DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL SISTEMA FERROVIARIO MEXICANO

Jaime M. Alvarez Garibay*

Sumario: lntroducci6n. 1. Antecedentes Remotos. 2. La Configuracl6n del Sistema Ferroviario Mexicano. 3. El Sistema Ferroviario Actual. 4. Retos y Perspectivas del Sistema Ferroviario Mexicana

lntroducci6n
En los ultimos aiios, el pais ha sufrido cambios dnisticos y transformaciones polfticas, econ6micas y sociales que presagfan el fin del siglo; pnicticamente todas las areas de la vida nacional se han vista inmersas en este proceso, sin faltar, par supuesto, el sector de las comunicaciones y transportes.

A partir de marzo de 1995, una vez que entr6 en vigor la reforma constitucional que permiti6 al capital privado participar en los ferrocarriles, se llevaron a cabo ajustes fundamentales al marco jurfdico que regulaba al sistema ferroviario mexicano. A diferencia de otras materias, en esta ocasi6n la Ley Reglamentaria del Servicio Ferrovi aria y el Reglamento del Servicio Ferroviario que salieron ala luz con fundamento en la reforma constitucional, no fueron producto de la practica o la experiencia, ni surgieron para resolver problemas especfficos, quiz3. un poco en contrapunto a Ia normatividad bancaria, cuyo nacimiento obedeci6 ala resoluci6n de situaciones particulares que se pretendfa regular, modificar o encauzar, Ia legislaci6n ferroviaria, pese a Ia existencia de una amplia y nutrida trayectoria en la materia, nose cre6 al ampato de la misma, ya que dicha normatividad solo contempl6 durante casi todo el presente siglo, a un solo actor relevante, el Estado, sin imaginar siquiera la participaci6n de particulares ni mucho me nos de inversionistas extranjeros. La expropiaci6n de los ferrocarriles habfa sido, hasta entonces un bastion del nacionalismo mexicano, yes ahara a los concesionarios en su actividad cotidiana, aquienes toea el turno de aplicar
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El autor es profesor titular de Derecho Mercantil, en Ia Universidad Iberoamericana y agradece las aportaciones de sus colaboradores en el Ferrocarril Mexicano, aclarando que los conceptos e ideas vertidos en este artfculo, son de su exclusiva

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real mente Ia normatividad implantada por ellegislador. La bon dad del marco legislativo, en su caso, se est8.confrontando con la realidad.
Por otro I ado, creemos que es conveniente aclarar que el estudio que nos ocupa, pretende serlo del estatuto jurfdico del marco normativo que permiti6 el desenvolvimiento de las instituciones como tales, mas no del regimen legal operativo de cada una de las mismas; esto no significa que excluyamos indiscriminadamente a Ia operaci6n ferro viaria, pero en Ia medida de lo posible, y por motivos de espacio, hemos procurado limitar nuestro trabajo al desarrollo del regimen.

Bajo esta luz y a sabiendas que cualquier clasificaci6n que abarque perfodos hist6ricos puede resultar un tanto arbitraria, hemos aceptado correr ese riesgo y por ella dividimos nuestro estudio en cuatro grandes perfodos: los antecedentes remotos incluyendo de Ia configuraci6n del primer sistema ferroviario, Ia evoluci6n del sistema antes de Ia privatizaci6n y los retos y expectativas derivadas de Ia misma, como puede apreciarse el temario es ambicioso, raz6n porIa cual nos limitaremos a realizar un esbozo de los conceptos generales dejando allectorinteresado Ia posibilidad de ahondar en estos puntas que son inagotables.

1. Antecedentes Remotos
1.1. El Surgimiento de los Ferrocarriles en Mexice
Como puede suponerse tras Ia consumaci6n de Ia Guerra de independencia, todos los 6rdenes de Ia Nueva Espana se vieron trastocados y se produjo una postraci6n del comercio yen general de Ia vida econ6mica del recien configurado pafs. 1 Si a lo anterior agregamos que Ia geograffa mexicana dificultaba las comunicaciones maritimas y terrestres, nose requiere de mayores explicaciones paracomprender el estado que guardaban los medias de transporte bacia los primeros decenios del siglo pasado y basta mediados del Siglo XX. Los transportes se hacfan a traves de animales de carga, en caravanas y caches de caballos, pero las mas de las veces no habfacaminos ni veredas sino que se mantuvo Ia estructura de Ia colonia, a decir del Bar6n de Humboldt los caminos mas frecuentados para el comercio eran el de Mexico a Veracruz, por Puebla y Jalapa, el de Mexico a Acapulco por Chilpancingo, el de Mexico a Durango y Santa Fe de Nuevo Mexico y el de Mexico a Guatemala, por Durango. Sabre Ia llanura central podia viajarse en caches de cuatro ruedas, pero a causa del mal estado de los caminos muchos comerciantes nose aventuraban parae!transporte de generos y se preferfa el uso de acemilas de modo que millones de caballos y mulas en largas recuas cubren los caminos de Mexi-

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co "...los caminos que desde Ia Mesa interior van a las costas y que yo llamo transversales son los mas penosos y merecen principalmente Ia atenci6n del Gobiemo".Tal era pues el estado deplorable de los caminos en Mexico. Fueron muchos los proyectos que se intentaron antes de que comenzara a construirse un tramo de vias ferreas en nuestro pais, segun Sergio Ortiz Hernin, 2 "El4 de noviembre de 1824 se orden6 que el Ejecutivo convocase a todos los interesados en presentar un proyecto para unir los oceanos por el Istmo de Tehuantepec yen este lexto juridico seencuentralamenci6n mas antiguade los Ferrocarriles en Mexico". Tambien Don Francisco de Arrillaga elabor6 proyectos para encontrar un camino de hierro entre Mexi coy Veracruz 3 e incluso se le otorgaron privilegios exclusivos parallevar a feliz termino su proyecto. Desafortunadamente tal proyectono lleg6 aejecutarse. Entre 1837 y 1850 se otorgaron cuatro concesiones y se promulgaron otros tantos decretos para conceder privilegios a las compafiias que explotarian las lfneas ferroviarias.4 Sin embargo, no seria sino hasta ello. de enero de 1873 cuando despues de innumerables vicisitudes se inaugur6 el ferrocarril Mexico- Veracruz.

1.2. La Inauguraci6n del Ferrocarril Mexico-Veracruz

La mayoria de los autores de Ia epoca subrayan Ia importancia que tuvo Ia inauguraci6n del ferrocarril Mexico-Veracruz (Mexico-Veracruz). Los peri6dicos se ocuparon profusamente del suceso. AI efecto es reveladora esta cita de Manuel Gutierrez Najera: "Por disipar el sueiio comence a recorrer los vagones. El primero era el dedicarlo a los ministros. Es un vag6n habitaci6n con sala, alcoba, tocador y cuatro amplios camarotes. Hoy nose viaja, la locomotora nos arrastracon casa y todo. El viajero puede llevar sus Iibras, sus pantunflas, su mujery su gato. Parece que no vamos camino de Guanajuato, sino que Guanajuato viene hacia nosotros. A Ia voz de Ram6n Guzman, el cerro de Ia Bufa se pone en movimiento y llega a las garitas de Mexico. El mejor dia, al abrir los ojos, sentimos que Ia sangre se hiela yes que estamos en Chihuahua. Las ciudades como algunas de San Francisco, tienen ruedas".5

1.3. Las Primeras Concesiones

Con el proposito de dotar al pais de vias ferreas se otorgaron concesiones, privilegios y contratos con Ia mayor prodigalidad y segun lo refiere el propio Pablo Macedo 6
2 Ortiz Hernan, Sergio, Losferrocarriles de Mixico, una visi6n social y econOmica, Torno I, Ferrocarriles Nacionales de Mexico, 1987,p. 73. Ortiz Hernan, Sergio, op. cit., p. 82. 4 En septiembrede 1850seinaugur6 el tramo Veracruz-EI Molino, de 11.5 km, de longitudyel!Odemayode 1853 seestableci6 una administraci6n General de Caminos y Peajes, bajo cuya oompetencia qued6 el ferrocarril at igua1 que 12 caminos carreteros, veaseOrtiz Hernan, Sergio, op. cit., p. 87.

