Enfoques de Politicas Regionales de Innovacion de Ue

enf oques de poltic a s r egi on a l es de i n n ov a c i n en la u n i n eu r opea
Enfoques de polticas regionales de innovacin en la Unin Europea
Ignacio Fernndez de Lucio Jaime Rojo Elena Castro
documento de trabajo
ACADEMIA EUROPEA DE CIENCIAS Y ARTES

DELEGACIN ESPAOLA
Con la colaboracin de
Enfoques de polticas regionales de innovacin en la Unin Europea
edita: Academia Europea de Ciencias y Artes isbn: 84-607-9586-1 depsito legal: M-35.890-2003 imprime: Sociedad Annima de Fotocomposicin Talisio, 9. 28027 Madrid
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Presentacin Resumen Ejecutivo 1. Introduccin, objetivos y estructura del estudio 2. Sistema de gobernanza y proceso de descentralizacin en la Unin Europea 3. Aspectos relevantes de los Sistemas Regionales de Innovacin 3.1. Enfoque y conceptos bsicos de los SRI 3.2. Conocimiento y procesos de aprendizaje colectivo 3.3. Capital social 3.4. Localizacin espacial y externalidades 3.5. Modos de organizacin del proceso de innovacin regional 4. Polticas Regionales de Innovacin 4.1. Evolucin de las polticas regionales de innovacin 4.2. Poltica Europea regional de innovacin 4.3. Coordinacin de polticas de innovacin 4.4. Principales mecanismos de la poltica de innovacin regional 5. Regiones y estructura socioeconmica 5.1. Renta e innovacin en las regiones Europeas 5.2. Seleccin de las regiones 5.3. Estructura socioeconmica regional 6. Caracterizacin de las polticas de innovacin en las regiones seleccionadas 6.1. Baden Wurtenberg 6.2. Emilia Romaa 6.3. Estiria 6.4. Flandes 6.5. Gales 6.6. Pas Vasco 6.7. Provenza-Alpes-Costa Azul 7. Resultados 8. Conclusiones Acrnimos Bibliografa 9 11 19 21 25 25 26 28 30 31 35 35 36 37 38 41 41 42 43 51 51 55 61 64 67 72 76 81 87 91 93
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Presentacin
La Academia Europea de Ciencias y Artes se constituy en 1990 para, a la luz de la tradicin, contribuir al futuro de Europa y a su unidad mediante la promocin del saber, la cooperacin y la tolerancia. La Delegacin Espaola acepta este reto y se fija el objetivo de definir Europa en sus aspectos sociopolticos, econmicos, cientficos y tecnolgicos. Se ocupa as de reflexionar, investigar y debatir los problemas que plantea la nueva construccin de Europa, desde la perspectiva de nuestro pas y de sus regiones. Y ello con el objetivo de ofrecer informacin que permita allanar el camino de integracin de las diferentes naciones y pueblos que conforman la Unin Europea. La Academia aspira, desde esta perspectiva, a convertirse en un punto de referencia en los campos de conocimiento en los que trabaja. La Delegacin Espaola de la Academia viene desarrollando, desde su creacin, un extenso programa que integra ms de treinta proyectos, encuadrados en varias lneas de investigacin, entre los que se encuentra Enfoques de polticas regionales de innovacin en la Unin Europea, que ahora presentamos. Con este estudio la Academia pretende poner en evidencia las diferencias o similitudes existentes, en funcin de las caractersticas socioeconmicas y polticas de las regiones analizadas, de los enfoques utilizados en el tratamiento de sus respectivos modelos de innovacin, y las nuevas tendencias que aparecen en los apoyos que estas polticas despliegan para favorecerlos.
ACADEMIA EUROPEA DE CIENCIAS Y ARTES DELEGACIN ESPAOLA
presentacin
Resumen Ejecutivo
Regionalizacin y devolucin
En el plano poltico, en la prctica totalidad de los pases de la Unin Europea se observa un renovado inters por el fenmeno del regionalismo. Este inters ha provocado una profundizacin en los procesos de regionalizacin y de devolucin de poderes a las regiones. En un marco en el que las economas deben enfrentarse a una mayor competencia internacional, el proceso de descentralizacin permite adaptar las actuaciones polticas a las necesidades locales, maximizando as su posible impacto. Asimismo, los procesos de devolucin amplan el espectro de polticas empleadas, permitiendo garantizar la supervivencia econmica de las regiones, en un contexto de creciente globalizacin, donde las regiones se especializan y establecen relaciones estrechas, compitiendo y cooperando unas con otras.
Sistemas Regionales de Innovacin

Los Sistemas Regionales de Innovacin (SRI) constituyen una nueva aproximacin terica y emprica en el mbito del desarrollo regional cuyo objeto es analizar y detectar las competencias regionales, dotando a las autoridades de una herramienta que sirva de apoyo al desarrollo de las capacidades regionales y la competitividad industrial. Los SRI consideran el nivel regional como el nivel ms apropiado para la definicin e implementacin de una nueva dimensin de las polticas de apoyo al tejido empresarial basadas en la innovacin. La estrategia definida en los SRI se fundamenta sobre un modelo de desarrollo endgeno, como un intento de impulsar la capacidad innovadora regional y la colaboracin entre los actores de dicho sistema, fomentando el desarrollo y el uso productivo de las habilidades locales especficas y las sinergias entre las distintos organismos e instituciones regionales. La innovacin implica un proceso continuo de interaccin y aprendizaje mutuo, donde la generacin, la transmisin de conocimiento y las relaciones entre productores y usuarios son elementos fundamentales que caracterizan el proceso de innovacin. El conocimiento constituye el elemento fundamental a partir del cual se articulan los procesos de aprendizaje. La capacidad de adaptacin y de aprendizaje colectivo resultan factores clave para potenciar la competitividad de las regiones dentro de un contexto marcado por la creciente internacionalizacin y por un rpido y continuo proceso de cambio tecnolgico. Los procesos de aprendizaje se caracterizan por ser acumulativos e interactivos estando sujetos a procesos de retroalimentacin y economas de escala. Los procesos de aglomeracin y localizacin geogrfica facilitan los desbordamientos de conocimiento potenciando de esta forma la innovacin. En el
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pasado, la proximidad fsica se entenda como un mecanismo para reducir los costes de produccin, mientras que en la actualidad se le atribuye una influencia determinante sobre la capacidad de aprendizaje que muestran los agentes del SRI, permitiendo la aparicin de rendimientos crecientes en la produccin. Las externalidades de conocimiento emergen de un proceso colectivo de aprendizaje entre los distintos actores econmicos. La relevancia econmica de los fenmenos de aglomeracin y de desbordamiento de conocimiento se plasma en la emergencia de modos de organizacin industrial especficos que favorecen la innovacin, entre los que cabe sealar entre otros, el distrito industrial, el entorno innovador, el tecnopolo y el parque tecnolgico. El capital social disponible es, tambin, un elemento que incide de manera determinante en la capacidad de innovacin regional. El capital social se asocia con aquellas caractersticas de una organizacin social, tales como confianza, normas y redes, que incrementan la eficiencia del tejido social mediante la provisin de acciones coordinadas. El capital social emerge de un sistema complejo de interaccin entre actores y comunidades que se organizan en redes institucionales ms o menos informales y que se materializan en forma de accin colectiva. Con el tiempo, este comportamiento colectivo tiende a formalizarse. En este proceso de organizacin se producen fenmenos de aprendizaje, mejora y adaptacin continua que permiten mejorar la eficiencia de las polticas pblicas y la satisfaccin de las colectividades representadas, que retroalimentan y favorecen los procesos de acumulacin del capital social.
Polticas regionales de innovacin y regiones seleccionadas

Actualmente, la poltica regional de innovacin enfatiza la importancia de la creacin y actualizacin continua del conocimiento y de los procesos de aprendizaje mutuo entre los distintos actores. Para ello, es necesario identificar e involucrar en el proceso de innovacin a los actores clave, y desarrollar interfaces y organismos facilitadores que permitan la puesta en comn de conocimiento y el aprendizaje a partir de la experiencia y de la evidencia, potenciando la coordinacin entre las distintas iniciativas lanzadas. Un claro referente en este sentido ha sido la Unin Europea, que en las ltimas dcadas ha venido promoviendo la creacin de un sistema de desarrollo regional multinivel que favorece la modernizacin, la cohesin y una mayor articulacin de los sistemas regionales de innovacin. Asimismo, se manifiesta una clara tendencia hacia una mayor coordinacin entre los distintos niveles de actuacin supranacional, nacional, regional y local para potenciar la eficiencia de las polticas implementadas. Las polticas tienen una incidencia determinante en el SRI, tanto por va directa como indirecta, pudiendo modificar por completo la trayectoria de innovacin de una regin. Aunque el nivel nacional tiene una mayor influencia sobre las instituciones que conforman los sistemas regionales de innovacin, la poltica regional es el instrumento que permite ajustar la estructura institucional disponible a la diversidad y especificidad local. Profundizando en el anlisis de las polticas regionales de innovacin, el estudio se completa con un anlisis de caso aplicado a siete regiones europeas: Baden-Wurtemberg, Alemania; Emilia Romaa, Italia; Estiria, Austria; Flan12
des, Blgica; Gales, Reino Unido; Pas Vasco, Espaa y Provenza-Alpes-Costa Azul, Francia. Estas regiones reflejan la diversidad de perfiles de las polticas de innovacin existentes en las regiones europeas, caracterizadas por diferentes niveles de autonoma y distintas tradiciones polticas y sociales que han contribuido a definir unas trayectorias de innovacin diferenciadas.
Resultados
En el anlisis realizado para estas siete regiones se observa una evolucin desde polticas que actan fundamentalmente sobre las capacidades del sistema de innovacin, hacia polticas que inciden sobre la interaccin entre los actores y la difusin del conocimiento y el aprendizaje interactivo, hasta, finalmente, sobre el aprendizaje mutuo entre los actores del sistema y su concertacin institucional. Con el fin de alcanzar estos objetivos las primeras inciden fundamentalmente sobre las dotaciones en infraestructuras pblicas de I+D y sobre la capacidad innovadora de las PYME, mientras que las segundas hacen un mayor nfasis en los elementos de articulacin y las estructuras de interfaz y las terceras sobre el capital social y la gobernanza. Aunque todas las regiones muestran patrones semejantes en la evolucin de sus polticas, los resultados obtenidos difieren en forma y alcance. En concreto, las polticas de innovacin de las regiones analizadas presentan las siguientes singularidades: Baden-Wurtemberg dispone de un SRI maduro con una elevada capacidad tecnolgica y cientfica, junto con una fuerte capacidad industrial, donde destacan la eficiente conexin que existe entre los distintos niveles de decisin, las instituciones y los agentes sociales del sistema, generndose un efecto de sinergia. El disponer de una amplia dotacin institucional y de unos organismos de I+D consolidados, permite a la regin centrarse en potenciar las interfaces entre los distintos actores para mejorar la eficiencia y eficacia del sistema. La poltica de innovacin ha incidido fundamentalmente sobre los elementos de articulacin del sistema, estimulando la formacin de redes y la cooperacin tanto interempresarial como entre empresas con los centros de investigacin y las universidades. Sin embargo, para mantener su liderazgo, el sistema de innovacin de la regin debe someterse a un proceso de renovacin continua, introduciendo polticas que potencien la competencia regional en nuevas reas de mayor crecimiento en la actualidad se est iniciando un proceso de diversificacin hacia sectores de alta tecnologa como la biotecnologa y multimedia que permitan la evolucin de las pautas culturales de los actores de la innovacin para evitar los lock-in institucionales en modelos de produccin obsoletos. En Emilia Romaa el SRI descansa en los distritos industriales, fundados sobre la base de un complejo entramado de pequeas empresas de sectores tradicionales, donde el capital social acta como catalizador, potenciando el asociacionismo, en un contexto que viene caracterizado por la colaboracin y la competencia entre los distintos actores. En la actualidad, el sistema se enfrenta a un nuevo reto, impuesto por la mayor competencia en los mercados internacionales y la necesidad de adaptacin que exige una produccin globalizada. La poltica de innovacin actual ha realizado una apuesta clara por apoyar la innovacin en las PYMES desde la investigacin y el desarrollo tecnolgico, fomentando las relaciones con las universidades y la diversificacin hacia nuevos sectores a partir de los spin-offs que se producen en ellas.
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En Estiria, una regin donde opera un sistema de concertacin social eficiente, el modelo de innovacin se centra en potenciar la cooperacin e interaccin entre los distintos elementos del sistema de innovacin. La poltica est sustentada sobre la promocin de un asociacionismo activo entre la universidad y el municipio, as como las relaciones universidad empresa y la diversificacin de sectores productivos a partir de empresas spin-offs nacidas de las universidades. En Flandes se ha profundizado en el proceso de descentralizacin y transferencia de competencias, actualizando las capacidades del sistema de innovacin regional y favoreciendo la diversificacin hacia nuevas reas como microelectrnica, biotecnologa y materiales. La poltica regional ha incidido en el apoyo a los clusters, la formacin de redes y los institutos interuniversitarios junto con la atraccin de inversin estratgica en la regin nacional y extranjera, con el objeto de mejorar la competitividad industrial y el potencial tecnolgico de la regin. En Gales se ha realizado una apuesta por la modernizacin y el desarrollo regional centrado en un decidido apoyo a la innovacin, que incluye la aplicacin de un ambicioso programa de actuaciones construido a partir de la experiencia acumulada por el plan tecnolgico regional. Sin embargo, la situacin de partida de la regin, en cuanto a sus capacidades y dotacin tecnolgica, es de considerable retraso aunque se ha producido una significativa movilizacin de recursos, as como una fuerte implicacin de las autoridades regionales. La poltica de innovacin se centra en alcanzar un consenso amplio entre los actores basado en la definicin de unos objetivos realistas y prcticos que permitan disponer del apoyo regional necesario para sustentar un desarrollo de carcter endgeno. Asimismo, se potencia el desarrollo interno mediante la atraccin e instalacin de empresas extranjeras que apoyen los procesos de aprendizaje y que faciliten la incorporacin de tcnicas organizacionales y la adopcin de tecnologas externas. En el Pas Vasco se ha aplicado una poltica de innovacin de corte evolutivo, centrada en una etapa inicial en mecanismos de apoyo a los institutos tecnolgicos, que ha permitido adecuar las actuaciones en poltica de innovacin a las necesidades de las empresas regionales; derivando posteriormente hacia un apoyo a la estructuracin y articulacin del sistema, mediante la formacin de clusters y el fomento de la colaboracin entre los distintos agentes. La principal debilidad del sistema de innovacin es la escasa colaboracin interinstitucional y el reducido papel que desempea la universidad en el apoyo a la innovacin regional. En Provenza-Alpes-Costa Azul la economa regional dispone de una fuerte especializacin en el sector servicios, tanto en alta tecnologa como en actividades de reducido contenido tecnolgico. La poltica de innovacin ha apostado por el desarrollo de tecnopolos que han permitido acometer una estrategia dirigida a la creacin de empresas de elevado contenido tecnolgico en una regin con una escasa tradicin innovadora. Sin embargo, la continuidad futura de la iniciativa no est asegurada, dada la necesidad de adaptacin de la estructura productiva al nuevo contexto de mayor internacionalizacin y a las escasas relaciones desarrolladas entre las grandes empresas establecidas en la regin y las empresas locales. En la actualidad, se est potenciando la creacin de empresas a partir de la I+D pblica. Se detecta un lock-in institucional y empresarial que hace difcil la evolucin de la regin hacia nuevos sectores.
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Conclusiones
El presente estudio es un esfuerzo en la caracterizacin y sistematizacin de los distintos tipos de polticas regionales de innovacin aplicados en la Unin Europea. Actualmente, la poltica nacional de innovacin no es condicin suficiente que garantice el crecimiento y el desarrollo regional. Las polticas de innovacin deben adaptarse a las necesidades concretas del territorio y de los entornos cientfico, tecnolgico, empresarial, financiero, social e institucional caracterstico del mismo con el objeto de incrementar su impacto. Se observa como las autoridades regionales adoptan un papel ms activo en la definicin de la poltica de innovacin, pasando de actuar como meros gestores de recursos a ejercer una labor ms esencial como socio, catalizador y facilitador en el complejo entramado de la innovacin. En este contexto, las actuaciones de la poltica tienden a profundizar en el proceso de descentralizacin al objeto de permitir a las regiones seleccionar y desarrollar actuaciones concretas que se adapten a sus necesidades especficas. Las polticas regionales de innovacin son todava dbiles, especialmente si se compara con otras reas polticas cuyas competencias se encuentran actualmente transferidas. En la mayora de los sistemas analizados, la definicin de la poltica de innovacin depende todava en gran medida del gobierno central, aunque con objeto de poder adaptar las actuaciones polticas al entorno productivo se han venido produciendo recientemente procesos que fomentan la descentralizacin y transferencia de poder a las regiones. El fuerte dinamismo de regiones como Baden-Wurtemberg o el Pas Vasco no debe ocultar la debilidad que constituye el hecho regional en otras regiones, aunque existe una corriente generalizada para dotar a las regiones de un mayor protagonismo incluso en pases con una amplia tradicin centralizadora, como es el caso de PACA en Francia o Gales en Reino Unido. La historia y las trayectorias son elementos relevantes en los procesos de innovacin y cambio tecnolgico. La complejidad, la incertidumbre y el riesgo que caracterizan a los procesos de innovacin y la existencia de desfases entre la aplicacin de la poltica y la observacin del efecto hacen que el pasado sea determinante para explicar las competencias tecnolgicas actuales de las regiones. Asimismo, la evolucin del contexto institucional resulta determinante en la definicin de la estructura de los sistemas de innovacin y de las polticas regionales encaminadas a paliar los desequilibrios existentes en los sistemas regionales de innovacin. Sin embargo, la utilizacin de polticas activas puede fomentar el comportamiento de asociacionismo y colaboracin entre los actores transformando las trayectorias regionales de innovacin. Las autoridades regionales tienen, en general, dificultades para definir reas prioritarias en sus polticas de innovacin. En el proceso de toma de decisiones, cuanto ms prximo se est del ciudadano, ms difcil resulta el realizar apuestas de carcter estratgico. La definicin de las polticas de innovacin analizadas suelen abarcar todos los sectores, cubriendo un amplio espectro de actuaciones. En los planes de innovacin de todas las regiones se constata un solapamiento en la definicin de reas prioritarias. Ninguna regin quiere quedarse al margen de la posibilidad de desarrollar competencias en los sectores tecnolgicos de alto potencial de crecimiento, como las tecnologas de la informacin y comunicaciones, biotecnologa y nanomateriales. Se percibe, as misenfoques de polticas regionales de innovacin en la unin europea
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mo, como las regiones muestran una actitud relativamente conservadora frente al riesgo que implica el desarrollo de apuestas estratgicas. Generalmente, al definir la poltica de innovacin se simplifica el carcter complejo e interactivo de los procesos de innovacin y se sigue empleando el enfoque lineal, siendo necesario favorecer la utilizacin de instrumentos que potencien las relaciones sistmicas y las interrelaciones entre los actores para aumentar las competencias regionales, as como facilitar el consenso y una participacin amplios entre los actores pblicos y privados de forma que estos se involucren plenamente en el diseo estratgico del tipo de regin que se quiere construir. Las polticas regionales de innovacin se han centrado, en el pasado, sobre la oferta cientfica y tecnolgica, actuando fundamentalmente sobre los elementos que facilitan la transferencia del conocimiento disponible, el caso de regiones como PACA y Pas Vasco o se apoyan en el empuje del mercado, caso de Emilia Romaa. Sin embargo, en la actualidad se hace un mayor nfasis sobre los componentes de la demanda, creando estructuras de intermediacin que permitan responder a las necesidades de la estructura productiva local, adecuando la oferta a la demanda existente y adaptando las polticas a las necesidades especficas de la regin. Las plataformas de intercambio de informacin ms comunes para involucrar a los distintos actores del sistema incluyen la formacin de redes, las conferencias de consenso (Science Shops) o los ejercicios de prospectiva regionales. La principal debilidad de los sistemas regionales de innovacin analizados es la dificultad que persiste en el intento de implicar plenamente a las universidades en el sistema de innovacin, de forma que faciliten la difusin y transferencia de conocimiento que permita actualizar y potenciar las competencias innovadoras de las empresas. Actualmente, se observa una escasa confluencia entre las estrategias definidas por los entornos empresarial y universitario. Los canales de intercambio de informacin y conocimiento son reducidos y puntuales, limitndose, en la mayora de los casos, a proyectos que han contado con apoyo pblico. Las nuevas polticas de innovacin prevn el uso de mecanismos para comprometer de manera ms directa a las universidades en los procesos de desarrollo regional, tal es el caso de Emilia Romaa, donde se pretende involucrar plenamente a las universidades en el nuevo diseo de la poltica de innovacin facilitando la transformacin de los distritos industriales actuales, o el instrumento elegido por el Pas Vasco, los Proyectos Integrados que fomentan la puesta en comn de capacidades de I+D. Asimismo, se potencian actuaciones para la creacin de nuevas empresas a partir de la I+D en la mayora de las regiones para favorecer la diversificacin hacia nuevos sectores de mayor valor aadido, mediante el fomento del capital riesgo y los spin-off. Otra de las debilidades detectadas en los SRI analizados es la escasa cooperacin existente entre las estructuras de apoyo a la innovacin y entre stas y las universidades, as como entre los distintos departamentos y agencias de la administracin regional, y, entre estos y los existentes a nivel estatal. En general, suele producirse una falta de articulacin coherente del SRI. Como se ha expuesto anteriormente, los procesos de innovacin son parte integrante de procesos complejos que requieren la interrelacin entre los distintos actores en un proceso continuo de aprendizaje mutuo. El nuevo paradigma de la poltica regional de innovacin enfatiza la importancia que tienen desde la dimensin local, los procesos de aprendizaje acumulativo fundados en una cooperacin y un asociacionismo activo entre los dis16
tintos actores del SRI cuya accin determina la competitividad regional. Las regiones ms avanzadas, como Baden Wurtemberg, han desarrollado unas instituciones y unos sistemas de innovacin que potencian y refuerzan los mecanismos de aprendizaje y que permiten alimentar de forma continua el proceso de innovacin. En este contexto, el capital social y la capacidad institucional constituyen elementos clave que deben ser analizados en mayor profundidad con el fin de potenciar la innovacin regional. El aumento de las interrelaciones y la dotacin de estructuras estables para la comunicacin e intercambio de informacin y conocimiento entre los distintos actores es un elemento clave en el sistema de innovacin regional. Las regiones que han logrado alcanzar un mayor consenso en este sentido son Baden Wurtemberg, Estiria,Gales y Emilia Romaa. El Pas Vasco ha introducido medidas para fomentar la articulacin, tales como los proyectos integrados, pero todava existe una escasa interrelacin entre las empresas y el conocimiento generado en el entorno universitario. La regin de Provenza-Alpes-Costa Azul a pesar de haber implantado una fuerte poltica de desarrollo de tecnopolos no ha conseguido que se establezcan relaciones de colaboracin duraderas entre las universidades y el entorno empresarial. En algunas regiones se han detectado lock-in institucionales, ya sea a nivel poltico, empresarial, financiero o universitario, con independencia del grado de madurez del sistema de innovacin analizado. Estos son particularmente agudos en los casos de PACA y de Baden Wurtemberg, pero puede considerarse que existen en mayor o menor medida en todas las regiones estudiadas. Estos cambios culturales son el objeto de las nuevas polticas de innovacin que favorecen la acumulacin de capital social y la mejora de la gobernanza regional y, en consecuencia, facilitan el cambio y la adaptacin continua al mismo, mejorando la satisfaccin de los diferentes actores que intervienen en el sistema regional de innovacin. Asimismo, es importante recordar que la eficacia de las actuaciones polticas depende en gran medida de su contexto de aplicacin. En consecuencia, los modelos de innovacin y desarrollo regional de las regiones lderes no son fcilmente reproducibles bajo situaciones de contexto diferentes. No se debe, pues, copiar los mecanismos aplicados en otras regiones, sino constatar las debilidades que intentan subsanar y el enfoque utilizado para lograrlo.
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1.
Introduccin, objetivos y estructura del estudio
La generacin de nuevo conocimiento, el progreso tecnolgico y la innovacin son factores determinantes en el crecimiento de una economa. Estos factores se encuentran estrechamente ligados al territorio, teniendo su origen habitualmente en el mbito local. Esta estrecha conexin hace que resulten especialmente relevantes aquellas acciones que desde una dimensin regional buscan formentar los procesos de innovacin. Las regiones adquieren un papel fundamental en los procesos de innovacin al constituir el nexo de conexin con los procesos de generacin de nuevo conocimiento y aprendizaje. Por esta razn, existe actualmente un renovado inters por potenciar el desarrollo econmico desde una dimensin regional o local. La evidencia emprica muestra el papel fundamental que desempean las consideraciones espaciales en la organizacin de la actividad econmica y en la definicin del entorno competitivo. El territorio no se comporta como un substrato neutro para la actividad econmica, sino que puede describirse como un sistema dinmico de actores que interrelacionan entre s y que presenta capacidades evolutivas especficas. Las polticas nacionales desde su capacidad de actuacin sobre el marco legal, regulatorio, de competencia y fiscal, desempean un papel fundamental en la creacin de un entorno macroeconmico estable que fomente la innovacin y el crecimiento de una economa. El diseo y ejecucin de acciones de poltica coordinadas e interdependientes contribuyen, sin duda, a mejorar el funcionamiento de los sistemas de innovacin. Sin embargo, los mbitos regional o local resultan determinantes para garantizar el xito o el fracaso de las acciones emprendidas. El potencial de innovacin de una economa viene, en gran medida, determinado por la capacidad que existe para potenciar los recursos humanos y fsicos disponibles desde una aproximacin territorial, propiciando las externalidades y las economas de escala que, tanto el conocimiento como la innovacin, posibilitan. En la actualidad, la mayora de los gobiernos regionales adoptan medidas activas de apoyo a la innovacin y a la difusin del conocimiento con objetivos diversos, tales como el incremento de la productividad y el empleo, la diversificacin industrial hacia sectores de mayor valor aadido, el aumento de la cooperacin entre los distintos actores del sistema regional de innovacin y la capacidad de absorcin de las empresas. En este contexto, el presente estudio realiza un anlisis comparativo de diferentes polticas regionales europeas de apoyo a la innovacin. Su objetivo es poner en evidencia las diferencias o similitudes existentes, en funcin de las caractersticas socioeconmicas y polticas de las regiones analizadas, los enfoques utilizados en el tratamiento de un mismo tipo de debilidad en sus respectivos sistemas de innovacin y las nuevas tendencias que aparecen en los apoyos que estas polticas despliegan para fortalecerlos. Un anlisis comparativo de esta naturaleza es un ejercicio difcil, ya que se trata de analizar fenmenos complejos que tienen lugar en contextos regionaenfoques de polticas regionales de innovacin en la unin europea
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les muy dispares y que dependen de mltiples condicionantes histricos, socioeconmicos y polticos. El anlisis comparativo se ha realizado siguiendo la concepcin de los sistemas de innovacin propuesta en Fernndez de Lucio et al. (1996) que permite agrupar los aspectos sobre los que inciden las polticas de innovacin e incidir en los fundamentos que intentan mejorar estas polticas en los diferentes regmenes. La seleccin de las regiones se ha realizado buscando identificar regiones que puedan caracterizarse como casos representativos de la amplia diversidad de tipologas regionales que conforman la geografa europea. Se ha valorado la pertenencia de las regiones a pases europeos con niveles diferentes de autonoma regional, que desarrollen polticas de innovacin que incidan prioritariamente en el tratamiento de aspectos no coincidentes de sus sistemas de innovacin, que hayan tenido xito en su aplicacin y presenten casos de desarrollo endgeno junto al desarrollo inducido por la atraccin de empresas o inversiones extranjeras. El estudio se estructura en siete bloques principales, que se corresponden con los captulos 2 a 8. En el captulo 2, se revisa el contexto sociopoltico de descentralizacin y regionalizacin que se viene experimentado recientemente de los distintos estados de la Unin Europea y que permite encuadrar el alcance de la polticas de innovacin analizadas. En el captulo 3 se examinan algunos de los aspectos tericos y analticos que enfatizan el papel que desempean los sistemas regionales de innovacin como sistemas de referencia en materia de innovacin y de creacin de riqueza. El captulo 4 realiza una revisin de los principales instrumentos aplicados por los gobiernos y las autoridades para potenciar la innovacin regional. En el captulo 5 se introducen los criterios utilizados en la seleccin de las regiones europeas analizadas en este estudio; asimismo, se realiza un estudio comparado de la estructura socioeconmica y de las capacidades de I+D y de innovacin de las regiones seleccionadas. En el captulo 6 se analizan los sistemas de innovacin y las polticas de innovacin aplicadas en cada una de las regiones seleccionadas. El captulo 7 resume las principales caractersticas de los sistemas regionales de innovacin analizados y ofrece una categorizacin de las regiones de acuerdo a las polticas de innovacin y los niveles de competencia aplicados. El captulo 8 muestra las principales conclusiones del estudio.
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2.
Sistema de gobernanza y proceso de descentralizacin en la Unin Europea
En el plano poltico, en la prctica totalidad de los pases de la Unin Europea (UE) se observa un renovado inters por el fenmeno del regionalismo. Este renovado inters ha provocado una profundizacin en los procesos de regionalizacin y de devolucin de poderes a las regiones, lo que ha hecho emerger el concepto de la Europa de las regiones. Como queda reflejado en la Tabla 1, los estados pequeos y relativamente homogneos dentro de la UE son los nicos que continan estando altamente centralizados.
Tabla 1. El proceso de devolucin en la Unin Europea Estados federales donde el poder del estado central est limitado a la poltica exterior, de defensa y de gestin macroeconmica Estados regionales con grado substancial de autonoma alcanzado sin una profunda reestructuracin del estado Estados regionalizados sujetos a una forma de descentralizacin menos avanzada Estados unitarios con poca o ninguna descentralizacin Austria, Blgica y Alemania
Espaa e Italia
Francia, Portugal, Reino Unido
Dinamarca, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, Finlandia, Holanda, Suecia
El proceso de descentralizacin experimentado recientemente permite adaptar la actuacin de las polticas a la realidad local a la que van dirigidas, maximizando as su posible impacto. Las autoridades regionales y locales adquieren por tanto un papel ms activo en la potenciacin y fomento de la innovacin y del desarrollo regional. Entre los pases con una amplia tradicin acumulada en procesos de regionalizacin se encuentran Alemania, Austria y Estados Unidos. Mientras, Espaa ha experimentado recientemente una rpida y amplia actividad de descentralizacin y Francia est iniciando una lenta evolucin en esta direccin. Existen otros pases, como Reino Unido e Italia, donde se aplica una combinacin de polticas de la UE, nacionales y regionales. Ohmae (1993) hace hincapi en la necesidad de organizacin de movimientos colectivos de la sociedad civil y la participacin ciudadana en el estmulo de la reforma poltica y administrativa. Este autor sostiene la emergencia del poder de las regiones en detrimento de la concepcin actual del estado nacin. Las regiones se encuentran menos expuestas a los efectos de los cambios experimentados por las polticas nacionales. Actualmente, las regiones compienfoques de polticas regionales de innovacin en la unin europea
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ten y cooperan entre s, especializndose y estableciendo relaciones estrechas con otras regiones dentro de la economa global. Los procesos de devolucin permiten generar una mayor diversidad de polticas y contribuir a las prcticas de buen gobierno mediante una mayor responsabilidad y ajuste de las polticas a las necesidades regionales y locales 1. Sin embargo, los procesos de regionalizacin generan una mayor competencia entre regiones y sitan a las regiones ms atrasadas en una posicin de desventaja para competir en un mundo cada vez ms globalizado. En la Tabla 2 se puede observar una taxonoma de los principales sistemas de gobernanza existentes actualmente.
Tabla 2. Sistemas de Gobernanza

