En la pgina web http://noticias.juridicas.

com/articulos/ hay una infinidad de artculos doctrinales sobre todas las ramas del Derecho enumeradas anteriormente. Me permito la licencia de colocar una seleccin de los que, en mi opinin, resultan ser los ms interesantes. Por mi parte, prefiero remitir mis propios artculos a estas pginas de Scribd aunque Noticias Jurdicas ofrece la posibilidad de ejercer de columnista en ese Portal, para lo cual exigen un alto nivel profesional (ser profesores universitarios de cualquiera de las ramas jurdicas, profesionales o licenciados con doctorado o personas con amplia experiencia investigadora y laboral en juzgados y tribunales), y en mi caso, aun carezco del doctorado y mi experiencia profesional se inserta nicamente en el mundo de la Administracin general, no en la de Justicia, ni en labores de investigacin o docencia. Por eso animo a los que de ustedes puedan cumplir esos requisitos y adems, segn informa Noticias Jurdicas, con los de que las colaboraciones tengan inters prctico en el ejercicio del Derecho, estn bien estructuradas y contengan referencias bibliogrficas o jurisprudenciales, a que lo hagan. Si estn interesados, tienen que remitir sus datos personales y profesionales mediante correo electrnico a colaboraciones@leggio.biz.

CATEGORA: Derecho Fiscal, Financiero y Tributario

Leyes de presupuestos, "leyes de acompaamiento" y seguridad jurdica De: F. Xavier Sambola Cabrer Fecha: Abril 2000
Las leyes de presupuestos: concepto y naturaleza.
Configuracin constitucional y legal El rgimen jurdico de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado est contenido en el artculo 134 (Ttulo VII, Economa y Hacienda) de la CE. Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, si bien tienen el carcter de leyes ordinarias, estn revestidas de unas peculiaridades que las convierten en leyes especiales. As, nos encontramos con las siguientes exigencias constitucionales relativas a la Ley de Presupuestos Generales del Estado: 1. La iniciativa legislativa est reservada al Gobierno, nico legitimado y obligado a presentar un proyecto de Ley de Presupuestos que ser finalmente aprobada por las Cortes Generales (arts. 134.1 y 66.2 CE). 2. Su vigencia es temporal, limitada a cada ejercicio presupuestario (art. 134.3 y 4) 3. Tiene un contenido mnimo, necesario e indisponible consistente en la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal, as como el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 134.2) y una limitacin material que impide que a travs de ella se puedan crear tributos, aunque s pueden modificarse los ya existentes si una ley tributaria sustantiva as lo prev (art. 134.7). Hay que recordar que ya la antigua Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria regulaba la institucin presupuestaria en sus artculos 48 al 91; y en la Exposicin de Motivos de dicha ley se afirmaba que "no puede cerrarse el presente apartado expositivo sin proclamar la consideracin de Ley material y formal que se asigna a la de Presupuestos Generales del Estado que cada ao voten las Cortes Generales" y que "se reconoce a la Ley de Presupuestos Generales del Estado el rango formal y el contenido material de Ley, sin que deba suscitar preocupaciones jurdicas el que en ella se articulen todas las disposiciones de naturaleza financiera que sea necesario o conveniente promulgar para la ejecucin congruente o simtrica de los estados de gastos e ingresos en el respectivo perodo anual." Por su parte, la LGP aprobada por el Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre dedica su Ttulo II a los Presupuestos. El art. 48 de esta Ley, ubicado en la Seccin I (Contenido y aprobacin) del Captulo I (Presupuestos Generales del Estado) de dicho Ttulo, contiene una definicin

detallada y precisa de la materia propia de los Presupuestos Generales del Estado desde una ptica econmico-contable. Por lo que respecta a los Presupuestos de las Comunidades Autnomas, tienen su razn de ser en el principio constitucional de autonoma financiera de las mismas consagrado en el art. 156 CE. Y con fundamento en el art. 157.3 del texto constitucional, se aprob la LOFCA, cuyo art. 21 estableci que : Art. 21 LOFCA: Los Presupuestos de las Comunidades Autnomas tendrn carcter anual e igual perodo que los del Estado, e incluirn la totalidad de los gastos e ingresos de los Organismos y Entidades integrantes de la misma y en ellos se consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades. De la interpretacin sistemtica de los artculos 134 CE y 21 LOFCA, el TC extrajo la conclusin de que la limitacin material que afecta a los Presupuestos Generales del Estado recogida por el art. 134.7 no es de aplicacin a las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autnomas, y as lo expres el TC en su Sentencia 116/94, de 18 de abril, segn la cual "de su diccin literal se desprende, pues, con toda claridad que las reglas contenidas en el art. 134 CE tienen como objeto directo la regulacin de una institucin estatal, en concreto, de un fuente normativa del Estado, entendido este ltimo trmino en sentido estricto, es decir, como sinnimo de organizacin estatal o general del Estado" y "en suma, pues, del segundo inciso del art. 134.7 CE no puede inducirse un principio general de prohibicin de modificar tributos por medio de las leyes de presupuestos autonmicos o forales sin la previa habilitacin de una ley tributaria sustantiva". Por su parte, la LGP dispone que los presupuestos de las Comunidades Autnomas sern elaborados con criterios homogneos de forma que sea posible su consolidacin con los Presupuestos Generales del Estado (art. 52.4). En el mbito concreto de la Comunidad Autnoma catalana, el bloque normativo en materia presupuestaria est constituido, adems de la CE y la LOFCA, por el EAC y la Ley de finanzas de la Generalidad de Catalua. As, nos encontramos con que el art. 49 del EAC indica que "corresponde al Consejo Ejecutivo o Gobierno la elaboracin y aplicacin del presupuesto de la Generalidad, y al Parlamento su examen, enmienda, aprobacin y control. El presupuesto ser nico e incluir la totalidad de los gastos e ingresos de la Generalidad y de los organismos, instituciones y empresas dependientes de ella". El art. 27 del texto refundido de la Ley de finanzas pblicas de Catalua, aprobado por el Decreto Legislativo 9/1994, de 13 de julio, define el presupuesto de la Generalidad de la siguiente forma: Art. 27: -1 El Presupuesto de la Generalidad de Catalua constituye la expresin cuantificada, conjunta y sistemtica de las obligaciones que, como mximo, podrn reconocer la Generalidad y las entidades autnomas, y de los derechos que podrn liquidarse durante el ejercicio correspondiente. -2 El Presupuesto de la Generalidad de Catalua deber aprobarse equilibrado entre el estado de ingresos y el estado de gastos. Doctrina del Tribunal Constitucional

El TC, en su labor interpretadora del texto constitucional, ha declarado que la ley de Presupuestos se configura como una verdadera Ley, con unas peculiaridades y especifidades en su tramitacin parlamentaria, con un contenido mnimo, necesario e indisponible constituido por la expresin cifrada de la previsin de ingresos y la habilitacin de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual, integrado por materias distintas a ese ncleo esencial, que aun no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la poltica de ingresos y gastos del sector pblico o la condicionan (SSTC 126/87, de 16 de julio, 61/1997, de 20 de marzo y 174/1998, de 23 de julio, entre otras). En este mismo sentido se pronuncia la STC 76/1992, de 14 de mayo, dictada con motivo de la cuestin de inconstitucionalidad planteada por el Magistrado-Juez de Instruccin nm. 11 de Madrid respecto de la legitimidad constitucional de que una ley anual de Presupuestos Generales concretamente la Ley 33/1987, de Presupuestos Generales del Estado para 1988- diera una nueva redaccin al artculo 130 de la LGT relativo a la autorizacin judicial para entrar en el domicilio de los deudores tributarios. Se aduca al respecto que la STC 63/1986 haba declarado que la inclusin injustificada de materias no relacionadas con la disciplina presupuestaria supona una restriccin ilegtima de las competencias del poder legislativo al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional (FJ 5). En esta Sentencia 76/1992, de 14 de mayo, el Alto Tribunal realiza una recopilacin de su doctrina sobre los lmites materiales de las Leyes de Presupuestos y declara lo siguiente sobre la naturaleza jurdica de las mismas : "Desde la primera Sentencia en que abord el tema de la Ley de Presupuestos, este Tribunal dio por sentado que se trata de una verdadera ley, considerando as superada la cuestin de su carcter formal o material de ley (sentencia del Tribunal Constitucional 27/1981, fundamento jurdico 2). No obstante, la afirmacin reiterada (sentencias del Tribunal Constitucional 27/1981, fundamento jurdico 2 y 65/1987, fundamento jurdico 3), de que el Parlamento aprueba los Presupuestos Generales que el Gobierno elabora (artculo 134.1 CE) en el ejercicio de una funcin o competencia especfica, desdoblada de la genrica potestad legislativa (artculo 66.2 CE), hemos sostenido que los presupuestos en el sentido estricto de previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos- y el articulado de la ley que los aprueba integran un todo, cuyo contenido adquiere fuerza de ley y es objeto idneo de control de constitucionalidad (sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986, fundamento jurdico 5)". Posteriormente, en su Sentencia 203/1998, de 15 de octubre, entre otras, el TC explica que: "La Ley de Presupuestos aparece, en primer lugar, como una verdadera ley, lo cual no ha impedido subrayar su peculiaridad consistente en que el ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales est condicionado en estos casos por las disposiciones contenidas en los apartados 1, 6 y 7 del art. 134 CE y por las restricciones impuestas a su tramitacin parlamentaria por los Reglamentos de las Cmaras. Estas peculiaridades derivan, a su vez, de la funcin que el art. 134.2 de la Norma fundamental atribuye a estas leyes : se trata de las leyes que cada ao aprueban los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal y la consignacin del importe de los beneficios fiscales

