Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica Radicacin 137-000893-2000 Disciplinado GUSTAVO ACEVEDO ZULUAGA y otros Cargo y entidad Concejo

Municipal de Dosquebradas (Risaralda) Quejoso Veeduras ciudadanas de Dos Quebradas Fecha Queja Octubre de 1999 Fecha Hechos Enero a diciembre de 1999 Asunto Fallo de Segunda Instancia Bogot, D.C., 20 de octubre de 2003 I. ASUNTO.

Procede el suscrito Procurador Delegado para la Moralidad Pblica, designado como funcionario especial, a resolver el recurso de apelacin interpuesto en contra de la determinacin adoptada el 26 de junio de 2003 por la Procuradura Provincial de Pereira, Risaralda. II. HECHOS

Se denunci que durante el ao 1999, los miembros del Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda), asistieron a varias sesiones de la Corporacin en las cuales stos se limitaron a simplemente atender el llamado a lista, escuchar el himno nacional, el del municipio y la lectura del orden del da, sesiones de escasos minutos en las que el nico propsito lo constitua la verificacin de la asistencia a efectos de percibir el pago de los honorarios que correspondan por la asistencia a cada sesin. III. ACTUACIN PROCESAL

El 12 de octubre de 1999, se present ante el Procurador Provincial de Pereira una queja en contra de los integrantes del Concejo Municipal de Dosquebradas, Risaralda (Cfr. Folio 1); el 8 de marzo de 2000; la Procuradura Provincial orden adelantar la correspondiente indagacin preliminar (Cfr. Folio 24). Practicadas las diligencias ordenas por esa Procuradura, mediante decisin del 17 de julio de 2000, se ordena la apertura de investigacin disciplinaria en contra de los concejales: JOS GUSTAVO ACEVEDO ZULUAGA, FILINY ATEHORTUA PEA, MIGUEL NGEL CORREA BEDOYA, LUIS EDUARDO DAZ MONTOYA, FLOR MARA VARGAS SALAZAR, GUILLERMO MARTN ESCUDERO, GLADIS PATIO FLORES, JOS EDUARDO MORALES CLAVIJO, JOS HUMBERTO GARCA, MORRISON LAM GONZLEZ, HERIBERTO DE JESS GRAJALES, HENRY ESPINOSA ECHEVERRI, TULIO EFRN GALLEGO ZAPATA, JANETH PATRICIA GONZLEZ OSORIO, SILVIO YAQUIVE QUIROGA y LVARO RESTREPO ZAPATA, decisin que es corregida mediante provedo de 27 de abril de 2001, en el sentido de aclarar que los nombres correctos de dos de los implicados son JOS DUCARDO MORALES CLAVIJO y JANETH PATRICIA MARTNEZ OSORIO (Cfr. Folio 261); mediante auto de esa misma fecha se vincula a los seores JAVIER OSORIO LOPEZ, JOS HERMES GARCA, GERMN ALBERTO JARAMILLO GARCIA, JOSE BENHUR CORTES SEPLVEDA y GUSTAVO MEDINA OVIEDO. 1

Posteriormente, el 19 de septiembre de 2001 se formula pliego de cargos a los implicados (Cfr. Folio 362) quienes se notifican personalmente de la determinacin adoptada a travs de la Personera Municipal de Dosquebradas (Cfr. Folio 538). Presentadas por los implicados las explicaciones correspondientes a la vez se solicit la prctica de algunas pruebas. La Procuradura Provincial de Pereira, mediante determinacin de enero 21 de 2002, resuelve lo relativo a las pruebas solicitadas y niega su prctica (Cfr. Folio 573); decisin que se notificada a los implicados a travs de la Personera Municipal; la misma fue objeto del recurso de apelacin, que fuera resuelto por la Procuradura Regional de Risaralda, el 2 de septiembre de 2002, instancia que confirma la determinacin adoptada por la Procuradura Provincial de Pereira. El 26 de junio de 2003, la Procuradura Provincial de Pereira, fall en primera instancia el asunto de la referencia y declar responsables disciplinariamente a los implicados, imponindoles la sancin de destitucin e inhabilidad general por el lapso de 10 aos y frente a Miguel ngel Correa Bedoya por el lapso de 12 aos. (Cfr. Folios 828 a 860). La determinacin anterior es notificada personalmente a los implicados, quienes --personalmente algunos, por medio de apoderado otros-- interpusieron recurso de apelacin. Mediante auto de octubre 9 de 2003, el Procurador General de la Nacin, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artculo 7 del Decreto 262 de 2000, asign la competencia a la Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica, para resolver en segunda instancia, el recurso interpuesto. IV. DEL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

La Procuradura Provincial de Pereira, en el provedo que es objeto de recurso, consider que los cargos formulados a los implicados se encontraban plenamente comprobados. A todos los implicados les sancion en la medida que a partir de las actas No 05, 08, y 010 de enero 22, 25 y 27; actas Nos. 054 y 055 de abril 23 y 24; 057, 064 y 065 de mayo 2, 9 y 10; 070, 080, 081 y 05 de junio 5, 17, 18, y 23; 096 de julio 1, 131 de octubre 5; 159 de noviembre 11 y 181, 182 y 183 de diciembre 24, 25 y 26 de 1999 se acredita que el Concejo Municipal de Desquebradas, Risaralda, en tales sesiones no se ocup de ni ningn tema en particular, seala que ... si bien se hicieron algunas proposiciones stas no ameritaban sesin del Concejo y mucho menos cobrar honorarios por ello, lo que implic haber obtenido remuneracin por servicios no prestados y por ende incremento injustificado de su patrimonio por parte de los concejales implicados (Cfr. Folio 854) Adems de la anterior conducta se consider probado el segundo cargo formulado nicamente en contra del implicado MIGUEL NGEL CORREA BEDOYA, porque a juicio de la a quo el cargo imputado no fue desvirtuado en los descargos, ni siquiera hizo referencia a l; entre tanto obran a folios 752 a 777 las resoluciones en virtud de las cuales la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Dosquebradas en cabeza del seor Presidente, ordena el reconocimiento de estos honorarios, por tanto este cargo ser confirmado (Cfr. Folio 855) 2

La Procuradura Provincial no acept las explicaciones dadas por los implicados y consider que stos haban adecuado su comportamiento a falta que catalog como gravsima y valor, cometida a ttulo de dolo, razn por la cual impuso a los investigados la sancin consistente en destitucin e inhabilidad general por el lapso de 10 aos y frente a MIGUEL NGEL CORREA BEDOYA por el lapso de 12 aos. (Cfr. Folios 828 a 860). V. DEL RECURSO INTERPUESTO

Notificados del fallo que impuso en su contra una sancin de carcter disciplinario, los implicados JOS GUSTAVO ACEVEDO ZULUAGA, FLOR MARA VARGAS SALAZAR, JOS HUMBERTO GARCA MORALES, LVARO DE JESS RESTREPO ARENAS, FILLINY ATEHORTUA PEA, HENRY ESPINOSA ECHEVERRI y JANET PATRICIA MARTNEZ OSORIO, confirieron poder al abogado HERNN RUBIO BEDOYA, quien apel la decisin y solicit se revocara la sancin impuesta. De otra parte, JOS DUCARDO MORALES CLAVIJO, JOS HERMES GARCA GUZMN, GUSTAVO MEDINA OVIEDO, NGEL CORREA BEDOYA concedieron poder al abogado CESAR HELCIAS HUERTAS VALENCIA, quien apel igualmente la decisin de instancia, solicitando se revocara la sancin impuesta. Los implicados GUILLERMO MARN ESCUDERO, SILVIO YAQUIVE QUIROGA, LUIS EDUARDO DAZ MONTOYA y GERMN ALBERTO JARAMILLO GARCA otorgaron poder al doctor GERMN FERNNDEZ GIRALDO, quien apel la decisin y solicit se revocara la sancin impuesta. Los seores MORRISON LAM GONZLEZ, MARIA GLADIS PATIO FLOREZ, JAVIER OSORIO LPEZ y HERIBERTO DE JESS GRAJALES dieron poder al doctor CARLOS ARTURO GIRALDO JARAMILLO, quien apel la decisin y solicit se revocara la sancin impuesta. El implicado TULIO EFRN GALLEGO ZAPATA personalmente interpuso el recurso de apelacin y JOS BENHUR CORTS no impugn la determinacin. En sntesis, veinte de los veintin sancionados interpusieron recurso en contra del fallo; sin embargo, en realidad, se surtieron 5 sustentaciones que se analizarn a continuacin: El abogado HERNN RUBIO BEDOYA, apoderado de los implicados anteriormente citados, en tres memoriales presentados en distintas fechas pero con idnticos argumentos, al tratarse de imputaciones iguales, sostuvo que la conducta en que incurrieron sus representados no se encuentra tipificada como falta disciplinaria en las disposiciones legales vigentes en Colombia, por lo que considera que la decisin de instancia es violatoria del principio de legalidad, indica que la Constitucin no seala faltas disciplinarias y que la Ley 136 de 1994 prev que los miembros de los concejos municipales tienen derecho al reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias; sostiene que por su parte la Ley 200 de 1995, no incluye como deber de los concejales el asistir a sesiones plenarias de larga duracin y no a las que duran corto tiempo, indica que dicha norma tampoco prohbe tal comportamiento. Seguidamente efecta un anlisis del contenido del principio de legalidad y tipicidad. 3

