Serie Estudios Socio/Econmicos N 1

Patricio Meller

El Modelo Econmico y la Cuestin Social

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INDICE
Pgs.

INTRODUCCION I. II. POBREZA, DISTRIBUCION DEL INGRESO Y CRECIMIENTO DESIGUALDAD DISTRIBUTIVA - ASPECTOS CONCEPTUALES, ETICOS E INSTITUCIONALES 1. Mercado, Desigualdad y Crecimiento A. Elementos conceptuales del sistema de mercados B. El capitalismo y la desigualdad distributiva C. Desigualdad y crecimiento 2. Aspectos Eticos de la Desigualdad A. La desigualdad no debiera constituir un problema tico B. La desigualdad es un problema tico C. Cunta desigualdad es tolerable? 3. Un Estado Integrador REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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El Modelo Econmico y la Cuestin Social

Patricio Meller**

INTRODUCCION
La "cuestin social" ha estado presente en el debate chileno desde el siglo XIX. Hace poco ms de un siglo, se haca el siguiente planteamiento: "qu es lo que necesitan los grandes para explotar a los chicos, los fuertes a los dbiles, los empresarios a los obreros, los hacendados a los inquilinos, los ricos a los pobres? Slo una cosa: libertad, o sea la garanta de que el Estado no intervendr en la lucha por la existencia para alterar el resultado final en favor de los desvalidos. Eso es lo que el sistema de libre mercado da a los ms poderosos" (Letelier, 1896, p. 276). Y cmo ayudar a los ms desvalidos a mejorar su situacin? Se requiere de la proteccin del Estado para que posibilite la igualdad de oportunidades en un mundo de desiguales: "no hay desigualdad mayor que la de aplicar un mismo derecho a los que de hecho son desiguales". En sntesis, "la poltica no es el arte de establecer un sistema de
El autor agradece las numerosas sugerencias y valiosos comentarios de Jorge Correa y Carlos Hurtado, y de los otros participantes en el proyecto Unidad, Diversidad y Divisin de los Chilenos (del Departamento de Ingeniera Industrial y coordinado por Jorge Correa) y en seminarios de discusin de versiones preliminares, especialmente Jos Zalaquett, Agustn Squella, Jaime Gazmuri, Luca Santa Cruz, Manuel Marfn, Alejandro Ferreiro, Ronald Fischer y Juan Carlos Eijols. Como es habitual, el autor es el nico responsable por el contenido de este artculo. Este estudio forma parte del programa de investigaciones de CIEPLAN. Este artculo ha sido publicado en la revista Perspectivas, vol. 2, Nmero Especial, 1999 (octubre, pp. 467-494), del Departamento de Ingeniera Industrial (DII) de la Universidad de Chile. ** El autor es investigador asociado de CIEPLAN y profesor del Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile.
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libre mercado; es el arte de satisfacer necesidades sociales" (Letelier, 1896, pp. 280-281). Chile ha implementado reformas estructurales profundas que han puesto a la economa chilena en una trayectoria de crecimiento acelerado (7% anual) por casi 12 aos. Estas reformas estructurales consisten en la triloga bsica "mercados libres -apertura externa - y sector privado" (como agente principal de la actividad productiva); esto est complementado por la mantencin de equilibrios macroeconmicos1. No hay un cuestionamiento a este contexto bsico de reformas estructurales y equilibrios macro. An ms, existe consenso y evidencia en torno a que el sistema de mercados libres es un mecanismo muy eficiente para resolver la mayora de los problemas econmicos. Pero hay crticas de diversa ndole respecto a las consecuencias sociales generadas por este modelo econmico. Un planteamiento actual que ha logrado bastante consenso sostiene lo siguiente: "Economa de mercado: s; sociedad de mercado: no"2. En este artculo se examinarn especficamente los efectos distributivos de una economa de mercado. Para este propsito es conveniente separar la cuestin distributiva en: pobreza y distribucin del ingreso. La pobreza es un concepto absoluto. Una familia es considerada pobre cuando no alcanza a satisfacer necesidades bsicas. Para la operacionalizacin emprica de este concepto, se ha definido una canasta bsica de alimentos (y de otros bienes) la que ha sido valorada monetariamente. Esto define una especie de "lnea de pobreza". Las familias que tienen un ingreso inferior a esta "lnea de pobreza" constituyen el conjunto de pobres. Por otra parte, la distribucin del ingreso es un concepto relativo; est orientado a examinar el nivel de desigualdad de ingresos, o diferenciales de ingresos existente en la sociedad. En este artculo se examina en la primera seccin lo que ha sucedido en Chile con la
Los equilibrios macroeconmicos se refieren a: (a) Equilibrio interno que corresponde a baja inflacin, bajo desempleo y presupuesto fiscal balanceado. (b) Equilibrio externo implica una situacin de Cuenta Corriente (Balanza de Pagos) superavitaria, o en el caso de que sea deficitaria, que este dficit sea financiable.
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Ver "La Tercera Va" de Tony Blair y Gerhard Schroeder.

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pobreza y la distribucin del ingreso durante ese perodo de crecimiento acelerado. En la segunda seccin hay una discusin conceptual respecto a la interrelacin entre mercado y desigualdad; aspectos ticos de la desigualdad (las interrogantes que se examinan son: es la desigualdad del ingreso un problema tico?, cunta desigualdad puede tolerar una sociedad?). Por ltimo, se revisa el rol que ha cumplido el Estado de Bienestar, y se sugiere su sustitucin por un Estado Integrador cuyo principio orientador bsico lo constituye la igualdad de oportunidades.

I. POBREZA, DISTRIBUCION DEL INGRESO Y CRECIMIENTO3

Chile es uno de los pases con peor desigualdad del ingreso de Amrica Latina e incluso del mundo. Al mismo tiempo, durante la ltima dcada, el "modelo chileno" ha sido considerado como un ejemplo paradigmtico que debiera ser imitado por los pases en desarrollo, particularmente, por los pases latinoamericanos. Cmo se concilian estos dos fenmenos? La economa chilena ha tenido un excelente desempeo en la ltima dcada de acuerdo a los indicadores econmicos convencionales. El elevado ritmo de crecimiento econmico ha sido muy exitoso en reducir los niveles de pobreza de una manera significativa. Pero al mismo tiempo se observa que la distribucin del ingreso ha permanecido prcticamente inalterable. El acelerado ritmo de crecimiento que ha tenido la economa chilena ha elevado significativamente el standard de vida de toda la poblacin. En efecto, un pas cuyo ingreso per cpita crece al 5,5% durante 12 aos seguidos, incrementa su poder adquisitivo en un 90%. En breve, en Chile todos estn hoy mejor que hace 15 aos atrs; esto es vlido para los grupos de bajos y de altos ingresos. Adems, se ha reducido significativamente la
Esta seccin est basada en Meller (1999); este artculo proporciona abundante informacin estadstica y referencias sobre este tema.
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cantidad de pobres. Por otra parte, el hecho de que la situacin distributiva siga siendo tan inequitativa es preocupante por cuanto podra decirse que Chile ha implementado varias de las polticas sugeridas para mejorar la inequidad existente. En consecuencia, est Chile irremediablemente condenado a tener una inequitativa distribucin del ingreso? Sin lugar a dudas, existe consenso respecto a que ha habido una disminucin significativa de la pobreza en Chile durante la dcada del 90. En efecto, el nmero de pobres era cercano a 5 millones en 1990 y es inferior a 3,3 millones en 1996. Al considerar para Chile una variedad de indicadores sociales se aprecia lo siguiente (Raczynski, 1998): (i) La tasa de mortalidad infantil es 11,1 por mil; ms del 90% de los partos cuenta con atencin profesional. (ii) La esperanza de vida al nacer es en promedio 74 aos. (iii) La tasa de analfabetismo es inferior al 5%. (iv) El nivel de escolaridad promedio de la fuerza de trabajo es superior a 9 aos. (v) La poblacin urbana que accede a agua potable es 98% y la que accede a alcantarillado es 81%. Adicionalmente a lo anterior habra que sealar que la mayora de la poblacin "est accediendo crecientemente a bienes de consumo modernos" (Raczynski, 1998): Un 55% de los hogares posee refrigerador, un 53% (49%) televisin a color (blanco y negro), un 48% lavadora, un 79% posee radio, etc. Apenas un 6% de los hogares no dispone de ninguno de estos bienes. Los indicadores anteriores posicionan a Chile entre los 3 pases latinoamericanos con mejor situacin social relativa. Pero, en un mundo globalizado debiera ser Amrica Latina el patrn de referencia? Las reformas estructurales y el buen desempeo de la economa chilena han estado asociados al mejoramiento de los indicadores sociales. An ms, el resultado principal del estudio de Larraaga (1994) plantea que el rpido ritmo de crecimiento econmico (7% anual) explicara el 80% del nivel de reduccin de la pobreza (entre 1987 y 1992). Hay dos 4