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"sin orden ni concierto". No habia ninguna ley que regulara el estado que guardaban las concesiones y los contratos y por ello cada instrumento juridico presentaba notables diferencias; a pesar de lo anterior, existian elementos comunes a todas las concesiones que se otorgaron en esos aiios y que pueden resumirse como sigue: Su vigencia era de 99 afios (a!fin de los cuales Ia via pasaba a ser del dominio publico); Los bienes inmuebles y el material rodante tam bien serf an transferidos a Ia Naci6n, previo pago fijado por peritos; El Gobierno tenia el derecho de establecer un limite maximo a las tarifas, de nombrar interventores para vigilar Ia construcci6n de Ia via y uno o dos representantes en las Juntas Directivas de las empresas concesionarias, y Las empresas debian rendir anualmente informes detallados sobre su condici6n financiera, trafico y productos.

A cambio de lo anterior, el Gobierno:

Permitiria a los concesionarios establecer lineas telegraficas;

Les otorgaria franquicias y exenciones de impuestos;

Pagaria subsidios por cada kil6metro de via construida (liquidables en certificados especiales), y Les otorgaria el uso de derecho de expropiaci6n por causa de utilidad publica para el tendido de las vias, estaciones, almacenes y dep6sitos. 7

Tres caracteristicas juridicas destacan de esta primera etapa de tendido de vias ferreas y a nuestro en tender son las siguientes: a) Desde un principio se consider6 a Ia actividad ferroviaria como un servicio publico que podria ser objeto de concesi6n. b) Los terminos y condiciones de los tftulos de concesi6n de los decretos y "privilegios", aun conservando ciertos rasgos comunes diferian en gran medida y por ello, entre otras causas no era posible conformar un sistema ferroviario. 8
7 Macedo, Pablo, op, cit., p. 204.
8 Nos referimos a "otras causas" puesto que Ia ausencia decapitales para Ia construcci6n constitu[a probablemente el impe

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c) La facultad que tenfan las empresas para llevar a cabo expropiaciones de terrenos para el tendido de las vfas y Ia prestaci6n del servicio condujo a que se cometieran grandes injusticias9 Desde 1873 y basta unos afios antes de Ia expedici6n de Ia primera ley ferroviaria de nuestro pafs bubo un gran entusiasmo porIa construcci6n de caminos de hierro, incluso Ia idea del progreso se vis1umbraba bajo un aspecto romcintico, sin embargo fue tam bien durante este periodo que empezaron a plantearse las primeras disyuntivas y a sufrirse las primeras consecuencias del progreso.

1.4. La Promoci6n y el Crecimiento Ferroviarios

iLos Ferrocarriles debfan ser de vfa ancha o angosta?, iera conveniente conectar a las vfas mexicanas con las extranjeras, particularmente con las de los Estados Unidos?, iC6mo serfa el escantill6n? 10 , iC6mo se obtendrfa el financiamiento para realizar tan ambiciosos proyectos? El afio de 1880 fue crucial para el desarrollo ferroviario en Mexico, pues no obstante que las interrogantes citadas en el parrafo precedente no habian sido resueltas, se otorgaron dos concesiones que por su importancia descollan sobre las demas, una al Ferrocarril Central Mexicano, para construir una vfa de anchura normal de Mexico a Paso del Norte, tocando el Bajfo, Zacatecas y Chihuahua, con un ramal al Pacifico, pasando por Guadalajara y la otra Compafifa Constructora Nacional Mexicana, para construir un ferrocarril de via angosta de Mexico a Manzanillo, tocando Toluca, Maravatio, Acambaro, Morelia, Zamora y Ia Pied ad, y otra de Mexico a Laredo, sobre la frontera del Norte, desprendiendola de la anterior entre Maravatio y Morelia y ligan' do las ciudades de San Luis Potosi, Saltillo y Monterrey. Los principios fundamentales de estas concesiones, fechadas respectivamente el 8 y ell3 de septiembre de 1880, ya fueron descritos con anterioridad. Del Ferrocarril Central Mexicano se han hecho estudios, que revelan el hecho que esta fue la mayor em presa privada del Porfiriato, desde Ia conclusion de su lfnea Ironcal en 1884 basta su adquisici6n por el gobierno en 1908Ii
9 ViaseOrtizHernan, Sergio, op. cit. p. 159. lO Por s61o mencionar una de tantas cuestiones por escantil\6n debe entenderse Ia distancia que existe entre el cachete del bongo del riel de un !ado con el que corre paralelamenteen el otro extrema, ladistancia entre ambos es de 1.435 m, esta distancia para efectos de vfa ancba, mkntras que Ia distancia entre los rieles de vfa angosta es de 0.914 m; actualmeme ya no se corren trenes de via angosta en Mixico, s6lo una locomotora de vapor que corre de Cuautla a Oaxtepec. V6anse los

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2.La Configuraci6n delSistema Ferroviario Mexicano
2.1.La Carencia de Especializaci6n Ferroviaria

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Para 1890 habia en el territorio mexicano 9544 km de vias tendidas, sin embargo las polfticas de Manuel Gonzalez y Porfirio Diaz no habian cambiado en cuanto al orden y "concierto" a que se habia referido Pablo Macedo. De esta forma, para establecer Ia fianza que debian otorgar los concesionarios o los plazos de construcci6n, no siempre se consideraba Ia importancia del proyecto, sino Ia capacid ad econ6mica del concesionario. AI otorgar concesiones nose evaluaba debidamente Ia seriedad del solicitante ni su capacidad financiera y administrativa, de suerte que podian obtenerlas todo tipo de individuos. 12

2.2. La Primera Ley de Ia Materia 2.2.1. Bases Constitucionales

Asi las cosas, se cre6 en 1891 Ia Secretarfa de Comunicaciones y Obras Publicas bajo cuya competencia quedarfa el ramo ferroviario, que habia dependido de Ia Secretarfa de Fomento. La polftica comenz6 a ser regulatoria y no s6lo de promoci6n, se darla priori dad a Ia construcci6n de ciertas lfneas y se aplazarfan proyectos. Una Ley especffica, serf a el instrumento id6neo para regular Ia conducta de los concesionarios y de los estados, y por ello con base en el articulo 72 de Ia Constituci6n de 1857, 13 el Ejecutivo promulg6la Ley sobre Ferrocarriles.

