NEO-PATRIMONIALISMO E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL

o limite oferecido pelas instituies, mais do que o limite do capital e mo de obra especializada, o principal problema enfrentado pelos pases que j alcanaram um patamar intermedirio de desenvolvimento. COOPERAO E CONFLITO Ronaldo Fiani

UM PROBLEMA DE PESQUISA E SUA RELEVNCIA Esta uma proposta de estudo sobre redes neo-patrimonialistas em nvel subnacional, sua influncia sobre as polticas pblicas e, consequentemente, sobre o desenvolvimento nacional. Articuladas como um nico problema, trs questes destacam-se: a) Redes desenvolvimento? neo-patrimonialistas podem se constituir em barreira ao

b) Por qual via a interferncia dessas redes pode comprometer polticas pblicas e desviar o Estado de seu papel frente ao desenvolvimento, impedindo sinergias e a atuao positiva das instituies nessa direo? c) A estrutura de poder local e regional interage com a rede neo-patrimonial? Matria publicada no site Contas Abertas, em 2011, d notcia de que cerca de U$ 1 trilho so desviados em todo o planeta em atividades de corrupo. A mesma matria, citando a Federao das Indstrias de So Paulo, d um valor de desvios entre R$ 50,8 bilhes e R$ 84,5 bilhes, por conta da corrupo no Brasil. O limite mximo um valor quase equivalente a todo o esforo anual do governo central com vistas a economizar recursos para o Supervit Primrio no Oramento Fiscal. Recentemente, a corrupo tem sido um tema recorrente na mdia, com matrias quase que dirias e fortes disputas entre situao e oposio, com fortes questionamentos Lder, ap residente Dilma, e sua Coalizo Vencedora, tanto quanto ao uso da Despesa Pblica, enquanto instrumento de manuteno de poder, quanto ao custo para o desenvolvimento dessa estratgia de sobrevivncia. A relevncia do tema clara e fica mais evidente com a confirmao dos valores, que seriam forte argumento para explicar, pela via da ineficincia da ao do Estado com relao ao tributo arrecadado, parte dos problemas do desenvolvimento. O Estado no

pode devolver para a sociedade o que arrecada, pois parte dos recursos usada como argumento de fidelidade Lder e sua Coalizo. Defenderemos aqui que a corrupo pode ser parte de um problema maior: o neopatrimonialismo se institui em rede, conectando diretamente Lderes e Coalizes Vencedoras nos municpios, com alcance regional Lder e sua Coalizo Vencedora no plano nacional. A nossa inteno no um levantamento sistemtico de toda a rede, mas focar a base, os municpios, considerando que h um sistema nico de poder, na qual cada parte tem importncia especfica e relevante para o todo. O foco de nosso projeto de pesquisa tentar evidenciar que a constituio dessas redes, no apenas em nvel nacional, mas tambm em nveis subnacionais, regies e municpios, pode ser forte barreira ao desenvolvimento, na medida em que transforma os efeitos das polticas pblicas. Assim, as polticas pblicas transferidas para municpios e regies podem ser inefetivas pela ao do neo-patrimonialismo. A partir de Oliveira e da Silva (2011, p.23), podemos desenvolver melhor o assunto: Em termos atuais, nosso S o maior de toda a histria nacional, deixando de fora praticamente apenas jovens abaixo de 18 anos, embora se possa votar a partir de 16, e alguns tipos de criminosos. Votaram nas ltimas eleies 99,4 milhes de brasileiros num total N de 190, 7 milhes, o que nos d um S de 52%. ............................................................................................................................ Podemos nos qualificar como uma jovem democracia presidencial estvel, a se considerar a Constituio federal de 1988 como referncia. Contudo, podemos considerar que a coalizo de suporte funciona com base numa correia de transmisso que vai do governo central para os governos municipais e l, em bom nmero de municpios, est fortemente embasada nas estruturas da oligarquia local mais tradicional. Fato especialmente constatvel nos municpios menores, embora nem mesmo os maiores estejam infensos, de pocas em pocas, a serem retomados por um formato oligrquico. Muito bem, na avaliao dos autores em PLS (sic) a Teoria do Selecionador sugere, como conjectura, previses adicionais sobre esperados graus de corrupo em diferentes tipos de democracia e entre repblicas unitrias e federativas... Espera-se grande grau de corrupo em sistemas presidenciais, com nveis tpicos de autocracias... Espera-se que a corrupo mova-se, aumentando do governo central para os estados e municpios... Nveis sucessivamente menores de coalizo provendo mais incentivos em favor de benefcios privados como meio de manter a lealdade.

