POLITICAS SOCIALES Y PROGRAMAS DE COMBATE A LA POBREZA EN EL BRASIL *

SONIA MIRIAM DRAIBE Y MART.4 TERESA S. ARRETCHE (Coordmadoras) ANA MARIA MEDEIROS DA FONSECA APARECIDA NEKI DE SOUZA GERALDO DI GIOVANNI HELENA KERR DO AMARAL JUAREZ RUBENS BRANDAO LOPES

INTRODUCCION

Este trabajo tiene tres objetivos. En primer lugar -y teniendo como teln de fondo las instituciones y los recursos del sistemanacional de polticas socialesprocura demostrar la ausencia histrica, en el Brasil, de una estrategia de lucha contra la pobreza, aunque el pafs cuente con un nmero significativo dc programas para los estratos pobres. En segundolugar, mediante la evaluacin de algunos programas concretos, busca comprender las razones de los xitos y los fracasos de los programas para esos grupos. Por ltimo, intenta una reflexin acerca de las enseanzasque brinda la experiencia brasileia recicntc, a fin de extraer lecciones y recomendaciones de polticas adecuadas para una estrategia efectiva de accin frente a la pobreza.
PANORAMA DE LAS POLITICAS PARA COMBATIR LA POBREZA SOCIALES Y DE LOS PROGRAMAS

En esta seccin se presentan las principales caractersticas, concepciones y ejes del sistema brasileo de proteccin social, identificando y cvaluando los programas y modalidades de gasto orientados concretamente a la poblacin pobre, a partir de un diagnstico de las dimensiones, las caractersticas y la naturaleza de la pobreza en cl Brasil. * Ias autores agradecen la colaboracin de los consultores Ana Mara Peliano, Pedro Paulo
Martoni Bramo, Mara Olynthia G. Barba y Nabil G. Bondukl y de los investigadores del Centro de Estudios de Polticas Pblicas (NEPP) Stella Man Rarber da S. Telles y Wilhan hnzar.

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S. DRAIBE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

Caractersticas institucionales, concepciones y ejes del sistema brasileo de previsin sociai: una visin histrica

El sistema brasileo de polticas sociales recin se consolid en los anos setenta, al cabo de un proceso de construccin institucional que se inici en los aos treinta e ingres a una etapa de expansin acelerada en los cincuenta: la densa y compleja estructura orgnica, la rapidez de la incorporacin de los sectores sociales y las enormes dimensiones de las clientelas, que configuraron verdaderos programas masivos,son las principales caractersticas de este sistema (Draibe, 1989). Las polticas sociales adquirieron rasgos ms duraderos bajo el rgimen militar instaurado en 1964 y recibieron las orientaciones de modernizacin autoritaria del Estado y los parmetros de exclusin social del modelo concentrado y excluyente de desarrollo econmico impulsado por el rgimen:
extrema centralizacin poltica y financiera, al nivel federal, de las acciones sociales del gobierno; acentuada fragmentacin institucional; alta participacin de las contnbuciones sociales y fondos especficos en el financiamiento de los programas; densas redes de aparcenas, estmulos y subsidios para el sectorpnvado; exclusin de la pahipacin social y poltica en los procesos de decisin; fuerte contenido corporativo de las demandas, decisiones y conduccin de las polticas y programas; criterios clientelsticos en el uso de los recursosy la disbibucin de los beneficios.

En un pafs de estructura federativa, tradicin centralista y con las dimensiones demogrficas y territoriales del Brasil, estas caractersticas acentuaron tendencias comunes a las polfticas sociales: superposicin de objetivos, competencias, clientelas destinatarias, organismos y mecanismos operativos; grados excesivosde inestabilidad y discontinuidad de los programas sociales,principalmente los que acarrean innovaciones; alto grado de ineficiencia e ineficacia, con derroche de recursos de todo tipo; distanciamiento entre formuladores y beneficiarios, as como ausencia de mecanismos de control y fiscalizacin. Algunas ramas -salud y educacin- mostraron continuidad gracias a la acumulacin, a lo largo del tiempo, de recursos, competencia burocrtica y firmes tradiciones culturales internas. En lo que atae a los recursos financieros e institucionales, el desempeo y la calidad, fueron y son muy profundas las diferencias regionales de ese sistema de polticas, como reflejo de las grandes disparidades econmicas y socialesque existen entre las regiones pobres como el nordeste, el norte y el centro oeste, y las regiones ms desarrolladas del sur y el sudeste. En la base de cse sistema se encuentra una particular sociedad pblica-privada, organizada por un Estado activo y diiigista. El sistema, principalmente pblico y estatal -en su fmanciamiento y en su oferta final de bienes y servicios- se vincul fuertemente con el sector privado lucrativo, estimulndolo y fortaleci6ndolo mediante inversiones, subsidios pblicos y

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Y PROGRAMAS

DE COMBATE

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compra de servicios, especialmente cn los campos de la salud, la edificacin de viviendas y la educacin superior. El sector privado filantrpico y las organizaciones no gubernamentales son socios tradicionales en el campo de la asistencia social. Con el tiempo y ante la debilidad de los mecanismos de control, se produjo una significativa invasin de los intcrcscs particulares y su lgica en los propios organismos y procesos pblicos de decisin, especialmente en los de carcter corporativo y clientelista. El bienestar social brasileo, de base meritocrtica, se vincula con cl sector de la poblacin integrado al mercado formal de trabajo y tiende a expandir verticalmente beneficios corporativos a las categoras sociales poseedoras de poder de presin, entre ellas las burocracias y los profesionales vinculados con los programas. La expansin horizontal se observa menos por la universalizacin dc los derechos, que por la masificacin de los privilegios (Mesa-Lago, 1978). Las reformas sociales impulsadas por la democratizacin y consagradas en la Constitucin de 1988, si bien superaron profundas desigualdades, obedecieron a la misma lgica de conquistas. Por su parte partidos y gobiernos apoyaron sus estrategias en la cooptacin de bienes y servicios sociales por medio de concesiones a la clientela, una prctica populista que cobr vuelo en el Brasil desde la postguerra. Es indudable que los contenidos y los principios rectores de los programas sociales adquirieron rasgos distintos, conforme a los mbitos polticoinstitucionales que recorri ese movimiento de construccin institucional: el autoritarismo del Estado Nuevo, hasta 1943; la Repblica Populista de democracia restringida, entre 1946 y 1964; el rgimen autoritario militar dcsdc 1964 a 1984, y los gobiernos civiles desde 1985 en adelante. Al mismo tiempo se manifestaron firmes continuidades, acaso como prueba de la densidad y la fuerza de los intereses conservadores y corporativos en la conduccin de la poltica social. En el plano de las prcticas y las operaciones, seguramente el clientelismo se agudiz durante el perodo populista o despus de 1985, al abrirse cl sistema poltico; mientras tanto, el uso poltico-electoral de los programas sociales tambin se percibe durante los gobiernos militares que se sucedieron a partir de 1964, con el propsito de ampliar su legitimidad o con vistas a ganar elecciones. En el plano de los programas pblicos y desde el punto de vista retrico, cl laborismo del segundo gobierno dc Getlio Vargas (1951.54) o la bandera del rescate de la deuda social de la Nueva Repblica, atribuyeron mayor centralismo a la poltica social; al mismo tiempo, en momento alguno de la historia de la posguerra se invirti, en la prctica, la posicin subordinada que la poltica social ocup siempre en relacin con la poltica econmica. Desde el comienzo, y a pesar de las diferencias de nfasis, el desarrollo nacional se apoy, en el Brasil, en una concepcin de desarrollo social menos como resultado de acciones pblicas especficas, que como derivacin natural del crecimiento econmico, el empleo y los ingresos. Los grandes planes de desarrollo, desde Vargas en adelante, asignaron poco o ningn nfasis a la poltica social, salvo un ligero y poco fructfero hincapi cn el II PND de Geisel(1974-79).