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mecanismos a travs de los cuales operara el acelerado crecimiento econmico: (i) la generacin de fuentes de empleo lo que hace disminuir la tasa de desempleo, y (ii) el aumento de las remuneraciones reales. El desempleo es un factor de alta preponderancia en las familias que estn en la pobreza. En consecuencia, se podra argumentar que la maximizacin del crecimiento econmico es el factor fundamental para reducir y eliminar la pobreza. Adicionalmente se podra concluir del estudio de Larraaga (1994) que el rol de las polticas sociales -tanto su nivel como su composicin- tendran un efecto marginal en la reduccin de la pobreza. Aun cuando es indiscutible la importancia de un elevado ritmo de crecimiento para la reduccin de la pobreza, el caso chileno permite rescatar de manera enftica y positiva el rol de las polticas sociales. En primer lugar, un anlisis metodolgico diferente y especficamente centrado en este tema revela que si bien el elevado ritmo de crecimiento econmico constituye un factor fundamental para reducir la pobreza, su incidencia es cercana al 60%; esto implica que las polticas sociales, incluso en una economa que crece anualmente al 7%, pueden tener una incidencia cercana al 40% en la reduccin de la pobreza (Meller, 1999). Obviamente no cualquier poltica social cumple adecuadamente este rol. En efecto, el aumento de recursos destinados a polticas sociales no genera automticamente un impacto positivo sobre la reduccin de la pobreza; es necesario que haya sistemas permanentes de control y evaluacin de la eficiencia de las polticas sociales en la consecucin de sus objetivos de disminucin y erradicacin de la pobreza. En segundo lugar, hay adems un importante elemento adicional que ha sido sealado por Marfn (1998). El alto ritmo de crecimiento anual observado en la dcada del 90, pre-ao 1998, fue posible gracias a un entorno macroeconmico estable y equilibrado. Esto lo logran los nuevos gobiernos democrticos cuando simultneamente enfrentan grandes presiones sociales. La reforma tributaria de 1990 proporcion recursos fiscales que fueron canalizados a la expansin del gasto social. En otras palabras, en el acelerado ritmo de crecimiento econmico de la dcada del 90 el doble entorno de estabilidad macro y estabilidad social (polticas sociales) desempearon un rol importante. En sntesis, hay un doble efecto retroalimentador. La estabilidad social ayuda al 5

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crecimiento econmico; un mayor crecimiento econmico tiene un efecto muy positivo sobre el mejoramiento de la situacin social. Existe una percepcin generalizada de que la distribucin del ingreso habra empeorado regresivamente durante la dictadura militar (1973-90). Adems, durante los recientes gobiernos democrticos, a lo sumo, slo habra habido un estancamiento de la situacin anterior. En otras palabras, a pesar del notable ritmo de crecimiento econmico, la situacin distributiva se mantiene congelada en el mismo nivel al cual estaba al final de la dictadura. Incluso hay sectores altamente crticos quienes, si bien reconocen que ha habido una reduccin de la pobreza, sostienen que simultneamente "se habra generado una creciente inequidad social". Al examinar la evolucin de la distribucin del ingreso monetario segn quintiles para el perodo 1987-96 se observa lo siguiente: (a) El quintil superior representa cerca del 57% del ingreso total; el quintil inferior representa menos del 4,5% del ingreso total. Luego, el ingreso promedio del quintil superior es 13,8 veces mayor (1996) que el ingreso promedio del quintil inferior. (b) El coeficiente de Gini4 flucta en torno a 0,48. (c) Observando la evolucin del coeficiente de Gini, del cuociente de ingresos quintil superior/quintil inferior, y de las participaciones relativas de estos dos quintiles, podra decirse que la distribucin del ingreso se ha mantenido relativamente constante entre 1987 y 1996. Las cifras distributivas chilenas corresponden a una situacin inequitativa relativamente mala. En efecto, al observar la distribucin del ingreso de 65 pases en
El coeficiente de Gini es un indicador utilizado para medir la desigualdad del ingreso. Para el clculo de este indicador, se ordenan las familias (o individuos) de menor ingreso al de mayor ingreso. Luego se cuantifica que parte del ingreso total corresponde al quintil inferior (20% de familias de menor ingreso relativo) y as sucesivamente hasta el quintil superior. Este coeficiente de Gini tiene valores que fluctan entre 0 y 1; el valor 0 corresponde al de una distribucin igualitaria en que cada quintil capta el 20% del ingreso total, mientras que el valor 1 corresponde al caso de distribucin inequitativa extrema en que el 1% de familias de mayor ingreso concentra el 100% del ingreso total. En consecuencia, mayores valores del coeficiente de Gini indicaran una distribucin ms desigual de ingresos.
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desarrollo, Chile ocupa el sptimo lugar de los pases con peor distribucin del ingreso; en Amrica Latina, slo Brasil tiene una distribucin peor. Chile tiene una distribucin del ingreso similar a la de Guatemala, Kenia y Sudfrica (Banco Mundial, 1996). Hay bastante coincidencia en distintas fuentes de datos internacionales respecto a la inequitativa distribucin del ingreso de Chile (CEPAL, Banco Mundial, BID). En las distintas fuentes de datos internacionales, Chile tiene un coeficiente Gini superior a 0,55. Los pases desarrollados tienen coeficientes Gini inferiores a 0,40. Cundo va a tener Chile un coeficiente Gini de 0,40?, qu es necesario hacer para lograr esto? Hay otro coeficiente interesante que ilustra la alta concentracin del ingreso chileno (en el decil 10)5. Si se excluye de los clculos el decil 10 (decil ms rico) y se calcula el coeficiente Gini para los 9 deciles restantes el coeficiente Gini resultante para Chile es 0,27, uno de los ms bajos del mundo (ver BID, 1998). En otras palabras, si se excluye el decil 10, la distribucin del ingreso chilena es bastante equitativa para los 9 deciles restantes. Este es el reverso de la situacin distributiva que sugiere una extremadamente elevada concentracin de ingresos en el decil superior6. La controversia convencional en torno a la cuestin distributiva se genera respecto de los ingresos percibidos ex-ante tributacin y distribucin del gasto fiscal (principalmente el gasto social). Veremos fundamentalmente el efecto del gasto social sobre la distribucin del ingreso. El gasto social opera a travs de dos mecanismos diferentes: (i) asignacin de subsidios monetarios (ej. asignaciones familiares, bono movilizacin, etc.) y (ii) provisin directa de bienes (ej. salud, educacin). Los subsidios monetarios de la poltica social tienen un cierto grado de focalizacin en los grupos de bajos ingresos. En efecto, los dos quintiles inferiores concentran el 61,2% del total de los subsidios monetarios; el quintil superior slo capta el 6,1% del total. Sin embargo, estos subsidios monetarios representan un porcentaje reducido del ingreso total;
En este caso, decil corresponde a un ordenamiento de las familias segn niveles de ingreso de 10%. Decil 1 es el nivel de ingresos inferior y decil 10 es el nivel de ingresos superior.
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Para una discusin ms extensa sobre la distribucin del ingreso en Chile, ver Contreras

(1999).

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slo un 12% para el quintil inferior. En consecuencia, el efecto de los subsidios monetarios sobre la distribucin del ingreso es slo marginal; el cuociente de ingresos quintil superior/quintil inferior disminuye de 13,3 a 12,6. Los programas sociales en salud y en educacin tienen un efecto importante sobre el nivel de ingreso de los quintiles inferiores; representan en promedio cerca del 50% del ingreso monetario de estos quintiles. Por otra parte, el gasto social (salud y educacin) es bastante focalizado; ms del 80% del gasto social en salud y ms del 60% del gasto social en educacin va hacia los dos quintiles inferiores. En consecuencia, todo esto debiera tener un efecto no marginal en la distribucin del ingreso. En efecto, al considerar la poltica social (salud y educacin) las participaciones de los dos quintiles inferiores en el ingreso total aumentan de 4,3% a 6,3% (quintil inferior) y de 8,2% a 9,4% (quintil prximo al inferior). Por otra parte, la participacin del quintil superior se reduce de 56,9% a 54%. Como resultado final, el cuociente de ingresos quintil superior/quintil inferior cae de 12,6 a 8,6. En sntesis, la poltica social contribuira de manera importante a mejorar la situacin distributiva, compensando en parte la regresiva desigualdad inicial de ingresos. Los clculos anteriores incluyen una sobreestimacin del efecto positivo del gasto social sobre la situacin distributiva. No es posible medir directamente el impacto en el bienestar (o ingreso) de las polticas sociales de la salud y la educacin; lo que se hace tradicionalmente es asignar el costo o gasto en estas polticas a los distintos grupos sociales beneficiados. Obviamente no hay una correspondencia de uno a uno entre incremento del gasto social y aumento del bienestar (o ingreso) del grupo beneficiado. Programas adecuados, gestin eficiente, sistema apropiado de incentivos y control de las filtraciones contribuyen a que los incrementos del gasto social se traduzcan en un alto porcentaje en ganancias de bienestar (e ingreso) de los grupos beneficiados. El nivel del costo administrativo de los programas sociales, filtraciones e ineficiencias, reduce significativamente las ganancias de bienestar. Adicionalmente al aspecto cuantitativo de la distribucin del ingreso discutido previamente, adquiere gran relevancia el aspecto cualitativo. En efecto, enormes 8

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diferenciales de calidad en la salud y en la educacin, vivienda, justicia y previsin contribuyen de manera significativa a la percepcin global de existencia de un aumento en las desigualdades sociales. Es muy probable que estos diferenciales cualitativos hayan existido siempre; sin embargo, lo que sera diferente hoy en da, es que la sociedad ha adquirido conciencia crtica respecto a su existencia. Esto es lo que sucede cuando un pas aumenta su ingreso per cpita de US$ 3.500 a US$ 7.500.