2.2.2.La Ley sobre Ferrocarriles

Las primeras definiciones de Ia Ley parecen acertadas, de esta manera en el articulo lo., 14 se indica que los ferrocarriles se dividen en tres clases: I. Vias generales de comunicaci6n; IT. Vias de interes local en el Distrito Federal y territorios; ill. Vias de interes local en los Estados. Los ferrocarriles son desde luego, vias generales de comunicaci6n que integran el sistema ferroviario; es decir, el ferrocarril no es como Ia mayoria piensa un tren. 15 Tambien es fundamentalladivisi6n que contiene el articulo
de 410 millones de pesos, entre deuda y acciones, y percibfa ingresos anuales por mas de 35 millones de pesos, que repre sentaba casi Ia tercera parte de los ingresos efectivos del gobiemo mex.icano. En ese al1o el ferrocarril empleaba cerca de 20 mil trabajadores y administradores en el servicio de sus lfneas, 7 mil de los cuales se ocupaban tan s6lo en el departamento de fuerza motriz. V6ase Kintz Ficke, Sandra, La mayor empresa privada del Porfiriato. El Ferrocarril c_entral Mexicano,
en Historia de las grandes empresas en Mixico 1850-1930, Universidad Aut6noma de Nuevo Le6n y Fondo de Cultura

Econ6mica, M xico, 1997, pp. 39 a 63.

12 Ortiz HemAn, Sergio, op. cit., p. 205.

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6o. en lineas de importancia principal 16 que son: I. La que ligue Ia ciudad de Chihuahua con un Puerto en Ia costa de Sonora o del Norte de Sinaloa; II. La que ligue laciudad de Mexico con un Puerto en el estado de Guerrero; III. La que ponga en conexion al Ferrocarril mexicano, en su secci6n de Orizaba a Veracruz, con el Ferrocarril Nacional de Tehuantepec; IV. La linea de Guadalajara a Tepic y Mazathin; V. La de Guadalajara u otro pun to del Ferrocarril Central a Colima y Manzanillo; VI. La que ligue al Ferrocarril Nacional de Tehuantepec con Ia Frontera de Guatemala; VII. La que ligue el mismo Ferrocarril de Tehuantepec con los Estados de Tabasco y Campeche; VIII. Toda otra linea que previos los estudios practicados porIa Secretaria de Comunicaciones y Obras Publicas, sea en opinion de esta, de interes general, y su construcci6n de urgente necesidad.
Las actuales vias generales de comunicaci6n y lfneas de importancia secundaria equivalen respectivamente a vfas generales de comunicaci6n (troncales) y vias cor-

las. Como lo manifiesta el propio legislador, Ia importancia de Ia via no tiene que ver con su longitud o ubicaci6n, sino con el criteria de Ia Secretaria de Comunicaciones y Obras Publicas, en opinion de lo cualla construcci6n de Ia linea sea "de urgente necesidad".17 La construcci6n de los ferrocarriles dependientes de Ia Federaci6n, se harian por compaiiias o por particulares, mediante concesi6n que haria el Ejecutivo de acuerdo a Ia propia Ley. Hasta aqui nada hay que diferencie a Ia Ley actual de su antecedente que data de hace I 00 aiios, tam poco es de extraiiar que Ia Ley de 1'899 reconociera los derechos adquiridos de los dueiios de ferrocarriles construidos con o sin concesi6n siempre que estos gozaran de una dispensa de contribuciones "u otro auxilio ministrado porIa Federaci6n".18 Los interesados en obtener una concesi6n (que debia otorgar el Ejecutivo Federal) tendrfan que mencjonar, de acuerdo a lo dispuesto por el articulo 9o. de Ia Ley de Ia materia, los puntas siguientes: I. Los lugares extremos de Ia vfa y los lugares intermedics que esta tocara; II. El termino dentro del cual comenzarfa el reconocimiento de Ia via; III. El minimum anual de kil6metros que deberia construirse; IV. El termino dentro del cual deberia estar concluida Ia linea; V. La tarifa de los precios maximos que debian exigirse por el transporte de pasajeros y mercancfas, por servicio de express y equipaje, por servicio telegnifico y por circulaci6n de trenes pertenecientes a otras empresas, 19 etcetera. "

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Resulta ilustrativo observar a detalle el precepto referido pues nuestra primera impresi6n es que el interesado fijaba las condiciones, posteriormente Ia Ley matiza esta afirmaci6n al disponer que Ia Secretar(a de Comunicaciones y Obras Publicas convendra las condiciones del contrato, sin embargo tambien sefiala que las condiciones del contrato se establecenin de mutuo acuerdo; mutatis mytandj segun el propio ordenamiento es claro que el particular podia imponer sus condiciones ante una autorid ad no solo desregulada sino ampliamente promotora de Ia inversion. El articulo 14 de Ia ley de Ia materia, confirma Ia hip6tesis expuesta al disponer que el contrato se publican\ en el Diario Oficial "contandose todos los terminos que fija "Ia Ley" y los que se fijen en Ia concesi6n...". Nuevamente merece un comentario aparte, el enfasis que hace ellegislador en Ia facultad de Ia Secretaria de Comunicaciones y Obras Publicas, Ia cual "tendril completa libertad paranegociar laconcesi6n cone!solicitante... y aun para no aceptar aninguno de los que le hubieren hecho proposiciones..." Actualmente, Ia aclaraci6n citada pareceriacontraria a los deseos dellegislador de proteger los intereses de Ia Secretaria; simple y llanamente subraya Ia actitud de apertura y tlexibilidad de laDependencia. 20 En otro orden de ideas y respecto a Ia participaci6n de extranjeros, estos tenian Ia posibilidad de acceder a las empresas (como es de sobra conocido que se hizo) sin admitir en ninglln caso como socio a un "...gobierno o estado extranjero...".21 Por lo que hace a los plazos, las concesiones estarian en vigor por un plazo de 99 afios, al termino de los cuales, el ferrocarril con todos sus terminos, estaciones, muelles de carga y descarga, almacenes, talleres y dependencias, pasarian al dominio de Ia Naci6n. 22 La exclusividad de los derechos para explotar Ia linea ferrea, Ia presunci6n de considerar siempre mexicanas (aunque se hayan constituido en el extranjero), a aquellas compafiias dedicadas a Ia construcci6n y explotaci6n de un ferrocarril, Ia facultad de concesionario de rentar los terrenos incorporados al ferrocarril (lo cual no puede hacerse hoy dia), las causas de revocaci6n (las llamas de caducidad) de Ia concesi6n y basta Ia emisi6n de obligaciones y Ia constituci6n de hipotecas, son materias que regula ampliamente Ia primera ley ferroviaria de nuestro pais. El capitulo V de Ia ley se ocupade las exenciones y franquicias que se otorgarian a los concesionarios, asi como el septimo trata de Ia explotaci6n de los ferrocarriles, tarifas y transporte de carga y pasajeros. Curiosa disposici6n el articulo 82 que exenta a

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directores, ingenieros, empleados y dependientes de las oficinas y estaciones del ferrocarril y te!egrafo del servicio military cargos consejiles. Final mente, las facultades de inspecci6n (tecnica y legal) las responsabilidades, jurisdicci6n y prevenciones generales (se refiere a algunas obligaciones y derechos de los concesionarios) se hallan contempladas en los capftulos X al XIV de Ia Ley,

2.3. La Evoluci6n del Sistema

Noes tarea sencilla presentar all ector un panorama del desarrollo del sistema entre 1899 y 1995, son casi 100 afios que para obviar espacio tendremos que condensar en algunas lfneas; en esta virtud quedanin pendientes asuntos que pueden constituir por sf mismos el ohjeto de otro ensayo, como son, lagestaci6n de los Ferrocarriles Nacionales de Mexico (y que solamentc nos limitaremos a mencionar), el surgimiento del Sindicalismo fcrroviario, etc.

