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Publicao do Instituto de Estudos Socioeconmicos - Inesc Ano IV n 13 junho de 2005


E D I TOR I A L

Os Quilombolas

O direito tnico terra


A Constituio de 1988 contemplou o direito diferena e enunciou o reconhecimento dos direitos tnicos. Alm disso, no artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, uma nova modalidade de apropriao formal de terras foi destinada a grupos sociais como os quilombolas, com base no direito propriedade definitiva, e no por meio da tutela, como acontece com os povos indgenas. Esses processos de rupturas e de conquistas, que levaram alguns juristas a falar em um Estado Pluritnico, que confere proteo a diferentes ex-

anlise da poltica tnica do governo mostra o predomnio de aes focalizadas e pontuais. Em relao aos quilombolas, constatase que o Estado ainda no lhes assegurou um recurso bsico, ou seja, a territorialidade que garante a sua reproduo fsica, social e cultural. extremamente pequeno o nmero de titulaes realizadas em terras ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos. No governo Lula, ocorreram at agora apenas duas titulaes. Se, de um lado, h a mobilizao do movimento tnico, h tambm a forte ao de interesses contrrios ao reconhecimento das comunidades quilombolas, que muitas vezes resulta em famlias sendo despejadas de suas terras. Os nmeros do oramento federal em relao poltica tnica refletem o aspecto crtico da situao. O Programa Brasil Quilombola s utilizou 12,17% dos R$ 15 milhes destinados ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio para o pagamento de indenizaes e para o reconhecimento, demarcao e titulao das terras das comunidades em 2004. grande a preocupao com o desempenho em 2005. Neste artigo, o Inesc e a Fundao Boll buscam politizar a questo e apresentar uma anlise que contribua para solucionar problemas que, historicamente, deixam o Estado brasileiro em dvida com as comunidades remanescentes de quilombos.

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presses tnicas, no resultaram, entretanto, na adoo pelo Estado de uma poltica tnica e tampouco de aes governamentais sistemticas. H enormes dificuldades de implementao de disposies legais dessa ordem, sobretudo em sociedades autoritrias e de fundamentos coloniais e escravistas como a brasileira. Tm prevalecido aes pontuais e relativamente dispersas, focalizando fatores tnicos, mas sob a gide de Desde janeiro de outras polticas governa2003, s ocorreram duas titulaes de mentais, tais como a poterras de ltica agrria e as polticomunidades cas de educao, sade, remanescentes de habitao e segurana quilombos. alimentar. Entretanto, os Inexistindo uma reforma do Estado, coadu- interesses contrrios ao reconhecimento e nada com as novas dispo titulao das sies constitucionais, a comunidades soluo burocrtica foi quilombolas tiveram pensada sempre com o uma atuao gil, propsito de articul-las tanto dentro quanto com as estruturas admifora da burocracia nistrativas preexistentes, governamental acrescentando sua capacidade operacional atributos pretensamente tnicos. Se porventura foram institudos novos rgos pblicos pertinentes questo, sublinhe-se que a competncia de operacionalizao ficou invariavelmente a cargo de aparatos j existentes. Em 20 de novembro de 2003, Dia Nacional da Conscincia Negra, o reconhecimento pblico do

nmero inexpressivo de titulaes realizadas funcionou como justificativa para uma ao governamental especfica. Nesta mesma data, o presidente Lula assinou o Decreto n 4.887, regulamentando o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos. Esse ato do Poder Executivo teria correspondido, portanto, necessidade de uma interveno governamental mais acelerada e gil, condizente com a gravidade dos conflitos envolvendo as comunidades remanescentes de quilombos, o que exigia alguma resposta do governo federal. Dez meses depois, em junho de 2004, pode-se relativizar a agilidade dessa iniciativa oficial, uma vez que se constata que as discusses burocrticas enredam-se nos meandros de uma instruo normativa, aprovada em abril, para operacionalizar os procedimentos de ao agrria. Desde janeiro de 2003, s ocorreram duas titulaes de terras de comunidades remanescentes de quilombos. Acrescente-se que, no dia 13 de maio ltimo, completou dois anos o ato do Poder Executivo que instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial GTI - para propor nova regulamentao ao reconhecimento das comunidades remanescentes de quilombos, cujo resultado maior o Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003. Nesse mesmo perodo, entretanto, os interesses contrrios ao reconhecimento e titulao das comunidades quilombolas tiveram uma atuao gil, tanto dentro quanto fora da burocracia governamental.

Oramento & Poltica Socioambiental: uma publicao trimestral do INESC Instituto de Estudos Socioeconmicos, em parceria com a Fundao Heinrich Bll. Tiragem: 1,5 mil exemplares. INESC - End: SCS Qd, 08, Bl B-50 - Sala 435 Ed. Venncio 2000 CEP 70.333-970 Braslia/DF Brasil Tel: (61) 3212 0200 Fax: (61) 3212 0216 E-mail: inesc@inesc.org.br Site: . www.inesc.org.br. Conselho Diretor: Caetano Arajo, Eva Faleiros, Fernando Paulino, Gisela de Alencar, Iliana Canoff, Nathalie Beghin, Paulo Calmon, Pe. Virglio Uchoa, Pr. Ervino Schmidt. Colegiado de Gesto: Iara Pietricovsky, Jos Antnio Moroni. Assessores: Alessandra Cardoso, Edlcio Vigna, Eliana Graa, Francisco Sadeck, Jair Barbosa Jnior, Luciana Costa, Mrcio Pontual, Ricardo Verdum, Selene Nunes. Assistentes: lvaro Gerin, Caio Varela, Lucdio Bicalho. Instituies que apiam o Inesc: Action Aid, CCFD, Christian Aid, EED, Fastenoffer, Fundao Avina, Fundao Ford, Fundao Heinrich Boll, KNH, Norwegian Church Aid, Novib, Oxfam e Solidaridad. Editora responsvel: Luciana Costa (DRT 258/82)