S. DRAIRE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

Los ensayos de estabilizacin encarados a partir de los aos ochenta, con excepcin del Plan Cruzado, acentuaron esa subordinacin al optar por instrumentos ortodoxos, entre ellos profundos cortes del gasto pblico, objetivos malogrados en parte por el ambiente de democratizacin pero principalmente por la fuerza y la resistencia del conservadurismo, el clientelismo, el corporativismo y hasta las redes de corrupcin, a los que, paradjicamente, tambin cabe atribuir la ampliacin de programas, coberturas y recursos. Este teln de fondo explica en parte las discrepancias que existen entre las metas y los significativos recursos financieros e institucionales volcados a la poltica social, y sus magros resultados en cuanto a la incorporacin de la ciudadana a los beneficios de progreso econmico y disminucin de las mayores desigualdades sociales y regionales. Despus de sesenta aos de polticas sociales, el pas cuenta con un fucrtc sistema institucional en este campo, para el cual moviliza importantes recursos. Tambin son positivos sus efectos, aunque la poblacin los percibe en forma desigual, lo que queda demostrado por cl mejoramiento, en el largo plazo, de los indicadores sociales clsicos. Mientras tanto, el Brasil ingres a los aos noventa mantcnicndo, o aun ampliando, las distancias entre sus indicadores econmicos y sociales: la novena economa del mundo ve empeorar su situacin en la escala del grupo medio medido por el ndice de desarrollo humano (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PIAD) que se redujo dc 0,784 en 1990, a 0,730 en 1993, por ende en desventaja frente a pases con niveles similares de desarrollo econmico. Puede afirmarse, entonces, que en el pas predomina un patrn de polticas sociales que, a pesar del carcter masivo de sus programas, excluy dc sus beneficios a una parte significativa de la poblacin, principalmente los

Dn 1989 la mortalidad infantil haba descendido a 45 por mil, aunque en el nordeste superaba la tasa de 75 por mil, mientras que en el atado de So Paulo llegaba a 26,8 por mil. La esperanza de vida al nacer, en 1991, era de 65 aos y en las regiones sur y sudeste superaba los 70 aos. El acceso a la escuela primaria se aproxima al 85 por ciento, aunque las tasas de repeticin y desercin siguen siendo altas: menos del 30 por ciato de los que ingresan logran terminar el ciclo elemental de ocho aos. la cobertura del segundo ciclo gira en torno al 16 por ciento de la faja de edad correspondiente. La tasa de alfabetismo entre los mayores de 15 aos se aproxima al 82 por ciento, aunque la escolaridad de la poblacin adulta an no supere la cifra de 3,s aos. Un estudio ms completo de estos indicadores aparece en Draibe, G. de Castro y Azeredo (1991). La cobertura, las clientelas y las burocracias (en particular profesores, mdicos y asistentes sociales) indican las dimensiones acentuadas de los programas sociales; aunque el acceso a la escuela primaria se apmxima durante los aos ochenta solamente al 85 por ciento de la faja de edad correspondiente, en 1989 los alumnos matriculados en ese ciclo sumaban 27,5 millones, atendidos por 1,2 milln de profesora, aproximadamente. En 1992 la clientela del programa de merienda escolar ascendi a cerca de 30,6 millones de alumnos, o sea, un programa de distribucin diaria y gratuita de alimentos para una poblacin equivalcntc a la de todo el Caribe o a la de la Argentina. La previsin soctal alcanz en 1991 a aproximadamente 31 millones de asegurados y cerca de 12,s millones de jubilados, con un cuerpo de ms de 200.000 funcionarios. Inclusive la rama de la salud, que an no se organiz como sislema nacional, universaliz la atencin bsica a toda la poblacin, o sea cerca de 145 millones de personas. Por ende, no es de extraar que aun antes de sufrir los efectos restrictivos provocados por la inestabilidad y la rcccsln, los servicios sociales pblicos enfrentara ya problemas de crecimiento: de ingenienk institucional, dc gestin y de eficacia, adems de la prdida constante de calidad.

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SOCIAIES -

Y PROGRAMAS

IlE CO,MBATE A LA POBREZA...

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trabajadores rurales y las poblaciones urbanas pobres, o sca casi la mitad de la poblacin econmicamente activa, vinculada en forma precaria al mercado de trabajo. Aun en programas como los dc educacin bsica y salud, en los que se registr una expansin de la cobertura, la universalizacion sigue constituyendo una prueba que ha de saivarse. Durante los aos ochenta, cuando la democratizacin ampli los derechos sociales y el alcance de muchos programas, la crisis econmica y cl desempleo se encargaron de mantener grupos crecientes de personas al margen de la proteccin. Los indicadores sociales mejoraron, pero el deterioro de la calidad de los servicios sociales pblicos afect seriamente a quienes dcpcnden de ellos. Poltica social y pobreza: concepciones y programas El pas nunca defini una estrategia dc lucha contra la pobreza y, adems, reserv un espacio escaso y mal definido para los programas orientados a los pobres. No obstante, abundan los programas federales, y principalmente los programas estatales y municipales, como puede observarse en el Cuadro 3.A.l del Anexo. En el plano estratgico pueden senalarse tres tentativas encaradas en fecha recicntc para atacar el problema de la pobreza: el 11 Plan dc Desarrollo Econmico del gobierno dc Gciscl (1974.79); los Planes de Prioridades Sociales de la Nueva Repblica, que acompaaron cl Plan Cruzado (19X6-87) y el Programa de Combate a la Miseria y el Hambre, del gobierno actual. Este ltimo ser objeto de examen en la prxima seccin. Las primeras tentativas fueron, cada una a su modo, arrasadas por la crisis econmica y los desaciertos polticos, y no llegaron a superar el nivel de la retrica y las intenciones. En el plano de las concepciones sobre los programas contra la pobreza, histricamente la hegemona ha pertenecido a tres corricntcs: la opcin por el universalismo y no por los programas selectivos o focalizados, la opcin por los servicios estatales gratuilos y la preferencia por los programas asistenciales, y no por los de tipo productivo o de capacitacin y generacin de ingresos. Desde el punto de vista de la organizacin, la centralizacin tambin ha sido una tnica de este mbito, cn el que predominan dos grandes organismos burocrticos federales -la Legin Brasilea dc Asistencia (LBA) y el Centro Brasileo para la Infancia y la Adolescencia (CBIA)aunque la descentralizacion y la municipalizacion de la asistencia social se haya planteado rciteradamcnte como meta. La crisis y la democratizacin coadyuvaron, a su manera, a la flexibilizacin de estas concepciones, vuelco que lamcntablcmcntc no SC tradujo en Durante el ltimo orientaciones o importantes acciones gubernamentales. perodo de la presidencia de Sarney (198589) los programas existentes tuvieron importancia slo cn la medida de su contribucin a la negociacin poltica y electoral. Durante cl gobierno de Collar (1991-92) la desarticulacin administrativa y la desorientacin de las polticas prcticamcntc condujeron a la extincin de los programas de alimentacin y nutricin, y otros programas asistenciales se convirtieron en meros instrumentos de clientelismo y corrupcin.

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S. DRAIBE

y M. ARRIXCHE

(Coordinadoras)

Durante el gobierno de Itamar Franco (1992-94) se reanudaron algunos programas, aunque con serias restricciones presupuestarias. A principios de 1994tambin se anunci, en el mbito del nuevo plan de estabilizacin, el Fondo Social de Emergencia, posiblemente con objetivos de equilibrio fiscal ms que propiamente sociales. Resta mencionar la multiplicacin de programas y acciones dirigidos a los pobres que actualmente florecen en las localidades, municipios y estados, por iniciativas pblicas y privadas3. En el Brasil, la mayor parte de las actividades contra la pobreza se localiza en los niveles descentralizados, debido al refuerzo de la autonoma de los grupos locales y de las esferassubnacionalesde gobierno, y a las crecientes demandas impuestas simultneamente por el empobrecimiento del pas y por la reduccin de los programas federales. Esto, lamentablemente, impide obtener un conocimiento sistematizado. En el Anexo 2 SCresumen experiencias de descentralizacin en el ambito educacional, y en cl 3 se presentan las innovaciones de los anos ochenta en materia de programas de vivienda para los estratos pobres urbanos. En todo caso, adems de las alteraciones de concepto ocurridas, el nuevo eje que parece estructurar la poltica frente a la pobreza articula un nfasis en las innovaciones que vienen de abajo con el proceso real de prdida de fuerza de las polticas estatalesde corte nacional.
El financiamiento y el gasto social: cunto se gasta en programas focalizados

El gasto pblico brasileo ocupa una posicin intermedia a escala internacional y durante los anos ochenta gir en torno al 15 por ciento del producto interno bruto (PIB). Por su parte, el gasto per cpita es bajo y durante el perodo 1982-88 ascendi a alrededor de US$450 anuales, o cerca de 1:6 del PIB per cpita de US$2.937,promedio de ese perodo. No obstante, debido a la alta y creciente concentracin del ingreso, ese valor es significativo para los sectorespobres que logran aprovecharlo4. Durante los aos ochenta, la inestabilidad, el desempleo y en la mayoria de los casos los efectos propios de los planes de estabilizacin en las finanzas, debilitaron la capacidad de inversin social del Estado. No obstante, a fines del decenio el gasto social, que haba descendido al 12,6 por ciento del producto,
3 Es casi imposible mencionar todos los tipos de acciones. Entre las ms conocidas figuran los programas locales de dtstribucin de alimentos (sopones, cocinas canunitarias, etc.); de atencin a desnutridos y deficientes; de capacitacin de jvenes y desempleados; de estmulo y apoyo a pequefios productores y microempresas; acciones integradas de educacin y asistencia social; de adopcin, por parte de entidades privadas, de segmentos de las redes pblicas con el objeto de mejorar su calidad, etc. El ndice de Gini pas de 0,572 en 1981 a 0,635 en 1989. El 10 por ciento ms pobre de la poblacin tuvo acceso, en el promedio del decenio, al 0,6 por ciento del ingreso nacional, lo que representa un PIB per cpita ajustado de apenas US$176. El SOpor ciento ms pobre percibi6, como promedio, apenas el 12 por ciento del ingreso, lo que equivale a un PIB per cpita ajustado de US$705. Si bien los datos no permiten mediciones ms precisas, es posible comprobar la importancia del gasto social si fuese efectivamente percibido por los ms pobres, por cuanto duplicara el mgres del decil Inferior.