Forma de gobernanza Modos de intermediacin Tipos de actores Ciudadana
Estado
Mayora representativa
Mercado
Asociacionismo
Negociacin/ intercambio En el mercado Negociacin/ intercambio poltico Discusin
Actores polticos (instituciones del gobierno, autoridades regionales y locales) Actores econmicos (individuos, empresas) Colectivos (asociaciones, cmaras de comercio) Actores de la sociedad civil, movimientos sociales
Voto
Eleccin
Derecho a organizarse o afiliarse Expresin y acciones directas
Interaccin sociedad civil
El proceso de devolucin de poder a las regiones, acelerado a partir de la dcada de los 90, se sustenta fundamentalmente en argumentos de tipo econmico. La globalizacin est minando la capacidad que tienen los estados para controlar el proceso de desarrollo econmico dentro de sus territorios, mientras que las regiones estn ocupando un papel cada vez ms relevante en la consecucin de los objetivos de desarrollo. Sin embargo, la globalizacin tambin supone retos para las regiones. La mayor movilidad de los factores de produccin est forzando a las regiones a adoptar estrategias de desarrollo ms activas y definidas. Las regiones y los territorios estn siendo forzados a competir para captar unos recursos productivos ms mviles. El xito desde la dimensin regional depende cada vez ms de su capacidad para adoptar polticas ms proactivas que mejoren la competitividad industrial y la eficiencia del sistema productivo. La devolucin puede entenderse como una respuesta que permite garantizar la supervivencia econmica en un mundo cada vez ms competitivo. En la actualidad, la poltica y dimensin regional constituyen uno de los pilares fundamentales del modelo de integracin Europeo permitiendo mejorar la competitividad y la cohesin econmica del territorio. En la Tabla 3, se muestran los distintos regmenes polticos y los niveles de intervencin y autonoma que caracterizan a los distintos Estados miembro de la UE. Se pueden identificar cuatro regmenes polticos fundamentales, que tendrn una especial incidencia en el diseo y gestin de las polticas de innovacin de las regiones analizadas en este estudio: Estados Federales, Re22
Vase en este sentido el nfasis que hace sobre la di-
mensin regional el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (European Comission 2001d).
gionales, Regionalizados y Centralizados. Es interesante resaltar cmo los pases con mayor tradicin en la aplicacin de unas polticas ms progresistas y solidarias son tambin los que disponen de gobiernos ms centralizados. En estos pases, existe una mayor cohesin y homogeneidad entre las regiones y las polticas redistributivas han permitido reducir las desigualdades entre las regiones.
Tabla 3. Niveles de Autonoma Regional

Rgimen Poltico Rgimen de intervencin Pas Nivel de Autonoma
Estados Federales
Descentralizado y concertado
Austria Blgica Alemania
Alto en todo el pas Alto en todo el pas Alto en todo el pas Medio en regiones con un estatus particular como Friuli-Venecia-Giulia, Trentino-Alto Adagio, Valle de Aosta, Sicilia, Cerdea Bajo en regiones con estatus ordinario Alto en Andaluca, Canarias, Comunidad Valenciana, Catalua, Galicia, Navarra y Pas Vasco Medio en el resto del pas Bajo en todo el pas salvo Crcega Medio en Azores y Madeira Inexistente en resto del pas Alto en Escocia Medio en Irlanda del Norte y Gales Bajo en Londres Inexistente en el resto del pas Inexistente Inexistente Inexistente Inexistente Inexistente Inexistente Inexistente en en en en en en en todo todo todo todo todo todo todo el el el el el el el pas pas pas pas pas pas pas
Estados Regionales
Relativamente centralizado
Italia
Espaa
Estados Regionalizados
Dirigista
Francia Portugal Reino Unido
Estados Centralizados
Corporativista y consensuado
Dinamarca Finlandia Grecia Irlanda Luxemburgo Holanda Suecia
Fuente: Rodrguez Pose (2002).
El proceso de devolucin y transferencia de competencias a las regiones puede atribuirse a los siguientes factores: La reforma por los sistemas de gobernanza exige una mejora de eficiencia en la aplicacin de las polticas poniendo de relieve la importancia de la dimensin regional local de las mismas. El papel de las autoridades pblicas ha experimentado una transformacin desde posiciones que requeran una mera gestin eficiente de los recursos pblicos hacia posiciones ms activas como facilitadores del aprendizaje y del consenso entre los actores. Los gobiernos, al disponer de unos recursos ms escasos, se ven obligados a incrementar la eficacia en la aplicacin de sus polticas. La competencia internacional hace necesaria la adecuacin de las polticas a las necesidades y competencias locales con el objeto de lograr mejoras de productividad.
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El proceso de globalizacin implica que las regiones se encuentran menos constreidas por las fronteras nacionales, pudiendo experimentar una mayor especializacin geogrfica. Por tanto, los elementos determinantes en el proceso de innovacin adquieren una dimensin regional frente a una dimensin nacional. La aparicin de redes de empresas y el asociacionismo entre comunidades regionales est creando nuevas formas de aprendizaje y de organizacin de los procesos productivos.
24
3.
Aspectos relevantes de los Sistemas Regionales de Innovacin
3.1.
Enfoque y conceptos bsicos de los SRI
Los Sistemas Regionales de Innovacin (SRI) constituyen una nueva aproximacin terica en el mbito del desarrollo regional, consistente en analizar y detectar la existencia de clusters y competencias regionales, potenciando las innovaciones en redes y dotando a los autoridades regionales de una herramienta poltica que permita crear sistemas regionales de innovacin que apoyen la competitividad industrial (Cooke, 1998). La conceptualizacin de los SRI puede entenderse como una extensin y adaptacin surgida a partir del concepto de Sistemas Nacionales de Innovacin (SNI) recogido en los trabajos pioneros de Freeman (1994), Nelson (1993) y Lundvall (1992) y en el desarrollo posterior de Edquist (1997, 2001). Los SRI perciben el nivel regional como el nivel apropiado para la definicin e implantacin de una nueva dimensin de las polticas de apoyo a la empresa basadas en la innovacin. La estrategia definida en los SRI constituye bsicamente la de un modelo de desarrollo endgeno, como un intento de impulsar la capacidad innovadora regional y la colaboracin entre empresas de una regin a travs de colaboraciones estrechas entre las mismas, fomentando el desarrollo y el uso productivo de las habilidades locales especficas y las sinergias entre los distintos organismos e instituciones regionales. Los SRI enfatizan la relevancia de los sistemas locales de innovacin como el nivel analtico adecuado para el establecimiento de las competencias de una economa. Como tal, constituye un enfoque alternativo a los SNI, que consideran las competencias existentes en los pases como un todo. La regin puede entenderse como la unidad territorial dinamizadora en la que operan los distintos agentes econmicos y, a partir de la cual, deben canalizarse los elementos bsicos que permitan la generacin de conocimiento e innovacin necesarios para garantizar el crecimiento y el bienestar econmico. Los SRI requieren la coordinacin entre los distintos actores, incluyendo los gobiernos locales, cmaras de comercio, sociedades de capital riesgo y asociaciones empresariales. Estas organizaciones estn involucradas en las distintas etapas del proceso, con el objeto de facilitar la cooperacin y la toma de decisiones, as como en el fomento del sistema regional de innovacin (Cooke y Morgan, 1998). La Figura 1 muestra el esquema simplificado de un sistema regional de innovacin donde aparecen reflejadas las interacciones entre el sistema nacional de innovacin y los distintos actores que operan a nivel regional. A continuacin se analizan una serie de aspectos relevantes en el funcionamiento y comprensin de los SRI: Conocimiento y procesos de aprendizaje colectivo. Capital social. Externalidades y localizacin espacial. Modos de organizacin del proceso de innovacin regional.
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Figura 1. Modelo simplificado del Sistema Regional de Innovacin

Sistema Nacional de Innovacin
Poltica Regional y sistema de Intermediacin
Sistema Empresarial
Interfaces
Sistema de Oferta Universidades Organismos de Investigacin Instituciones de Educacin Superior
Sistema de Informacin Tecnolgica y Sistema Educativo
Fuente: Cooke, Boeckholt y Todtling (2000).
3.2.
Conocimiento y procesos de aprendizaje colectivo
La capacidad de adaptacin y de aprendizaje colectivo resultan factores clave para potenciar la competitividad de las regiones dentro de un contexto marcado por un rpido y continuo cambio tecnolgico (Landabaso et al., 1999). Los procesos de aprendizaje se caracterizan por ser acumulativos e interactivos y estn sujetos a procesos de retroalimentacin y economas de escala. El conocimiento constituye el elemento fundamental a partir del cual se articulan los procesos de aprendizaje 2. El conocimiento es semejante a los bienes pblicos, en la medida en que se trata de un bien no rival en produccin y en consumo. Es decir, el consumo del conocimiento por otros individuos no reduce su utilidad y, una vez producido, puede ser utilizado por otros individuos. La produccin de conocimiento est sujeta a un fallo de mercado, dado que los retornos producidos no son totalmente capturados por el inventor, lo que produce una disociacin entre la tasa de retorno social y privado del nuevo conocimiento. Sin embargo, al contrario que con los bienes pblicos, el conocimiento es un bien parcialmente excluible. Es decir, la proteccin del conocimiento mediante los derechos de propiedad permite mantener el incentivo privado a la generacin de conocimiento. El conocimiento genera desbordamientos positivos: una vez generado, revierte sobre la sociedad y puede ser utilizado por otros individuos. El conocimiento es acumulativo, es decir la generacin de conocimiento es funcin del nivel preexistente de conocimiento disponible. Esta idea queda claramente plasmada en la frase de Isaac Newton si he sido capaz de ver tan lejos es porque me encontraba sobre la espalda de gigantes.
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La relevancia del conocimiento y los procesos de
aprendizaje dentro de los procesos de crecimiento se enfatizan en la literatura sobre las economas del aprendizaje (Foray y Lundvall, 1996).
La importancia de las interrelaciones entre los distin-
tos actores, como elemento dinamizador que facilita los procesos de innovacin ha sido analizado en profundidad por Saxenian (1981, 1994), Scott (1986) y Storper (1989).
Las nuevas teoras del crecimiento (Romer, 1986, Aghion y Howit, 1992), y la economa de la innovacin (Freeman y Soete, 1997) enfatizan la importancia que tiene el conocimiento dentro de un marco ms amplio, donde las actividades de I+D son el resultado de la actuacin optimizadora de los distintos agentes econmicos, que interactan y generan procesos de aprendizaje mutuo. En este contexto, las actividades de I+D se entienden como una parte integrante de un sistema complejo que no pueden desligarse de las restantes actividades realizadas por las empresas. Las instituciones y las relaciones sistmicas que emergen entre los distintos actores resultan determinantes en el proceso de innovacin. El rpido progreso tecnolgico y, en concreto, el desarrollo de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones han facilitado enormemente el acceso, la codificacin y la transmisin de nuevo conocimiento. En la actual economa del conocimiento, el coste marginal de la produccin de nuevo conocimiento sigue siendo relativamente elevado. Sin embargo, una vez desarrollado el nuevo conocimiento, el coste marginal de reproduccin, codificacin y transmisin es prcticamente nulo o se reduce significativamente. Adems, los procesos de aprendizaje y bsqueda se simplifican considerablemente. El proceso de innovacin, como un proceso complejo, requiere la interconexin entre los distintos actores que participan en un proceso de aprendizaje mutuo. Han quedado anticuadas las clasificaciones que diferenciaban las industrias dependiendo del contenido tecnolgico incorporado en su produccin y que distingua entre industrias de alta y baja tecnologa. La capacidad innovadora de las industrias se establece a travs del anlisis de la cadena de valor de la empresa (Porter, 1990). La innovacin puede producirse en distintas fases de la cadena de produccin, tales como en la relacin con proveedores, clientes, proveedores de bienes de equipo y maquinaria. Esto hace que las innovaciones puedan producirse en industrias maduras y puedan caracterizarse como sectores innovadores industrias maduras como las del calzado o del mueble. La innovacin debe entenderse como un proceso continuo de interaccin y aprendizaje mutuo, donde las relaciones entre productores y usuarios perfilan el proceso de innovacin 3. Este proceso permite a pases con costes elevados retomar el liderazgo global en sectores ya maduros. Es interesante, en este sentido, sealar, por ejemplo, cmo en los pases escandinavos la industria del mueble ha sido capaz de transformarse completamente y erigirse en uno de los principales actores a nivel global. Por su parte, la difusin de conocimiento e implantacin de innovaciones desde sectores tecnolgicos lderes hacia sectores maduros tambin desempean un papel relevante en el proceso de innovacin. El liderazgo en la produccin de una tecnologa no determina la capacidad innovadora de una regin o territorio. Esta viene determinada por los factores que posibilitan el aprendizaje regional como el capital social y la cultura existente. Es la capacidad de incorporar el desarrollo tecnolgico en nuevos productos y servicios y difundir el conocimiento adquirido lo que determina la innovacin regional. En este sentido, es interesante sealar el ejemplo de la industria de las tecnologas de la informacin, donde un pas que no produce la tecnologa, como es el caso de Noruega, ha sido capaz de emerger como lder en innovacin en este sector, al desarrollar servicios y productos que incorporan esta tecnologa. Sin embargo, Noruega dispone de un complejo entramado de
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capital social y de un factor trabajo altamente cualificado que permite experimentar los procesos de aprendizaje y de difusin de tecnologa hacia nuevos sectores implicados en procesos innovadores. A modo de ilustracin la Tabla 4 ofrece una relacin de los elementos que definen la competitividad de las regiones generadoras de conocimiento y aprendizaje.
Tabla 4. Caractersticas de las regiones generadoras de conocimiento

Base de la competitividad Caractersticas
Ventaja sostenible basada en
Creacin de conocimiento Mejora continua Produccin basada en el conocimiento Conocimiento como una fuente de valor Integracin de innovacin y produccin Redes de empresas y proveedores como fuentes de innovacin Trabajadores cualificados Mejora continua de los recursos humanos Educacin y formacin continua Internacionalizacin y orientacin global de infraestructuras fsicas y de comunicaciones Informatizacin e intercambio electrnico de datos Relaciones mutuamente dependientes Organizacin en estructura de red Entorno regulatorio flexible
Sistema Productivo Infraestructuras en sector manufacturero
Infraestructura fsica y de comunicacin
Sistema de gobernanza industrial
Fuente: Florida, R. (1998).
3.3
Capital social
La disponibilidad de capital social es un elemento determinante de la capacidad de innovacin regional. El capital social se asocia con aquellas caractersticas de una organizacin social, tales como confianza, normas y redes, que incrementan la eficiencia de la sociedad mediante la provisin de acciones coordinadas (Putman, 1993). La Tabla 5 recoge los elementos bsicos que definen el capital social. El capital social emerge de un sistema complejo de interaccin entre actores y comunidades que se organizan en redes institucionales ms o menos informales que reflejan las preferencias de los actores y que se materializan en forma de accin colectiva. Con el tiempo, este comportamiento colectivo se formaliza mediante la creacin de instituciones formales. En este proceso de organizacin se producen fenmenos de aprendizaje, mejora y adaptacin continua que permiten mejorar la eficiencia de las polticas pblicas y la satisfaccin de las colectividades representadas, que retroalimentan y favorecen los procesos de acumulacin del capital social. A nivel subnacional hay una serie de estudios que muestran cmo el capital social ha contribuido a los resultados econmicos regionales y locales. Helli28
Tabla 5. Elementos integrantes del capital social

Concepto Definicin
Normas sociales
Las normas sociales constituyen una forma de control social informal que obvian la necesidad de sanciones legales formalizadas e institucionalizadas El individuo acta altruistamente a corto plazo, esperando ser compensado por su comportamiento a largo plazo, con lo cual es coherente con la defensa del propio inters. El resultado es una comunidad donde cada uno se preocupa por los intereses de los otros. El capital social se estructura a travs de redes de una cierta intensidad interconectadas entre individuos y grupos en asociaciones que deben ser voluntarias e igualitarias. La confianza permite asumir riesgos en un contexto social basado en el sentimiento de confianza de que los otros respondern como se espera y actuarn en formas de apoyo mutuo. Las normas sociales generalmente estn implcitas y son frmulas comnmente entendidas para determinar que patrones de comportamiento se esperan en un contexto social concreto y determinar cules son valoradas o aprobadas socialmente La existencia de confianza, redes, normas y reciprocidad genera una comunidad cohesionada y fuerte que contempla la existencia de recursos de propiedad comn. La fuerte cohesin mutua compartida por la comunidad elimina la posibilidad de abuso de los recursos comunes por cualquiera de los miembros. El comportamiento individual y colectivo son los elementos que dotan de eficacia al sistema. El capital social requiere una participacin plural y activa de la sociedad civil dentro de una comunidad participativa.
Reciprocidad
Participacin en redes
Confianza
Recursos Comunes (Commons)
Proactividad
well y Putman (1995) han estudiado las tasas de crecimiento de las regiones italianas antes y despus de la reforma estatal de los gobiernos regionales en los aos 70. Antes de la reforma, las regiones del norte, con mayor capital social, eran mucho ms ricas y productivas que las regiones del sur, con un bajo nivel de capital social, aunque las regiones del sur haban experimentado un lento proceso de acercamiento. Sin embargo, la reforma permiti la implantacin de un poderoso nuevo modelo de gobierno regional en las 20 regiones italianas. Las regiones del norte, que disponan de un elevado capital social, aprovecharon este nuevo sistema de gobierno para mejorar su eficiencia y obtener unas tasas de crecimiento ms elevadas. El xito relativo de los clusters industriales, como Silicon Valley en Estados Unidos y la industria de motores de competicin en Oxfordshire del Reino Unido, tambin pueden explicarse en buena medida por las caractersticas que ofrece la constitucin de amplias redes sociales que permiten compartir conocimientos e informacin dentro de un entorno dinmico e innovador (Saxenian, 1994).
29
3.4.
Localizacin espacial y externalidades
La existencia de externalidades es uno de los argumentos empleados para justificar la intervencin de la poltica regional. La consideracin espacial permite enfatizar los elementos de rendimientos crecientes que emergen de la localizacin geogrfica. Las empresas experimentan rendimientos crecientes debido a las externalidades que genera la proximidad geogrfica entre ellas (Brusco, 1982; Becattini, 1987). La localizacin espacial de las externalidades se produce cuando la difusin de la parte incorporada del nuevo conocimiento (embodied) es sensible a la distancia geogrfica. Esta puede ser una de las razones por las cuales las actividades innovadoras tienden a concentrarse y explica por qu los innovadores de un rea determinada tienden a citar las ideas generadas por sus vecinos ms cercanos (Jaffe, Trajtenberg y Henderson 1993). Como observan Audretsch y Feldman (1996), las actividades de alto valor tecnolgico tienden a concentrarse espacialmente. La explicacin de esta concentracin se encuentra en la necesidad que tienen las empresas de apoyarse en fuentes externas de conocimiento cientfico y tcnico y en la cultura compartida. Empricamente se observa que la transmisin del conocimiento es sensible a la distancia geogrfica. La complejidad que caracteriza al nuevo conocimiento tcnico que se est produciendo hace difcil su codificacin inmediata, por lo que la transmisin se produce frecuentemente mediante una interaccin directa entre empresas. En este sentido, Feldman y Lichtenberg (2000), utilizando informacin relativa a la participacin en proyectos europeos, observan que las actividades de I+D que generan un conocimiento de tipo codificado suelen estar ms descentralizadas. Caniels (2000), por otra parte, observa la importancia que tiene la proximidad tecnolgica entre industrias para que se produzcan desbordamientos de conocimiento. La proximidad a las regiones lderes en tecnologa facilita los procesos de desbordamiento y el crecimiento regional. Brevemente, cuanto ms complejo, tcito e incierto es el proceso de transferencia de conocimiento, mayor relevancia tendrn las consideraciones de proximidad geogrfica. Bottazzi y Peri (2002) proponen una funcin generadora de innovacin para las regiones europeas donde analizan la elasticidad de la innovacin respecto a la I+D ejecutada en otras regiones en funcin de la distancia. Los resultados obtenidos muestran que los efectos de la I+D estn muy localizados, existiendo una reducida muestra de externalidades positivas entre regiones limtrofes, lo que pone de manifiesto la importancia que tiene la inversin nacional en I+D sobre los niveles de innovacin regional. Capron y Cincera (2000), utilizando datos de panel, obtienen evidencia de la existencia de desbordamientos de conocimiento entre regiones. En el pasado, la proximidad fsica se entenda como un mecanismo para reducir costes de produccin; actualmente es un mecanismo que permite potenciar la capacidad de aprendizaje, en un mundo donde los ciclos de vida de los productos se acortan considerablemente y donde la codificacin de conocimiento se enfrenta a la aparicin continua de nuevo conocimiento que tiene un importante componente tcito y por tanto de proximidad. La Tabla 6 presenta una clasificacin de los posibles tipos de externalidades existentes. Las externalidades pecuniarias se generan como consecuencia de la competencia imperfecta entre las empresas en presencia de costes comerciales y de rendimientos crecientes. Es precisamente la existencia de estas externali30
dades lo que, a priori, hace poco probable que las decisiones racionales tomadas individualmente por las empresas tengan como resultado decisiones colectivas ptimas para el conjunto del distrito industrial.
Tabla 6. Clasificacin de externalidades