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Transferiu-se aos rgos fundirios oficiais (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA, Incra) a responsabilidade maior e quase exclusiva na montagem das peas tcnicas concernentes aos processos de reconhecimento e titulao das comunidades remanescentes de quilombos. O pragma-tismo burocrtico esbarra, no entanto, nas mesmas dificuldades operacionais de cumprimento de metas do Plano Nacional de Reforma H um certo Agrria. revigoramento de Em segundo lugar, h uma antiga idia de um certo revigoramento Estado-nao, que de uma antiga idia de olha com Estado-nao, que olha desconfiana os com desconfiana os didireitos tnicos, reitos tnicos, como se como se constitussem uma constitussem uma ameameaa sociedade aa sociedade nacional. nacional A ampliao do projeto Calha Norte e as posies nacionalistas face ao aluguel da Base de Lanamento de Alcntara e face homologao da demarcao da Terra Indgena Raposa Serra do Sol 1 bem ilustram isso. Tais formulaes tornaram-se absolutamente transparentes durante os debates que marcaram o Seminrio Interministerial Direitos Territoriais Quilombolas e Ambiente, o Patrimnio da Unio e a Segurana Nacional, realizado pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, em Braslia, no dia 13 de abril de 2004, cujos participantes vinculavam-se principalmente ao Ministrio da Defesa, ao Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Seppir - e Fundao Cultural Palmares. Para alm desses debates, a Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional dever se manifestar formalmente sobre a deciso oficial
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de reconhecimento das comunidades quilombolas, consoante os artigos 8 e 11 do Decreto n 4.887. De acordo com o art. 8, dever opinar sobre o relatrio tcnico relativo aos trabalhos de identificao e de delimitao, produzido pelo Incra; e, pelo art.11, tomar as medidas cabveis caso as terras ocupadas pelas comunidades remanescentes de quilombos estejam sobrepostas s reas de segurana nacional. Por essa via, administradores civis e militares, com atividades referidas a tal competncia, vm desenvolvendo um saber prtico sobre as comunidades remanescentes de quilombos, como se bastassem uma breve visita a uma situao classificada como remanescente de quilombo ou um rpido sobrevo para de pronto se conhec-la. Esse conhecimento impressionstico, burocraticamente construdo, mais se fundamenta nos ditames positivistas, que historicamente diluram os fatores tnicos na noo de povo, do que no conhecimento sistemtico, produzido a partir de demoradas investigaes cientficas. Em razo disso que constituem um srio obstculo efetivao dos dispositivos legais que preconizam o reconhecimento das comunidades quilombolas. Pode-se registrar, tambm, a ao de interesses contrrios ao reconhecimento das comunidades quilombolas em conflito na esfera jurdica ou em casos de contestao das titulaes j efetuadas, com famlias de remanescentes de quilombos sendo despejadas de suas terras, por fora do deferimento de pedidos de liminares em aes de reintegrao de posse movidas por supostos proprietrios. No plano jurdico-formal so muitas as disputas que todavia permanecem. De um lado, os efeitos do Decreto n 3.912, de 10 de setembro de 2001, fragilizaram bastante as reivindicaes do movimento quilombola, levando a

Para um aprofundamento, consultar Pacheco de Oliveira, Joo - Roraima: os ndios ameaam a segurana nacional? O Globo. Prosa e Verso. Rio de Janeiro, 6 de maro de 2004.

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Fundao Cultural Palmares a registros de terras de comunidades remanescentes de quilombos que foram prontamente contestados2. De outro lado, tem-se uma Ao Direta de Inconstitucionalidade referida ao Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003, perpetrada pelo Partido da Frente Liberal (PFL). O PFL tenta impugnar o uso da desapropriao na efetivao do art.68, bem como se ope ao critrio de idenNum sentido inverso tificao dos remanesao dessa presso por parte dos interesses centes de quilombos pela conservadores auto-atribuio, com o simbolizados pelo objetivo de restringir ao PFL, dispositivos mximo o alcance do infraconstitucionais dispositivo. A Advocaciaforam reforados, Geral da Unio, atravs atendendo a de seu titular, ministro reivindicaes dos lvaro Augusto Ribeiro movimentos sociais Costa, manifestou-se contrariamente Adin, em 12 de agosto de 2004, classificando a impugnao de genrica e sem o cotejo analtico entre as normas constitucionais e as atacadas, o que inviabilizaria a ao. Num sentido inverso ao dessa presso por parte dos interesses conservadores simbolizados pelo PFL, dispositivos infraconstitucionais foram reforados, atendendo a reivindicaes dos movimentos sociais. Assim, consolidando os direitos tnicos e evidenciando a ampliao do significado de terras tradicionalmente ocupadas, o Brasil ratificou, em junho de 2002, atravs do Decreto Legislativo n 143, assinado pelo presidente do Senado Federal, a Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho, de junho de 1989. Esta Conveno reconhece como critrio fundamental os elementos de auto-identificao tnica. Nos termos do art. 2, tem-se: A conscincia de sua identidade indgena ou tribal dever ser tida como cri2