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............................................................................................................................ Realmente como exerccio, possvel que em municpios menores o poder local possa estar em mos de oligarquias, com fortes ligaes federais, e que nesses municpios as Coalizes Vencedoras possam ser muito menores com relao a S por conta da sobrevivncia de Redes de Patronagem ou algum mecanismo semelhante... Nesse caso, embora aparentemente W seja bem maior, na realidade a Coalizo de suporte bem menor, pois estaria fundada nessas redes, fazendo com que a Coalizo Vencedora fosse igual Coalizo de Suporte e ambas relativamente bem menores que S ou o nmero de eleitores locais.. essa configurao de relao entre um S e um pequeno W locais abre espao transferncia de recursos privados, pela via da corrupo. Embora tenhamos partido desse texto, a proposta atual uma reviso, no sentido de buscar entender a operao no de uma Rede de Patronagem, que no negamos existir e ter seu lugar no sistema maior, mas que por isso mais restrita, e sim de outra rede mais ampla e abrangente: a Rede Neo-patrimonialista.

1)http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/Noticias/DetalheNoticias.aspx?Id=63 4&AspxAutoDetectCookieSupport=1

HIPTESES - Na grande maioria dos municpios brasileiros, o poder se concentra, na realidade, em pequenos grupos da Elite local. Esse formato, assumindo como correta a Teoria do Selecionador, viabiliza a existncia de redes neo-patrimonialistas. Essas redes se articulam regionalmente e nacionalmente, com fortes razes nos Poderes da Repblica, criando uma potente correia de transmisso capaz de reunir grande volume de recursos, garantindo sua permanncia e a manuteno dos laos de fidelidade, colocando-se, ao mesmo tempo, como barreira perfeita consecuo das polticas pblicas e, portanto, ao desenvolvimento. - Num estilo de governana como o brasileiro, onde a federao muito mais uma imagem do que um fato, boa parte das polticas pblicas j chega pronta, seja pelas polticas de cursos obrigatrios, seja pelas polticas voluntrias, aos municpios. O que ocorre a sua entrega para as redes neo-patrimonialistas ainda como polticas pblicas, mas ao serem orientadas para o interesse da rede perdem a sua universalidade, marca maior como bem pblico, e se transformam em uso privado. - Nada impede que convivam polticas pblicas entregues universalmente e polticas pblicas apropriadas e orientadas pelas redes.
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- Essas Elites relativizam o desenvolvimento local, cuja relao com as redes pode ser abordada tanto na perspectiva de Acemoglu (2000), para quem a elas no interessam mudanas que lhes tragam perdas, como na de Sindzingre (2010), que considera como perda mais importante a de poder e no a de renda. - Por ltimo, a caracterstica extremamente concentrada do desenvolvimento brasileiro viabiliza a perpetuao do controle dessas redes, assim como esse controle d um formato desfigurado, hetegneo e desigual ao desenvolvimento como um todo, impedindo a atuao de instituies e retirando sinergias que seriam fundamentais para um desenvolvimento bem mais acelerado que o atual. OBJETIVO GERAL DO PROJETO Comprovar terica e empiricamente a relao negativa entre neo-patrimonialismo e desenvolvimento nos nveis subnacionais. OBJETIVOS ESPECFICOS a) Fundamentar teoricamente as hipteses explicitadas por meio da reviso da literatura identificada. b) Elaborar uma modelagem para a comprovao emprica da existncia de redes neo-patrimonialistas e seu impacto nas polticas publicas e no desenvolvimento local, regional. REVISO DA LITERATURA Em seu livro Cooperao e Conflito, Ronaldo Fiani analisa o papel das instituies no desenvolvimento. Remete ao ajuste entre cooperao e conflito em um ambiente tpico do desenvolvimento, envolvendo inseguranas e instabilidades, determinando as possibilidades e formas como ambos podem ocorrer. O autor registra: Trata-se, portanto, de uma permanente tenso entre ganhos da cooperao e o conflito (potencial ou declarado) na disputa pela apropriao desses ganhos. As instituies podem ser os elementos de mudana que permitem aos indivduos e grupos sociais mudarem a forma de escolherem e tornarem realidade suas decises, que podero ser mais ou menos bem-sucedidas na promoo do desenvolvimento. O sucesso das instituies na promoo do desenvolvimento, por sua vez, depende da medida em que elas conseguem oferecer possibilidades de soluo para conflitos e incentivar a cooperao, sem que o desenvolvimento enfrente obstculos. Este ser o tema desse livro. (Fiani, 2011).