Tipo Definicin Instrumentos de poltica
Externalidades pecuniarias
Aparecen por la imposibilidad del productor de recuperar de los compradores el valor total de la innovacin en trminos de menores costes y mejoras de calidad Reflejan que el conocimiento es fuente de nuevo conocimiento Incremento de la utilidad del producto conforme aumenta el nmero de usuarios Intento de creacin de barreras a la entrada de las empresas
Investigacin pblica Incentivos Fiscales Proteccin Propiedad Intelectual
Externalidades de conocimiento y aprendizaje Externalidades de red Externalidades estratgicas
Difusin de tecnologa
Compatibilidad entre tecnologas y emergencia de estndares Apoyo a la diversidad de participantes
Las externalidades de conocimiento o aprendizaje emergen de un proceso colectivo de aprendizaje por la prctica entre los distintos agentes econmicos. Este viene alimentado por distintos tipos de interacciones locales entre los que se pueden destacar las discusiones informales entre trabajadores dentro de las empresas, la movilidad de trabajadores cualificados y el intercambio informal de ideas a travs de crculos asociativos (Putman, 1993). La concentracin espacial de una amplia diversidad de individuos interactuando mutuamente produce un desbordamiento de conocimiento y fomenta la generacin de nuevas ideas (Jacobs, 1969, Glaeser et al., 1992).
3.5.
Modos de organizacin del proceso de innovacin regional
Los principales modos de organizacin del proceso de innovacin a nivel regional incluyen el distrito industrial, el entorno innovador, el tecnopolo y, a menor escala, el parque tecnolgico. El distrito industrial es una localizacin geogrfica que acomoda un elevado nmero de pequeas empresas independientes especializadas que producen productos similares y que se benefician de la acumulacin de conocimiento mutuo compartido y donde se manifiestan economas de escala generadas a travs del conocimiento y el aprendizaje por la prctica. El distrito constituye un modelo de organizacin descentralizado caracterizado por la existencia de una densa red de relaciones interindustriales y dotado de una estructura no jerrquica centrada en la cadena de proveedores (Brusco 1982; Becattini, 1987). El distrito industrial Marshalliano (DIM), como modo de organizacin del proceso productivo, enfatiza la importancia de los efectos externos de aglomeracin, las relaciones entre empresas y la existencia de trabajadores cualificados
31
en localizaciones industriales concretas (Marshall, 1916). El DIM surge de la concentracin de muchas empresas pequeas de caractersticas similares en localizaciones especficas; stas alcanzan las ventajas de produccin de gran escala por medio de economas externas con entornos sociales que implican comunidades locales de personas que se adhieren a sistemas de valores relativamente homogneos y operan en forma de redes y de los procesos de fusin de enclaves urbanos y rurales dentro de territorios unidos por la produccin y lazos sociales (Krugman, 1991). Los ejemplos de distritos industriales ms estudiados incluyen la denominada Tercera Italia y Baden Wurtemberg en la Unin Europea y la Ruta 128, Sillicon Valley, Research Triangle en Estados Unidos. Tambin existen una serie de clusters de caractersticas similares en Tampere (Suecia), Aalborg (Dinamarca), Pas Vasco y Comunidad Valenciana en Espaa y Provenza-AlpesCosta Azul y Alsacia en Francia. A menudo, los decisores polticos han intentado replicar las condiciones que permiten hacer emerger este tipo de distritos (Saxenian, 1994). El creciente fenmeno de la globalizacin supone un reto al que deben enfrentarse los distritos industriales marshallianos clsicos. La reduccin de las barreras al comercio y el aumento de la movilidad de factores incrementan la competencia en el mercado exterior. En un contexto globalizado, el distrito industrial puede funcionar creando nuevas oportunidades para una reduccin de costes mediante la deslocalizacin de la produccin hacia pases con bajos costes salariales, p.e. el centro y este de Europa. La globalizacin tambin puede potenciar un aumento de la competencia con otros pases e incrementar los incentivos a la innovacin al ampliar el tamao de mercado potencial de la innovacin. El fomento de redes locales nicamente tiene sentido en regiones donde la estructura econmica est caracterizada por industrias sujetas a la formacin de clusters. Steinle y Schiele (2002) proponen lo que denominan escaleras de clustering estableciendo las condiciones que determinan el potencial para desarrollar cluster regionales: 1. 2. 3. El producto o servicio se puede dividir en varios subprocesos. El mercado es global y los costes de transporte son reducidos. Los componentes resultan de procesos de produccin diferentes (amplia cadena del valor con competencias distintas). 4. La demanda se satisface con una variacin continua del producto que se produce con mejoras constantes (innovaciones de red). 5. El mercado requiere una rpida adaptacin a los cambios experimentados por la demanda de los consumidores.
Una vez identificadas las ramas de actividad con una mayor predisposicin para constituirse en clusters es necesario implementar acciones que potencien la formacin de los mismos. La Tabla 7 muestra una sntesis de acciones encaminadas a potenciar el desarrollo de clusters. El entorno innovador 4 (milieu innovateur) se define como el contexto socio-econmico de una regin que emerge como resultado de la interaccin entre empresas, instituciones y trabajadores generando las competencias, la cultura industrial, las relaciones, las estructuras de red y el proceso dinmico de aprendizaje colectivo (Camagni, 1995). El aprendizaje colectivo es lo que distingue a este tipo de entorno de un distrito industrial, dotando a las empresas pertenecientes al entorno innovador de la capacidad de innovacin continua.
32
La aproximacin terica del entorno innovador fue
desarrollada por el grupo GREMI (Groupement Europen des Milieux Innovateurs).
Tabla 7. Mejores prcticas para el desarrollo de clusters regionales 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Inventariar los activos Construir las fortalezas Invertir en investigacin Construir el talento Sembrar capital innovador Potenciar la infraestructura Crear conexiones Identificar campeones del sector privado Pensar econmicamente, no polticamente Adoptar una visin de largo plazo
Fuente: Council on Competitiveness, Estados Unidos.
El proceso de aprendizaje se genera a partir de la actividad e interrelacin entre los distintos actores, la movilidad del trabajo, las relaciones con suministradores y el contacto directo que produce la proximidad geogrfica. La aparicin de la empresa innovadora viene determinada por el entorno innovador. El tecnopolo constituye un instrumento de desarrollo tecnolgico regional caracterizado por la provisin de una institucin o infraestructura para la realizacin de actividades tecnolgicas innovadoras o la transferencia tecnolgica. El mismo adopta la forma de un sistema lineal de innovacin centralizado y con estructura jerrquica. Las caractersticas que definen la implantacin del tecnopolo son su componente cientfico, garantizado por la conexin o proximidad a universidades o centros de investigacin, su componente productivo, promovido por empresas intensivas en conocimiento que producen y difunden el conocimiento y su componente estructural, que facilita la transferencia de tecnologa y conocimiento al entorno empresarial. El parque cientfico es un instrumento que facilita la difusin de conocimiento y permite conectar los resultados de la universidad con las necesidades de las empresas y el entorno. Se define como una estructura de propiedad diseada para facilitar la formacin y crecimiento de empresas de base tecnolgica y empresas conexas de alto valor aadido, que normalmente localizan sus actividades en el parque y tienen un equipo gestor consolidado que se involucra activamente en el fomento de la transferencia de tecnologa y de capacidades empresariales. Los parques cientficos tienen conexiones operativas con la universidad, centros de investigacin y otras instituciones de educacin superior. La Tabla 8 muestra una posible taxonoma de parques cientficos atendiendo a sus relaciones con el entorno econmico.
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Tabla 8. Taxonoma de parques cientficos

Funcin Ejemplo Actuaciones
Desarrollo
Cambridge Science Park, Reino Unido Research Triangle Park, Estados Unidos CSTA Italia Aston, Reino Unido Tecnocity, Italia
Desarrollar una cultura emprendedora en la universidad Proporcionar incentivos para los spin-offs universitarios y de emprendedores
Importancia de base cientfica y social Reconversin
Enfatizar en la importancia de la educacin continua y formacin y promover la difusin de nuevas tecnologas en sectores maduros Atraer cientficos y trabajadores cualificados mediante la oferta de mejoras en calidad de vida Proveer infraestructuras de telecomunicaciones de alto nivel Proximidad a aeropuertos internacionales Operaciones de marketing para proyeccin internacional
Deslocalizacin
Sophia-Antipolis, Francia Tsukoba, Japn
34
4.
Polticas Regionales de Innovacin
4.1.
Evolucin de las polticas regionales de innovacin
A nivel conceptual pueden distinguirse tres grandes etapas en la definicin e implementacin de las polticas de innovacin aplicadas por las agencias de desarrollo local y las instituciones regionales. La primera generacin de polticas de innovacin se sustenta sobre el modelo lineal del sistema de innovacin. Este proceso comienza en el laboratorio de investigacin, pasando por etapas sucesivas hasta que el nuevo conocimiento se incorpora en aplicaciones comerciales que permiten que la innovacin se difunda a travs del sistema productivo. Este tipo de poltica pone el acento sobre la ciencia, actuando sobre el lado de la oferta y esperando que la oferta genere su propia demanda. La segunda generacin enfatiza la importancia que tienen los sistemas y las infraestructuras sobre el proceso de innovacin. Se establece la particular incidencia de los distintos mbitos de aplicacin de las polticas sobre el proceso de innovacin, en particular, la poltica de investigacin, la educativa, la fiscal, la de competencia y los derechos de propiedad industrial e intelectual. Sin embargo, es importante sealar que estas polticas no estn nicamente diseadas para el apoyo de la innovacin. Esta segunda generacin reconoce la complejidad del sistema de innovacin donde se producen muchos procesos de retroalimentacin entre las diferentes etapas del proceso de innovacin. Tambin este tipo de polticas hace ms hincapi sobre la generacin y difusin de innovaciones, lo que ha dado lugar a la caracterizacin de los sistemas de innovacin nacional, regional o sectorial. La tercera generacin enfatiza la importancia de la creacin y actualizacin continua del conocimiento y de los procesos de aprendizaje mutuo entre los distintos actores. A esto hay que aadir desde una perspectiva social, tal como se ha indicado en la Seccin 3.2, el concepto de capital social que emerge de un sistema complejo de interaccin entre los actores y las instituciones y que se materializa en forma de accin colectiva. Para ello es necesario identificar e involucrar en el proceso de innovacin a los actores clave, y desarrollar interfaces y organismos facilitadores que permitan la puesta en comn de conocimiento, aprendiendo de la experiencia y de la evidencia y potenciando una actividad de coordinacin que contribuya a reforzar el efecto positivo de las distintas iniciativas polticas acometidas (Fernndez de Lucio et al., 1996; Olazaran y Gmez Uranga, 2000; Cooke et al. 2000). Resulta relevante resear que las distintas comunidades que integran las regiones suelen compartir una serie de valores e intereses comunes y, como frente al proceso de creciente globalizacin, tienden a exaltar los nexos de unin que les confieren el sentimiento de pertenencia a una misma comunidad y el hecho de compartir races culturales y lenguas comunes.
35
4.2.
Poltica Europea regional de innovacin
En el mbito supranacional, la Unin Europea ha promovido un sistema de desarrollo regional multinivel, pudindose observar el efecto positivo de las acciones acometidas, que se ha visto plasmado en la modernizacin y una mayor articulacin de los sistemas regionales de innovacin 5. La funcin de la poltica de innovacin Europea descansa en: Favorecer la articulacin y la cooperacin. Facilitar e intermediar en el proceso de innovacin. Mejorar las infraestructuras de I+D. Fomentar la competitividad industrial y de PYMEs. Reducir la brecha tecnolgica de las regiones desfavorecidas.
Los principales instrumentos mediante los cuales la Unin Europea puede articular su poltica regional de innovacin e I+D son: Los Fondos Estructurales de la Unin Europea, en particular, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (infraestructuras) y el Fondo Social Europeo (formacin y educacin). El Programa Marco de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico de la Unin Europea a travs de los programas y proyectos financiados. Acciones Innovadoras desarrolladas en el marco del Artculo 10 del FEDER financiadas para potenciar la capacidad regional de innovacin de las regiones menos favorecidas. Estas acciones incluyen, entre otras, las Estrategias Regionales de Innovacin (RIS), los Planes Tecnolgicos Regionales (RTP) y las Estrategias Regionales de Innovacin y Transferencia Tecnolgica (RITTS). La Unin Europea, mediante el apoyo a las redes de cooperacin entre regiones innovadoras busca potenciar acciones que contribuyan a crear un entorno regional favorable a la innovacin y al aprendizaje mediante la puesta en comn de conocimiento y la cooperacin transregional 6. La creacin de redes de innovacin y de mecanismos de interconexin entre actores tiene por objeto desarrollar un capital social que permita a las regiones competir a nivel global. Las Estrategias Regionales de Innovacin (RIS) de la Unin Europea constituyen acciones que, pese a ser relativamente limitadas en los recursos aportados, han recibido un apoyo poltico relevante en las regiones, dado que constituyen la oportunidad de realizar un ejercicio de anlisis basado en una metodologa muy participativa y, desde el punto de vista de la Unin Europea, las regiones participantes han sido verdaderos laboratorios para definir la nueva generacin de la poltica regional y conectarse con las oportunidades que se abrirn en el futuro (Morgan y Nauwelaers, 1999). La UE ha incorporado acciones encaminadas a reforzar la capacidad institucional, el capital social de las regiones y los procesos de aprendizaje entre regiones. Para ello, ha potenciado el desarrollo de indicadores regionales y de metodologas de difusin de buenas practicas en polticas de I+D. Se han lanzado estudios comparativos de buenas prcticas de polticas de I+D (European Comission, 2002d), cuadros de innovacin 7 (innovation scoreboard) y la tabla de tendencias de la innovacin (innovation trend chart). Las estadsticas sobre investigacin e innovacin de la Unin Europea producidas por Eu36
El libro verde de la innovacin (European Commi-
ssin, 1995) se utiliz como elemento catalizador en el debate sobre la necesidad de adoptar una poltica activa para fomentar la innovacin en Europa.
6
La Unin Europea fomenta la formacin de redes de
regiones innovadoras y la difusin de buenas prcticas a nivel regional, como se ver en el apartado siguiente.
7
El cuadro de indicadores de innovacin recoge infor-
macin cuantitativa relativa a 17 indicadores en cuatro grandes categoras: recursos humanos, financiacin de la innovacin, creacin de nuevo conocimiento y transmisin y aplicacin de nuevo conocimiento. El objetivo es, mediante un anlisis comparativo, sealar las fortalezas y debilidades de cada estado miembro y estimular el debate entre los miembros de las comunidades cientfica, empresarial y los decisores polticos.
rostat tambin se encuentran regionalizadas 8, al igual que la informacin analizada en el informe bianual sobre Indicadores de Ciencia y Tecnologa de la Comisin Europea 9. Asimismo, se han creado redes para la difusin de mejores prcticas entre regiones 10. La poltica de I+D comunitaria enfatiza el papel determinante de la dimensin regional en el estmulo de la innovacin y en la articulacin del Espacio Europeo de Investigacin 11. Desde las instituciones de la Unin Europea se han fomentado acciones que intentan, desde una dimensin regional, potenciar el sistema de innovacin y la difusin tecnolgica. Muchas de estas medidas estn encaminadas a promover la capacidad interna de generacin y absorcin de tecnologa. El disponer de una capacidad de I+D propia es una condicin necesaria que permite aprender e incorporar en el sistema productivo los conocimientos que se generan externamente 12. Una serie de acciones estructurales (FEDER y Fondo Social Europeo) y de innovacin implementadas en el mbito europeo han ido encaminadas a actualizar las capacidades de las regiones menos favorecidas, con el objeto de facilitar el acercamiento tecnolgico de las mismas a la media Europea.
4.3.
Coordinacin de polticas de innovacin
Vase la Base de Datos Regio de Eurostat que recoge
la informacin estadstica disponible de las regiones europeas.

9
Vase European Commission (2003) Third Science La Red Innovating Regions in Europe (IRE) tiene por
and Technology Indicators Report.

10
objeto valorizar los resultados de las acciones RITTS/RIS emprendidas por la UE y potenciar el intercambio de buenas prcticas en el campo de la innovacin regional. http://www.innovating-regions.org. La red RINNO tiene por objeto la difusin de las distintas medidas y acciones acometidas a nivel regional en la Unin Europea para potenciar la innovacin http://www.rinno.com/.
11
Vase European Commission (2001a) [COM/2001
549 Final] y European Commission (2001b) 60-005 y la Resolucin del Consejo Europeo de 16 noviembre 2000.
12
Este es el concepto de las dos caras de la I+D desa-
rrollado en Cohen y Levinthal (1989).
La definicin de las polticas regionales de innovacin debe integrarse y coordinarse con las polticas nacionales y comunitarias, de forma que se potencie la capacidad innovadora existente en el mbito subnacional. En el mbito supranacional se observa el avance de un movimiento de las regiones que busca potenciar la interaccin y complementariedad entre las regiones innovadoras. Este fenmeno contribuye a ampliar las disparidades regionales internas preexistentes dentro de cada estado. En este sentido, recientemente se han creado agrupaciones, redes o cluster de empresas pertenecientes a distintas regiones europeas que operan en campos complementarios, de forma que se producen sinergias entre las mismas, lo que contribuye a aumentar su competitividad. Se produce un reforzamiento de las capacidades de las regiones que se agrupan en zonas de alto potencial de innovacin. Las polticas regionales de innovacin constituyen, generalmente, una mezcla entre imitacin y regionalizacin de los programas nacionales y actuaciones innovadoras de carcter regional. Los conceptos innovadores basados en la competencia buscan aumentar la eficiencia de la poltica tecnolgica regional. Los niveles nacional y regional o local deben coordinarse, entendiendo por coordinacin algo ms que la simple interaccin entre las partes, antes bien, la combinacin armoniosa entre los actores con el objeto de potenciar la innovacin. Actualmente hay una tendencia a sustituir mecanismos de coordinacin de tipo formal en los procesos de toma de decisiones por mecanismos ms informales y abiertos, que incorporen una coordinacin voluntaria. Este esquema de mecanismos ms amplio es considerado un instrumento vlido de coordinacin por aquellos actores involucrados en el sistema (Wilson y Soutaris, 2002). La mejor coordinacin buscada para aumentar la eficiencia de las acciones implementadas tiene lugar, en muchas ocasiones, a posteriori, mediante el intercambio de informacin entre distintos niveles de administracin territorial.
37
Se observa una tendencia a la utilizacin de instrumentos polticos ms blandos y orientados a aumentar las relaciones de red. Los gobiernos regionales intentan alcanzar los objetivos nacionales para aprovechar los recursos asociativos y la concentracin de experiencia disponible en los sistemas regionales de innovacin. Mediante del Espacio Europeo de Investigacin y del VI Programa Marco de I+DT de la Unin Europea, se pretende potenciar la coordinacin existente entre los distintos niveles polticos de actuacin. Inclusive, se contempla la posibilidad de introducir, por primera vez en el mbito cientfico y tecnolgico, el mtodo abierto de coordinacin previsto en los tratados, con objeto de poder poner en prctica iniciativas de actuacin en las que muestren inters varios Estados miembro.
4.4.
Principales mecanismos de la poltica de innovacin regional
La potenciacin de los procesos de devolucin de poder a las regiones y la importancia creciente de los fenmenos de aglomeracin, localizacin geogrfica y cluster de innovacin hacen que el mbito nacional pierda efectividad en la definicin de las polticas, mientras que son las polticas adaptadas al territorio las que tienen un mayor potencial para promover el desarrollo econmico. Las polticas pblicas tienen una incidencia determinante en el sistema regional de innovacin tanto por va directa como indirecta. Aunque el nivel nacional tiene una mayor influencia sobre el desarrollo institucional que conforman los sistemas regionales de innovacin, la poltica regional es el instrumento que permite ajustar la estructura institucional disponible a la diversidad y especificidad local. Los principales actores polticos que operan a nivel regional son: Agencias del gobierno regional y local, en particular departamentos o ministerios de desarrollo econmico y planificacin, como en Austria. Representaciones del gobierno central en las regiones, como la prefectura en la regin de Provenza-Alpes-Costa Azul. Agencias de desarrollo regional, como ERVET en Emilia Romaa o la WDA en Gales. Organizaciones encargadas de implementar los fondos estructurales europeos, como los RITTS o RIS. Gobiernos regionales electos, como en el Pas Vasco y Baden-Wurtemberg. Los mecanismos polticos de estmulo y articulacin de los sistemas regionales de innovacin pueden clasificarse de acuerdo con las siguientes cinco grandes categoras: (i) Actualizacin de las capacidades del sistema regional de innovacin: Estos mecanismos tienen por objeto aumentar y reforzar las capacidades del sistema de innovacin regional, incidiendo fundamentalmente sobre los recursos y las infraestructuras especializadas disponibles
38
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
Diversificacin del tejido econmico: Estos mecanismos tienen por objeto ampliar las reas de conocimiento y especializacin regional y explotar nuevas oportunidades Cultura de innovacin y gobernanza: Este tipo de mecanismos de poltica incide sobre la informacin disponible a los distintos actores, de manera que se reduzca la incertidumbre presente en el proceso de innovacin. Las acciones en el terreno del buen gobierno contribuyen a incrementar la eficiencia, eficacia y responsabilidad en el proceso pblico de toma decisiones. Fomento de la difusin del conocimiento y de las relaciones entre los actores del sistema: Las actuaciones de las administraciones regionales y locales han evolucionado hacia posiciones que buscan potenciar el aprendizaje, la cooperacin y la difusin del conocimiento generado entre los distintos actores del sistema regional. En este contexto las administraciones pblicas desarrollan fundamentalmente una labor de coordinacin y de facilitacin de la innovacin. Financiacin de proyectos de I+D: La financiacin de la innovacin especialmente de las actividades de I+D es uno de los mecanismos clsicos de apoyo a la innovacin que permite reducir y compartir el riesgo inherente a los procesos de innovacin.
La Tabla 9 ofrece una clasificacin de mecanismos polticos de innovacin de acuerdo con las cinco categoras introducidas. Son los mecanismos bsicos de poltica de innovacin utilizados para articular y potenciar los sistemas regionales de innovacin. Conviene sealar que la articulacin del sistema de innovacin desde el mbito regional sigue siendo dbil y todava no est suficientemente desarrollada como para poder contribuir de manera eficiente a los procesos de toma de decisiones. La aceptacin del cambio y la adaptacin de las polticas a las necesidades regionales requieren que los actores y las distintas comunidades locales sean consultados e implicados en el proceso, participando en el diseo de los escenarios polticos futuros. En este sentido, se estn introduciendo mecanismos como la vigilancia tecnolgica, evaluacin, prospectiva 13 que permiten evaluar, identificar y adecuar las polticas a las necesidades de los distintos actores socio-econmicos implicados.
13
La prospectiva regional es un instrumento de apoyo
en la definicin de las estrategias de desarrollo regional que permite hacer una consideracin explcita de las oportunidades y amenazas que aparecen en el largo plazo y que facilita el desarrollo de redes sociales que comparten una visin consensuada sobre las estrategias de desarrollo y las polticas de innovacin regional.
39
Tabla 9. Categoras de mecanismos de estmulo y articulacin de los sistemas regionales de innovacin Actualizacin de las capacidades del SRI Fomento del potencial y capacidades innovadoras de las empresas Apoyo al desarrollo e implementacin de proyectos de innovacin en empresas Estmulo y deteccin de necesidades innovadoras de empresas y especialmente PYMES Apoyo a la I+D pblica Infraestructuras de investigacin Infraestructuras tecnolgicas Parques cientficos y tecnolgicos Incubadoras Educacin, formacin y mercado de trabajo Adaptacin de la formacin a las necesidades regionales (capacidades) Fomento de la difusin del conocimiento y de las relaciones entre los actores del sistema Relaciones Universidad-Empresa Estructuras de interfaz entre la base de conocimiento y las empresas regionales Esquemas de transferencia tecnolgica Valorizacin de la I+D: Transferencia y comercializacin de conocimientos y creacin de spin-off de base cientfica Movilidad de personas y esquemas de colocacin de personal formado Apoyo a la proteccin de la propiedad intelectual e industrial Estmulo y coordinacin de servicios de innovacin y transferencia tecnolgica a empresas Apoyo a la cooperacin e interaccin entre empresas Entornos de servicios avanzados a las empresas Diversificacin del tejido econmico Creacin de empresas de alta tecnologa Atraccin de empresas externas Universidad y spin-offs corporativos Cultura de la innovacin y gobernanza Estrategia de innovacin regional Capital social Gobernanza Ciencia,tecnologa y sociedad Inteligencia econmica Prospectiva (agendas todos los actores) y Evaluacin Contratos y adquisiciones pblicas Financiacin de la innovacin Capital riesgo/semilla Esquemas de financiacin: Subvenciones y/o crditos a la I+D; Subvenciones, Prestamos reembolsables, subordinados; participacin en intereses, concesin y adjudicacin de crditos, exenciones fiscales
40
5.
Regiones y estructura socioeconmica
5.1.
Renta e innovacin en las regiones Europeas
El estudio del crecimiento econmico experimentado por las regiones europeas muestra la persistencia de una elevada desigualdad en los niveles de renta y de productividad de las mismas. As, en 1998 la renta per capita de las regiones europeas se encontraba comprendida entre los 40.267 de Hamburgo (Alemania)y los 6.546 de Ipeiros (Grecia) (European Commission, 2002c). Los mayores niveles de renta per capita se concentran en las regiones centrales de la Unin Europea, mientras que las regiones perifricas muestran unos niveles de renta ms reducidos. La capacidad tecnolgica es uno de los factores que determinan la riqueza y prosperidad regional. El anlisis de las capacidades tecnolgicas regionales permite detectar como persiste una elevada brecha tecnolgica entre las distintas regiones Europeas (Fagerberg y Verspagen, 1996; European Commission, 1997; Landabaso, 1997; Caracostas y Muldur, 1998; Clairesse y Muldur 2001). Las regiones punteras se concentran en lo que se denominan islas o archipilagos de innovacin, mientras que existe un amplio nmero de regiones con una reducida capacidad tecnolgica. Algunas cifras sirven para ilustrar la gran disparidad tecnolgica existente entre las regiones europeas. Las diez regiones que dedican mayores recursos a la I+D dentro de la UE se encuentran localizadas en tan slo cuatro pases. Alemania posee cinco, Finlandia dos, Francia dos y Reino Unido una. Tan solo 28 regiones de las 211 existentes concentran un 50% de los gastos totales en I+D dentro de la UE. Si se considera la inversin privada en I+D, que refleja ms claramente el potencial de innovacin regional, las disparidades son todava mayores. El informe especfico dedicado a la innovacin regional en el European Innovation Scoreboard (EC, 2002c) permite clasificar las regiones europeas de acuerdo con dos indicadores compuestos de innovacin 14: El ndice Sinttico de Innovacin Regional Nacional, RNSII (Regional National Summary Innovation Index). Este ndice muestra el grado de innovacin regional respecto a la media nacional 15. El ndice Sinttico Revelado de Innovacin Regional, RRSII (Revealed Regional Summary Innovation Index) que se calcula como una media simple entre el RNSII y el ndice Sinttico de Innovacin Europea Regional, REUSII (Regional European Summary Innovation Index) 16. La Tabla 10 muestra las regiones ms innovadoras con respecto a las restantes regiones de su propio pas, tal y como recoge el ndice RNSII 17. Se puede observar cmo determinadas regiones muestran una ventaja innovadora muy superior a su media nacional. Es el caso de las regiones de Madrid, Ile de France y Noord Brabant.
14
Dada la informacin disponible el ndice RRSII se El ndice que expresa el grado de innovacin regio-
puede calcular para un total de 148 regiones en la UE.