trio fundamental para determinar os grupos aos quais se aplicam as disposies desta Conveno. Para alm disso, o art. 14 assevera o seguinte em termos de domnio: Dever-se- reconhecer aos povos interessados os direitos de propriedade e de posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Sublinhando o direito de retorno s terras de que foram expulsos, o art.16 aduz que: sempre que for possvel, esses povos devero ter o direito de voltar a suas terras tradicionais assim que deixarem de existir as causas que motivaram seu translado e reassentamento. Esse direito de retorno se estende sobre um sem-nmero de situaes de comunidades quilombolas no Maranho, Mato Grosso, Bahia, Rio de Janeiro, Esprito Santo e Minas Gerais, que foram compulsoriamente deslocadas de suas terras por projetos agropecurios; projetos de plantio de florestas homogneas (pinus, eucalipto); projetos de minerao; projetos de construo de hidreltricas e de bases militares, e agora descrevem uma trajetria de recuperao de terras que foram usurpadas e tidas como perdidas. De modo concomitante, tm-se tornado complexas as modalidades de classificao dos territrios quilombolas, exigindo novos tipos de cadastramento e uma redefinio estrito senso da noo de imvel rural. Bem ilustra isso a Portaria n 06, de 1 de maro de 2004, da Fundao Cultural Palmares - FCP, que instituiu o Cadastro Geral de Remanescentes das Comunidades de Quilombos da FCP, nomeando-as de terras de preto, mocambos, comunidades negras e quilombos. A diversidade de nomeaes chama a ateno para as particularidades dos processos de territorializao, que esto se tornando cada vez mais evidentes com o fortalecimento do movimento quilombola. Os locativos em torno do termo preto parecem

Ver Brito Pereira, Deborah M. D. Breves consideraes sobre o Decreto n 3.912/01, in O Dwyer, E.C.- Quilombos-identidade tnica e territorialidade. Rio de Janeiro, ABA/FGV. 2002. p.281-289

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ganhar uma importncia afirmativa, num momento em que o prprio termo denota uma maior fora de expresso tnica, refletida inclusive nos resultados do censo demogrfico3. A prpria necessidade de um cadastro parte, ao mesmo tempo que reconhece uma pluralidade de categorias de uso na vida social, que demandam reconhecimento formal, revela uma insuficincia cadastral do Incra, bem como das duas categorias Caso seja mantido o censitrias oficialmente atual ritmo, ou seja, 73 disponveis, quais sejam: reas tituladas em 16 imvel rural , acionada anos, sero pelo Incra, e estabelecinecessrios mais de mento, utilizada nos quatro sculos para se censos agropecurios da completar o FIBGE. Alis, desde reconhecimento das 1985 h uma tenso den- 2.228 reas levantadas pelo Centro de tro dos rgos fundirios para o reconhecimento Cartografia Aplicada e de situaes de uso cole- Informao Geogrfica da Universidade de tivo da terra, ditadas resBraslia pectivamente por fatores tnicos, por tradio e costumes, por prticas de autonomia produtiva e por mobilizaes polticas para afirmao de direitos bsicos. Pode-se constatar, a partir dessas iniciativas e daquelas que lhes opem, que a aplicao do art. 68 do Ato de Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT, que est para completar 17 anos, ocorre de maneira intermitente. Os dispositivos de reconhecimento vm sendo aplicados lenta e gradualmente, mas com sucessivas interrupes temporrias ou longos intervalos caracterizados por total cessao da aplicao, que evidenciam a inexistncia de qualquer ao sistemtica. Tem-se, pois, uma ao descontnua, eivada de polmicas e de atos dbios, factveis de contestao, e que determina o ritmo da titulao. Alis, caso seja mantido o atual ritmo,
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ou seja, 73 reas tituladas em 16 anos, sero necessrios mais de quatro sculos para se completar o reconhecimento das 2.228 reas levantadas pelo Centro de Cartografia Aplicada e Informao Geogrfica da Universidade de Braslia (2005). O desempenho oramentrio do governo federal em 2004 e 2005 bastante sintomtico desse quadro. No Programa Brasil Quilombola, dos R$ 15 milhes destinados ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA para o pagamento de indenizaes e para o reconhecimento, demarcao e titulao das terras das comunidades em 2004, apenas 12,17% foram efetivamente utilizados. Em 2005, a se manter o desempenho verificado na tabela n 1 (p. 12), o quadro ainda mais preocupante. Os quilombos e o mercado de terras Os obstculos e entraves titulao das terras das comunidades remanescentes de quilombos no podem ser reduzidos to somente a defeitos na engrenagem da mquina administrativa estatal. H vrias configuraes nesse jogo de poder que transcendem a questes de operacionalidade e a rubricas oramentrias. Uma delas concerne s relaes de poder historicamente apoiadas no monoplio da terra e na tutela de indgenas, ex-escravos e posseiros. Com fundamento nelas, interesses latifundirios e outros grupos responsveis pela concentrao de terras rejeitam o reconhecimento de direitos tnicos por meio da propriedade definitiva das terras das comunidades quilombolas. Os argumentos que compem suas alegaes no so de ordem demogrfica, como no tratamento que do s terras indgenas; isso , no fazem uso da mxima: muita terra para poucos pretos. No so tambm de ordens geogrfica e agronmica, como no tratamento que do s entidades ambientalistas: esto querendo tomar as terras frteis (a Amaznia) e ricas em minerais, mas se

O IBGE utiliza comumente o termo preto como categoria censitria. Em conformidade com o Censo Demogrfico de 2000, os que se declararam pretos aumentaram 4,2%, enquanto os designados pardos, 0,5%.