Sostiene que no hay congruencia entre las normas citadas en el pliego de cargos y las tenidas en cuenta por la Procuradura Provincial en el fallo objeto de recurso, seala que el artculo 209 de la Constitucin, los artculos 5 y 66 de la Ley 136 de 1994 y el decreto 1333 de 1986, no fueron citados en el pliego de cargos y que en consecuencia no pueden ser fundamento del fallo. Sostiene, que no existe ninguna disposicin legal que exija una duracin mnima de las sesiones para el reconocimiento de honorarios a los miembros de las corporaciones pblicas de los entes territoriales y que por el contrario, lo que est demostrado es la asistencia a sesiones por parte de los Concejales, lo que les da el derecho a percibir honorarios por tal concepto. Adems, se agrega, tampoco se prev en la ley que deban existir proyectos de acuerdo que deban ser aprobados, para que las sesiones se lleven a cabo y se puedan pagar honorarios por dicha asistencia. Argumenta en la misma lnea, que no hay norma que disponga que los concejales slo puedan percibir honorarios cuando el concejo se rene para cumplir sus funciones, ni cuando prestan un servicio. Finalmente, se alega que el fundamento de la decisin recurrida lo constituyen valoraciones subjetivas, que adems en ella se cita jurisprudencia no pertinente. Seguidamente analiza cada una de las normas reseadas en el pliego de cargos para concluir que la conducta imputada a sus representados no es constitutiva de falta disciplinaria. El doctor CESAR HERCILIAS HUERTAS VALENCIA, apoderado de los implicados GUSTAVO MEDINA OVIEDO y JOS DUCARDO MORALES CLAVIJO, en memorial de julio 14 de 2003 (Cfr. Folio 973 a 979), solicita se revoque la decisin adoptada. Efecta un recuento de los argumentos del fallo, indica que se separa de l, porque la obligacin que tienen los concejales es la de asistir a las sesiones legalmente convocadas, deber que fue cumplido en acatamiento a la instruccin impartida por la Autoridad competente, en este caso el Presidente del Concejo Municipal, seala que los honorarios de los concejales no son una remuneracin de carcter laboral sino que corresponden a un incentivo a su labor. Sostiene que si los concejales asisten a tiempo a una convocatoria para sesionar y si esta se realiza conforme al reglamento y se comprueba la asistencia de los concejales se debe efectuar el correspondiente pago. Trae a colacin un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre el pago por asistencia a sesiones, para concluir que si esa Corporacin judicial ha dicho que con la asistencia a la sesin se tendr derecho al pago y si adems no hay norma que establezca cual deba ser la duracin de la sesin, no puede ser recriminado el comportamiento a sus representados mxime si stos obraron de buena fe y conforme a las decisiones mayoritarias. En memorial de julio 15 de 2003, en representacin de JOSE HERMES GARCA GUZMN transcribe la misma argumentacin. Finalmente, en representacin de MIGUEL NGEL CORREA BEDOYA, en escrito recibido el 17 de julio de 2003 (Cfr. Folio 1042 a 1056), el doctor HUERTAS VALENCIA, adems de traer idnticos argumentos agrega que en las citaciones al Concejo se observ la forma legal y constitucional, se recibieron y leyeron comunicaciones, informes de comisiones y rganos de control, que una de las sesiones en el mes de enero termin por el sismo que se produjo en el eje cafetero; hizo referencia a las normas infringidas sealando que nunca se percibieron honorarios por sesiones que no se llevaran a cabo, frente al segundo cargo imputado 4

a su defendido sostiene que l actu en cumplimiento de sus funciones y que la autorizacin del pago de honorarios no la hace el Presidente sino la Junta Directiva del Concejo y que el ordenador del gasto es el Alcalde Municipal. Sostiene que las funciones de los concejales no se limitan a tramitar proyectos sino tambin atender a la comunidad y debatir los problemas de la misma, leer correspondencia, dar posesin a funcionarios, entre otras. Indica que adems hay irregularidades en la aplicacin de la sancin. Solicita se decrete la nulidad porque considera que la competencia, conforme a la falta endilgada, para adelantar la investigacin le corresponda la Procurador General de la Nacin, segn la interpretacin que hace del artculo 278 de la Constitucin Poltica, seala que esto adems es violatorio del debido proceso. En memorial de 14 de julio, como representante de JOS DUCARDO MORALES CLAVIJO y GUSTAVO MEDINA OVIEDO solicit la nulidad de la actuacin al considerar que existan irregularidades en la notificacin surtida por la Personera Municipal de Dosquebradas del auto que en segunda instancia confirm el que neg la prctica de pruebas. (Cfr. Folio 1012) El apoderado CARLOS ARTURO GIRALDO JARAMILLO, en representacin de MARA GLADIS PATIO FLORES, JAVIER OSORIO LPEZ, MORRISON LAM GONZLEZ y HERIBERTO DE JESS GRAJALES OYUELA, solicita se declare la nulidad de lo actuado a partir de octubre 8 de 2002, en relacin con lo que considera constituye una irregular notificacin (Cfr. Folio 985 a 989). Como representante de los mismos implicados, mediante escrito de julio 14 (Cfr. Folio 990 a 995) solicita se revoque el fallo y trae a colacin las mismas consideraciones que se researon con ocasin del resumen efectuado a las alegaciones del apoderado HUERTAS VALENCIA. Mediante escrito de 17 de julio de 2003 (Cfr. Folio 1037 a 1041) solicita se decrete la nulidad de lo actuado por falta de competencia de la Procuradora Regional para conocer del presente asunto. El abogado GERMN FERNNDEZ GIRALDO, en representacin de GUILLERMO MARN ESCUDERO, SILVIO YAQUIVE QUIROGA y LUIS EDUARDO DAZ MONTOYA, en escrito de julio 14 de 2003 (cfr. Folio 1000 a 1003), solicita se declare la nulidad de lo actuado a partir del 8 octubre de 2002, en relacin con lo que considera constituye una irregular notificacin. Como representante de los mismos implicados, mediante escrito de la misma fecha (Cfr. Folio 1004 a 1008), pide se revoque el fallo y trae a colacin las mismas consideraciones que se researon con ocasin del resumen efectuado a las alegaciones del apoderado HUERTAS VALENCIA, en argumentacin que reitera el 15 de julio de 2003, en representacin de GERMN ALBERTO JARAMILLO GARCA. El implicado TULIO EFRN GALLEGO ZAPATA, asumi su propia representacin y mediante escrito de julio 22 de 2003, sustent as el recurso de apelacin: en primer lugar efectu un recuento de la providencia impugnada y seguidamente sostuvo que el principio de tipicidad ha sido desconocido por la primera instancia en la medida en que la Ley 136 de 1994 no seala un trmino de duracin de las sesiones y que por tanto no se puede construir as una conducta reprochable desde el punto de vista disciplinario, agrega que de esta forma, la funcionaria del conocimiento se ha arrogado las atribuciones propias del legislador para sealar las conductas que 5

merecen reproche, indica que no se llev a cabo un proceso de adecuacin tpica de la conducta y que sus interpretaciones bien pueden corresponder al plano de la tica o de la moral pero no al derecho disciplinario. Se refiere a la existencia de pronunciamientos del Consejo de Estado sobre los honorarios de los concejales y que el Presidente del Concejo como autoridad competente es el encargado de citar a las sesiones. Seguidamente, realiza de nuevo un anlisis del principio de legalidad y sostiene que no se pueden crear tipos disciplinarios o sanciones y atribuirle efectos no previstos por la Ley; indica que la Ley reconoce los honorarios con la simple asistencia comprobada a las sesiones y que las funciones del concejal incluyen las de atender a la comunidad y que hay debates que se extienden por ms de 12 horas, por lo que no existe criterio razonable para definir si una sesin debe durar horas o minutos. Con fundamento en decisiones de la Corte Constitucional asevera que tampoco se demostr el elemento culpabilidad y que frente al incremento patrimonial, ste debe ser demostrado. VI. CONSIDERACIONES