que afectan a los tributos del Estado. De aqu que al mismo tiempo aparezcan como un instrumento de direccin y orientacin de la poltica econmica del Gobierno". Por ltimo, en su Sentencia 131/1999, de 1 de julio -el hasta ahora ms reciente pronunciamiento del TC sobre la naturaleza y contenido de las Leyes de Presupuestos- el Alto Tribunal reitera esta misma doctrina y se remite a sus Sentencias 76/1992, 237/1992, 83/1993, 178/1994, 195/1994, 61/1997, 174/1998 y 203/1998.

Contenido material de las Leyes de Presupuestos.

Delimitacin normativa e interpretacin doctrinal Como hemos apuntado anteriormente, del artculo 134 CE se extrae la siguiente delimitacin material del contenido de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado: un contenido mnimo, necesario e indisponible, un contenido posible y un contenido no permitido. A. Contenido necesario: la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal, as como el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 134.2). B. Contenido posible: la modificacin de tributos cuando una ley tributaria sustantiva as lo prevea (art. 134.7). C. Contenido no permitido: la creacin de tributos (art. 134.7). En el mismo sentido, la LGP detalla el contenido necesario de las leyes de presupuestos en su art. 48 anteriormente transcrito. En la normativa autonmica catalana, el contenido necesario de las Leyes de Presupuestos de esta comunidad autnoma aparece recogido en el art. 29 de la Ley de Finanzas de la Generalidad de Catalua. De la redaccin del artculo 134 CE y de los primeros pronunciamientos del TC acerca de este artculo, la doctrina cientfica de forma unnime con excepcin de algunos autores, como es el caso de Francisco Escribano extrajo la conclusin de que la intencin de dicho precepto era dotar a las leyes de presupuestos de una naturaleza especial en razn de su materia y de su procedimiento de aprobacin, pero que su contenido mnimo no impeda que en ella se contuviera la regulacin de otras materias, con la limitacin del apartado 7 de dicho precepto. Es decir, el silencio de la CE acerca de la posibilidad de regulacin de otras materias diferentes del contenido mnimo con exclusin de las no permitidas constitua una va abierta para hacer efectiva una expansin material de las leyes de presupuestos. As, por ejemplo, Rodrguez Bereijo advirti del peligro que supona para el principio de seguridad jurdica el "desbordamiento normativo" de las Leyes de Presupuestos, "inseguridad jurdica derivada de la falta de certeza o incertidumbre sobre un Derecho vigente sometido a un proceso constante de variacin o cambio a travs de las Leyes anuales de Presupuestos, en amplios sectores del ordenamiento jurdico muy sensibles a los derechos individuales de los ciudadanos (Derecho Tributario) que afecta a su esfera patrimonial, singularmente las medidas tributarias y fiscales". Ferreiro Lapatza realizaba una crtica en el mismo sentido, cuando explicaba que la ampliacin de la parte dispositiva de las Leyes de Presupuestos lleg a su punto lgido en los aos noventa y que fue "uno de los principales vehculos de oscurecimiento de nuestro ordenamiento financiero e incluso de sectores ajenos a l".

Por su parte, el poder ejecutivo interpret el art. 134 CE y la primera doctrina del TC sobre dicho precepto en un sentido tan flexible que dio lugar en la prctica a una ausencia de lmites salvando la creacin de tributosen el contenido normativo de las Leyes de Presupuestos, de modo que se regulaba en ellas todo tipo de materias y con vigencia temporal indefinida. Como expuso Alejandro Menndez Moreno "en el seno de estas "generosas" partes dispositivas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado comprendidas entre los aos 1978 a 1987, se contempla la regulacin de materias tan heterogneas y, en algn caso, tan alejadas de la materia presupuestaria, como las que se relacionan (...) a continuacin: las relativas a la contratacin pblica; sobre el sistema retributivo de los funcionarios (...); la financiacin del transporte de superficie en grandes poblaciones (...), el rgimen financiero de los puertos (...), la distribucin de competencias entre el Ministerio de Justicia y el de Trabajo (...), la autorizacin de concurso para plazas del Tribunal de Cuentas, etc...". Esta prctica legislativa fue calificada por Jos Mara Martnez Valcomo "desviacin del poder legislativo" que ha convertido las Leyes de Presupuestos en un "desastroso cajn de sastre, donde cada Ministro pueda meter con facilidad cuanto no ha podido conseguir por medio de la legislacin ordinaria". Doctrina del Tribunal Constitucional La doctrina del TC respecto de los lmites materiales de las Leyes de Presupuestos ha experimentado una evolucin desde una orientacin flexible y eclctica hacia una concepcin restrictiva y limitadora del contenido material de las Leyes de Presupuestos. En un primer momento (STC 27/1981, de 20 de julio, entre otras), el TC consider que el contenido mnimo de las Leyes de Presupuestos no poda considerarse exclusivo ni excluyente, y por lo tanto en dichas leyes tena cabida la regulacin de otras materias conexas con la materia presupuestaria. Esta interpretacin dio lugar a que el poder ejecutivo se considerara legitimado para incluir en este tipo de leyes cualquier materia que pudiera ser objeto de una ley ordinaria, lo cual llev, como hemos visto, a un desbordamiento del contenido de las Leyes de Presupuestos que oblig al TC a matizar su doctrina inicial. As, nos encontramos, por ejemplo, con los siguientes pronunciamientos excluyentes de determinadas materias que formaban parte del contenido de las Leyes de Presupuestos: 1) La STC 76/1992, de 14 de mayo, ya mencionada, por la que se declar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 130 de la LGT relativo a la autorizacin judicial de entrada en el domicilio del deudor tributario, en la redaccin dada al mismo por el art. 110 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, por tratarse de una norma tpica de derecho codificado que regula una materia que no tiene un grado de vinculacin suficiente o directa con el mbito del contenido posible de las Leyes de Presupuestos. 2) La STC 178/1994, de 16 de junio, que declar la inconstitucionalidad y anul la Disposicin Final Dcima de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, en relacin con la suspensin de las Cmaras de la Propiedad Urbana, "por tratarse de una norma reguladora, aunque sea en clave negativa, de la naturaleza y el rgimen jurdico de un instituto". 3) La STC 195/1994, de 28 de junio, en la que se declara la inconstitucionalidad y se anula un inciso y un apartado, respectivamente, de