15
nal se calcula como una media de siete indicadores regionales, ponderados cada uno de ellos respecto a la media nacional. Los siete indicadores recogidos a nivel regional hacen referencia a los recursos humanos empleados, los recursos dedicados a la I+D, la difusin y transmisin del conocimiento, la financiacin de la I+D, los mercados y los resultados de la innovacin.
16
El ndice REUSII se calcula de forma anloga al
RNSII aunque esta vez ponderando respecto a la media Europea de cada uno de los siete indicadores.
17
Los ndices RNSII no son comparables para regiones
pertenecientes a pases distintos.
41
Tabla 10. Regiones ms innovadoras por pas

N. total de regiones % de regiones que superan media nacional Regiones ms innovadoras (Segn ndice RNSII) a
Pas
Austria Blgica Alemania Espaa Grecia Francia Finlandia Italia Irlanda Paises Bajos Portugal Suecia Reino Unido
9 3 16 18 13 22 6 20 2 12 7 8 12
22% 67% 25% 28% 15% 14% 33% 20% 50% 33% 29% 25% 25%
Viena (1,45) Flandes (1,11) Berlin (1,35) Comunidad Madrid (2,01) Attiki (1,39) Ile de France (1,60) Uusimaa (Suuralue) (1,30) Lombardia (1,44) Sur y Este (1,12) Noord Brabant (1,59) Lisboa e Vale do Tejo (1,39) Estocolmo (1,46) Region Oriental (1,48)
Carintia (1,29) Region Bruselas (1,09) Bayern (1,34) Catalua (1,34) Kriti (1,04) Midi-Pyrenees (1,31) Pohjois Suomi (1,07) Piamonte (1,35) Utrecht (1,06) Centro (1,01) Oestra Mellansverige (1,00) Regin del Sudeste (1,35)
Baden Wurtemberg (1,34) Comunidad Foral de Navarra (1,30) Rhone Alpes (1,12) Lazio (1,35) Limburg (1,02) Regin del Sudoeste (1,21)
Fuente: European Commission (2002) Cuadro de Indicadores de Innovacin 2002. Nota: a: Un ndice RNSII superior (inferior) a 1,00 significa que la capacidad innovadora de la regin supera (se encuentra por debajo de) la media nacional.
El ndice sinttico RRSII se calcula incorporando la ventaja relativa de la regin expresada en relacin a la UE y, por tanto, permite realizar comparaciones entre regiones pertenecientes a distintos pases. El ranking de las diez regiones Europeas ms innovadoras de acuerdo con el ndice RRSII es el que se muestra en la Tabla 11.
Tabla 11. Ranking de las diez regiones europeas ms innovadoras

Ranking Regin Pas RRSII
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Stockholm Uusimaa (Suuralue) Noord-Brabant Eastern region Pohjois-Suomi Ile-de-France Bayern South-East Region Comunidad de Madrid Baden-Wrttemberg
Suecia Finlandia Holanda Reino Unido Finlandia Francia Alemania Reino Unido Espaa Alemania
225 208 191 161 161 160 151 150 149 146
Fuente: EC(2002c) Innovation Trend Chart.
5.2.
Seleccin de las regiones
Las regiones seleccionadas en el estudio, recogidas en la Tabla 12, pretenden ofrecer una muestra representativa de la diversidad de perfiles de polticas de innovacin aplicados en la Unin Europea. El concepto de regin es ciertamente un concepto difuso que no se aplica por igual en los distintos pases europeos. Como se indic en el Captulo 2, en algunos pases, el sistema de gobernanza regional es prcticamente inexistente o dispone de unas competencias muy limitadas, mientras que, en otros, el mbito regional ha sido capaz de de42
sarrollar un fuerte sistema institucional propio. Las caractersticas que definen a las regiones analizadas son las siguientes: Disponen de un sistema de innovacin susceptible de ser caracterizado, respetando el criterio de unidades territoriales estadsticas establecido por la Unin Europea. Han puesto en prctica polticas de innovacin proactivas que pretenden potenciar la innovacin, el aprendizaje y la cultura emprendedora regional. Corresponden a pases con distintas tradiciones socio polticas que han puesto en prctica polticas de innovacin diferenciadas. Esto permite realizar un anlisis comparativo de mejores prcticas y detectar elementos comunes y diferenciadores entre regiones. Disponen de diferentes niveles de autonoma y de transferencia de competencias. Inciden, mediante la implementacin de las polticas, sobre aspectos diferentes del tejido econmico y social.
Tabla 12. Regiones seleccionadas

Regin Cdigo Nuts Pas RRSSI
Baden-Wurtemberg Emilia Romaa Estiria (Steiermark) Flandes (Vlaams Gewest) Gales (Wales) Pas Vasco Provenza-Alpes-Costa Azul
DE1 IT4 AT22 BE2 UKL ES21 FR82
N1 N1 N2 N1 N1 N2 N2
Alemania Italia Austria Blgica Reino Unido Espaa Francia
146 80 69 112 82 92 91
5.3.
Estructura socioeconmica regional
Cuadro macroeconmico
Las principales macromagnitudes de las regiones seleccionadas se recogen en la Tabla 13. Las regiones seleccionadas difieren en tamao, medido en trminos de superficie, poblacin o renta. El tamao, medido en trminos de poblacin, difiere sensiblemente desde los 2 millones de habitantes del Pas Vasco hasta los 10,4 millones de Baden Wurtemberg. La mayor densidad de poblacin corresponde a Flandes con 438 habitantes/km2. La regin menos densamente poblada de las analizadas es Estiria con 73 habitantes/km2. El tamao, medido en trminos de poblacin, de las regiones respecto al total nacional oscila entre el 5,2% del Pas Vasco al 14,4% de Baden Wurtemberg. La regin que sobresale en trminos de poblacin es Flandes, que representa el 58% de la poblacin total del pas. La regin con un mayor peso especfico dentro del VAB nacional es Flandes (57% del VAB total en Blgica) cifra que se corresponde con el porcentaje de su poblacin respecto al total nacional. En trminos de VAB per capita, la regin ms rica es Baden Wurtemberg. Las regiones cuyo nivel de VAB per capita est por encima de la media nacional son Emilia Romaa, Baden Wurtemberg,
43
Pas Vasco, regiones con un VAB per capita que se sita entre un 15 y un 20% superior a su media nacional. Las regiones con un VAB per capita ms reducido que la media nacional son Gales, Estiria y Provenza Alpes-Costa Azul. La tasa de crecimiento anual medio del PIB para el perodo 1995-1999 ha sido espectacularmente elevada en el Pas Vasco, con un 6,83%. El crecimiento experimentado en Estiria de un 5,3% anual ha sido tambin bastante significativo. Gales, Baden Wurtemberg y Emilia Romaa con un crecimiento entorno al 4,5% tambin han experimentado un crecimiento sobresaliente durante este perodo caracterizado por una expansin generalizada de la economa Europea. Las regiones con un menor crecimiento durante el perodo han sido Provenza-Alpes-Costa Azul y Flandes, con un crecimiento entorno al 3% anual.
Tabla 13. Principales macromagnitudes
Regin rea (km2) Poblacin 1999 (miles) % sobre total nacional Densidad de poblacin
Baden Wurtemberg Emilia Romaa Estiria Flandes Gales Pas Vasco Provenza-Alpes-Costa Azul
Fuente: EUROSTAT Base de datos Regio.
35.751 22.124 16.388 13.512 20.768 7.261 31.399
10.451 3.970 1.203 5.927 2.937 2.062 4.518
12,73 6,89 14,87 58,03 4,94 5,20 7,71
292,3 179,5 73,4 438,6 141,4 284,0 143,9
Regin
VAB 1999 mill. euro
% Total Nacional
VAB per capita 1999 miles Euro
VAB per capita Nacional= 100
Crecimiento Anual del PIB (%) 1995-1999
Baden-Wurtemberg Emilia Romaa Estiria Flandes Gales Pas Vasco Provenza-Alpes-Costa Azul
256.020 85.652 23.137 119.657 46.588 32.383 83.636
14,45 8,69 12,61 57,06 3,98 6,37 6,76
24.497 21.572 19.231 20.189 15.862 15.706 18.512
113,47 126,13 84,79 98,33 80,55 122,42 87,74
4,57 4,56 5,30 2,94 5,26 6,83 3,08
Fuente: EUROSTAT Base de datos Regio. Notas: VAB: Valor Aadido Bruto, PIB: Producto Interior Bruto.
Estructura productiva regional

La estructura productiva regional permite determinar el peso que tienen las distintas ramas econmicas en el VAB regional. Como se refleja en la Tabla 14, las regiones con una estructura productiva con un mayor peso del sector agrcola incluyen Emilia Romaa y Estiria, con un 3,6 y un 3,4 %, respectivamente, sobre el total de sectores, seguidas de Provenza-Alpes-Costa Azul. nicamente en el caso de Estiria, el peso del sector agrcola de la regin est por encima de la media nacional. Las regiones con un amplio peso del sector manufacturero y de la construccin incluyen Baden Wurtemberg, Emilia Romaa, Estiria, Flandes y Pas Vasco; en todas ellas, el peso del sector es mayor que la media nacional. Mientras, Provenza-Alpes-Costa Azul tiene una fuerte especializacin en el sector servicios, que representa un 78 % de la actividad productiva regional.
44
Tabla 14. Estructura productiva regional

Agric./ Total % Media Nacional Manuf y const./ Total % Media Nacional Servicios/ Total % Media Nacional
Regin
Baden-Wurtemberg Emilia-Romaa Estiria Flandes Gales Pas Vasco Provenza-Alpes-Costa Azul
1,04 3,60 3,36 1,61 n.d. 1,79 2,37
1,22 3,08 2,13 1,36 n.d. 3,89 2,93
39,75 34,79 37,75 33,32 n.d. 39,47 19,38
31,24 29,37 31,55 27,92 n.d. 30,40 25,15
62,93 65,67 58,89 69,13 n.d. 58,32 78,25
71,26 71,61 66,32 74,77 n.d. 64,73 71,92
Sectores de especializacin
Las reas de especializacin regional se pueden clasificar en grupos tecnolgicos, de acuerdo con la metodologa propuesta por la OCDE, que clasifica las industrias segn su intensidad en I+D 18. Las reas de especializacin y los grupos tecnolgicos de las regiones analizadas se muestran en la Tabla 15. Se observa el distinto perfil tecnolgico que tienen las regiones analizadas. Prcticamente todas las regiones estudiadas han apostado por impulsar, al menos, un sector de alta tecnologa buscando desarrollar estos sectores y los de media-alta tecnologa. Las reas de especializacin incluyen electrnica, telecomunicaciones, biotecnologa, equipos mdicos y farmacutico. Baden Wurtemberg se ha especializado en sectores de alto contenido tecnolgico electrnica y biotecnologa y en sectores de tecnologa media-alta, como maquinaria y automocin. Emilia Romaa muestra una especializacin en sectores de tecnologa alta (biomedicina), media-alta (mquinas herramienta, automocin), media-baja (cermica) y baja (calzado, textil, alimentos). Estiria, en sectores de tecnologa media (maquinaria, automocin) y baja (madera, papel). Gales se ha especializado en sectores de alta tecnologa (electrnica, salud) y media-alta (automocin). El Pas Vasco, en sectores de alta tecnologa (telecomunicaciones) y media-alta (motores, maquina herramienta). Provenza-Alpes-Costa Azul, en sectores de alta tecnologa (microelectrnica y servicios de telecomunicaciones) y tambin en servicios avanzados. Por su parte, Flandes muestra una especializacin en servicios y sectores de alto contenido tecnolgico (electrnica y farmacia) junto con sectores de alta-media tecnologa (qumica, automocin) y baja tecnologa (productos metlicos, madera, alimentacin).
18
La intensidad en I+D se define como el gasto directo
en I+D como porcentaje de la produccin total (producto bruto).
45
Tabla 15. Sectores de especializacin regional

Regin Grupos Tecnolg. Clusters
Baden-Wurtemberg Emilia-Romaa
HT MT/HT HT MT/HT MT/LT LT
Estiria
Flandes
Gales Pas Vasco
HT MT/HT MT/LT LT HT MT/HT MT/LT LT S HT MT/HT HT MT/HT HT MT/HT MT/LT S
Provenza-AlpesCosta Azul
Electrnica, Biotecnologa, Multimedia Maquinaria, Automocin Biomedicina Mquinas herramienta, ciclomotores y automocin, mecnica agrcola Industria cermica Textil, Alimentos, Muebles, Empaquetado, Mquinas para madera, Calzado Electrnica Maquinaria, electricidad, automocin Metales/acero, Madera, pulpa y papel Electrnica, farmacutico Qumico, automocin Productos metlicos Textil, madera, alimentacin Distribucin y manufacturas, transportes, finanzas Electrnica, salud/equipos mdicos Automocin, Equipos de telecomunicaciones Automocin, aparatos elctricos de lnea blanca, mquina herramienta Microelectrnica, Tecnologas de la informacin y comunicaciones Qumica Plstico, agroalimentario Servicios de alta tecnologa, servicios tursticos
Notas: HT: Industrias de Alta Tecnologa. MT/HT Industrias de Media/Alta Tecnologa. MT/LT: Industrias de Media/Baja Tecnologa. LT: Industrias de Baja Tecnologa. S: Servicios
Evolucin del empleo

El nivel de produccin de una economa depende del nmero de personas empleadas. En la Tabla 16 puede observarse que entre las regiones analizadas, las que tienen una tasa de desempleo ms elevada son Provenza-Alpes- Costa Azul y Pas Vasco, con un 13,66 y 12,45% respectivamente. La reduccin de la tasa de desempleo ha sido particularmente elevada en el Pas Vasco: el 13,0% anual durante el perodo 1996-2000. An ms significativa ha sido la reduccin del desempleo experimentada en Flandes, el 13,5% anual en el mismo perodo. Las regiones donde se ha producido una menor reduccin del desempleo han sido Provenza-Alpes-Costa Azul y Emilia Romaa, lo que muestra su reducida capacidad de creacin de empleo en perodos de expansin econmica. La evolucin de la tasa de empleo ofrece una medida del potencial econmico de una regin. Aumentos en la tasa de empleo contribuyen a incrementar el nivel de produccin regional. La tasa de empleo ms elevada es la de Baden Wurtemberg con un 70%, mientras que Pas Vasco y Provenza-Alpes-Costa Azul disponen de las tasas de empleo ms reducidas, un 57%. La poblacin activa, una variable que indica si el mercado de trabajo es suficientemente dinmico para absorber trabajadores en perodos de expansin econmica, ha crecido en el Pas Vasco a un ritmo del 1,78% anual en el perodo 1996-2000. Tambin ha crecido en Flandes y Emilia Romaa. Por su parte, Gales y Provenza-Alpes-Costa Azul, han sufrido una reduccin de la poblacin activa en el perodo citado.
46
Tabla 16. Evolucin del empleo

Variacin Anual Media de Tasa de Desempleo (%). 1996-2000 Tasa de empleo (%): Poblacin Empleada/ Poblacin con edad entre 15-64 aos
Regin
Tasa de desempleo (%). 2000
Variacin Anual Media de Poblacin Activa (%). 1996-2000
Sueldos y salarios por trabajador.a Euro. 1999
4,17 4,71 4,11 4,62 7,36 12,45 13,66
7,04 3,02 5,34 13,50 5,61 13,02 3,26
0,15 0,72 0,01 1,46 0,52 1,78 0,26
70,41 64,65 64,75 61,89 63,15 56,84 56,71
37.600 17.300 27,100 30.900 n.d. 21.400 25.100
Fuente: EUROSTAT Base de datos Regio. Notas: a Sector Manufacturero NACE Rev.1 seccin D.
Los sueldos y salarios ms elevados corresponden a Baden Wurtemberg con 37.600 Euros por trabajador, seguidos de Flandes y Estiria con 30.900 Euros y 27.100 Euros por trabajador respectivamente. Los sueldos ms bajos corresponden a Emilia Romaa y Pas Vasco, con sueldos medios de 17,100 y 21,400 Euros por trabajador respectivamente, casi la mitad del sueldo medio en Baden Wurtemberg.
Empleo Sectorial
Las cifras de empleo sectorial permiten evidenciar la transformacin experimentada por la estructura productiva regional. En la Tabla 17 se observa la relativa especializacin en servicios intensivos en conocimiento de Gales y Flandes, con un 37 y 34% del empleo, respectivamente. La regin de ProvenzaAlpes-Costa Azul presenta una elevada especializacin en sector servicios, con un 78% del empleo total; sin embargo, el empleo en servicios intensivos en conocimiento es ms reducido, un 35%. Las regiones de Emilia Romaa, Pas Vasco, Estiria y Baden Wurtemberg disponen de un menor empleo en Servicios Intensivos en Conocimiento (SIC), alrededor de un 25%.
Tabla 17. Empleo sectorial
Empleo en sector servicios sobre empleo total %. 2000 Densidad de Empleo en Sector Manufacturero en personas empleadas por km2. 1999
Regin
Empleo en SIC sobre empleo total %. 1999
53,04 58,48 57,25 69,44 68,71 60,12 78,31
27 23 25 34 37 25 35
50,0 23,3 6,2 49,9 n.d. 28,9 4,6
47
En cuanto a la densidad del empleo en el sector manufacturero, se observa la relativa especializacin de Baden Wurtemberg y Flandes con 50 empleados por km2. Pas Vasco y Emilia Romaa tienen una posicin intermedia con 29 y 23 empleados por km2. La densidad del empleo en el sector manufacturero es particularmente reducida en Estiria y Provenza-Alpes-Costa Azul con 4,6 y 6,2 empleados por km2, respectivamente, una cifra que representa alrededor de un 10% de la densidad del empleo del sector en Baden Wurtemberg.
Recursos en capital humano y tecnologa

El ndice RRSSI de innovacin regional, introducido en el apartado 5.1, permite hacer una primera evaluacin comparativa de las capacidades de innovacin regionales. De la observacin del ndice RRSSI, reproducido en la Tabla 18 para las regiones analizadas, sobresale la capacidad de innovacin de las regiones de Baden Wurtemberg (146) y Flandes (112), seguidos por el Pas Vasco (92) y Provenza Alpes Costa Azul (91) con un nivel semejante y, a continuacin, Gales (82) y Emilia Romaa (80). El nivel ms bajo corresponde a Estiria (69).
Tabla 18. Recursos en Capital Humano y Tecnologa

Empleo en Sector Manufacturero de Alta Tecnologa sobre empleo total %. 1999 Empleo en Sector Servicios de Alta Tecnologa sobre empleo total %. 1999
Regin
RRSSI
Porcentaje de Poblacin (25-64) con Formacin Universitaria. 2000
Patentes en Alta Tecnologa por milln de habitantes. 2000
Baden-Wurtemberg Emilia Romaa Estiria Flandes Gales Pas Vasco Provenza-Alpes-Costa Azul
146 80 69 112 82 92 91
24 11 12 28 25 31 20
41,80 6,31 11,44 21,80 6,10 0,25 40,19
18 10 7 8 8 10 4
3 2 2 3 3 2 3
Fuente: EUROSTAT Base de datos Regio y European Innovation Trend Chart 2002.
Las patentes regionalizadas son un indicador de uno de los principales resultados de la I+D. En las regiones analizadas la cifra ms elevada corresponden Baden Wurterberg y Provenza-Alpes-Costa Azul con un total de 42 y 40 patentes por milln de habitantes respectivamente, seguidas por Flandes, que dispone de la mitad de patentes que las anteriores. A gran distancia se encuentran regiones como Estiria, con 11, y Emilia Romaa y Gales, con 6 patentes por milln de habitantes. Mientras, destaca el reducido nmero de patentes del Pas Vasco, 0,25 por milln de habitantes. La regin ms sobresaliente, en trminos de empleo en sectores manufactureros de alta tecnologa, es Baden Wurtemberg con un 18 % del empleo total. Emilia Romaa y Pas Vasco tienen un 10% del empleo en estos sectores; Flandes Gales y Estiria alrededor de un 8%, mientras que la regin con menor empleo en estos sectores es Provenza-Alpes-Costa Azul. La regin que dispone de una mayor poblacin universitaria es el Pas Vasco con un 31% de la pobla48
cin, seguida de Baden Wurtemberg con un 24%. Sobresale el reducido nmero de estudiantes universitarios en las regiones de Emilia Romaa y Estiria (alrededor del 10%), sobre todo, cuando se compara con el Pas Vasco.
Recursos en I+D
Los recursos dedicados a la I+D y su distribucin son un indicador bsico de la capacidad regional para la innovacin. La regin que dedica mayores recursos a las actividades de I+D, de acuerdo con la Tabla 19, es Baden Wurtemberg con unos recursos totales cercanos al 4% del PIB. Es particularmente significativo el elevado porcentaje de este gasto que dedican las empresas a la I+D, un 2,90% del PIB, cifra que supera los dos tercios del gasto total en I+D de la regin. El gasto en I+D de las empresas tambin resulta significativo en Flandes (1,3%), Provenza-Alpes-Costa Azul (1,2%), Pas Vasco (1,0%) y Estiria (0,9%). Mientras, las regiones que ms recursos dedican a la I+D son Provenza-Alpes-Costa Azul (2,03%), Estiria (1,8%), y Flandes (1,6%). El nivel de esfuerzo en I+D es bastante reducido en Gales y Emilia Romaa, cuyo gasto total es de un 0,8% del PIB.
Tabla 19. Recursos en I+D

Gastos en I+D como % del PIB. 1998 Regin Empresas (BERD) Gobierno (GOVERD) Universidades (HERD) Total (GERD)
Baden Wurtemberg d Emilia Romaa Estiria a Flandes Gales Pas Vasco Provenza-Alpes-Costa Azul
2,90 0,48 0,90 1,30 0,38 0,99 1,23
0,40 0,12 0,10 0,10 0,48 0,03 0,43
0,40 0,30 0,80 0,40 0,30 0,22 0,37
b c
3,76 0,80 b 1,80 1,60 b 0,80 c 1,24 2,03
Fuente: EUROSTAT Base de datos Regio. Notas: a 1993; b 1995; c 1996; d 1997.
49
6.
Caracterizacin de las polticas de innovacin en las regiones seleccionadas
6.1.
Baden Wurtenberg
Gobierno Federal y regional

La dimensin regional se considera un elemento fundamental y de creciente relevancia para la poltica de innovacin en Alemania. La regin es un elemento clave que permite proporcionar diversidad al sistema y, como tal, es considerada una plataforma ptima para el desarrollo de la poltica de innovacin nacional. Alemania est caracterizada por disponer de una amplia tradicin en la interaccin entre el gobierno federal y las regiones (Estados o Lander). Esta interaccin, que se produce entre los distintos niveles de gobierno, es considerada como un mecanismo eficiente de coordinacin dentro del sistema de innovacin. Las acciones de coordinacin tienden a concentrarse en aspectos relativos a infraestructuras de innovacin y proyectos de I+D individuales. Sin embargo, se perciben ciertas ineficiencias en la coordinacin de los programas promocionales que fomentan el intercambio mutuo de informacin entre los distintos niveles de actuacin poltica.
Sistema Regional de Innovacin

En Alemania prcticamente todos los estados disponen de una estructura universitaria eficiente, lo cual es especialmente patente en el caso de la regin seleccionada en este estudio, Baden-Wurtemberg. La regin dispone de una amplia gama de infraestructuras pblicas de investigacin, como los institutos del Max Planck, el sistema del Fraunhofer y la confederacin Helmholtz, y una serie de institutos adscritos a las universidades, en su mayora dotados de un marcado perfil tecnolgico. Sin embargo, los gastos en I+D del sector pblico representaban en 1998 un 0,8% del PIB, porcentaje que supera nicamente a los de Emilia Romaa y Pas Vasco. La infraestructura de investigacin pblica de la regin es una fuente relevante de conocimiento que genera externalidades positivas sobre el sector privado potenciando la innovacin regional (Blind y Grupp, 1999). Las universidades ejercen una labor significativa de difusin del conocimiento que se manifiesta en un elevado nmero de patentes industriales. La regin de Baden-Wurtemberg es lder en Alemania en trminos de patentes por habitante, produciendo 10 veces ms patentes por habitante que la regin con el menor nmero de patentes de Alemania.
51
La regin de Baden-Wurtemberg se caracteriza esencialmente por ser una regin lder, que ha desarrollado una fuerte identidad propia fundamentada en un amplio entramado de grandes y pequeas empresas en torno a los subsectores electrnico, automocin y de ingeniera mecnica, que han constituido un sector manufacturero muy dinmico y potente. Como se ha expuesto en el Apartado 5.3, el peso de este sector en la estructura productiva supera al de las otras regiones. Los aspectos histricos han desempeado un papel determinante en la configuracin actual de la regin. En una primera etapa, la actividad empresarial se sustent en la iniciativa de varios inventores que a su vez ejercieron una labor como emprendedores 19, buscando una especializacin fundamentada en los nuevos procesos de organizacin del trabajo. Estos estuvieron acompaados por un elevado nmero de inversores pertenecientes a PYMEs, que tambin generaron un gran nmero de ideas e innovaciones relevantes. La segunda etapa se articul como respuesta a la demanda creciente de personal cualificado por parte de las nuevas industrias. Durante esta etapa se crearon algunas de las universidades de mayor capacidad en Baden-Wurtenberg. El desarrollo del capital humano en la regin vino acompaado de una demanda creciente de productos y servicios tecnolgicos. El factor que distingue a las empresas de Baden Wurtemberg de las otras regiones es su relativa fortaleza en infraestructura de I+D. Como se ha indicado en el epgrafe precedente, el gasto en I+D de las empresas se sita en el 2,9% del PIB, porcentaje que supera al gasto total en I+D de las otras regiones consideradas y que sita a esta regin a la cabeza de las regiones europeas en esfuerzo en I+D. Heidenreich y Krauss (1998) observan que las industrias de electrnica y del automvil en Baden-Wurtemberg disponen de una mayor orientacin en I+D en relacin a la media nacional. Las grandes empresas, como Daimler Chrysler, Porsche, Bosch o la filial alemana de IBM, han concentrado una parte importante de sus actividades de I+D en esta regin. En estas empresas existen grandes departamentos de I+D y redes de I+D interempresas que trabajan en procesos de innovacin con incrementos peridicos y planificados sobre trayectorias tecnolgicas estables. Asimismo, un nmero significativo de empresas extranjeras localizan parte de sus departamentos de I+D en la regin. A partir de los aos 90, los sectores industriales dominantes de la regin comienzan a experimentar dificultades y se observa un intento de diversificacin hacia nuevos sectores en expansin, entre los que destacan los de biotecnologa, multimedia y fotovoltaico. Baden Wurtemberg dispone de unas densas redes de actores que articulan el sistema regional de innovacin. Entre estas redes destacan las de empresas vinculadas a los fuertes clusters industriales existentes en la regin, ligadas a las escuelas tcnicas (Fachhochschulen) y, sobre todo, el papel desarrollado por la Fundacin Steinbeis para la promocin econmica, que ha creado una empresa privada propia para fomentar la transferencia de tecnologa 20. En el ao 2000, esta empresa dispona en la regin de una red de 300 centros para fomentar la transferencia de tecnologa y para ayudar a las PYMEs al desarrollo y mejora de sus productos, en estrecha cooperacin con los profesores de las Fachhochschulen. El buen funcionamiento del SRI de esta regin ha sido atribuido a las estrechas relaciones de cooperacin existentes entre las empresas y los empleados, as como las que se producen entre las empresas y las instituciones polticas (Schmitz y Musyck, 1993). Estas relaciones estn siempre orientadas a la bsqueda de consenso y puntos de acuerdo entre los actores implicados. A esto se une una dotacin en infraestructuras eficiente, materializada en organizacio52
19
La lista de inventores famosos de la regin incluye
entre otros los conocidos nombres de Gottlieb Daimler, Robert Bosch y Carl Benz.
20
La empresa se denomina Steinbeis GmbH Technolo-
gie transfer.
nes y asociaciones de apoyo a la innovacin. En otras palabras, la regin dispone de un sistema eficiente de gobernanza de la innovacin. La principal debilidad del sistema es la existencia de un lock-in institucional que limita el potencial de innovacin regional. Este lock-in se produce por la aversin al riesgo que muestran los sectores poltico, empresarial y financiero para implicarse en la ejecucin de decisiones regionales estratgicas que potencien la diversificacin hacia los nuevos sectores. En paralelo, el sistema productivo de la regin est caracterizado por favorecer un tipo de innovacin incremental. El excesivo conservadurismo de los actores del sistema de innovacin de la regin implica la escasa adaptacin del sistema para la introduccin de innovaciones radicales, lo cual incide negativamente sobre el desarrollo estratgico de nuevas reas cientficas y tecnolgicas.
Poltica de innovacin
El sistema alemn estimula la concertacin, fomentando la revisin conjunta y el intercambio de informacin entre los distintos niveles de decisin nacional, regional y local, y el dialogo horizontal, entre consorcios de diferentes regiones. Esto facilita el intercambio de buenas prcticas y el ajuste continuo de las actuaciones dependiendo de la experiencia acumulada. Tambin se ha apostado fuertemente por un modelo que fomente la competencia entre las distintas regiones como un estmulo adicional a la innovacin y generacin de nuevo conocimiento 21. Una caracterstica de la regin es la introduccin y continua renovacin de sus polticas de actuacin. La cooperacin y el intercambio de informacin entre las universidades, los sectores industriales y el gobierno regional se lleva a cabo a travs de un mecanismo sistemtico y formalizado en distintos consejos consultivos y de asesoramiento, pero tambin a travs de mecanismos menos formales, como el establecimiento y fomento de slidos enlaces regionales que ofrecen oportunidades para un valioso intercambio de informacin. Estos enlaces favorecen la generacin continua de nuevas ideas y permiten la verificacin y evaluacin de las innovaciones ya introducidas. Puede afirmarse que en Alemania se ha producido un cambio de paradigma de la poltica tecnolgica y de innovacin. Las fronteras clsicas entre la poltica tecnolgica y la poltica estructural aplicada en las regiones han desaparecido y adquieren especial relevancia las acciones tanto del gobierno federal como de los estados. La articulacin actual de la poltica de innovacin en Alemania puede, por tanto, asociarse con la tercera fase de polticas de innovacin introducidas en el captulo 4. La regin desempea un papel activo y poderoso en el diseo de las prioridades cientficas y tecnolgicas, a travs de una poltica educativa cuyo diseo y gestin se encuentra transferido y es responsabilidad de la regin. La poltica educativa se utiliza como un mecanismo para reforzar las relaciones entre la investigacin acadmica y el tejido empresarial. La poltica de consenso entre el gobierno regional, las universidades y las escuelas tcnicas permite desarrollar una estrategia poltica de largo plazo, creando las competencias cientficas que requieren las nuevas reas cientficas y tecnolgicas, como la biotecnologa o la microelectrnica. La regin ha potenciado una serie de iniciativas para articular y reforzar las interrelaciones entre los distintos actores del sistema de innovacin. La regin
21
En este sentido caben destacar las iniciativas Bio Re-
gio, InnoRegio y Exist que fomentan la competencia de las regiones por la obtencin de fondos para la innovacin.
53
del aprendizaje es una iniciativa cuyo objetivo es facilitar el aprendizaje continuo y el desarrollo de la sociedad del aprendizaje, promoviendo la creacin de redes conjuntas entre organizaciones educativas y el desarrollo de medidas innovadoras que incorporen en su misin el principio de aprendizaje y de formacin continua 22. El programa tiene por objeto buscar un equilibrio entre la oferta y la demanda educativa a nivel regional, motivando a los individuos hacia el aprendizaje, la formacin continua y mejorando la infraestructura educativa existente. Un instrumento novedoso, la utilizacin de la prospectiva regional, permite detectar las necesidades de innovacin regionales y compararlas con las capacidades acumuladas por las instituciones y centros de I+D de la regin. De esta forma, se pueden identificar los posibles desequilibrios regionales que pueden aparecer entre las competencias acumuladas y las necesidades en reas cientficas y tecnolgicas concretas.
Mejores prcticas
El sector de biotecnologa como caso paradigmtico de diversificacin
El sector de biotecnologa en Alemania se encuentra en una situacin de clara desventaja frente a los dos principales lderes mundiales, Estados Unidos y Reino Unido, lo que ha provocado una significativa inyeccin de dinero pblico para intentar reducir la brecha existente 23. Estados Unidos detenta una posicin de liderazgo con respecto al Reino Unido fundada sobre una mayor competencia industrial, un sistema financiero ms desarrollado, y una mayor capacidad comercial y emprendedora que le ha permitido contrarrestar su relativa debilidad innovadora por la ineficiente utilizacin de sus recursos pblicos. En Alemania, los cluster de biotecnologa (Bio Regio) disponen de infraestructuras de apoyo empresarial excepcionalmente fuertes, que sirven como complemento a la slida base cientfica disponible a nivel local 24. Asimismo, la competitividad del sector se potencia a travs de las extensas conexiones de red existentes entre los distintos actores, los fuertes lazos de cooperacin en la financiacin y los servicios ofrecidos por las autoridades nacionales y regionales, y entre el sector pblico y privado. Sin embargo, existen problemas para la creacin y mantenimiento de nuevas empresas, a pesar del aparentemente generoso sistema de ayudas y subvenciones disponible. Esto parece parcialmente explicable por la reconocida aversin al riesgo que muestran los inversores lderes y el excesivo conservadurismo de los bancos, que se encuentran significativamente implicados en la gestin del desarrollo econmico del Bio Regio. En todos los casos, la financiacin del estado y del gobierno federal coexisten cordialmente, y en algunos casos, iniciativas implementadas por el gobierno local se absorben fcilmente en forma de nuevas iniciativas que emanan del nivel federal. Los tres principales clusters Bio Regio identificados en Alemania por el concurso Bio Regio son (Dohse, 2000): Bio Regio Rhineland que comprende Colonia, Dusseldorf, Wuppertal y Aquisgrn. Bio Regio Rhine-Neckar Dreieck, que incluye Heidelberg, Mannheim y Ludwigshafen.
54
22
Para una descripcin ms detallada de la iniciativa
consultar: http://www.lernende-regionen.info; http://www.lernenderegion.net/ ISY/ index.php.

