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ESCUEL A LIBRE DE CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRACION PBLICA DE ORIENTE DOCTORADO EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PUBLICA

"ANLISIS DE LA PROBLEMTICA DE LOS MUNICIPIOS NAYARITAS

UNA VISION ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA

ENSAYO

QUE PRESENTA M.F. ABEL ORTIZ PRADO

Tepic, Nayarit. Junio de 2011. 1

Resumen bibliogrfico del autor


El Maestro en Finanzas Abel Ortiz Prado, estudi Contadura y Maestra en Finanzas en la Universidad Autnoma de Nayarit. Su trayectoria laboral ha sido reconocida en diversas instituciones como son; El IMSS, El Gobierno del Estado de Nayarit as como Los Municipios de Tepic, Xalisco y Baha de Banderas, fungiendo en todas ellas como parte del equipo directivo y responsable de asesora tcnica, financiera y administrativa. Desarrolla una importante carrera acadmica en la Universidad del Valle de Matatipac, como catedrtico en Administracin y Finanzas Pblicas y como analista financiero en la Maestra en Finanzas en la Universidad Autnoma de Nayarit. Es egresado del Curso de Certificacin para funcionarios hacendarios municipales impartido por el Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas INDETEC, rgano Tcnico del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. Su experiencia como consultor se ha especializado en la administracin municipal, colaborando en el proceso de descentralizacin del Catastro, del Gobierno Estatal hacia el gobierno municipal de Baha de Banderas. En administracin hacendara, en donde el Municipio de Xalisco fue reconocido durante el trienio 2003-2005 por el rgano de Fiscalizacin Superior, y en la bsqueda de nuevos esquemas de financiamiento, en donde el Municipio de Tepic, Nayarit fue reconocido a nivel nacional durante el 2005 por su incorporacin al esquema de cadenas productivas y factoraje financiero

promovido por NAFIN. En el municipio de Tepic Nayarit se desempe como lder del proyecto para obtener la calificacin crediticia de las agencias internacionales Moodys y Fitch Ratings. En la administracin estatal fue lder del proyecto para la elaboracin de la iniciativa de la Ley de Asociaciones Pblico Privadas del Estado de Nayarit y posteriormente lder del proyecto para la consolidacin del proyecto del Hospital Tepic Puerta de Hierro y de la Planta de Tratamiento de Baha de Banderas. Actualmente coordina los trabajos para la actualizacin del ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal, en donde Nayarit alcanza ya el segundo lugar nacional. Ha escrito diversas colaboraciones en el Peridico el Financiero, La Revista Alcaldes Mexicanos y la Revista Hacienda Municipal que edita el INDETEC. Su desempeo profesional ha sido reconocido por la Auditoria Superior de la Federacin a travs de una mencin honorfica en el 2 Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas. Fue invitado en el verano de 2010 como Ponente en el Doctorado en Polticas Pblicas en la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard en Cambridge, MA. EEUU en el tema de Asociaciones Pblico Privadas. Actualmente cursa el Doctorado en Gobierno y Administracin Pblica en la Escuela Libre de Ciencias Polticas y Administracin Pblica de Oriente y se desempea como Director de Proyectos Estratgicos de la Secretara de Planeacin, Programacin y Presupuesto del Gobierno del Estado de Nayarit. 2

Presentacin
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos coloca al municipio libre en la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa de los Estados. Esta frmula de origen es inexacta, ya que un Estado miembro de la Federacin no puede fraccionarse en municipios para efectos de su organizacin interna, porque esta organizacin es distinta. Lo que este precepto quiso instituir fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vnculos de coordinacin con el Estado, tratando de armonizar la relativa autonoma municipal con la relativa subordinacin al mismo. Al respecto es menester sealar que las constituciones locales han entendido que la expedicin de la Ley Orgnica Municipal en ningn caso compete al rgano municipal, de acuerdo con el principio de la divisin de poderes que no tolera la ampliacin de la funcin legislativa a otro titular que no sea el Poder Legislativo. Tambin es pertinente al abordar este tema, recordar que el Ayuntamiento es el primer orden de gobierno instituido en Amrica en Abril de 1519 por el conquistador Hernn Corts al pisar tierra Mexicana por primera vez, fundando la Villa Rica de la Veracruz con un cabildo propio, quien le dot de las atribuciones para emprender la conquista. A partir de este antecedente podemos afirmar que el municipio ha gozado de una relevante individualidad propia, lo que ha generado que el estudio del derecho relacionado con el municipio haya alcanzado un auge singular en varios pases de Latinoamrica, entre los que desafortunadamente no destaca Mxico.

Bajo la dominacin espaola fueron los Ayuntamientos el nico y elemental reducto del gobierno propio de los pueblos, no obstante que el Ayuntamiento no fue nunca una entidad poltica como la de Espaa, ya que los cargos de regidores eran vendibles y renunciables en las ciudades y pueblos de espaoles, mientras que en el nombramiento de los corregidores representantes de la corona- no tena ninguna intervencin la voluntad de los vecinos. Con ese vicio de origen el Ayuntamiento no actuaba en nombre de la ciudadana que con su voto le hubiera dado esa representacin, sino que se trataba de una clase social poderosa y que desde all intentaba hacer la independencia en beneficio propio. Desde entonces y hasta el triunfo de la Repblica, los Ayuntamientos resintieron el desorden que durante ese tiempo prevaleci. La Constitucin de Cdiz de 1812 sirvi de modelo a la legislacin posterior en cuanto a la estructura del rgimen interior de los pueblos. En 1814 la Constitucin de Apatzingan no hizo referencia al municipio pero estableci que las leyes anteriores seguirn vigentes y as sucesivamente; las Constituciones de 1824, 1835, 1836 y 1857 fueron moldeando al orden de gobierno municipal hasta llegar a la Constitucin de 1917 que consagr el postulado del municipio libre . Posterior a ello, en la vida municipal han sido trascendentes las reformas de 1983 y 1999 al artculo 115 Constitucional para conformar el municipio contemporneo. q Antes de los aos 80, los municipios no contaban con las atribuciones, recursos, ni fuerza poltica para constituirse como un espacio de decisin y una institucin con mayor autonoma. 3

q En 1981, despus de la desaparicin de las Juntas Federales de Mejoras Materiales inician los procesos de transferencia de funciones y servicios pblicos hacia estados y municipios. q En la reforma de 1983 se faculta a los municipios para cobrar impuesto predial, dotar de mayores servicios pblicos a la poblacin y por primera vez, asociarse para prestar servicios y mejorar sus funciones. q En la reforma de 1999 se le reconoce por primera vez como orden de gobierno y no solo como instancia de administracin; se amplan sus facultades para generar recursos propios y se refuerza su facultad de asociarse, incluso con municipios de entidades federativas diferentes. Este trabajo de investigacin se elabora en el marco de los trabajos del doctorado en Gobierno y Administracin Pblica de la Escuela Libre de Ciencias Polticas y Administracin Pblica de Oriente con el propsito de aportar elementos a quienes en el mbito municipal tienen la capacidad de decisin para la mejora continua en este nivel de gobierno, ajeno a todo tinte partidista o inters electoral y con una visin estrictamente acadmica. Bajo el principio orientador de que el hilo negro ya ha sido descubierto desde hace varios aos, se procura en el mismo sealar los casos de xito tanto en el interior del estado como en el contexto nacional citando a los municipios que han destacado en los temas que aqu se abordan, porque este es uno de los principios de la mejora continua, recurrir a aquellos casos de xito para capitalizar sus experiencias a fin de suavizar la curva de aprendizaje y avanzar lo ms rpidamente posible en beneficio de la administracin municipal y de quien a ella sirve.

El panorama municipal a nivel nacional


Al cierre del 2010 existan en nuestro pas 2 mil 440 municipios y 16 delegaciones, en total 2 mil 456 administraciones en el mbito de gobierno ms prximo a la ciudadana en cuanto a la prestacin de servicios pblicos. Al igual que en los niveles de gobierno federal y estatal, existen instituciones en la administracin central y paramunicipal, pero a diferencia de stos, en el nivel municipal la mayor parte de las instituciones se encuentra centralizada (93.5%), por lo que 30 mil 444 instituciones dependen jerrquicamente, y de manera directa, de los Presidentes municipales y Delegados en el Distrito Federal. Las funciones y obligaciones de las instituciones en el mbito municipal se orientan a la atencin directa de su poblacin, principalmente aspectos relacionados con la organizacin y prestacin de servicios pblicos ms bsicos, como agua, recoleccin de residuos slidos, seguridad y obras pblicas, entre otros, as como de obras pblicas. La Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pblica y Justicia Municipal 2009 de INEGI muestra que prcticamente todas las administraciones pblicas municipales cuentan con alguna institucin que desempea funciones de Secretara del Ayuntamiento y de Tesorera o Finanzas; ocho de cada diez municipios tiene alguna institucin con funciones asociadas a la Seguridad pblica y trnsito, y tres de cada cuatro, cuentan con alguna institucin responsable de la obras pblicas. En contraparte, 28.9% de los gobiernos municipales cuentan con alguna institucin que desempea funciones 4

relacionadas con la Transparencia y 22.4% tiene al menos una institucin cuya funcin primordial es la planeacin y/o evaluacin. En lo que respecta a la cantidad de personal, las administraciones pblicas municipales reportaron que en 2008, colaboraban en sus instituciones 623 mil 629 personas. Dentro de estas, la primera funcin en importancia en cuanto a la proporcin de personal que concentra, es la relacionada con la Seguridad pblica y trnsito con 21.3%; las siguientes funciones que concentran la mayor nmero y proporcin de empleados municipales son las relacionadas a Servicios pblicos (15.5%) y Obras pblicas (9.4%). De manera contraria, en las funciones de transparencia y planeacin o evaluacin se ubica la menor cantidad de personal municipal, con el 1.1% del total de personal entre ambas. En lo correspondiente a la participacin femenina dentro de las administraciones pblicas municipales, la ENGSPJM, en 2009 identific que 128 municipios y una delegacin poltica del Distrito Federal, se encontraban encabezados por mujeres, lo que represent el 5.4% del total de titulares del ejecutivo en este mbito de gobierno. Mientras que, la integracin del personal en las administraciones pblicas municipales reflej que el 29% del total correspondi a mujeres y el 71% restante a hombres. Las instituciones en las que se presenta la mayor participacin femenina son en las que ejercen las funciones de desarrollo social, y en participacin ciudadana, ya que presentan 51% y 47% de participacin femenina, respectivamente.

La calidad de los pblicos municipales.

servicios

La innovacin gubernamental y el objetivo del gobierno de calidad estn en marcha en todo el mundo. Pensar en el ciudadano como el eje central en el desarrollo de estrategias y proyectos de gobierno hoy en da es recurrente tanto en los discursos polticos como en la literatura acadmica y periodstica. La modernidad demanda sociedades mejor atendidas, con mejores oportunidades de desarrollo, con confianza en sus gobiernos y sus estrategias pero sobre todo con mejores servicios pblicos que incidan de manera significativa en la elevacin de su calidad de vida. En este contexto, resulta pertinente conocer cul es el avance del Gobierno de Calidad a travs de la percepcin que actualmente tienen sus clientes (asumiendo a los ciudadanos como tal). Para tal efecto, resulta pertinente citar el resultado de un estudio elaborado por los investigadores acadmicos; Luis F. Luna Reyes; J. Ramn Gil Garca y Jos A. Celorio Mansi difundido en el nmero 60 de la revista Poltica Digital de Marzo de 2011. Este se llev a cabo en 128 localidades de 31 entidades federativas del pas durante Mayo del 2010. La encuesta se realiz va telefnica contactando a 2,002 ciudadanos con 18 aos o ms, orientndose a los responsables de hacer gestiones y pagos de servicios en el hogar. El estudio incluy 27 servicios pblicos municipales, y se pregunt a los ciudadanos primero; si empleaban esos servicios con regularidad y segundo; qu tan satisfechos se encontraban con la calidad de los mismos en una escala de cero (0) a diez (10). 5

IMPACTO Y SATISFACCIN EN LA CALIDAD DE SERVICIOS MUNICIPALES


CASOS
PRO MEDI O

Satisfaccin Global
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Exhibicin de arte Recorridos tursticos Servicio de agua potable Registro Civil Parques pblicos Calidad del agua Servicios educativos mpales. Eventos del ayuntamiento Servicios en mercados locales Informacin de asociaciones civiles Centro deportivo Informacin de dependencias pblicas Oficinas de turismo Recoleccin de basura Estacionamientos municipales Servicios mdicos municipales Asistencia social DIF Informacin de directorio de empresas Servicios del panten mpal. Calidad del alumbrado pblico Escrituracin Licencias para construcciones Transporte pblico Alcantarillado y drenaje Pavimentacin de calles Uso de suelo Seguridad pblica

100.0% 15.7% 6.9% 99.0% 36.6% 70.8% 99.0% 11.2% 19.1% 76.0% 9.9% 22.1% 11.1% 7.1% 100.0% 15.8% 31.3% 18.1% 4.9% 45.2% 100.0% 14.6% 10.6% 67.7% 100.0% 100.0% 9.6% 100.0%

7.0 7.9 7.9 7.9 7.8 7.8 7.8 7.7 7.7 7.6 7.5 7.5 7.5 7.4 7.4 7.4 7.3 7.2 7.1 7.0 7.0 6.9 6.9 6.7 6.6 6.6 6.5 5.3

de impacto que tiene cada servicio en la percepcin del ciudadano y la efectividad que ha mostrado su gobierno municipal para ofrecerlo. Los valores ms cercanos a uno representan los servicios que ms afectan esta percepcin. Las correlaciones ms altas se presentan entre la satisfaccin global y el servicio de las oficinas de turismo, alcantarillado y drenaje, pavimentacin de las calles y calidad del alumbrado pblico. Entre los servicios de mayor impacto en la satisfaccin de los ciudadanos se encuentran varios servicios urbanos, como la pavimentacin o el alcantarillado. Un indicador ms de la importancia de cada servicio es el porcentaje de encuestados que declararon hacer uso de cada uno de ellos. De tal forma que, los servicios urbanos resultaron ser los de mayor incidencia, aunque con niveles de correlacin variables. En efecto, servicios como el de agua potable o los parques y mercados pblicos tienen una baja correlacin con la satisfaccin ciudadana en general, mientras que otros como el alcantarillado, alumbrado, pavimentacin y seguridad pblica son servicios de alto impacto en trminos de la cobertura, que contribuyen potencialmente a mejorar la percepcin global de la satisfaccin del ciudadano con los servicios municipales. Ms an, varios de estos servicios pblicos de mayor incidencia en la ciudadana y mayor correlacin con la satisfaccin global como la calidad del alumbrado pblico, la pavimentacin de las calles, el transporte pblico y los servicios de alcantarillado y drenaje se encuentran en las partes bajas de la tabla en trminos de la percepcin de la calidad por parte de los ciudadanos. 6

FUENTE: Revista Poltica digital No. 60 Marzo 2011 p-43

De esta forma, el nmero de ciudadanos que declararon usar determinado servicio revela el impacto o la importancia del mismo; la segunda respuesta indica la satisfaccin ciudadana en cada uno de los servicios. Los servicios mejor evaluados fueron las exhibiciones de arte, los recorridos tursticos y el servicio de agua potable. La tabla tambin incluye la correlacin que hay entre la satisfaccin de cada servicio y el nivel de satisfaccin global. Esto indica el grado