Procede el suscrito Procurador Delegado a resolver el recurso de apelacin interpuesto por los servidores sancionados. Para ello, se ocupar en primer trmino (i) de analizar lo relativo a la competencia que le asiste para conocer de la actuacin; posteriormente (ii) efectuar un anlisis de la posible nulidad invocada por algunos de los apoderados; de no prosperar sta (iii) se analizarn los hechos imputados de acuerdo con el material probatorio recaudado, para confirmar o revocar el fallo de instancia, as como la sancin impuesta. Cuestin previa 1. Los doctores CARLOS ARTURO GIRALDO JARAMILLO, GERMN FERNNDEZ GIRALDO Y CESAR HERCIAS HUERTAS VALENCIA en representacin de varios de los implicados sustentaron el recurso interpuesto; no obstante, se advierte que los poderes otorgados por los implicados a los profesionales citados no cumplen con los requisitos que la Ley exige para este tipo de documento; se observa que muchos de los poderes presentados ni siquiera tienen las firmas y que en ninguno de ellos hay constancia de la presentacin personal como lo exige la ley; en este caso el Cdigo de Procedimiento civil aplicable merced al principio de integracin, art. 23 CDU--1. Sin embargo, la Procuradora Provincial les ha reconocido personera para actuar por lo que, pese a lo irregular de tal reconocimiento, en aras de salvaguardar el derecho a la defensa de los implicados, se tendr en cuenta los argumentos por stos expuestos, al momento de resolver.
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ARTICULO 67. RECONOCIMIENTO DEL APODERADO. Para que se reconozca la personera de un apoderado es necesario que ste sea abogado inscrito y que haya aceptado el poder expresamente o por su ejercicio. //Art. 107-2 La presentacin personal de los escritos que la requieran, deber hacerse en la forma y con los efectos indicados para la demanda en el artculo 84. [Las firmas de la demanda debern autenticarse por quienes las suscriban, mediante comparecencia personal ante el secretario de cualquier despacho judicial, o ante notario de cualquier crculo; para efectos procesales, se considerar presentada el da en que se reciba en el despacho de su destino. // Con la demanda deber acompaarse copia para el archivo del juzgado, y tantas copias de ella y de sus anexos cuantas sean las personas a quienes deba correrse traslado. El secretario verificar la exactitud de las copias y si no estuvieren conformes con el original, las devolver para que se corrijan.]

Para lo anterior, este Despacho se basa adems en lo consignado en decisiones de la Jurisdiccin contenciosa que en aras de salvaguardar el derecho a la defensa de los sujetos procesales han admitido alegaciones presentadas en condiciones similares. Para el efecto es de utilidad la decisin adoptada por la Seccin Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en decisin de 14 de febrero de 2002 con ponencia del Consejero Manuel Santiago Ujueta.2 De la competencia 2. En el presente caso se investiga la conducta de Concejales del Municipio de Dosquebradas que, conforme lo establece el artculo 76 del Decreto 262 de 2000, corresponde conocer en primera instancia a las Procuraduras Provinciales (Provincial de Pereira) y en segunda instancia, segn lo sealado en el artculo 75 del mencionado Decreto, a las Procuraduras Departamentales. Ahora bien, el Procurador General de la Nacin, mediante auto de junio 6 de 2003, en ejercicio de las facultades que le confieren los numerales 7, 19 y el pargrafo del artculo 7 del Decreto 262 de 2000 design al Procurador Delegado para la Moralidad Pblica como funcionario especial de segunda instancia, para conocer el asunto objeto de anlisis. Competencia frente a los Miembros de los concejos distritales y municipales 3. Es claro que la Procuradura tiene competencia, asignada legal y constitucionalmente para investigar a quienes ostentan la calidad de miembros de un Concejo Municipal. En relacin con este punto, es decir, la competencia atribuida a la Procuradura General de la Nacin frente a la conducta de los concejales no puede este Despacho menos que sealar que se comparte los argumentos que expuso la Procuradura Provincial al respecto, as como en otros, en los cuales se transcribi sin comillas esto es, copi sin advertir que eran argumentos ajenos y no propios los que se ponan en el escrito-, los anlisis que sobre el particular elaborara la Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica con ocasin de la investigacin de los concejales de la ciudad de Bogot en el fallo de 21 de mayo de 2003 dentro del expediente radicado bajo el No. 162-79713 y que ha sido tenido en cuenta, por la misma Procuradura Delegada, para otras decisiones en el mismo sentido. Una vez precisado lo anterior procede el Procurador Delegado, designado como funcionario especial de Segunda Instancia a resolver los recursos interpuestos. De las solicitudes de nulidad
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La Administracin no puede imponerle a la empresa afectada las consecuencias de una omisin que ella misma propici en forma eficaz, en la medida de que la situacin que cre induca fcilmente a la errada conviccin que tuvo la profesional del derecho, en el sentido de que el poder de la primera actuacin administrativa le permita actuar tambin en la segunda. Por lo tanto, el rechazo in limine de los recursos as interpuestos, por la carencia de un poder especial para la nueva actuacin administrativa resulta desleal e inconsecuente con la situacin creada por la propia Administracin, de modo que dada esa situacin, lo menos que sta debi haber hecho fue aclararla y dejar sin efecto la notificacin personal a la abogada, y al no proceder as, dadas tales circunstancias, le conculc a la empresa el derecho a la defensa.

De la Nulidad por falta de competencia para conocer de la conducta imputada 4. Sealan los apoderados CARLOS ARTURO GIRALDO JARAMILLO y CESAR HERCIAS HUERTAS VALENCIA que la actuacin se encuentra viciada de nulidad en la medida que: la Procuradora Regional asumi funciones constitucionales que slo le corresponden al seor Procurador General de la Nacin, toda vez que la sancin la profiri por derivar evidente e indebido provecho patrimonial, en ejercicio de sus funciones Sostienen que el artculo 278 de la Constitucin slo faculta al Procurador General de la Nacin para adelantar este proceso y transcriben el citado artculo as: ARTCULO 278-. El Procurador General de la Nacin ejercer directamente las siguientes funciones: 1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisin motivada, al funcionario pblico que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitucin y la Ley: o derivar evidente e indebido provecho patrimonial, en el ejercicio de su cargo o de sus funciones. (Subrayas y negrillas propias de la trascripcin) Sealan que una vez la Procuradora observ la posible causal de investigacin disciplinaria debi remitir el proceso a la autoridad competente constitucionalmente, esto es, a su juicio, al Procurador General de la Nacin; como consecuencia de ello, argumentan que, se configura adems la causal 4 del artculo 131 por la comprobada existencia de irregularidades que afectan el debido proceso. Esta solicitud de nulidad no est llamada a prosperar con fundamento en las siguientes breves consideraciones: 5. Al referente constitucional sobre las funciones del Procurador no se le puede dar la lectura y alcance que han expuesto los apoderados, la norma constitucional indica que el Procurador ejerce directamente la funcin de Desvincular del cargo, previa audiencia pero de ninguna manera implica que asuma todas las investigaciones por las conductas descritas. La norma fundamento de la solicitud de nulidad, radic en cabeza del Procurador una especial forma de procedimiento, pero en modo alguno implica que todas las conductas que encuadren dentro de los presupuestos establecidos constitucionalmente deban ser asumidas por el mximo jefe del Ministerio Pblico, slo asuntos que por su trascendencia l asuma de manera directa. El Procurador de manera directa conoce los procesos contra funcionarios aforados y puede asumir las investigaciones en las que considere necesaria su inmediata participacin; ello implica que frente a funcionarios no aforados la competencia sigue radicada en aquel al que le ha sido asignada de conformidad con el Decreto Ley 262 de 2000; para el presente asunto en primera instancia a la Procuradura Provincial y en segunda instancia al funcionario especial designado, observando las normas del Cdigo Disciplinario nico.