los arts. 111.3 y 128.5 de la LGT, en la redaccin dada por la Ley 31/1991, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, en tanto que las facultades de comprobacin e inspeccin reguladas no tenan relacin directa con los contenidos propios de las Leyes de Presupuestos ni eran complemento indispensable de las mismas. 4) La STC 174/1998, de 23 de julio, que declar inconstitucional y nula la disposicin adicional duodcima de la Ley 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos de la Comunidad Autnoma de Aragn para 1992, que tena como objeto solucionar el problema de los funcionarios sanitarios locales interinos que llevaban prestando servicios en la Comunidad Autnoma de Aragn con anterioridad a 1989, por tratarse de una norma que se integraba dentro de la materia de acceso a la funcin pblica que no puede considerarse comprendida en el contenido que constitucionalmente corresponde a las Leyes de Presupuestos. 5) La STC 203/1998, de 15 de octubre, que declar inconstitucionales y, en consecuencia, nulos, el art. 39 cinco.a) de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, y el art. 34.cuatro de la Ley 4/1990, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1990, por tratarse de normas que no tenan relacin directa con los ingresos y gastos o con los criterios que definen la poltica econmica del Ejecutivo. 6) La STC 130/1999, de 1 de julio, que declar inconstitucional y nula la disposicin adicional octava de la Ley de la Asamblea Regional de Cantabria 5/1993, de 6 de mayo, de Presupuestos Generales de la Diputacin Regional de Cantabria para 1993, mediante la cual se creaba el Cuerpo Superior de Letrados. En este caso, el TC consider que dicha disposicin "no slo procede a la nueva creacin del Cuerpo sin dotacin alguna de sus plazas, sino que, adems, especifica sus funciones y prev la integracin en dicho Cuerpo de determinados funcionarios", y en consecuencia "se trata ms bien de una norma de neto contenido funcionarial que si bien puede tener en el futuro repercusiones presupuestarias, no puede reputarse complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y ms eficaz ejecucin del Presupuesto y, en general, de la poltica econmica del Gobierno". Las tres ltimas Sentencias arriba mencionadas -178/1998, 203/1998 y 130/1999- y tambin la STC 131/1999, de 1 de julio, recopilan y sintetizan la doctrina contenida en anteriores pronunciamientos respecto de los lmites materiales del contenido de las Leyes de Presupuestos. As, la STC 174/1998, de 23 de julio, indica en el FJ 6 : "Como ha declarado este Tribunal, las Leyes de Presupuestos tienen "una funcin especfica y constitucionalmente definida en el art. 134.2 CE": es la Ley que cada ao aprueba los Presupuestos Generales, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal y la consignacin del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. No obstante, estas leyes no son slo un contenido de previsiones contables (SSTC 65/1987 y 76/1992), sino que tambin constituyen un "vehculo de direccin y orientacin de la poltica econmica" (SSTC 27/1981, 65/1987 y 76/1992), por ello, como ha sealado la STC 76/1992, "no slo puede y debe- contener la previsin de ingresos y las autorizaciones de gastos, sino que tambin puede establecer disposiciones de carcter general en materias propias de la Ley ordinaria (con excepcin de lo dispuesto en el apartado 7 del art. 134 CE) que guarden directa

relacin con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los Presupuestos o con los criterios de poltica econmica general en que se sustentan (STC 63/1986, fundamento jurdico 12)". Esta doctrina ha llevado a este Tribunal a distinguir en las Leyes de Presupuestos entre un contenido mnimo, necesario e indisponible, constituido por la expresin cifrada de la previsin de ingresos y la habilitacin de gastos y un contenido posible, no necesario o eventual (SSTC 63/1986, 65, 126 y 134/1987, 65, 66 y 67/1990, 76 y 237/1992, 83/1993, 178 y 195/1994 y 61/1997). Conviene precisar que admitir que las leyes de presupuestos puedan tener un contenido que afecte a materias distintas de las que integran ese ncleo esencial (esto es, que no constituyan una previsin de ingresos o una habilitacin de gastos) no significa que, dentro de este contenido eventual o no necesario, pueda tener cabida la regulacin de cualquier materia. Como viene insistiendo este Tribunal (por todas, SSTC 76/1992 y 195/1994) dos son los requisitos necesarios para que la regulacin por Ley de Presupuestos de una materia que no forma parte de su contenido necesario sea constitucionalmente legtima: de una parte, es preciso que la materia guarde relacin directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto y que su inclusin est justificada por ser un complemento de los criterios de poltica econmica de la que ese Presupuesto es el instrumento; y de otra, que "sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecucin del Presupuesto y, en general, de la poltica econmica del Gobierno" (SSTC 76/1992 y 195/1994)." Una vez limitado el contenido material de las Leyes de Presupuestos, el TC fundamenta y justifica dicha limitacin, entre otros motivos, en base al principio de seguridad jurdica, y lo hace del siguiente modo: "Esta limitacin material del contenido constitucionalmente posible (ex art. 134.2 CE) de las Leyes de Presupuestos, se encuentra justificada no slo por la funcin especfica que le atribuye la Constitucin (la aprobacin anual de los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los ingresos y gastos del Sector pblico estatal y la consignacin de los beneficios fiscales que afecten al Estado), sino tambin porque es una Ley que, por las peculiaridades y especificidades que presenta su tramitacin parlamentaria, conlleva restricciones a las facultades de los rganos legislativos en relacin con la tramitacin de otros proyectos o proposiciones de Ley (SSTC 27/1981, 65/1987, 76/1992, 116/1994 y 195/1994); adems de resultar una exigencia del principio de seguridad jurdica constitucionalmente garantizado (art. 9.3 CE) esto es, la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga ms disposiciones que las que corresponden a su funcin constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), "debido a la incertidumbre que una regulacin de este tipo origina" (SSTC 65/1990, 76/1992, 116/1994, 178/1994, 195/1994 y 61/1997)." Por su parte, la STC 203/1998, de 15 de octubre, dispone que: "Debe, en concreto, distinguirse entre un contenido mnimo, necesario e indisponible, constituido por la expresin cifrada de la previsin de ingresos y la habilitacin de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual constituido por materias distintas a ese ncleo esencial que no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la poltica de ingresos y gastos.

Por lo que a este contenido eventual se refiere, su inclusin slo es vlida si se dan dos condiciones: la conexin de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificacin de la inclusin de esta materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales del Estado. En cuanto a la primera condicin hemos sealado, asimismo, que debe tratarse de una relacin directa con los gastos e ingresos que constituyen estrictamente el Presupuesto, o con los criterios de poltica econmica general del que dicho Presupuesto es el instrumento. Y respecto de la segunda, que la justificacin se produce cuando la materia incluida aparece como un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y ms eficaz ejecucin del Presupuesto y, en general, de la poltica econmica del Gobierno. La inclusin de materias en las que no se dan esas condiciones en la Ley anual de Presupuestos puede ser contraria a la Constitucin por suponer una restriccin ilegtima de las competencias del poder legislativo, al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional y por afectar al principio de seguridad jurdica, debido a la incertidumbre que una regulacin de este tipo origina." Como vemos, el TC se apoya reiteradamente en el principio de seguridad jurdica para restringir la inclusin en las leyes de presupuestos de materias ajenas al contenido constitucional de este tipo de leyes. Esta idea de proteccin de la seguridad jurdica la retomaremos ms adelante cuando analicemos las leyes "de acompaamiento". Por otro lado, resulta interesante destacar la existencia de algunas resoluciones del TS que tratan el tema del contenido material de las Leyes de Presupuestos. As, sobresalen, entre otras, las siguientes: a) STS de 29 de septiembre de 1995 (Ar. 6816): esta Sentencia rechaza el planteamiento de una cuestin de inconstitucionalidad respecto de las Disposiciones Transitorias Terceras de las Leyes 31/1991, de 30 de diciembre y 39/1992, de 29 de diciembre, por entender que dichos preceptos no resultan afectados por la doctrina del TC sobre el contenido de las Leyes de Presupuestos que acabamos de analizar. El TS realiza la siguiente argumentacin: "Pues bien, no obstante la rotundidad de tal doctrina"-se refiere a la doctrina del TC sobre los lmites materiales de las Leyes de Presupuestos"no la consideramos aplicable al caso de autos, al no ser ajena al contenido de la Ley de Presupuestos, las Disposiciones Transitorias Terceras de las Leyes 31/1991 y 39/1992, en las que se autoriza al Gobierno a efectuar la integracin, pues la pervivencia del rgimen de la MUNPAL, desde el ao 1985, se han mantenido por la habilitacin otorgada por las correspondientes Leyes de Presupuestos y, adems, es evidente la relacin directa de la integracin autorizada con el objeto de los Presupuestos, puesto que una vez efectuada la integracin sta tiene proyeccin econmica presupuestaria. (...). Y valoramos, adems, para tal rechazo, la Sentencia 65/1987, de 21 de mayo, que desestim el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Disposicin Adicional Quinta de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1984, en la que se dispona la integracin en el Rgimen General de la Seguridad Social del personal activo y pasivo de diversas entidades, entre ellas la Mutualidad de Previsin." b) STS de 6 de octubre de 1998 (Ar. 7984): esta Sentencia, reiterando los fundamentos jurdicos de otra anterior del propio TS, de 7 de mayo de