Marco terico
La reforma al artculo 115 constitucional de 1983, complementada con la de 1999, -que inicio su vigencia partir del 2000fue de gran trascendencia para la vida municipal, al reconocer plenamente al municipio como orden de gobierno, dejando de considerarlo como un simple administrador de los servicios pblicos municipales. En esa virtud y con la finalidad de fortalecer su hacienda pblica, dicha reforma le consagr en exclusiva la potestad tributaria en materia inmobiliaria y sent las bases para la transferencia de la funcin catastral administrada hasta entonces centralizadamente- del gobierno estatal a los gobiernos municipales. En el artculo quinto transitorio de dicha reforma se estableci lo siguiente: Antes del inicio del ejercicio fiscal 2002, las legislaturas de los estados en coordinacin con los municipios respectivos, adoptarn las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procedern, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad Es innegable que esta disposicin llevaba implcita una franca intencin de vigorizar significativamente los ingresos de las haciendas municipales para afrontar su nuevo rol en la vida poltica y administrativa del pas. Paradjicamente, los resultados en el incremento de los ingresos municipales hasta esta fecha no han sido, en

trminos generales, parecidos a los que se esperaban. Una encuesta nacional elaborada conjuntamente por INEGI y el INDESOL sobre Desarrollo Municipal muestra que de cada peso que ingresa a las tesoreras municipales 80 centavos provienen de la Federacin y solo se recaudan 20 centavos localmente por concepto de ingresos propios. El Impuesto Predial y el Impuesto Sobre Adquisicin de Bienes Inmuebles, junto con los Derechos por el cobro del Servicio del Agua Potable y Alcantarillado son los conceptos ms relevantes de los ingresos propios, de ah la importancia de adoptar medidas en alianza con la sociedad para incrementar la recaudacin de stos. La ciudadana debe reflexionar y entender que los servicios pblicos tienen un costo y que hay que asumir este compromiso de manera corresponsable. Cuando dejamos de pagar los servicios pblicos condenamos a otros a no recibirlos, por ello: Necesitamos pasar a una nueva cultura: del usuario pasivo de los servicios pblicos, al cliente cumplido y exigente con su gobierno municipal! Por otra parte es importante conocer que el incremento en la recaudacin del Impuesto Predial y de los Derechos de Agua Potable propicia y/o condiciona el incremento en el Fondo de Fomento Municipal el cual junto con el Fondo General de Participaciones forma parte de esos ochenta centavos que les enva la federacin a travs de la participaciones federales, lo que se traduce en un doble efecto. Mayor recaudacin local significa mayores ingresos a travs del Fondo de Fomento Municipal generndose un crculo virtuoso. A este respecto es pertinente sealar que durante el ejercicio fiscal 2008 7

comparativamente con el de 2007, el Estado de Nayarit ocup el ltimo lugar nacional en el desempeo de esta facultad recaudatoria, ya que no solo no creci su recaudacin de predial y agua potable, sino que en el contexto nacional registr una disminucin con la mayor tasa negativa, (-5.8%) lo que a todas luces deja claro que en trminos generales las administraciones municipales nayaritas no estn haciendo su tarea. Lo anterior resulta preocupante porque los municipios permanentemente se quejan de que en materia hacendara los ingresos se encuentran sumamente concentrados en el nivel federal de gobierno lo cual tiene mucho de cierto como se podr apreciar en el siguiente cuadro.
Cuadro 1 Composicin de los ingresos por nivel de gobierno.
COMPOSICION DE LOS INGRESOS POR NIVEL DE GOBIERNO

vigentes en el pas se establece un descuento de hasta el 50% a los contribuyentes de la tercera edad, y si consideramos que el horizonte de vida de la poblacin se ha ampliado de 64 aos en los aos setenta, hasta los 77 aos en el caso de las mujeres y 72 en el caso de los hombres para el 2010 segn estimaciones del CONAPO. La tendencia para el ao 2030 es de 76 y 81 para hombre y mujeres respectivamente, lo que nos lleva a establecer que el potencial de cobro del impuesto predial correr la misma suerte de los sistemas pensionarios, al visualizarse una pirmide poblacional ms adversa (muchos viejos y pocos jvenes) en los prximos aos, equiparable a la de los pases altamente desarrollados. Situacin similar ocurre con el potencial de cobro de los Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado con relacin a los derechos del agua potable ya que en la mayora de estos, los acuerdos emitidos por sus respectivas juntas de gobierno para el cobro anual de tarifas, incluye un descuento del 50% a los jubilados y pensionados por incapacidad permanente, as como a los adultos mayores de la tercera edad. Por su parte, los organismos operadores de agua potable y alcantarillado que surgieron a nivel nacional formalmente como organismos municipales descentralizados, con personalidad jurdica y patrimonio propio por disposicin de las leyes estatales de agua potable en el ao de 1995 al desaparecer las Juntas Federales de Agua Potable- han mostrado en trminos generales deficiencias operativas, fsicas, administrativas y no se diga financieras al registrar una recaudacin promedio de $ 1.70 por metro cbico segn estimaciones de la Comisin Nacional del Agua, cuando debieran 8

FEDERAL 3

ESTATAL 2

MUNICIPAL

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

Pero la causa no es difcil identificarla, ya que la recaudacin del impuesto predial en nuestro pas es de las ms bajas en el mundo. Tan solo se recaudan 4 dcimas del 1% del Producto Interno Bruto, cuando el potencial recaudatorio oscila entre el 2% y 3% del mismo. Lo ms significativo es que si no se generan acciones inmediatas, esta fuente tributaria quedar agotada en el mediano plazo, basta sealar que en la mayora de las leyes de hacienda e ingresos

recuperarse $ 5.00 en promedio en el interior del pas, ya que en la capital el costo facturado por el servicio es de entre $ 10.00 y $ 12.00 pesos, pero el consumidor solo paga un poco mas de $ 2.00 en promedio.

default a ello, y facilitando con lo anterior, que otras entidades federativas se lleven a sus arcas pblicas los incrementos anuales de este fondo, ya que su distribucin desde el ao de 1991 se lleva a cabo a travs de un coeficiente que se determina con base en el esfuerzo recaudatorio y administrativo que realizan los ayuntamientos para incrementar la recaudacin en los dos aos anteriores a la fecha para la cual se calcule dicho coeficiente. Esto es, depender de la tasa de crecimiento de estas contribuciones 1 el incremento en el Fondo de Fomento Municipal que se enva a las entidades federativas cuya distribucin y destino son exclusivos para los municipios. Esta deficiencia estimula en la sociedad una exigua cultura contributiva que repercute en la falta de corresponsabilidad social para generar las condiciones del desarrollo regional bajo el estado de derecho, propiciada en muchos casos porque la ciudadana no ve materializada en obras y servicios pblicos los esfuerzos contributivos que realiza bsicamente por el compromiso tradicional de financiar un desproporcionado aparato burocrtico favorecido con incrementos salariales anuales que superan toda expectativa racional, apoyada por polticas sindicales inflexibles e incongruentes con el entorno econmico y la capacidad financiera de los Ayuntamientos.

Esta deficiencia recaudatoria, ha convertido a los municipios en sujetos pasivos que solo se financian con las participaciones y aportaciones que reciben mensualmente de la federacin, sin ningn accionar de su parte para propiciar el incremento de ellas como lo sera el caso muy concreto del Fondo de Fomento Municipal renunciando por

Esta evidente falta de capacidad de gestin, autonoma y conocimiento de los problemas reales del espacio local, llama a la necesidad de redisear las metas, potestades y funciones de la autoridad municipal para abordar de manera
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Ortiz Ruiz Miguel Evolucin del sistema de participaciones (1980-1997) INDETEC 1998.

adecuada la ejecucin de las polticas pblicas acorde a las necesidades, potencialidades y prioridades del nivel municipal. En sntesis, los municipios siguen siendo altamente dependientes de las participaciones federales pero paradjicamente tambin; altamente independientes de las contribuciones de sus ciudadanos, no obstante que estos como sujetos pasivos, estn obligados 2 a contribuir para los gastos pblicos del municipio en donde residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes locales.
Cuadro 3. Transferencias fiscales del nivel central a Estados y Municipios expresado en porcentaje. PAIS % Chile 5.70% Brasil 16.30% Finlandia 23.10% Alemania 24.50% Canad 27.50% EEUU 29.30% Francia 34.20% PROMEDIO AMERICA LATINA 39.40% Bolivia 44.00% Mxico 93.30%

Participaciones Federales Ramo 28 del P.E.F-. Dos, las Aportaciones Federales Ramo 33 del P.E.F.- y tres, los ingresos Propios (Impuestos, Derechos, Productos, Aprovechamientos e Ingresos Extraordinarios.) En este sentido nos proponemos estudiar la forma en que se distribuyen actualmente las participaciones federales atendiendo los criterios establecidos en la Ley de Coordinacin Fiscal Federal. El Fondo General de Participaciones (FGP) Este fondo se distribuye a las entidades federativas utilizando tres variables: 1) El 60.00% tomando en cuenta el crecimiento en el Producto Interno Bruto estatal ponderado por el factor poblacional de cada estado. 2) El 30.00% con base en el crecimiento de la recaudacin de los impuestos y derechos locales contenidos en la ltima cuenta pblica ponderado por el factor poblacional y 3) 10% restante con base en el promedio mvil de las tasas de crecimiento de los ltimos tres aos de la recaudacin local de impuestos y derechos estatales. Una vez recibidos estos recursos el estado tiene la obligacin de participarle a sus municipios por lo menos con un 20% realizando los clculos por conducto de la Secretara Estatal de Hacienda, bajo los criterios de la ley de coordinacin fiscal federal3. Actualmente, los municipios de Nayarit reciben el 22.5% desde el ao 2001 por concepto de participacin en este fondo, igual porcentaje se les distribuye en el Impuesto sobre Tenencia y uso de Vehculos; Impuesto Sobre Automviles Nuevos e Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, demostrando el estado con lo anterior su compromiso
3

Mxico es uno de los pases del mundo en donde las transferencias a estados y municipios son de las mas elevadas; representan el 93.30% de los ingresos totales que perciben los gobiernos locales, en comparacin con el 39.4% que perciben en promedio los pases de Amrica Latina, el 29.30 en los Estados Unidos y tan solo el 5.70% en Chile.

Objeto del Estudio


La hacienda pblica municipal en Nayarit tiene tres componentes fundamentales en la estructura de sus ingresos: uno, las
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Artculo 31 Fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Artculos 5 y 6 de la Ley de Coordinacin Fiscal y de Gasto Pblico del Estado de Nayarit.

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federalista e inters por fortalecer las finanzas municipales. El comportamiento de las Participaciones Federales est determinado, en gran medida, por el Fondo General de Participaciones por ser este fondo el que mayor peso tiene en el total del Ramo 28 del PEF. (ver grfico 1).
GRAFICO 1. Estructura porcentual del Ramo 28 del P.EF.

El Fondo de Fomento Municipal (FFM), -Segundo en importancia de los que recibe el estado y cuyo destino es en un 100% para los municipios- se distribuye a las entidades federativas atendiendo al crecimiento en las estadsticas globales que reporta el estado, incrementndose anualmente como incentivo solo a aquellas entidades federativas cuyos municipios en su conjunto demostraron haber hecho la importante tarea de impulsar y estimular la recaudacin de impuestos y derechos locales en los dos aos anteriores previos al de su distribucin. Esta metodologa actualmente presenta una seria deficiencia, coloquialmente hablando diramos; es alcahueta- ya que con uno o dos municipios que hagan la tarea y cuyo esfuerzo supere la deficiencia del resto de los municipios en el mbito estatal, ser suficiente para lograr un crecimiento global a nivel estatal y consecuentemente justificar por

parte de esta entidad federativa el incremento ante la federacin; premiando con lo anterior la ineficiencia y poniendo en una situacin inequitativa la distribucin de este fondo, ya que el incremento logrado ser para todos los municipios en proporcin a los factores de distribucin aprobados por la legislatura estatal sin importar si hicieron o no efectivamente su tarea recaudatoria con su consecuente costo poltico, ya que cobrar contribuciones no es nada popular. Pero si revisamos los criterios de distribucin del fondo general de participaciones, -anteriormente descritoencontraremos que un 40% de ste fondo (30% de la vertiente 2 y 10% de la vertiente 3) se distribuye tambin en base al esfuerzo desarrollado para incrementar la recaudacin de los tributos locales, por lo que podemos concluir bajo este escenario, que en la actualidad existe una inequitativa distribucin en una parte importante de estos recursos. El Fondo de Fiscalizacin (FF) tiene como propsito fundamental, retribuir e incentivar a las entidades federativas por su esfuerzo en las actividades de monitoreo y vigilancia del comportamiento de sus contribuyentes. Su constitucin financiera representa el 1.25 por ciento de la Recaudacin Federal Participable, recursos equiparables al monto destinado al desaparecido Fondo de Reserva de Contingencia (0.25 por ciento de la RFP) y a la Coordinacin de Derechos (1.0 por ciento de la RFP). La distribucin del fondo est basada en dos criterios: Por un lado, la proporcin que cada estado reciba por el FF, es decir, el 1.25 por ciento de la Recaudacin Federal Participable (RFP); y por el otro, el incremento que cada estado reciba del mismo fondo respecto al ejercicio fiscal 11

anterior. Dicho incremento se distribuye entre las Entidades Federativas, en base a una frmula que pondera los siguientes elementos:

Es preciso especificar que, el ajuste en la distribucin estatal ser gradual, lo cual significa que en el mediano o largo plazo se espera que se asignen mayores recursos de este fondo a aquellas entidades que realicen ms esfuerzos para reducir las prdidas fiscales por parte de los contribuyentes; la eliminacin de las deducciones improcedentes en declaraciones; la reduccin del contrabando; as como el registro y control de los contribuyentes. Otros Impuestos e Econmicos Federales. Incentivos

Asociacin de Autoridades Locales de Mxico (AALMAC) demandaron a la Secretara de Gobernacin una reasignacin de potestades tributarias y dotacin de facultades legislativas a los cabildos para poder establecer contribuciones locales, argumentando que los recursos de que disponen para la satisfaccin de las necesidades sociales son insuficientes. Estas demandas sumadas a las que bajo el mismo tema ha planteado al nivel de gobierno federal la Conferencia Nacional de Gobernadores CONAGO- infieren que el federalismo fiscal mexicano se encuentra ya en una fase de agotamiento por lo que se requieren cambios para reactivar su efectividad.
GRAFICO 2. Vertientes Federalismo en Mxico. actuales del

VERTIENTES DEL FEDERALISMO

Adicional a los fondos anteriormente sealados, el estado y sus municipios reciben participaciones federales a travs de los siguientes conceptos: a) Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios (IEPS); b) Impuesto sobre tenencia y uso de vehculos (IEPS); c) Impuesto sobre automviles nuevos (ISAN); d) Fondo de compensacin del ISAN; e) Fondo de compensacin del IEPS y f) Incentivos a la venta final de gasolinas y diesel.

Participaciones federales a entidades federativas y municipios

Convenios de Descentralizacin

Fondos de Aportaciones Federales

El problema
A fines de Julio del 2003, -previo al arranque de la Convencin Nacional Hacendara- los municipios afiliados a la

Los elementos centrales 4 que requieren cambios para el mejoramiento del federalismo fiscal mexicano los podemos resumir en los siguientes: Primero, los sistemas de recaudacin que son los que determinan cuantos recursos financieros estn disponibles para el quehacer gubernamental. Segundo, los sistemas de transferencias fiscales que reparten recursos financieros entre los miembros del pacto federal y Tercero, los sistemas
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Situacin financiera de Federativas 1997-2000, aregional.com

las Entidades editada por

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de endeudamiento pblico que determinan la distribucin de las cargas fiscales para el financiamiento de los proyectos de inversin a lo largo del tiempo y entre los lugares. Cualquier cambio de estos tres elementos deber partir de cinco premisas bsicas: 1) La necesidad de mantener finanzas pblicas sanas en los tres niveles de gobierno, 2) El imperativo de devolver potestad tributaria a los gobiernos locales, 3) La urgencia de eliminar los incentivos perversos al esfuerzo fiscal existentes en el actual sistema de coordinacin fiscal, tanto en las aportaciones como en las participaciones federales, 4) El objetivo normativo de volver ms equitativo el sistema de transferencias fiscales actualmente existente y 5) La preocupacin por la viabilidad del proyecto de desarrollo mismo, si no se atenan las diferencias regionales. Pero volviendo a la solicitud de dotacin de facultades legislativas a los cabildos para poder establecer contribuciones locales, podemos afirmar que esta demanda es totalmente contraria a la postura de la Academia Fiscal Mexicana, misma que en su momento seal tajantemente, que la nueva reforma hacendara debe partir del supuesto de que ya no se elevarn ni se crearn nuevos gravmenes, porque el pas ocupa ms ingresos, no ms impuestos . Este criterio, sin duda alguna es importante considerarlo, ya que eso nos pone en la dimensin de que, primero los municipios en este caso- deben explotar sus actuales fuentes tributarias al mximo antes de pensar en la creacin de nuevos gravmenes; ya que esta va solo incrementa la carga tributaria a los contribuyentes cumplidos,

porque seran los nicos que tendran una afectacin en su patrimonio, ya que los que nunca pagan, lo mismo les dar que haya uno o ms impuestos propiciando en la prctica un tratamiento inequitativo para los ciudadanos, faltando a lo establecido en el artculo 31 fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que como todos sabemos seala la obligacin para todos los mexicanos de contribuir para los gastos pblicos bajo los principios de: Proporcionalidad, Equidad y Reserva de Ley. La incipiente recaudacin de ingresos propios en los municipios nayaritas demanda el anlisis de una serie de elementos que nos ayuden a delimitar y ubicar el problema en su justa dimensin. - Sociopoliticos a) Es un comn denominador que los gobernantes en turno, busquen adoptar polticas que garanticen el voto a sus respectivos partidos polticos las cuales afectan a la hacienda municipal, ya que nuestra realidad nos obliga a tomar medidas que generen un mejor nivel de vida de la poblacin ms all de la prxima eleccin, an cuando stas no sean populares. b) Resulta deseable que los individuos con experiencia en el gobierno pudieran incorporarse en administraciones subsecuentes para aprovechar la capacitacin que han recibido a travs de agencias gubernamentales, instituciones acadmicas, asociaciones civiles, institutos nacionales y estatales de administracin pblica ya que la omisin del establecimiento del servicio civil de carrera municipal previsto en la Ley Municipal para el Estado de Nayarit 5
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Artculos comprendidos en el Ttulo Noveno del 120 al 124.