6. De otra parte, la Corte Constitucional al definir la clusula general de competencia de la Procuradura, en sentencia T-456 de 2 de Mayo de 2001, con ponencia del Magistrado Jaime Crdoba Trivio, sostuvo: El artculo 277 constitucional consagra una clusula general de competencia en materia disciplinaria, radicada en cabeza de la Procuradura General de la Nacin. No deja duda de que la competencia all asignada en materia disciplinaria, no es de aquellas que se predican exclusivamente del Procurador General, sino que el texto fundamental consagra la posibilidad de que sea ejercida, en los trminos previstos en la ley, directamente por el mismo Jefe del Ministerio Pblico o por medio de sus delegados y agentes, que es precisamente lo que ocurri en el asunto ahora analizado Olvidan los apoderados que conforme al artculo 277 Numeral 6 que establece que el Procurador directamente o a travs del sus delegados, y los procuradores provinciales lo son, ejerce las siguientes funciones: Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeen funciones pblicas, inclusive las de eleccin popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. (Subrayas y negrillas fuera de texto) En consecuencia se niega la nulidad por falta de competencia ya que la Procuradora Provincial en primera instancia poda conocer la presente actuacin conforme al decreto 262 de 2000, Nulidad por irregularidades en la notificacin del auto que confirma el provedo que, en primera instancia, niega pruebas de descargo 7. Indican los apoderados que se debe decretar la nulidad desde el acto de 8 de octubre de 2002, mediante el cual la Procuradura solicita la colaboracin de la Personera Municipal de Dosquebradas para notificar el contenido del auto a los interesados, ya que se inobservaron los requisitos de ley en el edicto fijado por la Personera, en la medida en que se indic que ste se fijaba el da 23 de octubre de 2002 y se desfijaba el 21 de noviembre siguiente, cuando en realidad se expidi el 19 de noviembre de 2002. Adems porque el mismo se fija a las 7:30 y se desfija a las 6:30 y el horario laboral es de 8 a.m. a 6 p.m. Sobre el particular el Procurador Delegado, designado como Funcionario Especial, estima lo siguiente: 8. En primer trmino, el auto que se pretenda notificar era un auto de segunda instancia, el cual no era susceptible de recurso alguno y, de otra parte, los implicados en cuyo nombre se invoca esta nulidad, se notificaron personalmente de esa decisin como se constata de folios 751 a 766, salvo FILLYNI ATEHORTUA --quien no ha solicitado esta nulidad-- y GUSTAVO MEDINA OVIEDO.

La solicitud impetrada no esta llamada a prosperar con fundamento en las siguientes consideraciones: La nulidad slo procede cuando se trata de irregularidades sustanciales, actos que realmente quebranten las bases fundamentales del proceso, la doctrina nacional sobre este aspecto ha sealado lo siguiente: .Las formas deben interpretarse teleolgicamente, estudiando las finalidades que cumplen dentro de la actuacin, porque la misin de las nulidades no es el aseguramiento por s de la observancia de las formas procesales, sino el cumplimiento de los fines a ellas confiados por la Ley Este principio esta consagrado legislativamente en el artculo 310 del C.P.P. que establece que no se declarar la nulidad de un acto cuando cumpla la finalidad para la cual estaba destinado, siempre que no se viole el derecho de defensa3 Analizado el asunto se tiene lo siguiente: evidentemente existe una inconsistencia en la fecha en la cual se fija el edicto, pero es apenas lgico evidenciar que dicho error no tiene relevancia para afectar el acto; se indica que se fija el 23 de octubre, sin embargo si se observa la constancia que antecede el edicto (Cfr. Folio 767) y el encabezado del mismo se observa que la fecha en que ste se elabora no puede ser 23 de octubre sino el 19 de noviembre y que, en consecuencia, se fija y se desfija en trminos. 9. Lo que se pretenda era que los implicados conocieran lo decidido en segunda instancia sobre la apelacin del auto que neg pruebas de descargo, decisin que por lo dems no susceptible de recursos. Es claro que el error en la fecha en modo alguno menoscaba la finalidad del edicto que pretenda era que se conociera dicha determinacin. Una nulidad como la invocada, al parecer, pretende el reconocimiento de la forma por la forma misma, sin analizar que el acto supuestamente irregular no tuvo la naturaleza y la entidad suficiente para menoscabar el derecho al debido proceso. La irregularidad no reviste la trascendencia para invalidar la actuacin. En este sentido, resulta de aplicacin el art. 310-2 del C. de P.P., el cual determina que la irregularidad que se seala debe poseer trascendencia, esto es, que efectivamente se hayan socavado las bases del debido proceso o del derecho de defensa con el yerro que seala. Como se ha esclarecido renglones atrs, la decisin que pretenda enterarse a los sujetos procesales, no era susceptible de recurso alguno. 10. De otra parte, se advierte que la solicitud de nulidad no puede efectuarse en simple inters de la ley; en efecto, la nulidad debe menoscabar las garantas de los sujetos procesales; este planteamiento ha sido recogido por la Corte Suprema de Justicia, la cual sobre el particular sostuvo cuando se acude a la nulidad, tambin es menester comprobar, entre otros aspectos, por qu la supuesta falta judicial ha perjudicado al procesado y, desde luego, por qu una vez repuesto el proceso obtendra el beneficio (Sentencia de 22 de agosto de
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BERNAL CUELLAR, JAIME y MONTEALEGRE LYNNET EDUARDO, El proceso Penal, Universidad Externado de Colombia, Bogot 2002. pg. 360.

2001, Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia M.P. lvaro Orlando Prez Pinzn) Ningn perjuicio ha causado el error en la fecha al implicado quien conoci la determinacin frente a la cual no le era posible interponer recurso alguno. As las cosas se considera que las nulidades invocadas, por lo expuesto, no estn llamadas a prosperar y en consecuencia se ocupar de los dems aspectos sealados en los recursos interpuestos. Anlisis de los Hechos objeto de investigacin. 11. El objeto de la presente investigacin radica en establecer la existencia de irregularidades constitutivas de falta disciplinaria imputables a los miembros del Cabildo Municipal de Dosquebradas, Risaralda, al acudir a sesiones en las que transcurridos escasos minutos, sin debates ni actividades de cualquier otra naturaleza, se daba por terminada la sesin con los correspondientes efectos pecuniarios. Es decir, se acuda a sesiones en las que luego de los himnos, verificado el qurum y ledo el orden del da, se levantaba la sesin para efectos del pago de honorarios. Es de aclarar que los implicados no acudieron todos a las mismas sesiones tal como lo rese la primera instancia; no obstante todos ellos acudieron a sesiones en las cuales se verific lo que constituye el objeto de la presente investigacin. Para establecer si el fallo impugnado se ajusta o no a derecho se analizarn los aspectos rebatidos sobre la determinacin, lo que servir de base a la Delegada para adoptar una decisin definitiva, en primer trmino lo relativo al (i) eventual desconocimiento del principio de legalidad, (ii) atipicidad de la conducta desplegada por los concejales y la (iii) ausencia de responsabilidad de los implicados. Principio de legalidad en materia disciplinaria y Naturaleza del derecho disciplinario. 12. Como lo ha sostenido en anteriores ocasiones esta Delegada, el Cdigo Disciplinario nico, es paradigma de lo tico en la redefinicin del aparato estatal y de las relaciones administracin-administrado. El derecho disciplinario en particular no es fin en si mismo sino una herramienta; desde esa perspectiva la sancin disciplinaria est llamada a operar como respuesta frente al mal manejo, ineficacia e ineficiencia en el ejercicio de la funcin pblica, lo que se traduce entre otras cosas, en corrupcin administrativa. Uno de los argumentos que sirve de base a la impugnacin, se encuentra relacionado con lo que la defensa tilda de argumentos subjetivos, los cuales tienen lugar en el campo de la tica, pero no del derecho disciplinario. Para la Delegada es claro que el derecho disciplinario encuentra su razn de ser precisamente en la bsqueda de comportamientos ticos, de all que el propsito que persigue la sancin disciplinaria no es la nuda retribucin frente al comportamiento irregular, sino que a la misma se le ha asignado una funcin preventiva y correctiva, para garantizar los principios ticos que se deben observar en el ejercicio de la funcin pblica, sea por los servidores pblicos, y de modo 1