2.3.1. Las Guerras Comerciales

Como resultado de Ia entrada en vigor de Ia Ley sobre Ferrocarriles comenz6 a ponerse orden en el recien configurado sistema, sin embargo, las compafifas continuaban multiplicandose yen 1902 Ia red ferroviaria ya llegaba a 15,135 km, 23 que se conformaba principalmente por cuatro ferrocarriles: el Mexicano e Interocecinico (Veracruz), el Central y el Nacional (Norte), el Guaymas-Nogales, Intemacional y Kansas City, Mexico y Oriente (para unir el Pacifico Mexicano con Ia costa Este de los Estados Unidos) y finalmente los ferrocarriles de interes regional como el de Hidalgo o cl Panamericano. En este panorama no era de extrafiarse que muy pronto surgieran las mas feroces rivalidades comerciales. Las fuertes presiones de Ia rivalidad oligop61ica 24 coincidieron con Ia disminucion del tr:ifico, resultado de unacosecha pobre y una cafda del precia de Ia plata; los acuerdos entre las compafifas se multiplicaban, siendo Ia mayorfa de las veces fragiles e infructuosos. El gobiemo de Dfaz, consciente de los efectos perversos de Ia competencia sin control, a traves del articulo 114 de Ia Ley sobre Ferrocarriles autoriz6 a las compafifas para celebrar contratos y dividirse el mercado, previa aprobaci6n de los mismos por parte de Ia Secretarfa de Comunicaciones.

2.3.2. Genesis de los Ferrocarriles Nacionales de Mexico

La cafda aiin mayor del precio de Ia plata, los altos costos de las campai\as para adquirir rutas y, en general, Ia competencia ruinosa convencieron al ministro de Ha-

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cienda, Limantour, de ejercer "Ia fuerza del poder publico" para eliminar las guerras de precios, incrementar Ia eficiencia del sistema y de paso impedir los afanes expansionistas del capital norteamericano sobre las lfneas ferreas. De esta forma yen virtud de varias operaciones financieras, el6 de julio de 1907, 25 el Ejecutivo expidi6 el decreta de Constituci6n de los Ferrocarriles Nacionales de Mexico, transacci6n que no pudo materializarse sino hasta 1908. Los Ferrocarriles Nacionales de Mexico, se integraron a traves del control directo del Ferrocarril Central, el Nacional y otras troncales de menor importancia, asf como el manejo indirecto de los ferrocarriles, Intemacional e Interoceanico sumando mas de I 0,000 km de redes tendidas. El inventario de Ia red ferroviaria federal a fines de 1910 era de aproximadamente 19,280.3 km (sin contar Ia red estatal).

2.3.3. Los Ferrocarriles y Ia Revoluci6n

Falt6 tiempo para aquilatar las bondades o debilidades de Ia consolidaci6n, pues muy pronto se iniciaria Ia destrucci6n ferroviaria. Durante toda unadecada y aunado a los dai\os ocasionados a Ia red por operaciones militares, se sumaron los ataques de Zapatistas, Villistas y Ia falta de mantenimiento y conservaci6n. No obstante lo anterior y aunque parezca increible aun en medio del caos y ladestrucci6n generalizada se agregaron a las vias de jurisdicci6n federal aproximadamente 1,500 km. Entre Iantos avatares, en 1926, el Gobierno privatiza los Ferrocarriles Nacionales de Mexico, por un corto tiempo, y a partir de 1929 se constituye el Comite Reorganizador de los Ferrocarriles Nacionales, presidido por el General Plutarco Elias Calles. De 1930 a 1932, el Comite referido despach6los trenes y reestructur6 el sistema.

2.3.4. La Expropiaci6n Ferrocarrilera

Para 1937 y ya que segun los propios considerandos del Acuerdo Presidencial de fecha 23 de junio de 1937 (publicado en el Diario Oficial de Ia Federaci6n el24 de junio de ese ai\o), Ia empresa Ferrocarriles Nacionales de Mexico, S.A. "que controla las lineas mas importantes de Ia red ferroviaria ha venido operando en forma que no corresponde a su naturaleza y se han venido arraigando vicios y deficiencias en el manejo del sistema, que sonya endemicos", por causa de utilidad publica se expropiaron en beneficio de Ia Naci6n los bienes pertenecientes a Ia empresa Ferrocarriles Nacionales de Mexico, S.A. Despues de haberse creado una empresa denominada Administraci6n Nacional Obrera de los Ferrocarriles que no funcion6, toc6 al Presidente Avila Camacho, crear Ia Administraci6n de los Ferrocarriles Nacionales de Mexico, que se convirti6

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Mexico, al amparo de su Ley Organica, publicada en el Diario Oficial de Ia Federaci6n el30 de diciembre de 1948.

3.El Sistema Ferroviario Actual

3.1. Caracteristicas del Sistema antes de Ia Privatizaci6n

La expropiaci6n de los Ferrocarriles Nacionales de Mexico, trajo varias consecuencias, entre las positivas se encuentra el hecho de que el Gobierno impusiera un poco de orden en un sistema que ya para esa epoca era ca6tico. Entre los factores que contribuyeron a enrarecer el ambiente se encontraba el gran numero de participantes en el mercado ferroviario; el Gobierno Federal, organismos descentralizados, numerosas lfneas y rutas explotadas o construidas por multiples entidades y un sindicato poderoso, todo ella en un marco legal francamente anacr6nico y confuso.26 Los ferrocarriles continuaban incorporandose a los Nacionales de Mexico, como dijera Pablo Macedo casi I 00 afios antes, "sin orden ni concierto", Ia Ley de Vias Generales de Comunicaci6n tenia su contrapartida en Ia Ley Organica de Ferrocarriles Nacionales de Mexico y se aplicaban numerosos reglamentos, acuerdos y oficios de dudosa legalidad; no fue sino basta 1983 cuando finalmente se consider6 a los ferrocarriles como area estrategica segun el articulo 28 constitucional. Desde nuestro pun to de vista, ya era tarde, Ia espiral del deterioro se habia iniciado y segun los expertos en Ia materia,2' los Ferrocarriles Nacionales de Mexico enfrentaban los siguientes problemas basicos: Altos costos de personal, Por el excesivo numero de empleados, y Reg las de trabajo que no contribuian a Ia eficiencia de Ia em presa. Infraestructuraobsoleta y excesiva: vias en rutas innecesarias, equipo anticuado y falta de inversion en mantenimiento. Servicio de pasajeros subsidiado, como servicio social, en rutas financieramente no justificadas.

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La Ley de Vias Generales de Comunicaci6n, publicadaenel Diario Oficial de Ia Federaci6n, ell9 de febrero de 1940, regu\aba en varios de sus capitulos las comunicaciones terrestres. De hecho, Ia Ley continUa en vigor, excepto pot su tftulo primero, que fue derogado con motivo de Ia entrada en vigor de Ia Ley Reglamentariadel Servicio Ferroviario, tambi6n se

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Falta de cultura de servicio, no orientada al cliente, ni atenta a las necesidades cambiantes del mercado. Cambios constantes en Ia gerencia con muy frecuente asignaci6n de puestos con criterios politicos.

Si el actor principal del Sistema Ferroviario, enfrentaba estos problemas, que podrfaesperarse del resto. Fue en est as circunstancias y como se deduce de Ia propia exposici6n de motivos de Ia Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, que el Gobierno Federal opt6, al no contarcon capitales suficientes parainvertir, porIa privatizaci6n de Ia red ferroviaria.