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propicia que cada tres aos se reinvente el municipio en funcin de los intereses polticos y visin del nuevo gobernante, impidiendo la continuidad del trabajo municipal lo que trae como consecuencia: La falta de profesionalizacin de los servidores pblicos municipales. El proceso de re-aprendizaje de los procesos de gestin cada tres aos.

que los recursos llegarn oportunamente a las arcas del municipio tales como el pago a travs de tarjeta de crdito, con cargo automtico a la cuenta bancaria del contribuyente, o a distancia a travs del internet. c) No se ha explotado en el nivel municipal la celebracin de convenios para la recepcin de impuestos y derechos municipales a travs de tiendas de conveniencia como OXXO y Farmacias Guadalajara, como si lo han hecho ya empresas como Telmex, Megacable y la C.F.E con excelentes resultados. d) La insuficiencia o inexistencia de sistemas de informacin que permitan medir el comportamiento de los ingresos en relacin con su potencial y un sistema de retroalimentacin para la toma de decisiones. En su tratado de Administracin, Hampton 6 afirma que algunos estudios demuestran que la retroalimentacin es necesaria para que el elemento humano mejore su desempeo. Los que no la reciben simplemente ignoran como modificar sus esfuerzos e incluso si deben hacerlo. Tambin revelan que las personas trabajan ms tiempo y ms duro si se les proporciona retroalimentacin. Algunos ms recientes como la teora de Edwin Locke sobre el establecimiento de metas, sostiene que la retroalimentacin de resultados afectar a la motivacin y al desempeo solo en la medida en que afecte el establecimiento de las metas y la orientacin hacia ellas. La retroalimentacin puede impulsar a una persona que no tenga una meta especfica a adoptar una, puede favorecer tambin el establecimiento de
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c) La falta de una cultura contributiva entre la poblacin, la cual es una consecuencia y a la vez responsabilidad compartida entre autoridades y ciudadanos al fomentarse sta, al hacer de la recaudacin un instrumento poltico que se usa en funcin de la rentabilidad electoral. d) La premiacin cclica que se hace cada tres aos a los contribuyentes omisos con los programas que se implementan para abatir el rezago en la cobranza, otorgndoles descuentos en los recargos, actualizacin y muchas veces hasta en la suerte principal pendiente de pago. Lo que estimula que el contribuyente cumplido se pase del otro lado de la lnea. En ese sentido No podemos pecar de ingenuos al esperar resultados diferentes si seguimos haciendo las cosas igual! Se requiere innovar para incrementar el ingreso! -Tcnico-administrativos a) Se ignora la tendencia mundial en materia impositiva, la cual consiste en simplificar los sistemas recaudatorios eliminando las deducciones, las exenciones y los tratos especiales. b) Se carecen de sistemas recaudatorios que faciliten el cumplimiento a los contribuyentes y que adems garanticen

David Hampton.- Tratado de Administracin, Editorial Mc Graw Hill, 2 edicin, 1980

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una meta superior despus de alcanzar una anterior o bien simplemente orientar al sujeto a la meta actual indicndole que se requerir un mayor esfuerzo para alcanzarla. e) La falta de una meta preestablecida para la recuperacin de la facturacin anual del Impuesto Predial, as como la del Agua Potable limitan el potencial del recurso humano que atiende estas tareas, no obstante que la administracin de este impuesto y derecho respectivamente es relativamente sencilla ya que: I) Es una fuente de ingreso cuyo ciclo de recaudacin inicia con la creacin del padrn o registro de contribuyentes, en donde se establecen los datos generales de los sujetos obligados al pago de la contribucin; II) El municipio cuenta con un sistema de informacin para la determinacin de la base y clculo del pago, III) La autoridad puede determinar la liquidacin de la contribucin y el tiempo en que debe percibirla y IV) Los elementos anteriores posibilitan la aplicacin oportuna del procedimiento administrativo de ejecucin el cual siempre tendr xito ya que el contribuyente est perfectamente localizado e invariablemente tendr bienes que garanticen el inters fiscal. f) La deficiencia operativa en el caso de los sistemas de agua potable, impide la prestacin de un servicio de calidad, lo que inhibe la recaudacin: es menos probable que un ciudadano contribuya cuando solo dispone de agua potable un da o dos a la semana. g) Los directores de los organismos a nivel nacional permanecen en promedio 18 meses en el cargo segn datos de la Comisin Nacional del Agua CNA- lo que tambin impide la elaboracin de planes de largo plazo y concentrar su

atencin en problemas de fondo como lo sera la rehabilitacin de la red de distribucin para prestar el servicio de calidad al que se hace referencia en el inciso anterior. h) La reforma al 115 Constitucional le da al municipio la facultad reglamentaria ilimitada y en esa consecuencia, los reglamentos se convierten en una til herramienta para recaudar, con la nica condicionante de que se subordinen a los ordenamientos jurdicos aplicables en la materia. Aunque la existencia de un reglamento no es garanta de un orden administrativo interno, su inexistencia si propicia desorden en los procedimientos y falta de precisin en la administracin y manejo de los recursos. Un estudio elaborado por el investigador Enrique Cabrero Mendoza7 revela que el 55% de los ayuntamientos del pas no cuentan con un Reglamento Interno de la administracin municipal, en tanto que el 74% -tres cuartas partes de los municipios en el pas- carece de un reglamento de planeacin que ordene las acciones en el tiempo, y que vincule la asignacin de recursos con objetivos y metas previamente establecidos. Si bien es cierto que los municipios pueden ser vislumbrados como victimas de la falta de atencin de los congresos locales para dotarlos de la legislacin moderna y adecuada a la que hace alusin la ltima reforma al artculo 115 Constitucional, tambin es claro que los ayuntamientos no explotan dicha facultad por lo que surge la siguiente inquietud: -no saben!, no quieren!, o no pueden!-?

Hacia la Construccin de una agenda para la reforma administrativa municipal. Mxico, CIDE, 2000.

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En el caso de los municipios Nayaritas la Constitucin Poltica Local y Ley Municipal para el Estado de Nayarit les responsabiliza de 21 servicios y funciones pblicas. Otros ordenamientos les obligan a emitir el Reglamento Orgnico Municipal, el Reglamento de Transparencia Municipal, de la Gaceta Municipal, de Adquisiciones, de la Comisin Municipal de Derechos Humanos y del Gobierno Interior del Ayuntamiento. De esta forma, cada uno de los ayuntamientos debera de contar por lo menos con 26 reglamentos. Al da de hoy los municipios tienen en promedio 9 reglamentos, siendo el municipio de Tepic el ms completo al registrar 18, mientras que los municipios serranos de la Yesca Y Huajicori reportan la existencia de solo un reglamento municipal de los descritos en la constitucin y la ley municipal como se podr observar en el Anexo No.1 Cabe sealar la existencia de otros reglamentos adicionales en algunos municipios que no se incluyen en este muestreo. -Geogrficos a) En la geografa del estado de Nayarit como en el resto del pas se presenta una dinmica de concentracin, emigracin y dispersin de la poblacin, lo que origina que mientras que el Municipio de Tepic concentra el 35% de la poblacin total, algunos municipios como Ahuacatln, Amatln de Caas, Rosamorada, San Pedro Lagunillas, Santiago Ixcuintla, Tecuala y Tuxpan observen tasas negativas de crecimiento poblacional8. Por otra parte el joven municipio de Baha de Banderas reporta una elevada tasa media de crecimiento
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poblacional anual equivalente al 4.2% seguido del municipio de Xalisco con un 3.5% anual. En este contexto, el estado de Nayarit se explica con los siguientes datos: 1 milln 084 mil 957 mil y 20 municipios, 16 de ellos con menos de 50 mil habitantes, 2 entre 50 y 100 mil habitantes y 2 con ms de 100 mil habitantes. El panorama territorial est marcado por: disparidades regionales, insuficiente infraestructura, marginacin, grandes distancias y falta de vas de comunicacin adecuadas en muchas localidades, pobreza y bajos niveles de ingreso9 que inciden sin duda alguna en la recaudacin. -Econmicos a) La incipiente y aun poco diversificada base econmica del estado de Nayarit lo ubican en el nivel bajo, en la edicin 2010 del ndice de Competitividad Sistmica de aregional de las Entidades Federativas, el cual mide la capacidad de adaptarse y adecuarse al nuevo esquema de hipercompetencia global10. Aspecto sumamente importante ya que slo bajo un entorno de Competitividad Sistmica, las empresas del pas podrn tener posibilidades de competir exitosamente bajo el actual modelo de globalizacin. b) De 2005 a 2009 Nayarit creci un 12.79% con una tasa promedio anual del 3.20% ocupando el cuarto lugar nacional, solamente superado por Baja California Sur con 21.64%; Zacatecas con 17.07% y Tabasco con el 15.76%. No obstante, el Producto Interno Bruto Estatal estimado en $ 70,300 mdp anuales en trminos reales, an solo representa el
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INEGI 2010. Poblacin total segn sexo, viviendas habitadas e indicadores seleccionados por municipio.

La Comisin Nacional de los Salarios Mnimos inserta al estado de Nayarit en la zona econmica C con $ 56.70 diarios para el 2011. 10 Disponible en la pagina de Internet www.aregional.com

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0.62% del PIB nacional. Siendo las actividades econmicas ms importantes las del sector primario y terciario donde se registran los servicios tursticos.
Grafico 3. Importancia del Turismo en el Producto Interno Estatal.

e) Durante la gestin del gobernador Ney Gonzlez Snchez (2005-2011), al cierre del quinto ao de gobierno se invirtieron ms de $10,899 millones de pesos en obra de infraestructura pblica productiva, lo que permiti impulsar el crecimiento del Producto Interno Bruto Estatal como nunca en la historia de Nayarit, sin embargo se requiere un esfuerzo sostenido en los siguientes sexenios por parte del gobierno estatal y de los gobiernos municipales para sacar del subdesarrollo definitivamente al Estado de Nayarit.
Grafico 4. Participacin porcentual el PIB Estatal en el PIB nacional 2009.

En este escenario, 415,518 habitantes de los 435,977 que registra la poblacin econmicamente activa (PEA) se encuentra ocupada. De estos, el 29.68% percibe menos de 2 salarios mnimos; 41.84% entre 2 y 5 S.M. y solo el 13.50% percibe de 5 S.M. en adelante. c) El estado de Nayarit ocupa el lugar nmero 25 en el contexto nacional con 3.9519 puntos en el Ranking del ndice de Globalizacin de Estados Mexicanos (IGEM) publicado por la empresa ALTIMUS. Este ndice tiene como objetivo fundamental la medicin del grado de interaccin con el extranjero y las capacidades para esta interaccin de los estados del pas as como probar estadsticamente la correlacin que existe entre el grado de globalizacin y el nivel de productividad de las regiones. d) La insuficiente asignacin de gasto municipal a obras y servicios con rentabilidad fiscal inhibe la generacin de empleo directo e indirecto, la venta de insumos, materiales, servicios y consecuentemente la generacin de impuestos federales, estatales y locales para dinamizar la economa regional.

Hiptesis
La frmula y metodologa para la distribucin de las participaciones federales a los municipios del estado de Nayarit ha permanecido sin cambios desde finales de los aos 80s. En este lapso de ms de 20 aos han ocurrido cambios significativos tanto en la composicin y distribucin de la poblacin, como en la actividad econmica en cada uno de los municipios y no se diga en el comportamiento de la recaudacin de los impuestos y derechos locales. Las poltica fiscal en cada uno de los municipios ha evolucionado tambin, y mientras que algunos modernizan sus 17

sistemas recaudatorios, actualizan sus padrones de contribuyentes y hacen la tarea de recaudar, otros despreocupadamente olvidan la instrumentacin de polticas de recaudacin que incrementen los ingresos propios en virtud de tener garantizadas sus participaciones federales con base en el decreto anterior, debilitando al municipio al hacerlo ms dependiente y pasivo de los ingresos federales.
Cuadro 4. Factores de Distribucin de Participaciones Federales para los Municipios del Estado de Nayarit para el ejercicio fiscal 2011.11 MUNICIPIO Acaponeta Ahuacatlan Amatln de Caas Baha de Banderas Compostela El Nayar Huajicori Ixtln del Ro Jala La Yesca Rosamorada Ruiz San Blas San Pedro Lagunillas Santa Mara del Oro Santiago Tecuala Tepic Tuxpan Xalisco Total Entidad
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PORCENTAJE 3.62% 2.47% 2.33% 2.81% 4.64% 1.50% 1.53% 3.16% 2.81% 1.60% 2.84% 3.33% 4.69% 2.13% 2.81% 8.34% 3.50% 39.00% 3.79% 3.10% 100.00%

Lo peor de todo, es que estas perniciosas acciones provocan que en el contexto estatal se reduzca el ndice global de recaudacin de ingresos propios con la consecuente asignacin de menores recursos en el Fondo de Fomento Municipal para posteriores ejercicios fiscales, afectando esta disminucin a la totalidad de los municipios an a aquellos que si hicieron la tarea puntualmente desestimulndolos, ya que no se ha establecido un sistema de distribucin de participaciones justo y equitativo que premie por una parte y sancione por la otra a la eficiencia recaudatoria, en los trminos de las reformas y adiciones a Ley de Coordinacin Fiscal vigentes a partir del 2007. En esta virtud la deficiencia en el desempeo de varios municipios del estado de Nayarit est siendo subsidiada por la eficiencia y el esfuerzo que han desarrollado otros ayuntamientos.

Objetivo de la Investigacin
Demostrar que existen municipios subsidiados por las acciones de otros, cuantificar lo anterior y proponer una metodologa apegada a la que se establece en la Ley de Coordinacin Fiscal Federal para la distribucin de las participaciones federales a los municipios, pero adems con un componente adicional de premiosancin hacia el interior del estado, en lo relativo al comportamiento que se observe del monto asignado por la va del Fondo de Fomento Municipal. La investigacin se circunscribe al Estado de Nayarit, que se encuentra ubicado en la regin Centro Occidente de los Estados Unidos Mexicanos; representa el 1.4% de la superficie del pas con 27,864 kilmetros cuadrados; 18

Contenido en el decreto publicado el da 25/12/2010 en el No. 112 del peridico oficial rgano del Gobierno del Estado de Nayarit

sus coordenadas geogrficas son: al norte 23 03, al sur 20 40, de latitud norte: al Este 103 56, al oeste 10545 de longitud Oeste. El estado de Nayarit colinda al norte con Sinaloa y Durango; al este con Zacatecas y Jalisco; al sur con Jalisco y el Ocano Pacfico. Nayarit est dividido en 20 municipios.
Mapa No. 1 Localizacin geogrfica del Estado de Nayarit.

-Adoptar un federalismo fiscal impulse el desarrollo de ste pas.

que

-Una distribucin equitativa de los recursos que manejan las tres instancias de gobierno. -La reasignacin de responsabilidades gubernamentales en nuestra nacin y un compromiso de transparencia de los tres niveles de gobierno. -Redistribuir el poder poltico del centro hacia los estados. El modelo centralista que se inici a discutir en este foro ha inhibido el desarrollo equilibrado de Mxico, por lo que resulta fundamental lograr el equilibrio en el desarrollo integral de las regiones, ya que ste no puede ser dictado desde el centro del pas, como tampoco desde el centro de ningn estado. En esta crtica que se hace al actual federalismo o desarrollo regional en Mxico, el aspecto fiscal es un factor sumamente importante y que no puede resolverse tan fcilmente tan solo con un incremento mayor o menor del porcentaje de los recursos que manejan las instancias de gobierno y donde es fundamental considerar una reconstruccin de la idea del nuevo municipio concebido bajo las ltimas reformas constitucionales. Este trabajo se inserta dentro el marco del desarrollo regional, especficamente en una de sus vertientes; el desarrollo local, en donde ahora el municipio tiene una nueva responsabilidad; ser el principal promotor del desarrollo local , por encima de su antigua concepcin de un simple prestador de los servicios pblicos. Al respecto es importante sealar que adems del propsito recaudatorio que para sufragar el gasto pblico del municipio tienen las contribuciones municipales; stas 19

Metodologa
Referencia terica Durante el mes de febrero del 2004 dieron inicio en Juriquilla Quertaro, los trabajos formales de la Primera Convencin Nacional Hacendara como respuesta a un reclamo de los tres niveles de gobierno en la conformacin de un nuevo federalismo. Este ejercicio naci con el propsito de lograr entre otros aspectos los siguientes: -Consensos y acuerdos entre la federacin, los 32 estados y 2 mil 440 municipios.

pueden servir accesoriamente como un instrumento eficaz de la poltica financiera, econmica y social que el municipio tenga inters en impulsar, orientando, encausando, alentando o desalentando ciertas actividades o usos sociales, segn sean considerados tiles o no, para el desarrollo armnico de la comunidad, mientras no se violen los principios constitucionales de los tributos. El municipio es la clula bsica de nuestro Sistema Federativo Mexicano investida de personalidad jurdica y patrimonio propio con facultades para administrar libremente su hacienda12 la cual se formar con lo rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor. Es un territorio integrado por la cabecera municipal, ciudades, villas, pueblos, rancheras, comunidades, barrios y secciones en donde se asienta una comunidad humana gobernada por un ayuntamiento y juntas auxiliares con facultades y atribuciones fiscales. Esta ser nuestra unidad de observacin. El ayuntamiento es el rgano colegiado que asume la representacin del municipio, el cual esta integrado 13 por un Presidente Municipal, un Sndico y el nmero de Regidores de mayora relativa y de representacin proporcional previsto por la ley electoral. La hacienda pblica municipal es considerada como aquella actividad que realiza el gobierno municipal para percibir las contribuciones locales, participaciones, aportaciones federales y
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aquellos otros ingresos extraordinarios como lo seria el endeudamiento pblico, para el manejo de sus bienes patrimoniales y la ejecucin del gasto pblico. Ingresos pblicos municipales solo para estos efectos los entenderemos como aquellos flujos monetarios que ingresan a la tesorera municipal a travs de tres vertientes: una, ingresos propios; dos, participaciones federales; y, tres aportaciones federales. Ingresos propios, los cuales provienen de la recaudacin propia o directa a lo largo y ancho del territorio municipal, con base en lo establecido en una ley de vigencia permanente que es la Ley de Hacienda Municipal misma que establece las caractersticas generales de los ingresos municipales tales como; objeto, sujeto, base, obligaciones y exenciones. La ley de Ingresos de vigencia anual por su parte establece las tasas, cuotas o tarifas que correspondern a los distintos impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que se autoricen por la legislatura local. Participaciones Federales, las cuales provienen de la recaudacin federal participable con una periodicidad mensual y son reguladas por la ley de coordinacin fiscal federal. Estn previstas stas dentro del Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) en funcin del monto estimado de la Recaudacin Federal Participable (RFP)14 para el ejercicio
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Artculo 115 fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 13 Artculo 30 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit.