excepcional por los particulares que desempean funciones pblicas o prestan un servicio de tal naturaleza. Al derecho disciplinario no le interesan los comportamientos privados de los individuos; no entra a calificar las relaciones entre particulares; simplemente se ubica como garante de que quien ejerce funcin pblica, lo haga dentro de los parmetros de dignidad, transparencia, eficacia, eficiencia y en general la tica que debe gobernar las actuaciones pblicas. 13. El artculo 21 de la Ley 734 prescribe que en la interpretacin y aplicacin del rgimen disciplinario prevalecern los principios rectores que determina el Cdigo, la Constitucin Poltica y los tratados internacionales en materia de derechos humanos, las normas de los Cdigos Penal, de Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo. Es indispensable descalificar la postura interpretativa sobre el procedimiento disciplinario en virtud de la cual, advertida la existencia de elementos comunes entre ste y el procedimiento penal, concluye su identidad sin beneficio de inventario alguno, de tal manera que todas las regulaciones del segundo deban ser aplicables al primero para asegurar el cumplimiento del debido proceso que consagra el artculo 29 constitucional. La presunta identidad, en los trminos descritos, ha llevado a la Corte Constitucional a deslindarlos sin dejar de reconocer que guardan elementos comunes en cuanto se refiere a la definicin y sealamiento de conductas prohibidas por la ley, en cuanto a la responsabilidad de carcter subjetivo a imputarse y frente a la existencia en ambos de un procedimiento que asegure el debido proceso en la investigacin y juzgamiento de las conductas reprochadas y en la dosimetra de las sanciones. Sin embargo, los fines perseguidos, la naturaleza de las faltas y las sanciones, dados sus particulares contenidos los hacen diferentes. 14. El Alto Tribunal Constitucional ha destacado al respecto, que mientras la prohibicin legal de la conducta delictiva tiene por fin la defensa de la sociedad, la falta disciplinaria, sin desatender el bien jurdico del orden social, busca proteger en especial el desempeo del servidor pblico "con miras al cumplimiento de la funcin pblica", a lo que se ha agregado el escenario de la diligencia, eficiencia y moralidad que prev la Carta para el cabal cumplimiento de esta funcin, de manera tal que la investigacin disciplinaria est llamada a desenvolverse dentro del mbito estricto de la funcin pblica, en razn de la relacin de lealtad entre el funcionario y la administracin, teniendo por finalidad entonces, el correcto desempeo de las actividades que constituyen la funcin y el servicio pblicos. De all que la averiguacin tenga lugar a partir, Vgr., de la omisin del cumplimiento de un deber o de una obligacin propios del cargo, del abuso de su derecho, o en la trasgresin del rgimen de prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de quienes sirven al Estado, y que por lo mismo las sanciones consistan en la suspensin en el ejercicio de las funciones, en la terminacin del contrato de trabajo con el Estado, en la destitucin del servidor, en la desvinculacin del cargo, la prdida del empleo; modalidades que, como claramente se percibe, estn estrechamente ligadas al desempeo de la funcin.

As las cosas, en lo disciplinario el inters que se quiere tutelar en principio es pues, el cabal desarrollo de la funcin y servicio pblico, en un ejercicio donde la autoridad que conoce de la actuacin, en sentido lato, es la administracin en cuanto nominadora y en una rbita mayor la Procuradura General de la Nacin en cuanto habilitada por la Constitucin como organismo de control preferente. La accin penal en cambio, trasciende el horizonte de lo administrativo y del rgano de control para regular la conducta del funcionario o del particular en relacin con la sociedad, de manera que, an cuando puntualmente proteja a la Administracin Publica y a la Administracin de Justicia, como bienes jurdicos en si mismos considerados, busca en particular garantizar la efectividad de los derechos de las personas y la integridad del orden jurdico. 15. Estamos en presencia entonces de dos acciones y procesos diferentes, cada uno de los cuales se encuentra orientado al logro de finalidades claramente identificadas, pero pertenecientes a un mismo gnero, el derecho sancionatorio o punitivo. La Corte Constitucional en fallo C-427 de 1994, seal: La prohibicin de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisin tipolgica en la que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intencin, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitacin legal de las conductas; mientras que en la definicin de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la funcin pblica que interesan por sobre todo a contenidos polticoinstitucionales, que sitan al superior jerrquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un ms amplio margen de apreciacin, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, rgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.... As para esa Alta Corporacin, la potestad sancionadora de la administracin constituye un instrumento para la realizacin de los fines que la Carta atribuye a sta; y en esa direccin la flexibilidad de que da cuenta el pronunciamiento citado, abre la puerta para que en punto al derecho disciplinario, el operador jurdico vea enriquecida su visin con un campo poltico-institucional y por ello nutrido, como en un comienzo se relacion, particularmente con los mandatos constitucionales. As por ejemplo, no sern extraos ejercicios de sopesamiento de supuestos de hecho y de disposiciones a aplicar en asuntos concretos, en procura de garantizar el pleno ejercicio de los derechos que reconoce el ordenamiento superior. As las cosas, en materia disciplinaria se predica una tipicidad diversa a aquella que se predica en derecho penal, el Cdigo Disciplinario seala un catlogo de normas en las que consagra de manera genrica el listado de deberes, derechos, prohibiciones y de manera ms amplia un listado de faltas en cada una de las cuales se pueden encuadrar diversas conductas de un servidor pblico. Por tanto, los tipos en materia disciplinaria, contrario a lo sostenido por los apoderados y que indiscutiblemente debe predicarse de los tipos penales, no requieren de una redaccin completa, expresa e inequvoca; se permite entonces la 1

existencia de tipos abiertos as como tipos en blanco, en consecuencia en las disposiciones citadas como violadas a los implicados en modo alguno se est desconociendo el principio de legalidad y menos an su manifestacin del principio de tipicidad. 16. A los implicados como fundamento de la imputacin les fueron citados los siguientes referentes normativos, que implican la configuracin de faltas de carcter disciplinario:

Artculo 25 numeral 4, que consagra la falta gravsima, eje central del

presente asunto,

Los deberes establecidos por la Ley 200 de 1995 en el artculo 40

numerales 1, 2, 8, 21 y 23; y

Las prohibiciones descritas en numeral 19 del artculo 41, ibdem, esta

ltima, que prev de manera inequvoca que a los servidores pblicos les est prohibido: ... percibir remuneracin oficial por servicios no prestados.....

Se trata de descripciones comportamentales abiertas que se predican tambin de los concejales como parte del sector de destinatarios de la Ley disciplinaria, vigente al momento de los hechos, conforme al artculo 20 del estatuto disciplinario citado como infringido. 17. Las dems normas enunciadas, disposiciones constitucionales y las atinentes al rgimen municipal, sirven de fundamento para desentraar la naturaleza del asunto y fijar el alcance del comportamiento reprochado. En el fallo de instancia al acudirse a otras normas constitucionales, no citadas en el pliego de cargos, no se pretende hacer un ejercicio de integracin normativa distinto al sealado en el pliego acusatorio; no se plantea la configuracin de nuevas faltas sino la explicacin armnica de las disposiciones ya citadas como infringidas; es claro que el soporte de la sancin lo constituyen las normas citadas a los implicados en el pliego y por tanto no puede hablarse de incongruencia como lo manifiesta un sector de la defensa. Conducta desplegada por los concejales 18. Los implicados y sus apoderados han sealado que la conducta atribuida es atpica, que no constituye falta disciplinaria en la medida en que los concejales tienen derecho al reconocimiento de honorarios, adems por que no hay norma que indique la duracin de las sesiones en la medida que el nico requisito que la Ley impone es la obligacin de asistir ya que la nica funcin que se les asigna no es la aprobacin de proyectos sino adems la atencin a la comunidad, entre otras. De los honorarios de los concejales 19. El artculo 66 de la Ley 136 de 1994, es del siguiente tenor "Causacin de Honorarios. El pago de honorarios a los concejales se causar durante los perodos de sesiones ordinarias y extraordinarias 1