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SOCIALES

Y PROGRAMAS

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Grfico 3.1. Evolucin del gasto social y del PIB, 1980-92 (Miles dc milloncsdc dlarcsdc 1992)

Fuente: Elaborado por el equipo tcmco del Centro dc Fstudios de Polticas Pblicas dc la con datos obtcmdas del Instituto de Universidad Estadual de Campinas (NEPP-UNICAMP) Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) 1993; y del Instituto de Fxonoma del Sector Pblico/Fundacin del Desarrollo Administrativo (IFSP-FUNDAP), 1994.

Grfico 3.2. Evolucin del PIB, del ingreso por tipo y del gasto social federal por fuente (Miles de millones de dlares)

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-UNICAMP y de IE!.SP-FUNDAP (1994).

con datos obtemdos de IPEA (1993)

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S. DRAIBE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

Cuadro 3.1. Gasto social por niveles de gobierno y participacin en el producto interno bruto

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Fuente:

41.607 35.289 30.504 35.480 39.171 41.692 43.269 46.215 46.354 40.627 38.356

13.835 12.060 10.901 14.101 18.933 16.227 15.011 18.306 20.787

6.825 5.356 5.422 7.669 10.045 8.983 9.170

62.267 52.706 46.827 57.250 68.149 66.902 67.450

10,2 9,6 8,2 8,3 8,3 931 10,o 10,3 ll,4 10,2 9,7

3,4 3,3 2,9 3,3 4,0 3,6 3,s 4,l $1 -

1,7 1,s 1,5 1,8 2,l 2,0 2,l -

15,2 14,3 12,6 13,3 14,s 14,7 15,s

Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-UNICAMP IESP-FUNDAP.

con datos obtenidos de IPEA y de

aument al 15,5por ciento, y la tendencia de aumento se mantuvo inclusive entre 1986 y 1988, cuando el PIB se contrajo (Gratico 3.1 y Cuadro 3.1). Este comportamiento sugiere que el gasto social acaso surti efectos compensatorios sobre la cada del ingreso nacional y per cpita5. Al separar tentativamente la porcin del gasto social orientada a los segmentospobres de la poblacin, considerando el gasto federal en programas de alimentacin y nutricin, habitacin y beneficios asistenciales de la previsin social, y el gasto de los tres niveles de gobierno en asistenciasocial (excluido, por ende, el gasto en educacin y salud) se comprueba que, a pesar de las oscilaciones de cada uno, su egreso consolidado se mantuvo en alrededor del 6,4 por ciento del gasto social total entre 1988y 1992,y en torno al 1 por ciento del PIB (equivalente a los egresos de US$4.200millones por ao a precios de 1992) (Cuadro 3.3). Si se supone que los gastosde los estadosy municipios aportan de una tcrccra parte a dos tercios del gasto total en programas de esta clase,puede estimarse que el gasto social pblico de los tres niveles de gobierno en programas

La concentracin de los ingresos y los gastos en el gobierno federal es muy fuerte, a pesar de las tendencias a la descentralizacin registradas cn los aos ochenta. En 1988, por ejemplo, la participacin de las esferas de gobierno en el gasto pblico social de US$67.500 millones fue, respectivamente, del 64,l por ciento de la Unin, incluido un 8,6 por ciento transferido por los gobiernos subnacionales; del 22,3 por ciento de los estados y del 13,6 por ciento de los municipios. El Cirfico 3.1 y los Cuadros 3.1 y 3.2 muestran el esfuerzo compensatorio del gasto federal y de los recursos del Tesoro -que recuperan y aumentan su participacin en el producte principalmente en reas que tienden a la univcnalicxin dc los servicios y en las que el gasto en recursos humanos es mayor, como en los casos de la salud y la educacin (Grfico 3.2 y Cuadro 3.2).

Cuadro 3.2. Proporcin del gasto social, en los tres niveles de gobierno, segnlas reassociales

Alias

y nuhic#n

Salud

Tmbajo

z4.isfacia ., Afbnmrcin yp~~#oy nu&& Salud

7,2 7,l

vivimda
urbana Trobqo

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

0,08
OJO OJO

0,17 0.22
0,25

22 Ll -Ll 22 2,2
2.8

03
0,7 O-4 0,7

3,O

1,7

28
2.6 2,9 3.5 3,7 3,7

1,s
L2 1,2 12 1,2 L3

O,M O,M
0,03

w
Q,7

15,2 14,8 16,s 16:4 15.4 1x,9 17,0

5,3 4,6 3,s

19,6 19,7 20,s 21,9 24,4 25,o 23,7

11,s

0,3 0,3 0,3 0,3 0,4

47.6 49,8 49,0 46,3 45,8 41,5 42,0

10,2 9,3 8,7

8,1

0,os
0,06

04
0,7

WJ
0,09

0,24

2,7

08

62 62 66 61 6.5

03
12

%O
4,3 4,s

1,s
1,7

7,9
10,2

1S

5,1

36 06

Fuente: Elaborado por el equipo tcmco de YVJTPP-UNICAMP en base a datas obtenidos de IPEA/gasto social consolidado y del IJ?.SP/FUYDAP. Las reas de alimentacin y nutricin y de trabajo se refieren solamente al gasto del nivel federal, por cuanto no es posible discnmmar los gastos de los NOta: niveles estatal y municipal.

Cuadro 3.3.

Gasto social concentrado en la poblacin de bajos ingresos

Prqwrcin en relacin con el gastosocial (%)
Programas de vivienda harta 5 semana.3
0,08 0,08 0,05 0,04 0,02 0,03 0,05

Proporcin en relacin con el PIB (%)

Programm
Aos
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Alimentacin/ nutricin
0,08 OJO OJO 0,17 0,22 0,25 0,24 0,21 0,26

de vivienda harta 5 semanas

0,12 0,ll 0,07

Astitencia social
0,24 0,20 0,21 0,24 0,32 0,43 0,44 0,39 0,37

Beneficios asistenciales de la ., prevuron

0,ll O,@ 0,08 0,08 0,09 OW 0,05 0,05 0,04

Total
03 0,91 0,79 0,82 0,92 0,98 0,99 0,81 0,84

AlimentacinI nutrkin
03 0,7

Asistencia social

Beneficios asistenciales de la ., prevrrton

3,6 3,5 3,3 2,7 2,5 1;9 L5

Total
6s 6,4 6,3

16
L4 L7

0,os
0,02

098 12
175 177 135

0,05
0,lO 0,02 0,03

M 2,1
2,9

62
6,3

67
6,4

23

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-LJNICAMP en base a datos obtenidos de IPEAy del IESP/FUNDAP. NOta: Alimentacin y nutricin abarcan los programas federales de Suplemento y Complemento Alimentario, Alimentacin Escolar y Leche para Nios Carentes. Los programas de vivienda comprenden la urbamzacin de favelas, financiamiento de lotes y materiales de construccin y cooperativas para construccin de viviendas populares. Los beneficios anstenciales de la previsin se refieren a la renta mensual vitalicia, al auxilio por maternidad y al auxilio para funeral. La asistencia social comprende los gastos federales, estatales y municipales.

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focalizados en los sectores pobres vari, durante los aos ochenta, entre el 1,3 y el 1,s por ciento del PIB. Este nivel de gasto focalizado contribuy, por cierto, a mejorar los indicadores sociales bsicos durante los aos ochenta, pero esos recursos, como se ver seguidamente, no beneficiaron a los grupos ms pobres de la poblacin. La poblacin pobre y el acceso a los programas sociales Si bien agravados durante la recesin de los aos ochenta, dcsdc cl punto de vista del ingreso familiar per cpita los indicadores de pobreza estaban, al final del decenio, aproximadamente en el mismo nivel que a su comienzo. Este comportamiento, que tambin estuvo acompaado por mejoras en los indicadores sociales, probablemente refleje la evolucin demogrfica favorable (con un marcado descenso de la tasa de fecundidad) y cambios compensatorios en el mercado de trabajo. Segn Rocha (1994), en 1990 los pobres representaban el 30 por ciento de la poblacin brasilea (42 millones de personas), mientras que los indigentes sumaban el 12 por ciento de la poblacin, proporciones ligeramente inferiores a las de 1981 (34 y 14 por ciento, respectivamente). Estas proporciones son mayores en el nordeste y en las zonas rurales, principalmente las de esa regin. En cl pas, como un todo, ms de dos tercios de los pobres residen en las ciudades. Del total de indigentes (16,6 millones), el 55 por ciento est en el nordeste y el 43 por ciento reside en el medio rural (Rocha, 19Y4). Lopes (1993), utilizando la misma metodologa de lneas de pobreza (Recuadro l), constata en 1989 ms de 8,6 millones de hogares pobres en zonas urbanas (de los cuales 2,8 millones se hallaban en el nivel de indigencia), adems de 3,2 millones en el medio rural (Cuadro 3.4). El mismo autor, utilizando cl indicador de necesidades bsicas cruzado con lneas dc pobreza, obtiene una aproximacin de la pobreza estructural para los hogares urbanos -ms de 3,2 millones de habitantes o el 12,5 por ciento del total- y de la pobreza reciente, 21 por ciento de los hogares urbanos (Cuadro 3.5). El estudio de Lopes, adems de confirmar la desigual distribucin regional de la pobreza, muestra la concentracin de la poblacin infantil y joven en los hogares pobres (ms del SO por ciento de los nios de 0 a 3 aos de edad son pobres), principalmente en la regin ms pobre del pas. El trabajo consigna tambin las situaciones que presentan mayores probabilidades de indigencia y pobreza, cuando se considera cl ciclo vital dc las familias: son los casos dc las parejas jvenes con hijos pequeos, las mujeres jvenes jefas de familia con hijos, y los ancianos (casados o solos), desventajas demogrficas que se acentan en la suma de las regiones ms pobres del pas (norte + nordeste + centro oeste), donde llega a haber 1,8 persona en edad inactiva por cada persona en edad activa. Entre los hogares indigentes y pobres tienden a predominar otras condiciones adversas,

Ms del 40 por ciento de los nios del nordeste son indigentes -0 dos de cada tres son pobres, indigentes o nc- mientras que en el sur las proporciones correspondientes son 12 y 34 por ciento (Lopes, 1993).