23
En Alemania, el sector de la biotecnologa, a pesar
de ser muy dinmico, se ve limitado por dos factores: la comercializacin de productos est muy regulada y el capital riesgo es mayoritariamente pblico. El sistema de gobernanza del sector est dominado fundamentalmente por empresas pblicas y grandes empresas.
24
Aunque con respecto a la media europea el desarro-
llo de clusters en el sector de biotecnologa en Alemania puede considerarse como significativo, sin embargo cuando se comparan con Estados Unidos y Reino Unido, se hace patente que los clusters en este sector estn todava poco desarrollados y que su grado de competitividad sigue siendo relativamente bajo.
Bio Regio Munich.
El Estado de Baden-Wurtemberg dispone de una iniciativa propia en el campo de la biotecnologa. La regin distribuye sus fondos entre el Freiburg Bio Valley 25, Ulm, Tbingen-Stuttgart y el Bio Regio de Rhine-Neckar-Dreieck. Este ltimo es analizado en mayor profundidad al ser uno de los tres cluster seleccionados como ms relevantes en el concurso Bio Regio de Alemania. En el Bio Regio de Rhine-Neckar-Dreieck se encuentran presentes todos los elementos necesarios para la aparicin de un cluster significativo en torno a esta actividad, incluyendo la proximidad entre las empresas del parque tecnolgico y las grandes empresas farmacuticas de Ludwigshafen y Mannheim, as como de la ciencia puntera generada en la Universidad de Heildelberg. La experiencia aglutinada en torno a la industria qumica y farmacutica y en investigacin y formacin mdica ha facilitado el desarrollo de competencias en los campos de la biologa molecular y genmica para su aplicacin en el campo de la medicina. El cluster se ha desarrollado a partir de las competencias de la Universidad de Heidelberg, y al objeto de potenciar las colaboraciones transregionales. Heidelberg cuenta con la universidad ms antigua de Alemania y con una de las mejores bases cientficas para desarrollar nuevas tecnologas en el campo de la biotecnologa. Existen en la regin dos centros del Max Planck y uno del Helmholtz, especializados en el campo de la biologa celular, investigacin mdica e investigacin en cncer. Tambin estn representados el Laboratorio Europeo de Biologa Molecular y la Organizacin Europea de Biologa Molecular, junto con uno de los cuatro centros alemanes de Gentica, el Centro de Recursos del Proyecto Genoma Humano, dos institutos de Gentica Mdica y dos centros de gentica de plantas. Otras tres universidades, Mannheim, Ludwigshafen, y Kaiserslautern y tres escuelas politcnicas completan el sistema regional de produccin de conocimiento y difusin en biotecnologa (Cooke, 2002).
6.2.
Emilia Romaa
Gobierno central y regional

El sistema de gobernanza regional italiano resulta relativamente nuevo y dbil cuando se compara con otros sistemas como el alemn. Sin embargo, a pesar de tratarse de un pas relativamente centralizado donde el poder de actuacin regional se encuentra bastante limitado por la relativa escasez de recursos disponibles, determinadas regiones han sido capaces de desarrollar unas polticas originales que han permitido potenciar el desarrollo regional. En Italia, los niveles polticos regional y local desempean un papel activo en el proceso de innovacin potenciando el cambio tecnolgico. Los gobiernos regionales ms activos pueden considerarse actores clave en la modernizacin de la economa italiana. En los aos 70, los italianos implantaron a escala nacional un grupo de fuertes gobiernos regionales. Las estructuras que adoptaron estos gobiernos resultaban prcticamente idnticas, pero diferan radicalmente en el contexto econmico, poltico y cultural en que fueron implantadas. Algunas regiones,
25
El Freiburg Bio Valley es una de las Bio Regios ms
dinmicas de Alemania que se extiende transnacionalmente en las regiones transfronterizas de Alsacia (Francia) y de Suiza.
55
fundamentalmente del norte, que disponan de un capital social e institucional elevado, supieron utilizar los procesos de devolucin y regionalizacin como mecanismo para potenciar el crecimiento y el desarrollo regional.
Sistema de innovacin
Desde principios de los aos 80, el sistema de innovacin de Emilia Romaa se ha venido caracterizando por la existencia de unos fuertes distritos industriales y una innovacin fundamentada en los servicios avanzados a empresas. El sistema universitario tiene una amplia implantacin en la regin y dispone de unas reas de competencia relativamente diversificadas. En la regin hay alrededor de 6.000 investigadores. El sistema se articula a travs de cuatro antiguas universidades: Bolonia, Ferrara, Modena y Parma. Adems, la Universidad de Bolonia est implantada en la provincia de Romaa. El sistema universitario se completa con las delegaciones que tienen el Politcnico de Miln y la Universidad Catlica de Miln en la regin. La infraestructura de investigacin cuenta tambin con representacin del CNR y ENEA. La actividad desarrollada por el CNR en la regin es una de las ms importantes del territorio italiano contando con 15 institutos y una dotacin de 800 investigadores. En cuanto al ENEA, dispone de una fuerte implantacin en la regin, con una dotacin de 600 empleados. Sin embargo, como se muestra en la Tabla 19, los gastos en I+D del sector pblico en Emilia Romaa son los ms bajos, junto con los del Pas Vasco, para el conjunto de regiones analizadas. La regin dispone de una fuerte implantacin de laboratorios y centros de investigacin privados, que van desde el centro de investigacin Giulio Natta de la empresa multinacional Basell hasta una extensa red de pequeos laboratorios de alta especializacin que operan habitualmente dentro de las empresas manufactureras. La estructura productiva regional est caracterizada por un complejo entramado de PYMEs agrupadas en distritos industriales. La Tabla 20 muestra las principales reas de especializacin de los distritos industriales de Emilia Romaa.
Tabla 20. Distritos industriales en Emilia Romaa

N. de empresas Facturacin (Billones de liras)
Distritos
Especializacin
Trabajadores
Piacenza Parma Reggio Emilia y Modena Reggio Emilia y Modena Carpi (Mo) Mirandola (Mo) Bologna Bologna Forli Provincia di Rimini S. Mauro Pascoli
Mquinas herramienta Industria alimentaria Mecanica agrcola Industria cermica Textil y maquinaria madera Biomedicina Empaquetado Ciclomotores y automocin Muebles Mquinas para madera Calzado
15 200 150 380 4.000 74 101 2.400 100 72 160
2.000 6.800 17.960 31.500 20.000 3.100 7.139 2.000 n.d. 3.000 3.000
300 3.150 1.000 8.800 2.000 800 1.500 n.d. n.d. 1.200 375
Fuente: Asociacin Club de distritos Industriales y Asociacin empresarial de Emilia-Romagna. http://www.regione.emilia-romagna.it/web_gest/madeiner/sys_prod/ICE_GB/index_ing.htm
56
En la regin coexisten paralelamente distintos niveles de asociacionismo, que conforman un sistema combinado donde confluyen elementos de gobernanza local, regional y nacional. Las conexiones sociales entre los distintos actores se constituyen a travs de un mosaico de relaciones de cooperacin y competencia, combinando fortalezas y debilidades, polticas proactivas y reactivas. Estas estructuras sociales tradicionales han persistido hasta la poca actual. Esta forma de gobernanza puede equipararse al concepto de capital social introducido en el captulo 2. Concretamente, el desarrollo a nivel conceptual de la idea de capital social se ha basado en el anlisis del funcionamiento de la sociedad civil en la Italia contempornea desde los inicios de la dcada de los aos 70 (Putman 1993). El sistema econmico regional se caracteriza por la existencia de una amplia cooperacin entre empresas, una elevada externalizacin de actividades de las empresas, manifestada fundamentalmente en la subcontratacin de servicios y un alto grado de innovacin de tipo incremental. En el territorio existen numerosas instituciones de financiacin de carcter regional y local que son fuentes valiosas de apoyo para la amplia diversidad de PYMEs existentes. Entre las debilidades del sistema pueden destacarse la limitada dotacin de infraestructuras estratgicas, la escasa integracin de las universidades en el tejido industrial y el reducido gasto privado en I+D, un 0,5% del PIB, que est entre los ms bajos de las regiones seleccionadas. Este reducido nivel de inversin privada en I+D refleja la fuerte implantacin de las PYMEs en el sistema productivo de la regin y la especializacin en sectores tradicionales de tecnologa media-baja: textil, cermica, calzado, alimentacin y maquinaria agrcola. Las organizaciones dependientes del gobierno regional son altamente integradoras y bien conectadas con organizaciones de representacin industrial que incluyen desde Cofindustria, la confederacin que aglutina a las industrias nacionales, hasta las poderosas cmaras de comercio locales. El Ente per la Valorizzazione del Territorio (ERVET) es el principal instrumento de actuacin para ejecutar los objetivos de poltica industrial y de desarrollo econmico de la regin 26. ERVET se constituy en 1974 como instrumento de ejecucin de la poltica econmica e industrial, traduciendo la programacin regional en actuaciones operativas y promoviendo la elaboracin y realizacin conjunta de proyectos innovadores junto con los actores econmicos. La creciente globalizacin ha tenido un efecto de reestructuracin sobre las pequeas empresas que caracterizan el tejido industrial de la regin. La reaccin para hacer frente a la mayor competencia en precios de los pases en desarrollo y de las grandes empresas ya reestructuradas, incluyen el aumento del tamao mnimo de las empresas, la reduccin de la divisin territorial del trabajo, el fomento de la cooperacin entre compaas y la provisin interna y externa de servicios para satisfacer una demanda creciente de las empresas en innovacin, internacionalizacin y control de calidad (Heidenreich, 1996).
26
En la pgina http://www.ervet.it/ puede encontrar-
se informacin ms detallada sobre ERVET.
La principal poltica para apoyar a la innovacin dentro de un contexto de desarrollo econmico ms amplio en Emilia Romaa consisti en facilitar el
57
acceso de las empresas a las nuevas tecnologas y proveer servicios especializados a empresas, dentro de los propios distritos industriales, a travs de los denominados centros de servicios. Estos fueron una iniciativa conjunta del gobierno regional, los municipios y las organizaciones de empresarios desde mediados de la dcada de los 70 con el propsito de fomentar la competitividad del sistema industrial y apoyar a las PYMES de los distritos industriales a hacer frente a la creciente competencia internacional. En situaciones donde los servicios no se podan proveer de forma localmente especializada, se facilitaban servicios genricos de carcter horizontal. El tipo de servicios prestados, ofrecidos en la medida de lo posible en un contexto local, inclua el acceso a bases de datos, servicios de informacin y telecomunicaciones, transferencia de tecnologa, certificacin, formacin profesional, consultara de gestin, al igual que servicios de infraestructuras en relacin a la logstica, comunicaciones y servicio postal. En este sentido, los centros de servicios permiten a las pequeas empresas pertenecientes a los distritos industriales alcanzar economas de escala que estas no pueden lograr internamente debido a su reducida dimensin. Actividades que las pequeas empresas no pueden acometer individualmente, como el diseo o la I+D, pueden ser ofrecidos colectivamente por el centro de servicios, reduciendo los fallos de mercado que origina la excesiva fragmentacin del mismo. En la actualidad existen en la regin once centros de servicios adaptados a las necesidades de la economa local y que prestan servicios a las empresas asociadas: ASTER: Agencia para el desarrollo tecnolgico de Emilia Romaa. Bolonia. CENTRO CERAMICO: Centro de investigacin y de experimentacin para la industria cermica. Bolonia. CERCAL Centro Emiliano Romaolo de calzado y peletera. San Mauro Pascoli (Forl). CERMET: Certificacin e investigacin por la calidad. Bolonia CESMA: Centro de servicios mecnicos para la agricultura. Reggio Emilia. CITER: Centro de informacin textil de Emilia Romaa. Carpi (Modena). DEMOCENTER: Centro de servicios para la automatizacin industrial. Modena. QUASCO: El objetivo del centro es promover la capacitacin y el desarrollo del sector de la construccin. Bolonia. QUASAP: El objetivo del centro es promover la calidad en la gestin de los contratos pblicos de los entes locales a travs de actividades de estudio, formacin e informacin. De la tierra a la mesa: La misin del centro es prestar servicios a las empresa agroalimentarias en el campo de la calidad innovacin y seguridad. En la regin, la innovacin ha tenido lugar, fundamentalmente, en las empresas integrantes de los distritos industriales, que han evolucionado de forma bastante aislada respecto a la poltica cientfica y tecnolgica nacional, pero apoyados estratgicamente por las agencias regionales de desarrollo, los gobiernos locales y otros intermediarios, incluyendo organismos de formacin. De esta forma, Emilia Romaa ha sido capaz de desarrollar unas polticas originales, que se han centrado en potenciar el desarrollo regional y el apoyo a las
58
PYMEs. La modernizacin institucional coincide con la reforma iniciada en los aos 70, en la que la economa social se transforma en una identidad poltico cultural cohesionada como resultado de la fusin de las regiones de Emilia y Romaa. Desde comienzos de la dcada de los 90, los gobiernos regionales en Italia han adoptado una posicin ms activa en el proceso de innovacin, transformndose junto a las universidades en elementos dinamizadores del sistema de innovacin, papel fundamental que anteriormente haban protagonizado de forma autnoma las PYMEs. Sin embargo, el proceso de innovacin italiano puede todava caracterizarse por resultar escasamente sistmico. La innovacin emerge en muchas ocasiones como el resultado de rpidos procesos de adopcin de tecnologa de otras empresas, constituyendo un tipo de innovacin continua e incremental. El reto actual de la poltica de innovacin aplicada por el gobierno regional en Emilia Romaa es fomentar la difusin del conocimiento mediante la integracin de las universidades y los centros de investigacin en el tejido empresarial. Aunque la regin dispone de una considerable autonoma fiscal, los recursos para el desarrollo de polticas de innovacin y otras iniciativas econmicas son bastante limitados. Por tanto, la apuesta poltica para aumentar la innovacin regional consiste en lograr conectar unas ya consolidadas instituciones de I+D con el entorno empresarial. El gobierno est favoreciendo la formacin de redes de infraestructuras y servicios de investigacin entre universidades y centros de investigacin para fortalecer el sistema regional de innovacin en un contexto de competencia ms abierto y dinmico. La ley regional italiana introducida en 1999 ha permitido a Emilia Romaa disear, por primera vez, su propia poltica industrial, cuyo primer plan regional Apoyo a la Industria-El Primer Plan trienal abarca el perodo 2000-2003, lo que seala el inicio de un proceso significativo de reforma. El modelo de desarrollo basado en los distritos industriales, que ha generado competencias organizativas especficas, debe adaptarse para poder hacer frente al nuevo contexto de competencia internacional. Las pequeas empresas deben fortalecer continuamente sus capacidades con la incorporacin de nuevo conocimiento, arriesgndose, si no, a acabar siendo cautivas de trayectorias de hiperespecializacin en sectores fundamentalmente tradicionales y a encontrarse con la dificultad de tener que reconvertir todo el conocimiento acumulado para ajustarse al cambio. La nueva misin del gobierno regional es facilitar y favorecer la difusin y la incorporacin del conocimiento, fomentando el desarrollo de nuevas actividades productivas basadas en el conocimiento. La nueva poltica en Emilia Romaa favorece la creacin de empresas en nuevos sectores y la innovacin como elementos para favorecer el desarrollo regional, enfatizando tambin la importancia que tiene mejorar la capacidad de absorcin de los actores y no solamente fomentar la transferencia de conocimiento desde la universidad y los centros de investigacin. La elevada capacidad cientfica mostrada por el sistema universitario debe contribuir a mejorar la capacidad econmica regional.
59
Mejores prcticas
Tienen relacin con el aumento de la contribucin de las universidades al desarrollo de la regin, pudiendo destacar:
La Transferencia Tecnolgica Local

La iniciativa de Transferencia Tecnolgica Local tiene por objeto detectar la demanda de tecnologa latente en las empresas. La iniciativa ha obtenido una fuerte participacin de PYMEs locales. Este esquema se ha desarrollado en la provincia de Ferrara, con apoyo de los Fondos Estructurales 1997-1999 dentro del contexto de apoyo a las regiones Objetivo 2. La operativa de esta iniciativa se ha plasmado en varias acciones: Apoyo al inicio de cinco proyectos pilotos relativos a actividades de transferencia tecnolgica. Actividades de concienciacin. Asistencia a PYMEs locales de acuerdo con sus demandas especificas. El objetivo de la iniciativa es impulsar a las empresas locales a utilizar el apoyo tecnolgico ofrecido por la comunidad cientfica local para hacer frente a los nuevos retos impuestos por una mayor competencia internacional. El esquema pretende promover las relaciones entre empresas y la comunidad cientfica local y crear una fuerte conexin entre ambos, mediante acciones como la difusin de informacin entre los distintos actores y la visita de expertos a empresas (technology-push) con el fin de detectar los problemas relacionados con la innovacin y la transferencia tecnolgica existente en las empresas, e identificar expertos o investigadores universitarios que puedan ayudar a la resolucin de los mismos.
La Promocin de la creacin de empresas, oportunidades de financiacin y la internacionalizacin

Este esquema promueve la aparicin de nuevos emprendedores y nuevos empleos, a travs del apoyo a la inversin en nuevos negocios, nuevas iniciativas empresariales como spin-offs y empresas de alto contenido tecnolgico, facilitando la reconversin industrial y el trabajo autnomo y profesional. El segundo de los objetivos del esquema es potenciar la financiacin del desarrollo a travs de prstamos y subvenciones, capital riesgo y sensibilizacin y difusin de acciones sobre instrumentos financieros innovadores. Un tercer objetivo es apoyar la internacionalizacin de las actividades productivas a travs de la exportacin y servicios o actividades de internacionalizacin. Se ha introducido una bonificacin fiscal para la inversin en consultora, al igual que para cursos de formacin o la contratacin temporal de investigadores universitarios por las PYMEs. El gobierno regional acta como garante del crdito concedido, y las compaas pueden beneficiarse de acceso a tipos de inters reducidos para gastos especficos. Tambin se financia el coste de la certificacin de calidad y de sistemas complejos de control de calidad. Finalmente
60
se financian consorcios de colaboracin privados y pblicos para resolver cuestiones estratgicas de desarrollo empresarial.
Apoyo al sistema manufacturero local

El objetivo de este esquema es el desarrollo integrado de sistemas productivos en el territorio regional donde interactan las empresas. En este espacio se busca la concertacin mediante la negociacin, atraccin y desarrollo de proyectos de investigacin en el territorio por empresas externas, favoreciendo la localizacin, y la formacin. La implementacin de este sistema requiere la adopcin de medidas especiales diseadas para ayudar a las empresas en dificultades. A estas empresas se les presta apoyo para encontrar soluciones emprendedoras a sus problemas e incluso se facilita la recolocacin de personal.
6.3.
Estiria