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O autor lida com a perspectiva otimista sobre o papel das instituies no desenvolvimento. Nossa proposta, pensando em limites possveis, busca outro lado da questo e, em uma viso pessimista, procura entender como instituies podem, ainda que administrem conflitos e atuem de forma cooperativa, servirem de barreira, mais ou menos intensa para o desenvolvimento. No pensamos num caso geral, mas no caso especfico do neo-patrimonialismo e seu papel no uso e apropriao das polticas pblicas, gerando ineficincias que acabam atuando como barreiras ao desenvolvimento esperado. Nessa linha de possibilidades, podemos citar Douglass North, referido por Fiani (Fiani, 2011, p.12), ao comentar sobre estruturas de incentivo e instituies: As organizaes que so criadas refletiro as oportunidades oferecidas pela matriz institucional. Isto , se a matriz institucional recompensa a pirataria, ento surgiro organizaes de piratas; se a estrutura institucional recompensa atividades produtivas, ento organizaes produtivas (firmas) surgiro e se engajaro em atividades produtivas (North, 1994, p.361). Para apresentar como consideramos o funcionamento da relao entre neopatrimonialismo e barreiras para o desenvolvimento pela via da ineficincia das polticas pblicas, convm j, de imediato, esclarecer o que definimos como eficincia de polticas pblicas e neo-patrimonialismo. Segundo Marinho e Faanha (2001, p. 1), referindo-se s polticas pblicas a eficincia denotaria competncia para se produzir resultados com dispndio mnimo de recursos e esforos. Ou seja, tendo em vista a maior parte das prticas neo-patrimonialistas, em algum grau e sob seu domnio, as polticas pblicas tendero ineficincia. Para Sindzingre (2010, p 4), contrastando com o patrimonialismo, que ressalta o dualismo e diferencia entre dois nveis de regime (pessoal e impessoal), o conceito de neo-patrimonialismo enfatiza a sobreposio e as trocas entre uma srie de domnios: o pblico e o privado, o poltico e o econmico, o individual e o coletivo, o velho e o novo. Refere-se aos modos como o comportamento individual pode ser compartilhado por grupos dominncia por certas categorias de indivduos, apropriao privada dos ganhos e mecanismos que confundem a distino entre os domnios pblico e o privado. O conceito ganha dimenses de concentrao de poder poltico, de redistribuio de favores pessoais e uso privado dos recursos estatais. Tambm inclui dimenses sociolgicas e psicolgicas, como normas de comportamento de grupos de atores dominantes (roling grups), que podem se espalhar por todos os nveis da sociedade.