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S. DRAIBE

y M. ARFZETCHE (Coordinadoras)

Cuadro 3.4. Hogares rurales y urbanos, segn las distintas regiones, 1989

(En miles)
Porcentaje de pobres 44 54 28 22 34 4.5 a

Domicilios Norte y centro oeste Nordeste

Pobres 1.188 2.702 3.846 881 8.617

TlXlle.5 2.125 5.048 13.950 3.963 25.686 7.073

Urbanos

Sudeste
Sur

Total urbano Rurales

3.174 a

Fuente: Elaborado por el equipo ticnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos del Programa Nacional de Salud y Nutricin (PNSN) y Lopes (1993). NO(a: La zona rural de la regin norte no fue cubierta por la PNSN y, adems, no haba datos suficientes para calcular la lnea de pobreza rural para el cen:ro oeste. a Probablemente muy subestimada.

Cuadro 3.5. Distribucin

de los hogares segn el indicador de necesidades bsicas y los nivclcs dc pobreza urbana, 1989
hdice rxcesidades bsicas

I
lSO3,O 1.324,2 59

PN
1.707,7 4.069,O 637 15,9

NP
1.624,9 15.394,7 6,3 60,l

Total
4X35,6 20.787,9 18,9 81,l

NQ de hogares (miles) Distribucin porcentual (de los hogares) Fuente: Notas:

NB1 NBS NB1 NBS

52

Elaborado por el equipo tcnico de ?XZPP-UNICAMP en base a datos obtenidos del PNSN. 1 = indigentes; PN = pobres no indigentes; NP = no pobres.

especialmente en las regiones ms pobres, como se observa en el Cuadro 3.6: jefes de familia empleados precariamente o desempleados y sin base educacional (58,7 por ciento de los indigentes y 44 por ciento de los pobres no indigentes). La Encuesta Nacional de Salud y Nutricin de 1989 permiti estimar el nivel de focalizacin de algunos programas considerando los domicilios urbanos y rurales. La informacin muestra el acceso de los segmentos indigentes y pobres (comparados con los que no son pobres) a los programas preescolares, de salud, nutricionales y alimentarios para el grupo maternoinfantih el primer ciclo escolar y la merienda escolar (para alumnos de 7 a 14 aros de edad) y, en el otro extremo del ciclo vital (60 anos de edad y ms), las pensiones y jubilaciones. Algunos programas, si bien estn lejos de abarcar a todo el grupo destinatario, muestran una focalizacin significativa, especialmente en el sur y el

POLITICAS

SOCIALES Y PROGRAMAS

DE COMBATEA

LA POBREZA...

109

Cuadro 3.6. Caractersticas sociocconmicas estrcchamcnte vinculadas con la

indigencia y la pobreza

Porcentajejefe de hogar analfabeto 5x,7 Porcentajejefes de hogar con ocupacin agrcola 7,O Porccntajc jefe de hogar empleado sin carnet de trabajo 55,6 Porcentaje hogarescon 0 ocupados 19.1 Porcentaje personasdesempleadas Y-7

44,h 2,4 46,9 16,O 5,2

17,3 1,4 29.7 78 4,o

35,2 a 2.9 40,7 12,5 a 5,x

34,l 17.4 49,s 10,2 13,l

lY,Y 6,l 25,2 6,5 x.4

6,7 0,6 18.5 7,O 3,3

11,4h 2,7 b 21,xb 7,l a 5,l b

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos del PNSN. Notas: 1 = indigenles; PN = pobres no indigentes; NP = no pobres. a Indxa que el porcentaje de los indigentes es de 1,s a 2 veces la media para el total. b Indica que esta relacin de la media con cl total es superiora dos.

sudeste. Este es el caso del programa prenatal, el acceso al primer ciclo de wsenanza y a la mcricnda escolar, y tambi&n, por ms insulicientcs que scan sus valores, el acceso a las pensiones y jubilaciones. En el otro extremo, el acceso de las poblaciones pobres a guarderas infantiles y, especialmente, a programas de distribucin gratuita de alimentos, es mucho menor y ms incierto.

Programasde asistenciaa mujeresembarazadas enperodo de lactancia y

El Cuadro 3.7 contiene los datos bsicos sobre asistencia a mujeres embarazadas y en perodo de lactancia. Si bien las tasas de cobertura registran un aumento, es significativo que mientras ms de la mitad de las embarazadas de domicilios indigentes y tres de cada cuatro de las de domicilios pobres no indigentes del sur y el sudeste se someten a exmenes prenatales, las proporciones correspondientes a las otras regiones mas pobres del pas son sumamente bajas, de 30 y 47 por ciento. Empero, por otro lado, cn la suma dc las regiones ms pobres del pas, los porcentajes de las embarazadas indigentes inscritas en programas de alimentos asciende a la quinta parte, mientras que para los mismos programas los porcentajes en las regiones ms ricas del pas son muy bajos, aunque tambin llegan con ms intensidad a las rcsidcntcs de hogares indigentes y pobres. Vale decir, que los programas nutricionales y alimentarios aparecen con mayor grado de concentracin en los niveles y regiones mas pobres. En cambio, los programas de atencin prenatal -que suponen mejores condiciones dc informacin, educacin y oferta de servicios dc salud- cubren menos a las personas y regiones ms pobres. Es interesante observar, asimismo, entre las embarazadas indigentes de las regiones ms pobres, la semejanza entre los porcentajes dc participacin cn programas de atencin prenatal (29,6 por ciento) y los programas de

110

S. DRAIRE

v M. ARRETCHE

(Coordinadoras1

Cuadro 3.7. Programa de mujeres embarazadasy en perodo de lactancia, prenatal y suplemento alimentario, por grandes regiones del pas y por niveles de pobreza, urbano y rural, 1989

Norte, nordeste y centro oeste 1 PN NP Total 269.073 204.807 287.514 761.394 29,6 46,9 62,6 4637 20,3 17,a 12,3 17,a 577.859 319.548 412.531 1.309.938 19,9 19,5 ll,1 17,0

1 PN NP Total

110.794 220.172 558.306 889.272

51,o 75,9 82,l 76,7

2,3 7,6 2,4 3,7

266.028 509.787 972.608 1.748.423

10,l 4,6

86 68

1 PN NP Total

379.867 424.979 845.820 1.650.666

35,s 61,9 75,5 62-9

15,l 12,5 5,a 9,7

843.887 829.335 1.385.139 3.058.361

16,3 13,7 6,5 ll,2

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-LJNICAMP en base a datos obtenidos del PNSN. Nolas: 1 = indigentes; PN = pobres no indigentes; NP = no pobres. a Mujeres con hijos menores de un afro.

alimentacin (20,3 por ciento). Esa semejanza,mucho ms acentuada que para otros estados o regiones, sugiere una firme relacin entre acciones de salud y alimentacin, o sea que, muy probablemente, entre las embarazadasms pobres de las regiones ms pobres del pas la bsqueda del programa prenatal est motivada por el atractivo de la alimentacin.
Programas nutricionales y alimentarios

Los programas nutricionales y de suplemento alimentario dirigidos a los nios de hasta siete anos de edad, como se observa en los Cuadros 3.8 y 3.9, tienen mucho menor alcance que los anteriores, principalmente para los nios que efectivamente recibieron alimentos: los porcentajes son sumamente bajos y se sitan entre 12 y 20 por ciento. Un examen de los dos cuadros revela que al analizar el acceso a los programas de distribucin de alimentos, sea conforme a los niveles o a los tipos de pobreza, esos programas llegan en menor medida a los indigentes que a los

POLITICAS

SOCIALES

Y PROGRAMAS

DB COMBATE

A LA POBREZA...

111

Cuadro 3.8. Proporciones de nios de 0 a 7 aos inscritos y que en las ltimas cuatro semanasrecibieron alimentos en programas de distribucin gratuita, por niveles de pobreza, urbano y rural, 1989
I
Nmero de nios (O-7) Nmero de inscritos Nmero que recibi Porcentaje de nios que recibieron 7.513.779 l-542.450 956.414 12,7 PN 6.76.5.971 1.676.610 1.375.606 20,3

NP
11.6ca690 1.115.615 853.689 7,4

Total 25.880.440 4.334675 3.185.709 12,3

Fuente: Elaborado por el equipo ttcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos del PNSN. NOtas: 1 = indigentes; PN = pobres no indigentes; NP = no pobres.