que celebren estas corporaciones, y no tendrn efecto legal alguno con carcter de remuneracin laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales. ... Los reconocimientos de que trata la presente Ley se harn con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales.... Los honorarios se corresponden con la palabra asignacin usada en derecho laboral, y tienen la vocacin de obrar como contraprestacin del servicio causado. Por eso la norma dice que estos se causarn por la asistencia a las sesiones del cabildo, porque en efecto, existe una relacin de doble va en el sentido que el tesoro paga o remunera unos servicios prestados. Lo contrario llevara a concluir que el Tesoro debe entregar asignaciones dinerarias a quienes resulten electos concejales por el hecho de simplemente serlo, con la simple presentacin de su credencial. Por supuesto que esta es una conclusin absurda. La Corte Constitucional sostiene, que "el trmino 'asignacin' comprende toda clase de remuneracin que emane del tesoro pblico, llmese sueldo, honorario, mesada pensional, etc." Sentencia C-133/93 -. Lo anterior no obsta para que la prohibicin contemplada en el artculo 128 de recibir ms de una asignacin se aplique a todos los servidores pblicos, incluidos los miembros de las corporaciones pblicas, en todos los casos conforme a la ley, la que prev lo relacionado con las excepciones a las incompatibilidades . Los artculos 187, 299 y 312 de la Carta se remiten a la asignacin de los congresistas, a la remuneracin de los diputados y a los honorarios de los concejales, respectivamente -. De todo lo anterior puede afirmarse que el vocablo "asignacin" es un trmino genrico que comprende las sumas provenientes del tesoro pblico, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, percibidas por los servidores pblicos sin excepcin, dado que la expresin "nadie" no excluye a ninguno de ellos -, por concepto de remuneracin, consista sta en salario o prestaciones, honorarios o cualquier otro emolumento o retribucin, salvo aquellas exceptuadas de forma expresa por el legislador. 4 (subrayas de la Delegada). En el concepto que rindiera el entonces Procurador General de la Nacin, plasmado en la sentencia C-166 de 1993 se dijo sobre el tema: Como una especie de asignacin estn los "honorarios", entendidos como la retribucin econmica a servicios profesionales o tcnicos prestados en forma transitoria y espordica por una persona natural o jurdica, previo acuerdo consignado en una orden o contrato, para desarrollar actividades relacionadas con la atencin de negocios o el cumplimiento de funciones a cargo del organismo o
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CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero Ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRGUEZ ARCE, Bogot D.C., mayo diez ( 10 ) de dos mil uno ( 2001), Radicacin nmero: 1344

entidad contratante, cuando las mismas no pueden cumplirse con personal de planta (empleados pblicos, trabajadores oficiales)". (Subrayas de la Delegada). Esta cita contribuye en reafirmar la conclusin inicial: los honorarios, como contraprestacin, precisan de una causa que les justifique. 20. Si bien la disposicin que establece la retribucin por los servicios prestados a aquellos que se desempean como concejales, pareciera establecer como nico requisito para acceder a esta contraprestacin la comprobada asistencia a las sesiones, ello no puede implicar que los honorarios correspondan a ese simple hecho; esta conclusin solo surge de una interpretacin escueta que despojara de sentido a la norma que consagra la causacin de honorarios. A la norma se le debe dar una interpretacin til porque cuando la ley seala una remuneracin es claro que la misma corresponde a una compensacin de cara al cumplimiento de la funcin y no a lo que podra entenderse como un acto de mera liberalidad de la Administracin. Para la Corte Constitucional, los honorarios que perciben los concejales, causados durante los perodos de sesiones ordinarias y extraordinarias, no obstante el hecho de que los tales servidores pblicos no posean nexo laboral con el Estado, o que los reconocimientos que reciben por su actividad, no tengan propiamente carcter de remuneracin laboral, constituyen asignaciones que provienen del tesoro pblico, lo que implica una contraprestacin por el servicio prestado por dichos servidores pblicos5. 21. Desde esta perspectiva, si se analizan las caractersticas de las entidades territoriales, su realidad presupuestal y financiera, es posible establecer que lo que se demanda del concejal es su participacin activa para hacerse merecedor de la contraprestacin que establece la Ley por los servicios prestados, de lo contrario se confirmara la hiptesis de un incremento patrimonial ya que no puede el Estado pagar ya sea un sueldo o, como en asunto bajo anlisis, unos honorarios, si no se ha prestado el servicio que ha sido confiado o corresponde al destino para el que ha sido designado el servidor pblico. 22. Es claro que la norma de causacin de honorarios para concejales, citada a los disciplinados en el auto de cargos, (i) no exige una duracin mnima de las sesiones de los cabildos municipales para que sus integrantes se hagan merecedores de los honorarios all establecidos; (ii) tampoco demanda un nmero de temas ni la clase de temas; (iii) menos an seala o proscribe horarios o fechas claras en que ello deba darse; que una ley prescribiera tales cuestiones, slo sera posible demandarlo en el mundo del absurdo. Lo que es motivo de cuestionamiento NO es que las sesiones hubiesen durado escasos minutos sino que se convocaran con el nico propsito de verificar la asistencia como requisito formal previo al correspondiente pago. Por tal razn el objeto de reproche no lo constituyen todas las reuniones del concejo, sino algunas de ellas en las que es posible concluir que lo perseguido era acreditar simplemente la presencia de los concejales a efectos de percibir la remuneracin.
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Corte Constitucional, Sentencia C-231 de 1995, M.P. HERNANDO HERRERA VERGARA.

23. Los honorarios se derivan de los servicios prestados por los concejales es esa su gnesis--, como lo reconoci no slo el Juez Constitucional en la decisin anteriormente citada, sino la propia ley 617 de 2000, que no deja duda en su redaccin y en su intencin; en efecto, la norma dice que Los honorarios por cada sesin a que asistan los concejales sern como mximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.. Esta norma se ocupa de determinar los mximos posibles de reuniones segn las categoras, lo que bien entraa la clara intencin de austeridad y por lo mismo, el deber de los concejales de agotar las temticas que les son propias dentro de ese nmero mximo posible de reuniones. Tal conjunto argumentativo lleva a la clara conclusin de que si no se desarrolla la funcin pblica legal y constitucional asignada a los concejos y sus integrantes, no hay razn para pagar honorarios. Entiende la Delegada que los cabildos municipales no slo se ocupan del tramite de acuerdos en desarrollo de su naturaleza de corporacin administrativa; tambin cumplen otras importantes funciones, como el control poltico por ejemplo; sin embargo, en lo investigado se echa de menos precisamente el despliegue de tales actividades por los disciplinados. Est acreditado en la investigacin, que en ninguna de las sesiones frente a las que se reprocha la mera asistencia se dio cumplimiento a stas, limitndose a los actos protocolarios de su instalacin, que si bien revisten importancia no implicaban el cumplimiento de la funcin que hara merecedor de la contraprestacin que consagra la Ley. El artculo 313 Constitucional seala cuales son las funciones que corresponde cumplir a los servidores que integran los cabildos municipales, el referido artculo seala: ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4. Votar de conformidad con la Constitucin y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgnicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administracin municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneracin correspondientes a las distintas categoras de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos pblicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitucin de sociedades de economa mixta. 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda. 8. Elegir Personero para el perodo que fije la ley y los dems funcionarios que sta determine. 1

