TEXTO PARA DISCUSSO V.

17 SRIE 1 - GESTO DA CONSERVAO URBANA

TEXTO PARA DISCUSSO V. 17

SRIE 1 - GESTO DA CONSERVAO URBANA

GESTO DA CONSERVAO E DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL NO BRASIL PROPOSTAS PARA UMA AGENDA

Slvio Mendes Zancheti

Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada

Olinda 2007

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Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada

Misso O CECI tem como misso promover a conscientizao, o ensino e a pesquisa sobre a conservao integrada urbana e territorial dentro da perspectiva do desenvolvimento sustentvel. Suas atividades so dirigidas para a comunidade tcnica e acadmica brasileira e internacional Diretoria Jorge Eduardo Tinoco, Diretor Geral Mnica Harchambois, Diretor Raquel Borges Bertuzzi, Diretor Renata Campello Cabral, Diretor Conselho de administrao Silvio Mendes Zancheti, Presidente Toms de Albuquerque Lapa Vera Milet Pinheiro Ana Rita S Carneiro Jos Fernandes Menezes Suplentes Luis de La Mora Fernando D iniz Norma Lacerda Conselho fiscal Virginia Pitta Pontual, Presidente Natlia Vieira Ftima Alves Mafra Fbio Cavalcanti Magna Milfont Suplentes Ftima Alves Mafra Magna Milfont Texto para discusso Publicao que tem por objetivo divulgar estudos desenvolvidos pelo CECI nas reas de Gesto da Conservao Urbana e da Gesto do Restauro. Opinies emitidas nesta publicao so de responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada. permitida a reproduo do contedo deste texto, desde que sejam devidamente citadas as fontes. Reprodues para fins comerciais so proibidas. Editores Srie 1 - Gesto da Conservao Urbana Vera Milet, Natlia Vieira e Renata Cabral Srie 2 Gesto do Restauro Jorge Tinoco, Roberto Arajo e Mnica Harchanbois

Srie 3 Identificao do patrimnio Cultural Ana Rita S Carneiro, Magna Milfont e Virgnia Pontual
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FICHA BIBLIOGRFICA Autor: Slvio Mendes Zancheti Ttulo: GESTO DA CONSERVAO E DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL NO BRASIL: PROPOSTAS PARA UMA AGENDA Editora: Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada Tipo da publicao: Textos para Discusso V. 17, Srie 1 - Gesto da Conservao Urbana Local e ano de publicao: Olinda, 2007 ISSN: 1980-8267

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GESTO DA CONSERVAO E DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL NO BRASIL: PROPOSTAS PARA UMA AGENDA
ZANCHETI, Slvio Mendes
Resumo Esse texto apresenta propostas para a formao de um sistema de conservao patrimonial urbano no Brasil integrado a uma poltica de desenvolvimento sustentvel. Primeiro, discute a apropriao da abordagem da conservao integrada pelas propostas de desenvolvimento sustentvel urbano. Segundo, faz uma avaliao preliminar do estado atual da poltica nacional de conservao patrimonial urbana. Terceiro, apresenta e discute uma proposta de agenda para a formao do sistema de conservao patrimonial, que inclui: expanso do nmero de tombamentos de edifcios e reas urbanas; diviso de responsabilidade pela conservao entre Unio e Municpios; classificao dos tombamentos segundo critrios para interveno; ampliao do sistema legal de proteo patrimonial, baseado na experincia do meio ambiente; formao de sistema de financiamento da conservao patrimonial e integrao do sistema de conservao patrimonial na poltica nacional de desenvolvimento. Palavras chaves: conservao integrada, gesto da conservao, IPHAN, Brasil