II. DESIGUALDAD DISTRIBUTIVA ASPECTOS CONCEPTUALES, ETICOS E INSTITUCIONALES 1. A. Mercado, Desigualdad y Crecimiento Elementos conceptuales del sistema de mercados
El mercado es un sistema de organizacin social que coordina las actividades econmicas de productores y consumidores. Un supuesto (econmico bsico) consiste en que los agentes econmicos (productores y consumidores) son seres racionales y egostas, cuya motivacin fundamental es la maximizacin de su bienestar individual. Una conclusin analtica fundamental (y paradojal) de la teora econmica es que un mundo de seres egostas puede llevar la economa a una situacin que maximiza el bienestar general; esto es, el ptimo social. La Mano Invisible de la competencia que opera en un sistema de mercados, genera este resultado del ptimo social. En otras palabras, un productor de bienes no ofrece stos a un precio bajo por razones filantrpicas; es la competencia con otros productores lo que lo induce a reducir sus costos de produccin para poder seguir vendiendo bienes en el mercado. El mercado a travs de la competencia, produce una asignacin eficiente de 9

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recursos. Esta eficiencia significa que se produce la mxima cantidad de bienes con una cantidad dada de recursos. El bienestar de la sociedad aumenta mientras disponga de una mayor cantidad de bienes para el consumo. Cmo adquiere bienes un agente econmico en una economa de mercado? Participando en el proceso productivo, lo cual genera el ingreso para pagar por los bienes que consume. En una economa de mercado, a cada uno se le paga de acuerdo a su aporte en el proceso productivo. Los que ms aportan, ganan ms; lo contrario sucede con los que aportan menos. El que no trabaja, recibe cero. El dueo del capital recibe el aporte del factor capital. El aporte de un trabajador al proceso productivo consta de 2 componentes: La cantidad de trabajo ofrecida (i.e., N de horas trabajadas) y la productividad del trabajador. Esto implica que los que trabajan ms (horas) y que son ms productivos, van a ganar ms. Tambin puede suceder que un trabajador trabaje muchas horas, pero que su nivel de productividad sea muy bajo (trabajador no calificado); luego, su remuneracin mensual puede ser reducida, a pesar de trabajar un gran nmero de horas. Desde el punto de vista de la teora econmica, la sociedad es simplemente una sumatoria de individuos. Cada uno de estos individuos maximiza su propio bienestar individual. El bienestar pblico o bienestar de toda la sociedad es la sumatoria del bienestar de todos los individuos que componen la sociedad. Este enfoque conceptual del funcionamiento y de las bondades de la economa de mercado es exactamente el mismo planteamiento enunciado en el siglo XVIII por Adam Smith con respecto al "laissez faire". Esta doctrina era realmente revolucionaria en aquella poca (siglo XVIII) por cuanto fomenta el individualismo para proteger a las personas de la monarqua absoluta: "monarcas y gobiernos, dejen tranquila (en lo econmico) a la gente (productores y consumidores)". Adems, sostiene que la maximizacin del bienestar social no corresponde (ni coincide necesariamente) con la maximizacin del bienestar del Rey, sino que requiere incorporar la sumatoria del bienestar de todos los miembros de la sociedad. An ms, para Adam Smith el mercado constitua el mecanismo ideal para la 10

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abolicin de privilegios y desigualdades. Hay ciertos principios bsicos que an siguen vigentes. El bienestar de la sociedad coincide con el bienestar de los consumidores; luego, la maximizacin del bienestar de los consumidores es lo que genera el mximo bienestar social. Algunos Gobiernos tienen cierta confusin, por cuanto privilegian polticas que favorecen a los productores en desmedro del bienestar de los consumidores. En trminos ms concretos, lo que es bueno para CTC, ENDESA y COPEC no es necesariamente bueno para los consumidores chilenos. Qu es lo que garantiza la maximizacin del bienestar de los consumidores chilenos? La existencia de competencia en todos los mercados productores de bienes y servicios. La publicidad de las empresas monoplicas puede que enfatice su preocupacin por los consumidores. Pero la lgica de una empresa capitalista es la maximizacin de utilidades y no la filantropa. Lo nico que protege el bienestar de los consumidores es la competencia entre las empresas.

B.

El capitalismo y la desigualdad distributiva

En el sistema capitalista (economa de mercado y sector privado) se observan

grandes desigualdades de ingreso. Este es un hecho emprico que se ha observado histricamente y a travs de todos los pases. Hay dos interpretaciones distintas respecto de este fenmeno y sobre qu hacer al respecto (ver Solimano, 1998, para mayor discusin). Un primer enfoque sostiene que la esencia del capitalismo radica en premiar la innovacin, el talento, los individuos ms esforzados y productivos, los empresarios que toman riesgos. Este eventual mayor "premio" constituye un incentivo poderoso para que cada individuo de el mximo posible. Si un individuo esforzado recibiera el mismo "premio" o la misma remuneracin que un individuo que no hace ningn esfuerzo, entonces cul sera la motivacin para que alguien realice algn esfuerzo? En sntesis, la base del dinamismo y de la capacidad transformadora del sistema 11

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capitalista radica en los incentivos existentes; cada persona tiene estmulos para mejorar al mximo su desempeo por cuanto puede internalizar (captar) los beneficios generados. Los diferenciales de ingresos observados corresponden simplemente a diferenciales de desempeo de los distintos individuos. Luego, el hecho de que haya desigualdad distributiva no es una cuestin tica (buena o mala) sino que es el resultado necesario de la operatoria del sistema capitalista. En otras palabras, en una economa capitalista moderna se premia a las personas de acuerdo a ciertos mritos personales, "los cuales son (en su mayora) fortuitos". Esta meritocracia permite que todo individuo pueda desarrollarse segn el talento que posee; como la distribucin de talentos no es uniforme, en un contexto competitivo se genera una sociedad inequitativa en que hay ganadores (los talentosos) y perdedores (los sin talento). Una sociedad igualitaria sera aquella en que no hay perdedores; esto implicara penalizar a los ms talentosos "lo cual es injusto y empobrecedor para el conjunto de la sociedad" (ver Santa Cruz, 1999, pp. 501-505). En este contexto, se requiere que haya un Estado minimalista que no interfiera con el dinamismo del mercado y que no le ponga obstculos a la iniciativa, talento y creatividad del sector privado. Un segundo enfoque enfatiza el rol que juegan las condiciones iniciales en el resultado distributivo observado. Aquellos jvenes que provienen de familias de altos ingresos tienen ventajas importantes y significativas respecto de jvenes que provienen de familias de bajos ingresos. La dinmica de funcionamiento del capitalismo tiende a acentuar, o en el mejor de los casos, slo a preservar la desigualdad distributiva inicial. En breve, la situacin distributiva inicial prevaleciente condiciona el desempeo futuro. Como se parte de una gran desigualdad inicial esto hace que el sistema capitalista sea inherentemente inequitativo. Para corregir esta desigualdad existente se requiere una accin pblica por parte del Estado. En un sistema capitalista para disponer de un horizonte de planificacin de largo plazo es necesario que haya estabilidad social en el presente y en el futuro. Para esto se requiere que una situacin inequitativa inicial tienda a reducirse para disminuir la probabilidad de eventuales disturbios sociales. 12

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Existe en Chile una sociedad meritocrtica? Es efectivo que aquellos individuos talentosos, independientemente de su condicin social, son los que ocupan los lugares de privilegio de la sociedad? Una rpida observacin casual permite observar que hay individuos no talentosos ocupando posiciones de privilegio; cmo llegaron all? Obviamente las conexiones juegan un rol crucial para alcanzar posiciones privilegiadas. En este aspecto, la condicin social es un factor determinante en el grado y nivel de conexin que tiene un individuo. Si se tiene dos nios con talentos similares, aqul que nace en La Dehesa tiene una probabilidad claramente mayor para ocupar una posicin privilegiada superior a aqul que nace en La Pintana. Pero a nuestro juicio, en una economa como la chilena la cuestin es an ms delicada. Si Bill Gates hubiera nacido en Chile, hubiera podido crear aqu una empresa de la magnitud de Microsoft? La respuesta es obviamente negativa. La evidencia emprica revela que en Chile no tienen cabida los ms talentosos; para aprovechar al mximo su potencial, los ms talentosos se tienen que ir del pas. Esto ha sucedido con los escritores, artistas, cientficos y profesionales destacados. Este es un pas en que no se valoran las ideas. No existe un mercado de ideas; el precio de una idea es muy cercano a cero. El problema de fondo radica justamente en cmo transformar a la sociedad chilena en una sociedad meritocrtica que aproveche al mximo los talentos existentes estn donde estn.