1996, declara que una Ley de Presupuestos Generales puede contener la genrica declaracin de utilidad pblica de las expropiaciones necesarias para un fin determinado, como la construccin de centros penitenciarios. Con ello no peligra la seguridad jurdica ni se restringen las competencias del poder legislativo. Esta es la fundamentacin jurdica que elabora el TS: "Tales argumentaciones no pueden ser estimadas, en aras a los principios de unidad de doctrina y de igualdad, del art. 14 CE, no menos que del de cosa juzgada, porque tal cuestin ha sido ya resuelta en la ya aludida sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 1996, de la que no cabe sino transcribir que de la doctrina del TC sostenida en la S 1 Fe. 1996, no cabe inferir que la declaracin genrica de utilidad pblica a efectos de legitimar la privacin singular de la propiedad privada, a que se refieren los arts. 1, 9 y 10 LEF, no pueda contenerse en una disposicin de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, porque dicha declaracin genrica de utilidad pblica tiene la naturaleza de acto legislativo y, por consiguiente, no regula con carcter general una determinada materia, careciendo por ello de contenido sustancial, ni afecta a la estructura de los procesos o al rgimen jurdico de cualquier rgano o institucin, sino que se concreta y agota en la propia declaracin de utilidad pblica de un fin determinado, en este caso la construccin de nuevos Centros Penitenciarios, por lo que ni peligra la seguridad jurdica, en cuya salvaguardia se asienta la citada doctrina del TC, que define las materias regulables de una Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni se restringen las competencias del Poder Legislativo porque, dada la indicada naturaleza de la declaracin genrica de utilidad pblica, no se merman las facultades de examen y enmienda de este Poder, ya que tal acto se reduce a pronunciar dicha declaracin, sin que al agotarse en s misma, precise un trmite especial de examen o enmienda, pues, planteada ante las Cmaras, obtendr o no su aprobacin por las Cortes Generales. En definitiva, si con tal declaracin legislativa de utilidad pblica no se atenta contra la certeza del derecho, garantizada por el art. 9.3 CE, ni se restringen las competencias del Poder legislativo, no cabe deducir de la doctrina emanada del TC en relacin con el significado y finalidad de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, contemplados por el art. 134 CE, que una disposicin contenida en dicha Ley no sea medio idneo para declarar genricamente la utilidad pblica, para proceder a la expropiacin forzosa, a que se refiere el art. 10 LEF". Para finalizar, es preciso indicar que la doctrina del TC sobre el contenido de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado es de aplicacin tambin a las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autnomas, como puso de relieve el propio TC en su Sentencia 174/1998 (FJ 6), de 23 de julio, anteriormente mencionada, mediante el siguiente razonamiento: "Existe, pues, una sustancial identidad entre las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a la institucin presupuestaria de la Comunidad Autnoma y cuanto dispone, respecto del Estado, el art. 134.2 CE (...) norma de la cual (...) la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha deducido la existencia de lmites materiales al contenido normativo de las Leyes de Presupuestos y a su utilizacin como instrumento de la legislacin. Contenido normativo definido por el que corresponde a su funcin constitucional (STC 76/1992, fundamento jurdico 4 a)).

De ah que, a diferencia de lo que aconteca en la cuestin resuelta en la STC 116/1994, s cabe inferir, en este caso, de la LOFCA (art. 21), a la que se remite el art. 157 CE, y del propio Estatuto de Autonoma (art. 55.1 del EA de Aragn) un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonmica se adecue a la funcin institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relacin directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la poltica econmica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y ms eficaz ejecucin del Presupuesto.". La misma argumentacin es utilizada por el TC en su Sentencia 131/1999, de 1 de julio, ya mencionada, con remisin expresa a la parte final del FJ 6 de la STC 174/1998, de 23 de julio, que acabamos de transcribir. Las leyes "de acompaamiento" Como consecuencia de la progresiva delimitacin material del contenido de las Leyes de Presupuestos operada por la doctrina del TC, y en especial por su Sentencia 76/1992, de 14 de mayo, surgi un nuevo instrumento legislativo comnmente denominado ley "de acompaamiento" de las Leyes de Presupuestos, leyes ordinarias cuya finalidad era recoger todas aquellas materias que haban quedado excluidas de las leyes anuales de presupuestos de acuerdo con la mencionada doctrina constitucional, y que deben su nombre a la tramitacin parlamentaria de las mismas, paralela a la de las Leyes de Presupuestos.

Las leyes "de acompaamiento" estatales y autonmicas

La primera ley "de acompaamiento" estatal que se aprob fue la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del rgimen jurdico de la funcin pblica y de la proteccin por desempleo, cuyo objetivo era, segn indicaba su Exposicin de Motivos, "la adopcin de medidas legislativas de diversa ndole que coadyuven al cabal cumplimiento de los objetivos econmicos previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1994". Al ao siguiente, la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, explicaba en su Prembulo este desdoblamiento legislativo forzado por la doctrina del TC del siguiente modo: "La doctrina del Tribunal Constitucional en una ya abundante jurisprudencia, cuya ms reciente expresin se halla en las sentencias nmeros 178/1994, de 16 de junio, y 195/1994, de 28 de junio, ha definido los lmites que impone la Constitucin Espaola, en su artculo 134, a las Leyes anuales de Presupuestos. As, la Ley de Presupuestos posee un contenido mnimo, necesario e indisponible, constituido por la previsin anual de la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico y la consignacin del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. A dicha materia puede unirse, eventualmente, la regulacin de otras cuestiones, siempre que stas tengan relacin directa con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos que integran los Presupuestos o con los criterios de poltica econmica en que se sustentan y, adems, sean complemento necesario tanto para la mayor inteligencia, como para la mejor y ms eficaz ejecucin de los

propios Presupuestos y, en general, de la poltica econmica del Gobierno de la Nacin. Este contenido eventual, en cualquier caso, no ha de afectar a normas de derecho codificado. Junto a aquellos contenidos, la Ley de Presupuestos puede incluir modificaciones en los elementos de los tributos del Estado, cuando una Ley tributaria sustantiva as lo prevea. El contenido de la Ley Presupuestos Generales del Estado para 1995, en consonancia con el mandato constitucional recogido en esta doctrina, se ha reducido considerablemente, como ya sucediera en el ao precedente incorporndose a otra Ley la regulacin de materias, que aun siendo instrumento de poltica del Gobierno, su inclusin en la Ley anual de Presupuestos pudiera ser discutida." De la misma fecha es la Ley 42/1994, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, aludida en el Prembulo de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995 que acabamos de ver esa "otra Ley" que menciona el ltimo de los prrafos transcritos- y que tena como finalidad, segn expresa su propio Prembulo "la adopcin de un conjunto de medidas de distinta naturaleza y alcance cuyo denominador comn se halla en constituir instrumentos eficaces al servicio de la accin poltica del Gobierno, en los distintos mbitos sectoriales en que sta se desenvuelve". La tercera disposicin estatal "de acompaamiento" presupuestario fue el Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria y financiera, y la cuarta la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en la cual se inclua, en palabras de su Exposicin de Motivos, "un amplio conjunto de medidas relativas a los distintos campos en que se desenvuelve la actividad del Estado, cuya finalidad es contribuir a la mejor y ms efectiva consecucin de los objetivos de poltica econmica del Gobierno que se contienen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, y en concreto al cumplimiento de los criterios de convergencia previstos en el art. 109. j del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea". La misma idea de complemento de la correspondiente ley anual de presupuestos se contiene en la Exposicin de Motivos de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y en la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Pero las leyes "de acompaamiento" no son un instrumento normativo exclusivo del Estado; tambin las Comunidades Autnomas se han visto obligadas a recurrir a ellas como consecuencia de la doctrina del TC. A manera de ejemplo, mencionaremos a continuacin, dos de las ms recientes leyes "de acompaamiento" autonmicas, con una especial referencia, en el epgrafe siguiente, a las aprobadas por la Generalitat de Catalua. As, por ejemplo, la Comunidad Autnoma de Aragn aprob la Ley 12/1998, de 22 de diciembre, de Medidas Tributarias, Financieras y Administrativas, cuyo Prembulo expresaba lo que sigue: "La Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 (sic) de mayo de 1992, recopilatoria de la doctrina sobre los lmites materiales de las Leyes de Presupuestos, concret el contenido propio de stas como la previsin de ingresos y las autorizaciones de gasto para un ejercicio econmico, permitiendo que en la norma anual presupuestaria se incluyan disposiciones propias de la legislacin ordinaria siempre que stas guarden relacin