Cuadro 3.9. Proporcin de nios de 0 a 7 aos inscritos y que en las ltimas cuatro semanasrecibieron alimentos cn programas de distribucin gratuita, por tipos de pobreza, urbano y rural, 1989 Pobreza Pobreza Pobreza NP strictu estructural reciente por NBI senm
Nmero de nios (O-7) Nmero de inscritos Nmero que recibi Porcentaje de nuios que recibieron 9.390.265 2.048.178 1.346349 14,3 4.885197 1.169.108 983.891 20,l 3.091.704 418.272 301.410 9,7

Total

8.499.406 25.866572 697.343 4.332.901 552.288 3.183.938

65

12,3

Fuente: Elaborado par el equipo tcnico de NEPP-UNICAMP en base a dalos obtenidos del PNSN. NoQs: NP = no pobres; NB1 = necesidades bsicas insatisfechas.

pobres no indigentes, y tambin alcanzan menos a los pobres estructurales que a los pobres recientes. Las informaciones bsicas de este estudio registran un dato positivo: entre los nios que recibieron alimentos, ms de la tercera parte tambin recibi alguna atencin de salud: el 43,4 por ciento de los indigcntcs, cl 35,7 por ciento de los pobres no indigentes, el 33,4 por ciento de los no pobres y el 37,4 por ciento del total. Como se ver en la segunda seccin, la opcin de programas alimentarios asociados a acciones de salud parece haber tenido resultado satisfactorio. Acceso guarderas,al primer ciclo escolary a la meriendaescolar a Durante los anos ochenta la matrcula preescolar en el Brasil aument a tasas elevadas, pero aun as, en 1989 solamente el 17,3 por ciento de los nios menores de seis aos frecuentaba guarderas o escuelas maternales, y este porcentaje era an ms bajo entre los provenientes de domicilios pobres e

112

S. DRAIBE

y M. ARRETCIIE

(Coordinadoras)

Cuadro 3.10. Nios que frecuentan guarderas o escuelasmaternales y que tienen mcricnda gratuita, por niveles de pobreza urbano y rural

Pobres (1 + PN) Oa3aos > 3a4aos 4a6aims Total No pobres (NP) Oa3aios z 3a4aos 4a6afios Tota1 TOtaI Oa3aos > 3a4aiIos 4ahaos Total 9.551.219 2.906.028 9.566.122 22.023.369 3,2 12,3 33,0 17,3 43,4 39,0 s7,3 54,s 49,2 39,9 n.d. n.d. 4.222.306 1.304.683 4.285791 9.812.780 4,4 18,9 45,5 24,3 21,8 20,2 46,4 41,7 5328.913 1.601.34s 5.280.331 12.210.589 79,0 81,0 ?S,l 75,8 89,l 86,6 n.d. n.d.

7.52
19,l n.d. n.d.

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos del PNSN. Notar% 1 = indigentes; PN = pobres no indigentes; NP = no pobres; n.d. = no existen datos.

indigentes (ll,7 por ciento). Esa cobertura entre los hogares pobres se refiere principalmente a los nios de cuatro a seis aos, puesto que para los menores la tasa de asistencia a guarderas es insignificante: dos por ciento para los menores de tres anos y siete por ciento para los de edades comprendidos entre tres y cuatro aos. Merecen mencionarse, entre los pobres, las elevadas tasas de concurrencia a las guarderas gratuitas (76 por ciento), donde casi todas las criaturas rccibcn una merienda (Cuadro 3.10). El Cuadro 3.11, relativo al accesoal primer ciclo de enseanza,registra una cobertura del 83 por ciento en 1989, para los nios de siete a catorce anos de edad, tasa que es ms baja entre los indigentes y pobres (71 y 83 por ciento, respectivamente) que entre los que no son pobres (895 por ciento), y en la suma de las regiones ms pobres (76,5 por ciento) comparada con las regiones menos pobres (87 por ciento). Obsrvese,empero, que las desigualdadesregionales en materia de accesoa la escuela se acentan al considerar el factor de oferta de merienda por parte de las escuelas. Para el grupo de pobres en situacin dc indigencia, la desventajade la suma de regiones ms pobres (norte, nordeste y centro oeste) en comparacin con el sur y el sudeste,que es de nueve puntos porcentuales en cuanto al accesoa

POLITICAS

SOCIAIES

Y PROGRAMAS

DE COMBATI? A LA POBREZA... -.

113

Cuadro 3.11. Proporcin de nios rurales y urbanos que frecuentan la cscucla, discriminando si es la escuela pblica y si all reciben merienda, por grandes regiones y segn los niveles de pobreza, urbano y rural

Granregin norte,
nordeste y centro oeste 1 PN NP Total Gran regin sur y sudeste 1 PN NP Total 2.152.950 4.241.996 9.050.923 15445.869 78,l 85,l 91,o 87,6 76,4 7X,6 72,9 75.0 75,8 75,8 77,4 70.2 4.565.979 3.063.048 3.424.534 11.053.561 60,O 79,s w 76,s 66,7 71,6 59,o 43,2 s3,4 39,9 45,o

63

1 PN NP
TOhl

6.718.929 7.305.044 12.475457 26.499.430

71,s 82,8 89,3 83.0

69,8 75,7 6931 71.1

52,2 66,4 59,s 59.7

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos del PNSN. Notas 1 = indigentes; PN = pobres no indigentes; NP = no pobres.

la escuela pblica, aumenta a 33 puntos porcentuales cuando se pregunta si la escuela ofrece merienda7. No obstante estas difcrcncias regionales y entre los medios urbano y rural, grandes ncleos de nios pobres, de siete a catorce aos de edad, tienen acceso al programa mayor y ms universal de distribucin gratuita de alimentos que existe cn el pas. Seguridad social: jubilaciones y pensiones El Cuadro 3.12 muestra que del 6.5 al 70 por ciento (en los niveles de indigencia y de pobreza no indigente, respectivamente) de la poblacin de ms de 60 aos de edad percibe pensin o jubilacin, o sea 4,l millones dc personas, un beneficio monetario que cobr importancia despus de la Constitucin dc lY88. Tambin es importante, empero, el nmero de ancianos que no reciben auxilio de previsin alguno (cerca del 31,2 por ciento del total). Entre los pobres, el 20 por
7 Los estados y municipios de las regiones ms pobres dependen del gobierno federal para financiar la merienda escolar, mientras que en las regiones ms ncas tienden a sufragar este programa con recursos propios.

114

S. DRAIBE

Y M. ARFZTCHL!

(Coordinadoras)

Cuadro 3.12. Porcentajes de pensionesy jubilaciones de personasmayores de 60 aos, segngrandes regiones y por niveles de pobreza (Brasil urbano y rural)

1 PN NP Total

941.055 1.286.232 1.944.176 4.171.463

3,0 496 $4 4,

59,l 68,8 62,6 63,7

524.492 1.360340 5309.473 7.194.305

7,o 13,3 13,l 12,7

63,4 53,s 56,4 56,4

1.465547 2.646572 7.253.649 11.365.768

65,l 70,2 69,l 68,8

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NfiPP-UNICAMP en base a datos obtenidos del PNSN. Notas: 1 = indigentes; PN = pobres no indigentes; NP = no pobres; Peris.: porcentaje de pensionistas; Jub.: porcentaje de jubilados (inclusive personas que son jubiladas y pensionistas); P y J: porcentaje de pensionistas y/o jubilados.

ciento se encuentra en esa situacin y, por consiguiente, con grandes probabilidades de no disponer de ingreso alguno. La constatacin de que los programas socialesbrasileos no existen o estn mal enfocados no es nueva y la expresin inglesa (mis)turgettg fue utilizada al procederse a su cxamcn (Macedo, 1987). Con datos de 1985 y 1986 un estudio del Banco Mundial (1988) mostr que los ms pobres, que representan casi una quinta parte de la poblacin, perciben apenas el 7 por ciento del total de los bcnefkios, mientras que en el otro extremo de la distribucin, cerca del 4 por ciento de los que perciben mayor ingreso, reciben casi el 18 por ciento de aquel total*. El anlisis que aqu se presenta muestra, tambin, que si bien algunos programas sociales han logrado llegar a grupos pobres, el acceso es menor, proporcionalmente, para los ms pobres entre los pobres (los indigentes, los pobres estructurales, los pobres de las regiones pobres, especialmente los de zonas rurales) que para los que no son tan pobres. En la siguiente seccin se procura extraer del anlisis dc algunos programas las razones que han impedido que los programas dirigidos a los pobres sean ms efectivos.

BI mismo estudio muestra la distribucin de los beneficios segtn la edad de los beneficiarios. Los ancianos, por ejemplo, que constituyen el 4 por ciento de la poblacin, reciben una porcin desproporcionada de los beneficios, el 28 por ciento (jubilaciones y pensiones). Los ninos menores de 5 aos, por su parte, que configuran el 13 por ciento de la poblacin, beneficiarios especialmente de los programas de alimentacin, reciben apenas el 7 por ciento del valor total de los beneficios. Los tipos sealados de enfoque errneo son: (i) distorsiones dentro de sectores (educacin xon un Cnfasis desproporcionado en los niveles universitario y secundario salud, vivienda, etc.; (II) distorsiones entre sectores (nfasis diferente entre programas de seguridad y de nutrkii>n, como se expuso antes) y (iii) dentro de los programas (el sesgo, par ejemplo, dentro del programa de segundad, representado por el mayor gasto para los menos pobres).