9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio. 10. Las dems que la Constitucin y la ley le asignen. La Ley 136 de 1994 que desarrolla el texto constitucional no establece como funcin la simple asistencia a actos protocolarios como causa suficiente para la erogacin de dineros pblicos. Las normas no suelen disponer asuntos absurdos; se enlistan funciones generales --en la Carta y en la ley y se prev para ello como retribucin un monto dinerario que se constituye en este caso, en honorarios. El pago de honorarios para los concejales tiene lugar con ocasin de la expedicin de la Constitucin de 1991; con anterioridad a ello, la labor de los concejales se desempeaba ad honores, ya que el simple hecho de llevar la vocera de la comunidad era un honor y un reconocimiento pblico; sin embargo en atencin a las especiales funciones asignadas se hizo necesario un reconocimiento tambin econmico por su trabajo. Los honorarios de los concejales se pagan con cargo al presupuesto de funcionamiento de los municipios por la asistencia comprobada a las sesiones, se entiende que se trata de la asistencia para el cumplimiento de las funciones pblicas asignadas. Del incremento 24. Para esta instancia, tal como lo apreci el fallador de primer grado, el hecho de percibirse honorarios, provenientes del presupuesto territorial, sin que se hubiere prestado el servicio que compete desplegar, implica un indebido incremento patrimonial, porque los recursos pblicos previstos para el efecto tienen como destinacin el pago de los servicios prestados y no simplemente servir como mera liberalidad para remunerar un cargo que se ostenta de manera formal. As las cosas, el incremento patrimonial aqu censurado se confirma cuando los concejales investigados percibieron del tesoro pblico, esto es del presupuesto del Municipio de Dosquebradas, honorarios sin la prestacin efectiva del servicio que les corresponde cumplir; de manera tal que la asignacin as recibida no tiene causa legal. Lo anterior se hace an ms evidente cuando los pagos as verificados tuvieron como antecedente la realizacin incluso de sesiones extraordinarias, en las que no se trababa ningn asunto de fondo, limitndose la convocatoria a realizar los actos protocolarios de instalacin y levantamiento de la sesin, tal como puede verificarse, por ejemplo, en las actas correspondientes a las sesiones extraordinarias que se convocaron para los das 24, 25 y 26 de diciembre de 1999 obrantes a folios 71 a 77, en donde se informaba a los all asistentes que para esa sesin no haba proyecto de acuerdo para ser debatido en plenaria, ni de las comisiones accidentales, ni haba lugar a la lectura de comunicaciones recibidas por que no haba ninguna. Bien se sabe que las sesiones extraordinarias tienen su justificacin en el potsimo hecho de que las sesiones ordinarias no fueron suficientes para agotar las temticas que debera debatir el cabildo. Aqu es tan evidente la simple intencin de cobrar lo no debido, que no slo nada se hace en las ordinarias, sino que para colmo se cita a extraordinarias, a hacer lo mismo, es decir, a no hacer nada. 1

25. Podra la Delegada ocuparse de analizar todas las sesiones cuya asistencia reprocha, como lo hizo la primera instancia, para llegar a idnticas conclusiones. Tal vez la nica hiptesis en que se justifique el comportamiento sea la sesin que tuvo lugar el 25 de enero de 1999, da en que se present el sismo que afect el eje cafetero la cual se instal a las 6:05 p.m. y es levantada 10 minutos ms tarde. 26. El comportamiento verificado no consulta los criterios de austeridad en el gasto pblico; por el contrario, lo que se comprueba en el presente asunto es el detrimento de las arcas municipales al alejarse del contexto de austeridad y racionalidad que demanda el manejo de las finanzas territoriales. Por tanto, al estar acreditados en la investigacin los supuestos fcticos y jurdicos sealados en el pliego de cargos, es necesario el reproche disciplinario, en los trminos descritos. 27. De otra parte, al implicado MIGUEL ANGEL CORREA BEDOYA se le formul, adicionalmente, cargo por que l en su condicin de presidente de la Corporacin para la poca de los hechos convoc, presidi y autoriz el pago de honorarios a las sesiones. Como argumento de defensa se ha esgrimido que quien autoriza el pago a nivel territorial es la Junta Directiva de la corporacin y el Alcalde del Municipio en su calidad de ordenador del gasto. Se advierte que la autorizacin, a la que hace referencia la instancia, radica en que con la acreditacin que el implicado hizo de asistencia suya y de los dems miembros del concejo, se fundament el pago de los honorarios en las condiciones antes descritas y no que ste hubiese efectuado el correspondiente pago. Al presidente del concejo se le formul pliego de cargos por dos conductas cuya ocurrencia y reproche han sido plenamente establecidos; no obstante ello, se tiene que con el proceder censurado en el segundo cargo, en realidad ste apenas permite la consumacin de la conducta reprochada inicialmente. En efecto con la actuacin reprochada en ese segundo cargo, se permiti que l y los dems miembros del cabildo, obtuvieran para s un beneficio patrimonial indebido, porque aunque pueden diferenciarse ontolgicamente los comportamientos atribuidos, es claro que el hecho de autorizar el pago en las referidas condiciones slo tiene el propsito de perfeccionar la conducta probada de obtener dividendos en perjuicio de las arcas municipales. En relacin con el argumento que fue el Presidente de la Corporacin era quien convocaba a las sesiones, se aprecia en las actas que para tal efecto era autorizado por el cabildo y que ninguno de los implicados manifest si oposicin a reunirse pese a la inactividad que se observaba en dichas sesiones. De la responsabilidad de los implicados 28. Ahora bien, en relacin con el argumento de defensa segn el cual los concejales obraron en cumplimiento de un deber ante la citacin que hiciera el presidente de la Corporacin se destaca lo siguiente: Evidentemente es obligacin de los concejales asistir a las sesiones ordinarias y extraordinarias del cabildo municipal, pero como se anot anteriormente la simple 1

asistencia en las condiciones probadas en este asunto no otorgan fundamento legal para percibir la contraprestacin como se analiz anteriormente. Frente al posible conflicto de deberes que insina la defensa como argumento para exonerar de responsabilidad, se plantea que si la sesin se convoca y el concejal no asiste se le impone una sancin y que el presente asunto se sanciona por que se ha convocado y asisti. Planteada escuetamente la cuestin pareciera contradictorio, por ello nuevamente se reitera que lo que se cuestiona y es objeto de sancin, no es la simple asistencia sino la percepcin de honorarios sin causa legal. Para que opere el conflicto se requiere que el servidor obre con el propsito de cumplir el deber; en el asunto bajo examen es claro que lo pretendido por los implicados al asistir a las sesiones examinadas no era el cumplimiento del deber sino la obtencin de estmulos, - en trminos de algn sector de la defensa- a cambio de ello. Lo anterior prueba es el dolo con el que actuaron los servidores sancionados, ya que todos saban el contenido que tendran tales sesiones y pese a que tenan plena conciencia que en su desarrollo no cumpliran ninguna funcin acudieron con el nico propsito de que se acreditara su presencia para de este modo obtener honorarios que como se analiz en precedencia, al no corresponder a un servicio se transforman en indebidos beneficios econmicos que afectan el presupuesto municipal. En el hipottico caso que pudiera hablarse del conflicto planteado, es lo cierto que la norma tica determina que el concejal que consciente de su deber de asistencia, va al cabildo, y ante la evidente inexistencia de temas por tratar lo que ha debido hacer es abstenerse de elevar cuenta de cobro por los horarios inmerecidos por incausados; tanto ms en el caso de las extraordinarias. Sin embargo, ninguno actu de esa manera, pues, es lo cierto, que su pretensin era muy otra: cobrar al erario lo no debido. De la sancin impuesta. 29. Se comprob en el presente asunto la adecuacin del comportamiento de los implicados a una falta consagrada en la Ley 200 de 1995, vigente al momento de los hechos, como gravsima, carcter que mantuvo inclume la Ley 734 de 2002. Falta cometida a ttulo de dolo para la cual la legislacin prevea la sancin de destitucin e inhabilidad hasta por cinco (5) aos. La Ley 734, vigente al momento del fallo, prev para ste comportamiento la sancin de destitucin e inhabilidad general de diez (10) a veinte (20) aos. Es claro entonces que la legislacin ms favorable a los implicados, es la derogada Ley 200 de 1995, la cual debe ser aplicada ultractivamente por ser la que se encontraba en vigor cuando se realiz la conducta investigada. 30. Los artculos 28 y 29 de la Ley 200 de 1995, sealan cules son las sanciones principales y accesorias que corresponden a un comportamiento irregular; el lmite de las mismas se estableca en el artculo 32 de ese estatuto. Por tanto la sancin principal a imponer es la sancin de DESTITUCION, por lo que en este aspecto se confirma la decisin de instancia. 2