directa con las estimaciones de los ingresos presupuestarios o con los crditos autorizados para gastos. A su vez, el artculo 134.7 de la Constitucin espaola prohibe, expresamente, la creacin o la modificacin de los tributos a travs de las Leyes de Presupuestos. La presente Ley establece diversas reformas en los mbitos tributario, financiero y administrativo que se consideran necesarias para la mejor ejecucin del Presupuesto para 1999, medidas que no se incluyen en la Ley de Presupuestos por su alcance material, congruentemente con la doctrina y lmites constitucionales referidos en los apartados anteriores". Por su parte, la Ley andaluza 11/1998, de 28 de diciembre, por la que se aprueban medidas en materia de Hacienda Pblica, de introduccin al euro, de expropiacin forzosa, de contratacin, de funcin pblica, de tasas y precios pblicos de Universidades, juegos y apuestas y "Empresa Pblica para el Desarrollo Agrario y Pesquero de Andaluca, Sociedad Annima" indica en su Exposicin de Motivos que "estas medidas regulan materias que, al no estar relacionadas directamente con el contenido propio de la Ley del Presupuesto justifican su inclusin en un texto legal de tramitacin separada e independiente de aqulla, aun cuando no dejan de ser instrumentos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de poltica econmica reflejados en la Ley del Presupuesto de la Comunidad Autnoma". Las leyes "de acompaamiento" de la Generalitat de Catalua La Generalitat de Catalua introdujo la modalidad legislativa de las leyes "de acompaamiento" con la Ley 17/1997, de 24 de diciembre, de medidas administrativas y de organizacin, cuyo Prembulo justifica su aprobacin como no poda ser de otra forma- por la imposibilidad, sobrevenida a raz de la doctrina constitucional, de incluir las materias que regula en la Ley de Presupuestos, y por su carcter complementario de esta ltima : "La doctrina constitucional ha definido el contenido de las leyes de presupuestos estableciendo que estas leyes tienen un contenido mnimo indispensable, relativo a las previsiones de ingresos y a la aprobacin de los gastos, y tambin puede haber en ellas un contenido posible, donde se pueden incluir materias diferentes a las indispensables, siempre que guarden relacin directa con los gastos y los ingresos o con los criterios de poltica econmica general. No obstante, existen otras disposiciones que, sin tener una relacin directa con los gastos y los ingresos o con los criterios de poltica econmica general, mantienen una cierta relacin de complementariedad con las disposiciones presupuestarias, en la medida en que son necesarias o permiten, en ocasiones incluso modificando sustancialmente leyes anteriores, el cumplimiento de las disposiciones presupuestarias que, por su propia naturaleza, tienen carcter y vigencia temporal. Por este motivo, se adopta esta Ley de medidas administrativas y de organizacin, que se estructura en tres ttulos, referidos, respectivamente a personal, organizacin y sector pblico y otras disposiciones". Al ao siguiente se aprob la Ley 20/1998, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Generalitat de Catalua para 1999, cuyo Prembulo explica la reduccin de contenido sufrida por las Leyes de Presupuestos y la aparicin de un nuevo tipo de Ley con el fin de acoger las materias que ya no tienen cabida en aqullas :

"En relacin a aos anteriores, hay que destacar, desde el punto de vista de los contenidos de la Ley, la desaparicin del texto presupuestario de determinadas normas que, con una clara vocacin de permanencia, se haban ido reiterando en el articulado y que han de encontrar un marco ms adecuado en la Ley de medidas administrativas, fiscales y de adaptacin al euro, en la medida en que permite el encaje estable dentro del conjunto del ordenamiento jurdico cataln sin necesidad de tener que reiterarlas cada ao. En concreto, y dentro de este paquete de medidas que han sido trasladadas de la Ley de presupuestos anual a la comnmente denominada Ley "de acompaamiento", destacan las relativas a los contratos administrativos o al rgimen de concesin, seguimiento y control de las subvenciones y, muy particularmente, las normas sobre impuestos...." La Ley "de acompaamiento" a que hace referencia el fragmento del Prembulo de la Ley 20/1998 que acabamos de transcribir, y a la cual se remite respecto de determinadas materias, es la Ley 25/1998, de 31 de diciembre, de medidas administrativas, fiscales, y de adaptacin al euro. Curiosamente, el Prembulo de esta Ley incorpora el texto arriba transcrito del Prembulo de la Ley de Presupuestos para 1999, a la que complementa o "acompaa". Y, como era previsible, el Prembulo de esta ley "de acompaamiento" se inicia recordndonos como ya hiciera la Ley del ao anterior- la razn de ser de este tipo de leyes : la limitacin del contenido de las Leyes de Presupuestos operada por la doctrina del TC y el carcter complementario de las leyes "de acompaamiento" respecto de las correspondientes Leyes de Presupuestos. La Ley catalana 25/1998, de 31 de diciembre, de medidas administrativas, fiscales y de adaptacin al euro fue objeto de dictamen por parte del Consejo Consultivo de la Generalidad de Catalua (Dictamen nm. 210, de 28 de diciembre de 1998) a solicitud de la Mesa del Parlamento cataln. Es interesante analizar el mencionado dictamen acerca de la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 25/1998, con el fin de profundizar en el origen, la naturaleza y caractersticas de las leyes "de acompaamiento", de acuerdo con el criterio del Consejo Consultivo : ? Origen de las leyes "de acompaamiento" : respecto de esta cuestin, el Consejo Consultivo hace las siguientes consideraciones que es interesante transcribir aqu : "Su origen, que se remonta al ao 1993, por lo que respecta a Espaa, y a 1997, por lo que respecta a Catalua, hay que buscarlo en las limitaciones recordadas por la doctrina del Tribunal Constitucional y recogidas tambin por la de este Consejo Consultivo (Dictmenes nm. 49/1983, 56/1984, 63/1984, 82/1984, 84/1985, 87/1985, 116/1986, 142/1988, 201/1997 y 206/1998) al posible alcance de las leyes de presupuestos, que se haba ido desbordando respecto de lo que constitucionalmente ha de ser su contenido de acuerdo con el artculo 134.2 CE, el cual es : con carcter mnimo y necesario, la previsin de ingresos y la autorizacin de gastos; y con carcter potestativo, cualesquiera otras materias propias de ley ordinaria, pero siempre que guarden un relacin directa con los ingresos y los gastos que constituyen estrictamente los presupuestos o con los criterios de poltica econmica general de los que el presupuesto es un instrumento y, al mismo tiempo, representen un complemento necesario para la mayor inteligencia y ms eficaz ejecucin del presupuesto y, en general, de la poltica econmica del Gobierno (SSTC 63/1986, 65/1987, 65/1990 y 76/1992).