3.2. La Privatizaci6n 3.2.1. EI Programa de Cambio Estructural de los Ferrocarriles Nacionales de Mexico
Con el prop6sito de estimular el crecimiento econ6mico, debido a Ia imposibilidad del Gobierno Federal para llevar a cabo inversiones importantes en infraestructura y una vez que se hubo ajustado el marco jurfdico aplicable, el Gobierno Federal, a traves de Ia Secretarfa de Comunicaciones y Transportes, especfficamente el Comite de Reestructuraci6n del Sistema Ferroviario Mexicano, dio inicio a Ia privatizaci6n de Ia red ferroviaria. La em presa Ferrocarril del Noreste fue Ia primera em presa ferroviaria privatizada, tocando su turno posteriorrnente al Ferrocarril Pacifico-Norte, S.A. deC.V. y al Ferrocarril del Sureste. i,En que consisti6la privatizaci6n?, i,que es una privatizaci6n desde el punto de vistajurfdico?, son los conceptos sobre los que intentaremos ahondar en el presente apartado. En el supuesto que nos ocupa, Ia pri vatizaci6n consisti6 principalmente en llevar a cabo los actos jurfdicos necesarios para transmitir una empresa de participaci6n estatal mayoritaria a manos de los particulates, pero antes era necesario, reestructurar a los Ferrocarriles Nacionales de Mexico, fue asf como Ia Secretarfa de Comunicaciones y Transportes instruy6 a ese Organismo para que desarrollara un programa de cambio estructural. Entre otras cuestiones, el program a de cambio estructural incluy6:

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de Desincorporaci6n; el criterio para constituir las empresas fue meramente geognifico, porejemplo, Ferrocarril del Noreste, S.A. de C.V., Ferrocarril del Sureste, S.A. de C.V. o Ferrocarril Pacifico-Norte, S.A. de C.V.y,

La creaci6n del Ferrocarril Terminal del Valle de Mexico, para operar Ia zona metropolitana de Ia ciudad de Mexico.

3.2.2. Bases Constitucionales

El 2 de marzo de 1995 fue publicado en el Diario Oficial de Ia Federaci6n, el decreto por el cual dej6 de considerarse como area estrategica a los ferrocarriles, para quedar como sigue:
"Art. 28 ...No constituinln monopolies las funciones que el Estado ejerza de manera exclusi va en las siguientes areas estrategicas: correos, telegrafos y radiotelegraffa; petr6leo y los demas hidrocarburos; petroqufmica b<isica; minerales radioactivos y generaci6n de energ fa nuclear; electricidad y las actividades que expresamente seiialen las !eyes que expida el Congreso de Ia UniOn. La comunicaci6n via satelite y los ferrocarriles son areas priorjtarias para el desarrollo nacjonal en los terminos del articulo 25 de esta Constitui6n; el Estado al ejercer en ell as su rectoria, protegenlla seguridad y Ia soberania de la Naci6n, y al otorgar concesiones o permisos mantendra o establecera el dominio de las respectivas vfas de comunicaci6n de acuerdo con las Ieyes de Ia materia.

El hecho de que Ia materia ferroviaria sea un area prioritaria implica, como losefiala el propio articulo 25 de Ia Constituci6n que los sectores publico, social y privado pueden concurrir al desarrollo econ6mico nacional en las ireas citadas. Serla materia de otro estudio analizar detenidamente Ia participaci6n de los tres sectores; basta decir por ahora que Ia privatizaci6n pudo llevarse a cabo al amparo de esta reform a constitucional. Como era de esperarse y con fundamento en el articulo 28 constitucional, al poco tiempo de entrar en vigor Ia multicitada reforma se promulg6 Ia Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, sobre Ia cual haremos un ejercicio de anilisis pormenorizado mas adelante.

3.2.3. La Convocatoria
En virtud de que Ia Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario defini6 el marco legal para otorgar las concesiones, se publicaron sendas convocatorias para Ia adqui-

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En esta tesitura Ia convocatoria (documento basico para el concesionario) establece que el objeto de esa licitaci6n seran las acciones representativas del80% del capital social de Ia empresa ferroviaria (el "Primer Paquete"), y que el 20% restante pod ria ser conservado por el Gobiemo para enajenarlo en los 81 meses siguientes a Ia venta del primer paquete, mediante oferta publica en Ia Bolsa Mexican a de Valores. El Ferrocarril serf a constituido como Empresa por el Gobierno Federal con anterioridad a Ia fecha de presentaci6n de ofertas. El patrimonio del Ferrocarril estaria integrado, entre otros por: a) un titulo de concesi6n por 50 afios, renovable hasta por 50 afios adicionales, paraoperar y explotar Ia via truncal correspondiente, con elfin de prestar el servicio pUblico de trans porte ferroviario y los servicios auxiliares en Ia red ferroviaria de referencia, el cual incluirfa derechos de paso obligatorios para tramos determinados; b) los bienes y demas equipos y refacciones necesarios para Ia operaci6n de Ia empresa; c) 25% de las acciones representativas del capital social de Ia empresa concesionaria de Ia Terminal Ferroviaria del Valle de Mexico; y d) como opcional, el titulo de concesi6n por 50 afios para operar y explotar Ia via corta Ojinaga-Topolobampo. AI momento de su constituci6n, Ia Empresa estaria libre de pasivos financieros, asi como de contingencias laborales y ambientales, con excepci6n de aquellas obligaciones contractuales derivadas del curso normal de sus actividades. Todos los participantes en el proceso de licitaci6n para Ia adquisici6n de los titulos representatives del capital social del Ferrocarril deberfan cumplir con los siguientes requisites: a) con tar con el registro; b) obtener Ia autorizaci6n de Ia Secretaria de Comunicaciones y Transportcs; c) asumir un compromiso de confidencialidad respecto a toda Ia informacion que les fuesc proporcionada; y d) constituir Ia garantfa de seriedad de las proposiciones. Adicionalmente, en el caso de que el objetivo de los participantes fuese mantener un porcentaje superior al 49% del capital social de Ia empresa concesionaria en manos de inversionistas extranjeros, los participantes deberfan solicitar Ia autorizaci6n de Ia Comisi6n Nacional de Inversiones Extranjeras.

3.2.4. Condiciones para Ia Compraventa de las Empresas Ferroviarias

El mecanisme de ]a privatizaci6n es el siguiente, el inversionista compra acciones de laempresa paraestatal que tiene entre otros actives, un Tftulo de Concesi6n para operar, explotar y, en su caso, construir vfas f6rreas, con elfin de prestarel servicio publico de transporte ferroviario en Mexico y los servicios auxiliares que se sefiale en el respective titulo, durante un periodo de 50 afios, que podra ser prorrogado hasta por 50 afios adicionales, con derechos de exclusividad por 30 afios. Los ferrocarriles se licitan como negocio en march a, lo cual implica en ocasiones

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tunadamente no existe otra soluci6n mas que vender el negocio en march a, pues por la naturaleza misma del servicio, 6ste no puede dejar de prestarse. Los contratos de compraventa general mente contienen las cl<iusulas relativas a: La compraventa de las acciones de Ia empresa de participaci6n estatal. mayoritaria. Las condiciones de pago. La forma y lugar de pago. Las causas de incumplimiento de am bas partes. La obligaci6n de celebrar una asamblea general ordinaria de accionistas para designar a un nuevo consejo de administraci6n. El ajuste del precio (en caso de que surjan diferencias o contingencias). Los plazas y tCrminos para Ia reclamaci6n de pasivos contingentes. La entrega de Ia vfa general de comunicaci6n (adem<is se firman aetas de entrega-rccepci6n). La auditorfa de compra. Gastos, e [nterpretaci6n y jurisdicci6n.