C.

Desigualdad y crecimiento7
Cul es la relacin que hay entre desigualdad y crecimiento? Nuevamente aqu

hay dos posturas opuestas. La posicin clsica plantea que la existencia de desigualdad es el costo que hay que pagar para tener un crecimiento elevado. Esta argumentacin se apoya en la premisa de que
Esta seccin utiliza argumentos de Solimano (1998). Para mayor profundidad, ver los artculos y referencias de este libro.
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el ahorro constituye el factor principal para estimular el crecimiento. Suponiendo que en una sociedad capitalista slo existen empresarios y trabajadores, una distribucin ms inequitativa del ingreso genera un mayor nivel de ahorro; esto se debe a que los empresarios tienen una mayor capacidad de ahorro que los trabajadores. Luego, mayor ahorro produce un crecimiento ms elevado. Por otra parte, una poltica redistributiva generara menores tasas de crecimiento. En este caso, la poltica redistributiva implica la transferencia de ingresos de los empresarios (sector con alta capacidad de ahorro) a los trabajadores (sector con alta capacidad de consumo y en consecuencia baja capacidad de ahorro) lo cual tiene un efecto negativo sobre el nivel de ahorro. Menor ahorro produce un menor crecimiento. La postura keynesiana y enfoque moderno de teora del crecimiento8 plantean que la inversin (y no el ahorro) es el factor determinante del crecimiento. El proceso de inversin significa expandir la capacidad productiva de un pas; una nueva fbrica, la explotacin de un nuevo mineral, la construccin de un "mall" o de un puerto, etc. permite la produccin de un flujo de bienes y servicios. Sin inversin, no hay produccin de bienes y servicios y en consecuencia, no hay crecimiento. Por otra parte, altos niveles de inversin generan altas tasas de crecimiento econmico. Adicionalmente, el proceso de inversin tiene un efecto sinergtico endgeno que induce reacciones dinmicas positivas que retroalimentan la inversin y el crecimiento. Un alto nivel de inversin genera expectativas optimistas sobre la marcha de la economa en el presente y su evolucin futura. Los inversionistas tienen un comportamiento de manada; "si la cosa est buena, conviene meterse, y mientras antes, mejor". An ms, los flujos financieros externos se mueven de manera procclica; i.e., van hacia economas en las cuales se observa un alto nivel de inversiones. La disponibilidad de mayores recursos financieros incrementa la viabilidad de nuevos proyectos de inversin, y esto acelera el crecimiento. Todos quieren invertir en una economa que tiene un crecimiento acelerado. En consecuencia, el problema fundamental para un pas radica en lograr altos
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Ver Aghion y Howitt (1998).

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niveles de inversin. Cmo incentivar al sector privado, nacional y extranjero, a que elabore y lleve a cabo un elevado conjunto de proyectos de inversin? Un proyecto de inversin implica un costo de recursos en el presente y un eventual flujo de beneficios en el futuro. A un inversionista le gustara reducir la incertidumbre existente respecto al futuro. La existencia de una situacin distributiva inequitativa incrementa la probabilidad de inestabilidad poltica en el futuro. Esto puede ocurrir a travs de dos mecanismos distintos. Por una parte, el proceso poltico genera presiones para la implementacin de polticas redistributivas cuyo financiamiento requiere impuestos progresivos ms elevados que afectan las utilidades y rentabilidad de la inversin. Por otra parte, una situacin distributiva muy regresiva puede favorecer la eleccin de gobiernos populistas; estos gobiernos aplican polticas econmicas que generan grandes desequilibrios macroeconmicos que desestimulan totalmente la inversin y en consecuencia, afectan negativamente el crecimiento. En esta discusin, cabe sealar que no est en juego el sistema capitalista. La visin dicotmica previa que haba en el debate chileno, pro-sistema y anti-sistema, ha desaparecido. Seguir existiendo un sistema capitalista; pero hay distintas versiones de capitalismo. Adems, el capitalismo no est exento de la existencia de conflictos sociales, huelgas, etc. El conflicto se resuelve a travs de un reacomodo entre las fuerzas tradicionales y las fuerzas modernizadoras. Para los inversionistas es importante que haya un horizonte estable de largo plazo. Hay un factor adicional. Una desigual distribucin de ingresos restringe la cantidad de jvenes que pueden adquirir mayores niveles de calificacin profesional y tcnica. Un cuello de botella importante que enfrenta un pas subdesarrollado como Chile para alcanzar mayores niveles de desarrollo es la baja calidad promedio de la mano de obra. El siglo XXI ser el "siglo del conocimiento"; esto significa que en el precio de cada bien, el conocimiento sofisticado va a tener una incidencia creciente. Las inversiones futuras ms rentables requerirn mano de obra altamente calificada. La persistencia de la actual situacin distributiva inequitativa puede afectar el desarrollo de los futuros proyectos de inversin por no disponerse en el pas de una adecuada oferta de jvenes que posean mucho 15

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capital humano; esto obviamente va a restringir la capacidad de crecimiento econmico. La evidencia emprica reciente a travs de estudios economtricos de paneles de pases apoya la hiptesis de que una distribucin ms inequitativa del ingreso tiene un efecto negativo sobre el crecimiento econmico. En otras palabras, el crecimiento econmico de un pas (variable dependiente) est influenciado por el patrn distributivo (variable explicativa); mayor desigualdad de ingresos induce un menor crecimiento econmico. Este tipo de resultado es estadsticamente significativo, cuando se incluyen variables explicativas (de control) en los distintos pases tales como: ingreso per cpita, nivel de educacin y participacin poltica9. En sntesis, un pas en el cual prevalece una situacin distributiva muy inequitativa genera desincentivos para que haya una significativa expansin de la inversin, y en consecuencia, esto afecta negativamente el ritmo de crecimiento.

2.

Aspectos Eticos de la Desigualdad 10

Es la desigualdad del ingreso un problema tico?, cunta desigualdad puede

tolerar una sociedad? Estas son las interrogantes claves que se examinarn en esta seccin. Revisemos distintas posiciones frente a estas interrogantes.

A.

La desigualdad no debiera constituir un problema tico

En un sistema capitalista, cada individuo recibe un ingreso correspondiente a lo

que aporta al proceso productivo. Luego, si esto genera una distribucin inequitativa del ingreso, por qu habra que considerar este resultado como algo que es necesario examinar
9

Para mayores detalles y referencias, ver Solimano (1998b). Ver adems Aghion y Howitt

(1998). Esta seccin utiliza varios de los artculos del libro editado por Barker (1996) y adems, el libro de Nathanson (1998).
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(y cuestionar) desde el punto de vista tico? Si se acepta el marco global, i.e. el sistema capitalista, es lgicamente necesario aceptar la consecuencia; el capitalismo tiene como resultado inherente la generacin de una desigualdad de ingresos. No existe una conspiracin o una intencionalidad por tener una situacin distributiva inequitativa. Entonces por qu ser moralmente reprensible el resultado? La existencia de individuos ms ricos se debe a que stos han tenido una especial preocupacin y motivacin por la acumulacin voluntaria de activos, un gran esfuerzo y trabajo personal ("trabajlicos"), y gran capacidad de ahorro (lo que implica austeridad y sacrificio de consumo). Luego, cul es el problema tico de que unos tengan ms y otros tengan menos? En el capitalismo, el resultado final de lo que se tiene depende de cada individuo. Unos se proponen ser ricos y otros se conforman con un ingreso reducido.

B.