El fundamento de estas limitaciones hay que buscarlo, principalmente, no slo en que el procedimiento legislativo de tramitacin y aprobacin de las leyes de presupuestos contiene algunas especifidades que lo diferencian del procedimiento legislativo comn (arts. 112 a 114 del Reglamento del Parlamento), sino tambin en que algunas de estas especificidades suponen evidentes restricciones de las facultades de los rganos legislativos, debidas, por ejemplo, a la exigencia de tener que contar con la conformidad del Consejo Ejecutivo o Gobierno respecto de las enmiendas que comporten un aumento de los crditos o una disminucin de los ingresos presupuestarios (art. 95.1 en relacin con el art. 112.1 del mismo Reglamento). Y, precisamente, en el objetivo de no rebasar los lmites constitucionalmente establecidos para las leyes de presupuestos y, al mismo tiempo, adoptar las medidas legislativas oportunas a los efectos del mejor desarrollo y ejecucin del plan financiero anual del Gobierno, es donde se encuentra la explicacin del porqu han surgido en nuestro panorama legislativo las llamadas "leyes de acompaamiento"". ??Naturaleza y caractersticas de las leyes "de acompaamiento" : para el Consejo Consultivo, las leyes "de acompaamiento" son leyes ordinarias estatales o autonmicas- con caractersticas propias, independientes de cualquier otra, pero conectadas con la de presupuestos por su vocacin de ser su complemento y compartir con ella una unidad de propsito. Esto ha permitido justificar que su presentacin en el Parlamento como proyecto de ley sea simultnea a la del presupuesto, si bien a la de acompaamiento no le son de aplicacin las especialidades procedimentales que los reglamentos parlamentarios atribuyen a aqul. Como caractersticas principales, seala las siguientes : no estn sometidas a lmites constitucionales especficos por la razn obvia de que no han sido previstas por la Ley Fundamental : el Parlamento goza de una amplia libertad configurativa como en cualquier otra ley ordinaria. el punto dbil de las leyes "de acompaamiento" es que no tienen un objeto nico y singular : su singularidad radica en constituir un cuerpo heterogneo de disposiciones formalmente unidas por su tramitacin y aprobacin conjuntas y, materialmente, por su conexin jurdico-instrumental con unos presupuestos tambin heterogneos. Por este motivo han sido denominadas "cajn de sastre", "leyes omnibus" o "totum revolutum". en la prctica, en su tramitacin parlamentaria se utiliza el trmite de urgencia, por lo que han sido objeto de crtica por parte de la doctrina e instituciones como el Consejo Econmico y Social, el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo de Estado, en base a los vicios denunciados por el TC en su Sentencia 76/1992, respecto de las leyes de presupuestos. No obstante, el Consejo Consultivo concluye que no puede aplicarse analgicamente a les leyes "de acompaamiento" la doctrina constitucional sobre las leyes de presupuestos. Adems, este rgano consultivo declara que no le corresponde juzgar las condiciones reales de la tramitacin de una ley "de acompaamiento", ni proponer alternativas posibles de lege ferenda a la concentracin de normas y reformas heterogneas, diferentes en importancia o extensin, realizada en un trmite nico y urgente y en una sola Comisin.

Finalmente, el Consejo Consultivo razona que este tipo de leyes no vulneran el principio constitucional de seguridad jurdica, y lo hace apoyndose en la doctrina del TC y anteriores dictmenes del propio rgano consultivo relativos al alcance de este principio.

LEY "DE ACOMPAAMIENTO" VERSUS SEGURIDAD JURDICA. FACTORES CORRECTORES DE UNA EVENTUAL INSEGURIDAD JURDICA
Como acabamos de ver, la aparicin de las leyes "de acompaamiento" sirvi para salvaguardar la constitucionalidad material de las leyes de presupuestos. No obstante, la doctrina, como ya hiciera con el contenido de las leyes de presupuestos, ha criticado tambin duramente la confusin normativa propiciada por las leyes "de acompaamiento". As, por ejemplo, Jos Mara Gimeno Feliu opina que "hay que afirmar con rotundidad que si bien la Ley de Acompaamiento reviste forma de Ley, ello no significa que en su calidad de tal pueda operar normalmente sobre cualquier norma anterior del mismo rango, de manera que no cabe sostener que aprovechando el rango legal de lo que es un simple mecanismo formal se pueda vaciar de contenido los principios constitucionales y comunitarios plasmados en la LCAP". A continuacin, este autor sostiene que este tipo de leyes, en tanto que estn subordinadas a las leyes de presupuestos que "acompaan" y complementan, deberan tener un contenido material limitado por esta funcin, y aboga por hacer extensiva a las leyes de "acompaamiento" la doctrina del TC sobre el contenido material de las leyes de presupuestos. Por su parte, Isaac Merino Jara destaca que este sistema Ley de Presupuesto-Ley de Acompaamiento potencia la dispersin normativa y hace ms compleja la inteligencia y ejecucin del Presupuesto. Para Ramn Falcn y Tella, la tramitacin paralela de la ley "de acompaamiento" a la Ley de Presupuestos no favorece el debate en el pleno, estando, adems, en presencia de una amalgama de preceptos inconexos y sin criterio tcnico alguno. Por ello, para este autor y para otros como es el caso de I. Jimnez Compaired- esta circunstancia, si bien quiebra el principio de seguridad jurdica, no llega a ser causa de inconstitucionalidad; sin embargo, otros autores, como T. Olalde Martn, consideran que esta tramitacin procedimental que ignora el principio de seguridad jurdica constituye un motivo de inconstitucionalidad. Por ltimo, Cristbal Molina Navarrete considera que las leyes de acompaamiento son un "engendro normativode nuestros das que lleva hasta su mxima expresin la "viciosa" prctica de elaborar a finales de ao una Ley "vagoneta" de cuestiones normativas, de muy diferente naturaleza tcnica y poltica, que por distintas razones no han encontrado adecuada plasmacin antes. Una prctica en otro tiempo centrada en la Ley de Presupuestos Generales y ahora, tras la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, en la denominada Ley de Acompaamiento. Una situacin que, grave en la poca anterior, hoy ha explotado hasta incurrir en un autntico y genuino "fraude a la Constitucin"". Adems de las crticas doctrinales, conviene indicar que el propio dictamen del Consejo Consultivo de la Generalitat que hemos de analizado en el punto anterior reconoce que la tcnica legislativa de las leyes "de acompaamiento" es peligrosa y, tal vez, poco recomendable aunque no sea en s misma inconstitucional; y considera conveniente que la dispersin

normativa originada por esta forma de legislar sea paliada en la medida de lo posible mediante las correspondientes operaciones de refundicin y unificacin de textos. Esta opinin crtica, como recuerda el propio Consejo Consultivo cataln en su dictamen, se haba producido ya en el seno de organismos e instituciones estatales, como son el Consejo Econmico y Social, el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial. En efecto, el Consejo Econmico y Social tiene declarado que la utilizacin extensiva de las llamadas leyes de acompaamiento presupuestario conlleva un riesgo de dispersin de la normativa, "restndola coherencia y dificultando su comprensin global, con el eventual riesgo, asimismo, de producir inseguridad jurdica en los intrpretes y aplicadores de las normas". En un informe posterior, este organismo reiter las mismas observaciones, aadiendo que "es evidente que con este tipo de disposiciones se intenta tambin corregir disfunciones advertidas en el curso de la aplicacin de las variadas regulaciones, que no siempre guardan relacin directa con los Presupuestos Generales del Estado o con los criterios de la poltica econmica de la que stos son el principal instrumento. Esta situacin, cmoda para el Ejecutivo, es muy incmoda no slo para los intrpretes y aplicadores de las normas, sino para cualquier ciudadano obligado por ellas, que se encuentra cada vez ms inseguro de conocer fehacientemente las regulaciones que en cada momento le ataen". Por su parte, el Consejo de Estado, en su Dictamen de 3 de octubre de 1996 relativo a ciertos artculos del anteproyecto de ley "de acompaamiento" aprobada ese ao afirmaba que "razones de seguridad jurdica y de buena tcnica legislativa aconsejan que todas las normas, y muy en especial aquellas que tienen rango de Ley, nazcan en el seno propio de la materia que es objeto de regulacin, y vivan dentro de ella hasta que sean sustituidas por otras". Parecidas consideraciones hizo en su Dictamen de 25 de septiembre de 1997 respecto del texto que iba a ser aprobado como ley "de acompaamiento" ese ao. El Consejo General del Poder Judicial, en su informe de 15 de octubre de 1997, emitido en relacin a ciertos preceptos del anteproyecto de ley "de acompaamiento" de los Presupuestos Generales del Estado para 1998, advirti de los riesgos de esta incorrecta tcnica legislativa, especialmente el relativo a la repercusin derogatoria de estas leyes sobre la normativa vigente, y con remisin expresa a los informes y dictmenes del Consejo Econmico y Social y del Consejo de Estado que acabamos de mencionar. Finalmente, el propio poder ejecutivo, a travs de un informe de la Secretara General Tcnica del Ministerio de Economa y Hacienda de marzo de 1999, apoyado en este amplio rechazo doctrinal e institucional hacia las leyes "de acompaamiento", llega a la conclusin de que "la evolucin del contenido de estas leyes ha llegado a un punto insostenible en cuanto al equilibrio del sistema jurdico, al cumplimiento del principio de seguridad jurdica y al ejercicio correcto de la funcin legislativa", de manera que "la gravedad de la situacin determina la necesidad de encauzar estas leyes a su funcin originaria limitando su contenido al complemento necesario para la ejecucin de la poltica econmica del Gobierno". El TC ha conectado la confianza de los ciudadanos con el principio de seguridad jurdica (Sentencias 126/1987, de 16 de julio, 197/1992, de 19 de noviembre, 173/1996, de 31 de octubre, o 182/1997, de 28 de octubre), que es, segn constante doctrina del Tribunal, "suma de certeza y legalidad,