El nivel de autonoma regional en Austria es relativamente elevado. Estiria, al igual que el resto de los lander austriacos, dispone de competencias significativas para desarrollar acciones propias que potencien el desarrollo econmico y promuevan la innovacin, aunque la mayora de los programas que movilizan la mayor cantidad de recursos todava se disean y gestionan desde el nivel federal.
Estiria es una regin que dedica una elevada cantidad de recursos a la I+D. Estos representaron un 1,8% del PIB en 1993, la fecha ms reciente para la cual se dispone del dato regionalizado, mientras que el gasto pblico en I+D de la regin representaba un 0,9% del PIB. El entorno cientfico y tecnolgico de apoyo a la I+D dispone de unas infraestructuras e instituciones con unas capacidades consolidadas. El sistema universitario est integrado por la Universidad Tcnica de Graz, que cubre un amplio espectro de actividades de investigacin bsica y aplicada, y la Universidad de Leoben, ms pequea y altamente especializada en sectores tradicionales. La regin dispone de un gran consorcio de I+D no universitaria, el segundo en dimensin en Austria, Joanneum Research 27. Como consecuencia de su trayectoria histrica, la regin ha desarrollado una fuerte especializacin en sectores industriales tradicionales, como la industria de la madera y de extraccin de pulpa y papel. Adems, es uno de los lderes mundiales de la produccin de equipamiento y maquinaria en ambos sectores. El esfuerzo en I+D del sector privado es relativamente elevado y en 1993 representaban un 0,9% del PIB. Recientemente, se ha puesto en prctica una poltica activa de diversificacin hacia nuevos sectores, centrada en lograr una fuerte interaccin entre la universidad y los centros de investigacin y en favorecer las relaciones entre
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Joanneum Research es una institucin formada por
21 institutos de investigacin que dispone de 350 empleados. La estructura de Joanneum Research est estrechamente ligada a la universidad, lo que favorece la movilidad y transferencia de conocimiento entre la universidad y el entorno empresarial. La mayor parte de la investigacin se financia con cargo a contratos tanto publicos como con empresas.
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las pequeas y grandes empresas, potenciando sectores de mayor intensidad tecnolgica como maquinaria, electrnica, electricidad, metales, acero y automocin. La difusin del conocimiento generado en la universidad ha permitido reforzar la estructura productiva de la regin. Por ejemplo, la competencia en minera y metalurgia de la Montanuniversitat en Leoben se ha utilizado para el desarrollo de proyectos de investigacin conjuntos con las empresas, lo que ha permitido mejorar la competitividad de stas. La Agencia de Desarrollo Econmico de Estiria (SFG) creada en 1991, parcialmente privatizada, es la institucin encargada de coordinar gran parte de la poltica tecnolgica y de desarrollo econmico regional. La agencia apoya una amplia variedad de proyectos, lo que impide la focalizacin y distribucin de fondos a aquellos que disponen de un mayor potencial. En lo que respecta a las interrelaciones del sistema, la regin est caracterizada por la existencia de una cultura social marcadamente cooperativista, asociacionista y orientada al consenso. Las empresas y las organizaciones polticas manifiestan un elevado grado de interaccin y una clara predisposicin a la formacin y colaboracin en redes. La concertacin entre las cmaras de comercio y las asociaciones de empresarios, trabajadores y sindicatos junto con las administraciones federales y locales facilita el proceso de toma de decisiones. La Asociacin Industrial de Estiria (IV) que aglutina al 90% de las empresas industriales de la regin ofrece servicios a las mismas y acta como grupo de presin representando los intereses de la industria. En cuanto a la transferencia de tecnologa, el sistema regional consiste en los centros de enlace localizados en las dos universidades de la regin. Los mecanismos de transferencia incluyen el acceso al conocimiento producido en la universidad, la contratacin de proyectos de investigacin con la universidad, la prestacin de servicios tecnolgicos y el desarrollo de programas de incorporacin de estudiantes y alumnos en empresas. Adicionalmente, el Parque Tecnolgico de Estiria, financiado por el SFG, constituye una red de centros de incubadoras para la creacin de nuevas empresas de base tecnolgica. Los centros no han sido capaces de desarrollar una orientacin tecnolgica explicita y ofrecen servicios y asesoramiento de tipo genrico, aunque el parque tecnolgico de Graz hace un nfasis especial en el campo de la electrnica y el Centro tecnolgico y de Formacin de Niklasdorf en nuevos materiales y tecnologa lser. Una accin interesante de los centros es la celebracin anual de una convocatoria donde se presentan una serie de iniciativas emprendedoras. Las iniciativas que resultan seleccionadas tienen la posibilidad de ubicarse dentro del parque tecnolgico a un coste reducido. Las empresas recin instaladas tienen un fuerte incentivo para interaccionar entre ellas y contribuir en un proceso de aprendizaje colectivo. En cuanto a los mecanismos de interfaz, las relaciones con la poltica Europea y con las iniciativas internacionales se coordinan a travs de la Oficina para la Cooperacin Cientfica y Tecnolgica (BIT) creada en 1993 y su oficina regional (APS). Estos centros prestan servicios de asesoramiento para favorecer la participacin en programas y la colaboracin internacionales. La elevada implicacin de los distintos actores del sistema de innovacin queda reflejada en el hecho de que todos los actores clave de la I+D estn representados en el BIT.
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Recientemente, los gobiernos regionales austriacos han mostrado una creciente sensibilizacin por la importancia que tienen la innovacin y la tecnologa en la estructura econmica regional. La reducida dimensin de la regin de Estiria y la relevancia del nivel Federal hacen que las actividades al nivel regional tengan un carcter complementario. Aunque la poltica de innovacin de la regin guarda estrechos vnculos con la poltica nacional de innovacin, la regin ha desarrollado un concepto propio de poltica tecnolgica, instrumentando una serie de medidas que se adaptan a las necesidades y caractersticas especficas de la economa regional. La comparacin de la asignacin de fondos desde los niveles regional y Federal, indica que las actividades promocinales se concentran todava principalmente en el nivel Federal, pero que un nmero substancial de medidas llevadas a cabo por instituciones federales disponen de un componente regional. Los actores principales siguen siendo las instituciones Federales, concretamente el Ministerio de Ciencia, Educacin y Arte, el Ministerio de Transporte, Infraestructura y Tecnologa y el Ministerio de Economa y Trabajo. Todas las instituciones afiliadas a estos ministerios operan a escala nacional. Las ayudas pblicas que provienen de la regin son menores que las federales y se dirigen principalmente al apoyo de proyectos innovadores, empresas en declive y poltica regional. En 1996, los fondos asignados por el gobierno Federal a la regin de Estiria a travs del ERP, la principal agencia de financiacin de Austria, ascendieron a un total de 56 millones de Euros y las del FFF, el fondo para la promocin de la investigacin e innovacin industrial, a 19 millones de Euros. Las subvenciones del gobierno regional financiadas a travs del SFG, son bastante ms reducidas y concentradas en proyectos innovadores y de poltica regional, en 1994 representaron tan slo 7 millones de Euros. Aunque la coordinacin de la poltica regional con el nivel federal no tiene una consideracin estratgica, la poltica tecnolgica de Estiria incorpora, como uno de sus principios, la integracin de iniciativas que provienen del nivel federal. La prioridad en la poltica tecnolgica y de innovacin de la regin se concentra en mejorar la coordinacin entre las instituciones y actores del sistema. Las iniciativas para fomentar las relaciones son de pequea escala y van encaminadas fundamentalmente a apoyar la creacin de redes de conexin entre las mltiples organizaciones existentes de apoyo a la innovacin 28. La poltica econmica regional enfatiza la creacin de clusters y la actualizacin de la competitividad de la estructura productiva regional, lo cual tiene especial incidencia sobre la poltica de innovacin regional. La poltica de cluster se ha centrado fundamentalmente en la industria del automvil desarrollando el Cluster ACStyria financiado por la SFG y que cuenta con el apoyo de las cmaras de comercio, las autoridades polticas y el entorno cientfico. El excesivo nfasis en la localizacin de empresas extranjeras, sin tener en cuenta el nivel de produccin tecnolgica que las mismas desarrollan en la regin, puede daar en el largo plazo la capacidad tecnolgica regional. Recientemente, se ha potenciado la diversificacin de competencias mediante la formacin de un cluster en el rea de actividades medioambientales (eco-cluster). La poltica regional se caracteriza por ser excesivamente conservadora, dado que se centra en favorecer la innovacin en empresas de alta tecnologa, descuidando la innovacin en empresas de baja tecnologa que requieren un
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En este sentido, el portal tecnologiepartner es un
mecanismo de interfaz entre 30 instituciones regionales (oficinas de enlace en universidades, Joanneum Research, Instituto de Desarrollo Econmico, APS, etc.) que permite encontrar socios para proyectos de cooperacin tecnolgica (http://www.technologiepartner.at).
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mayor nivel de apoyo. El proceso de innovacin en la regin est dominado por trayectorias tradicionales, siendo necesario ampliar la perspectiva de los distintos actores implicados para potenciar el desarrollo de nuevas trayectorias tecnolgicas. Asimismo, las empresas no utilizan suficientemente las estructuras de apoyo a la innovacin existentes por falta de informacin, coordinacin y por miedo a revelar informacin que pueda ser utilizada por sus competidores.
Mejores prcticas
Programa Reg-Plus
El programa Reg-Plus de TIG (Technology Impulse Geschelshaft) tiene como objeto promocionar los proyectos innovadores en los parques tecnolgicos. En la ltima dcada se han abierto en Austria alrededor de 50 parques tecnolgicos. Los Centros de Impulso, como se los conoce genricamente, comprenden parques cientficos y tecnolgicos, centros de innovacin y de transferencia tecnolgica al igual que centros de emprendedores (founders centres). El nuevo esquema de impulso regional RIF 2000 representa un claro intento de cambio de enfoque desde la mera subvencin de las infraestructuras materiales hacia un apoyo al contenido innovador de la iniciativa. El objeto de REG Plus es aumentar la capacidad de los centros existentes, as como las actividades que estos centros prestan a las empresas de sus respectivas regiones. Un nuevo elemento introducido en este esquema es el principio de competencia, que se asemeja al propuesto por Romer (1993) para la creacin de juntas de innovacin. La competencia entre las propuestas asegura la calidad de los proyectos presentados.
Entrenadores de innovacin para PYMEs

El objetivo de los entrenadores es eliminar las barreras de capacidades existentes en las PYMEs para facilitar la innovacin, la cooperacin y los procesos de absorcin.
6.4.
Flandes

El sistema de gobierno en Blgica ha experimentado un amplio proceso de descentralizacin y de devolucin de competencias a las regiones. En 1980 se crearon tres gobiernos regionales autnomos, Wallonia, Flandes y la regin de Bruselas-capital. El gobierno central facilita el marco legislativo bsico, pero las regiones son las responsables de la implementacin de la legislacin y de la financiacin de los incentivos ofrecidos. Los gobiernos regionales disponen de competencias en los campos de inversin pblica, desarrollo econmico, uso del territorio, formacin profesional, poltica de empleo, transporte, educacin, agricultura, tecnologa e investigacin.
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Aunque el nuevo sistema institucional emergente se encuentra todava en una fase de transicin, las regiones han sabido potenciar el desarrollo de instituciones e instrumentos que se adaptan a las especificidades socio-econmicas regionales (Capron, Cincera y Dumont, 2000). El elevado nivel de independencia que tienen las regiones para la definicin de sus polticas cientfica y tecnolgica hace ms complejo el anlisis del sistema de innovacin belga.
Sistema de Innovacin
El sistema universitario de Flandes es uno de los elementos clave del sistema regional de innovacin. El sistema lo integran un total de seis universidades, involucradas todas ellas en labores de I+D. Las universidades flamencas cuentan con 62.000 estudiantes que representan alrededor del 50% del total de estudiantes universitarios en Blgica. De acuerdo con el ltimo dato disponible, el gasto en I+D de las universidades representaba un 0,4% del PIB en 1995. La regin ha creado tres centros interuniversitarios para potenciar la transferencia de tecnologa y explotar los resultados de investigacin a travs de la cooperacin y de la creacin de empresas de spin-off. El Centro Inter-universitario de Microelectrnica (IMEC) tiene por objeto potenciar las tecnologas en el campo de la microelectrnica en Flandes y dispone de un presupuesto anual de alrededor de 48 millones de Euros y un personal de 750 personas. El Instituto Flamenco de Biotecnologa (VIB) se centra en el campo de la biotecnologa y ms especficamente en investigacin bsica de carcter estratgico, investigacin social, y valorizacin de resultados a travs de una poltica activa de patentes y licencias. Tiene un presupuesto anual de alrededor de 24 millones de Euros. El Instituto Flamenco para la Tecnologa y la Investigacin (VITO) se centra en las reas de energa no nuclear, medioambiente e investigacin en materiales. Dispone de diez centros de excelencia con un personal de 450 personas y un presupuesto anual de 36 millones de Euros. La regin de Flandes presenta un perfil de especializacin en sectores de alta tecnologa, como el electrnico y el farmacutico. Tambin ha desarrollado una especializacin en sectores de tecnologa alta-media, como el de maquinaria, y media baja, como la industria del metal. Las empresas flamencas realizan dos tercios de la inversin total en I+D de Blgica. Los principales indicadores macroeconmicos regionales muestran la buena posicin de la regin, con una tasa de desempleo bastante reducida, un 4,62% en 2000, y un elevado salario por trabajador, 30.900 euros en 1999. El rango de empresas proveedoras locales es muy elevado, particularmente en ciertas reas sectoriales, lo que incrementa la capacidad de aprendizaje y potencia las economas de escala. La regin ha creado una serie de mecanismos de interfaz para potenciar la innovacin y el aprendizaje que se concretan en un amplio entramado de universidades, institutos de investigacin, centros de investigacin colectiva 29, valles de alta tecnologa 30 y clusters industriales. En 1997 se ha creado una organizacin que agrupa a los centros de difusin tecnolgica, denominada VLOOT, que potencia la transferencia y difusin del conocimiento, integrando centros de investigacin de clusters tecnolgicos, centros de investigacin polivalentes y centros sectoriales de investigacin.
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Los centros de investigacin colectiva son un meca-
nismo que potencia la generacin de conocimiento pblico especfico para las empresas pertenecientes a un sector industrial (Romer 1993).
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A partir de las competencias acumuladas, la regin
ha desarrollado alrededor de diez valles de alta tecnologa de los cuales los ms representativos son el Valle de la Lengua, el Valle de Procesamiento de Seales Digitales y el Valle Multimedia.
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El gobierno flamenco ha prestado una considerable atencin a los aspectos de poltica de innovacin desde que obtuvo competencias en este rea. El gobierno se ha comprometido a incrementar el gasto en I+D hasta alcanzar el 2% del PIB de la regin y aproximarse de esta forma a la media de los pases de la OCDE 31. La reforma del sistema flamenco de innovacin se produce en los aos 80, poniendo en prctica la transferencia de competencias de poltica cientfica y tecnolgica a las regiones. El aumento del nmero de investigadores de 4.900 a 12.200 investigadores para el perodo 1971-1995 es un resultado palpable de la fuerte poltica empleada en Flandes. A pesar de la relativa especializacin desarrollada en la dcada de los 80 en los campos de la microelectrnica y el medioambiente, el gobierno flamenco intenta actualmente potenciar activamente actividades intensivas en conocimiento, fomentando el desarrollo de los sectores de la biotecnologa y de servicios avanzados de TIC. La denominada Tercera Revolucin Industrial en Flandes, que define la poltica tecnolgica de la regin, est estructurada principalmente alrededor de cuatro campos tecnolgicos: microelectrnica, biotecnologa, nuevos materiales y medioambiente. El Instituto para la Promocin de la innovacin a travs de la Ciencia y la Tecnologa (IWT) es la Agencia tecnolgica de Flandes, que aglutina el apoyo pblico para la innovacin y la investigacin industrial, previamente disperso en varios departamentos. El instituto provee incentivos fiscales, al igual que una serie de servicios de transferencia tecnolgica, bsqueda de socios y apoyo para la obtencin de subvenciones internacionales. En 1996, a iniciativa del IWT, se cre el Observatorio Flamenco de la Tecnologa con el objetivo de apoyar la planificacin estratgica, as como para promover las relaciones y la formacin de redes entre distintos actores. Entre las actuaciones del observatorio se incluye la creacin de una base de datos estadsticos para ser utilizada en el apoyo a la elaboracin de polticas, la supervisin y evaluacin. Tambin se elabora una encuesta y estudios de innovacin para mantener actualizada la informacin disponible para los distintos actores del sistema. El Fondo para la Investigacin Cientfica (FWO) es el segundo brazo operativo de la poltica de I+D en Flandes, siendo responsable del apoyo y financiacin de la investigacin en las universidades y en los organismos de investigacin flamencos. La organizacin la gestionan representantes de las universidades flamencas, autoridades regionales y nacionales y organizaciones econmicas y sociales. La poltica industrial y tecnolgica de la regin la define el Gabinete del Presidente del Gobierno flamenco. Esta se aprueba tras consulta al Consejo Econmico y Social Regional, al Consejo Flamenco de Poltica Cientfica, al IWT y al FWO. Las decisiones polticas tambin se discuten con el resto de los actores del sistema, universidades, organizaciones empresariales y PYMEs. La poltica flamenca ha acumulado una tradicin en la focalizacin de sus recursos. Las Agencias de Desarrollo Regional realizan actividades relacionadas con el desarrollo regional, la inversin, la promocin, la creacin de nuevas empresas y la difusin tecnolgica. Las cinco agencias de desarrollo regional de Flan66
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El presupuesto en I+D en 1999 ascendi a 40 billo-
nes de Francos belgas (alrededor de 990 millones de Euros)
des han creado la clulas tecnolgicas de innovacin para hacer un seguimiento del potencial de innovacin de nuevos productos y servicios en las empresas. La provisin de capital riesgo para financiar actividades innovadoras es relativamente elevada. La Compaa Regional Flamenca de Inversin (GIMV) es la institucin que aglutina la mayor parte de las actividades de capital riesgo de la regin y participa tambin en fondos de capital riesgo privados.
Mejores prcticas
Poltica de Clusters en Flandes
Flandes ha sido una de las regiones pioneras en el enfoque de los clusters. El instrumento tiene por objeto estimular la cooperacin entre empresas y entre uno o varios institutos trabajando en uno o varios campos, cientfico, de desarrollo de productos, o educativo. El IWT fomenta la difusin de conocimiento obligando a los institutos de investigacin a diversificar los clientes con los cuales colaboran. El IWT financia un total de 10 clusters diferentes con un presupuesto de 3 millones de Euros durante 5 aos. Un ejemplo es la red Clusta formada por 500 PYMEs y que tiene por objeto apoyar la innovacin de proceso y de producto en la industria del acero. Una empresa del acero que quiere colaborar con un instituto de investigacin, puede dirigirse directamente al cluster, que le enva un consultor por una duracin de tiempo limitada (entre 10 y 20 das ao). La compaa paga por el consultor un precio menor que el de mercado, la diferencia la asume IWT.
SME Innovation Vlaanderen (KMO Innovation Vlaanderen)

Este esquema ofrece subsidios para la contratacin de un investigador en una PYME en asociacin con un organismo de investigacin. Esta institucin ayuda a la PYME a definir el proyecto de innovacin.
6.5.
Gales
Coordinacin gobierno central y regional

En el Reino Unido se ha formalizado un proceso de devolucin de competencias a las regiones en el que el gobierno central sigue manteniendo una posicin de poder pero donde la gestin se realiza desde un nivel subnacional. El proceso de devolucin ha sido significativamente pronunciado en el caso de las regiones de Escocia, Gales e Irlanda del Norte. El gobierno central ha puesto en prctica recientemente acciones que pretenden lograr una mayor coordinacin entre los distintos niveles de actuacin politica 32. En este sentido, el Programa Reaching Out (Cabinet Office, 2000) pretende modernizar la actuacin del gobierno central en los niveles regionales y locales y mejorar la forma en que se prestan los servicios a los ciudadanos.
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La propuesta estratgica del gobierno para las re-
giones inglesas se recoge en Department of Trade and Industry (2001).
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Este plan de accin contempla la creacin de las denominadas Oficinas del Gobierno para las regiones, implantadas en cada una de las regiones, junto con una Unidad de Coordinacin Regional dependiente directamente del gabinete del primer ministro. Las Oficinas del Gobierno tienen la responsabilidad de ejecutar las polticas en las regiones y su constitucin multidepartamental permite que acten en iniciativas de tipo horizontal, y que asesoren a los distintos departamentos del gobierno en la implementacin de estrategias a nivel regional y local. El Departamento de Comercio e Industria (DTI) es el encargado de potenciar las capacidades de las regiones, poniendo un mayor nfasis en el crecimiento y la cohesin regional, potenciando los factores que contribuyen al crecimiento y reforzando las capacidades para la innovacin y la iniciativa empresarial. A tal efecto, a finales de los 90 se crearon en las 9 regiones britnicas las Agencias de Desarrollo Regional (ADR) dependientes del DTI, cuyo objetivo era facilitar un desarrollo econmico regional coordinado, permitiendo la regeneracin y reduccin de los desajustes econmicos internos y entre regiones y mejorando su competitividad. Para dotar de capacidad financiera a las ADR, se cre el Fondo de Innovacin regional, que permite a las mismas invertir en proyectos y actividades que fomenten la competitividad, la innovacin y la creacin de empresas en las regiones.
El sistema universitario en Gales es uno de los ejes fundamentales de articulacin del sistema de innovacin regional. Este dota al sistema de los recursos humanos y de las capacidades necesarias para transformar una estructura socio-econmica regional marcadamente tradicional en una economa orientada a la innovacin. Aunque el gasto en I+D de las universidades en 1998 representaba solo un 0,38% del PIB, la poblacin con formacin universitaria era bastante significativa, un 25%, cifra superior a la de Baden Wurtemberg. Las instituciones y centros de investigacin de la regin tienen una estrecha conexin con las universidades. El sistema productivo local de Gales es aun relativamente dbil y todava est inmerso en un proceso de lenta reconversin. La estructura productiva de la regin exhiba un elevado grado de dependencia de la industria pesada. En los aos 80, debido al proceso de reconversin, la regin redujo significativamente el empleo en los sectores del carbn y del acero. Sin embargo, la productividad del trabajo creci significativamente, llegando casi a duplicarse en el perodo 1980-1993. Esta evolucin refleja el significativo proceso de acumulacin de capital que se produce en los procesos de convergencia econmica. Este crecimiento de la inversin en capital ha sido favorecido por la captacin de inversiones directas extranjeras. En trminos de valor aadido bruto per capita, el nivel alcanzado por la regin contina siendo relativamente bajo, si se compara con la media britnica; sin embargo, la tasa de crecimiento medio anualizado del PIB, un 5,26% en el perodo 1995-1999, ha sido bastante significativa. La regin est desarrollando una especializacin en sectores de alta y media-alta tecnologa como electrnica, salud y equipos mdicos y automocin. El sistema de innovacin de Gales puede clasificarse como de tipo mixto, donde se produce una interaccin dinmica entre actores del sistema que actan a nivel global y local. Sin embargo, son escasas las relaciones sistmicas,
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que siguen apoyndose en unos sistemas dbilmente conectados. La gobernanza de la innovacin y el desarrollo econmico han estado tradicionalmente basados en una rgida estructura, altamente jerarquizada, aunque recientemente ha experimentado un proceso tendente a la mayor apertura y flexibilizacin. Las universidades estn relativamente bien conectadas con el tejido industrial, aunque existe una relativa escasez de institutos de investigacin independientes. El sector empresarial ha desarrollado una amplia cultura de colaboracin. Las interrelaciones entre empresas se manifiestan en la elevada subcontratacin con empresas locales y nacionales que se produce en los sectores de alta tecnologa, de automocin y electrnica, mencionados anteriormente. El asociacionismo alrededor de la innovacin est emergiendo en relaciones de tipo cluster entre las empresas. Las empresas de Inversin Directa Extranjera (IDE) por su parte favorecen el patrocinio, el asociacionismo y la bsqueda de consenso dentro del sistema de innovacin.
En Gales se ha aplicado una poltica de innovacin cuyo objetivo es transformar profundamente el tejido socio-econmico de una regin que ha experimentado un marcado declive industrial. Aunque la regin no dispone de autonoma fiscal, si que cuenta con una amplia flexibilidad en la aplicacin y orientacin en la que utiliza los recursos que obtiene del gobierno central. Las polticas de innovacin aplicadas en la regin hacen especial nfasis sobre el apoyo empresarial, la formacin vocacional y las relaciones de innovacin universidad-empresa. La formacin es la responsabilidad de las empresas e institutos de educacin, donde los consejos de formacin, organismos mixtos de carcter semipblico, actan como agentes intermediarios. En el plano poltico, la Agencia de Desarrollo de Gales Wales Development Agency (WDA) desempea una labor como animador del proceso de innovacin y desarrollo regional. La estrategia de innovacin se articula a travs del Plan Tecnolgico Regional (PTR) lanzado en 1996 y liderado por la WDA. Este Plan ha contando con un amplio consenso social donde han estado implicadas ms de 1000 organizaciones. El Plan contempla los aspectos y las acciones clave para apoyar a las empresas de Gales. Las lneas bsicas de actuacin recogidas en el Plan incluyen desarrollar una cultura de innovacin, beneficiarse de la innovacin y de la tecnologa global, proveer apoyo de innovacin y de alta calidad a las empresas, desarrollar cadenas de oferta y redes, mejorar la educacin as como la formacin para las empresas innovadoras y disponer de un rpido mecanismo de financiacin para la innovacin. El PTR incide sobre el nuevo paradigma de poltica de innovacin, centrado en el asociacionismo y en el desarrollo de redes como forma alternativa de organizacin frente al mercado y a las estructuras jerrquicas de poder. Esta forma de organizacin flexible y basada en la bsqueda de consenso permite dinamizar y movilizar los recursos para la innovacin y el desarrollo econmico (Morgan 1997, Cooke y Morgan 1998).
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El proceso de innovacin tiene uno de sus ejes fundamentales en la IDE, debido a ventajas en costes laborales y a un posicionamiento estratgico 33. Existe en la regin una fuerte implantacin de empresas del Sudeste Asitico que ha permitido el desarrollo de cadenas especializadas de suministradores. Esto ha exigido que las empresas locales y el mercado laboral se adapten a una demanda exigente en trminos de calidad, tiempos de entrega e innovacin. El proceso evolutivo de Gales representa el de una regin perifrica menos favorecida, con un sistema de innovacin relativamente dbil que ha evolucionado hacia posiciones que han potenciado el desarrollo de un sistema de innovacin ms slido. La implantacin de empresas multinacionales en la regin ha fomentado la interaccin global-local, de forma que los beneficios derivados de los procesos de aprendizaje han repercutido sobre la regin al igual que sobre el tejido empresarial. Las empresas suministradoras y proveedoras locales, a travs de las relaciones creadas, se han beneficiado de la implantacin de empresas multinacionales, incorporando sus tcnicas organizativas y de gestin y replicndolas en sus propias empresas. Igualmente, la implantacin de empresas multinacionales ha repercutido sobre la imagen innovadora de la regin, lo que ha permitido la implantacin y desarrollo de empresas de contenido tecnolgico. Como consecuencia, se ha potenciado la capacidad endgena de creacin de riqueza y, consecuentemente, la absorcin de empleo cualificado en la regin, lo que contribuye a frenar el proceso de fuga de cerebros que suele producirse en las regiones menos favorecidas. La WDA ha potenciado la captacin de IDE desde la regin y ha favorecido la conexin de las empresas multinacionales con la realidad local, potenciando un mayor equilibrio entre la IDE y los sectores locales, incentivando redes auto-organizadas en las que empresas extranjeras y locales puedan desarrollar una capacidad de aprendizaje mutua e interactiva. La IDE es por tanto un elemento clave en la modernizacin de la economa regional. La estrategia actual busca que el sector de IDE alcance mayores niveles de autonoma de gestin y obtenga mayores atribuciones en I+D, lo que contribuir a crear mejores oportunidades para los proveedores locales, las universidades y los centros de formacin. En 2002 se ha lanzando el Plan de Accin para la Innovacin de Gales que cubre el perodo 2003-2006 con una financiacin de alrededor de 400 millones de Euros. El plan tiene por objeto incrementar el empleo en alta tecnologa y atraer la localizacin de plantas de compaas tecnolgicas en la regin.
Mejores prcticas
Plan Tecnolgico Regional (PTR)
El PTR como instrumento de poltica de innovacin ha constituido un relativo xito en Gales actuando como elemento dinamizador y modernizador de la regin. La implementacin del PTR ha contado con un amplio consenso y ha permitido la articulacin de los distintos actores del sistema regional de innovacin, facilitando nuevas interacciones y constituyendo un marco de referencia que permite justificar las acciones acometidas junto a la introduccin de nuevos instrumentos.
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La fuerte implantacin extranjera se plasma en la lo-
calizacin de 55 plantas de produccin en la regin desde principios de la dcada de 1970.
El PTR debe entenderse como un proceso social de bsqueda de consenso y participacin de los distintos actores implicados en el proceso de innovacin. El PTR ha permitido el desarrollo de un modelo ms participativo donde quedan reflejadas las necesidades de las empresas. Esto significa la transformacin hacia un sistema orientado hacia la demanda.
Future Wales
Este programa, gestionado por la WDA, se ha desarrollado sobre la base del PTR y la experiencia del programa Foresight de Gales. El programa tiene por objeto desarrollar competencias regionales en tecnologas de futuro que sean sostenibles en el largo plazo y que resulten del consenso de los distintos actores regionales. Para ello, se seleccionan una serie de sectores tradicionales, identificando aquellas tecnologas que puedan tener una incidencia sobre el empleo, el aumento de la produccin y posibiliten la diversificacin tecnolgica sectorial. El programa tambin identifica sectores que se encuentran todava en un estado embrionario o sectores que adoptando una ptica global se basan en tecnologas de futuro. En una segunda etapa, se desarrolla una estrategia para crear un programa de aprendizaje, utilizando servicios de asesora tecnolgica a PYMEs, que permita la adopcin de nuevas tecnologas por parte de las empresas potenciado mediante la celebracin de concursos, exhibiciones y congresos.
Wales Spinout Programme

El programa desarrollado dentro del PTR tiene por objeto aumentar la reducida tasa de creacin de nuevas empresas en Gales. Se ha adoptado un enfoque integral para coordinar la actividad de spinout, incluyendo las distintas etapas de concepcin de una idea, maduracin y comercializacin. El programa ofrece a los potenciales spinouts un paquete completo durante la fase inicial de implantacin. Los potenciales beneficiarios del programa incluyen graduados universitarios, investigadores, acadmicos y emprendedores. El paquete spinout comprende entre sus elementos: Un fondo que ofrece prstamos sin inters. Ayuda tcnica por parte de instituciones de educacin superior. Consultora especializada en servicios de gestin y marketing. Cesin de espacio sin contraprestacin, facilitado por las instituciones de educacin superior. Investigacin bsica de mercado para potenciar la inteligencia de mercado. El Cardiff Research Consortium es uno de los primeros ejemplos de la iniciativa Spinout del WDA creada a partir de la base de conocimiento generada por las universidades de Gales. La empresa se especializa en la enfermedad de la diabetes y est localizada en el Medicentre de Cardiff.
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6.6.
Pas Vasco
Organizacin poltica
La Constitucin espaola de 1978 estableci un modelo de Estado con tres niveles de actuacin pblica: la Administracin del Estado, las Comunidades Autnomas y las Administraciones Locales, y un reparto de competencias entre ellas. En la actualidad, el nivel de autogobierno de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco (CAPV) es, junto con el de Navarra, el ms elevado de Espaa, por la condicin foral de ambas, que se aade a las dems competencias que le ha transferido el Estado (educacin, salud, agricultura, urbanismo, etc.). La financiacin de la poltica de innovacin de la CAPV descansa en la administracin vasca y las empresas.
El Sistema Regional de Innovacin