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Ainda segundo Sindzingre, no mesmo texto citado acima, o neo-patrimonialismo pode ser relacionado com processos especficos, como corrupo, redes patro-cliente, captura e cronismo, que poderiam ser tomados como casos particulares dele: ...the key point is that the concept of neo-patrimonialism refers to a full and economic system, where both levels reiforce themselves... (2010, p. 8). Embora tanto Sindzingre (2010) como Altenburg (2011) estejam se referindo a pases africanos e a regimes neo-patrimonialistas, defendemos que possvel considerar a formao de redes claramente neo-patrimonialistas nos nveis subnacionais, sem que necessariamente o regime seja neo-patrimonialista. Citando Fiani (2011, p. 211): ...as relaes do Estado brasileiro com setores tradicionais da sociedade comprometem a formao das parcerias necessrias s polticas de desenvolvimento.... A raiz dessa possibilidade pode ser dimensionada atravs dos conceitos ligados teoria do Selectorate, tratados inicialmente no livro The Logic of Political Survival, de Bruce Bueno de Mesquita et al., e nas obras subsequentes dos autores, Testing Novel Implications from the Selectorate Theory of War e Retesting Selectorate Theory: Separing the Effects of W from Others Elements of Democracy. Da leitura dos autores acima, dois fatores governam a seleo de lderes e influenciam nas decises sobre taxaes, gastos, trocas de lderes, capacidades dos desafiantes, bemestar social e mudanas institucionais: 1) os seletores(S), que so o grupo que tem o que dizer na escolha do lder, na expectativa de ter acesso aos ganhos concedidos pelo escolhido. O tamanho de S pode ter grande variao e decorre de condies histricas dadas por um determinado tipo de regime poltico, podendo ir desde um pequeno nmero de nobres at o total de eleitores votantes nas eleies de 2010, no Brasil, por exemplo; e, 2) a Coalizo Vencedora (W), que um subgrupo dos seletores, responsvel por manter o lder incumbente no posto e que, em troca, recebe privilgios especiais. Especificamente em Restesting Selectorate Theory: Separing the Effects of W from Other Elementos of Democracy, os autores, refinando a teoria, comentam sobre outro subgrupo, agora dentro da Coalizo Vencedora, que seria a Coalizo de Suporte. importante registrar que Ervilha (2008) j se refere em seu trabalho, do mesmo ano, sobre a necessidade de dar mais estrutura ao conceito de W. Sinteticamente, podemos destacar desses textos duas questes relevantes para nossa proposta: a) em uma relao entre o tamanho dos Selecionadores(S) e a Coalizo Vencedora(W), os autores postulam que quanto maior for a Coalizo Vencedora mais
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provvel que o Lder e sua Coalizo de Suporte entreguem polticas pblicas. Quanto menor for o tamanho da Coalizo Vencedora em relao ao Eleitorado mais provvel que o Lder e sua Coalizo de Suporte viabilizem a apropriao das polticas pblicas e seu uso privado; b) os autores reconhecem a necessidade de desenvolver a teoria nos nveis subnacionais. Num trabalho instigante sobre questes de polticas pblicas no nvel subnacional e que pode servir como referncia questo, Kwak (2011) afirma: In recent years, a growing literature on subnacional and state-society relations has demonstred the importance of dynamics at the local and regional level for the operational realities of public policy. Embora o topo, no plano nacional, no seja o nosso foco, para uma tentativa de compatibilizar as redes subnacionais com a rede nacional, a obra de Srgio G. Lazzarini, Capitalismo de Laos, pode ter uma substancial importncia por fornecer informaes empricas, resultado de seis anos de pesquisas, sobre como se articulam no plano nacional as relaes de poder entre Estado, estruturas paraestatais Fundos de Penso tocados pelos Sindicatos e empresas pblicas e privadas. Na medida em que a rede neo-patrimonial pervade a estrutura do Estado, deve ser possvel entender que boa parte das prticas de poder antevistas no livro de Lazzarini se apoiam nessa rede. Com referncia ao texto de Madhav (2011), tanto a descrio, principalmente, da jovem democracia e suas consequncias, quanto a possibilidade de uma mudana de quadro poltico e de poder, quando o desafiador oferece polticas pblicas universais, assim como a descrio das Redes de Patronagem so bastante instigantes, mesmo que, no caso do autor, a referncia ainda seja uma sociedade agrria. De qualquer forma, o texto remete minimamente necessidade de responder sobre a sobrevivncia dessas relaes em setores mais modernos. No texto de Oliveira e Oliveira Neto (2010), apresentada uma discusso sobre a conexo entre outro tema de nosso interesse, o Poder Local, e o nvel nacional por via de redes regionais, o que imaginamos ser a modelo da rede neo-patrimonialista. Antes de considerar a literatura sobre modelagem, afirmamos a noo da dificuldade dessa empreitada, mas imaginamos ser imprescindvel e altamente coerente com o conjunto de nossa proposta, mesmo reconhecendo sentido nos argumentos de Sindzingre, apresentados mais adiante. Imaginamos que, mesmo podendo haver restries modelagem ou pela falta de tradio ou pela complexidade do modelo, ainda assim, se os resultados forem vistos como suporte s concluses tericas, podero ser de grande utilidade, num campo aparentemente no muito desenvolvido.

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Gostaramos de registrar que a modelagem referente Teoria do Selecionador ainda est numa etapa bastante inicial, conforme reconhecido por Mesquita et ali (2004, 2005 e 2008) . So modelagens mais voltadas para pases e comparao entre pases. Os autores reconhecem a importncia de lidar com os nveis subnacionais para modelagens mais consistentes. No sentido da modelagem considerando o Brasil, o nico trabalho usando a Teoria do Selecionador no Brasil, do qual temos notcia, ainda o de Ervilha (2008). Sendo esse um trabalho de vis nacional e histrico, o que indica a necessidade de uma verificao mais sistemtica, principalmente quanto produo recente. Merece considerao, ainda, a abordagem crtica de Sindzingre (2010, p.13) quanto s dificuldades de ajustar num modelo necessariamente simplificado multidimensionalidade do neo-patrimonialismo: Notions such as personal power, the exchange between public and private, the political and the economic spheres, the theorization of neopatrimonialism as a full system, on the one hand, and the economics theories of path dependence, traps and threshold effects, on the other, underscore the limitations of standard models and econometrics studiesNeopatrimonialism is a multidimensional concept which put in coherence political processes, economic outcomes and social phenomena (e.g. statuses, norms), and due to their simplistic assumptions and variables, most modeling exercises in economics overlooks this complexity. Convm citar, ainda, o trabalho de modelagem de Kwak (2011). Embora trate de elementos referentes aos pases da OCDE, tendo por base uma pesquisa realizada com quatro mil autoridades locais, seu foco subnacional pode fornecer indcios e elementos para uma modelagem tambm subnacional, no Brasil, conforme nossa inteno. Evidentemente, h necessidade, tambm aqui, de buscar novas produes na rea de modelagem.

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