jerarqua y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdiccin de la arbitrariedad, sin perjuicio del valor que por s mismo tiene". Y, aun cuando dicho principio "no puede erigirse en valor absoluto, pues ello dara lugar a la congelacin o petrificacin del ordenamiento jurdico existente, protege, en cambio, la confianza de los ciudadanos (...) frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles". En un sentido ms estricto, la seguridad jurdica equivale a certeza en el Derecho, como as expresa el propio TC en su Sentencia 46/1990, de 15 de marzo, "la exigencia del artculo 9.3, relativo al principio de seguridad jurdica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusin normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurdicos y los ciudadanos a qu atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas". En este sentido, como indica lvaro Rodrguez Bereijo, la jurisprudencia del TC ha delimitado el contenido del principio constitucional de seguridad jurdica desde una triple dimensin : el conocimiento y certeza del Derecho, la confianza de los ciudadanos en el mismo y la previsibilidad de sus consecuencias. Respecto de este principio de seguridad jurdica, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Seccin 4) de Catalua se ha pronunciado en su Sentencia de 18 de diciembre de 1998 sobre la posible vulneracin del mismo en el mbito tributario con motivo de la modificacin normativa de las tarifas del IRPF llevada a cabo a travs del Real Decreto Ley 5/1992, de 21 de julio (medidas presupuestarias y econmicas urgentes). La Sala llega a la conclusin de que dicho principio no ha sido vulnerado, en atencin bsicamente a la doctrina del TC contenida en el FJ 4 de la Sentencia: "Ciertamente, el principio de seguridad jurdica aplicado al mbito tributario protege la confianza de los ciudadanos en lo que afecta a las previsiones econmicas efectuadas en fijacin de la normativa vigente frente a los cambios normativos desfavorables que no sean razonablemente previsibles. En este caso, el contribuyente alega que realiz su planificacin fiscal y econmica desde el comienzo de 1992 y hasta la finalizacin del ejercicio en funcin de la legislacin vigente, es decir, la L. 18/1991, no siendo previsible un cambio normativo tan rpido e inesperado en la regulacin del Impuesto, como lo pone de relieve el hecho de que se llevase a cabo mediante un Real Decreto-Ley de Medidas Presupuestarias Urgentes. Al margen de la polmica que podra suscitar de lege ferenda la oportunidad de modificar la tarifa del IRPF recin establecida por la L. 18/1991 mediante un Real Decreto Ley de Medidas Urgentes, y de que ha de reconocrsele al recurrente su derecho a efectuar su planificacin econmica en funcin de la normativa aplicable a la tributacin de sus rentas, ha de resaltarse sin embargo- que esta previsin en impuestos que no son de devengo instantneo est sujeta a posibles modificaciones en su regulacin a lo largo del perodo impositivo mxime si ha de adaptarse urgentemente a las circunstancias socioeconmicas o de poltica financiera, como es el caso-, siendo en consecuencia tambin previsible este tipo de variaciones en la regulacin del impuesto, ya que el principio de seguridad jurdica no puede erigirse en un valor absoluto entendindose como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado rgimen sin posibilidad alguna de dar respuesta normativa a un cambio socioeconmico, lo que supondra la congelacin e incapacidad de adaptacin a la realidad del ordenamiento vigente (Vid. TC S

27/1981 y 6/1983). El dato decisivo en este caso es que se trata de un impuesto peridico que se devenga al final del perodo impositivo, por tanto de no existir rupturas del mismo a 31 de diciembre por ser el ltimo da del ao natural debiendo atenerse el clculo de la autoliquidacin a la regulacin aplicable en esa fecha, es decir, al momento del devengo. No se entiende, por tanto, que exista vulneracin del principio de irretroactividad ni del de seguridad jurdica. (Vid. Al respecto las siguientes TC SS 126/1987, de 16 jul.; 134/1987, de 21 jul.; 76/1990, de 26 jul.; y 197/1992, de 19 nov., entre otras)". En nuestra opinin, las leyes "de acompaamiento" adolecen de unos vicios o defectos de tcnica legislativa que, aun no considerndolos causa de inconstitucionalidad, no son todo lo respetuosos que debieran con el principio constitucional de seguridad jurdica proclamado en el artculo 9.3 CE. Es ms, este tipo de leyes bien podran ser calificadas, sin temor a excedernos, como instrumentos de fomento de la inseguridad jurdica ya que dificultan, no slo a los ciudadanos sino tambin a los operadores jurdicos que han de interpretar y aplicar las normas, el conocimiento del Derecho vigente y aplicable. Conviene no olvidar que el Cdigo Civil dispone en su artculo 6.6 que la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento, y las leyes "de acompaamiento", incluso las Leyes de Presupuestos no favorecen ni facilitan en absoluto el conocimiento de la ley. En este mismo sentido, conviene aqu recordar que el Consejo de Estado ha declarado en varias ocasiones que "los destinatarios de las normas no son slo los especialistas en la materia regulada ni tampoco exclusivamente los funcionarios, los jueces o los profesionales del derecho. Son, sobre todo, los ciudadanos en general y, en este caso especialmente, los empresarios y contribuyentes". No obstante, y en el caso de que considerramos las leyes "de acompaamiento" como una perversin de la tcnica legislativa que no llegara a violentar el principio de seguridad jurdica por no generar una "incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos" (SSTC 150/1990, de 4 de octubre y 142/1993, de 22 de abril), s sera necesario establecer una serie de mecanismos correctores con el fin de proteger o reforzar la seguridad jurdica. En este sentido, recientemente se han introducido en el mbito normativo tributario, a travs de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantas de los Contribuyentes, diversas frmulas que pretenden facilitar al ciudadano el conocimiento de las normas tributarias vigentes. As, por ejemplo, el artculo 4 de dicha norma establece que las leyes y los reglamentos que contengan normas tributarias debern mencionarlo expresamente en su ttulo y en la rbrica de los artculos correspondientes; y que las leyes y los reglamentos que modifiquen normas tributarias contendrn una relacin completa de las normas derogadas y la nueva redaccin de las que resulten modificadas. Por su parte, el artculo 6 de dicha ley dispone que el Ministerio de Economa y Hacienda acordar y ordenar la publicacin en el primer trimestre de cada ejercicio de los textos actualizados de las Leyes y Reales Decretos en materia tributaria en los que se hayan producido variaciones respecto de los textos vigentes en el ejercicio precedente. Asimismo, ordenar la publicacin, en igual plazo y forma de una relacin de todas las disposiciones tributarias que se hayan aprobado en dicho ejercicio. Esta