POLlTICAS

SOCIALES Y PROGRAMAS

DE COMBATE

A LA POBREZA...

115

LA PROTECCION DE LOS POBRES: EVALUACION PROGRAMAS SELECCIONADOS

DE ALGUNOS

Por medio de los programas seleccionados tratamos de extraer ensenanzas que permitan reformular la accin pblica dirigida a los estratos pobres. Los criterios generales que orientaron la clcccin de las lneas y programas fueron: su importancia estratgica en las polticas de lucha contra la pobreza, adems dc las dimensiones de la poblacin alcanzada; las caractersticas novedosas en el establecimiento de asociaciones con el sector no gubernamental y entre distintos niveles de gobierno, en la introduccin de programas focalizados en el interior de redes pblicas y en la adopcin de distintas modalidades dc participacin. Elegimos, por ende, lneas de accin social del gobierno federal (con varios programas) y un programa del mbito estatal. Suponemos que el Plan dc Lucha contra el Hambre y la Miseria (PCFM), anunciado en abril de 1993, puede establecer las bases de una nueva estrategia para combatir la pobreza. Se trata de una lnea programtica compleja y novedosa, dadas las formas de asociacin entre el gobierno y la sociedad civil, sus modalidades de operacin, la sorprendente movilizacin social que provoc y, sobre todo, su potencial para generar cambios en el interior de la csfcra estatal. Seguidamente analizamos la lnea de programas de alimentacin y nutricin, probablemente la accin social pblica ms importante en materia de lucha contra la pobreza, especialmente por la dimensibn de las poblaciones alcanzadas. Esa lnea de accin se inici cn los aos setenta y fue prcticamente interrumpida al comienzo de los noventa. Entre sus distintos programas escogimos tres para un anlisis ms profundo: el Programa de Suplemento Alimentario (PSA), el Programa de Apoyo Nutricional (PAN) y el Programa nacional de leche para ninos carentes (PNLCC o Programa de leche). Los dos primeros, de objetivo nutricional, ms antiguos, ejemplifican la experiencia acumulada en este gnero de programas en el Brasil. El tercero, un programa de oferta de alimentos vigcntc entre 1986 y 1991, buscaba innovar en cuanto a la desburocratizacin y agilidad dc la distribucin de leche a la poblacin infantil pobre. En el campo de la educacin, el Programa dc Formacin Integral del Nio (PROFIC) que se llev a cabo en el estado de So Paulo entre 1986 y 1993 -un programa de carcter estatal- alcanz a cerca de 500.000 alumnos. Debido a su significativa dimensin y a la doble novedad de concentrarse en nios pobres dentro de una red pblica y universal de educacin y de establecer asociaciones con entidades no gubernamentales, este programa nos permiti evaluar la resistencia a tales iniciativas innovadoras y tambin el impacto que tuvieron esas iniciativas. Plan de Lucha contra el Hambre y la Miseria (PCFM) El Plan de Lucha contra el Hambre y la Miseria se puso en marcha en abril de 1993 apoyndose en la experiencia de los programas cjccutados cn cl pasado y buscando nuevas formas de combatir la pobreza.

116

S. DRAIBE

y M ARRETCIIE

(Coordinadoras)

PCFM: objetivos y supuestos

El PCFM no fue concebido meramente como un programa a cargo del sector pblico, sino como una iniciativa dc movilizacin social. Procura atraer e incorporar y estimular los movimientos organizados de la sociedad civil y reordenar medidas gubernamentales prioritarias. Tiene, por ende, dos dimensiones: una dimensin gubernamental que abarcaba ministerios y rganos importantes de accin indirecta, y una dimensin de movimiento social, apoyada en la formacin voluntaria de comits organizados en el plano local. Tres principios sustentan el plan: la solidaridad (voluntad colectiva nacional); la asociacin (entre el gobierno y la sociedad) y la descentralizacin. El ncleo del PCFM gira cn torno al logro de estos objetivos: distribucin de alimentos a grupos especficos de la poblacin y a los ms necesitados; generacin de empleo e ingresos para los sectores pobres; mejoramiento del poder adquisitivo de la poblacin destinataria; actuacin positiva para el pequeo productor rural; fomento de la agricultura y de la comercializacin de alimentos; reduccin de los costosde la canastabsica de alimentos; movilizacin de la sociedad civil en el combate contra la pobreza, y amp!iacin de los recursos para luchar contra la miseria.
PCFM: esquema insticucionul y mecanismos de operacin y gestin

La definicin de las diiectrices y estrategias de accin del plan corre por cuenta del CONSEA, Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria. Es el rgano mximo del PCFM y constituye una instancia nacional de articulacin de acciones gubernamentales y no gubernamentales, y cuenta con la presencia de representantes de la sociedad civil y de los ocho ministerios con participacin ms directa, y su composicin es mayoritariamente no gubernamental. En la dimensin gubernamental, busca ampliar el alcance de los programas ya existentes, concentrando esfuerzos en algunas acciones, mejorando su administracin asegurando recursos para su ejecucin. Los programas prioritarios son18 : Descentralizacin de la merienda escolar (Ministeno de Educacin). Tiene por objeto descentralizar progresivamente, y mediante la adhesin de los

Integran el CONSEA el Ministro Jefe de la Secretara General de la Presidencia de la Repblica, los ministros de Hacienda, de la Secretarfa de Planeamiento, Presupuesto y Coordinacin de la Presidencia de la Repblica, de Salud, de Educacin y Deportes, de Trabajo, de Bienestar Social, y dc Agricultura y 21 representantes de entidades o pasanalidades de la sociedad civil, La gran personalidad de conduccin del nombrados por la Presidencia de la Repblica. programa es Herbert de Souza, conocido en todo el pak como Betinho, figura histricamente ligada a los movimientos progresistas ya las entidades no gubernamentales. 10 Oficialmente, todos los ministerios estn comprometidos con el plan, teniendo objetivos y programas propios de lucha contra la pobreza. Se pretenda que las acciones gubernamentales sobrepasaran los lmites del sector social, abarcando las polticas econmica, de generac& de empleo e mgresos, agrcolas y agranas, programas de alimentacin y programas complementarios. En realidad, el alcance de la accin gubernamental se revel bastante ms limitado y slo prosigue la ejecuon de los programas que se mencionan.

POLlTICAS

SOCIALI

Y PROGRAMAS

DE COMBATE

A LA POBREZA.

117

municipios, la oferta de merienda escolar a todos los nios de la red de enseanza bsica (primero a octavo aos). Mediante un proceso de registro en el gobierno federal, se transfieren los recursos a los municipios para que stos compren directamente los alimentos. Se fij una meta de atencin a 30,6 millones de alumnos durante 200 das lectivos a un costo per cpita de USS 0,13 y un costo total de US$795 millones (1993). 2eche y Salud - Programa de atencin a los desnuttidos y a las embarazadas en riesgo nutricional (Ministetio de Salud). Por medio de la red de salud, apunta a distribuir leche a dcsnutridos menores de dos aos, a sus hermanos de hasta 5 aos y a embarazadas en riesgo nutricional. La ejecucin es responsabilidad del municipio -mediante adhesin voluntaria- y dc su Consejo Municipal de Salud. De esta forma se trata de establecer mayor control y fiscalizacin mediante la identificacin del usuario en la red de salud. Se prev su implantacin gradual, con alcance universal recin en 1995, atendiendo a 2,7 millones de nios desnutridos menores de dos aos, .5,4 millones de hermanos de edades entre dos y cinco aos, y 2,l millones de embarazadas en riesgo nutricional. PAT - Programa de Alimentacin del Trabajador (Ministetio del Trabajo). Sus objetivos son aumentar la poblacin beneficiada (ampliando el nmero de empresas afiliadas y las categoras profesionales incluidas -trabajadores rurales, dc la construccin civil y del sector informal- y amparados en el seguro de paro) y asegurar mecanismos de participacin de los trabajadores en el acompaamiento, evaluacin y fiscalizacin del programa. PRODE. - Programa de Disttibucin de Alimentos de Emergencia (Ministetio de Agricultura). Su objetivo es distribuir canastas de alimentos en estado natural cn el nordeste del pas. Fue concebido con una gran participacin de la sociedad civil, teniendo en cuenta los principios de transparencia (opcin por la mayor participacin de la comunidad y la eliminacin de las diversas fases de intermediacin), descentralizacin (los gobiernos estatales y locales se hacen cargo del transporte desde los polos regionales de distribucin hasta los municipios incluidos en el programa) y asociacin (fiscalizacin y acompaamiento de la distribucin por intcrmcdio de los comits de accin de la ciudadana). El programa prevea, para 1993, distribuir 1,5 milln dc canastas durante cuatro meses consecutivos en 1.155 municipios donde se haba decretado que exista una situacin de calamidad pblica, a un costo de US$SO millones. Programa de asentamiento (INCRA Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria). Mediante la expropiacin de propiedades rurales -agilizada por la nueva Ley Agraria de 1993, que fija criterios para la definicin de la funcin social de la propiedad- el programa pretenda asentar 20.000 familias a un costo medio de US$lO.OOOpor familia y conceder crdito subsidiado a 100.000 familias. En su dimensin de movimiento social, el PCFM est organizado en miles de comits movilizados espontneamente que definen de manera autnoma SUS metas, actividades, duracin, etc. Hay una gran variedad de formas de accin, sin Adems de la distribucin de posibilidad de cuantificar las contribuciones. alimentos, los comits han llevado a cabo acciones con cmplcados del sector