Conservao integrada e desenvolvimento sustentvel1

A abordagem da conservao integrada apresenta, no nvel conceitual, uma grande compatibilidade com a abordagem do desenvolvimento sustentvel das cidades. Essa afirmao est baseada em estudos tericos desenvolvidos especialmente a partir do final dos anos 1990, quando essas abordagens comearam a ser objeto de investigaes acadmicas e iniciativas prticas de integrao em projetos de revitalizao urbana especialmente (Zancheti, 1999). Os projetos de revitalizao2 urbana so uma constante em inmeras iniciativas de planejamento urbano do Brasil e da Amrica Latina contempornea (Carrin, 2001). Desde meados dos anos 1990, a importncia desse tipo de projeto vem crescendo em nmero, relativamente a outras formas de interveno nas cidades do continente. Na grande maioria dos casos, a revitalizao est associada a reas de interesse cultural, especialmente centros histricos, mas outros tipos de reas tambm so revitalizados, como zonas porturias e ferrovirias, zonas de armazenagem e transbordo de mercadorias, reas residenciais, entre outras.
Esse texto foi apresentado na sesso de abertura do XII Congresso da ABRACOR Preservao do Patrimnio Cultural Gesto e Desenvolvimento Sustentvel: Perspectivas. Fortaleza, 28 de agosto a 1 de setembro de 2006.

Do Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada (CECI) e do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Urbano (MDU) da UFPE. Essa parte do trabalho baseia-se em: Zancheti, 2004.

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Deste ponto em diante, o termo revitalizao ser utilizado como um substituto genrico de todos os outros tipos de projeto, como reabilitao, regenerao e requalificao, entre outros.

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A importncia da revitalizao como estratgia de desenvolvimento urbano pode ser inferida da nfase que as agncias multilaterais de fomento, como o Banco InterAmericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial, vm dando a esse tipo de abordagem em vrios pases (Schiffer, 2002). A Amrica Latina vem recebendo do BID um especial tratamento, sendo que a revitalizao urbana est sendo tratada como campo privilegiado de emprstimos internacionais (Rojas e Castro, 1998). Apesar do sucesso aparente dos programas e planos de revitalizao a produo terica e conceitual sobre o assunto ainda escassa. A maioria dos trabalhos acadmicos sobre o assunto est concentrada em estudos de casos de revitalizao (Tiesdell, Oc, Heath,1996) (Carrion, 2001), ou em organizao de abordagens prticas para realizao de planos e projetos. Estudos mais conceituais ainda so raros observa-se uma forte tendncia setorial, especialmente a econmica (Lichfield, 1988) (Couch, 1990). Nos ltimos anos comeam a aparecer sistematizaes mais abrangentes, orientadas pela abordagem da gesto. Em termos conceituais as propostas de revitalizao urbana so, em sua grande maioria, baseadas na abordagem da conservao integrada (CI) formulada em 1975 e expressa na Declarao de Amsterd como modo de conceber e orientar a ao de interveno em reas urbanas histricas. Os princpios da CI podem ser resumidos como: O patrimnio arquitetnico composto de todos os edifcios e conjuntos urbanos que apresentem interesse histrico ou cultural; O patrimnio uma riqueza social; portanto, de responsabilidade coletiva; A conservao deve ser o objetivo principal da planificao urbana e territorial; As municipalidades so as principais responsveis pela conservao; A recuperao de reas urbanas degradadas deve ser realizada sem modificaes substanciais da composio social dos residentes nas reas reabilitadas; A conservao integrada deve ser calcada em medidas legislativas e administrativas eficazes; A conservao integrada deve ser apoiada por sistemas de fundos pblicos que apiem as iniciativas das administraes locais; A conservao do patrimnio construdo deve ser assunto dos programas de educao; Deve ser encorajada a participao de organizaes privadas nas tarefas da conservao integrada. Desde ento, a abordagem da CI vem