Esto significa que si la recaudacin federal participable no se comporta en los trminos previstos, los montos estimados y comunicados a las entidades federativas se ajustarn segn corresponda, a la alza o a la baja por lo que se recomienda estar muy atentos durante el

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fiscal de que se trate y se transfieren a los municipios a travs de ocho fondos: 1.- Fondo general de participaciones, 2.Fondo de fomento municipal, 3.- Fondo de Fiscalizacin, 4.Fondo de Compensacin, 5.- Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, 6.Incentivos por la venta de gasolina y diesel, 7.- Fondo de compensacin del impuesto sobre automviles nuevos y 8.- Impuesto sobre automviles nuevos.
Cuadro 5. Participaciones Federales estimadas para el estado de Nayarit para el ejercicio fiscal del 201115.
(CIFRAS EN MILES DE PESOS)

CONCEPTO Fondo General de Participaciones Fondo de Fomento Municipal Fondo de Fiscalizacin Fondo de Compensacin Impuesto Especial s/Prod y Serv. Incentivos por venta de gasolina Fondo de compensacin del Impuesto sobre Autos Nuevos Impuesto sobre Autos Nuevos Colaboracin Administrativa TOTAL ESTATAL

IMPORTE 3,569456.6 377472.2 185329.5 370064.6 94762.2 196315.2 7508.1 19313.2 129001.3
$ 4949,223.2

NOTA: Los ingresos por colaboracin administrativa se asignan al estado en razn de los esfuerzos que estos hacen con la federacin para incrementar la recaudacin a travs de tareas tales como las de revisin y auditoria a los contribuyentes en materia fiscal federal.

Aportaciones Federales, estos son recursos condicionados que el Gobierno Federal transfiere a Estados y Municipios para su ejercicio, dentro de una nueva conformacin de atribuciones de gasto entre los tres mbitos de gobierno. Al igual que las participaciones federales se encuentran reguladas por la ley de coordinacin fiscal federal. Se incluyen
ejercicio fiscal que corresponda sobre aquellos eventos que puedan afectar este indicador. 15 Diario Oficial de la Federacin del 27 de Diciembre del 2010.

dentro del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federacin y se calendariza su erogacin hacia los municipios desde el ao de 1998 con un fin especfico y una periodicidad mensual, estas se calculan solo para efectos de referencia 16 tambin con base en la recaudacin federal participable, particularmente en lo que se refiere a los fondos que se transfieren a los municipios va entidades federativas y que son; 1.- El Fondo para la infraestructura social municipal con el 2.5% de la RFP mismo que se distribuye al nivel municipal el 2.197% y el .303% restante para el estado. Este fondo est destinado exclusivamente para el financiamiento de obras, acciones sociales bsicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de la poblacin que se encuentre en condiciones de rezago social y pobreza extrema. Para garantizar una homognea interpretacin de ese objetivo, las variables a considerar a partir del 2003 por las legislaturas locales para la distribucin de dichos recursos son: a) Ingresos per cpita del hogar. b) Nivel educativo promedio del hogar. c) Disponibilidad de espacio de la vivienda. d) Disponibilidad de electricidad y combustible para cocinar. e) Disponibilidad de drenaje. 2.- El Fondo de aportaciones para el fortalecimiento municipal y del D.F. que se conforma con el 2.35% de la RFP y esta destinado exclusivamente para la satisfaccin de sus requerimientos, -del municipiodando prioridad al
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A diferencia de las participaciones federales si la recaudacin federal participable no se comporta en los trminos previstos el monto de aportaciones comunicado a las entidades federativas ser respetado por la federacin.

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cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atencin de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pblica de sus habitantes.
Cuadro 6. Aportaciones Federales de alcance Municipal autorizadas para el estado de Nayarit para el ejercicio fiscal del 2011.
(CIFRAS EN MILES DE PESOS)

Deuda indirecta.- Es la obligacin que contrae un Municipio por el hecho de otorgar el aval a otra entidad pblica municipal que es la que recibe los recursos. Ejemplo: el SIAPA o el DIF. Tambin puede fungir una entidad como deudor solidario de otra entidad. Deuda contingente.- Las agencias calificadoras internacionales para efecto de evaluacin de la calificacin municipal, considera dentro de esta clasificacin a aquellas obligaciones derivadas de proyectos municipales financiados a travs de Asociaciones Pblico Privadas. De igual forma se consideran los pasivos laborales derivados de las obligaciones pensionarias. En trminos generales actualmente existen tres fuentes posibles de financiamiento18 como lo son: 1.- La Banca Mltiple. 2.- La Banca de Desarrollo representada actualmente por: a) Banobras, b) Nacional financiera NAFIN a travs del programa de Cadenas Productivas soportada en la plataforma del factoraje financiero y 3.- El Mercado de Valores a travs del establecimiento de un fideicomiso maestro de garanta y pago y de la emisin de certificados burstiles previstos en la nueva ley del mercado de valores promulgada durante el mes de Junio del 2001. La Calificacin Crediticia.- La normatividad en materia de deuda pblica local tuvo varios cambios que fue necesario aplicar ante el esquema de financiamiento que se presentaba para
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CONCEPTO

IMPORTE

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Mpal $348511.4 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y D.F. 458`028.5
TOTAL ESTATAL $806,539.9

La deuda pblica municipal es el conjunto de obligaciones de pasivo, directas, indirectas o contingentes derivadas de financiamiento a cargo del gobierno municipal, con las caractersticas y limitaciones que establece la Ley de la Materia 17. Tiene el propsito de cubrir la diferencia entre los ingresos y las necesidades del municipio para satisfacer los requerimientos de sus gobernados. En otras palabras la deuda pblica permite que un municipio obtenga los recursos extraordinarios necesarios para la ejecucin de proyectos que la sociedad demanda, cuando los recursos presupuestales asignados para el ejercicio fiscal de que se trate, no le son suficientes. La deuda pblica municipal la podemos clasificar en funcin de quien funge como responsable de su liquidacin como sigue: Deuda directa.- Cuando el adeudo lo contrata el Municipio y es el responsable directo de su liquidacin.

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Lo anterior nos lleva a la conclusin de que no todas las contrataciones de emprstitos constituyen deuda pblica.

Otras fuentes de financiamiento posibles, se pueden obtener a travs de la Concesin de los servicios pblicos o de algunos esquemas de esfuerzo compartido con otros actores econmicos a travs de la Coinversin

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las entidades federativas y los municipios hasta antes del 1 de enero de 1996, fecha en que entr en vigor la reforma al Artculo 9 de la Ley de Coordinacin Fiscal y su reglamento. Uno de los ms destacados se refiere a la necesidad de que la deuda soberana de los estados y municipios deba estar debidamente calificada. Podemos definir a la calificacin como una evaluacin de la calidad crediticia, basada en factores de riesgo relevantes, tanto cualitativa como cuantitativa de la entidad calificada. No se debe interpretar a la calificacin crediticia como una recomendacin para comprar, vender o retener ttulos de crdito, tampoco es un proceso de auditora ni consultora y representa la valoracin cuantitativa y cualitativa respecto a la capacidad y voluntad de una entidad, para cumplir con sus obligaciones financieras, basada en la informacin proporcionada por la propia entidad calificada. En el caso de las entidades pblicas es importante sealar que no es un juicio sobre la calidad de las polticas gubernamentales. La calificacin se expresa mediante smbolos, basados en una escala de letras ESCALA CAVAL- que los mercados financieros reconocen y utilizan como una herramienta confiable y fcil de utilizar para diferenciar la calidad crediticia de una entidad sea pblica o privada. Es importante mencionar que las agencias calificadoras pueden expresar smbolos distintos pero al final estos tienen sus equivalencias como a continuacin se puede identificar. Actualmente en Mxico existen cuatro agencias calificadoras acreditadas: FitchRatings (FR); Standard & Poors (S&P); Moodys Investors (M) y HR Ratings.

Cuadro 7. Escala CAVAL de calificaciones crediticias. SIGNIFICADO FR S&P M HR


La ms alta calidad crediticia Muy alta calidad crediticia Alta calidad crediticia Adecuada calidad crediticia AAA AA A BBB AAA AA A BBB Aaa Aa A Baa AAA AA A BBB

Especulativa BB BB Ba BB Altamente especulativa B B B B Alto riesgo de C C Caa C incumplimiento Incumplimiento D D D D IMPORTANTE: Las calificadoras agregan el signo + para hacer referencia a una posible mejora en la calificacin, la ausencia de signo refleja una calificacin estable y cuando se agrega el signo se indica una posible baja en la calificacin.

Las Finanzas Pblicas Municipales tienen su fuente de financiamiento en los conceptos que ya se han expresado de manera amplia, y constituyen la herramienta fundamental para cumplir con su funcin de gobierno. El Gobierno en trminos generales primero tiene la necesidad de determinar su papel y responsabilidades para con sus gobernados para posteriormente establecer cuanto va a gastar y a partir de ah buscar su cobertura a travs del ingreso. Primero el gasto, despus los impuestos ya que el papel del gobierno no es del de cobrar impuestos sino suministrar los servicios pblicos a la sociedad, mismos que nadie ms le puede otorgar. En el caso del nivel municipal a diferencia de los otros dos niveles de gobierno- la fraccin III del artculo 115 constitucional le determina con precisin sus funciones y responsabilidades, ya que de manera muy puntual le encarga la prestacin de las siguientes funciones y servicios pblicos: 1. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales. 2. Alumbrado pblico.

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3. Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos. 4. Mercados y centrales de abasto. 5. Panteones. 6. Rastro. 7. Calles, parques y jardines y su equipamiento. 8. Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 constitucional. 9. Polica preventiva municipal, trnsito, vialidad y las dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera. Adicional a las anteriores, la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, en su artculo 126 le responsabiliza al Ayuntamiento de los siguientes servicios y funciones. 10. Promocin y organizacin de la sociedad para la planeacin del desarrollo urbano, cultural y econmico. 11. Proteccin del ambiente y equilibrio ecolgico. 12. Estacionamientos pblicos. 13. Educacin y bibliotecas pblicas. 14. Catastro. 15. Registro civil. 16. Asistencia y salud pblica. 17. Proteccin civil. 18. Desarrollo urbano. 19. Uso y autorizacin del suelo. 20. Programas de transporte urbano y 21. Planeacin regional. Conociendo lo anterior estamos en posibilidad de determinar el nivel de gasto operacional del municipio, es decir aquel que no se usa para impulsar la economa sino el que se destina exclusivamente para cubrir las actividades establecidas en los

ordenamientos legales respectivos. Pero adicional a lo anterior el municipio tiene el papel fundamental de invertir en el desarrollo de la infraestructura municipal, inversin que tiene un gran impacto social ya que es el gasto que verdaderamente dinamiza la economa local. La infraestructura es por excelencia el detonante del desarrollo econmico local. En el corto plazo, es un polo que atrae importantes inversiones tanto pblicas como privadas y es, de igual forma, una importante fuente de empleos. En el largo plazo, la infraestructura es generadora de efectos benficos multiplicadores sobre la economa en su conjunto, al mejorar su competitividad adems cuando se ponen en funcionamiento dichas obras, mejoran los niveles de bienestar de la poblacin. La construccin de obras de infraestructura genera empleo directo e indirecto, compras de materiales e insumos, necesidad de su transporte, maniobras y el consecuente pago de impuestos, coadyuvando con ello a alentar la economa local. Pero adems si dicha obra fue diseada para generar ingresos como lo sera una carretera de cuota, se garantizara el retorno de la inversin destinada a dicha obra para restituir el financiamiento que le dio el soporte.

Metodologa
Referencia terica Muestra
Para la presente investigacin, tomando en cuenta que el nmero de municipios que conforman el estado de Nayarit es reducido, se plante inicialmente la 24

consulta de los estados financieros contenidos en los informes de fiscalizacin emitidos por el rgano de Fiscalizacin Superior del Estado de Nayarit para trabajar sobre hechos consumados y fiscalizados. Lo anterior no fue posible en virtud de que a partir del reporte anual correspondiente al ejercicio fiscal del 2009 ltimo publicado en la pgina de internet de esta entidad fiscalizadora- no se incluye esta informacin. En razn de lo anterior se decidi consultar las Leyes de Ingresos publicadas en el Peridico Oficial rgano del Gobierno del Estado de Nayarit correspondientes a los 20 municipios para el ejercicio fiscal 2011, estratificando a estos en tres grupos en funcin del nmero de habitantes establecindose tres rangos: 1.- Municipios con ms de 100,000 habitantes en color rojo (dos). 2.Municipios con poblacin entre 50,000 y 100,000 habitantes en color naranja (dos) y 3.- Los Municipios con menos de 50,000 habitantes (diecisis) se identificaron con el color verde.

manera, se utiliz informacin del Instituto Nacional de Geografa, Estadstica e Informtica (Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010) disponible en la web bajo la clave http://nay.inegi.gob.mx
Mapa No. 2 Localizacin geogrfica de los municipios estratificados por niveles de poblacin.

Fuentes de informacin Tipologa


Para comprender mejor la realidad de los municipios de Nayarit, se ha dispuesto la informacin por tipo de municipio, a fin de realizar la comparacin de la estructura de los ingresos pblicos municipales. En este contexto y para efectos de nuestra investigacin, en trminos del peso especfico de los ingresos propios dentro del total de los ingresos pblicos municipales los hemos clasificado en tres: municipios altamente independientes, municipios con dependencia media y municipios con alta dependencia. 25

Fuentes de informacin
La informacin utilizada en la investigacin proviene de las publicaciones en el peridico oficial durante el mes de Diciembre de 2010 relacionadas con las Leyes de Ingreso de los municipios nayaritas para el ejercicio fiscal 2011, misma que fue consultada en el portal de Internet del Gobierno del Estado de Nayarit en la direccin electrnica: www.periodico-oficial.nayarit.gob.mx la cual fue recopilada directamente y organizada por rubro de ingresos previstos a recaudar en este ejercicio fiscal, vase el Anexo No. 2. De igual

Cuadro 8. Ingresos per cpita por vertiente de ingreso y tipo de municipio en el 2011 de los municipios del estado de Nayarit.
(CIFRAS EN PESOS)

RECAUDACION PER CAPITA EN 2011 POR: MUNICIPIOS INGRESO INGRESO PROPIO a) Mpios (MAI) Baha de Banderas b) Mpios (MDM) c) Mpios(MAD) Xalisco Tepic Compostela Ixtln del Ro Tuxpan Ahuacatlan Santa Ma. del Oro Huajicori San Blas Santiago Ixcuintla Acaponeta Amatln de Caas San Pedro Lagunillas Ruz Tecuala Jala Rosamorada La Yesca El Nayar Media Estatal 2,691.87 N/E 476.60 405.61 387.04 386.33 335.93 297.26 294.41 228.01 223.01 215.92 202.97 188.67 185.69 172.68 140.02 138.08 84.05 75.14 20.28 581.46 FEDERAL 1,350.63 N/E 1,474.88 2,095.57 2,348.29 2,312.14 2,338.97 2,996.77 2,450.50 7,965.87 1,987.87 2,092.49 2,181.64 3,809.66 4,516.31 2,767.05 2,172.08 2,087.88 4,447.33 3,830.28 3,574.36 2,285.51

c) Municipios con alta dependencia (MAD) donde la recaudacin de sus ingresos propios se encuentra en un rango de 0% al 25%. Al analizar la informacin financiera de los veinte municipios y obtener de cada uno de ellos la estructura de sus ingresos, detectamos que: -Solo existe 1 municipio en la categora MAI -Baha de Banderas-No existen municipios en la categora MDM y; -Existen 19 Municipios dependencia MAD. con alta

Anlisis de la situacin actual de los ingresos pblicos municipales.