118

S. DRAIBI! y M. ARRETCHE (Cnordinadoras)

informal, subempleados, desempleados, personas que viven en las calles y carentes. El Movimiento de accin de la ciudadana contra la miseria y por la vida articula esos comits pero no centraliza sus acciones. Posee una Secretara Nacional Ejecutiva para asesorar a los comitts y al CONSEA, ampliando y fortaleciendo la asociacin entre el gobierno y la sociedad civil. Tambin se constituyen secretarasdel movimiento en los distintos estados de la federacin, con el objeto de dirigir la distribucin de alimentos; fortalecer a los principales agentes y comits de la accin de la ciudadana; estimular la interlocucin entre los comits y de stos con los dems grupos de la sociedad civil y con la opinin pblica; vincular la cuestin del hambre a las directrices gubernamentales, en particular la formulacin del presupuesto; socializar las experiencias de los distintos grupos y otorgarles visibilidad pblica por medio del estudio y anlisis de estas alternativas.
PCFM: caractersticas delfinancimdento

Los programas gubernamentales del PCFM cuentan con fuentes de financiamiento tradicionales: parte de los fondos constitucionales de desarrollo regional; parte del fondo vinculado de educacin para la merienda escolar; parte de las transferencias (no automticas) del Tesoro Nacional; captacin especial en el mercado privado y, a partir de febrero de 1994, parte del Fondo Social de Emergencia. El programa de asentamiento de trabajadores rurales cont con recursos de programas de tinanciamiento de la produccin agrcola. La campana civil, por su parte, tiene por sustento la contribucin voluntaria de la poblacin, y algunas actividades cuentan con apoyo de empresasestatales. Por esta razn, y dada su organizacin autnoma, no es posible cuantificar hasta el momento las donaciones efectuadaspara la campaa.
PCFM: mecanismos de control y evaluacin

En el mbito gubernamental, el principal rgano federal que presta apoyo tcnico al plan es el IPEA -Instituto de Investigacin Econmica Aplicadar, que controla las reas prioritarias de los ministerios en el presupuesto y en la reformulacin de los programas, subsidiando las acciones gubernamentales por intermedio del CONSEA. No existe -ni se pretendi que as fuera- un control

ll

El comit del estado de Rio de Janeiro traz un perfil de los comitb de la regin, que muestra esa pluralidad: comits municipales, comits de empresas estatales, de barrios, de empresas privadas, sindicales, de iglesias y de instituciones de ensefianza. En este caso, la mayora de los comits no limita sus actividades a la recoleccin de alimentos, sino que tambin desarrolla acciones orientadas a la generacin de empleos,cursosy oficinas (2.0por ciento de las actividades de los comits), finanzas y recoleccin selectiva y reciclado de residuos (19,4 por ciento), educacin, recoleccin de datos y bolsa de empleos (24 por ciento), salud, actividades culturales y de articulacin de sectoressociales (18,6 por ciento). 12 Vinculado a la Secretara de Planeamiento, Presupuesto y Control de la Presidencia de la Repblica.

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del sector pblico con respecto a las acciones de los comits impulsados por los movimientos sociales. PCFM: caractertkticuse innuvacin institucional Se procur evitar la creacin de nuevos programas o nuevos rubros de gasto, movilizando y potenciando, en cambio, recursos institucionales, humanos y de organizacin ya existentes. Este criterio SCaplic en el plano gubernamental, tratando de incorporar objetivos especficos de combate contra la pobreza a la planificacin de todos los ministerios, y en el plano social, movilizando a una porcin significativa de la sociedad brasilea sensibilizada por las dimensiones alcanzadas por este problema en cl pas13, adems dc la red de movimientos sociales y de las organizaciones no gubernamentales (ONG). Los principios de asociacin entre el sector pblico y el privado y de descentralizacin forman parte de un debate ya planteado entre los encargados de formular las polticas pblicas y segmentos intelectualizados de la sociedad brasilea, que cobr fuerza especial a lo largo del decenio de 1980. La fuerza de la idea de solidaridad en relacin con los ms desposedos es, por su parte, una novedad en el escenario poltico brasileo. La innovacin consiste en la combinacin de estos tres principios en una estrategia que procura movilizar al gobierno y a los movimientos sociales en un esfuerzo conjunto y coordinado. Por consiguiente, la nocin de asociacin constituye un esfuerzo gubernamental para incorporar al sector privado y la organizacin social de base ala estrategia social. Esta estrategia parte del reconocimiento de que el gobierno no puede enfrentar solo la inmensa prueba de una poltica de lucha contra la pobreza en el pasr4. La naturaleza del rgano directivo del programa SCinscribe en esta concepcin. Con una composicin mayoritariamente no gubernamental y con miembros de representatividad y expresin pblicas inobjetables, el CONSEA logr una considerable fuerza poltica y capacidad de ejercer presin

13 En una encuesta a escala nacwnal reahzada cn dlcxmhre de 1993 por cl Instituto Bras1lc6o dc Opinin Pblica y Ektadstlca (IBOPE), se comprob que el 68 por uento de los hrasdefios mayores de 16 aos conoca la Campaa Nacional contra el Ilambre y por la Vlda coordmada por Betinho, o haba odo hablar de ella; el 93 por aento consideraba que la campaa era necesaria, y el 32 por ciento ya contribua dc alguna manera a ella. Entre estos ltimos, el 42 por ciento contribua con frecuencia y el 11 oor ciento formaba parte de comits (cerca de cinco millones de personas). 14 El nacimiento del PCFM fue el resultado de una cowntura Doltu sumamente favorable: la preocupacin personal del prcsidcntc Itamar Franco ,or cl pr~blcma del hambre cn cl pas, la decisin del Movimiento por la Etlca cn la Poltica dc asignar pnoridad en sus actividades a la lucha contra la miseria, las prcsioncs del Frcntc de los Alcaldcs por un mayor apoyo federal a los programas de lucha contra la pobreza, y por ltimo, el lanramienlo del Programa de Seguridad Alimentaria del Partido de los Trabajadores. En estas circunstancias, el Presidente Franco invit a Betinho a trazar un plan e inmediatamente convoc a sus ministros para formular programas especficos de lucha contra el hamhre. El PCFM surgi de la accin convergente de estas iniciativas.
I .

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(Coordinadoras)

sobre el gobierno. Su accin consiste en controlar, criticar, sugerir y presentar propuestas. La evaluacin de los tcnicos en cuanto al PRODEA se encamina en la misma direccin: es un ejemplo unnime de irmovacibn en el proceso de ejecucin, ya que ha incorporado a la sociedad civil desde la formulacin. En los dems programas prioritarios pueden identificarse otras formas de participacin, ya sea en la fiscalizacin (como en el Programa de Atencin a los Desnutridos que exige el Consejo Municipal de Sahtd) o en la seleccin de los beneficiarios: los criterios de seleccin en los diversos programas del plan pasaron a ser tratados y definidos de manera descentralizada en consejos municipales con la participacin de representantesdel poder pblico y de la sociedad civil. El carcter movilizador de su dimensin de movimiento social, incorporando elementos de los medios de comunicacin, grupos de artistas, etc., constituye -ms que una innovacin- una novedad en la historia de los programas de lucha contra las condiciones de miseria en el pas. En este sentido, se considera que el movimiento cvico es ms importante que los resultados que puedan obtenerse sobre la base de mecanismos de control, contabilidad y registro. PCFM: redados, posibilidada y problemas Debido al breve perodo de existencia que tiene el plan y a la naturaleza de sus modalidades de gestin, no es posible cvaluarlo en profundidad en su dimensin gubernamental ni en su dimensin como movimiento social: los programas gubernamentales comenzaron a ser ejecutados muy lentamente y los orientados a la generacin de empleo y asentamiento rural no avanzaron en forma significativa; las acciones de los comits no permiten una evaluacin cuantitativa, aunque ya existencentenaresde experienciaspositivas. Los efectos en cuanto a la movilizacin son evidentes. Hay actualmente cerca de 3.500 comits de Accin de la Ciudadana contra la Miseria y por la Vida en todos los estados brasileos. La campaa tiene carcter nacional, aunque no est distribuida de manera homognea. Empresas, actos culturales, sindicatos y universidades han contribuido a la campana y sta ha merecido un tratamiento destacado en la prensa. En el plano gubernamental, los resultados alcanzados hasta ahora son modestos y hasta desalentadores. Se han registrado progresos, especialmente si SC considera la completa desarticulacin del sector en 1992: gracias especialmente a la presin del CONSEA en los ministerios, se fijaron prioridades en los sectores sociales, adems de la incorporacin de determinadas concepciones innovadoras en la prestacin de servicios sociales (la asociacin

15 Segn los miembros del CONSEA entrevistados, IU participacin de la sociedad civil en cl Conseja es lo que ha favorecido la liberacin de rccu~sos para el plan. Otro aspecto destacado es cl papel decisivo que cumpli el CONSEA en los decretos de expropiacin de la poltica de ascntamicntos.