Como requisito previa alacclebraci6n de los contratos, Ia Secretarfa de Contraloria y Desarrollo Administrativo, a petici6n de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes, cmite un "acuerdo de destino" que se publica en el Diario Oficial de la Federaci6n y mediante el cual se autoriza ala Dependencia en cuesti6n para que Ia vfa general de comunicaci6n, as{ como sus inmuebles e instalaciones puedan ser objeto de concesi6n.

3.2.5. El Titulo de Coucesion

Este contiene gencralmente un capitulo de definiciones y objeto. Bajo el rubro de

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objeto se detallan la via general de comunicaci6n, los bienes del dominio publico (que

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ejecutar el concesionario, el tratamiento que tiene que darse a los bienes con valor hist6rico, el cumplimiento de obligaciones en materia ambiental, Ia contrataci6n con terceros, designaci6n de responsable t6cnico de Ia v(a y tarifas (las cuales pueden fijarse libremente), Bajo ciertas condiciones muy limitadas, Ia Secretarla del ramo tambi6n puede otorgar concesiones a terccros, lo cual, del mismo modo, se define en el titulo de concesi6n. Ahara bien, por lo que hace a disposiciones generales, el titular de Ia concesi6n tiene posibilidad de constituir gravamenes e inciuso se permite Ia participaci6n de empresas de participaci6n estatal mayoritaria sujetas a gobiernos extranjeros, siempre que dicha participaci6n sea minoritaria y si Ia tenencia no les otorga directa o indirectamente el control de Ia empresa, comprometi6ndose expresamente, en todo caso, a no invocar Ia protecci6n de ninglln gobierno extranjero. Usualmente se con tempIa tam bien en el capitulo de disposiciones generales el aprovechamiento que cubre el titular de Ia concesi6n al Gobierno Federal. Otros conceptos que incorporan los tftulos de concesi6n se refieren a Ia vigencia y terminaci6n, reversion, derecho de preferencia del Gobierno Federal en caso determinaci6n, asentamientos humanos, permisos, tnlmites, tribunales competentes, notificaciones y pubiicaci6n del titulo. Nuevamente en un espacio tan reducido noes recomendable extenderse en el estudio decada uno de los conceptos transcritos, pero es evidente, que el tftulo de concesi6n constituye, adem:ls de Ia Ley, al amparo de I a cual se interpreta el instrumento basico de Ia empresa ferroviaria.

3,3. Los Participantes

La privatizaci6n del sistema ferroviario ha abierto el mismo a una amplia gama de participantes cuya intervenci6n anteriormente era diffcil imaginar. En esta tesitura interactuan el Gobierno Federal como Autoridad, a traves de Ia Secretaria de Comunicaciones y Transportes y particularmente de Ia Direcci6n General de Tarifas, Ferroviario y Multimodal, dos grandes empresas concesionarias de vias generales de comunicaci6n troncales, Ferrocarril Mexicano, S.A, de C.V, y TF.M., S.A, de C.V., una empresa concesionaria de Ia ruta corta Coahuila-Durango y recientemente se han vendido las acciones de Ia empresa de participaci6n estatal mayoritaria, Ferrocarril

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Por otro I ado, los clientes y los usuarios del servicio ferroviario, se ubi can en este contexto, y desde luego el Sindicato de Trabajadores Ferrocarrileros de Ia Republica Mexicana. Tam bien participan en el sistema los II am ados "mantenedores" que precisamente son talleres encargados de dar mantenimiento a los carros y locomotoras de los concesionarios. Nuevamente cabe aclarar que el estudio de cada uno de los participantes en el sistema ferroviario, podrfa holgadamente ser objeto de otro trabajo.

3-4. El Marco Juridico 3.4.1. La Ley Reglamentaria del Sistema Ferroviario (La Ley)
La Ley se divide en los siguientes capftulos: I. Disposiciones generales, II. De las concesiones y permisos, III.De Ia construcci6n, conservaci6n, mantenimiento y operaci6n de las vfas ferreas, IV. Del servicio publico de transporte ferroviario, V. De los servicios auxiliares, VI. De las tarifas, VII. Del transporte ferroviario internacional, VIII. De las responsabilidades, IX. De Ia requisa, X. De Ia verificaci6n, XI. De las sancwnes. En principia Ia Ley sefiala, siguiendo Ia pauta que marca el articulo 28 constitucional que los ferrocarriles se consideran como actividad econ6mica prioritaria, subrayando Ia importancia que tiene para Ia Naci6n Ia seguridad y Ia libre competencia entre los diferentes medios de transporte. Nos parece meritorio que Ia Ley incorpore un apartado de definiciones, que si bien siempre han existido, es esta Ia primera vez que se incluyen en un texto legal de manera explfcita. Asi, a guisa de ejemplo, por servicio publico de trans porte ferroviario de carga, debe entenderse el que se prestaen vias ferreas destinado al porte, de bienes, incluyendo el servicio de arrastre de vehiculos de terceros.28 La Ley sen ala expresamente que las vias generales de comunicaci6n ferroviaria se mantendran, en todo momenta, dentro del dominio publico de Ia Federaci6n y que aquellas vias que se construyan al amparo de un titulo de concesi6n pasaran inmediatamente a formar parte del dominio publico, con independencia de las condiciones y plazas de Ia concesi6n de que se trate 29 tambien se indica que dichas vias son de juris-

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dicci6n federal, al igual que el servicio de transporte ferroviario que en elias opera y sus servicios auxiliares.3 Como es comprensible el alcance del precepto es amplfsimo, sin embargo, su aplicaci6n estricta plantea interrogantes cuya resoluci6n se dificulta al tratar con otras autoridades que no pertenecen al Ambito federal y quienes tienen particular in teres por participar en Ia regulaci6n del servicio pUblico de transporte ferroviario de carga. De este modo en materia inmobiliaria que es de fndole local, los estados y municipios, pese a que los bienes concesionados son del domini a publico, generalmente in ten tan imponer a los concesionarios condiciones y requisites para sujetarlos a Ia jurisdicci6n local, con los trastomos que ella representa, pues las compaiiias ferroviarias operan en varios estados y noes recomendable dar cumplimiento a requerimientos que no tienen fundamento legal.

Las concesiones paraconstruir, operar y explotar vfas f6rreas, que sean vfas generales de comunicaci6n, se otorganin mediante licitaci6n publica (excepto en el caso

de las entidades y municipios, los cuales no tienen que sujetar al procedimiento delicitaci6n las asignaciones que les atorgue Ia Secretaria).31
La Secretaria de Comunicaciones debe expedir una convocatoria que se publica en el Diario Oficial de Ia Federaci6n y las bases de licitaci6n que incluyen los datos que mencionamos en otro apartado de este trabajo.

Las concesiones se otorgan por un plaza de 50 aiios (aunque en Ia mayoria de los casas son exclusivas solo por 30 aiios);32 el articulo 12 de Ia Ley a comentario describe las caracteristicas minimas que deben contener los tftulos de concesi6n.