Tendencias municipales. de los ingresos

Tipos. a) Municipios altamente independientes (MAI): son aquellos donde el 50% o ms de sus ingresos provienen de la recaudacin propia. b) Municipios con dependencia media (MDM): son aquellos donde la recaudacin de sus ingresos propios oscila entre el 25% y el 50%.

A partir del 2003 y durante 2005 se lograron avances significativos en la descentralizacin de los recursos federales del estado hacia los municipios nayaritas al haberse logrado acuerdos entre los poderes ejecutivo y legislativo para incrementar de un 20% a un 22.5% el monto que se distribuye del Fondo General de Participaciones a partir del ejercicio fiscal del 2003. De esta forma las participaciones federales pasaron de un 50.02% que representaban en el ao del 2002 dentro del total de los ingresos municipales a un 54.39% en el ao del 2003. Este incremento se hizo extensivo a partir del primero de enero del ao 2005 para el resto de los fondos federales en los que se incluye; El impuesto sobre tenencia y uso de 26

vehculos, el impuesto especial sobre produccin y servicios, y finalmente el impuesto sobre automviles nuevos. Si bien es cierto que estos acuerdos fortalecern a las haciendas municipales, tambin es cierto que incrementarn su marcada dependencia de estas transferencias, ya que los municipios siguen mostrando una pasividad y conformismo, manifiesto en la ausencia de polticas y acciones creativas e innovadoras para encontrar formulas que les permitan un incremento sostenido en la recaudacin de los ingresos propios. En el estado de Nayarit durante el ejercicio fiscal 2011, las participaciones y aportaciones federales representan el 90% o ms en el 60% de los municipios (12), entre el 80% y el 90% en un 30% de ellos (6), entre el 70% y el 75% figura solamente el municipio de Xalisco (1) y solamente el municipio de Baha de Banderas (1) ha logrado una alta independencia de estas, al significar los ingresos federales tan solo el 66.5% de sus ingresos totales. La media de ingresos propios per cpita para el 2011 excluyendo el rubro de ingresos extraordinarios por concepto de financiamientos-19 es de $ 581.46 anuales para los municipios. Baha de Banderas, nico municipio altamente independiente registra un ingreso propio prcapita de $ 2,691.87. No se registran municipios con dependencia media y los clasificados con alta dependencia reportan un ingreso percpita promedio de $ 234.62 De esta forma, el anlisis del ingreso per cpita por rubro y tipo de municipio
19

muestra un crecimiento en la recaudacin en la medida en que los municipios tienen ms actividad econmica; es decir existe una relacin directa entre la importancia econmica del municipio y la recaudacin, mientras ms actividad econmica exista, mas posibilidades tiene el ayuntamiento de recaudar. El municipio de Xalisco fue uno de los que se atrevi en el 2003 a rescatar del Gobierno del Estado la funcin catastral y el control de trnsito municipal reflejando ya a estas alturas resultados satisfactorios como en el cuadro No. 8 se aprecia, al ser el segundo municipio con mayor nivel de recaudacin de ingresos propios rebasando en este momento al municipio de Tepic. En lo que respecta a las participaciones federales, en trminos generales se establece una relacin inversa en el grado de dependencia; esto es, mientras mas pequeo es el municipio tanto en tamao como en actividad econmica, mayor es el porcentaje que las participaciones ocupan dentro de la estructura de sus ingresos.

Estructura Propia. Impuestos

de

la

Recaudacin

Los ingresos extraordinarios, no son ingresos recurrentes ni factibles de presupuestar con cierto grado de certidumbre, por esta razn se excluyen de esta parte del anlisis.

Las leyes de ingresos establecen solamente el cobro de dos impuestos para generar ingresos propios: El Impuesto Predial y el Impuesto Sobre Adquisicin de bienes inmuebles en donde el primero de ellos es el ms importante. Es importante sealar que las leyes de ingresos municipales establecen adems en su contenido un tercer impuesto adicional cuya base ser el monto de lo que los 27

contribuyentes paguen al ayuntamiento por concepto de Impuestos, Derechos y Productos multiplicado por el doce por ciento, mismo que ser destinado para la Universidad Autnoma de Nayarit, razn por la cual al momento de su ingreso los ayuntamientos deben de contabilizarlo como un pasivo y no como un ingreso ya este debe enterarse mensualmente a la Secretara de Hacienda del Gobierno Estatal para su acreditamiento al Patronato Administrador del Impuesto Adicional para la UAN De acuerdo con la informacin disponible, en el ao del 2011 la contribucin per cpita por concepto de impuestos en los municipios MAI es de $ 1,694.91 anuales, mientras que en los MAD un ciudadano contribuye con tan solo $ 127.58; se observa pues que cuanto mas importancia econmica muestran los municipios, crece ms la recaudacin de impuestos. Los impuestos en los municipios MAI representan el 62.96% de los ingresos propios sin embargo al compararlos con los ingresos totales recaudacin propia mas ingresos federales- el escenario cambia, ya que los impuestos representan tan solo el 41.93% del total de los ingresos. La alternativa de que se dispone para incrementar su recaudacin no estriba en un aumento indiscriminado de stos, sino que se debe de pensar en otros mecanismos de recaudacin que no lesionen los intereses de los ciudadanos tales como: Actualizacin de la base catastral para localizar predios omisos no registrados en el padrn de contribuyentes. Acciones de cooperacin y coordinacin con instituciones como

la comisin regularizadora para la tenencia de la tierra CORETT, el registro agrario nacional RAN, los institutos estatales encargados promocin de la vivienda, IPROVINAY (en nuestro caso), el FOVISSSTE y el INFONAVIT. Proponer a la legislatura local la actualizacin de las tablas de valores unitarios de suelo, que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria a fin de que estas sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad, ya que a raz de la reforma al artculo 115 constitucional solamente 5 municipios iniciaron este proceso en el ao del 2001 habindole dado seguimiento solamente los municipios de Tepic y Baha de Banderas.
Cuadro 9. Municipios que han propuesto actualizacin a sus tablas de valores unitarios de suelo.

MUNICIPIO Baha de Banderas Tepic Compostela Santiago San Pedro Lags.


NOTA: D=Decreto

P.O.E. 71 114 114 D8392 D8391

FECHA 23/05/2009 24/12/2006 24/12/2006 26/12/2001 26/12/2001

Gestionar la transferencia al gobierno del Estado de la funcin de administracin y cobro del impuesto predial y del impuesto sobre adquisicin de bienes inmuebles en aquellos casos que an el municipio no los ha rescatado (Acaponeta, Huajicori, El Nayar, Rosamorada, San Pedro Lagunillas, Santa Mara del Oro y la Yesca.) Esta accin de entrada les ahorrara un 30% que el Estado les carga como costo de recuperacin por la administracin del servicio en los trminos del convenio de colaboracin administrativa 28

suscrito para estos efectos. Adems de los beneficios que les reportar el vigilar su actualizacin permanente al estar cerca del ciudadano y de su patrimonio inmobiliario. Disear y ejecutar programas de promocin que tiendan a disminuir el monto actual de la cartera vencida del impuesto por cobrar por los ltimos cinco aos, y establecer a partir de ah el incremento en la eficiencia en el cobro de los recibos proponiendo una meta del 95% sobre la emisin de la facturacin anual. Ejercer las facultades de comprobacin en el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes del impuesto del 2% sobre adquisicin de bienes inmuebles a travs de programas y convenios de coordinacin con el Colegio de Notarios de Nayarit. Este es un impuesto en donde el fedatario pblico es responsable solidario del contribuyente y con la obligacin delegada por ley para calcular, retener y enterar el impuesto ante las autoridades fiscales por lo que el proceso de fiscalizacin se constituye en un mecanismo simplificado, gil, de bajo costo y sin duda con amplios beneficios recaudatorios. Promover las reformas pertinentes a la Ley de Hacienda Municipal que les permita cobrar en el mbito municipal el impuesto sobre diversiones y espectculos pblicos y el impuesto sobre rifas, loteras y toda clase de juegos permitidos que actualmente ingresan a las arcas de la tesorera estatal.

por los ejercicios fiscales del 2008 al 2010.


Cuadro 10. Impuesto Predial Municipal per cpita del 2008 al 2010.
(CIFRAS EN PESOS) POSICION CON RELACION A LA MEDIA ESTATAL -96.01 -48.34 +86.34 +491.98 +3.23 -141.56 -138.51 -2.58 -103.61 -105.91 -120.16 -126.74 -98.71 -63.83 -95.83 -105.06 -110.21 -38.40 -106.91 -46.89 T.M.C.A. 15.79%

EJERCICIO FISCAL MUNICIPIO 2008


Acaponeta Ahuacatlan Amatlan de Caas Baha de Banderas Compostela El Nayar Huajicori Ixtln del Ro Jala La Yesca Rosamorada Ruiz San Blas San Pedro Lagunillas. Santa Ma. del Oro Santiago Tecuala Tepic Tuxpan Xalisco Media Estatal 43.40 77.63

2009
44.27 87.35

2010
45.99 93.67

105.54 116.17 228.35 389.57 405.12 633.98 116.61 134.55 145.23 0.21 1.00 0.91 2.68 0.44 3.49

108.37 116.08 139.43 35.19 18.88 26.81 14.12 57.69 74.13 40.79 46.65 21.15 91.43 39.02 85.07 35.72 33.47 24.95 14.75 39.40 76.19 48.31 48.21 21.55 38.40 36.09 21.84 15.27 43.30 78.18 46.17 36.95 31.79

97.35 103.60 93.71 95.73 35.09 95.11

105.90 113.17 142.00

A continuacin en el cuadro No. 10 podremos apreciar el comportamiento de la recaudacin del Impuesto Predial

Durante este periodo, la recaudacin del impuesto predial observo una tasa media de crecimiento anual del 15.79% a nivel estatal. Sin embargo al comparar la recaudacin individual de cada municipio con la media estatal, identificamos que solo 3 municipios obtienen ingresos por encima de esta; Baha de Banderas en primer lugar, seguido muy a distancia por Amatln de Caas, y ste tambin a 29

distancia por Compostela. En contraposicin los 17 municipios restantes estn por debajo de la media estatal siendo los resultados ms bajos los registrados por los municipios de Ruiz, Rosamorada y Tecuala (exceptuando de este comparativo a los municipios serranos de El Nayar, Huajicori y la Yesca que por su limitado nivel de urbanizacin tienen poco margen para el cobro del predial). Esto significa que el esfuerzo de tres municipios en la entidad, estn financiando el pobre desempeo recaudatorio del resto de los municipios, y consecuentemente a ellos se les debe la preservacin o el pequeo incremento que pueda obtener el estado de Nayarit en la asignacin del Fondo de Fomento Municipal por parte de la SHCP, sin que hasta el momento exista un mecanismo para premiar este esfuerzo y/o sancionar la ineficiencia en aras de mejorar el desempeo recaudatorio en el contexto estatal.

los Organismos Operadores de Agua Potable al tener los mismos personalidad jurdica y patrimonio propio. Del anlisis relacionado con los derechos recaudados por el suministro de agua potable y alcantarillado de 2008 al 2010, se concluye que es ms deficiente la gestin recaudatoria de los organismos, que la analizada en el cuadro No.10 ya que solo alcanza una tasa media de crecimiento anual del 9.36%.
Cuadro 11. Recaudacin per cpita por concepto de agua potable de 2008 a 2010.
(CIFRAS EN PESOS)

EJERCICIO FISCAL MUNICIPIO 2008


Acaponeta Ahuacatlan Amatlan de Caas Baha de Banderas Compostela El Nayar Huajicori Ixtln del Ro

2009

2010

POSICION CON RELACION A LA MEDIA ESTATAL -75.12 -107.63 -48.80 +178.08 +78.97 -169.19 -184.82 -58.71 -135.60 -168.52 -175.26 -113.62 -140.05 -137.16 -104.83 -106.51 -160.97 +78.51 -132.34 +0.70 T.M.C.A. 9.36%

115.53 121.39 115.85 77.21 76.76 78.33 83.35

82.08 142.18

270.26 288.57 369.05 220.86 227.72 269.94 0.00 5.58 20.67 5.70 21.78 6.15

Derechos
Los derechos, como fuente de ingresos municipales ocupan el segundo lugar en importancia dentro de los ingresos propios al alcanzar el 22.65% en el municipio MAI. Estos resultan de las contribuciones ciudadanas como contraprestacin de los servicios pblicos que prestan las autoridades locales como los son; Servicios catastrales, expedicin de documentos del registro civil, expedicin de licencias, servicios de rastro municipal y de seguridad pblica, as como constancias, legalizaciones, certificaciones y servicios mdicos entre otros. Es importante sealar que los ingresos derivados del servicio de agua potable y alcantarillado no ingresan a las tesoreras municipales ya que son recaudados directamente por

127.03 126.62 132.26 49.54 21.67 12.49 55.93 38.18 48.88 41.74 78.79 16.63 51.30 40.85 12.94 57.21 49.87 49.89 82.91 86.65 17.23 55.37 22.46 15.71 77.35 50.92 53.81 86.14 84.46 30.00

Jala La Yesca Rosamorada Ruiz San Blas San Pedro Lagunillas. Santa Ma. del Oro Santiago Tecuala Tepic Tuxpan Xalisco Media Estatal

240.04 252.31 269.48 78.48 87.90 58.63

139.46 143.99 191.67 159.65 170.20 190.97

Similar a lo observado en la recaudacin del Impuesto Predial, tambin en lo 30

relacionado con los ingresos recaudados por concepto de agua potable, solamente 4 municipios estn subsidiando con su esfuerzo recaudatorio la ineficiencia de los 16 restantes en el contexto estatal. Estos son: Baha de Banderas en primer lugar, Compostela en segundo. Tepic y Xalisco en tercero y cuarto lugar respectivamente; quienes con sus incrementos recaudatorios por encima de la media estatal, estn financiando de manera indirecta al resto de los municipios, al apoyarlos para recibir un monto de participaciones que en estricto sentido no les corresponde. Este rubro tiene un gran significado en la recaudacin municipal ya que a diferencia de los impuestos, los derechos si llevan implcita una contraprestacin de forma tal que es en este rengln de los ingresos en donde se presentan las mejores condiciones para apelar a la participacin social, con programas de corresponsabilidad para mejorar la infraestructura y proporcionar con mayor eficiencia, calidad y suficiencia los servicios pblicos como lo es el caso del agua potable. Quienes no pagan los derechos de agua potable estn condenando a otros a no recibir este servicio Esta problemtica no es privativa del estado de Nayarit, ya que ocupa la preocupacin de diversos actores en el contexto nacional. Durante el mes de marzo del 2004 se reunieron en la ciudad de Mxico, acadmicos, investigadores, representantes de los derechos humanos y organizaciones civiles en un Foro Intersectorial sobre el Derecho del Agua habiendo llegado entre otras a la siguiente conclusin: El derecho al lquido significa la responsabilidad de un pago por el servicio, el cual no puede seguir siendo gratuito para algunos

porque esto representa inversiones importantes para el mantenimiento de la red del agua potable En ningn municipio (salvo el caso del OROMAPAS en Baha de Banderas) es posible cubrir los costos que implica la prestacin del servicio de agua potable y alcantarillado y sobre todo en aquellos que tienen una poblacin creciente y demandante, por lo que se debe de pensar en algunas acciones para lograr el incremento como las siguientes: Llevar a cabo programas que tiendan a disminuir el monto actual de la cartera vencida de las cuentas por cobrar que administran los organismos operadores de agua potable, y establecer a partir de ah el incremento en la eficiencia en el cobro de los recibos proponiendo una meta para hacer efectivos nueve de cada 10 recibos en hogares y empresas. Establecer tarifas y cuotas por los servicios de agua potable y alcantarillado en niveles que permitan la recuperacin de los recursos que se invierten para la prestacin de los mismos, recomendndos e en el caso del suministro del agua potable el establecimiento de tarifas en dos vertientes; una baja que cubra un consumo de hasta 180 litros en promedio por familia y; otra alta que considere a partir de este nivel, el crecimiento progresivo en el volumen consumido. Formular y mantener actualizado el padrn de usuarios de los servicios procurando la eliminacin de las tomas clandestinas de agua potable. Efectuar el cambio de los medidores daados, efectuando el cobro por reposicin en todos los casos 31

imputables al usuario por descuido y/o uso doloso. Estimular a las colonias regularizadas con la elevacin de la cobertura y suministro de agua potable, y en contraposicin lo ms doloroso y menos deseable; ordenar y ejecutar la suspensin del servicio en aquellas que persistan en la falta de pago.