La desigualdad es un problema tico

Por qu surge la preocupacin social por la desigualdad? La respuesta elemental

es, simplemente, porque vivimos en sociedad. El ser humano no vive aislado; existe interaccin y dependencia mutua entre los individuos, y esto genera necesariamente responsabilidades mutuas. En realidad, est en la esencia misma del hombre (tambin en los animales), que la interaccin con otros seres humanos produzca preocupaciones recprocas (Sen, 1998). Es interesante observar que aun cuando la base del capitalismo lo constituya el individualismo, el capitalismo global y la tecnologa moderna han incrementado notoriamente las interacciones a travs del mundo. Un subproducto de esto es la mayor preocupacin existente actualmente en la mayora de los pases por los problemas polticos, econmicos y sociales que hay en cualquiera de ellos. Una medida concreta implementada por los pases desarrollados es un acuerdo voluntario institucionalizado de proporcionar ayuda a pases en desarrollo; el monto de esta transferencia equivale al 0,7% del PIB, anual. En breve, la mayor preocupacin social prevaleciente en las sociedades modernas 17

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del siglo XX ha pasado a ser una cuestin tan natural que la misma interrogante inicial parece totalmente superflua. Es equivalente a preguntar por qu usamos la luz elctrica, el automvil o el computador? De la preocupacin social, la existencia de grandes desniveles de ingreso y riqueza, introduce la cuestin distributiva. Hay gente de alto ingreso que despilfarra su dinero en cosas superfluas, mientras que hay gente de bajos ingresos que no tiene recursos para adquirir bienes bsicos. Es ticamente defendible la existencia de disparidades tan grandes? El concepto de "sociedad justa" ha comenzado a estar vinculado a la magnitud de los diferenciales de ingreso observada en un pas. Cul es el principio fundamental bsico que debiera regir en una sociedad justa? Una respuesta aparentemente simple establecera una cierta equivalencia entre sociedad justa y sociedad equitativa. Pero, equitativa en qu? Dworkin (1996) ha sugerido la necesidad de distinguir entre los siguientes dos conceptos: igualdad de oportunidades e igualdad de resultados. Una sociedad basada en el principio de igualdad de resultados tiene diversos problemas. Qu se entiende por igualdad de resultados?, iguales en qu?, todos campesinos?, todos albailes?, todos poetas?, todos mdicos? Una sociedad regida por el concepto de igualdad de resultados slo podra ser vlida para una sociedad de robots o de individuos iguales "clonados". Obviamente este concepto viola la esencia del individualismo, el respeto a la persona; i.e. la libertad para ser distinto, o simplemente, la libertad para ser uno mismo. Esto es lo que Dworkin denomina el principio de la responsabilidad personal; cada persona se reserva el derecho de lo que quiere hacer y ser. Luego, una sociedad equitativa, que respeta las decisiones personales, debiera estar focalizada en los insumos que un individuo controla, y no en los resultados. Esto implica que cada nio tenga una disponibilidad similar de recursos para enfrentar la vida; al crecer decide por s mismo como usa estos recursos para lograr lo que l cree que maximizar su nivel personal de bienestar. Esto correspondera al principio de igualdad de oportunidades. Segn este enfoque, un nio no es responsable por la situacin econmica de la familia en la cual nace; pero luego es totalmente responsable por la forma de utilizacin de los 18

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recursos que se le proporcionan y de los logros que obtiene en su vida. En concordancia con lo anterior, Rawls (1971) plantea que para que haya justicia social se requiere que: (a) El sistema socio-econmico tiene que ser igualmente ventajoso para todos. (b) Todos tienen que tener la misma posibilidad de acceso a todas las ocupaciones. En otras palabras, cada nio debiera tener la misma posibilidad de "llegar arriba". Pero, las condiciones iniciales, influencia de la familia, status social, patrimonio heredado, talento, inteligencia, etc. son factores determinantes sobre el futuro econmico de cada uno. Luego, un beb que viene al mundo, se enfrenta a una especie de juego de ruleta que determina el entorno en el cual nace; y esto va a determinar lo que pasar en su vida. El problema de la injusticia social no radica en que ciertos nios crecen en un medio ambiente con condiciones iniciales muy favorables y a otros nios les toca uno muy desfavorable. La cuestin central consiste en que sean esas condiciones iniciales las que influyan decisivamente en el destino econmico de cada uno de los nios. Es algo natural que los nios nazcan en entornos y familias que son muy distintos y desiguales. Pero lo que hay que distinguir es entre el orden natural y el orden social. Aun cuando existen factores naturales e histricos bsicos que generan diversidad y diferencias entre las familias, eso no implica que haya que aceptar los resultados sociales generados por ese orden natural. El resultado social debiera estar apoyado en el principio de igualdad de oportunidades. Una sociedad equitativa es aquella que proporciona un nivel similar de educacin, capacitacin y salud a todos, independientemente de la capacidad de pago por ello (Rawls, 1971; Nathanson, 1998). En el caso chileno, un nio que ingresa a un colegio pblico o a uno privado, obtiene una calidad de educacin muy diferente. Para examinar la diferencia de la calidad de la educacin, se puede comparar los resultados de la prueba SIMCE (4 Ao Bsico) en Castellano y Matemticas para colegios municipales (57% de la matrcula) y colegios particulares (8% de la matrcula)11. A nivel de nios de 9 aos (a 10 aos), aquellos que van
Para la informacin correspondiente sobre los colegios privados subvencionados ver Cox y Gonzlez (1998).
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a colegios particulares tienen (en 1996) un rendimiento en castellano y matemticas que es un 26,2% superior al de los nios que van a colegios municipales (Cuadro N 1). Este diferencial es lo suficientemente significativo para discriminar entre cules nios van a tener una mayor probabilidad de xito para poder eventualmente ingresar a la universidad. Proyectando este porcentaje a la PAA (Prueba de Aptitud Acadmica) esto representa una diferencia superior a 144 puntos; esto es, si un estudiante de colegio privado obtiene 700 puntos, un estudiante equivalente de colegio pblico obtiene 520 puntos. Cuadro N 1. Resultados promedio en Prueba SIMCEa 4 Ao Bsico.- 1990-1996 Castellano Matemticas ----------------------------------------------- -------------------------------------------------Colegios Pblicos Colegios Privados Colegios Pblicos Colegios Privados (Municipal) (Municipal) 57,24 79,99 56,18 79,88 63,96 86,84 63,70 85,24 63,49 83,74 65,37 86,42 68,30 86,19 67,83 85,57

1990 1992 1994 1996

Fuente: Cox y Gonzlez (1998). SIMCE. a/ La prueba SIMCE mide logros de aprendizaje definidos como mnimos en los programas oficiales de estudio y se toma a prcticamente el conjunto de la cohorte de cuarto y octavo ao en forma anual alternada. En 1994, por ejemplo, 224.000 alumnos rindieron las pruebas de los 4 aos. Las cifras del cuadro expresan porcentajes promedios nacionales y por dependencia administrativa Municipales y Privados Pagados. Para las cifras correspondientes de los Colegios Privados Subvencionados ver Cox y Gonzlez (1998).

C.

Cunta desigualdad es tolerable?

Nuevamente seguiremos a Rawls (1971) en este tema. Como toda obra clsica, la

Teora de la Justicia de Rawls admite distintas interpretaciones. El nivel de tolerancia de la existencia de desigualdades econmicas y sociales depender del cumplimiento de las siguientes dos condiciones: (a) La vigencia plena del principio de igualdad de 20

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oportunidades, revisado previamente. (b) El principio del maximin12, que significa que hay que procurar el mximo beneficio de aquellos miembros de la sociedad que tienen el mnimo ingreso. En otras palabras, la existencia de desigualdades es tolerable si la forma en que est funcionando la sociedad implica que los individuos de menores ingresos son los principales beneficiados. Desde el punto de vista operativo, esto significara que el ritmo de crecimiento del ingreso de los grupos de "abajo" es mayor que el ritmo de crecimiento del ingreso de los grupos de "arriba". Esta visin de Rawls invierte la visin clsica de la economa de mercado en que el proceso distributivo favorece a "los de abajo" a travs del proceso del "rebalse" ("trickle down") que generan "los de arriba". Para Rawls, en la sociedad debiera operar el "trickle up", i.e., la primera prioridad es sacar a "los de abajo" de donde estn. En sntesis, hay varios elementos asociados a la interrogante cunta desigualdad es tolerable? (Nathanson, 1998): a.- Una sociedad en que existe una distribucin muy inequitativa del ingreso, y en que no hay "preocupacin" por "los de abajo", es injusta. Una sociedad inequitativa es tolerable siempre que "los de abajo" sean los ms beneficiados y que est disminuyendo el nivel de inequidad. b.- Una sociedad inequitativa es injusta, si el grupo de gente con mayor riqueza ejerce un alto grado de control sobre el resto de la gente. En el proceso poltico, la probabilidad de ser elegido no debiera depender de la disponibilidad de recursos econmicos. c.- Una sociedad con gran desigualdad es tolerable, si "los de abajo" pueden tener

Maximin significa maximizar el mnimo. De acuerdo a la metodologa de anlisis de Rawls, cuando est un individuo en la "posicin original" (beb un segundo antes de nacer) est envuelto en el "velo de la ignorancia"; esto significa que no tiene ningn tipo de prejuicio, ni tampoco est condicionado por el entorno en que va a vivir, por cuanto lo desconoce. Luego, es racional que sugiera que en el mundo en que va a vivir haya mayor preocupacin por aquellos que estn en la situacin ms desventajada. Esto corresponde a la aversin al riesgo que predomina en los seres humanos; el criterio del maximin es la implementacin de este concepto.