se modificando de acordo com o surgimento de novos paradigmas de planejamento, especialmente do desenvolvimento sustentvel. Desenvolvimento sustentvel e conservao integrada so conceitos, praticamente indissociveis, desde que qualquer poltica urbana atual para as cidades existentes ser uma poltica de conservao ambiental, entendido o princpio da conservao como o do controle da mudana das estruturas ambientais urbanas (Zancheti,1999). Um dos principais recursos metodolgicos da CI consiste no entendimento dos territrios urbanos como reas que so ou foram conformadas segundo culturas locais bem definidas. A atividade de planejamento deve partir do reconhecimento de que a cidade o fruto de um longo processo histrico de transformao que deixa sinais de seu percurso no prprio territrio. Isto , o territrio o campo de manifestao e representao da
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diversidade da cultura; visto de uma perspectiva antropolgica, no qual a ao humana se d mais pela superposio e justaposio dos resultados da sua ao do que pelo cancelamento da herana do passado. Em termos do planejamento do territrio, a questo que se coloca como manter um processo de transformao do territrio que no cancele essa herana e que inclua o novo numa relao de harmonia do ponto de vista da cultura, do ambiente, das tradies construtivas e da forma. O ponto central da discusso da conservao integrada nesse caminho : como a ao pblica planejada pode contrapor-se aos processos de homogeneizantes do territrio (a estandardizao dos artefatos e dos processos) sem barrar o processo de inovao. Assim, o conhecimento da cultura material local, em seu aspecto dinmico, isto , o modo histrico da moldagem do territrio e da construo dos artefatos culturais, constitu o ponto de partida e o eixo referencial do processo de proposio da inovao. A conservao deve ser tomada como a perspectiva de enfoque da inovao. Ainda como um desdobramento desse recurso, observa-se um retorno s concepes mais abrangentes do planejamento urbano, que assume uma escala territorial, e da relao territrio cidade, tendo como elemento central de organizao o ambiente cultural na suas acepes de natural e construdo. O planejamento urbano trata de diferentes tipos de territrios, como o da urbanizao difusa, das cidades em paisagens histricas e culturais, das regies metropolitanas, do territrio abandonado pela grande indstria e outros, todos com uma forte nfase no problema cultural e na conservao e recuperao das estruturas ambientais dos territrios. A gesto da conservao integrada A proposta inicial de CI estava alicerada nas idias de planejamento compreensivo, ou integral. Devido ao esgotamento histrico dessa abordagem, atualmente a CI tem sofrido profundas mudanas no seu suporte terico quanto participao dos atores sociais. A abordagem holstica, multisetorial continua presente, mas baseada na concepo de gesto, em que o controle da dinmica de transformao da cidade transferido do administrador de recursos para o gestor de interesses e conflitos inter-grupais, ou interatores sociais. A gesto entendida como um processo de negociao entre atores pblicos e privados, capazes de intervir no processo de transformao das estruturas urbanas existentes, em busca de acordos (nvel estratgico) sobre objetivos, mtodos de atuao e responsabilidades. A gesto ganha posio central nas novas abordagens pelo reconhecimento que tcnicos, polticos e administradores pblicos tm da necessidade de formao de consensos parciais entre os atores, para tornar a ao pblica minimamente eficaz e eficiente (nvel ttico). A busca de consensos significa a valorizao das tarefas de coordenao das aes dos atores, reduzindo o papel da normalizao a priori das aes dos mesmos (Morisi, Passigli, 1994). A CI que partiu de uma concepo da ao centrada no papel do estado, hoje se modifica para trabalhar com diversos tipos de relaes entre os atores com capacidade de comando sobre os recursos ambientais urbanos: pblico e privado, pblico e no-governamental, privado e no-governamental.