Con relacin al resto de los derechos municipales seria conveniente abordar lo siguiente: Gestionar las reformas pertinentes a la Ley de Hacienda Municipal que les permita cobrar en el mbito municipal, los derechos por la expedicin de los permisos para el funcionamiento de los distintos giros comerciales en donde se expenden bebidas alcohlicas as como el cobro de los derechos por la prestacin del servicio del alumbrado pblico.

unitarios para uso del suelo que sirven de base para el cobro de los impuestos en materia inmobiliaria. De igual forma es importante sealar la sub utilizacin que se hace de la va pblica para la generacin de ingresos ya que se deben gravar las actividades que llevan a cabo los particulares con fines de lucro, tales como: - Casetas de servicio telefnico. - Redes para la distribucin de seal de televisin por cable. - Redes para la distribucin de energa elctrica. - Ocupacin temporal de la va pblica para diversas actividades comerciales de los particulares. - Explotacin del subsuelo en la va pblica para la instalacin de redes de distribucin subterrneas. Aprovechamientos Los aprovechamientos son ingresos que provienen de la inobservancia de las leyes fiscales por parte de la sociedad; se expresan cuando la autoridad fiscal impone recargos, multas, sanciones e infracciones, gastos de ejecucin y cobranza. El origen de los mismos da por consecuencia un comportamiento irregular y poco significativo dentro de la estructura de los ingresos de los ayuntamientos nayaritas. Al ser el resultado del quebranto de las leyes fiscales y reglamentos municipales, resulta difcil cuantificarlos como fuente de ingresos ordinarios. La estimacin de los aprovechamientos durante el 2011 solamente en los municipios de Acaponeta, San Blas, Tepic y Tuxpan rebasan el 1% del total de los ingresos, en el resto son menormente representativos. Por lo antes expuesto podemos concluir que cuanto mas grandes son los municipios, tienen mayor 32

Productos Los productos son los ingresos que provienen de los cobros que hace la tesorera municipal por la explotacin de su patrimonio pblico; -Mercados, Terrenos del fundo municipal, Panteones, Estacionamientos y la utilizacin de la va pblica-. Este es un grupo de los ingresos propios an poco explotado ya que an en los municipios MAI solo representa el 0.46% de los ingresos propios, considerando que el conjunto de bienes patrimoniales debe ser usado por el ayuntamiento para alcanzar sus objetivos de gobierno. En este sentido se requiere la revisin y homologacin de las tarifas en el caso de Mercados y Panteones, a los valores de mercado, igual que el criterio aplicado en la actualizacin de la tabla de valores

acceso a contar con recursos humanos ms calificados y capacitados con mejores posibilidades para interpretar y aplicar las leyes fiscales, debido a sus diferentes caractersticas econmicas, sociales y polticas. Ingresos extraordinarios Los ingresos extraordinarios son resultado de la circunstancia, no son susceptibles de presupuestar con un alto grado de confianza, ya que al igual que los productos, su percepcin es muy irregular. Dentro de este concepto se incluyen rubros como cooperaciones que la comunidad hace para obras pblicas, prestamos y anticipos de participaciones y financiamientos , instrumento muy utilizado por los ayuntamientos para complementar sus ingresos y sobre todo al cierre de cada ejercicio fiscal para complementar el pago de aguinaldo y prestaciones al personal as como para la realizacin de obras pblicas y equipamiento municipal. El inconveniente de las cooperaciones incluidas en esta fuente de ingresos- es que queda a la voluntad de los particulares el hacerlas o no, y en muchos de los casos no obstante haberse establecido los mecanismos de concertacin social con los beneficiarios de una obra, es frecuente el incumplimiento de los ciudadanos al ver ya la obra realizada, endosndole el costo total a la autoridad municipal. Esta circunstancia puede prevenirse al establecerse dentro de la ley de ingresos el rubro de contribuciones de mejoras el cual a diferencia de la cooperacin , si tiene el carcter de crdito fiscal, lo que la hace obligatoria en los trminos de las leyes tributarias, dndole al municipio mayor certeza en su

planeacin financiera y logrando un efecto multiplicador de los recursos disponibles para obra pblica. Propuesta Como ya se ha expresado de manera muy puntual al abordar cada uno de los rubros del ingreso propio municipal, el problema del municipio no es tanto la falta de atribuciones y facultades sino, tambin su desconocimiento, incorrecta aplicacin en muchos casos, falta de negociacin con los particulares y coordinacin con otras instancias de gobierno e incluso con otros municipios, ya que el asociacionismo previsto en la fraccin III del articulo 115 constitucional, para lograr la mas eficaz prestacin de los servicios pblicos y el mejor ejercicio de sus funciones es un instrumento que no ha sido aprovechado. A la fecha, ya se registran despus de muchos aos, por una iniciativa promovida por el ejecutivo estatal, algunos convenios de asociacin municipal. Ixtln, Jala y Ahuacatlan se asociaron para la construccin y operacin del Relleno Sanitario Regional El tempizque accediendo con ello a recursos de la federacin y del estado para la ejecucin del proyecto. Lo mismo ocurri con Santiago-Ruiz y Acaponeta-Tecuala. Baha de Banderas, durante el 2010 obtuvo la aprobacin legislativa para celebrar convenio de Asociacin Municipal y Conurbacin con su vecino municipio de Puerto Vallarta, Jalisco, a travs del cual aborda ya la construccin de la nter municipalidad en la coincidencia en su plan municipal de desarrollo urbano con prioridades como la proteccin de las zonas ecolgicas, uso del suelo, planeacin urbanstica, transporte, trnsito y vialidad, seguridad pblica, control y crecimiento de la 33

poblacin entre otros, con su municipio vecino . Durante el presente ejercicio fiscal, el Municipio de Compostela inici las gestiones para asociarse con su vecino municipio de Baha de Banderas para la construccin de la planta de tratamiento de aguas residuales de los poblados limtrofes de rsulo Galvn y lo de Marcos, en donde el primero aportar el terreno y el segundo los recursos econmicos para la ejecucin del proyecto.
Grafico 5. Rubros en los que se han asociado los municipios.
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0% 5% 10% 15% 20% 25% 1% 2% 3% 4% 6% 7% 11% 28% 29% 30% 35%

9 Rastros 8 Transportes 7 Drenaje y Alcantarillado 6 Alumbrado Pblico 5 Transito y Vialidad 4 Pavimentacin 3 Limpieza de calles y recoleccin de basura 2 Seguridad Pblica 1 Agua Potable

Vialidad el 6%, Pavimentacin el 7%, Limpieza de calles y recoleccin de basura el 11%, Seguridad Pblica el 28% y Agua potable el 29%. Recientemente en otras entidades federativas, los municipios se han asociado para contratar deuda de manera consolidada, optimizando los costos y obteniendo mejores tasas y plazos para el pago, pero an hay muchos temas en los que esta figura puede utilizarse para potencializar los recursos municipales. Con el apoyo de la Coordinacin de Fortalecimiento Municipal por ejemplo, se pueden promover adquisiciones consolidadas de papelera, artculos de oficina y todos aquellos bienes y servicios que la demanda operacional de los municipios requiere, para aprovechar las economas de escala y obtener los mejores precios del mercado. Servicios como la cloracin de agua en paquete para los 20 municipios, lograran sin duda reducciones sustanciales en el costo del servicio. Abordar los embates del Instituto Mexicano del Seguro Social, las negociaciones salariales anuales con el Sindicato de la Burocracia con criterios uniformes y homologados seran otros aspectos importantes en los que la coordinacin de acciones y asociacin municipal puede ser muy efectiva

El escenario nacional solamente registra, segn cifras de la SEDESOL al cierre del 2002, 484 municipios asociados que representan el 20% del contexto nacional. Los rubros en los que se ha incursionado con este esquema son: Rastros el 1%, Transportes el 2%, Drenaje y Alcantarillado el 3%, Alumbrado Pblico el 4%, Transito y

Los grandes retos para las nuevas Administraciones Municipales que inician su gestin en Septiembre del 2011.
El ayuntamiento como autoridad, tiene el compromiso de velar por los intereses de cada uno de los ciudadanos que conforman nuestro municipio. Lograr lo anterior, implica fortalecer el marco institucional que se encarga de resolver los problemas de los individuos. 34

Gobernar el municipio no solo es prestar servicios pblicos y desarrollar infraestructura; se requiere construir un escenario participativo, corresponsable e incluyente con todas las fuerzas polticas y los actores sociales, en un marco de apertura, pluralidad y transparencia, que sea garante de la estabilidad poltica y la gobernabilidad. Los nuevos tiempos reclaman un nuevo modelo de gestin gubernamental, impregnado de creatividad, imaginacin y compromisos sociales, capaz de concretar resultados extraordinarios a partir de recursos limitados; Hacer mucho con poco. Los municipios requieren fortalecerse no slo en los aspectos financieros y administrativos, sino sobre todo en el ejercicio de su libertad y autonoma para promover, concertar, planear y conducir el desarrollo, a fin de responder a las demandas, planteamientos y visiones de progreso de las comunidades y de los ciudadanos organizados, en una situacin caracterizada fundamentalmente por la escasez de recursos disponibles, ya que histricamente en la administracin pblica, las necesidades sociales siempre han superado a las disponibilidades presupuestales. Desarrollar una eficiente y eficaz administracin pblica con ms y mejores servicios pblicos es el reto de la nueva administracin municipal! Integracin de los expedientes tcnicos de las obras estratgicas a priori. El nuevo entorno y las demandas ciudadanas, nos dan la pauta para evolucionar de las formas tradicionales de la administracin pblica al nuevo modelo de gestin, con una visin prospectiva de largo plazo, con

proyectos de gran aliento atendiendo lo urgente pero sin perder de vista lo importante; con proyectos ejecutivos y con recursos presupuestales asignados de manera especfica para esta tarea. Entre el mes de Julio que se conocen los resultados de la eleccin, y el esperado mes de Septiembre para la toma de posesin, transcurre un tiempo valioso que pocas veces es aprovechado por los presidentes electos. Este es un tiempo propicio para ir dndole forma a los planteamientos ciudadanos recogidos en el acercamiento con la gente y los compromisos y la palabra empeada en la campaa poltica. Durante este periodo es recomendable integrar un equipo de trabajo que se encargue de ir integrando los expedientes tcnicos de las obras que pretende detonar la nueva administracin municipal, de forma tal que cuando se llegue al nuevo escritorio ya se llegue a despachar con un rumbo muy claro durante los primeros 100 das del nuevo gobierno en tanto se termina de integrar el Plan Municipal de Desarrollo de la administracin en turno. Integrar una cartera de proyectos de obras y acciones perfectamente identificadas, pertinentes, factibles y evaluadas tcnicamente para incrementar la infraestructura social municipal, principalmente en materia de agua potable, drenaje, salud, vivienda, urbanizacin, comunicaciones, vialidades, seguridad pblica, transporte e instalaciones educativas, incluyendo la cultura, el deporte, la recreacin y un sistema para la bsqueda de oportunidades laborales, le permite al nuevo primer edil ir a tocar puertas tanto a las dependencias federales como a las estatales con el expediente tcnico bajo el brazo y su aportacin paritaria de recursos, para la negociacin exitosa en la ejecucin de los proyectos de inters 35

municipal. Una estrategia como esta le permite al municipio bajar en promedio 80 centavos de la federacin y el estado por cada peso de inversin gestionado, logrando un importante efecto potencializador de sus escasas disponibilidades presupuestales. tica en el servicio pblico municipal En este tema se requiere replantear la misin y nuestra visin de acuerdo a los valores ticos, en los cuales enmarcaremos el trabajo de la administracin municipal: Replantear una ingeniera de sistemas, que nos facilite mejores y ms oportunas respuestas a la ciudadana para transitar de un municipio tradicional a un municipio moderno altamente competitivo, caracterizado por el desarrollo de su capital humano, su infraestructura social y el uso de las nuevas tecnologas para explotar al mximo nuestras potencialidades y vocaciones naturales. Por lo tanto el recurso humano debe ser parte de la poltica pblica municipal, ya que contar con servidores pblicos capacitados eficienta la administracin pblica y se traduce en mejores servicios para la comunidad. El desarrollo institucional se funda en la profesionalizacin de los servidores pblicos, asociando la evaluacin del desempeo con el alcance de metas y objetivos previamente establecidos con la permanencia laboral. Funcionarios de tiempo completo comprometidos con su tarea, al margen de los tiempos y los procesos electorales, que evite esa desbandada que trianualmente observamos, dejando a la ciudadana a su suerte, con el abandono de sus responsabilidades administrativas durante stos procesos. Se requiere entre otras cosas:

- Crear la comisin municipal del servicio civil de carrera prevista en el ttulo noveno de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit. Esta disposicin es letra muerta en la mayora de los municipios - Establecer gradualmente el servicio civil de carrera iniciando por las reas tcnicas como catastro y auditora fiscal. - Emitir un cdigo de tica con reglas claras que promueva una actuacin digna de los servidores pblicos municipales y que responda a los reclamos de la sociedad. Una buena base sera considerar el modelo de cdigo de tica de los servidores pblicos emitido por la Contralora General del Estado. Un Proceso de Planeacin del Desarrollo Municipal democrtico, participativo e incluyente. El plan de gobierno municipal debe identificarse con las siguientes directrices: eficiencia, eficacia, economa, transparencia y rendicin de cuentas, en una bsqueda permanente de alcanzar los resultados que la sociedad espera del gobierno municipal; un municipio promotor del desarrollo econmico urbano y sustentable; un gobierno unido con la poblacin, con sus sectores sociales, polticos y empresariales para proyectar sobre bases ms modernas y ordenadas el crecimiento local. Un Plan Municipal de Desarrollo que no suma las voluntades de todos, se reduce solo a un documento decorativo en los libreros de los funcionarios municipales. Es recomendable que el Plan de Desarrollo Municipal 2011 2014 incorpore de manera novedosa la cartera de los proyectos que esta administracin 36

se propone promover en su periodo constitucional, de forma tal que le quede claro a la ciudadana la ruta que se habr de transitar en esos tres aos de gobierno. Pero tambin para que la inversin privada pueda identificar los proyectos en los cuales puede venir a incrementar los niveles de inversin con su propio capital en aquellos proyectos que puedan generar su propia fuente de repago, aprovechando la generosa plataforma jurdica que hoy nos brinda la Ley de Asociaciones Pblico Privadas del Estado de Nayarit. Baha de Banderas es con la Megaplanta de Tratamiento de Aguas Residuales el modelo a seguir en este tema. La Actualizacin Reglamentar ia El principio de legalidad al que estn sujetos los servidores pblicos establece que estos solo pueden hacer lo que la ley o su reglamento les permite hacer. En Nayarit, el orden de gobierno municipal tiene asignados a su cargo 21 funciones y servicios pblicos, luego entonces por lo menos los municipios deberan de tener en su marco normativo igual nmero de reglamentos, cosa que no ocurre en la mayora de ellos. Esto propicia entre los distintos directores y funcionarios en turno la discrecionalidad de sus decisiones respecto a algunos permisos y autorizaciones relacionadas con ciertos servicios y funciones pblicas y consecuentemente la presencia de prcticas irregulares y nocivas para la imagen del primer muncipe. Esta es otra actividad que al igual que la integracin de los expedientes tcnicos resulta recomendable abordar entre el periodo de Julio y Septiembre previos a la toma de posesin de la nueva administracin municipal, ya que la experiencia nos ensea que una vez que los funcionarios

entran en funciones la dinmica operativa les gana en esta indispensable actividad. El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal INAFED- dependiente de la Secretara de Gobernacin propone en su portal de Internet veintids reglamentos municipales tipo en apoyo a los municipios del pas. Por otra parte la reforma constitucional de 1999 publicada en el peridico oficial, rgano del gobierno del estado de Nayarit el da 11 de Agosto de 1999 en su artculo segundo transitorio advierte que para hacer posible la intencin del legislador reformador, los Estados debern adecuar adems de su constitucin local todas sus dems leyes reglamentarias a ms tardar en un ao a partir de la entrada en vigor del decreto en comento. Dicha actualizacin aun se advierte desfasada en el escenario normativo del gobierno municipal. Por sealar solo algunos ejemplos podramos mencionar los siguientes: El Nuevo Cdigo Fiscal del Estado, que aplica de manera supletoria al municipio al no existir un cdigo municipal, apenas fue publicado en Enero de 2011 sustituyendo al que estuvo vigente desde el ao de 1977. La actual Ley Catastral y Registral del Estado de Nayarit inicio su vigencia en 1998. La Ley de Agua Potable y Alcantarillado del estado de Nayarit naci en el ao de 1995. La Ley de Coordinacin y Gasto Pblico del Estado de Nayarit fue publicada mediante decreto 8160 del 16 de Diciembre de 1998. El decreto 7906 de Diciembre de 1995 le da vida a la Ley de Deuda Pblica del Estado de Nayarit y no obstante que esta ha sido reformada, 37

aun sigue siendo un instrumento obsoleto que limita las facultades de los municipios y que adems los excluye del fideicomiso de administracin y pago de los financiamientos, negndole el acceso con esto a cualquier financiamiento que no cuente con el aval del gobierno estatal. La ley de hacienda municipal tiene su origen en el ao de 1983 y no incluye dentro de las potestades para el nivel municipal; el impuesto sobre espectculos pblicos o sobre sorteos, rifas y juegos permitidos, ni las contribuciones de mejoras como ya se incluye en otros municipios del pas ocurriendo lo mismo en lo relacionado con el derecho de alumbrado pblico y por la expedicin de permisos para el funcionamiento de expendios de bebidas alcohlicas, reservndose an estas potestades tributarias el Estado. Paradjicamente la nica ley con alcance municipal, promulgada posteriormente a esa fecha en el ao del 2002, que es la de Adquisiciones, Arrendamientos, Servicios y Almacenes del Estado de Nayarit y derivada de ella se le impone al nivel de gobierno municipal mediante un decreto de vigencia anual los montos a los cuales debern sujetarse los Ayuntamientos en los procesos de licitacin pblica atentando flagrantemente con el principio de la libre administracin hacendara que le consagra la fraccin IV del artculo 115 constitucional. Adicionalmente la Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos del Estado de Nayarit publicada el 17 de Agosto del 2002, regula el procedimiento administrativo para los municipios y establece que las controversias administrativas y fiscales municipales debern ventilarse en el