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atm ao princpio da propriedade e sua histria. Advogam uma dicotomia absoluta entre fazenda e quilombo, porquanto consideram que este esteve sempre localizado em lugares remotos e de mata, distante da civilizao e, portanto, do mundo regido pelas grandes plantaes4. Nas peas tcnicas dos processos judiciais, os advogados desses interesses e os peritos por eles financiados se esmeram em insistir que os quilombos, A propriedade alm de estarem fora dos definitiva limites das fazendas, so idealmente tornaria todos iguais nas em nmero extremamenrelaes de te reduzido e se localizarimercado, com os am to somente no que quilombolas, hoje constituem os stios emancipados de histricos. A prpria Ao qualquer tutela, se Direta de Inconstitucioexpressando atravs nalidade movida pelo de uma via PFL, buscando impugnar comunitria de o Decreto n 4.887/03, acesso terra reproduz de maneira implcita semelhante argumentao. Em contraposio a essas formulaes, os movimentos quilombolas e os levantamentos oficiais indicam que o nmero de comunidades remanescentes de quilombos permanece ainda relativamente desconhecido, mas sempre crescente e abrangendo novas modalidades. Em conformidade com as estimativas disponveis, verifica-se uma tendncia ascensional a cada nova iniciativa de cadastramento. O prprio folder do MDA sobre o Programa de Ao Afirmativa, intitulado Quilombolas, reitera que os dados oficiais apontam 743 reas de comunidades remanescentes de quilombos, com 30 milhes de hectares, e complementa a possvel subestimao do seguinte modo: No entanto, estimativas no-oficiais admitem a existncia de mais de 2 mil comunidades.
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Ainda que se possa dizer que o procedimento de cadastrar envolve todo um conjunto de noes que exige anlise, cabe frisar que as estimativas mencionadas no documento oficial que lana o programa Quilombolas ultrapassam em quase trs vezes o total usualmente apresentado pela Fundao Cultural Palmares, ou seja, fala-se em pelo menos 5% do total de 850 milhes de hectares do territrio brasileiro. Pode-se imaginar os efeitos desse volume de terras de quilombo sobre o estoque geral de terras disponveis s transaes de compra e venda. Isso num momento em que se busca uma reestruturao formal do mercado de terra, e quando o MDA admite que h 200 milhes de hectares sobre os quais o cadastro do Incra no possui qualquer informao. A expresso econmica desses mais de 30 milhes de hectares no pode ser menosprezada, sobretudo se observarmos sua incidncia nas regies de colonizao mais antiga, onde as terras so mais valorizadas do que naquelas de ocupao recente. Em algumas unidades da federao, como Maranho e Bahia, a titulao das terras das comunidades quilombolas pode se constituir num destacado instrumento de desconcentrao da propriedade fundiria, contrapondo-se frontalmente dominao oligrquica. No por outra razo que os antagonismos sociais tm se acirrado nessas regies, com comunidades quilombolas praticamente cercadas e com suas vias de acesso interditadas por interesses latifundirios. A propriedade definitiva idealmente tornaria todos iguais nas relaes de mercado, com os quilombolas, emancipados de qualquer tutela, se expressando atravs de uma via comunitria de acesso terra. O fato da propriedade no ser necessariamente individualizada e aparecer sempre condicionada ao controle de associaes comunitrias torna-a, entretanto, um obstculo s tentativas de transaes co-

Para um aprofundamento dessa interpretao, consultar Almeida, Alfredo W.B. Os quilombos e as novas etnias, in ODwyer, E.C. Quilombos identidade tnica e territorialidade. Rio de Janeiro, ABA/FGV.2002. p. 43-81.