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y tienen un standard de vida bastante "decente". En ese caso no es tan crucial lo que sucede con la distribucin de ingresos. Pero en este caso standard de vida "decente" implica que prevalece el principio de igualdad de oportunidades. En efecto, si los grupos de menor ingreso tienen un nivel de vida "decente", por qu podra afectarles lo que sucede con el resto de la poblacin? El anlisis previo utiliza como marco de referencia lo que sucede en la sociedad norteamericana. En dicha sociedad efectivamente "los de abajo" pueden tener acceso a un nivel de vida "decente". An ms, los diferenciales de calidad en educacin y salud proporcionadas por los sectores pblico y privado no son relativamente exagerados, lo cual puede permitirle a un joven que egresa de un colegio pblico, tener la opcin de oportunidades casi similares a las de un joven que egresa de un colegio privado. En cambio en el caso chileno, un nio va a enfrentar los siguientes diferenciales de educacin y salud. Las familias chilenas cuyos nios van a colegios privados gastan (en promedio) entre 5 y 6 veces el costo de la educacin de un colegio pblico. En el caso de la salud, las familias chilenas que tienen acceso a clnicas privadas gastan (en promedio) entre 5,5 y 6,5 veces el costo de atencin en un hospital pblico. Por qu una familia chilena est dispuesta a incurrir en un costo 5 a 6 veces mayor en educacin y en salud, en vez de utilizar los servicios proporcionados gratuitamente por el sector pblico? La respuesta obviamente est asociada a los diferenciales de calidad. Cuadro N 2. Gasto Promedio Anual Per Cpita en Educacin y Salud. Chile, 1994-95 (US$ / persona) Sector Privado Educacin a/ Salud 2.500 a 3.000 900 a 1.100 Sector Pblico Alrededor de 500 Alrededor de 170 Coeficiente S. Privado / S. Pblico 5 a 6 5,5 a 6,5 b/

Fuente: Elaborado a partir de los datos bsicos de Engel, Meller y Bravo (1998) y las Cuentas Nacionales. a/ Calculado en relacin a la poblacin estudiantil. b/ Datos de FONASA muestran una relacin ms baja: 2 a 3 veces.

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Qu implican estos diferenciales de calidad? Supongamos que no hay una relacin lineal entre el diferencial de costos y el diferencial de "calidad" en la salud privada/pblica. Para efectos ilustrativos, supongamos que la "calidad" de la salud de una clnica privada es slo el doble mejor que la de un hospital pblico. Dada la mejor tecnologa mdica, stock de capital humano, laboratorios, etc., esta mayor calidad podra traducirse en una menor probabilidad de una consecuencia fatal como resultado de una operacin especfica. Si la probabilidad de supervivencia ante una intervencin quirrgica compleja fuera el doble en una clnica privada en relacin a un hospital pblico, dnde se operara Ud.?, dnde le gustara que se operara su madre, esposa o hija? En el caso de los diferenciales de calidad de educacin privada/pblica la consecuencia puede visualizarse a travs del perfil de ingresos que va a obtener en su vida, un joven, de acuerdo al nivel educacional adquirido (aos de educacin) (Cuadro N 3). Una persona sin educacin ingresa al mercado del trabajo a los 25 aos con un ingreso de 100; el perfil de ingresos de esta persona es bastante plano alcanzando un nivel de 120 a los 55 aos. Si esta persona tuviera 6 aos de educacin bsica su ingreso inicial sera de 130 para aumentar a los 55 aos a 180. Si esta persona completara su educacin escolar (12 aos) su ingreso inicial sera de 220 y ste incrementara a 290 a los 55 aos. En sntesis, para un chileno promedio, a travs de toda su trayectoria de vida, finalizar sus estudios de educacin media (12 aos de escolaridad) ni siquiera le permite triplicar los ingresos que tiene un analfabeto. Cuadro N 3. Perfil de ingresos a travs de la vida de un chileno promedio segn aos de educacin Aos de Educacin Aos de Vida ---------------------------------------------------------------25 40 55 100 130 100 150 120 180 23

Analfabeto (0) Educacin Bsica (6 aos)

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Educacin Media (12 aos) Educacin Universitaria (Profesional)

220 480

240 600

290 780

Fuente: Adaptado del BID (1998). Las cifras pueden multiplicarse por mil, y asociarse as a un sueldo mensual de $ 100.000, etc. Utilizando un tipo de cambio de $ 500/US$, un sueldo mensual de $ 100.000 sera equivalente a US$ 200.

De acuerdo al Cuadro N 3, la diferencia cuantitativa en el perfil de ingresos slo se materializa cuando este chileno promedio adquiere una carrera universitaria; i.e., una profesin universitaria constituye realmente el mecanismo para acceder a un standard de vida bastante diferente del de un analfabeto. Ya hemos visto previamente que las posibilidades de ingresar a la Universidad de un nio que estudia en un colegio pblico, disminuyen notoriamente. Pero, tampoco es viable la posibilidad de que todos los jvenes chilenos ingresen a la Universidad. Entonces, cul es la solucin? En sntesis, cunta desigualdad es tolerable?, qu es un standard de vida "decente"? No hay respuestas cuantitativas a estas preguntas. Sin embargo, diferenciales que fluctan entre 3 y 5 veces en la calidad de educacin y de salud no parecieran corresponder al mundo de igualdad de oportunidades que debiera enfrentar un nio chileno.

3.

Un Estado Integrador13
Existe un dilema central en un rgimen democrtico en el cual opera el laissez-

faire del mercado. Por una parte, hay un reconocimiento explcito de la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos; adems, cada persona posee un voto que tiene la misma ponderacin independientemente de la condicin social. En cambio en una economa de mercado los bienes se distribuyen de acuerdo al poder adquisitivo de las personas; i.e., se "vota" con pesos, y el que tiene ms pesos adquiere ms bienes. Esto genera una tensin entre la democracia poltica y la democracia econmica.
13

El concepto de Estado Integrador ha sido introducido, segn mi conocimiento, por Dagmar Raczynski (1998).

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Cuando los pobres son mayora, presionan a travs del proceso poltico para que el Estado interfiera en el mercado y resuelva la cuestin social. Como seala Okun (1975), la unin de democracia y mercado es complicada, pero ambos se requieren mutuamente. Para resolver este conflicto habra que agregar cierta racionalidad en la cuestin equitativa y cierto humanismo en la bsqueda de la eficiencia. La creacin del Estado de Bienestar, por medio de la tributacin, ha sido la respuesta de los pases desarrollados a esa aspiracin de una sociedad ms humana y ms civilizada14. En el siglo XIX se estableci el principio de igualdad ante la ley; Anatole France deca irnicamente que "pobres y ricos tienen el mismo derecho a dormir a la intemperie". Existe consenso en las democracias modernas que ninguna persona debe quedar por debajo de una lnea hipottica que corresponde a un conjunto de necesidades bsicas: alimentacin, vivienda, etc. El Estado de Bienestar est orientado a lograr que todos los miembros de la sociedad satisfagan ese conjunto de necesidades bsicas. En el caso chileno, en el perodo 1925-73, el Estado asumi un rol creciente en el financiamiento, la gestin y la produccin del conjunto de necesidades bsicas para los sectores de menores ingresos; esto implic una expansin gradual del gasto social (ver Raczynski, 1998). En el siglo XX surge el principio de igualdad de oportunidades, que impele al Estado a tratar explcitamente de manera desigual a las personas para poder incorporar a los excluidos a la sociedad. Esta es la base de un Estado Integrador: nadie deber quedar excluido del progreso econmico por factores exgenos a la persona en cuestin. La responsabilidad del Estado no se restringe solamente a que toda familia alcance un nivel mnimo de necesidades bsicas. En realidad, hay que ir ms all; romper el crculo vicioso de la pobreza. Esto requiere un Estado Integrador que enfrenta y elimina las races que generan esa situacin bsica de pobreza. Los nios no tienen la culpa del entorno en el cual nacieron; todos los nios tienen que tener las mismas oportunidades. La constitucin del Estado de Bienestar en los pases desarrollados ha implicado la

Esta seccin est basada en Barr (1987), Shonfield (1984), Wilson y Wilson (1982). Ver una discusin ms extensa en Meller (1996).