Una caracterstica de la CAPV es que la estructura de distribucin de los recursos dedicados a actividades de I+D es muy singular en el conjunto del Estado espaol: en el ao 2001, el 77% del gasto lo ejecutaron las empresas, frente a una media nacional del 52%, y los centros de investigacin de las administraciones pblicas tan solo representaron el 3% del gasto, mientras que en el conjunto nacional esta cifra se elevaba al 16%. Por otra parte, es digno de mencin el aumento progresivo del esfuerzo en actividades de I+D desde la dcada de los 70, en que apenas se gastaba el 0,063% del PIB, 10 veces menos que la media estatal, ya de por s extremadamente baja; a finales de los 80 la cifra ascenda al 1% del PIB, del mismo orden de magnitud que la media espaola,y en el ao 2001, ltimo dato disponible, el gasto interior en I+D ascendi al 1,38% del PIB, cifra solo superada por la Comunidad de Madrid (1,75%) y superior a la media espaola (0,96%). Tambin es singular el origen de fondos del gasto en I+D, pues, de acuerdo con los datos aportados por el Gobierno Vasco (Plan de Ciencia, Tecnologa e Innovacin 2001-2004) la administracin vasca aporta el 32% de la financiacin del gasto total en I+D de la CAPV y las empresas el 58%. Las dems administraciones y otras fuentes (Unin Europea, etc.) aportan el 9% restante. La generacin de nuevo conocimiento se basa sustancialmente en la universidad (18% del gasto total) dada la escasa presencia de organismos pblicos de investigacin en el Pas Vasco. Este porcentaje es inferior al existente en las otras Comunidades Autnomas (CCAA) espaolas. En la CAPV hay una universidad pblica, la universidad del Pas Vasco, las universidades privadas de Deusto y Mondragn y la Escuela Tcnica Superior de Ingenieros Industriales (ETSII) de la universidad de Navarra en San Sebastin. De los ms de 1.500 investigadores universitarios, el 48% pertenecen al rea de ciencias sociales, el 14% a ciencias mdicas, el 21% a ciencias exactas y naturales y el 17% a ingeniera y tecnologa, perfil similar al del conjunto de Espaa. En un alto porcentaje, las universidades financian sus actividades de I+D con fondos del gobierno regional, que tiene transferidas las competencias educativas y, por tanto, los salarios del profesorado, que representa un elevado porcentaje del gasto. El propio gobierno regional resea en sus anlisis 34 las dificultades de la universidad para cooperar con las empresas y otros actores del sistema de innovacin.
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34
Gobierno Vasco, Plan de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin 2001-2004. http://www.euskadi.net
La red de centros tecnolgicos vascos (inicialmente constituida por cinco centros CEIT,perteneciente a la ETSII de la universidad de Navarra en San Sebastin, IKERLAN, del grupo Mondragn, INASMET, perteneciente a la asociacin guipuzcoana de empresas de la fundicin, LABEIN, de la ETSII de la universidad del Pas Vasco y TEKNIKER, relacionado con la Escuela Politcnica de armera de Eibar a los que se aadieron posteriormente tres GAIKER, LEIA y ROBOTIKER y actualmente otros seis) constituyen un pilar importante del Sistema Vasco de Innovacin, agrupados, actualmente en la Asociacin Vasca de Centros de Investigacin (EITE). Su relacin es la siguiente:
CEIT IKERLAN INASMET LABEIN
Centro de Estudios e Investigaciones Tcnicas de Guipzcoa Centro de Investigaciones Tecnolgicas Fundacin Inasmet Fundacin Labein
TEKNIKER GAIKER LEIA ROBOTIKER ESI DIPC AZTI CIDEMCO CTA ENERLAN
Fundacin Tekniker Fundacin Gaiker Fundacin Leia Centro de Desarrollo Tecnolgico Fundacin Robotiker Fundacin European Software Institute Donostia International Physics Center Fundacin Azti Instituto Tecnolgico Pesquero y Alimentario Centro de Investigacin Tecnolgica Centro de Tecnologas Aeronuticas Fundacin Vasca para Desarrollo Tecnologas Energticas
Aeronatica/Aeroespacial. Automvil, componentes y piezas. Bienes de equipo, electrodomsticos, electrnica e informtica, automocin y energa Aeronutica, espacio, ferrocarril, naval, automocin y construccin Construccin, automocin, aeronatico, bienes de equipo elctrico, sector elctrico-electrnico. Fabricacin metalmecnica y maquinaria Plsticos y derivados, medio ambiente, biotecnologa Medio ambiente Electrnica, informtica y telecomunicaciones Software Fsica fundamental y aplicada Pesquero, alimentario y medio ambiente marino Construccin, muebles y madera. Aeronutico y Aeroespacial Energa
En conjunto, estos centros efectuaron en 1998 (ltimo dato disponible) el 14% del gasto en actividades de I+D en la CAPV y aportaron al Sistema 977 personas dedicadas a I+D en EDP. Segn Moso y Olazarn(2000) el apoyo a estos centros privados se bas en la creencia de que la universidad, tal como se encontraba en los aos ochenta, no poda responder satisfactoriamente a los nuevos retos de la I+D y la transferencia de tecnologa. Se sigui as el apoyo a estructuras de adopcin de tecnologa en lnea con ciertos modelos europeos, especialmente el alemn de los institutos del Fraunhofer. La estructura industrial responde a una amplia concentracin de PYMES en torno a los sectores de metal-mecnica, mquina-herramienta y componentes del automvil, aunque ya se observa una diversificacin hacia sectores de mayor contenido tecnolgico: construccin, aeronutica y espacial y tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Tal como se refleja en el apartado 5.3, el Pas Vasco junto con Baden-Wurtenberg son las regiones que tienen una
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estructura productiva con un mayor peso del sector manufacturero y construccin sobre el total, alrededor del 40% muy superior a la media nacional que es ligeramente superior al 30%. El esfuerzo en actividades de I+D del sector empresarial vasco es, tal como ya se ha comentado, muy superior, en trminos relativos, que la media espaola, tambin cuando se refiere al PIB (0,9%, frente al 0,5% de la media espaola). Una de las debilidades del sistema de innovacin del Pas Vasco (SIPV) lo constituye la escasa cooperacin entre empresas que ha sido tradicional y que ltimamente est mejorando por el apoyo al funcionamiento de los clusters por parte del gobierno autonmico. Asimismo, la interrelacin entre los actores del SIPV es dbil, evidenciando las dificultades que las antiguas regiones industriales en declive muestran a la hora de constituir una densa red de estructuras de interfaz que posibiliten la interrelacin entre los actores del sistema de innovacin. En esta sentido, Cooke y Morgan (1998) indican que en el SIPV no existe un contexto de apoyo a la innovacin comparable a las regiones de Baden-Wurtenberg y Emilia Romaa. Por otra parte, el nivel de gobernanza es bajo. El SIPV se encuentra fragmentado en dos subsistemas que no estn bien conectados, el subsistema universitario, dependiente del Departamento de Educacin y el subsistema tecnolgico, en el que se encuentran los Centros Tecnolgicos dependiente del Departamento de Industria. La relacin entre ambos Departamentos del Gobierno Vasco no es la deseable, como tampoco lo es la participacin de los actores del SIPV en la formulacin de los Planes de Ciencia, Tecnologa e Innovacin ni en el Consejo Vasco de Tecnologa. Tampoco existe una coordinacin suficiente entre la poltica de tecnologa y el resto de las polticas industriales, que disponen de mayor presupuesto econmico, y entre el Gobierno autonmico y el espaol. Adems se debe aadir que, aunque en el Pas Vasco existen lazos econmicos, culturales y polticos que favorecen la relacin entre los actores del SIPV (Cooke y Gmez-Uranga, 1998), existe poca tradicin de cooperacin entre las empresas y, en general, entre todos los actores pblicos y privados involucrados en dicho Sistema.
En el Pas Vasco se ha aplicado una poltica de innovacin de corte evolutivo, centrada en una etapa inicial en mecanismos de apoyo a los institutos tecnolgicos, que ha permitido adecuar las actuaciones en poltica de innovacin a las necesidades de las empresas regionales; posteriormente, se ha derivado hacia un fortalecimiento del conjunto del SIPV y un apoyo a la estructuracin y articulacin del sistema, mediante la formacin de clusters y el fomento de la colaboracin entre los distintos actores. En los inicios de la dcada de los 80, el primer Gobierno de la CAPV, cuya economa se basaba en sectores industriales tradicionales, como el acero, los astilleros y el metal, en crisis debido a la apertura de los mercados (Moso y Olazarn, 2000), ya puso en marcha la primera poltica tecnolgica. Por diversas razones, entre las que cabe citar, como ms importantes, la estructura productiva regional, el perfil de las personas que participaron en la iniciativa y la ausencia de centros de investigacin estatales en esta Comunidad Autnoma, la primera poltica tecnolgica de la CAPV se orient en tres direcciones: la creacin o potenciacin de centros de investigacin y desarrollo privados y muy li74
gados a las empresas vascas en mbitos como materiales, mquina herramienta, etc.; la financiacin de las actividades de I+D de las empresas y el establecimiento de una agencia de desarrollo regional, la Sociedad para la Promocin y Reconversin Industrial (la SPRI) que fue concebida como una estructura del Departamento de Industria para promover e implementar programas de actuacin industrial. Durante toda la dcada de los 80 y principios de los 90, la poltica tecnolgica de la CAPV vino marcada por la reconversin y por la necesidad de modernizar la estructura industrial y se bas, sustancialmente, en la red de centros tecnolgicos privados tutelados por el gobierno regional, sin pretender lograr cambios radicales para la implantacin y desarrollo de nuevas tecnologas, sino ms bien tratando de impulsar la adaptacin y reestructuracin de las tecnologas ya existentes. A mediados de la dcada de los noventa (segunda etapa), la poltica tecnolgica se concibi para consolidar las capacidades de I+D y reorientarla hacia la demanda de las empresas, frente al enfoque de oferta de las iniciativas anteriores. Como fruto de esta nueva orientacin se crearon una serie de clusters con participacin de los centros, empresas y otros actores del sistema (grupos universitarios, etc). Dentro de estos clusters se constituyeron comits de tecnologa con el objetivo de establecer prioridades tecnolgicas de abajo a arriba. En cierto modo, la colaboracin entre las empresas se impuls desde arriba, desde el Gobierno Vasco, ya que cmo se ha dicho anteriormente, en el SIPV existe poca tradicin de cooperacin entre las empresas y, en general, entre todos los actores pblicos y privados involucrados en dicho Sistema, adems no existan la densidad de estructuras de interfaz y de asociaciones empresariales interesadas en los procesos de innovacin que existian en regiones cmo Baden-Wurtenberg y Emilia Romaa. Durante esta etapa se consolidaron los Centros Tecnolgicos que continuaron recibiendo un fuerte apoyo del Gobierno Vasco. A finales de los 90 (tercera etapa) se pone en marcha el primer plan de Ciencia y Tecnologa (1997-2000) que, por primera vez, coordina las polticas cientfica y tecnolgica y se orienta a fortalecer el conjunto del Sistema regional de Innovacin (aadiendo a las reas tradicionales otras como salud, agricultura, medio ambiente, transportes,...), y que inclua iniciativas encaminadas a la creacin de un slido entramado de clusters formados por empresas, institutos tecnolgicos, centros pblicos de investigacin, universidades y otros intermediarios, utilizando como uno de los instrumentos estrella los proyectos integrados. El nuevo siglo ha visto la puesta en marcha del nuevo Plan de Tecnologa e Innovacin (2001-2004), que se sustenta en el anterior plan cuatrienal, en la evaluacin que se hizo de l a la mitad de su desarrollo y en la iniciativa RIS, cofinanciada por la Unin Europea. Este plan aglutina los esfuerzos en materia de innovacin de los diversos departamentos y organismos gubernamentales, pone en marcha actuaciones encaminadas a favorecer el proceso integral de innovacin y extiende los apoyos a otros actores del sistema, aun dando especial relevancia a las PYME. Plantea estrategias a largo plazo, para lo cual identifica una serie de reas de actuacin (investigacin bsica no orientada, investigacin estratgica y reas y programas clave: competitividad, medio ambiente y energa, sociedad de la informacin, calidad de vida y recursos vivos) y desarrolla unas acciones integrales, que agrupan y estructuran los mecanismos, instrumentos y acciones con los que se ejecuta cada estrategia definida (formacin de investigadores y tecnlogos; cooperacin internacional; desarrollo de capaenfoques de polticas regionales de innovacin en la unin europea
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cidades de la oferta; investigacin, desarrollo e innovacin tecnolgica; lanzamiento de empresas de base cientfica y tecnolgica, sobre todo creadas a partir de las universidades; innovacin en PYMES y difusin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin).
Mejores prcticas
Quizs la mejor prctica del Pas Vasco sea la continuacin de los Programas desde principio de los 90, su evaluacin y la realizacin del RIS y del RIS+, que le ha permitido pasar de un enfoque lineal de los procesos de innovacin a un enfoque interactivo y de la coexistencia de un plan de Poltica Industrial y de otro de Ciencia y Tecnologa a un solo plan de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. No obstante a continuacin se describe un instrumento concreto.
Proyectos integrados de desarrollo tecnolgico (PIDT)

Los PIDT son proyectos de investigacin y de desarrollo tecnolgico ejecutados por confederaciones de empresas/clusters y agentes tecnolgicos y universidades. El objetivo del esquema es desarrollar proyectos estratgicos de innovacin promoviendo la colaboracin entre asociaciones de empresas y clusters y agentes tecnolgicos y cientficos del Pas Vasco, actuando sobre las carencias detectadas en el sistema y mejorando su competitividad. Estos proyectos pretenden dar una respuesta a las necesidades tecnolgicas expresadas por las asociaciones de empresas y los clusters del Pas Vasco. Los clusters del Pas Vasco han plasmado sus necesidades de I+D en los Planes tecnolgicos de los clusters. Estos se encuentran definidos para los sectores aeronutico, automvil, conocimiento, energa, aparatos de lnea blanca, mquina herramienta, medioambiente y telecomunicaciones. Los PIDT estn constituidos por dos tipos de proyectos diferentes. Los proyectos genricos, que se ejecutan por los agentes proveedores de oferta tecnolgica, y los proyectos de cooperacin de desarrollo tecnolgico, que se ejecutan por los agentes tecnolgicos conjuntamente con un consorcio de dos o ms empresas. Un proyecto tpico de cooperacin es el realizado entre dos empresas y un centro tecnolgico. El proyecto se implementa para dar respuesta a las necesidades expresadas por el cliente a un proveedor que busca un centro tecnolgico que pueda complementar su capacidad de I+D para resolver la necesidad del cliente.
6.7.
Provenza-Alpes-Costa Azul

El gobierno francs tiene un papel activo en la estimulacin y coordinacin de los actores regionales. El gobierno central ejecuta las decisiones y coordina
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las acciones regionales a nivel estatal mientras que las delegaciones nacionales actan desde las regiones. Francia, a pesar del reciente proceso de descentralizacin y de devolucin de poder a las regiones contina siendo un Estado caracterizado por un elevado grado de centralizacin. Sin embargo, un mecanismo singular utilizado en las regiones son los contratos plurianuales entre la regin y el estado, los denominados Contratos de Plan Estado Regin. stos fueron creados en 1982 con el objeto de avanzar en el proceso de descentralizacin y transferencia de competencias a las regiones. El status de contrato entre el estado y la regin se reconoci en 1988. Los contratos han implicado un esfuerzo financiero nacional que permite a las regiones potenciar su propio desarrollo econmico y en el que la innovacin constituye un aspecto relevante del mismo. Estos contratos significan un acuerdo de accin concertada entre gobierno nacional, regin y comunidades locales para favorecer el desarrollo econmico y social de las regiones.
El sistema de innovacin de la regin de Provenza-Alpes-Costa Azul (PACA) est dotado de los elementos que confieren al sistema elevadas capacidades en I+D e infraestructuras de apoyo a la innovacin, aunque las relaciones entre los actores del sistema son todava dbiles. La regin dispone de una fuerte dotacin de instituciones universitarias de reconocido prestigio, as como de una representacin significativa de organizaciones nacionales y centros pblicos de investigacin (CNRS, INRIA, INSERM, INRA,CEA) que cubren el espectro de los principales mbitos cientficos y tecnolgicos. Tanto las universidades como las organizaciones nacionales de investigacin estn financiadas fundamentalmente por el Estado. El contrato Estado Regin desempea un papel relevante en la creacin de centros de excelencia en diferentes disciplinas cientficas y refuerza la interrelacin entre la investigacin, la enseanza superior y la industria. El gasto pblico en I+D de la regin representa un 0,8% del PIB, lo que permite disponer al sistema regional de innovacin de las capacidades y de las infraestructuras pblicas de I+D necesarias para fomentar la innovacin. El sistema productivo de la regin est marcadamente orientado hacia el sector de servicios que representa un 78% del valor aadido bruto total de la regin. El PIB ha experimentado un crecimiento medio anual del 3% en el perodo 1995-1999. El gasto en I+D de las empresas es bastante elevado, un 1,23% del PIB, lo que seala el significativo esfuerzo en inversin en I+D que realizan las empresas de la regin y que se manifiesta en el desarrollo de los tecnopolos. El elevado nmero de patentes por habitante de la regin (40 patentes por milln de habitantes en el ao 2000) confirma la fortaleza tecnolgica de las empresas de la regin. La regin muestra una especializacin en servicios de alta tecnologa y turismo, as como en una amplia gama de sectores de alta y alta-media tecnologa como microelectrnica, tecnologas de la informacin y comunicaciones, y sector qumico. Tambin ha desarrollado una especializacin en los sectores agroalimentario y de derivados del plstico. El gasto pblico en I+D de la regin complementa el gasto privado, resultando un esfuerzo total en I+D que supera el 2% en relacin al PIB. Por otra parte, las estructuras de interfaz pblicas y privadas dotan al sistema de la coenfoques de polticas regionales de innovacin en la unin europea
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bertura suficiente para favorecer las interrelaciones para potenciar el sistema regional de innovacin. La regin ha decidido apostar fuertemente por la transferencia y difusin tecnolgica para estimular la actividad empresarial mediante centros de transferencia tecnolgica y estructuras de coordinacin. Las relaciones universidad-empresa y la transferencia de tecnologa se potencian mediante la utilizacin de incubadoras para la creacin de empresas de base tecnolgica a partir del conocimiento generado en las universidades 35. A un nivel ms agregado se han creado unas estructuras de interfaz, Tecnologas del Mediterrneo y la Red de Difusin Tecnolgica que fomentan las interrelaciones entre los tecnopolos e incubadoras, al igual que entre los restantes actores del sistema.
La poltica de I+D e innovacin aplicada en PACA supone un avance en la estrategia de descentralizacin puesta en prctica por el gobierno francs. Las autoridades han potenciado mediante una poltica activa la diversificacin de las competencias regionales, fomentando la creacin de tecnopolos y el desarrollo de actividades en el mbito de los servicios intensivos en conocimiento. Los tecnopolos 36 han sido el principal instrumento utilizado en la regin para potenciar las actividades de alto contenido tecnolgico, creando en el territorio unas capacidades y un entorno que favorezca los procesos de innovacin. La poltica regional de I+D e innovacin de PACA es una poltica que incide sobre las capacidades del sistema, la transferencia y las relaciones entre los actores. Las cuatro reas prioritarias de articulacin de la poltica son: (i) creacin de centros de excelencia (polos de competencia) regionales mediante una mejor sinergia entre educacin superior, investigacin y el tejido econmico; (ii) explotacin comercial de la investigacin y la transferencia tecnolgica para el beneficio del tejido socio econmico de la regin; (iii) difusin del conocimiento, de las capacidades y de una verdadera cultura cientfica, tecnolgica y empresarial y (iv) cooperacin universitaria y cientfica con Europa, Mediterrneo y el resto del mundo. Los instrumentos bsicos de apoyo financiero a la I+D empresarial se articulan a travs del Contrato Plan Estado Regin, la Agencia Nacional para la Valorizacin de la Investigacin (ANVAR) y los distintos ministerios a travs de las agencias u organismos competentes. El Contrato Plan Estado Regin es un contrato plurianual 37 que confiere competencias a la regin en materia de educacin bsica, enseanza superior, apoyo a las empresas, valorizacin del conocimiento y transferencia tecnolgica 38. Los fondos del Contrato Regin provienen en un 50% de los consejos regionales y en un 50% de ANVAR. Por tanto, esta financiacin regional es complementaria a los programas nacionales del ANVAR. Esto tiene como objeto poder adaptar la asistencia nacional a las caractersticas de la regin. El presupuesto tiene por objeto apoyar a las empresas regionales en sus proyectos de innovacin. ANVAR acta bajo la autoridad del ministerio de Investigacin y del Ministerio de Economa, Finanzas e Industria, siendo uno de los principales actores de la poltica de innovacin en las regiones. Los actores regionales utilizan
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35
La regin dispone de tres incubadoras: (i) Incubado-
ra universitaria Impulse de Provenza-Alpes-Costa Azul Oeste para tres universidades Aix-Marseille, Universidad de Avignon y Pays du Vaucluse; (ii) Incubadora Multimedia Belle-de-Mai, se especializa en multimedia cultural y educativo y fue creado por tres universidades y el CRDP (iii) Incubadora Inter-universitaria de PACA-Este creada por las Universidades de Niza Sophia-Antipolis y Universidad de Toulon y de Var.
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Los 6 principales tecnopolos con los que cuenta la
regin son: Avignon Agroparc, Arbois Mediterranean Europole, Chteau Gombert, Grand Luminy, Toulon Var Technologies, Sophia Antipolis.
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Los actuales Contratos de Plan Regin tienen una duVase IV Contrat de plan Etat Rgion 2000-2006
racin de 7 aos.
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Provence Alpes Cte dAzur.
esta agencia como uno de los puntos de acceso a la asistencia tcnica en innovacin. Las Delegaciones Regionales para Investigacin y Tecnologa (DRTT) son representaciones regionales que actan bajo la autoridad del Ministro de Educacin, Investigacin y Tecnologa. Las DRTT son responsables de la implementacin regional de la accin estatal en el mbito de la investigacin, tecnologa e innovacin, as como de la difusin de la cultura cientfica y tcnica. Su labor se centra en informar a los socios locales sobre las orientaciones del gobierno central, coordinando en la regin las distintas acciones llevadas a cabo por las instituciones pblicas y reforzando los polos tecnolgicos regionales. La Direccin Regional para la Industria, Investigacin y Medioambiente (DRIRE) es un elemento de gestin importante de la investigacin y las relaciones industriales al nivel regional. La DRIRE presta asistencia tcnica para el desarrollo de las PYMEs. Un aspecto relevante de la poltica regional son los mecanismos de financiacin utilizados para fomentar la transferencia de conocimiento a las empresas. La obtencin de financiacin est ligada al requisito de implicar a un actor socio-econmico. Existen en este caso becas de investigacin para la realizacin de tesis doctorales conectadas a empresas y tambin acuerdos de investigacin que permiten la cesin temporal de tcnicos expertos y la posibilidad de financiar estancias de larga duracin en empresas. A pesar de las capacidades pblicas de I+D y de los esfuerzos desplegados para su valorizacin a travs de la creacin de spin off universitarios, as como de la poltica de tecnopolos para la creacin y atraccin de empresas de alta tecnologa, no se ha producido un desarrollo considerable de las mismas(es la regin que tiene la menor densidad de empleo en el sector manufacturero, representando menos del 10% de la que tiene Baden Wurtemberg o Flandes). El xito futuro de estas iniciativas no est asegurado dada la necesidad de adaptacin de la estructura productiva al nuevo contexto de mayor internacionalizacin y a las escasas relaciones desarrolladas entre las grandes empresas establecidas en la regin y las empresas locales. Adems es patente un cierto lock-in institucional y empresarial, producido al creer que la economa de la regin debe descansar en el sector servicios.
Mejores prcticas
Sophia-Antipolis
El proyecto de Sophia-Antipolis es un modelo de desarrollo un tanto atpico, basado en una implantacin econmica de tipo exgeno, diseada desde el exterior con dbiles relaciones internas y que ha ido evolucionado con el tiempo hacia un modelo de desarrollo endgeno y focalizado. En sus inicios, el proyecto se caracterizaba por la prctica total carencia de una slida base de conocimiento o de cualquier otro de los elementos que se utilizan comnmente para explicar la aparicin y mantenimiento de localizaciones innovadoras, como son la implantacin en el territorio de una fuerte tradicin industrial o universitaria. Sin embargo, las actuaciones implementadas han permitido la emergencia de una capacidad de aprendizaje colectivo y de un entorno innovador (innovative milieu).
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Sophia Antipolis cuenta con una amplia representacin de las principales instituciones pblicas de investigacin: CNRS, INRIA, INRA, INSERM, Ecole des Mines. Esta amplia implantacin permite el desarrollo en la regin de una oferta de trabajadores altamente cualificados que favorece el dinamismo del sistema de innovacin, mediante la creacin de spin-offs de base tecnolgica. El parque de Sophia-Antipolis se inici con la localizacin en l de una serie de grandes empresas, tanto nacionales como internacionales, lo que contribuy a promover la proyeccin internacional de la iniciativa y la diversificacin de las capacidades regionales. Sin embargo, este modelo de desarrollo ha originado tensiones, ya que las empresas locales dependen excesivamente de centros de toma de decisiones externos. Al mismo tiempo, potenciadas por la aplicacin de una poltica aperturista, se han desarrollado en el parque muchas actividades de escaso contenido tecnolgico, que han daado la imagen de alto contenido tecnolgico e incidido en el abandono de la iniciativa por parte de diversas empresas. En la actualidad, el parque ha evolucionado desde posiciones que buscaban la implantacin de empresas externas hacia la especializacin y bsqueda de competencias de las empresas ya instaladas que, a travs de dinmicas locales de difusin de conocimiento y tecnologa, han potenciado el aprendizaje colectivo y los entornos innovadores en distintas actividades tecnolgicas. El modelo de desarrollo se ha transformado en un modelo endgeno, que facilita la explotacin por parte de las empresas del conocimiento local acumulado. Sin embargo, una de las debilidades de la iniciativa ha sido la prctica inexistencia del entorno financiero capaz de apoyar la creacin de nuevas empresas de base tecnolgica (Longhi, 1999).
Estructuras de incubadoras regionales

