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LA ADMINISTRACIN PBLICA

Juan Vctor Ortega Vargas I. ANTECEDENTES

El ser humano es social por naturaleza, por ello tiende a organizarse y cooperar con sus semejantes. De ello inferimos que la historia de la humanidad puede describirse a travs del desarrollo de las organizaciones sociales partiendo en la poca prehispnica por las tribus nmadas, donde comienza la organizacin para la recoleccin de frutas y la caza de animales, y despus con el descubrimiento de la agricultura da paso a la creacin de las pequeas comunidades. Ahora bien, la administracin aparece desde que el hombre comienza a trabajar en sociedad. El surgimiento de la administracin es un acontecimiento de primera importancia en la historia social en pocos casos, si los hay, una institucin bsicamente nueva, o algn nuevo grupo dirigente, han surgido tan rpido como la administracin desde un principios del siglo. Pocas veces en la historia de la humanidad una institucin se ha manifestado indispensable con tanta rapidez. La administracin que es el rgano especfico encargado de hacer que los recursos sean productivos, esto es, con la responsabilidad de organizar el desarrollo econmico, refleja el espritu esencial de la era moderna. Es en realidad indispensable y esto explica por qu, una vez creada, creci con tanta rapidez.

El siguiente cuadro detalla los aspectos histricos de la administracin1

Periodo

Contribuyente

Principales aportaciones

5000 a.c.

Sumerios

Establecieron para uso

registros

escritos y

comercial

gubernamental.

Practicaban Llevaban 4000-2000 a. c. Egipcios impuestos; elaborada

los diarios,

inventarios. ventas e una la

desarrollaron burocracia para

agricultura y la construccin a gran escala, emplearon de tiempo completo usaban planeacin. administradores proyecciones y y

4000 a.C.

Hebreos

Aplicaron el principio de excepcin y la departamentalizacin, los Diez Mandamientos, la planeacin a largo plazo y el tramo de control.

Rodriguez Valencia Joaquin. INTRODUCCIN A LA ADMINISTRACIN CON ENFOQUE DE SISTEMAS; Editorial Ecasa. Mxico 1990.

2000 1700 a. C. Babilnicos

Reforzaron conduccin

leyes de los

para

la

negocios,

incluyendo estndares, salarios y obligaciones de los contratistas.

500 a. C.

Chinos

Establecieron Chow y

la

Constitucin sent las

Confucio

primeras bases para un buen gobierno.

500-200 a.C.

Griegos

Desarrollaron la tica del trabajo; la universalidad de la

administracin

(Scrates);

iniciaron el mtodo cientfico para la solucin de los problemas.

Desarrollaron fabricacin de

sistemas armamento,

de de

cermica y textiles; construyeron 200 a.C. 400 Romanos d.C. carreteras; organizaron empresas de bodegas; utilizando el trabajo especializado; gremios; estructura formaron emplearon de los una

organizacin

autoritaria basada en funciones.

Estructura 300 d.C. Siglo Iglesia Catlica XX descentralizada estratgico centralizadas. y con

jerrquica control polticas

1300

Venecianos

Establecieron un marco legal para el comercio y los negocios.

II.

CONCEPTO DE ADMINISTRACIN

La definicin breve de la Administracin se puede mencionar como: "la funcin de lograr que las cosas se realicen por medio de otros", u "obtener resultados a travs de otros". Proceso integral para planear, organizar e integrar una actividad o relacin de trabajo, la que se fundamenta en la utilizacin de recursos para alcanzar un fin determinado. La administracin tambin se puede definir como el proceso de crear, disear y mantener un ambiente en el que las personas, laborar o trabajando en grupos, alcancen con eficiencia metas seleccionadas. Es necesario ampliar esta definicin bsica. Como administracin, las personas realizan funciones administrativas de planeacin, organizacin, integracin de personal, direccin y control. III. ADMINISTRACION PBLICA Sentido objetivo; es una administracin con minscula, porque hace referencia al objeto de la actividad. Se refiere a la actividad administrativa realizada por el Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus funciones, aplicar y hacer cumplir las leyes