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creacin de una variada gama de instrumentos e instituciones15. Por el lado del gasto pblico, estn las transferencias a personas, que corresponden a previsin social, pago a desempleados, beneficios a enfermos y nios; beneficios a travs de bienes y servicios financiados totalmente por el Estado, como salud y educacin, y subsidios a ciertos bienes bsicos como vivienda, alimentos y transporte. Todos estos componentes generan presiones significativas sobre el gasto pblico. Por el lado de los ingresos fiscales, se establecen los principios de capacidad de pago y de progresividad, aplicndose impuestos a la propiedad, herencias, donaciones, utilidades de empresas, ganancia de capital e impuesto progresivo a la renta personal. En sntesis, la poltica fiscal se asocia a las necesidades sociales. Como se seal previamente, el Estado de Bienestar es la institucin de la sociedad moderna encargada de que los individuos de bajos ingresos no queden por debajo del nivel de subsistencia; la definicin de este nivel mnimo es su responsabilidad. El mecanismo del mercado no debe utilizarse para esta tarea: as como existe consenso de que no es lcita la compra y venta del voto poltico, el nivel mnimo de subsistencia de un ser humano no puede estar expuesto a la libre interaccin de la oferta y la demanda. Vinculado a este tema, Okun (1975) plantea que el nivel del salario mnimo no debiera estar sujeto a las fuerzas del mercado. Cambios en la oferta o demanda de trabajo no debieran reducir el estndar de vida del trabajador marginal; si el resultado de este principio es la generacin de desempleo entonces la sociedad, a travs del subsidio de desempleo, debe cubrir dicha situacin16. Chile, y en general los pases latinoamericanos han imitado una gran parte de esta institucionalidad del Estado de Bienestar de los pases desarrollados, aquella relacionada con los gastos; una excepcin importante es el subsidio de desempleo. Por otra parte, no ha habido una expansin similar en la capacidad para aumentar los ingresos tributarios; cuando
El Estado de Bienestar es un conjunto de instituciones orientadas a la solucin armnica de los conflictos sociales, por lo que se dice que ha sido el elemento esencial para la expansin del capitalismo en los pases desarrollados (Esping-Andersen, 1990; Pierson, 1998) . En todos los pases desarrollados existe la institucionalidad del salario mnimo. Una empresa que no es capaz de pagar el salario mnimo a sus trabajadores, o que basa su competitividad en el pago de salarios inferiores al mnimo, eventualmente va a ser eliminada del mercado por empresas que son relativamente ms eficientes.
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ello se logra, como en el caso chileno, los impuestos indirectos constituyen el componente fundamental de la recaudacin total, mientras que los impuestos directos tienen una participacin relativamente baja. Como es sabido, una carga tributaria en la cual los impuestos indirectos constituyen el componente principal, tiene un sesgo notoriamente regresivo. An ms, el populismo latinoamericano ha constituido una versin totalmente distorsionada del Estado de Bienestar. El populismo ha planteado que existe una solucin fcil y rpida al problema de la pobreza y al problema de la desigualdad distributiva. Las soluciones populistas incluyen 3 medidas fundamentales: (i) Gran aumento de los salarios va decreto gubernamental. (ii) Excesivo incremento del gasto social. (iii) Aumento de impuestos para financiar las 2 medidas anteriores. En el ao 1971, el Gobierno de la Unidad Popular increment el salario real en un 22% y el gasto (real) social se expandi en un 45%; obviamente estas variaciones tuvieron un impacto distributivo positivo muy significativo. Sin embargo estos incrementos exagerados generaron desequilibrios macroeconmicos y microeconmicos insostenibles. El ajuste necesario para eliminar estos desequilibrios revirti rpidamente los mejoramientos que se haban obtenido en la situacin distributiva17. En resumen, el problema distributivo no puede ser resuelto por decreto gubernamental. Adems, la solucin requiere tiempo. Desde el siglo XVIII, e incluyendo a Adam Smith, supuestamente el apstol del homo economicus individualista y egosta, se ha planteado que la funcin de bienestar personal de cada individuo tambin comprende elementos de solidaridad y preocupacin por los dems, e incluso tambin la envidia. Esta interdependencia en la funcin de bienestar individual se vincula actualmente a la existencia de una conciencia social, segn la cual a toda la sociedad le preocupa la situacin aflictiva de los pobres. Transferencias va tributacin de ricos a pobres aumentan entonces el bienestar de ambos grupos y en consecuencia el nivel de bienestar social.
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Para un anlisis econmico ms extenso y profundo de este perodo ver Meller (1996).

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En sntesis, la existencia de interaccin e interdependencia, en que prevalece una alta conciencia social, el uso de transferencias para enfrentar el problema de la pobreza y de la desigualdad de ingresos corresponde a un uso eficiente de recursos. Esta sera la base conceptual del moderno Estado de Bienestar. El entorno poltico y el gobierno pueden desempear un importante papel en el grado de conciencia social prevaleciente; en este sentido es interesante el contraste entre el gobierno de la Unidad Popular, el rgimen militar y el gobierno de Patricio Aylwin en relacin al nivel del gasto social y las reformas tributarias vinculadas a estos gastos. Por ejemplo, en slo 3 meses, el gobierno de Patricio Aylwin logr la aprobacin de un incremento de impuestos equivalente al 2,5% del PIB, para financiar un aumento del gasto social; la reforma tributaria cont con el respaldo de todo el espectro poltico. La situacin fue totalmente opuesta durante el rgimen militar, en el que se redujeron tanto el gasto social como la recaudacin tributaria. Durante el gobierno de la Unidad Popular hubo primero una expansin drstica del gasto social y slo despus surgi la preocupacin por el desequilibrio resultante. En los pases desarrollados se habla de la crisis de la institucionalidad del Estado de Bienestar, criticndose particularmente la magnitud del gasto social, que en esos pases flucta en torno del 28% del PIB (Producto Interno Bruto). En el caso latinoamericano el Estado de Bienestar tiene dimensiones inferiores; en Chile, todo el tamao del Gobierno alcanza al 20%, lo cual quiere decir que la magnitud relativa del gasto social de Chile no alcanza ni al 50% del tamao relativo observado en los pases desarrollados18. Sin embargo, tambin son vlidas las crticas vinculadas al exceso de burocratismo, a la inoperancia y la baja calidad de los servicios. Este ltimo aspecto se ha acentuado notoriamente al observarse los distintos niveles existentes entre bienes sociales (salud y educacin, por ejemplo) proporcionados por el sector pblico y por el sector privado. La ideologa ortodoxa ha vinculado el Estado de Bienestar al cuestionamiento global de la funcin del sector pblico, recomendando su reduccin y eventual
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Ver Engel, Meller y Bravo (1998).

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desmantelamiento, porque su presencia reduce la eficiencia econmica, desincentiva el trabajo, el ahorro y la inversin, y le quita recursos al sector privado para despilfarrarlos en el sector pblico. La solucin consistira en la privatizacin de las funciones del Estado de Bienestar; el mercado resolvera ms eficientemente el problema del bienestar de todos los individuos. Hospitales y colegios competiran entre s cobrando el precio del mercado y proporcionndole al consumidor la opcin ms conveniente. Desde el punto de vista del consumidor, habra un incremento de las opciones existentes; la posibilidad de elegir entre ellas favorece a los consumidores, que poseen distintas restricciones presupuestarias y diferentes preferencias respecto a niveles de consumo de salud y de educacin. Esto se complementara con un subsidio a la demanda. El subsidio a la demanda genera presin en los productores de servicios para captar clientes va mejoramiento de la calidad de los servicios entregados. Sin embargo, el Estado tiene que seguir presente como institucin que regula y fiscaliza la calidad de los servicios producidos por el sector privado. El caso de las viviendas (de bajo costo y con subsidio habitacional) que hubo que cubrirlas con nylon para evitar que fueran anegadas por la lluvia es un buen ejemplo sobre esta materia. La focalizacin constituye otra propuesta reciente orientada a incrementar la eficiencia en la solucin de los problemas sociales19. La focalizacin tiene varias virtudes: Requiere claridad respecto del grupo objetivo y una identificacin de los mecanismos ms eficientes para llegar a ste. Esto permite eliminar las filtraciones (que benefician a otros grupos). Algunos ejemplos exitosos de mecanismos de focalizacin lo constituyen los desayunos y almuerzos escolares. Pero la estrategia de focalizacin tambin tiene limitaciones. Para aplicar polticas de focalizacin, los grupos objetivos tienen que tener una caracterizacin simple, esto es, estar muy bien definidos; por ej., los analfabetos, los nios desnutridos. Hay dos problemas distintos. En primer lugar, el problema central de la educacin no radica en la eliminacin del analfabetismo, sino que en homogeneizar la calidad de la educacin pblica y privada;
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Para una discusin ms extensa y profunda ver Raczynski (1998).