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merciais e praticamente as imobiliza enquanto mercadoria. As terras das comunidades quilombolas cumprem sua funo social essencial quando o grupo tnico, manifesto pelo poder da organizao comunitria, gerencia os recursos no sentido de sua reproduo fsica e cultural, recusando-se a disp-los s transaes comerciais. Representada como forma ideolgica de imobilizao que favorece a famlia, a comunidade ou uma etnia determinada em detrimenMantidas como to de sua significao mereternas posseiras ou cantil, tal forma de propricom terras tituladas edade impede que imensos sem formal de domnios venham a ser partilha, as transacionados no mercacomunidades do de terras. Contraria, quilombolas sempre portanto, as agncias imo- so mais factveis de serem usurpadas. bilirias de comercializao, vinculadas a bancos Negar o fator tnico, e entidades financeiras, do alm de despolitizar mesmo modo que contra- a questo, facilitaria, pois, os atos ria os interesses latifundiilegtimos de rios, os especuladores, os usurpao grileiros e os que detm o monoplio dos recursos naturais. Mediante obstculos dessa ordem, a titulao se mostra mais que essencial, posto que, historicamente, as famlias dessas comunidades tm sido mantidas como posseiras. E dessa forma que aqueles interesses contrrios ao reconhecimento das comunidades remanescentes de quilombos parecem pretender mant-las. Mantidas como eternas posseiras ou com terras tituladas sem formal de partilha, como no caso das chamadas terras de preto que foram doadas a famlias de exescravos ou que foram adquiridas por elas, sempre so mais factveis de serem usurpadas. Negar o fator tnico, alm de despolitizar a questo, facilitaria, pois, os atos ilegtimos de usurpao.
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Algumas indagaes decorrentes: Por que a excessiva burocratizao do processo de reconhecimento das comunidades remanescentes de quilombos?5 Por que o governo no tem aventado a possibilidade de uma poltica tnica com instrumentos, quadros tcnicos e instituies voltados para esta finalidade? Os riscos da estratgia governamental A questo quilombola atualmente aparece em destaque como objeto da ao do Poder Executivo. Os debates no Legislativo arrefeceram ou quase cessaram no decorrer de 2003 e 2004 e praticamente no se registra mais uma ao parlamentar continuada. A capacidade de intervir na questo concentra-se nos centros de poder que gravitam em torno da Presidncia da Repblica. A unidade do discurso e dos procedimentos burocrtico-administrativos, alm de ser deslocada pela fora dos obstculos antepostos titulao das terras das comunidades quilombolas, tem sido recortada ou fragmentada em aes descontnuas e algo dispersas, criando dificuldades para o propsito de rede e de articulao. Alm do nmero de titulaes ser inexpressivo nesses 15 anos, conforme j foi dito, h dois anos o Estado no procede a qualquer titulao. A titulao, finalidade fundamental, tem sido gradativamente relativizada. Numa tentativa de descrever a estratgia oficial, pode-se dizer o seguinte: 1- O eixo da ao governamental, de um lado, em termos de retrica e de elaborao de novos mecanismos jurdicos, tem deslocado a dimenso tnica para os instrumentos de ao agrria, deixando aos rgos fundirios oficiais as atividades fundamentais de reconhecimento das terras das comunidades quilombolas. Discursivamente, in-

O texto do Decreto n 4.887/03 sublinha a autodefinio (art. 2), mas a Fundao Cultural Palmares tem retardado em demasia a emisso de certides, mesmo quando as comunidades, se reconhecendo como quilombolas, tenham enviado h meses a solicitao , como no caso daquelas de Alcntara.

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duz a pensar que os rgos fundirios reuniriam condies para executar com presteza uma poltica tnica, fazendo o que a Fundao Cultural Palmares anteriormente no teria feito ou no conseguiu fazer. Entretanto, conforme j foi discutido, as titulaes no tm ocorrido e h obstculos polticos de difcil transposio. Alm disso, os poucos recursos oramentrios para executar as aes desapropriatrias requeridas pelas titulaes, que representam a garanOs poucos recursos tia efetiva da terra e a conoramentrios para solidao jurdica dos terexecutar as aes ritrios, ou so desapropriatrias contingenciados ou no requeridas pelas so utilizados para o objetitulaes, que tivo-fim adequadamente. representam a Tratar os direitos cogarantia efetiva da letivos to somente como terra e a direito agrrio poder consolidao jurdica acarretar novos probledos territrios, ou mas na esfera jurdica, so contingenciados forando as comunida- ou no so utilizados para o objetivo-fim des quilombolas a serem adequadamente vistas como de trabalhadores rurais e posseiros, isso , reeditando as categorias classificatrias externas e as condies como eram formalmente nomeadas antes do advento da identidade quilombola e dos direitos que lhes correspondem, com o risco de renovar e gerar conflitos tnicos. 2- De outro lado, em termos operacionais ou de aes efetivas, o eixo da ao governamental tem se deslocado, concentrando-se principalmente na prestao de servios bsicos s comunidades quilombolas. Sob esse prisma, a estratgia governamental apresenta certa operacionalidade e pode ser descrita segundo trs planos de ao, que se entrecruzam:
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O primeiro organiza os instrumentos de interveno, produzindo-os, notadamente atravs de Grupos de Trabalho Interministeriais, articulando-os e dotando-os da legitimao jurdica elementar (decretos, instruo normativa e demais medidas administrativas). Um dos exemplos seria o Grupo de Trabalho Interministerial de Polticas para os Quilombos, que possui vrios sub-grupos, sendo um deles o sub-grupo do desenvolvimento que produziu uma Proposta de Etnodesenvolvimento para as Comunidades Quilombolas, centrada em necessidades consideradas bsicas. Essas prticas administrativas de criao de GTs produzem uma nova diviso do trabalho burocrtico-administrativo. Assim, para algumas Secretarias e Fundaes, agir significa solicitar a outras instituies que passem a agir ou que procedam interveno. Um dos exemplos seria o Conselho Nacional de Combate Discriminao, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, que acolhe denncias e, de acordo com suas prprias Resolues, exorta outras secretarias e ministrios a tomarem medidas urgentes e imediatas6. H rgos, portanto, que tm como funo animar os demais a tomarem as providncias cabveis. Um outro plano, fundamentado no chamado planejamento participativo, busca assegurar a participao de representantes quilombolas em instncias consultivas. No Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA, por exemplo, foram includos representantes dos quilombolas nos fruns de consulta do Plano Plurianual 2004-2007 e no Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentvel, alm de seis integrantes da Comisso Nacional de Articulao das Comunidades Negras Rurais