Tpicos de uma agenda para a gesto da conservao urbana

A gesto da conservao e do desenvolvimento sustentvel no Brasil ainda est circunscrita aos limites impostos pela viso setorizada de uma poltica cultural. Considerando principalmente a principal instituio de proteo, o IPHAN, a integrao
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preconizada pela CI ainda incipiente, restringindo-se a uma ampliao do objeto patrimonial (do monumento isolado cidade patrimonial e o patrimnio imaterial) e as espordicas incurses na articulao com outras polticas urbanas, como o Programa de Cidades Histricas, na dcada de 1980, o Programa Monumenta, dos anos 1990, e as articulaes recentes com os programas da Caixa Econmica Federal. Tambm, podem ser lembrados os acordos de gesto de parques nacionais de interesse cultural e ambiental, realizados com o IBAMA. Esse movimento no mostra uma tendncia clara para a integrao com polticas de desenvolvimento sustentvel como era de se esperar. Um dos maiores problemas de integrao no sistema nacional o da participao das municipalidades, pois essas so as responsveis pela gesto do estoque imobilirio na sua rea de jurisdio, incluindo os edifcios e reas urbanas patrimoniais. Tambm, no deve ser esquecido que o setor privado e as organizaes no-governamentais vem ganhando importncia como atores fundamentais para a conservao urbana. O sistema existente no apresenta nenhuma proposta clara de integrao das municipalidades e dos agentes privados na gesto do patrimnio construdo. O sistema atua pela simples justaposio de subsistemas, o nacional, os estaduais e os municipais, que, com poucas excees, reproduzem o tipo de gesto exercido pelo rgo nacional. Os atores privados atuam, no mximo, como parceiros ou promotores culturais dentro do escopo da Lei Rouanet, que vem se tornando a principal fonte de financiamento da conservao. Pensar em integrar preservao do patrimnio cultural urbano s polticas de desenvolvimento sustentvel requer o desenvolvimento de um sistema de conservao assentado em bases novas, capazes de realizar o projeto da conservao integrada na sua concepo original. A seguir, apresenta-se uma agenda com cinco propostas para discusso. O desenho da agenda foi realizado pensando na mudana do sistema de preservao do patrimnio cultural urbano em nosso pas, de modo a que a to almejada ponte entre a conservao e o desenvolvimento urbano possa ser realizada. A ampliao do estoque patrimonial urbano O Brasil possui um estoque numeroso de reas urbanas e monumentos isolados tombados. Esse estoque foi identificado no perodo de 68 anos de atuao do IPHAN e constitui o principal objeto de atuao do rgo. Esse conjunto constitui uma parcela nfima do conjunto de cidades e vilas do Brasil, j que no pas existem mais de cinco mil municpios e dezenas de milhes de imveis. Avaliando preliminarmente o impacto da conservao das reas e imveis tombados sobre o desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras pode-se, somente, concluir que, o mesmo ser desprezvel. Devemos admitir que mesmo em uma perspectiva otimista de valorizao da cultura nas polticas de desenvolvimento sustentvel, precisa-se de um tamanho mnimo do objeto para que o mesmo possa ter relevncia qualitativa e quantitativa na definio da trajetria da sustentabilidade das cidades brasileiras. Est claro: o processo de identificao patrimonial no Brasil est caminhando a passos lentos e sem uma estratgia clara de conduo. evidente a ausncia de uma poltica de identificao e tombamento nacional que procure atualizar as listas patrimoniais, conforme o conhecimento existente a respeito da formao da paisagem e do territrio antrpico, do sistema urbano, da morfologia das cidades, da arquitetura erudita e
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vernacular, da engenharia das infra-estruturas e das manifestaes artsticas. Tambm, necessrio criar-se sistemas de referncia histrica para a incluso dos objetos nas listas patrimoniais, como, por exemplo, uma escala mvel (toda construo com mais de cem anos) ou uma escala fixa (toda construo anterior a 1930). Responsabilidade compartilhada local e nacional A identificao dos objetos patrimoniais das cidades brasileiras tem sido realizada de modo espordico, sujeita vontade de atores sociais interessados na nossa cultura e, principalmente, ao IPHAN. Devido enorme defasagem existente entre o que est e o que deve ser tombado, fica claro que esse processo deve ser mudado o mais rpido possvel. O conhecimento sobre a localizao dos bens patrimoniais ainda escasso. Mesmo curtas pesquisas de identificao, realizadas em regies relativamente distantes dos centros urbanos de maior dinamismo, mostra a presena de um amplo acervo do patrimnio construdo. A identificao patrimonial um processo que