Por otra parte y, de acuerdo a lo que seiiala Ia propia Ley, se sujeta al regimen de permiso ante Ia Secretaria de Comunicaciones y Transportes Ia prestaci6n de los ser-

vicios auxiliares a Ia operaci6n ferroviaria, asf como Ia construcci6n de accesos, cruzamientos e instalaciones marginales en el derecho de vfa; Ia instalaci6n de anuncios y seiiales publicitarias en el derecho de via y Ia construcci6n y operaci6n de puentes sabre las vias. Se dispone que estas actividades se puedan llevar a cabo via permiso y no concesi6n, en virtud de que no involucran bienes del dominic pUblico o servicios que, por su naturaleza, pudieren considerarse como servicios pUblicos. 33
ra de los If mites de las poblaciones, y Ill. Entronquen o conecten con alguna otra via f6rrea de las enumeradas en este articulo, siempre que presten servicio a!pUblico. Se excepnlan las llneas urbanas que no crucen Ia linea divisoria con otro

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Por lo que toea a Ia participaci6n de los extranjeros para construir, operar y explotar vias ferreas, el articulo 17 de Ia Ley referida indica que las concesiones sOlo se otorganin a personas morales rncxicanas, pudiendo participar Ia inversiOn extranjera hasta en un 49%. De manera integral yen Ia misrna tesitura que el precepto citado, el articulo 8 de Ia Ley de Inversion Extranjera seiiala: 14
"Se requiere resoluci6n favorable de Ia Comisi6n para que Ia inversiOn extranjera participe en un porcentaje mayoral 49o/c en las acti vidades econ6rnicas y sociedades que se mencionan a continuaci6n: XII. Construcci6n, operaci6n y exp!otaci6n de vfas rerreas que sean via general de comunicaci6n, y prestaci6n del servicio pUblico de transporte ferroviario".

Las concesiones y permisos terminan par vencimiento del plaza, renuncia del titular, revocaci6n, rescate, desapariciOn del objeto de Ia concesi6n o permiso y liquidaci6n de Ia concesionaria o permisionaria.35 En cuanto a Ia revocaci6n esta se produce par cualesquiera de las siguicntes causas: 36 Es rclcvantc dctcncrsc en cl estudio de Ia fracci6n VII del articulo 21, Ia cita al pie de p:igina, pues cfcctivamente el concesionario no puede ceder, gravar o transferir las concesiones, los dcrechos ni los bienes afectos a las mismas. En cl supuesto de los bienes, resulta aplicable, ademas, el articulo 25 de Ia Ley General de Bienes Nacionalcs.37 En este orden de ideas, los concesionarios est an impcdidos para rcntar los bienes afectos a Ia concesi6n, situaciOn que cs comprensible e incluso justificable en el pro pia contexto de Ia ley, pero que debe ria matizarse de alguna forma, pucs si bien como se ex pres a en Ia exposici6n de motivos de Ia Ley " ...los concesionarios s6lo pucdan usar el derecho de via para prestar servicios ferroviarios y en cl caso de que pretend an utilizarlo para otros fines, como serf a cl aprovechamiento de Ia via para tender rcdes de telecomunicaciones, se requiere autorizaci6n c pedfica de Ia Secretaria de Comunicaciones y Transportes. Si bien "cs cicrto, que en Ia exposici6n de moti34
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Articulo 8 de Ia Ley de Inversiones ExtranJeras. Articulo 20 de Ia Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. vease el Articulo 21 de Ia Ley Reglamemaria del Servicio l'erroviariD I_ No ejereer los derechos eonferidos en las wncesiones o los permisos durall!e un periodo mayor de I 80 dias naturales. cnntildo a partir de Ia fecha de su otorgamicnto: II lnterrumpir el eoneesionano Ia opcraci6n de Ia via f rrea o Ia prestaci(ln del servicio pUblico de transporte ferroviario. total o parcialmente. sin causaju tificada ante Ia Secret aria: Ill. Ejeclllar u omlllf actos que impidan o tiendan a impedir Ia actuaciOn de otros com:eswnarios o permisionarios que tengan dereeho a ella; IV. lncumplir con el pago de las indemnizaciones por dafios que se originen en Ia prestaei6n de los servicios; V. Aplicar tarifas superiores a las registradas o. en su easo, a las autorizadas; VI Si el concesionario o permisionario cambian de nacionalidnd: VIL Ceder, gmvar o transferir las conccswnes o permisos.los derechos en ellos confcridos o los bienes afeetos n los mtsmos. en eontravenci6n a lo dispuesto en est a Ley: VI II. En su caso, no otorgar o no mnn1eneren vigor Ia garamfa de eumphmiemo de las concesiones o permisos, o las p6lizas de seguro sabre dafios a los pasajeros y a terceros en sus personas o bienes, a Ia carga y los que pudieran sufrir las conslrun:iones. inslalaciones, a sf como e\ equipo tracttvo y de arrastre. y IX. En general. incumplir cualquiera de

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vos se dice que el objetivo ultimo de una concesi6n ferroviaria es Ia prestaci6n eficiente de este servicio y no necesariamente el aprovechamiento de los bienes afectos al servicio para otros fines...", 38 tambh5n lo es que en mUltiples ocasiones es necesario que los clientes y usuarios tengan Ia facilidad de almacenar temporalmente Ia mercancfa cerca de las estaciones, y el concesionario Ia posibilidad de obtener una lfcita remuneraci6n por prestar dicho scrvicio. Seglln se dijo a qui en esto escribe, Ia Secretarfa de Comunicaciones y Transportes analiza actual mente diversas opciones para crear un esquema jurfdico acorde con Ia realidad, mientras tanto y salvo mfnimas excepciones, el concesionario que contravenga Ia multicitada fracci6n podrfa ser sancionado con Ia revocaci6n del tftulo de concesi6n, hip6tesisque serf a diffcil actualizar y mas dificil aun probar. En otro contexto, Ia declaraci6n contenida en el articulo 24 de Ia Ley, materia de este estudio enfatiza el hecho de que los servicios ferroviarios son servicios pllblicos al indicar que los mismos se satisfacen las caracterfsticas clisicas del servicio pdblico.39 En contrapunto a Ia Ley de 1899, Ia Secretaria del ramo, debe promover Ia expropiaci6n de los terrenos, construcciones y bancos de material necesarios para Ia construcci6n, conservaci6n y mantenimiento de las vfas ferreas, siendo las anteriores actividades de utili dad publica 4o En nuestra opinion el articulo 27 de Ia Ley de Ia materia, constituye un ejemplo patente de "sobrerregulaci6n" al obligar al concesionario a pedir Ia aprobaci6n de Ia Secretarfa de Comunicaciones para realizar trabajos de construcci6n o reconstrucci6n. Asimismo, y en esta misma tOnica, el artfculo 30 es un obsticulo frente a otros mandamientos dellegislador contenidos en el mismo cuerpo legislativo al supeditar "toda obra" al cumplimiento de Ia legislaci6n, programas y zonificaci6n, en materia de desarrollo urbano y protecci6n ambiental 41 En principia el articulo se encuentra mal redact ado pues las obras no son sujetos de las !eyes sino quienes las ejecutan, pero aparte de Ia gramatica, no< preguntamos con que legislaci6n debe cumplir el concesionario, no sera Ia local pues ya anteriormente se habia aclarado que Ia materia ferroviaria es federal, por ello y sin entrar en polemicas creemos que, par Ia menos, el precepto es cuestionable. El articulo 34 tam bien obliga al usuario (no al concesionario) a solicitar a Ia Secretarfa autarizaci6n para Ia instalaci6n de lfneas, ductos, pastes, etc., i,Si el cancesionario es el afectado no deberfa ser este a quien correspondiera otorgar o negar Ia citada