Conferir Resolues do CNCD/SEDH/PR n 01 e n 03, de 25 de junho de 2003

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Quilombolas CONAQ - terem participado de reunies em Braslia junto a membros do GTI e do Programa de Aes Afirmativas do MDA. O terceiro plano organizativo busca implementar aes de poltica social para as comunidades remanescentes de quilombos, confirmando que operacionalmente o eixo da ao sofre um deslocamento da quesA nfase da ao to da terra para a governamental nos de prover servios servios bsicos, bsicos s comuni- mediante a dificuldade dades quilombolas. de garantir os direitos
tnicos terra, pode

Assim, no que se reestar se constituindo fere poltica de segunuma medida rana alimentar, tem-se compensatria, traduzida pela a informao de districonsigna de fazer o buio de cestas de alique possvel? mentos pelo Projeto Fome Zero, que alcanou em 2004 pelo menos 86 comunidades em 55 municpios de 18 unidades da federao. O nmero de famlias atendidas por essa ao superior a 13 mil. No que se refere a garantir s comunidades quilombolas energia eltrica, sistema de saneamento bsico e ambiental (gua tratada, redes de esgoto, coleta de lixo) e habitao adequada (substituindo as moradias de barro e pau-a-pique por casas de alvenaria com banheiros e sistemas hidrulicos), tem-se o acordo de cooperao tcnica entre a Fundao Nacional de Sade Funasa - e a Fundao Cultural Palmares, bem como a implementao do Projeto de Estruturao do Sistema Nacional de Vigilncia e Sade - Vigisus II, com recursos do Banco Mundial. Em relao s escolas profissionalizantes em comunidades quilombolas, tem-se a parceria entre a Funasa, do Ministrio da Sade, e o Programa de Expanso da Educao Profissional junho de 2005

Proep, do Ministrio da Educao, que responsvel pela construo de escolas, disponibilizao de materiais didticos e capacitao de professores. Quanto linha de crdito para a piscicultura, registra-se a atuao do Programa Nacional de Apoio Agricultura Familiar Pronaf - junto a 20 comunidades quilombolas que h dez anos cultivam peixes no Quilombo de Itaco, no municpio de Acar, no Par. Depreende-se, desses planos organizativos, um certo descompasso entre a principal finalidade do art.68, que permanece postergada, e o ritmo de cumprimento da obrigao do Estado de assegurar os direitos bsicos a toda a populao. Eis algumas indagaes: a nfase da ao governamental nos servios bsicos, mediante a dificuldade de garantir os direitos tnicos terra, pode estar se constituindo numa medida compensatria, traduzida pela consigna de fazer o que possvel? Quais as implicaes de se deixar para depois a titulao definitiva das terras das comunidades quilombolas? Sob o ponto de vista da nfase nas polticas sociais, as comunidades quilombolas estariam se tornando beneficirias de programas, projetos e planos governamentais e passando a ser classificadas como pblico alvo (conforme o folder Quilombolas, do MDA), englobadas por classificaes mais abrangentes, que designam os respectivos programas e projetos, quais sejam: pobres, populao carente, excludos, populao de baixa renda, populao vulnervel e desassistidos. Nesse quadro, os quilombolas correm o risco de serem submetidos aos mecanismos gerais dessas polticas que privilegiam a iniciativa individual em detrimento do grupo ou da etnia. Essa estratgia poderia ser aproximada daquela do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, para quem a pobreza mundial deve ser combatida com o multiculturalismo, expresso por polticas afirmativas.
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Quilombola torna-se, assim, um atributo que funciona como agravante da condio de pobre. Ser pobre numa sociedade autoritria e de fundamentos escravistas como a brasileira implica em ser privado do controle sobre sua representao e sua identidade coletiva. Ser considerado pobre ser destitudo de identidade coletiva. Alm disso, na figura do pobre necessitado, definido como necessitando mais urgentemente de servios bsi- Pode-se destacar que cos, o quilombola fica inos quilombolas, pelo critrio polticoserido no problema geral organizativo, tm da sade das populaes assegurado uma trabalhadoras e, sutildistino em termos mente, so deslocados os tnicos e suas critrios tnicos e de idendemandas tidade que aliceram as sotranscendem s lidariedades e que estrunecessidades fsicas turam sua ao coletiva objetivada em movimento social. Isso ocorre mesmo quando se observa que as associaes de quilombolas e os prprios movimentos tambm esto envolvidos na distribuio de cestas bsicas, o que aparentemente poderia estar fortalecendo-os. A funo da mediao de lideranas, que se firmaram nas lutas pelos territrios tnicos, estaria passando por uma transformao, na qual o Estado passa a ser objeto de demandas pontuais para o atendimento de necessidades. Como atend-las sem proceder a uma hierarquizao das comunidades quilombolas com critrios explcitos, que assinalem quais delas encontram-se em situao mais crtica e conflitiva? Como definir a prioridade da ao governamental, que atualmente aparece concentrada no atendimento de umas poucas comunidades? Tais indagaes so pertinentes efetivao de polticas governamentais. Na interpretao da antroploga Ilka Boaventura, os quilombolas constituem uma nova clientela de polticas sociais e assim passam a ser vistos e classificados pelos quadros da burocracia.
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Analisando a trajetria dos quilombolas nas duas ltimas dcadas, pode-se ressaltar, entretanto, que no h correlao direta entre crise econmica, entendida como empobrecimento de populaes trabalhadoras, e o advento da identidade coletiva e da conscincia tnica. No podem ser aplicadas mecanicamente aos quilombolas as interpretaes correntes, que asseveram a tendncia do agravamento da pobreza em pases com ndice de Desenvolvimento Humano IDH - j reduzido e o aumento da vulnerabilidade dos grupos sociais discriminados, ou mesmo que afirmam que as polticas de inspirao neoliberal enfraqueceram as entidades representativas de trabalhadores, sindicatos e associaes. A situao concreta exige uma leitura mais cuidadosa ao se tentar encaixar tais agentes sociais nas resultantes das polticas neoliberais, implementadas desde 1989-90, quais sejam: mais pobres, mais desorganizados, mais vulnerveis e em descenso poltico. Ao contrrio, tem sido nos ltimos 16 anos que os quilombolas tm objetivado sua ao em movimento social, consolidando o advento de sua prpria identidade como sujeito de direito. Em verdade, tornaramse menos vulnerveis, mais organizados e encontram-se em assenso poltico ou num processo de fortalecimento de sua existncia coletiva, com mobilizaes apoiadas em laos de coeso e solidariedade. A trajetria dos movimentos sociais mostra-se bem distinta daquela dos sindicatos. Pode-se destacar que os quilombolas, pelo critrio poltico-organizativo, tm assegurado uma distino em termos tnicos e suas demandas transcendem s necessidades fsicas. Em inmeras situaes controlam efetivamente o acesso aos recursos naturais imprescindveis, preservandoos e mantendo uma sustentabilidade constante, alm de deterem um patrimnio intangvel, como por exemplo o conhecimento de espcies vegetais com propriedades medicinais e do ecossistema de referncia. Os prprios conflitos, de certo modo, evidenciam isso. Os antagojunho de 2005