tribunal estatal de justicia administrativa del Estado de Nayarit, cuando al ser los municipios un rgano de gobierno estos tienen la facultad para emitir su propio Reglamento de Justicia y consecuentemente la posibilidad de establecer su Tribunal Contencioso Administrativo Municipal. El primer antecedente de esta naturaleza se registra ya a partir del mes de Diciembre del 2001 en el municipio de Tijuana, Baja California al haberse constituido el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal como una alternativa de solucin para aquellas personas que sientan que se hayan violentado sus garantas a raz de algn acto de cualquier autoridad municipal. El 21 de octubre de 2007, se hicieron cambios importantes a la Ley de Coordinacin Fiscal Federal, los cuales reestructuraron de manera importante los criterios de distribucin de las Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios. En este contexto, el estado de Nayarit junto con Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Distrito Federal, Nuevo Len, Puebla, Sinaloa, Yucatn y Zacatecas se caracteriz por no haber modernizado y adecuado oportunamente su Ley Estatal de Coordinacin a la federal, sino hasta dos aos despus, misma que no incluy en el texto de la misma los nuevos criterios, conservando y ratificando los mismos de hace 20 aos a travs de un decreto de vigencia anual, propiciando con ello la ineficiencia recaudatoria en el nivel municipal. Las afirmaciones anteriores nos llevan inevitablemente a una pregunta En la prctica existe realmente la autonoma municipal?. Al respecto resulta pertinente 38

sealar que en el ao 2005 la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, orden al congreso del estado de Nuevo Len a adecuar las leyes de alcance municipal para que se pudieran hacer efectivas las reformas al 115 constitucional, despus de haber analizado y concluido la omisin por parte de este rgano legislativo, debido a que el da 23 de diciembre de 1999 se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin las reformas constitucionales a dicho artculo establecindose la obligacin para los estados de adecuar sus constituciones locales adems de sus leyes municipales. Al no haber cumplido el congreso de Nuevo Len con esta disposicin, el municipio de San Pedro Garza Garca interpuso una controversia ante la SCJN determinndose su procedencia20 lo que nos lleva a pensar que entonces falta una mayor visin municipalista en las legislaturas as como voluntad poltica de los poderes ejecutivo y legislativo locales. Desastres naturales y proteccin civil para la poblacin. El cambio climtico y las alteraciones globales demandan que aprendamos a vivir con esta problemtica. En ese sentido se requiere generar acciones en el mbito municipal que nos permita estar preparados ante las contingencias cada vez ms comunes y garantizar una expedita respuesta para la proteccin civil. En este sentido es recomendable la elaboracin y difusin del Plan Municipal de Contingencias para la atencin de desastres naturales, el Atlas de Riesgos
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y la ampliacin de la red de estaciones agroclimticas puesta en marcha desde hace algunos aos por el gobierno estatal y actualmente coordinada por el INIFAP, las cuales adems de ser de gran utilidad para la agricultura nos ayudaran a prevenir los eventuales riesgos. Se requiere tambin sumar esfuerzos con el Gobierno del Estado para conformar el Fondo Estatal de Desastres Naturales con aportaciones de recursos pblicos, pero que tambin deje la puerta abierta para las aportaciones deducibles de impuestos tanto de particulares como de empresas y de esta forma se pueda tener una reserva de la cual se pueda echar mano de forma inmediata cuando las contingencias as lo demanden muy al margen de los beneficios del FONDEN, ya que de todos es conocido su retraso en el envo de los recursos a las entidades federativas por su complicada tramitologa. El Desarrollo Urbano Municipal El desarrollo urbano es un elemento clave para la competitividad de un municipio; para conservarlo y mejorarlo, es necesario disear polticas urbanas preactivas, previsoras y dinmicas para seguir transformando al municipio en un verdadero espacio ordenado, funcional, moderno y competitivo, nacional e internacionalmente. En ese sentido se recomienda privilegiar a las regiones municipales con menor nivel de desarrollo, garantizndoles la dotacin de servicios bsicos y de satisfactores de bienestar social, para establecer de esta forma un desarrollo municipal equilibrado, sustentable, integrado y vinculado que revierta las tendencias inequitativas de nuestro entorno. 39

Publicado en el Universal online el jueves 10 de marzo del 2005. 22.45 hras. Notimex disponible en la direccin electrnica http://estadis.eluniversal.com.mx/notas/272206.ht ml

En trminos generales los municipios del estado de Nayarit acusan un fuerte rezago en la elaboracin y actualizacin de su plan de desarrollo urbano municipal, obstaculizando con lo anterior el crecimiento planeado y sustentable en el horizonte de largo plazo. Hoy en da el desarrollador de vivienda, urbanista privado y todos los actores del sector de la construccin e infraestructura, deberan poder consultar desde la comodidad de su oficina a travs de la pgina de internet del municipio este documento rector del desarrollo urbano, los usos de suelo, las delimitaciones, las reservas territoriales, etc, para la toma de decisiones en franca armona con el proyecto integral municipal. La Ley de Asentamientos Humanos establece que los planes de desarrollo urbano deben actualizarse cada tres aos pero a nivel nacional la gran mayora de los ayuntamientos no lo hace. Esto en la prctica significa que no pueden revisar la vigencia de las licencias de uso de suelo, de construccin, de obras urbanas ni proyectar el crecimiento de la mancha urbana. Un buen plan de desarrollo urbano debe incluir: a) Planes actualizados de uso de suelo, b) Catastro actualizado, c) Cartografa Actualizada, d) Proyecciones de crecimiento urbano, e) Anlisis socioeconmico actual, f) Anlisis ambiental y geogrfico detallado de la regin y g) Definicin de los niveles de participacin de las diferentes instancias de gobierno, ya sea municipal, estatal o incluso federal. Tambin es importante considerar que los planes de desarrollo y ordenamiento poco son tiles si no estn acompaados de un mapa de estrategias e instrumentos que permitan agilizar la toma de decisiones.

La zona metropolitana de Baha de Banderas-Puerto Vallarta alcanzo el lugar 18 y 17 en el ranking nacional del ndice de Competitividad Urbana otorgados por el CIDE y el IMCO respectivamente en la edicin 2007. Este indicador mide el grado de atraccin que tienen las ciudades para participar en el mercado internacional y nacional, atraer inversin, generar empleo, ofrecer una mejor calidad de vida a quienes las habitan e incluso una mayor cohesin social. La Modernizacin del Catastro El Catastro, es el instrumento que permite llevar el registro de la propiedad inmobiliaria a los gobiernos locales y consecuentemente un cobro eficiente del impuesto predial para financiar obras pblicas en beneficio de la comunidad. El atraso estructural de los gobiernos locales para operar un catastro, la ausencia de personal capacitado, la falta de incentivos para recaudar, entre otras razones explican el bajo nivel de recaudacin por este concepto. Para lograr un incremento sostenido en el ingreso propio municipal, tenemos que pensar en un catastro municipal actualizado y digitalizado, en una definicin precisa de los usos del suelo, en una cartografa actualizada, en un anlisis econmico y geogrfico detallado y en una visin muy clara del crecimiento urbano en un entorno ambiental sustentable. Que respete a la naturaleza, estableciendo el nivel de participacin conjunta y coordinada de las diferentes instancias, rdenes de gobierno y sobre todo de la ciudadana. Las nuevas tecnologas hoy nos permiten a travs de vuelos aerofotogrametrcos tener una radiografa muy precisa del patrimonio 40

inmobiliario del municipio. BANOBRASINEGI por su parte promueven actualmente de manera conjunta programas de apoyo municipal para la modernizacin integral del catastro con aportacin paritaria de recursos para su financiamiento. Incrementar la Eficiencia Operativa y Financiera de los Organismos Operadores de Agua Potable En muchos de los casos los organismos operadores de agua potable, ms que activos sociales, se han convertido en pasivos de los municipios, lo que resulta paradjico si consideramos que en la actualidad el agua es tanto o ms estratgica como recurso natural, que el petrleo mismo, por ello tenemos que establecer polticas pblicas para ordenar y comprometer las acciones necesarias para preservar nuestras fuentes acuferas, dotar de agua potable de calidad a todos los habitantes del municipio, garantizar su saneamiento y reincorporacin a la naturaleza, de tal manera que minimicemos el impacto en el medio ambiente como base de nuestro desarrollo sustentable. Las administraciones entrantes tienen ante s la gran oportunidad de guiar la transformacin, de un sistema que no promueve la eficacia, hacia uno virtuoso donde los organismos operadores de agua dejen de ser un pasivo y se conviertan en un activo social, para ello ser menester promover nuevas reglas del juego. A travs de un programa de acciones especficas, debe proponerse una meta a alcanzar, tanto de eficiencia como de cobertura, entre el primer y tercer ao de la administracin municipal, as como las estrategias y acciones para el tratamiento de las aguas residuales, tema que no puede ya ni debe ser postergado.

El programa debe garantizar el fortalecimiento del desarrollo tcnico y la autosuficiencia financiera de los Organismos Operadores de Agua Potable, a travs del incremento de su eficiencia global y la prestacin de mejores servicios, en donde sea capaz de financiar el incremento demandante de mayor infraestructura para la distribucin, tratamiento y disposicin de las aguas residuales. La Armonizacin Presupuestal Contable

La Nueva Ley General de Contabilidad Gubernamental que entr en vigencia el 1 de Enero del 2009, establece la obligacin para la federacin, las entidades federativas y los municipios, de homologar y armonizar la presentacin de las cuentas pblicas, la contabilidad y los estados financieros de estos tres rdenes de gobierno. El Consejo Nacional para la Armonizacin Contable ha estado emitiendo los instrumentes normativos aplicables para los Ingresos, el gasto pblico, registro contable del patrimonio y dems elementos de la hacienda pblica, en un proceso de transicin que llevara varios aos. Por su parte el pasado 25/12/2010 se publicaron en el Peridico Oficial del Estado diversas reformas a la Ley del rgano de Fiscalizacin Superior en las que particularmente en su artculo 33 recompone totalmente a partir del ejercicio fiscal 2011 la presentacin de la cuenta pblica incorporando informacin cada vez ms especializada en temas como: a) Informacin contable, b) Informacin presupuestaria, c) Informacin programtica, estas tres con alto nivel de desagregacin y d) Anlisis cualitativo de los indicadores de la postura fiscal estableciendo su vnculo con los 41

objetivos y prioridades en el programa econmico anual. En este sentido la curva del aprendizaje la han experimentado los equipos actuales de contadores municipales y de los organismos operadores, por lo que la permanencia o relevo de estos servidores pblicos municipales se recomienda sea revisada de forma muy cuidadosa proponindose que deba darse en base al resultado mismo de su trabajo, de igual forma apoyarlos con asesora externa mayormente si estos son de nuevo ingreso al iniciar la administracin municipal. Tecnologas de la informacin Las tecnologas de la informacin han producido y siguen produciendo un impacto considerable en la manera de administrar las organizaciones pblicas y privadas. Estas tecnologas abren las posibilidades a los servidores pblicos de trabajar en cualquier lugar y a cualquier hora del da. La tecnologa informtica junto con la Intranet y el Internet brinda a las administraciones municipales la capacidad de hacer innovaciones, llevar servicios al usuario y responder sin demora a las demandas ciudadanas como las que a continuacin se pueden proponer: - Pagos por Internet y a travs de tarjetas de crdito bancarias - Incorporarse al Programa de Apertura Empresarial Express promovido por el Gobierno Estatal en el marco del programa de mejora regulatoria coordinado por la Secretara de Desarrollo Econmico. Este programa establece las bases para el acercamiento a los empresarios y a la ciudadana en general de los servicios de atencin por la va del internet que faciliten la apertura, la instalacin y/o

funcionamiento de sus empresas para facilitar su contribucin al crecimiento y desarrollo municipal establecindose la novedosa figura del Permiso Temporal . Los Municipios de Tepic, Compostela y Baha de Banderas son el ejemplo a seguir en esta novedosa prctica para el atractivo de nuevas inversiones privadas. Transparenci a Presupuestal. En el mbito municipal tenemos que asegurarnos de generar transparencia y rendicin de cuentas en el uso de los recursos pblicos; ya que sin estos mecanismos, la ciudadana estar poco dispuesta a pagar contribuciones y la capacidad del municipio para responder a las demandas sociales estar muy limitada. Pero adems la mayor transparencia en los procesos y toma de decisiones, as como el acceso a la informacin financiera de los municipios, se han convertido en elementos que les facilitan la entrada a stos, al mercado de valores, ya que con la publicacin y elaboracin de informes en torno a la situacin de las finanzas y la deuda pblica los inversionistas pueden analizar a profundidad la fortaleza financiera de las entidades municipales ya que los agentes privados han despertado un gran inters por participar en el mercado de deuda pblica. En la edicin 2009 del ndice de Transparencia Presupuestal del Instituto Mexicano para la Competitividad IMCO tres municipios de Nayarit acreditaron avances importantes en este indicador que calific a los 30 mejores presupuestos en el contexto nacional. Baha de Banderas con un 4 lugar nacional, Xalisco con un 5 y Tepic con 6 lugar respectivamente. 42

- Actualizar y publicar el reglamento que establezca las bases para el acceso a la informacin pblica. - Sistematizar y digitalizar la informacin para su difusin en internet y dems recursos de acceso remoto. Marco Regulatorio, Costos Operativos, Marco Programtico Presupuestal, Rendicin de Cuentas, Evaluacin de Resultados y Estadsticas Fiscales son algunos elementos que la consultora en finanzas pblicas aregional evala cada ao a travs del ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal Municipal en una muestra de los 100 municipios ms importantes del pas y 16 delegaciones del Distrito Federal. Este ndice es un instrumento estadstico que permite conocer la disponibilidad de la informacin financiera y fiscal generada por los gobiernos municipales y delegacionales, lo que sirve como insumo para evaluar no solo su desempeo en el manejo, administracin y ejecucin de los recursos pblicos, sino tambin para conocer las acciones realizadas en aras de transparentar el desempeo de su gestin. El modelo a seguir en este caso son los municipios de Baha de Banderas y Tepic que en la edicin 2010 acreditaron 97.25 y 54.49 puntos de 100 puntos- ocupando el primer lugar nacional y el lugar cuarenta y seis respectivamente.

El Fideicomiso de Ahorro de Energa Elctrica (FIDE) Una oportunidad que hay que aprovechar para proyectos de ahorro de de energa elctrica en iluminacin, semforos, bombeo, aire acondicionado y alumbrado pblico. El FIDE es un organismo privado de participacin mixta, no lucrativo, naci en 1990, a iniciativa de la Comisin Federal de Electricidad, para promover y realizar acciones que induzcan y fomenten el ahorro y uso racional de la electricidad entre los sectores productivos y el domstico del pas. Este fideicomiso financia, sin lmites e IVA incluido, proyectos de ahorro que se reflejan posteriormente en la facturacin de la CFE. Cientos de municipios en el pas ya han logrado ahorros a travs de este esquema de hasta un 40%. Transparencia Fiscal Con la publicacin en el 2007 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Nayarit, obligadamente debemos de hacer pblico lo que de naturaleza es pblico para lo cual se requiere: - Fortalecer las atribuciones y el trabajo de La Comisin Municipal de Enlace y Acceso a la Informacin Pblica.