publicidad se hace extensiva tambin a las contestaciones a consultas y las resoluciones econmico-administrativas de mayor trascendencia y repercusin. Estas innovaciones legislativas -y otras- contenidas en la Ley 1/1998, tendentes a proteger al ciudadano-contribuyente frente a la siempre temida Administracin tributaria han merecido los elogios del Sndic de Greuges de Catalua en su Informe al Parlament correspondiente al ao 1998. Esta reciente tendencia de proteccin al ciudadano en sus relaciones con la Administracin tributaria parece que empieza a extenderse a todo el mbito administrativo, como puede apreciarse en la reciente modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, operada por la Ley 4/1999, de 14 de enero y que entr en vigor el 14 de abril de 1999. As, esta modificacin introduce para las Administraciones pblicas la obligacin de publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicacin de los plazos mximos de duracin de los mismos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo (art. 42.4). Este deber de informacin est comenzando a llevarse a cabo por las distintas administraciones pblicas. Este es el caso, por ejemplo, de la Generalitat de Catalua, que ha aprobado recientemente la Resolucin de 11 de mayo de 1999 (DOGC nm. 2898, de 28.05.1999), de publicacin de las relaciones de procedimientos administrativos regulados por la Generalitat de Catalua. Nos encontramos, pues, ante una creciente corriente de fortalecimiento de la posicin jurdica del ciudadano ante los poderes exorbitantes de las administraciones pblicas, que se ha puesto tambin de manifiesto con la supresin del privilegio de inembargabilidad de los bienes pblicos en general, si bien este nuevo rgimen jurdico beneficioso para los ciudadanos ha sido provocado por la doctrina del TC, y por el momento nicamente afecta a los bienes de la entidades locales. Curiosamente, la modificacin del artculo 154.2 LHL ha sido introducida, semioculta, en la ltima ley "de acompaamiento" aprobada hasta la fecha, para favorecer, sin duda, su general conocimiento. BIBLIOGRAFA Albiana Garca-Quintana, Csar: Los Presupuestos del Estado. Comentario al artculo 134 de la Constitucin, en "Comentarios a la Constitucin espaola de 1978", tomo X. Madrid. EDERSA, 1985. lvarez Rubio, J.J.: La actual configuracin de los presupuestos generales del sistema espaol de Derecho interregional. Revista Vasca de Administracin Pblica (RVAP) nm. 48, mayo-agosto 1997. Aragons Beltrn, Emilio y Pose Vidal, Sara : Diccionario de Jurisprudencia Constitucional tributaria y de la Seguridad Social. Consell de Collegis de Graduats Socials de Catalunya. Barcelona, 1997. Caamao Domnguez, Francisco : Sobre la Ley de Presupuestos y sus lmites constitucionales, un comentario a la STC 76/1992, de 14 de mayo. Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pblica (RDFHP) nm . 224, marzo-abril 1993. Cazorla Prieto, Luis M : - director de la obra de la coleccin "Estudios de Derecho Judicial" : La nueva regulacin de los derechos y garantas de los contribuyentes ante la

Hacienda Pblica. Consejo General del Poder Judicial. Escuela Judicial. Madrid, 1998. - Las llamadas leyes de acompaamiento presupuestario. Sus problemas de constitucionalidad. Instituto de Estudios Fiscales, Marcial Pons. Madrid, 1998. De la Pea Velasco, Gaspar : La delimitacin del contenido constitucional de la parte dispositiva de las leyes de presupuestos en materia tributara. Revista Espaola de Derecho Financiero (REDF) nm. 99, julio-septiembre 1998. De Miguel Canuto, E. : Qu es lo que puede regular la Ley de Presupuestos?. Revista Espaola de Derecho Financiero (REDF) nm. 83, 1994. De Rovira i Mola, Albert : Manual de Dret Pressupostari. Generalitat de Catalunya. Escola dAdministraci Pblica de Catalunya. Barcelona, 1990. Escribano Lpez, Francisco : - Presupuesto del Estado y Constitucin. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1981. - El principio constitucional de competencia presupuestaria. Revista Espaola de Derecho Financiero (REDF) nm. 98, abril-junio 1998. - Los Presupuestos del Estado : aspectos constitucionales. Crnica Tributaria (CT) nm 59, de 1989. - La disciplina constitucional de la prrroga de presupuestos. Revista Espaola de Derecho Constitucional (REDC) nm. 50, mayo-agosto 1997. Falcn y Tella, Ramn : - Lmites materiales y temporales de la parte dispositiva de la Ley de Presupuestos, en "Las Cortes Generales", Madrid. Direccin General del Servicio Jurdico del Estado/Instituto de Estudios Fiscales, 1987, volumen II. - La habilitacin a las leyes de Presupuestos para modificar tributos. Revista Espaola de Derecho Financiero (REDF) nm. 32, de 1982. - Leyes de Acompaamiento y tcnica legislativa. Quincena Fiscal nm. 1, 1997. Ferreiro Lapatza, Juan Jos : Derecho Presupuestario y tcnica legislativa. Revista Espaola de Derecho Financiero (REDF) nm. 87, 1995. Gallardo Castillo, M.J. : El mbito extrapresupuestario de la Ley de Presupuestos. Comienza su reduccin?. Revista Espaola de Derecho Administrativo (REDA) nm. 80, 1993. Garca Garca, M Jess : La Ley de Derechos y Garantas del Contrbuyente. Su aplicacin a la Administracin Local. El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados nm. 20, de 30 de octubre de 1998. Gil Cremades, Rafael : Ley de Presupuestos y seguridad jurdica (sobre la Sentencia 76/1992 del Tribunal Constitucional). Revista de las Cortes Generales (RCG) nm. 27, tercer cuatrimestre 1992. Gimeno Feliu, Jos Mara : Una valoracin crtica sobre el procedimiento y contenido de las ltimas reformas legales en contratacin pblica. Revista de Administracin Pblica (RAP) nm. 144, septiembre-diciembre 1997. Gonzlez Salinas, P. : El lmite a la libertad de la configuracin normativa del legislador en el mbito de las Leyes de Presupuestos. Revista Vasca de Administracin Pblica (RVAP) nm. 36, 1993. Jimnez Compaired, I. : Sobre el contenido eventual de las leyes regionales de presupuestos. Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pblica (RDFHP) num. 237, 1995.

Jimnez Daz, A. : La Ley de Presupuestos : seguridad jurdica y principios de relacin entre normas. Revista Espaola de Derecho Financiero (REDF) nm. 82, 1994. Martnez Lago, Miguel ngel : Manual de Derecho Presupuestario. Ordenacin jurdica de los Presupuestos y del Control de la Hacienda Pblica. Editorial COLEX, 1992. Martnez Val, Jos M : Requisitos para legislar desde la Ley de Presupuestos (Comentarios a la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, de 14 de mayo, BOE del 16 de junio). Revista General del Derecho (RGD), 1994, nms. 577-578. Menndez Moreno, Alejandro : La configuracin constitucional de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Lex Nova. Valladolid, 1988. Merino Jara, Isaac : Las Leyes de Presupuestos en la Constitucin espaola de 1978 : configuracin constitucional y lmites materiales. Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pblica (RDFHP) nm. 236, 1995. Molina Navarrete, Cristbal : La inquietante "inseguridad jurdica" de las "leyes" de seguridad social. La Ley nms. 4626 y 4627, de 11 y 14 de septiembre de 1998. Olalde Martn, T. : Ley de Presupuestos versus Ley de Acompaamiento. Revista Impuestos num. 24, 1995. Pera Verdaguer, Francisco : Comentarios a la Ley 1/1998 de 26 de febrero, de derechos y garantas de los contribuyentes. Revista Jurdica La Ley nm. 4705, de 4 de enero de 1999. Rodrguez Bereijo, lvaro : - La Ley de Presupuestos en la Constitucin espaola de 1978, en "Hacienda y Constitucin". Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1979. - Sobre tcnica jurdica y Leyes de Presupuestos en "Estudios de Derecho y Hacienda". Instituto de Estudios Fiscales. Madrid. 1988. - El sistema tributario en la Constitucin (los lmites al poder tributario en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional). Revista Espaola de Derecho Constitucional (REDC) num. 36, 1992. Serrano Triana, A : La funcin de la seguridad jurdica en la doctrina del Tribunal Constitucional, en "Libro Homenaje al profesor Villar Palas". Civitas. Madrid, 1988. Toscano Ortega, Juan Antonio : - Balance de la jurisprudencia constitucional sobre el contenido de la ley de presupuestos generales del Estado : a propsito de la STC 61/1997 (Ley del Suelo). Revista Espaola de Derecho Constitucional (REDC) nm. 54, septiembre-diciembre 1998. - La funcin y el contenido de las Leyes de Presupuestos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Revista Vasca de Administracin Pblica (RVAP) nm. 47, 1997. ------PRXIMAMENTE IR COLGANDO MAS ARTICULOS DOCTRINALES INTERESANTES, SELECCIONADOS ESPECIALMENTE PARA VOSOTROS DE ENTRE LOS QUE PUBLICA MI WEB FAVORITA DE CONSULTA DE LEGISLACIN: NOTICIAS JURDICAS. Crdoba, a 25 de julio de 2012.