(actividad ejecutiva), dictar disposiciones o normas de rango inferior a la ley (actividad reglamentaria), resolver reclamaciones en va administrativa (actividad jurisdiccional). Sentido subjetivo; es una administracin con mayscula y en plural porque se refiere al nombre del sujeto que realiza la actividad administrativa y porque hay ms de una actividad. Hace referencia al sujeto de la actividad el cual est constituido por un conjunto de rganos. La administracin pblica como objeto de conocimiento y estudio est tristemente impedida, debido a la carencia de un factor o mtodo coordinador universal. El propsito de este ensayo es sugerir que, de las aproximaciones generales posibles a este objeto, y aun limitndose a pases en particular, la aproximacin histrica es la ms prometedora. Existen de hecho muchos trabajos histricos excelentes que cubren la administracin pblica en el contexto de pases o periodos especficos o bien que la enfocan desde puntos de vista concretos, sin embargo son pocos los enfoques generales. As mismo podemos observar afirmacin como que la administracin no es ms que una de las actividades del gobierno. IV. ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Para Christian Guzmn Napuri 2las actividades administrativas con en primer lugar, tenemos la llamada actividad de polica o actividad de limitacin -, que implica la obligacin de la Administracin de fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden, a fin de obtener la adecuacin del comportamiento particular al inters pblico, restringiendo la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuacin de los mismos. Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su funcin la Administracin est autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los particulares. Es en uso de la actividad limitativa que la Administracin Pblica puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares desempeen determinadas actividades.

GUZMN NAPURI, CHRISTIAN, BLOG: La Cosa Pblica, entrada del 12/12/11.

La actividad prestacional de la Administracin es la que est referida al manejo de los servicios pblicos. En general, se entiende por servicio pblico aquel cuya prestacin debe necesariamente asegurarse, por ser la misma de inters pblico o inters comn. Es decir, un servicio pblico es la prestacin obligatoria, individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comunidad. La actividad de fomento consiste en la realizacin de determinadas acciones por parte de la Administracin Pblica a fin de promover o estimular la realizacin de ciertas actividades por parte de los particulares, actividades que son consideradas de inters pblico. Dicha actividad de la Administracin no implica una imposicin sino una ayuda para la realizacin de la actividad econmica en cuestin. La actividad de fomento es desempeada fundamentalmente a travs de las subvenciones y los subsidios. La actividad normativa de la Administracin consiste en la emisin de normas jurdicas de rango secundario es decir, inferior al de la ley denominadas en forma genrica reglamentos, los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, y que incluyen los llamados reglamentos autnomos, los mismos que no requieren de una ley a la cual reglamentar. A estas normas haremos referencia ms adelante al tratar el sistema de fuentes del derecho administrativo. Es necesario sealar que esta funcin no implica una intromisin en la funcin legislativa otorgada originariamente al Parlamento, puesto que la actividad normativa de la Administracin siempre va a implicar la emisin de normas de rango inferior a la ley y subordinadas a sta. La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la Administracin sancionar a los particulares por la comisin de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de delitos. Como veremos ms adelante, la actividad sancionadora de la Administracin posee ciertos principios que tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios. Asimismo, esta actividad no implica imparticin de justicia, toda vez que la Administracin no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de