nistas tentam usurpar suas terras porque so as mais preservadas, guardando uma semelhana com terras indgenas. Os quilombolas no podem ser reduzidos mecanicamente categoria pobres e tratados com os automatismos de linguagem que os classificam como carentes, de baixa renda ou na linha de indigncia 7. Insistir nisso significa uma despolitizao absoluta. Afinal, as comuComo se no bastasse nidades remanescentes a morosidade do de quilombos no so o Estado brasileiro no reinado da necessidareconhecimento e na de nem tampouco um proteo das terras conjunto de miser- indgenas, foi divulgado veis, j que os quilom- que existem cerca de bolas se constituram 55 casos de unidades de conservao que enquanto sujeitos, doincidem sobre terras minando essa necessiocupadas ou dade e instituindo um reivindicadas por reinado de autonomia comunidades e povos e liberdade. Tal relatiindgenas vizao nos leva a uma leitura mais crtica do termo necessidade e certamente menos economicista. Est em jogo um dado de conscincia dos agentes sociais, que concorre para o advento da identidade coletiva quilombola. Nesse sentido, h uma falsa polmica em pauta que deve ser submetida a uma anlise crtica, capaz de evidenciar um consenso, mesmo na divergncia. Se para uns no adianta titular sem propiciar condies de desenvolvimento, para outros no adiantam obras de infra-estrutura sem a titulao definitiva. Em comum, est o fato de que as medidas assistenciais e humanitrias s alcanaro sua plenitude se forem efetivados os direitos tnicos terra. Para alm desses jogos de poder, cabe reiterar que, como a territorialidade no lhes asse7

gurada de maneira definitiva, os elementos identitrios e os fatores tnicos correm o risco de se dilurem nas chamadas polticas de desenvolvimento local sustentvel, tal como formuladas pelas agncias multilaterais8. Com isso, desloca-se a questo do art.68 das origens e fins da poltica tnica para suas bordas, ficando as comunidades remanescentes de quilombos imprensadas entre duas ordens de iniciativas: planos desenvolvimentistas e medidas de poltica social. A despolitizao do fator tnico concorre para diluir a identidade coletiva e para eliminar o que considerado como significante pelas prprias comunidades quilombolas. So menosprezadas suas condies reais de existncia e seu sistema de representao dos recursos naturais e da vida social. O nico contraponto a essa homogeneizao seriam as mobilizaes tnicas, que continuam afirmando um critrio polticoorganizativo prprio e distintivo, com demandas especficas que apontam para a imprescindibilidade dos fins e para o imperativo de se sair das bordas e ir ao mago do problema, como a lembrar permanentemente que o Estado no lhes tem assegurado o recurso bsico essencial, isso , a territorialidade que garante a sua reproduo fsica e cultural. Alfredo Wagner Berno de Almeida Antroplogo

As agncias multilaterais utilizam internacionalmente o padro de um dlar por dia para a classificao de indigncia e de dois dlares/ dia para a classificao de pobreza. Com a adoo dessas linhas, enfatizando a renda, so realizadas as comparaes devidas e avaliada a intensidade da interveno. Ver Almeida, Alfredo W.B. Distinguir e mobilizar: duplo desafio face s polticas governamentais. Revista Tipiti. So Lus, julho de 2002. p.6-7.