depende, basicamente, de pesquisas primrias, isto , o trabalho de identificao in situ. Esse trabalho somente pode ser realizado no Brasil, no mdio prazo, com a colaborao das administraes municipais. Entretanto, esse trabalho no pode ser um ato de vontade, precisa ser compulsrio como, por exemplo, a obrigao de elaborar os planos diretores para as cidades de mais de vinte mil habitantes. Hoje se tem inmeros programas de desenvolvimento local nas reas de sade e educao que seguem esquemas similares ao proposto aqui. O papel do IPHAN nesse esquema continua a ser de mantenedor e de zelador da lista dos bens patrimoniais tombados e de formulador dos critrios de identificao, classificao e conservao. O papel das municipalidades o de regular o uso e a ocupao do solo urbano, e das intervenes nas edificaes, na perspectiva do desenvolvimento sustentvel. Contudo, apesar da aparente continuidade entre esse esquema e o existente, observam-se diferenas profundas, entre as quais cabe ressaltar. A primeira delas a existncia de normas explcitas de anlise de avaliao de projetos de interveno nas edificaes tombadas, que defina as competncias do IPHAN e das municipalidades. Atualmente, devido inexistncia das normas, prevalece um sistema de avaliao ad hoc, determinado pelas circunstncias polticas locais e nacionais e, especialmente, pelas interpretaes subjetivas dos tcnicos e dirigentes do IPHAN envolvidos nos processos. Est claro que esse sistema no contribui em nada para a sustentabilidade, pois no permite a formao de expectativas positivas e, conseqente, programao da alocao de recursos por parte dos agentes decisores. A interveno no patrimnio construdo de nossas cidades um processo de negociao entre atores baseado em regras pouco claras ou, simplesmente, ausentes. Esse fato, em geral, leva a uma negociao por conflito entre os atores, que no favorece a conservao nem o DS. A necessidade de classificao dos elementos patrimoniais urbanos A coordenao das responsabilidades sobre a conservao urbana entre o IPHAN e os organismos locais intermediada pela forma como os elementos patrimoniais so catalogados nas listas (os Livros). No nosso pas no se define o tipo e a abrangncia da proteo do bem, diferentemente de outros pases, onde ocorre uma classificao segundo a importncia dos valores patrimoniais: 1)os de excepcionais valores e que merecem ser
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preservados integralmente; 2) os de valor reconhecido, mas que podem ter algumas caractersticas alteradas e 3) os de valor reconhecido, especialmente nos seus contextos, e que merecem esforos para a sua preservao. Com base nesse tipo de classificao podem ser traadas polticas de preservao que estabelecem critrios de tratamento do patrimnio quando integrado ao planejamento urbano e territorial local. Em geral, os critrios de classificao so estabelecidos pelos organismos nacionais (o Governo Federal no caso do Brasil) e a identificao e a classificao dos elementos uma tarefa compartilhada com os poderes locais. Essa parceria fundamental para que possa gerar um compromisso entre os poderes com relao proteo dos bens, evitando a separao hoje existente entre os bens do IPHAN e os outros da cidade. Tambm, esse um procedimento que coloca o rgo protetor nacional em uma posio mais pr-ativa na identificao e classificao, rompendo com a tradio recente de organismo que responde s demandas por proteo formuladas, esporadicamente, por instituies, grupos e indivduos. Leis patrimoniais A integrao da conservao patrimonial urbana ao desenvolvimento sustentvel um processo de longo prazo que requer um ambiente institucional e legal estvel. No Brasil esse ambiente ainda est por ser construdo. A proteo patrimonial nacional ainda regida pelo Decreto Lei N. 25 de 1937, que fornece as bases de poder de atuao do IPHAN. Desde 1937, mudou todo o contexto social, econmico, poltico, cultural e ambiental da proteo patrimonial. O Decreto tem por princpio um posio defensiva, com relao conservao patrimonial dando amplos poderes ao rgo de proteo nacional mas sem lanar as bases para a integrao necessria com os outros poderes e, especialmente, com os atores sociais. O Decreto bastante funcional para manter as bases de poder do IPHAN dentro da estrutura organizativa do Estado Nacional, ao atribuir ao rgo poderes bem quase indiscriminados. A manuteno dessa situao parece bastante esdrxula, a um observador minimamente independente do problema, principalmente quando se toma como comparao a montagem do complexo aparato institucional e legal para a proteo ambiental no Brasil, realizada a partir dos anos 1970. Essa deficincia j foi reconhecida em outro frum de debate, promovido pelo Ministrio Pblico, pelo IPHAN, a UNESCO e outras instituies, e est expressa na Carta de Goiana (2003). Nesse