Ahora bien en relacin con la naturaleza de esta sancin es claro que la misma procede tambin en contra de los miembros de las corporaciones de los entes territoriales como lo expres la Procuradora Provincial tambin transcribiendo (sin comillas) los argumentos de la Delegada para Moralidad Pblica, en las decisiones ya referidas. De la sancin accesoria 31. Ahora bien, el implicado JOSE BENHUR CORTES SEPLVEDA no apel la determinacin y adicionalmente el punto de la determinacin de la duracin de la sancin accesoria no fue debatido por los sujetos procesales, sin embargo pese a que en principio el provedo objeto de recurso qued ejecutoriado frente a CORTES SEPLVEDA y que, conforme al pargrafo del artculo 171 la competencia del funcionario de segunda instancia es para revisar nicamente los aspectos impugnados y aquellos que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnacin; se considera que lo que est en juego es la Legalidad de la sancin como garanta no slo del procesado sino del orden jurdico de cuya defensa es garante la Procuradura General de la Nacin. Por tal razn a pesar de no haber sido impugnado en concreto el aspecto de la duracin de la Sancin, este despacho se ocupara de este aspecto, as: 32. Con fundamento en un anlisis que hace la a quo acerca de la naturaleza de la prdida de investidura --en la que a nuestro juicio mal interpreta el concepto emitido por la Procuradura Auxiliar para Asuntos Disciplinarios en relacin con el tema-- se impuso en contra de los implicados una sancin accesoria de 10 y 12 aos; sin embargo estima esta instancia que la decisin procedente es revocar la sancin de inhabilidad general por el lapso sealado, pues es evidente que la Ley 200 de 1995, vigente al momento de los hechos contemplaba sanciones mucho ms benignas que la hoy vigente Ley 734 de 2002. Ahora bien, en relacin con la prdida de investidura la competencia para decretarla es de los Tribunales Contenciosos y adems la prdida de investidura no apareja la sancin de inhabilidad general, tan slo inhabilita para el ejercicio de los cargos de eleccin popular, como parece desconocerlo la primera instancia. La funcionaria de primera instancia, al parecer, intent aplicar una Lex tertia, tomando elementos de la Ley 200 de 1995 y de la Ley 734 de 2002; sin embargo, desconoci que ello slo es posible en tanto se pretenda favorecer al implicado con ocasin del trnsito legislativo. Lo que logr adems de una interpretacin odiosa fue la aplicacin, en su integridad, de la Ley 734 de 2002, pese a que, evidentemente, esta no favorece en nada a los implicados. 33. Por lo tanto, la decisin a adoptar es la de revocar la sancin accesoria de inhabilidad general impuesta acudiendo a la Ley 734 de 2002 y en consecuencia corresponder tasar nuevamente, y de conformidad con la Ley 200 de 1995 la correspondiente sancin accesoria. La sancin de destitucin comporta la accesoria de inhabilidad, la cual conforme a los criterios vigentes al momento de realizacin de la conducta, tena un mximo de 2

cinco aos en virtud del principio de integracin de que trataba el artculo 18 de la Ley 200 de 1995, en la que era necesario recurrir al artculo 51 del Decreto 100 de 1980 y 45 de la Ley 599 de 2000, para fijar el lmite mximo de la inhabilidad en cinco aos. Respecto del principio de integracin en cuanto a las sanciones accesorias en materia disciplinaria, la Corte Constitucional en sentencia C-187 de 1998, al respecto seal: por consiguiente, el investigador de la falta disciplinaria, al momento de aplicar la inhabilidad para ejercer funciones pblicas en los casos en que la sancin principal la comporte, deber resolver acerca de su duracin, remitindose a la legislacin penal, para lo cual la sala advierte que en ningn momento la sancin accesoria podr exceder la principal, situacin que deber definirse al momento de adoptar la correspondiente decisin 34. En consecuencia, se analizar el tiempo de la sancin accesoria de inhabilidad que les corresponde a LVARO DE JESS RESTREPO ARENAS, FILLINY ATEHORTUA PEA, FLOR MARA VARGAS SALAZAR, GERMN ALBERTO JARAMILLO GARCA, GUILLERMO MARN ESCUDERO, GUSTAVO ACEVEDO ZULUAGA, GUSTAVO MEDINA OVIEDO, HENRY ESPINOSA ECHEVERRI, HERIBERTO DE JESS GRAJALES HOYUELA, JANETH PATRICIA MARTNEZ OSORIO, JAVIER OSORIO LPEZ, JOS BENHUR CORTS SEPLVEDA, JOS DUCARDO MORALES CLAVIJO, JOS HERMES GARCA GUZMN, JOS HUMBERTO GARCA MORALES, LUIS EDUARDO DAZ MONTOYA, MARA GLADIS PATIO FLORES, MIGUEL NGEL CORREA BEDOYA, MORRISON LAM GONZLEZ, SILVIO YAQUIVE QUIROGA y TULIO EFRN GALLEGO ZAPATA por el comportamiento reprochado as: Ante la gravedad de la falta que se ha cuya ocurrencia se ha verificado, el grado de culpabilidad que se prob dentro del presente asunto, teniendo en cuenta el cargo desempeado que comportaba como connatural un mayor nivel de responsabilidad, diligencia y compromiso tico y moral en el ejercicio de sus funciones en la medida que representaban a un importante nmero de ciudadanos que depositaron su voto de confianza en los implicados y que la falta gravsima se calific como de comisin dolosa, se impondr en su contra la sancin accesoria de inhabilidad para ejercer funciones pblicas por el trmino de cinco (5) aos contados a partir de la ejecutoria del fallo. En mrito de lo expuesto, el Procurador Delegado para la Moralidad Pblica, designado como Funcionario Especial de Segunda Instancia RESUELVE: PRIMERO. NO ACCEDER a las solicitudes de nulidad invocadas por los sujetos procesales de conformidad con las razones expresadas en la parte motiva de este provedo. SEGUNDO.- CONFIRMAR la decisin de declarar responsables disciplinariamente a los implicados GUSTAVO ACEVEDO ZULUAGA, identificado con la C.C.10.077.851 FILLINI ATEHORTUA PEA identificada con la C.C 25.169.273, LUIS EDUARDO 2

DAZ MONTOYA, identificado con la C.C 7.507.595, FLOR MARA VARGAS SALAZAR identificado con la C.C.24.545.155, GUILLERMO MARN ESCUDERO identificado con la C.C. 18.500.088, MARA GLADIS PATIO FLORES identificado con la C.C.38.960.716, JOS DUCARDO MORALES CLAVIJO identificado con la C.C. 7.528.599, JOS HUMBERTO GARCA MORALES identificado con la C.C. 10.100.382, MORRISON LAM GONZLEZ identificado con la C.C.10.081.482, HERIBERTO DE JESS GRAJALES HOYUELA identificado con la C.C.10.090.891, HENRY ESPINOSA ECHEVERRI identificado con la C.C.10.096.805, TULIO EFRN GALLEGO ZAPATA identificado con la C.C.18.507.068, JANETH PATRICIA MARTNEZ OSORIO identificado con la C.C. 42.010.445, SILVIO YAQUIVE QUIROGA identificado con la C.C.10.234.475, LVARO DE JESS RESTREPO ARENAS identificado con la C.C.18.502.877, JOS HERMES GARCA GUZMN identificado con la C.C.14.200.030, GERMN ALBERTO JARAMILLO GARCA identificado con la C.C.10.121.822, JOS BENHUR CORTS SEPLVEDA identificado con la C.C. 4.581.182, JAVIER OSORIO LPEZ identificado con la C.C.10.074.532, GUSTAVO MEDINA OVIEDO identificado con la C.C.10.106.749 y MIGUEL NGEL CORREA BEDOYA identificado con la C.C.18.505.457 e imponer en su contra la sancin principal de DESTITUCIN. TERCERO.- REVOCAR la sancin accesoria de INHABILIDAD GENERAL impuesta a los implicados por el lapso de 10 y 12 aos respectivamente y en su lugar imponer la sancin de inhabilidad para el desempeo de funciones pblicas por el trmino 5 aos. CUARTO.- Notificar sta determinacin a los interesados advirtindoles que contra la misma no procede recurso alguno de la va gubernativa. Para el efecto la Delegada comisionar a la Procuradura Provincial de Pereira, misma que advertir de ello a los sancionados. La Secretara de la Delegada librar los oficios respectivos para la ejecucin del fallo, una vez la Provincial devuelva el comisorio debidamente diligenciado con la notificacin personal o por edicto del presente fallo. NOTIFQUESE, CMPLASE Y DESVULVASE JOS FERNANDO REYES CUARTAS Procurador Delegado para la Moralidad Pblica Funcionario Especial de Conocimiento JFRC/ES