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Oramento Quilombola 2004/2005


PROGRAMAS E AES GESTO DA POLTICA DE PROMOO IGUALDADE RACIAL PRESIDNCIA DA REPBLICA - SEPPIR Apoio a Iniciativas para a Promoo da Igualdade Racial Gesto e Administrao do Programa Publicidade de Utilidade Pblica Capacitao de Agentes Pblicos em Temas Transversais Fomento Edio, Publicao e Distribuio de Material Bibliogrfico e audiovisual sobre Igualdade Racial Fomento Qualificao de Afro-Descendentes em Gesto Pblica Apoio a Cons. e Org. Gov. de Promoo da Igualdade Racial MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL Atendimento s Comunidades Quilombolas CULTURA AFRO-BRASILEIRA MINISTRIO DA CULTURA Gesto e Administrao do Programa Autorizado 2004 14.845.486 13.693.486 2.050.000 7.164.886 1.174.600 1.000.000 1.152.000 1.152.000 16.426.549 16.426.549 3.387.730 2004 Liquidado 10/03/2005 12.457.380 11.305.380 1.350.000 6.376.780 574.600 0 %Exec. 83,91% 82,56% 65,85% 89,00% 48,92% 2005 Autorizado Liquidado %Exec. 2005 20/05/2005 12.222.664 1.744.293 14,27% 12.222.664 1.744.293 14,27% 2.900.000 0 0,00% 5.842.664 1.744.293 29,85% 1.174.600 0 0,00% 175.400 0 0,00% 800.000 1.000.000 330.000 15.739.757 15.739.757 3.485.938 450.000 200.000 866.278 5.940.000 550.000 763.428 2.070.685 397.428 1.016.000 30.462.763 293.200 293.200 7.029.000 1.000.000 6.029.000 2.275.000 1.243.000 632.000 400.000 20.865.563 1.000.000 14.440.347 5.425.216 1.000.000 1.000.000 1.000.000 767.686 767.686 767.686 60.192.870 0 0 0 0 0 1.452.496 1.452.496 884.208 205.787 0 4.697 0 1.289 68.968 268.931 0 18.616 328.188 0 0 180.000 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 9,23% 9,23% 25,36% 45,73% 0,00% 0,54% 0,00% 0,23% 9,03% 12,99% 0,00% 1,83% 1,08% 0,00% 0,00% 2,56%

T abela 1

0 700.000 70,00% 0 1.152.000 100,00% 1.152.000 100,00% 7.520.892 45,78% 7.520.892 45,78% 3.169.729 93,56% 249.699 0 965.210 0 149.615 885.985 888.991 381.618 81,87% 0,00% 99,89% 0,00% 99,74% 87,42% 83,03% 76,72%

Promoo e Intercmbio de Eventos Culturais Afro-Brasileiros 305.000 Construo Centro Nac. Informao de Referncia da Cultura Negra 20.000 Implantao da Rede de Comunicao 966.278 Implantao de Unidades do Centro Nacional de Cidadania Negra 8.000.000 Capacitao Recursos Humanos em Cultura e Patrimnio Afro-Brasileiro 150.000 Etnodesenvolvimento das Comunidades Remanescentes de Quilombos 1.013.428 Fomento a Projetos da Cultura Afro-Brasileira 1.070.685 Pesquisas sobre Cultura e Patrimnio Afro-Brasileiro 497.428 Preservao de Bens Culturais Materiais e Imateriais do Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico Afro-Brasileiro 1.016.000 BRASIL QUILOMBOLA 19.419.868 MINISTRIO DA SADE Ateno Sade das Populaes Quilombolas PRESIDNCIA DA REPBLICA 3.000.000 Capacitao de Agentes Representativos das Comunidades Remanescentes de Quilombolas Fomento ao Desenvolvimento Local para Comunidades Remanescentes de Quilombolas 3.000.000 MINISTRIO DA EDUCAO 1.410.000 Apoio Ampliao e Melhoria da Rede Fsica Escolar 710.000 Apoio Capacitao de Professores do Ensino Fundamental para Atuao nas Comunidades Remanescentes de Quilombolas 300.000 Apoio Distribuio de Material Didtico e Paradidtico para o Ensino Fundamental em Comunidades Remanescentes de Quilombolas 400.000 MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO 15.009.868 Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Quilombolas 1.000.000 Pagamento de Idenizaes aos Ocupantes das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes de Quilombos 11.664.124 Reconhecimento, Demarcao e Titulao de reas remanescentes de Quilombos 2.345.744 GESTO DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO AGRRIO 1.000.000 MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO 1.000.000 Promoo da Igualdade de Raa, Gnero e Etnia no Desenvolvimento Rural 1.000.000 COMUNIDADES TRADICIONAIS 86.370 MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE 86.370 Gesto Ambiental em Terras Quilombolas 86.370 TOTAL 51.778.273

830.045 81,70% 4.857.480 25,01% 0 0 2.175.005 72,50% 0 2.175.005 72,50% 855.071 60,64% 432.817 237.098 79,03% 185.156 1.827.404 12,17% 366.856 36,69% 0 0,00% 1.460.548 62,26% 1.000.000 100,00% 1.000.000 100,00% 999.999 100,00% 74.370 86,11% 74.370 86,11% 74.370 86,11% 25.910.122 50,04%

0 0,00% 180.000 2,99% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 148.188 0,71% 0 0,00% 0 148.188 12.001 12.001 12.001 12.037 12.037 12.037 3.549.015 0,00% 2,73% 1,20% 1,20% 1,20% 1,57% 1,57% 1,57% 5,90%

Fonte: SIAFI/STN - Base de Dados: Consultoria de Oramento/ CD e Prodasen Elaborao: INESC Notao das colunas: % Execuo - Obtido atravs da diviso da despesa autorizada pela despesa liquidada. Nota: A liquidao da despesa constitui a verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.

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