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anlogamente, los problemas fundamentales de la salud no estn concentrados en disminuir el nmero de nios desnutridos, sino que en resolver problemas ms complejos de salud (por ej., atacar las causas ms frecuentes de muerte entre los chilenos) y homogeneizar la calidad de la salud pblica y privada. En segundo lugar, la estrategia de focalizacin estimula la maximizacin de indicadores de xito asociados al objetivo elegido. Esto es lo que sucedi en la dcada del 80 en que una gran concentracin de recursos en la desnutricin, redujo notoriamente el nmero de nios desnutridos. Este indicador de xito fue utilizado propagandsticamente para mostrar la efectividad de la poltica social del Rgimen Militar para resolver el problema de la pobreza. En sntesis, no es viable desde el punto de vista econmico, en un pas subdesarrollado como Chile, privatizar todos los bienes sociales. El nivel del subsidio a la demanda de educacin y de salud para que haya un mercado similar en esos dos servicios implicara un nivel superior al actual (5,5% PIB); probablemente se requerira casi duplicar el actual gasto pblico asignado a educacin y salud, i.e., un monto cercano al 10% (PIB). En consecuencia, el resultado observado, conduce a la creacin de un sistema de bienestar dual: salud, educacin y pensiones diferenciadas para ricos y pobres. El traslado del sector pblico al sector privado de los cotizantes de mayores ingresos (como en el caso de la salud) y/o de los trabajadores activos (como en el caso de la previsin) provoca una significativa reduccin de los recursos pblicos; eventualmente ello repercute en los beneficios proporcionados por el Estado y contribuye a profundizar la distancia entre el sistema de bienestar privado y el pblico. Un problema de naturaleza distinta es el siguiente. El mercado de la salud, es realmente anlogo al mercado de los televisores o de los zapatos? Es tan fundamental la posibilidad de disponer de un amplio rango de alternativas en el caso de la salud? Una persona que resulta herida en un accidente automovilstico o que sufre un ataque al corazn, visita distintos hospitales para decidir en cul se queda?; si esto le sucede en una zona alejada de Santiago, no preferira que el nico hospital local estuviera bien equipado? Si un consumidor adquiere un televisor cuyo monitor falla al cabo de una semana, puede reclamar y sustituirlo por otro; pero, en el caso de la salud, si en un hospital de baja 30

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calidad se opera a un paciente y ste muere por no disponer de algn elemento mdico o por negligencia del personal, se est ante una situacin irreversible. Aunque el Estado ha asumido como rol la creacin de una red social mnima, en el mundo moderno tambin ha comenzado a cumplir una funcin en la que el mercado puede ser ineficiente y peligroso o bien no generar el bien deseado; ello por la existencia de indivisibilidades, externalidades o informacin imperfecta y asimtrica. En otras palabras, aunque existen mltiples ineficiencias en la operatoria del Estado, su costo puede ser inferior a aquel generado por la libre accin del mercado en la solucin del problema del bienestar. Existe una opcin intermedia, sin embargo, en la que el Estado sustituye su funcin de productor de ciertos bienes pblicos requeridos para el bienestar social por la funcin de regulador; esto es lo que ha sucedido parcialmente en el caso de la educacin, con la presencia de colegios y universidades privadas. Con ello, el Estado economiza recursos y asegura requisitos mnimos de calidad en los bienes recibidos por los consumidores. Con todo, ese ahorro de recursos del Estado no corresponde exactamente al costo de los bienes generados por el sector privado; la funcin reguladora obviamente implica una burocracia especfica y otros costos relacionados. Otra alternativa intermedia es la instauracin de un seguro obligatorio general que cubra todos aquellos bienes proporcionados por el Estado. Un ejemplo de este tipo es el sistema de ahorro forzoso de los trabajadores vinculado a los programas de pensiones (AFP) y de salud; en el caso de las pensiones, si se establece el principio de que no debiera haber una cada del estndar de vida al momento de jubilar, ello determina el porcentaje de la remuneracin destinada a ese propsito. La ventaja de un sistema de seguro obligatorio nacional para cubrir todo tipo de evento que pueda enfrentar cualquier persona es que evita los "parsitos" ("free riders"): todos pagan y nadie se beneficia gratuitamente, y obliga a asegurarse a la gente poco previsora. Si se adoptara este seguro obligatorio nacional, compaas especficas de seguros privadas podran administrar los distintos componentes del bienestar social, operando de manera similar al caso de los seguros automotrices con dao a terceros. 31

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La principal dificultad de este esquema radica en que las personas ms vulnerables y de alto riesgo son las que estn econmicamente ms incapacitadas para financiar dicho seguro. El esquema del seguro nacional obligatorio es el ms adecuado para una sociedad en la que existe una distribucin equitativa del ingreso; en las sociedades en las que prevalecen grandes desigualdades, es necesaria la presencia del Estado Integrador. Desde el punto de vista del bienestar social nacional son muy complejas las opciones para alcanzar el ptimo deseable. Como lo plantea Klein, aquellos que sugieren la reduccin del tamao del sector pblico y del gasto social, qu es lo que estn optimizando? Maximizan las alternativas posibles de bienestar o minimizan la toma de decisiones por una burocracia centralizada?, maximizan la eficiencia del uso de recursos en la generacin de bienestar o minimizan el monto de recursos sacrificados en el sector productor de bienes materiales de la economa?, maximizan el aporte familiar al bienestar minimizando as el aporte pblico?, maximizan la equidad o maximizan el monto global de bienestar? Cuando se sugiere la privatizacin de todas las funciones del Estado, qu problema se est resolviendo, el excesivo tamao del Estado, el nivel excesivo de tributacin, la ineficiencia operatoria del Estado, el alto costo en el cual incurren los beneficiados? En el caso de un pas latinoamericano como Chile, sera vlida la objecin en torno a la operatoria ineficiente del sistema previsional pblico; aunque est pendiente la prueba emprica respecto a las futuras pensiones proporcionadas por las AFP, la funcin reguladora del Estado permite anticipar resultados ms eficientes que aquellos observados en el pasado. Hay que tener presentes las restricciones de recursos existentes en la economa. Al operar en un rgimen democrtico de un pas latinoamericano, el Estado Integrador se enfrentara a un dilema: la disociacin entre los beneficiarios y quienes contribuyen a su financiamiento. Las mayoras (de bajos ingresos), a travs del voto, presionaran por un mayor Estado Integrador, financiado por las minoras (de altos ingresos). En una sociedad democrtica con una alta concentracin de la riqueza y del ingreso, el tamao del Estado Integrador puede constituirse en un delicado foco de tensin poltica. En el siglo XIX el Estado fue el responsable de la creacin de la nacin chilena. 32

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En el siglo XXI el Estado va a tener una funcin de envergadura similar; integrar toda la poblacin chilena a la modernidad. Esto implica darle contenido e implementar plenamente el principio de igualdad de oportunidades. Una economa de mercado es muy sensible y vulnerable a las percepciones de la gente de lo que es justo o injusto. Como lo han sealado Weber, Schumpeter y otros, las bases del capitalismo se apoyan en una tica ampliamente compartida e internalizada que difiere fundamentalmente de la tica feudal. En la tica feudal los diferenciales de poder y desigualdades de ingreso correspondan a los derechos obtenidos al nacer ("birth rights"). Esta tica es rechazada por el capitalismo, que plantea como principios bsicos, la democracia, la libertad individual y la igualdad de oportunidades. Si una economa capitalista no genera una igualdad de oportunidades efectiva, puede generar "desafectos" con el sistema. Estos "desafectos" implican la generacin de un aumento de la criminalidad, corrupcin, desmoralizacin y conductas anti-sociales. La solucin de fondo no radica en aumentar el nmero de crceles y de policas (Tobin, 1976). En sntesis, un Estado Integrador tiene que tener como objetivo que todos los nios tengan oportunidades similares independientemente de su status social. Esto requiere mayor similitud en las calidades de educacin pblica y privada, y salud pblica y privada. Para este propsito debiera haber un mayor monto de recursos pblicos destinados a la educacin y salud pblicas; esto sera concordante con el mayor gasto pblico en educacin y salud observado en pases que poseen mayor ingreso per cpita (ver Engel, Meller y Bravo, 1998). Pero, aumento de recursos no implica una correspondencia de uno a uno entre incremento del gasto social y mejoramiento de la calidad del servicio. Adems, no es condicin necesaria que sea el Estado quien asuma el rol principal en la produccin de estos servicios; puede tambin aplicar polticas e incentivos para que el sector privado complemente o ayude a implementar el principio bsico de igualdad de oportunidades. El objetivo de fondo no es que el Estado haga ms cosas, sino que todo nio y joven se beneficien de educacin y salud de mejor calidad.

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