libertad. Adems, debemos considerar la actividad cuasi jurisdiccional del Estado, por la cual la Administracin Pblica se encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a travs del empleo del denominado procedimiento administrativo trilateral, al cual aludiremos ms adelante. Dicha actividad se ejerce a travs de los llamados tribunales administrativos o de los entes encargados de componer conflictos o resolver controversias entre particulares o entre estos y el propio Estado. Finalmente, aun se discute la existencia de actividad arbitral en la Administracin Pblica. Por actividad arbitral debemos entender aquella en la cual la autoridad administrativa resuelve de manera definitiva una controversia suscitada entre particulares, a travs de una decisin que resulta ser vinculante para las partes en conflicto. Esta actividad debe diferenciarse de la actividad cuasi jurisdiccional en tanto esta ltima no implica el efecto de cosa juzgada que s generara el laudo arbitral. V. FINES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Es una funcin de regulacin y control para la productividad de bienes y servicios. Una opinin menos completa es la de Hauriou, que sostena que los fines de la administracin pblica eran nicamente el orden y la utilidad pblica; en su momento, el ilustre profesor de la Universidad de Paris Gastn Jeze, estimaba que la presentacin de los servicios pblicos era el objetivo principal de la administracin pblica. Sin embargo, consideramos ms completo precisar que la administracin pblica, modernamente, es una forma de cooperacin,

generalmente requerida para atender las necesidades humanas, por lo que sus fines son amplsimos y numerosos, ya que en todo se precisa de esa cooperacin3. La colectividad necesita como un fin indispensable que se atienda a su progreso material a su mayor bienestar y felicidad para hacer su vida, as como su progreso moral e intelectual necesita ms de comunicacin, provisin de
3

CERVANTES ANAYA, DANTE C. Manual de Derecho Administrativo. RHODAS, Lima 2009, pag 26.

subsistencias y desarrollo de industrias, elementos que le aseguren la salud y la higiene, etc., as como necesita la asistencia social para los asociados y ncleos que difundan la instruccin. Estas necesidades por satisfacer, constituyen la cuarta esfera de la actividad del Estado y se llama Administracin de los asuntos interiores.4 VI. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En el plano doctrinario existe plena concordancia al sostener la existencia de una divisin de normas en materiales y en instrumentales. Francesco Carnelutti considera que las normas jurdicas pueden agruparse en dos categoras distintas: una la compuesta por las normas dirigidas a resolver, indirectamente, los conflictos interindividuales; y la otra, la integrada por aquellas que simplemente se dirigen a regular los requisitos de formacin de un acto encaminado a solucionar tales conflictos interindividuales. El procedimiento administrativo es la va o el camino a seguir por la autoridad administrativa para los efectos de emitir los actos administrativos, conceptuando as al procedimiento como el medio o va legal de realizacin de actos que en forma directa o indirecta concurren en la produccin definitiva de los actos administrativos en la administracin. Las formalidades deben estar sealadas por la ley o, excepcionalmente, constituyen prcticas consuetudinarias de los rganos administrativas instituidas para evitar arbitrariedades y lograr resultados orientados a garantizar el bien pblico y la defensa del derecho de los administrados. Preceden, preparan y contribuyen a la perfeccin de las decisiones administrativas, manteniendo el principio de la legalidad. Los actos procedimientos, son aquellos que se integran con una serie de de actos de alcances y contenidos diferentes a los actos trmite, que los dirigen a lo que
4

ALAYZA Y PAZ SOLDAN , TORIBIO , Derecho Administrativo y del Per. SAN MARTIN Y CIA. Lima 1927, pag. 9.

podra considerarse el ltimo eslabn de una cadena, que viene a constituir el acto definitivo, en el que est signada la voluntad de la administracin, que por tal consideracin no surge espontneamente, pues viene a ser el reflejo del esfuerzo coordinado de diversos rganos orientados al logro de un mismo fin.

VII.

OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Se coincide que el procedimiento administrativo tiene por objeto:

La buena marcha del rgano administrativo: Como garanta administrativa; y.

Tutelar intereses y derechos invocados por los administrados, debiendo reflejarse en actos administrativos, debidamente motivados y sustentados en el ordenamiento jurdico: Como garanta jurdica.

En suma, el procedimiento administrativo resulta un deber, precisamente para el logro de los objetivos remarcados en la Constitucin Poltica peruana vigente. Siendo as, constituye una garanta legal y constitucional, producto de la

desconfianza pblica, y que tiene diversas finalidades, entre otras, preservar el inters general, as como el inters particular.

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