La Ley de Ingresos Es un imperativo en la circunstancia actual proponer una nueva ley de ingresos que incluya indicadores de desempeo, que permita modernizar los sistemas impositivos y eficientar la recaudacin fiscal, sin incrementar los 43

impuestos; al tiempo que de manera simplificada nos permita estimular, a travs del otorgamiento de diversas facilidades y subsidios fiscales, la llegada de nuevas inversiones complementarias a las del sector turstico y en las regiones municipales en donde an el desarrollo no ha llegado. Un instrumento que tambin nos permita impulsar de manera importante la promocin social de vivienda de inters social y popular para las personas de escasos recursos y facilitar la autoconstruccin de vivienda a aquellos grupos sociales que menos tienen. Una ley de ingresos con rostro y sensibilidad social emigrando del acartonado formato que desde hace aos se ha utilizado para estos efectos. En el periodo 2005-2009 el municipio Nayarit de Baha de Banderas alcanz el Primer Lugar Nacional en capacidad fiscal. El indicador de capacidad fiscal se determina con el porcentaje que representan los ingresos por impuestos captados por el municipio entre sus ingresos totales. Este indicador es relevante porque mide el desempeo de las administraciones locales, en cuanto al esfuerzo que realizan para obtener mayores ingresos tributarios.

siguientes reas de oportunidad a considerar en el proceso de presupuestacin para el ejercicio fiscal 2012. Se observa que algunos municipios no presupuestan impuesto predial rustico. Otros presupuestan actualizacin del impuesto el cual como figura tributaria no existe, ya que este es un accesorio del impuesto. El Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehculos ahora es estatal y se sigue presupuestando como una participacin federal incorrectamente. En este caso se convierte en una participacin estatal. Algunos Municipios como es el caso de Santiago, presupuestan los ingresos esperados a travs de convenios federales (SEDESOL, SUBSEMUN etc) como ingresos propios extraordinarios equivocadamente ya que estos no pierden su naturaleza federal. Tambin este municipio incluye presupuesto para subsidios estatales cuando estos no estn correspondidos con el presupuesto estatal. Los municipios de: BADEBA, Compostela, El Nayar, Huajicori, Rosamorada y Tepic estn aprovechando de manera muy importante los convenios de coordinacin con la federacin a los que se hace referencia en el grfico No. 2, para bajar recursos que fortalecen de manera importante su hacienda pblica. Tan solo por sealar alguno, el municipio de El Nayar estima recibir durante el ejercicio fiscal 2011, $ 95 mdp por esta va, cifra que resulta muy superior incluso al ingreso total esperado por municipios urbanos como: Acaponeta, Ixtln del Rio, Ruiz, SAMAO y Tuxpan entre otros. 44

En la revisin que se hizo a las leyes de ingresos 2011 se localizaron las

El presupuesto de egresos. En el marco de las nuevas reformas constitucionales, el ayuntamiento debe proponer el ejercicio del gasto pblico con base en resultados. En su concepcin y presentacin el gasto pblico municipal debe atender a una clasificacin econmica, funcional, programtica, administrativa y por capitulo de gasto. Un presupuesto municipal moderno debe incluir adems un modelo de Indicadores de Desempeo y transparentar los salarios y percepciones totales de los servidores pblicos as como su plantilla de personal por tipo de contratacin incluyendo a jubilados y pensionados. La implementacin del presupuesto por programas debe incluir metas y objetivos, junto con un sistema de evaluacin, que le permita al administrador pblico definir que es lo que le interesa medir, como medirlo y cuando medirlo al momento de autoevaluarse; apoyado con un sistema de retroalimentacin dirigido a las reas ejecutoras del gasto pblico, ya que la retroalimentacin es necesaria para que el elemento humano mejore su desempeo. Los que no la reciben simplemente ignoran como modificar sus esfuerzos e incluso si deben hacerlo. Se ha demostrado tambin que las personas trabajan ms tiempo y ms duro si se les proporciona retroalimentacin. La teora de Edwin Locke sobre el establecimiento de metas, sostiene que la retroalimentacin de resultados afectar a la motivacin y al desempeo solo en la medida en que afecte el establecimiento de las metas y la orientacin hacia ellas. La retroalimentacin puede impulsar a una persona que no tenga una meta especfica a adoptar una, puede

favorecer tambin el establecimiento de una meta superior despus de alcanzar una anterior o bien simplemente orientar al sujeto a la meta actual indicndole que se requerir un mayor esfuerzo para alcanzarla. En el presupuesto de Egresos Municipal debe acreditarse la voluntad poltica y el esfuerzo de la administracin municipal para poner en prctica polticas de austeridad y control del gasto administrativo a fin de poder destinar mayores recursos al gasto en transferencias y de inversin. La reforma 2010 a la Ley del rgano de Fiscalizacin Superior en materia de rendicin de cuentas de los egresos establece que el ejercicio del gasto pblico debe informarse atendiendo a una clasificacin: a) Administrativa Qu dependencia est ejerciendo el gasto pblico municipal? b) Econmica Cunto se destina a gasto corriente y cuanto a gasto de inversin? c) Funcional Cuanto se destina para el desarrollo social, para el desarrollo econmico y para la funcin gubernamental? d) Programtica Cunto se ejerce por programas? En razn de lo anterior esto se convierte en un rea de oportunidad para el proceso de presupuestacin del ejercicio fiscal 2012 junto con criterios de austeridad, racionalidad y disciplina presupuestal. Baha de Banderas ya incursion desde el ejercicio 2011 a esta prctica presupuestal. Durante el periodo 2005-2009 una muestra de los 70 principales municipios del pas publicada por aregional con datos de la calificadora Fitch Ratings, 45

ubica al Municipio de Baha de Banderas en el tercer lugar nacional (solamente superado por los municipios de Morelia y Nuevo Laredo) en el ndice de menor gasto administrativo, lo que le permite privilegiar el gasto de inversin que es el que mayor impacto social tiene entre los ciudadanos.

Es constitucional el cobro del I.S.R. que la federacin actualmente aplica a los contribuyentes que obtienen utilidades en la venta de bienes inmuebles? La recaudacin del Impuesto sobre la Renta es un rea de oportunidad para el municipio aun desperdiciada, debe gestionarse su ingreso al municipio en lugar de que ingrese a la federacin, para fortalecer a la hacienda pblica municipal. Bastara concertar con la Federacin que dicho impuesto se decrete como un impuesto federal asignable para el municipio en este caso-, similar a como se manej durante su vigencia el Impuesto Federal Sobre Tenencia y Uso de Vehculos. Tributo que cobraba el estado ingresndolo a su Hacienda y contabilizndolo como un impuesto federal con base a dicha normativa rindiendo debida cuenta a ese nivel de gobierno respecto de las estadsticas recaudatorias. Hoy en da los municipios slo tienen facultad para imponer multas por infracciones al reglamento de trnsito, por lo que la transferencia de la funcin de Trnsito y Vialidad al orden de gobierno municipal es un proceso an no acabado ya que el municipio debe de llevar el control del padrn vehicular, expidiendo para tal efecto las placas de circulacin e identificacin de vehculos as como el control de los conductores en su jurisdiccin, expidiendo para tal efecto las licencias de conducir respectivas. Al ofrecer un servicio integral al contribuyente se propiciaran las condiciones para concertar convenios de coordinacin y colaboracin administrativa con el estado a efecto de cobrar en las ventanillas de trnsito municipal tambin el Impuesto Estatal sobre Tenencia y Uso de Vehculos, 46

Gestionar el rescate de competencias tributarias para el Municipio. La fraccin IV del artculo 115 Constitucional consagra en exclusiva al municipio la potestad tributaria sobre la propiedad inmobiliaria, tratndose de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. A este respecto conviene sealar que durante junio del 2003 fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin una sentencia de la corte respecto a la controversia constitucional interpuesta por el Municipio de Magdalena de Kino en el estado de Sonora, en contra de los poderes Ejecutivo y Legislativo, ya que la Ley de Hacienda de ese estado inclua exenciones al impuesto sobre traslacin de dominio en la propiedad inmobiliaria, declarando inconstitucional lo anterior por considerar que este orden de gobierno invade la esfera de competencia del municipio. Por lo anterior surge la siguiente inquietante

aspectos que sin duda incrementaran vigorosamente la recaudacin de ingresos fortaleciendo la hacienda municipal. Gestionar la distribucin participaciones federales criterios de eficiencia y eficacia. de bajo

La Ley de Coordinacin Fiscal y Gasto Pblico del Estado de Nayarit, seala que le corresponde a la legislatura local el establecer la distribucin de las participaciones que en ingresos federales le correspondan a los municipios locales, por lo que habr que recurrir a esa instancia para modificar el actual esquema para la distribucin de las participaciones federales, mismo que hoy en da no obedece ni a la contribucin que cada municipio hace para la generacin del Producto Interno Bruto Estatal, ni a la Poblacin y mucho menos al esfuerzo fiscal que cada uno de ellos lleva a cabo para incrementar los ingresos por concepto de Impuesto Predial y Derechos de Agua Potable y Alcantarillado. Si queremos tener municipios eficaces tenemos que premiar la eficiencia y sancionar la ineficiencia. No se pueden ignorar los postulados bsicos de la Ley de Coordinacin Fiscal Federal por lo que en este sentido si bien es cierto no existe un frmula para medir la aportacin municipal al PIB estatal, el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 en su parte diagnstica reconoce que la economa estatal tiene una alta dependencia del gasto pblico, luego entonces la inyeccin de recursos pblicos que hace cada municipio a sus economas locales a travs del presupuesto de egresos municipal nos da la pauta para esta medicin. El resto de los componentes los genera el INEGI y la estadstica recaudatoria la registra

las cuentas pblicas. Recientemente el INEGI dio a conocer los resultados del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010 y cada ao se enva el informe que contiene la recaudacin del impuesto predial y agua potable en los 20 municipios, mismo que se manda a la SHCP para el clculo del nuevo factor de distribucin de participaciones del Fondo de Fomento Municipal. Como conclusin de este trabajo de investigacin se acompaa como Anexo No.3 la propuesta metodolgica para la determinacin y clculo de las participaciones federales a los municipios a partir del ejercicio fiscal 2012.

Conclusiones y recomendaciones
Las administraciones municipales Nayaritas deben pasar de la actitud pasiva de solo esperar la llegada de las Participaciones Federales para comenzar a operar sus programas y proyectos, a una actitud dinmica, proactiva y con visin de futuro. Es ms corto el camino al cajn del archivero de la cartera de impuestos y derechos pendientes de cobro que al registro de obligaciones y emprstitos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Se requieren ms ingresos no ms impuestos, en donde la carga del gasto pblico municipal se reparta de manera ms equitativa entre los contribuyentes. No podemos hablar de un municipio verdaderamente libre si no se encuentran los mecanismos innovadores para incrementar sus ingresos propios sin lesionar los intereses de la ciudadana. La lotera fiscal para los cumplidos en el caso de Aguascalientes, el Seguro de Vida en el caso de Sonora; son solo algunos ejemplos de creatividad para motivar a los ciudadanos a cumplir con sus obligaciones fiscales de manera 47

voluntaria. Acabemos con los motivos de los contribuyentes para no pagar sus obligaciones! Igual se tiene que pensar en aquellos que no cumplen. El embargo con cobertura meditica (Prensa y TV) en aquellos casos representativos de contribuyentes con alta capacidad contributiva pero con actitud poco participativa, como lo hacen los municipios de Guadalajara y Zapopan, que al mismo tiempo sean un aviso al resto de los contribuyentes en esas mismas circunstancias. Publicar en las pginas de transparencia la lista de los contribuyentes morosos para conocimiento de la sociedad. Elaborar programas de auditora dirigidos a los notarios pblicos locales para corroborar el correcto cumplimiento en el clculo y entero de los impuestos por traslado de dominio y finalmente despus de una buena campaa de incentivos y descuentos a los contribuyentes remisos, promover la venta de la cartera de documentos por cobrar mediante concurso pblico a las agencias de cobranza especializadas en esta materia aceptando el cargo por la comisin respectiva. Es preferible ingresar un 80% o 75% de algo tangible para resolver la problemtica ciudadana, que guardar el 100% en la tesorera municipal esperando a que prescriban dichos crditos fiscales con el agravante incluso de un posible fincamiento de responsabilidad resarcitoria por parte de las entidades fiscalizadoras, aspecto que por cierto providencialmente nunca ha ocurrido en la historia de la fiscalizacin municipal o estatal. Es urgente la modernizacin de la administracin pblica de la mano con la profesionalizacin de los servidores pblicos y una reingeniera de procesos. El diseo de indicadores de desempeo para medir la eficiencia en la

recaudacin del ingreso y en la aplicacin del gasto pblico; utilizar responsablemente la capacidad de endeudamiento del municipio sin rebasar los lmites permisibles, utilizando para ello criterios prudenciales. Explotar el patrimonio municipal como parte de la hacienda pblica. Generar informacin financiera vers y oportuna para realizar anlisis comparativos y utilizar esta informacin como lo hacen las corporaciones privadas para involucrarse en procesos de mejora continua, capitalizando las experiencias creativas o innovadoras de aquellos municipios que ya hayan alcanzado metas ms altas y estableciendo un sano ejercicio de competencia para lograr mejores estndares. En esta tarea puede ser fundamental la actuacin y participacin del rgano de Fiscalizacin Superior apoyado y soportado con el trabajo de las contraloras municipales bajo el diseo de un buen esquema integral de control interno y con base en un esquema de retroalimentacin trimestral fundado en los datos del informe de avance de gestin financiera. Se requiere disear en el mbito municipal polticas financieras y fiscales considerando que del ayuntamiento debe partir la provisin creciente de oportunidades para procurar un mejor nivel de vida de los ciudadanos, en esa circunstancia se deben eliminar las exenciones en el pago de las contribuciones diseando en contraposicin polticas municipalistas de combate a la pobreza y correccin de las desigualdades, las cuales se caracterizan por ser polticas compensatorias dirigidas a los grupos de la poblacin ms vulnerables, destinando recursos a estos programas sociales por la va del presupuesto de egresos municipal. Aun se sigue requiriendo que 48

el municipio termine de conquistar en la prctica el espacio que en la legalidad le ha concedido nuestra carta magna desde el 2000, a travs de las concertaciones y negociaciones con los poderes Ejecutivo y Legislativo para explotar plenamente sus potestades tributarias a travs de las siguientes cinco vertientes: I.- Falta rescatar an del Gobierno del Estado la facultad legal para cobrar los siguientes impuestos y derechos: a).- El impuesto sobre diversiones y espectculos pblicos. b).- El impuesto sobre rifas, loteras y toda clase de juegos permitidos. c).- El cobro de los derechos por la expedicin de los permisos para el funcionamiento de los distintos giros comerciales en donde se expenden bebidas alcohlicas. Facultad est ltima reconocida y ratificada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin desde hace ya algunos aos. Los municipios sealan que de estas actividades solo les queda la responsabilidad de recoger la basura y de arrestar a los ebrios escandalosos. II.- No se ha reformado la ley de hacienda municipal para permitir incluir en las leyes de ingresos como ya ocurre desde hac e muchos aos en otros muchos municipios del pas, el cobro del: a).- Derecho de alumbrado pblico III.- No se actualizan anualmente las tarifas para el cobro de los servicios que prestan los Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado principalmente en servicios como: a).- Derechos por el suministro de agua potable domestico y comercial. b).- Derechos por la conexin a los servicios de agua potable y drenaje.

IV.- La actualizacin de las tablas de valores con la aprobacin legislativa correspondiente es letra muerta. Como ya se ha expuesto a lo largo de este ensayo, el municipio de Baha de Banderas ha sido el ltimo en el 2009 en actualizar la tabla de valores unitarios para uso del suelo y construcciones, por lo que los impuestos a la propiedad inmobiliaria en el resto del estado se estn cobrando con base en valores histricos . Se hace necesario despolitizar el manejo de los impuestos predial y sobre adquisicin de bienes inmuebles con el reto adems de lograr la continuidad en los proyectos de modernizacin que en materia catastral se aborden con el apoyo financiero de otras instancias de gobierno y recursos propios, as como en la regularizacin y actualizacin en las tablas de valores, equiparndolas permanentemente con los valores de mercado sin importar los cambios de gobierno. V.- La transformacin de las direcciones de catastro e impuesto predial en el Instituto Catastral Municipal. Bajo la figura de un organismo desconcentrado de la administracin municipal con personalidad jurdica, patrimonio propio y facultad reglamentaria en la materia, apoyado con un verdadero servicio profesional de carrera, con autonoma de gestin y capacidad de decisin, con periodos de gestin de por lo menos 6 aos entreverados con los periodos del resto de la administracin municipal garantizaran la seguridad jurdica de la propiedad inmobiliaria y el fortalecimiento de la hacienda pblica municipal. 49

Un esquema similar para la nominacin y permanencia de los directivos de los organismos operadores de agua potable y alcantarillado pudiendo ser removidos solamente por causas graves previstas en la ley de la materia permitira la elaboracin y ejecucin de planes de largo plazo, concentrar su atencin en problemas de fondo como lo sera la rehabilitacin de la red de distribucin para evitar las fugas, la planeacin de la infraestructura adecuada para la extraccin, almacenamiento, y distribucin por gravedad en la medida de lo posible aprovechando la orografa local minimizando el uso de los equipos de bombeo al ser la energa elctrica uno de los insumos mas caros para la prestacin del servicio, con tarifas similares a las que pagara cualquier consumidor industrial y con el agravante de que tambin el organismo es sujeto de corte del suministro si no hace el pago a tiempo, suspendiendo en consecuencia la prestacin del servicio pblico ante la falta de este fluido.

equilibrio , Revista Alcaldes Mexicanos No. 23

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Anexos.
Anexo 1.- Marco Regulatorio de los Municipios Nayaritas al mes de Mayo de 2011. Anexo 2.- Estimacin de Ingresos para los municipios en 2011. Anexo 3.- Hoja 1/4.- Calculo del coeficiente de participacin. Primera Parte del Fondo General de Participaciones. Anexo 3.- Hoja 2/4.- Calculo del coeficiente de participacin. Segunda Parte del Fondo General de Participaciones. Anexo 3.- Hoja 3/4.- Calculo del coeficiente de participacin. Segunda Parte del Fondo General de Participaciones. Anexo 3.- Hoja 4/4.- Determinacin de los nuevos factores de distribucin.

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ANEXO No. 4. Factores de distribucin autorizados para los Municipios en 2011.

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