documento reconhece-se a urgncia da construo de uma legislao que estabelea as bases de uma Poltica Nacional do Patrimnio Nacional e do Sistema Nacional do Patrimnio Nacional e que venham a complementar, ou substituir, o Decreto n.25/37. O mesmo documento reconhece as deficincias legais atuais e prope que os princpios da legislao do meio ambiente sejam utilizados para suprir as deficincias na legislao do patrimnio cultural, especialmente, os de preveno, precauo, de desenvolvimento sustentvel e o do poluidor-pagador. Financiamento da conservao Um elemento central para uma poltica nacional de conservao patrimonial a existncia de fontes de recursos financeiros para garantir a implementao das principais aes estratgicas da poltica de conservao. Essa uma prtica adotada por vrios pases que possuem uma poltica patrimonial formalizada e de longo prazo. Mesmo na Amrica Latina, com sua recorrente crise fiscal e econmica, existem experincias bem sucedidas.
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A questo do fundo nacional de extrema urgncia, considerando que desde meados dos anos 1990, a conservao de reas urbanas patrimoniais fundamenta-se em iniciativas locais (Zancheti, 1995). Parcela considervel dos recursos aplicados nos projetos de revitalizao vem dos oramentos das prefeituras com o aporte de investidores privados. Tambm so criados instrumentos legais de suporte iniciativa privada, como isenes fiscais dos impostos locais e alguns subsdios. Cabe ressaltar, ainda, que essa estrutura de financiamento vem sendo complementada por aportes de recursos arregimentados por agentes privados, especialmente produtores culturais, fundaes, organizaes no-governamentais ou beneficentes e mecenas das artes. Esses atores elaboram projetos culturais, especialmente de restauro ou reabilitao de imveis antigos nas reas de revitalizao, para obter fundos privados por meio da utilizao do mecanismo de abatimento fiscal propiciado pela Lei de Incentivo Cultura, a Lei Rouanet. Portanto, o financiamento da revitalizao funciona como uma parceria pblico-privada, em que a busca de recursos descentralizada entre os atores segundo as capacidades de acesso aos meios financeiros. Esse modelo de financiamento mostra-se, por sua vez, eficiente para o lanamento e a execuo das primeiras fases dos projetos de conservao e revitalizao, mas com pouca capacidade para sustentar o processo nos mdio e longo prazos (Zancheti, 2006). Uma soluo parcial para o estrangulamento do financiamento da revitalizao tem sido a interveno do Governo Federal, por meio de trs linhas de ao: 1) programas nacionais com o uso de emprstimos de agncias multilaterais de fomento, como os programas Monumenta e Prodetur; 2) sistemas de iseno ou abatimento fiscal para empresas privadas que direcionem seus recursos para projetos de desenvolvimento cultural, a Lei Rouanet e 3) destinao de parte do oramento nacional e de fundos de poupana compulsria para a formao de linhas de financiamento de obras de recuperao de imveis em reas urbanas patrimoniais, que so administrados pela Caixa Econmica Federal. O previsvel encerramento dos programas nacionais de financiamento externo nos curto e mdio prazos levanta srias questes quanto ao futuro da conservao urbana. As municipalidades no possuem um sistema gil de mobilizao de recursos que possa substituir os recursos que deixaro de existir em breve. As tentativas do Monumenta de criar fundos de preservao nos municpios onde o programa atua tem redundado em um grande fracasso.

Concluses
Conservao urbana e desenvolvimento sustentvel das cidades no podem seguir linhas dissociadas na poltica nacional de desenvolvimento. Claramente devem ser integradas em um mesmo corpo de ao governamental. Entretanto, esse no parece ser o caminho escolhido pelo Governo Brasileiro. A conservao urbana continua restrita ao mbito das polticas culturais enquanto o desenvolvimento sustentvel segue uma linha de integrao setorial, com base na ao sobre o meio ambiente. Uma eficaz associao da conservao urbana ao desenvolvimento sustentvel depende da integrao da poltica de preservao patrimonial s polticas econmica, social e ambiental, alm da cultural. Depende mais ainda, de uma ampliao do estoque dos bens patrimoniais urbanos do pas e da formao de um sistema de gesto que articule os vrios atores do sistema de preservao, especialmente as municipalidades, os produtores
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privados e as organizaes no-governamentais. Esse novo sistema no poder ser implantado sem uma profunda reviso das leis que regulam o processo de tutela dos bens patrimoniais e da formao de fundos nacionais especficos para a manuteno do estoque de bens patrimoniais.

Referncias
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