En Francia se ha lanzado una iniciativa para la creacin de estructuras de incubadoras regionales para apoyar la cooperacin entre los organismos pblicos de investigacin y las empresas. El objetivo del programa es avanzar hacia un modelo interactivo basado en los consorcios entre las universidades y los centros pblicos contribuyendo de esta manera a la creacin de empresas innovadoras. La idea es crear un interfaz efectivo que cree puentes entre la investigacin pblica y el mundo empresarial. Una primera convocatoria se realiz en 1999 para la seleccin de nuevas estructuras incubadoras a nivel regional. Cualquier estructura pblica o privada puede presentar su candidatura a la convocatoria, donde no es requisito necesario disponer de una estructura de incubadora, aunque dentro de los criterios de seleccin se tiene en cuenta la capacidad de interaccin que ofrece la propuesta. La convocatoria se completa con otra convocatoria para la creacin de fondos de capital semilla a nivel regional. El presupuesto para la fase inicial de las estructuras de incubadoras es de 15 millones de Euros y 7,5 millones para la segunda fase. El esquema contempla una subvencin directa de hasta un 50% de los gastos internos o externos conectados a la creacin de empresas innovadoras incluyendo el coste de empleados y equipamiento, los estudios de viabilidad y los servicios de gestin de propiedad intelectual. Los fondos se entregan despus de una evaluacin anual que confirme la eficiencia en la utilizacin de los recursos y los resultados obtenidos.
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7.
Resultados
En el conjunto de las regiones analizadas se observa una evolucin desde polticas que actan fundamentalmente sobre las capacidades del sistema de innovacin, hacia polticas que inciden sobre la interaccin entre los actores y la difusin del conocimiento y el aprendizaje interactivo, hasta, finalmente, sobre el aprendizaje mutuo entre los actores del sistema y su concertacin institucional. Con el fin de alcanzar estos objetivos las primeras inciden fundamentalmente sobre las dotaciones en infraestructuras pblicas de I+D y sobre la capacidad innovadora de las PYME, las segundas hacen un mayor nfasis en los elementos de articulacin y las estructuras de interfaz y las terceras subrayan el papel del capital social y la gobernanza. Aunque todas las regiones muestran patrones semejantes en la evolucin de sus polticas, los resultados obtenidos difieren en forma y alcance. En concreto, las polticas de innovacin de las regiones analizadas presentan las siguientes singularidades: Baden-Wurtemberg dispone de un SRI maduro con una elevada capacidad tecnolgica y cientfica, junto con una fuerte capacidad industrial, donde destacan la eficiente conexin que existe entre los distintos niveles de decisin, las instituciones y los agentes sociales del sistema, generndose un efecto de sinergia. El disponer de una amplia dotacin institucional y de unos organismos de I+D consolidados, le permite centrarse en potenciar las interfaces entre los distintos actores para mejorar la eficiencia y eficacia del sistema. La poltica de innovacin ha incidido fundamentalmente sobre los elementos de articulacin del sistema, estimulando la formacin de redes y la cooperacin tanto interempresarial como entre las empresas con los centros de investigacin y las universidades. Sin embargo, para mantener su liderazgo, el sistema de innovacin de la regin debe someterse a un proceso de renovacin continua, introduciendo polticas que potencien la competencia regional en nuevas reas de mayor crecimiento en la actualidad se est iniciando un proceso de diversificacin hacia sectores de alta tecnologa como la biotecnologa y multimedia y que permitan la evolucin de las pautas culturales de los actores de la innovacin para evitar los lock-in institucionales en modelos de produccin obsoletos. El efecto pernicioso que se manifiesta en una excesiva autolegitimacin del sistema institucional vigente debe alterarse, introduciendo mecanismos que permitan una mayor diversificacin y el desarrollo de nuevas reas cientficas y tcnicas de especializacin. En Emilia Romaa el SRI descansa en los distritos industriales, fundados sobre la base de un complejo entramado de pequeas empresas de sectores tradicionales, donde el capital social acta como catalizador, potenciando el asociacionismo, en un contexto que viene caracterizado por la colaboracin y la competencia entre los distintos actores. En la actualidad, el sistema se enfrenta a un nuevo reto, impuesto por la mayor competencia en los mercados internacionales y la necesidad de adaptacin que exige una produccin globalizada. La poltica de innovacin actual ha realizado una apuesta clara por apoyar la innovacin en las PYMES desde la investigacin y el desarrollo tecnolgico, fomenenfoques de polticas regionales de innovacin en la unin europea
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tando las relaciones con las universidades y la diversificacin hacia nuevos sectores a partir de los spin-offs que se producen en ellas. En este sentido, la poltica de innovacin actual persigue una transformacin hacia un nuevo concepto de distritos donde la generacin y difusin del conocimiento son los elementos motores del desarrollo regional. En Estiria, una regin donde opera un sistema de concertacin social eficiente, el modelo de innovacin se centra en potenciar la cooperacin e interaccin entre los distintos elementos del sistema de innovacin. La poltica est sustentada sobre la promocin de un asociacionismo activo entre la universidad y el municipio, as como las relaciones universidad empresa y la diversificacin de sectores productivos a partir de empresas spin-offs nacidas de las universidades. En Flandes se ha profundizado en el proceso de descentralizacin y transferencia de competencias, actualizando las capacidades del sistema de innovacin regional y favoreciendo la diversificacin hacia nuevas reas como microelectrnica, biotecnologa y materiales. La poltica regional ha incidido en el apoyo a los clusters, la formacin de redes y los institutos interuniversitarios, junto con la atraccin de inversin estratgica en la regin nacional y extranjera, con el objeto de mejorar la competitividad industrial y el potencial tecnolgico de la regin. En Gales se ha realizado una apuesta por la modernizacin y el desarrollo regional centrado en un decidido apoyo a la innovacin, que incluye la aplicacin de un ambicioso programa de actuaciones construido a partir de la experiencia acumulada por el plan tecnolgico regional. Sin embargo, la situacin de partida de la regin, en cuanto a sus capacidades y dotacin tecnolgica, es de considerable retraso, aunque se ha producido una significativa movilizacin de recursos, as como una implicacin de las autoridades regionales. La poltica de innovacin se centra en alcanzar un consenso amplio entre los actores basado en la definicin de unos objetivos realistas y prcticos que permitan disponer del apoyo regional necesario para sustentar un desarrollo de carcter endgeno. Asimismo, se potencia el desarrollo interno mediante la atraccin e instalacin de empresas extranjeras que apoyen los procesos de aprendizaje y que faciliten la incorporacin de tcnicas organizacionales y la adopcin de tecnologas externas. En el Pas Vasco se ha aplicado una poltica de innovacin de corte evolutivo, centrada en una etapa inicial en mecanismos de apoyo a los institutos tecnolgicos, que ha permitido adecuar las actuaciones en poltica de innovacin a las necesidades de las empresas regionales; posteriormente, se ha derivado hacia un apoyo a la estructuracin y articulacin del sistema, mediante la formacin de clusters y el fomento de la colaboracin entre los distintos actores. La principal debilidad del sistema de innovacin es la escasa colaboracin interinstitucional y, en general, entre los actores del Sistema de Innovacin y el reducido papel que desempea la universidad en el apoyo a la innovacin regional. En Provenza-Alpes-Costa Azul la economa regional dispone de una fuerte especializacin en el sector servicios, tanto en alta tecnologa como en actividades de reducido contenido tecnolgico. La poltica de innovacin ha apostado por el desarrollo de tecnopolos y la creacin de spin off universitarios para valorizar su I+D que han permitido acometer una estrategia dirigida a la creacin de empresas de elevado contenido tecnolgico en una regin con una escasa tradicin innovadora. Sin embargo, la continuidad futura de la iniciativa no
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est asegurada dada la necesidad de adaptacin de la estructura productiva al nuevo contexto de mayor internacionalizacin y a las escasas relaciones desarrolladas entre las grandes empresas establecidas en la regin y las empresas locales. Se detecta un lock-in institucional y empresarial que hace difcil la evolucin de la regin hacia nuevos sectores. Al objeto de ofrecer una taxonoma de las polticas regionales de innovacin analizadas que al mismo tiempo proporcionan informacin sobre los sistemas de innovacin (SI) se han desarrollado una serie de perfiles de acuerdo con las siguientes dimensiones: Capacidad innovadora: Comprende las dotaciones regionales en infraestructuras, recursos humanos que resultan factores determinantes en el aprendizaje y en la innovacin. Articulacin del sistema de innovacin: Hace referencia al grado de interaccin y cooperacin que existe entre los distintos actores que operan en el sistema de innovacin. En los sistemas fragmentados, los actores actan de forma poco concertada lo que genera ineficiencias en el sistema de innovacin. Capital Social: Como se ha indicado anteriormente el capital social se identifica con aquellas caractersticas de una organizacin social, tales como: confianza, normas y redes que incrementan la eficiencia de la sociedad mediante la provisin de acciones coordinadas. Gobernanza de las autoridades regionales: Subraya el grado de intervencin que las autoridades regionales ejercen en el sistema de innovacin. Existen regiones donde las autoridades intervienen en el sistema como meros gestores de recursos, en otras adoptan un papel ms activo actuando como agentes que facilitan o intervienen como mediadores en la innovacin. Se tienen en cuenta, adems, los recursos y el poder discrecional que tienen las autoridades regionales para establecer estrategias y prioridades en la definicin de la poltica de innovacin. Diversificacin: Indica los esfuerzos de la poltica regional para incidir y favorecer la creacin de nuevas empresas en sectores de mayor valor aadido. La Tabla 21 presenta los perfiles de las polticas regionales analizadas de acuerdo con estas categoras. La regin de Baden-Wurtemberg presenta el perfil de poltica mejor adaptada a la innovacin de acuerdo con las cinco categoras descritas; sin embargo, se puede mejorar en los esfuerzos dirigidos a la diversificacin del tejido productivo. Flandes y Gales han apostado por mejorar la gobernanza, el capital social y la articulacin de los actores del SI y, en paralelo, buscan la diversificacin de su tejido industrial, tanto por medios internos, mediante spin-off de centros de investigacin, como por medio externos como la atraccin de inversin extranjera. Sin embargo las capacidades innovadoras de Flandes son bastante superiores a las de Gales. Estiria dispone de una poltica de innovacin semejante a la de estas dos regiones, aunque con una mayor dotacin de capital social y una menor gobernanza. La bsqueda de diversificacin industrial se realiza mediante mecanismos endgenos. Emilia Romaa y el Pas Vasco buscan la mayor articulacin de los actores del SI, as como la diversificacin de su tejido industrial por la va endgena. Sin embargo hay que tener en cuenta que sus respectivas situaciones de partida son diferentes, ya que la primera dispone de un elevado capital social y la segunda de una fuerte gobernanza. Provenza-Alpes-Costa Azul se centra en la consolidacin y diversificacin de su tejido industrial, la articulacin de los actores del SI y el mantenimiento
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de sus elevadas capacidades innovadoras. La regin dispone de un nivel de capital social medio y su nivel de gobernanza es relativamente bajo.
Tabla 21. Perfiles de las polticas regionales de innovacin

Poltica Regional y sistema de Intermediacin
Articulacin BadenWurtemberg Capacidades Diversificacin Capacidades
Articulacin
Diversificacin EmiliaRomaa
Capital Social Articulacin
Gobernanza
Capital Social Articulacin
Gobernanza
Capacidades Diversificacin
Capacidades Diversificacin
Estiria Capital Social Capital Social
Flandes
Gobernanza Articulacin Articulacin
Gobernanza
Capacidades
Diversificacin Capacidades Diversificacin
Gales Capital Social Capital Social Gobernanza Articulacin
Provenza-AlpesCosta Azul
Gobernanza
Capacidades Diversificacin Pas Vasco Capital Social
Gobernanza
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Es relevante sealar la complejidad que persiste en la aplicacin de las polticas de innovacin, donde interaccionan, con cierto solapamiento, actuaciones desde los niveles local, regional, nacional y supranacional. A partir del anlisis propuesto en Cooke, Boekholt y Todtling (2000), la Tabla 22 ofrece, para las regiones analizadas, una sntesis de los principales instrumentos de innovacin y el nivel de atribucin de competencias que existe en su aplicacin. Profundizando en el anlisis, es interesante ligar los niveles de actuacin con la eficacia obtenida por los distintos instrumentos. En las regiones estudiadas, la investigacin bsica dispone de un componente de financiacin fundamentalmente estatal, aunque en las regiones ms proactivas, como Baden Wurtemberg, Flandes y el Pas Vasco, se observa un aumento en la atribucin de competencias regionales. Mientras, en la financiacin de organismos y centros tecnolgicos se observan patrones de financiacin mixtos regional y nacional. La prctica totalidad de las regiones han desarrollado centros tecnolgicos, a veces en conexin directa con las universidades pero en otras con dificultades de relacin. Los mecanismos de interfaz se encuentran todava en una fase de desarrollo inicial, generalmente potenciada desde las universidades. Los instrumentos con mayor implantacin a nivel regional son los de apoyo a la innovacin en PYMES y a la formacin de clusters o redes. Mientras, las subvenciones a empresas de alta tecnologa, que implican asumir un mayor riesgo, se realizan generalmente desde el nivel nacional. Los fondos de capital riesgo todava estn poco desarrollados a nivel regional aunque se observan avances significativos en ciertas regiones como Baden Wurtemberg, Estiria, Flandes y en menor medida en Emilia Romaa, Gales, Pas Vasco y Provenza-Alpes-Costa Azul.
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Tabla 22. Instrumentos de apoyo a la innovacin y nivel de atribucin de competencias

Emilia-Romaa Estiria Flandes Gales Pas Vasco Provenza-Alpes-Costa Azul
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Nivel nacional Fundamentalmente a nivel nacional A nivel regional Fundamentalmente a nivel nacional Mezcla nivel regional y nacional Fundamentalmente a nivel nacional pero mediante Oficina del gobierno en Gales Dominio poltico relativamente dbil Fuerte componente regional, financiacin por fuentes regionales y nacionales Fuerte componente regional, financiacin por fuentes regionales Prcticamente inexistentes aunque recientemente potenciados Nivel regional No existen iniciativas Existe una OIT Joanneum Research financiada por la regin y el resto nacionales Existen en las dos universidades con apoyo regional No existen muchas iniciativas polticas Regional fundamentalmente desarrollado por las universidades Fuerte apoyo Regional y local Apoyo regional y nacional (Plan estado Regin) Fundamentalmente a nivel nacional A nivel regional Principalmente nacional Iniciativas regionales en el cluster de automocin Fundamentalmente a nivel nacional Mezcla de regional y nacional Iniciativas regionales apoyadas por oficina de Algunos regionales pero fundamentalmente nacionales Regional reducido y privado Iniciativas de las universidades y existencia de institutos tecnolgicos Mezcla de apoyo regional y nacional Fuerte componente regional de apoyo a clusters industriales Financiacin regional y nacional Poco desarrollado Fondos regionales de inversin Fundamentalmente privados Fondos reducidos a nivel regional Poco desarrollado
Baden-Wurtemberg
Financiacin de Investigacin bsica y Universidades
Mezcla de financiacin regional y nacional
Fundamentalmente a nivel nacional
Mezcla de financiacin regional y nacional (Max Planck, FhG)
Financiacin a Organismos de Investigacin y de Desarrollo Tecnolgico (OIT-RTOs) Favorecer los interfaces entre universidad y empresa
Iniciativas de las universidades
Fundamentalmente a nivel nacionalCentros Tecnolgicos sectoriales Iniciativas de las universidades
Apoyo a la innovacin de PYMES Poltica de formacin de clusters y redes
Apoyo regional y nacional Apoyo regional y nacional Fundamentalmente nacional
Subvenciones a Empresas de Alta tecnologa
Apoyo al capital riesgo
Mezcla de apoyo regional y nacional A travs del sistema regional de transferencia tecnolgica Fundamentalmente nacionales (gobierno federal) tambin existente a nivel regional Mezcla de fondos regionales y nacionales
8.
Conclusiones
El presente estudio es un esfuerzo en la caracterizacin y sistematizacin de los distintos tipos de polticas regionales de innovacin aplicados en la Unin Europea. Las siete regiones europeas seleccionadas ofrecen una muestra de la diversidad de perfiles de polticas de innovacin existentes. Actualmente, la poltica nacional de innovacin no es condicin suficiente que garantice el crecimiento y el desarrollo regional. Las polticas de innovacin deben adaptarse a las necesidades concretas del territorio y de los entornos cientfico, tecnolgico, empresarial, financiero, social e institucional caracterstico del mismo, con el objeto de incrementar su impacto. Se observa como las autoridades regionales adoptan un papel ms activo en la definicin de la poltica de innovacin, pasando de actuar como meros gestores de recursos a ejercer una labor ms esencial como socio, catalizador y facilitador en el complejo entramado de la innovacin. En este contexto, las actuaciones de poltica tienden a profundizar en el proceso de descentralizacin al objeto de permitir a las regiones seleccionar y desarrollar actuaciones concretas que se adapten a sus necesidades especficas. Las polticas regionales de innovacin son todava dbiles, especialmente si se compara con otras reas polticas cuyas competencias se encuentran actualmente transferidas. En la mayora de los sistemas analizados, la definicin de la poltica de innovacin depende todava en gran medida del gobierno central, aunque con objeto de poder adaptar las actuaciones polticas al entorno productivo se han venido produciendo recientemente procesos que fomentan la descentralizacin y transferencia de poder a las regiones. El fuerte dinamismo de regiones como Baden-Wurtemberg o el Pas Vasco no deben ocultar la debilidad que constituye el hecho regional en otras regiones, aunque existe una corriente generalizada para dotar a las regiones de un mayor protagonismo incluso en pases con una amplia tradicin centralizadora, como es el caso de PACA en Francia o Gales en Reino Unido. La historia y las trayectorias son elementos relevantes en los procesos de innovacin y cambio tecnolgico. La complejidad, la incertidumbre y el riesgo que caracterizan a los procesos de innovacin y la existencia de desfases entre la aplicacin de la poltica y la observacin del efecto hacen que el pasado sea determinante para explicar las competencias tecnolgicas actuales de las regiones. Asimismo, la evolucin del contexto institucional resulta determinante en la definicin de la estructura de los sistemas de innovacin y de las polticas regionales encaminadas a paliar los desequilibrios existentes en los sistemas regionales de innovacin. Sin embargo, la utilizacin de polticas activas puede fomentar el comportamiento de asociacionismo y colaboracin entre los actores transformando las trayectorias regionales de innovacin. Las autoridades regionales tienen, en general, dificultades para definir reas prioritarias en sus polticas de innovacin. En el proceso de toma de decisiones, cuanto ms prximo se est del ciudadano, ms difcil resulta el realizar apuestas de carcter estratgico. La definicin de las polticas de innovacin
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analizadas suelen abarcar todos los sectores, cubriendo un amplio espectro de actuaciones. En los planes de innovacin de todas las regiones se constata un solapamiento en la definicin de reas prioritarias. Ninguna regin quiere quedarse al margen de la posibilidad de desarrollar competencias en los sectores tecnolgicos de alto potencial de crecimiento, como las tecnologas de la informacin y comunicaciones, biotecnologa y nanomateriales. Se percibe, as mismo, como las regiones muestran una actitud relativamente conservadora frente al riesgo que implica el desarrollo de apuestas estratgicas. Generalmente, al definir la poltica de innovacin se simplifica el carcter complejo e interactivo de los procesos de innovacin y se sigue empleando el enfoque lineal, siendo necesario favorecer la utilizacin de instrumentos que potencien las relaciones sistmicas y las interrelaciones entre los actores para aumentar las competencias regionales, as como facilitar el consenso y una participacin amplios entre los actores pblicos y privados de forma que estos se involucren plenamente en el diseo estratgico del tipo de regin que se quiere construir. Las polticas regionales de innovacin se han centrado, en el pasado, sobre la oferta cientfica y tecnolgica, actuando fundamentalmente sobre los elementos que facilitan la transferencia del conocimiento disponible, el caso de regiones como PACA y Pas Vasco, o se apoyan en el empuje del mercado, caso de Emilia Romaa. Sin embargo, en la actualidad se hace un mayor nfasis sobre los componentes de la demanda, creando estructuras de intermediacin que permitan responder a las necesidades de la estructura productiva local, adecuando la oferta a la demanda existente y adaptando las polticas a las necesidades especficas de la regin. Las plataformas de intercambio de informacin ms comunes para involucrar a los distintos actores del sistema incluyen la formacin de redes, las conferencias de consenso (Science Shops) o los ejercicios de prospectiva regionales. La principal debilidad de los sistemas regionales de innovacin analizados es la dificultad que persiste en el intento de implicar plenamente a las universidades en el sistema de innovacin, de forma que faciliten la difusin y transferencia de conocimiento que permita actualizar y potenciar las competencias innovadoras de las empresas. Actualmente, se observa una escasa confluencia entre las estrategias definidas por los entornos empresarial y universitario. Los canales de intercambio de informacin y conocimiento son reducidos y puntuales, limitndose, en la mayora de los casos, a proyectos que han contado con apoyo pblico. Las nuevas polticas de innovacin prevn el uso de mecanismos para comprometer de manera ms directa a las universidades en los procesos de desarrollo regional, tal es el caso de Emilia Romaa, donde se pretende involucrar plenamente a las universidades en el nuevo diseo de la poltica de innovacin facilitando la transformacin de los distritos industriales actuales, o el instrumento elegido por el Pas Vasco, los mencionados Proyectos Integrados que fomentan el compartir capacidades de I+D. Asimismo, se potencian actuaciones para la creacin de nuevas empresas a partir de la I+D en la mayora de las regiones para favorecer la diversificacin hacia nuevos sectores de mayor valor aadido, mediante el fomento del capital riesgo y los spin-off. Otra de las debilidades detectadas en los SRI analizados es la escasa cooperacin existente entre las estructuras de apoyo a la innovacin y entre stas y las universidades, as como entre los distintos departamentos y agencias de la administracin regional, entre estos y los existentes a nivel estatal. En general, suele producirse una falta de articulacin coherente del SRI. Como se ha ex88
puesto anteriormente, los procesos de innovacin son parte integrante de procesos complejos que requieren la interrelacin entre los distintos actores en un proceso continuo de aprendizaje mutuo. El nuevo paradigma de la poltica regional de innovacin enfatiza la importancia que tienen desde la dimensin local, los procesos de aprendizaje acumulativo fundados en una cooperacin y un asociacionismo activo entre los distintos actores del SRI cuya accin determina la competitividad regional. Las regiones ms avanzadas, como Baden Wurtemberg, han desarrollado unas instituciones y unos sistemas de innovacin que potencian y refuerzan los mecanismos de aprendizaje y que permiten alimentar de forma continua el proceso de innovacin. En este contexto, el capital social y la capacidad institucional constituyen elementos clave que deben ser analizados en mayor profundidad con el fin de potenciar la innovacin regional. El aumento de las interrelaciones y la dotacin de estructuras estables para la comunicacin e intercambio de informacin y conocimiento entre los distintos actores es un elemento clave en el sistema de innovacin regional. Las regiones que han logrado alcanzar un mayor consenso en este sentido son Baden Wurtemberg, Estiria, Gales y Emilia Romaa. El Pas Vasco ha introducido medidas para fomentar la articulacin, tales como los proyectos integrados, pero todava existe una escasa interrelacin entre las empresas y el conocimiento generado en el entorno universitario. La regin de Provenza-Alpes-Costa Azul a pesar de haber implantado una fuerte poltica de desarrollo de tecnopolos no ha conseguido que se establezcan relaciones de colaboracin duraderas entre las universidades y el entorno empresarial. En algunas regiones se han detectado lock-in institucionales, ya sea a nivel poltico, empresarial, financiero o universitario, con independencia del grado de madurez del sistema de innovacin analizado. Estos son particularmente agudos en los casos de PACA y de Baden Wurtemberg, pero puede considerarse que existen en mayor o menor medida en todas las regiones estudiadas. Estos cambios culturales son el objeto de las nuevas polticas de innovacin que favorecen la acumulacin de capital social y la mejora de la gobernanza regional y, en consecuencia, facilitan el cambio y la adaptacin continua al mismo, mejorando la satisfaccin de los diferentes actores que intervienen en el sistema regional de innovacin. Asimismo, es importante recordar que la eficacia de las actuaciones polticas depende en gran medida de su contexto de aplicacin. En consecuencia, los modelos de innovacin y desarrollo regional de las regiones lderes no son fcilmente reproducibles bajo situaciones de contexto diferentes. No se debe, pues, copiar los mecanismos aplicados en otras regiones, sino constatar las debilidades que intentan subsanar y el enfoque utilizado para lograrlo.
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Acrnimos
Agencia de Desarrollo Regional (Reino Unido) Agence Nationale pour la Valorisation de la Recherche, France Oficina Regional para la Cooperacin Cientfica y Tecnolgica (Austria) Gasto en I+D del Sector Empresarial Oficina para la Cooperacin Cientfica y Tecnolgica (Austria) Comunidad Autnoma del Pas Vasco Comunidades Autnomas Comisin de la Energa Atmica (Francia) Encuesta de Innovacin Comunitaria Consejo Nacional de Investigacin (Italia) Centro Nacional de la Investigacin Cientfica (Francia) Documentos de la Comisin Europea destinados a las dems instituciones (propuestas legislativas, comunicaciones, informes, etc.) DIM: Distrito Industrial Marshalliano DRIRE: Direccin Regional para la Industria, Investigacin y Medioambiente (Pas Vasco) DRTT: Delegaciones Regionales para Investigacin y Tecnologa (Francia) DTI: Department of Trade and Industry, UK EITE: Asociacin Vasca de Centros de Investigacin ENEA: Ente para las Nuevas Tecnologas, la Energa y el Medioambiente. ERP: Fondo para la Promocin de Austria ERVET: Agencia de Desarrollo Regional de Emilia Romaa EUR xxxx yy: Referencia Oficial de Documento de las Comunidades Europeas EUROSTAT: Oficina Estadstica de la Comunidades Europeas FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional FFF: Fondo de Promocin de la Investigacin Industrial (Austria) FWO: Fondo para la Investigacin Cientfica (Flandes) GERD: Gasto Interior Bruto en I+D como % del PIB (Gross Domestic Expenditure on R&D as % of GDP) GIMV: Compaa Regional Flamenca de Inversin GOVERD: Gasto del gobierno en I+D GREMI: Grupo de Investigacin en Entornos Innovadores HERD: Gasto de las universidades en I+D HT: Alta Tecnologa I+D: Investigacin y Desarrollo IDT: Investigacin y Desarrollo Tecnolgico IDE: Inversin Directa Extranjera IFREMER: Instituto Francs de Investigacin para la Explotacin del Mar IMEC: Centro Interuniversitario de Microelectrnica (Flandes) INRA: Instituto Nacional de la Investigacin Agronmica (Francia) INRIA: Instituto Nacional de Investigacin en Informtica y Automtica (Francia) INSERM: Instituto Nacional de la Salud y de la Investigacin Mdica (Francia) IRE: Red de Regiones Innovadoras en Europa IWT: Instituto para la Promocin de la Innovacin mediante la Ciencia y la Tecnologa de Flandes JR: Joanneum Research (Austria) LT: Baja Tecnologa
ADR: ANVAR: APS: BERD: BIT: CAPV: CCAA: CEA: CIS: CNR: CNRS: COM(xx)yyy:
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MT: NACE: NUTS: OCDE: OIT: OJ: OPOCE: PACA: PIB: PIDT: PRI: PTR: PYME: REUSII: RINNO: RIS: RITTS: RNSII: RRSII: RTP: SEC: SFG: SI: SIC: SIPV: SNI: SPRI: SRI: TIG: UE: VAB: VIB: VITO: VLOOT: WDA:
Tecnologa media Clasificacin Industrial General de Actividades Econmicas en la Unin Europea Nomenclatura de Unidades Territoriales para Estadsticas Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos Organismos de Investigacin y Tecnolgicos Diario Oficial de las Comunidades Europeas Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas Provenza-Alpes-Costa Azul Producto Interior Bruto Plan de Innovacin y Desarrollo Tecnolgico Poltica Regional de Innovacin Plan Tecnolgico Regional Pequea y Mediana Empresa ndice Sinttico de Innovacin Europea Regional Red de Progreso Regional a travs de la Innovacin en Europa Estrategia Regional de Innovacin Estrategia Regional de Innovacin y Transferencia Tecnolgica ndice Sinttico de Innovacin Regional Nacional ndice Sinttico Revelado de Innovacin Regional Plan Tecnolgico Regional Documento de la Comisin Europea que no correspondan a otra categora Agencia de Desarrollo Econmico (Estiria) Sistema de Innovacin Servicios Intensivos en Conocimiento Sistema de innovacin del Pas Vasco Sistema Nacional de Innovacin Sociedad para la Promocin y Reconversin Industrial (Pas Vasco) Sistema Regional de Innovacin Agencia de Financiacin de la Ciencia y la Tecnologa (Austria) Unin Europea Valor Aadido Bruto Instituto Interuniversitario Flamenco de Investigacion en Biotecnologa Instituto Flamenco de Investigacion Tecnologica Flemish institute for technological research Organizacin Flamenca de Centros de Difusin Tecnolgica Agencia de Desarrollo de Gales
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