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autorizaci6n (par lo menos en cuanto a cuestiones tecnicas), salvo casas de utilidad publica? 42 La Ley tambien regula Ia relaci6n entre los concesionarios, con base fundamentalmente en los derechos de paso y los derechos de arrastre, par virtud de los cuales estos Ultimos pueden compartir una vfa frrea determinada. 43 Los concesionarios estan obligados a celebrar convenios para pactar derechos de paso comerciales, pun to que cobra unaenorme relevancia pues, no existen antecedentes en esta materia. Los articulos 37 al 43 especifican las condiciones en que los concesionarios deben mantener el equipo ferroviario y Ia obligaci6n de proporcionar capacitaci6n y adiestramiento a su personal. En cuanto a las tarifas, las mismas pueden ser fijadas libremente par concesionarios y permisionarios mas, si la Secretarfa de Comunicaciones, por sf o a petici6n de parte afectada considera que no existe compeiencia efectiva solicitani Ia opinion de Ia Comisi6n Federal de Competencia para en su caso fijar bases tarifarias. Por otro !ado, los concesionarios son responsables porIa seguridad e integridad de los pasajeros y par las perdidas y dafios que sufran los bienes o productos que transporten, salvo las excepciones que marca Ia propia Ley. Como es de suponerse, Ia Secretaria de Comunicaciones y Transportes tiene amplias facultades de verificaci6n y de sanci6n segun lo sefialan los artfculos 57 a 62 de Ia multicitada Ley.

3.4.2. El Reglamento del Servicio Ferroviario

Consta de seis tftulos44 que principalmente complementan las disposiciones aplicables contenidas en Ia Ley de Ia materia y a las que ya hemos hecho referencia anteriormente. En este sentido, se detallan par ejemplo los requisitos que deben incorporar los permisos, que obras comprenden las vias ferreas, como se determina el
42 43 Articulo 34 de Ia Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. Derecho de paso se concede a un concesionario para que sus trenes con su tripulaci6n, transiten en las vfas ft!rreas de otro concesionario mediante e1 cobro de una contraprestaci6n a!concesionario solicitante. Los derechos de paso se clasifican en: L Operatives: aquellos cuya fin alidad es permitir el acceso eficiente de un concesionario a alguna instalaci6n de servicio au xi liar ferroviario para facilitar Ia operaci6n, y II. Comerciales: aquellos mediante los cuales un concesionario tiene derecho a transportar carga en Ia vfa de otro concesionario. estos derechos pueden ser para un tramo en particular, generales o de origen a destino. Asimismo, podr8.n referirse a productos determinados. Ahora bien, el derecho de arrastre es el que se concede a un concesionario para que su equipo de arrastre sea manejado con el equipo tractivo, Ia tripulaci6n yen Ia

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derecho de vfa, que es un trabajo menor de construcci6n, y las definiciones de acceso, cruzamiento e instalaci6n marginal, entre otros. En este esquema s6lo merece un comentario aparte, Ia creaci6n del Registro Ferroviario Mexicano que si bien intenta parecerse a!Registro Publico de Ia Propiedad y de Comercio, presenta diferencias notables frente a este ultimo, siendo Ia mas impor tante que el Registro Ferroviario noes pUblico. Adicionalmente, su futuro es incierto, puesto que unicamente tiene efectos declarativos pudiendo, a largo plaza, convertirse en una carga administrativa onerosa para el Gobierno Federal. 3.4.3. Las Normas Oficiales Mexicanas A Ia fecha existen las siguientes, en materia ferroviaria: I) Norma Oficial Mexicana NOM-005-SCT2/1994. Informacion de emergencia para el transporte terrestre de substancias, materiales y residuos peligrosos. D.O.F. 24/07/95. 2) Norma Oficial Mexicana NOM-018-SCT2/1994. Disposiciones para Ia carga, acondicionamiento y descarga de materiales y residuos peligrosos en unidades de arrastre ferroviario. D.O.F. 25/08/95. 3) Norma Oficial Mexicana NOM-EM-050-SCT2-1995. De disposiciones para Ia sefializaci6n de cruces a nivel de caminos y calles con vfas ferreas. D.O.F. 27111/95. 4) Norma Oficial Mexicana NOM-047/1-SCT2-1995. Para fijaci6n de riel de acero sobre durmiente de concreto y madera. Parte I. Anclas de acero para vias ferreas. Especificaciones. D.O.F. 24/04/97. 5) Norma Oficial Mexicana NOM-047/2-SCT-1995. Para fijaci6n de riel de acero sobre durmiente de concreto y madera. Parte 2. Clavos de acero para vias ferreas. Especificaciones. D.O.F. 23/04/97. 6) Norma Oficial Mexicana NOM-044/2-SCT2-1995. lnstrucciones para Ia ejecuci6n de inspecciones y reparaciones programables de conservaci6n del equipo tractivo ferroviario. Parte 2. Jnspecci6n trimestral ode 48,000 kil6metros de recorrido. D.O.F.I2/05/97. 7) Norma Oficial Mexicana NOM-020-SCT2/1995.12/05/97. Requerimientos

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generales para el disefio y construcci6n de autotanques destinados a! trans porte de

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8) Norma Oficial Mexicana NOM-051-SCT2/95. Espccificaciones especiales

y adicionales para los envases, embalajes de las substancias pcligrosas de Ia divisiOn

6.2 agentes infecciones. D.O.F. 21/11/97. 9) Norma Oficial Mexicana NOM-045-SCT2-1996. Caracterfsticas generales
de las unidades de arrastre ferroviario asignadas a! trans porte de materiales y residuos

peligrosos. D.O.F. 05/09/96. I 0) Norma Oficial Mexicana NOM-044/1-SCT2-1997. Instrucciones para Ia

ejecuciOn de inspcccioncs y reparaciones programables de conservaciOn del equipo tractivo ferroviario. Parte I. InspecciOn diaria ode viaje.

II) Norma Oficial Mexicana NOM-011-SCT2/1994. Condiciones para el

transporte de las substancias, materiales y residuos peligrosos en cantidades limita-

das, publicada el25 septiembre de 1995. D.O.F. 12/08/95.

4. Retos y Perspectivas delSistema Ferroviario Mexicano

En nucstra opiniOn toda reforma requicre de un perfodo de ajuste, no podrfa ser Ia excepciOn una materia tan importantc como Ia que nos ocupa. A pesar de lo anterior, tenemos algunos puntas de vista preliminares que es posible compartir. Como ya lo indicamos, Ia legislaciOn ferroviaria actual tendd que sufrir modificaciones y adiciones para adaptarse a Ia nueva realidad del sistema ferroviario. Desde

luego no queda todo en manos del legislador o las autoridades, los concesionarios tam bien deberan de colaborar para, en un marco de concertaci6n, complementar cl marco legal.
Par otro I ado, el servicio ferroviario mexicano y su marco legal est:i orientado al

area de carga y no de pasajeros. Creemos que pasaran muchos afios antes que esta
situaciOn cambie, por lo cualla normatividad para regular a los concesionarios, en cuanto a carga se desarrollar:i con mayor fluidez que Ia regulaciOn dirigida a pasaJeros. El caos en que se via inmcrso cl sistema fcrroviario ha dejado una secuela, como es, par mencionar s61o un caso, los asentamientos humanos, problema ocasionado adem<is por las circunstancias de nuestro pafs y que no ser:i de expcdita resoluci6n.

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Los concesionarios tambien tienen tareas pendientes, como sonIa celebraci6n de los contratos para compartir las vfas y evitar guerras comerciales. Dicho sea de paso los contratos de intercambio, de derechos de paso y de terminal representan por sf mismos un nuevo panorama para eljurista.