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con el sector privado, la descentralizacin en la prestacin de los servicios y la incorporacin de elementos de participacin comunitaria). Pero aunque se haya planteado como prioridad gubernamental, en el seno del gobierno se constatan tensiones e inercias en cuanto a una adhesin efectiva de todos los ministerios en la ejecucin de los programas vinculados con el plan. El PRODEA enfrent problemas para iniciar la distribucin de alimentos. Distribuy dos millones de canastasbsicas con 25 kilogramos de alimentos en 1.162 municipios a partir de 34 polos regionales, vale decir con resultados superiores a los previstos originalmentel. En cuanto al programa de asentamientosrurales, a fines de 1993el INCRA haba logrado asentar solamente a 3.335familias y haba concedido crdito rural a 85.000familias17. El programa Leche y Salud enfrenta dificultades operativas, debido a la falta de estructura de los rganos responsables. La intervencin del CONSEA fue esencial para asegurar los recursos, constituidos por US$36 millones en 1993, de los cuales el 77 por ciento estaba destinado a las regiones del nordeste y sudeste. De los casi 5.000 municipios brasileos, 500 se adhirieron al programa, especialmente los de las capitales de los estados. En el caso de la descentralizacin de la merienda escolar, a pesar de la ampliacin de los recursos los clculos sealanque SC municipaliz apenasel 20 por ciento de la merienda con un alcance de slo 100 das de atencin. Adems de las dificultades prcticas derivadas de la capacidad de administracin de los estados y los municipioslg y del rgano encargado de administrar los convemos, estn las dificultades relacionadas con la direccin de un programa de estas dimensiones en un entorno inflacionario en el cual el valor real de los recursos se reduce an ms debido a la dilacin de las transferencias. En cuanto al PAT, aunque puede sealarseel aumento de su importancia dentro del Ministerio del Trabajo, las metas logradas estuvieron por debajo de las fijadas, habindose alcanzado a 41.500 empresas con un crecimiento cercano al 10 por ciento (Peliano, 1994).

16 Aunque se le haya sealado como ejemplo del potencial de la asociacin y de la renovacibn dc la acan gubernamental a partir de la fiscalincu5n de la sociedad, el programa rccln comenz a distribuir canastas en diciembre de 1993. Es preaso indicar, asimlsm, que a pesar de la ampbacii>n de las metas cuantitativas, el programa redujo el perodo de dlstnbucin de alimentos de cuatro a tres meses. Cabe sefialar que, incluidos los familiares de los dos millones de jefes de familia, se estima que el programa abarc a nueve millones de personas. 17 Estos magros resultados se deben a dificultades t&icas y administrativas del INCRA y a la discontinuidad administrativa en el Ministerio de Agricultura. A pesar de la posicin inicial favorable al programa de los ministenos de Planeamiento, Haclenda y Agricultura, los recursos presupuestanos aprobados para el programa corresponden solamente al 34,3 por ciento de las metas. Entretanto, es necesario decir que se considera un gran avance en el campo jurdico la aprobacin de las leyes de expropiacin, que se encontraban a la espera desde hace muchos aos. 18 Tambikn gracias a la presin del CONSEA, a la cuanta asignada inicialmente en cl presupuesto general de la nacin -US$400 millones- se le agreg un suplemento de US millones (Peliano, 199419). 19 Muchos municipios no se sumaron al programa debido a problemas de incompatibilidad con el gobierno federal o al temor de no recibir los recurss.

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(Coordinadoras)

En sntesis,si bien la presin dc la campaa nacional, y especialmentela del CONSEA, constituyen elementos positivos de agilizacin de la accin gubernamental, los principales obstculos para la puesta en practica de los programas han sido las restricciones presupuestarias, la precariedad de funcionamiento de las instituciones pblicas y las diicultades de articulacin entre los rganos pblicos. Tambin se seala la ausencia de instrumentos para combatir la corrupcin y el clientelismo. La asociacin entre los sectores pblico y privado es ms un desafo que una realidad. Aunque en trminos generalesla asociacin haya funcionado bien en los mbitos del CONSEA y el PRODEA, existen resistenciasde ambas partes en cuanto a las modalidades de interaccibn y las formas de accin: por el lado no gubernamental no existe gran expectativa positiva en cuanto a los resultados de esta interaccin, salvo en lo que guarda relacin con la asociacin con los gobiernos locales; por la parte gubernamental se critica cierta informalidad excesivaen el sector no gubernamental. En verdad, si se tiene en cuenta la enorme desarticulacin que lo precede, el PCFM no es fruto dc un trabajo de formulacin, basado en un diagnstico preciso de la pobreza brasilea ni un conjunto articulado y cohercntc de programas destinados a combatirla. Por el contrario, el plan, concebido y ejecutado en forma sumamente rpida, se caracteriza por una buena dosis de improvisacin. El gran interrogante radica en su viabilidad en cuanto estrategia para polticas compensatorias permanentes. En los documentos preparados por miembros del CONSEA, de los rganos pblicos y de las organizaciones no gubernamentales participantes, se percibe la preocupacin -casi una conviccinde que los resultados se agoten a mediano plazo si no se producen cambios en el modelo econmico, modificaciones que creen las condiciones estructurales adecuadas para erradicar la miseria mediante la generacin de empleos, la desconcentracin y la elevacin de los ingresos. Existe tambin conciencia de que falta una estrategia global, capaz de tomar en cuenta la diversidad de los problemas y la dimensin geogrfica del pas. En este sentido, este programa no puede ser considerado todava un programa estratgico de lucha contra el hambre y la miseria. Permiti, empero, plantear el problema y tornar ms transparente el debate sobre los medios necesariospara enfrentarlos. Aunque el programa movilice las reservas de solidaridad de la sociedad brasilea, existe el riesgo de que se limite a una campaa asistencial, aunque meritoria, de distribucin de alimentos (Peliano, 199413). Teniendo en cuenta la forma en que se organiz la campaa -centrada en acciones autnomas y con fuertes indicios de temor a la institucionaliiacin20- tampoco hay garanta de
20 Por ejemplo todo lo queactualmente recauda en metlico se traspasalasinstituciones con SC a recibo, lo queexige .%atYtO el jurfdico de lasinstituciones. Muchas veces comits ms los que necesitan no pueden recibir debido a la informalidad de su organizacin. Para superar esas dificultades, la forma que se esludia es por medio de un fondo de entidades, dingrdo por un consejo de personas idneas pero que no las representen, sugerencia que hasta ahora no se llev a la prctica.

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continuidad de las acciones, de la regularidad de los recursos y de la posibilidad de aplicacin de polticas ms complejas, por ejemplo de generacin de empleos. La propia distribucin de los comits en el territorio nacional revela que, en gran parte de los casos, la mayor frecuencia se observa donde los niveles de indigencia son menos elevados21 y en el medio urbano, con dificultades para llegar al medio rural, donde se concentra la mitad de la pobreza brasilea. Evidentemente, estos aspectos indican solamente que, a pesar de abrir caminos y posibilidades nuevas, la accin por medio dc movimientos sociales requiere, para que sca efectiva en cuanto a combatir la pobreza, formas ms coordinadas y bases institucionales ms estables, entre ellas el apoyo de redes pblicas como las de educacin y salud, que poseen un alto grado de capilaridad y presencia en todo el territorio nacional. En el PCFM se descart el uso de esas redes, o quiz fue subestimado en razn de las tensiones que entraa la asociacin del sector pblico con cl sector privado, a las que se ha hecho referencia. Programas de alimentacin y nutricin El Brasil cuenta con una tradicin relativamente antigua de programas nutricionales y alimentarios, en los que lleg a gastar, durante algunos aos del decenio anterior, cerca del 1 por ciento del PIB. Disponc tambin de una enorme y compleja maquinaria burocrtica encargada de su ejecucin, en la cual se apoyaron los Programas Nacionales de Alimentacin y Nutricin (PRONAN) iniciados en 1972 (Cuadro 3.A.2. del Anexo). Estos programas beneficiaron a una enorme porcin de la poblacin brasilea, que se multiplic casi por cinco entre 1976 y 1990 (Cuadro 3.13). En muchos casos los alimentos suministrados constituyen, si no la nica, por lo menos la principal fuente de alimentacin de considerables grupos de la poblacin. Por ltimo, las comparaciones entre las encuestas nutricionales de 1974 y 1989 permiten observar mejoras en los perliles nutricionales de los grupos infantiles y juveniles que, en parte, pueden atribuirse a la poltica gubernamental. Estas razones justifican el anlisis de esa poltica y sus programas. Dos dc los programas elegidos tienen origen en el segundo PRONAN: el Programa de Suplemento Alimentario (PSA), (antiguo Programa de Nutricin en Salud, PNS) y el Programa de Apoyo Nutricional (PAN) (antiguo Programa de Complemento Alimentario, PCA). El Programa Nacional de Leche para Nios Carentes (PNLCC) conocido tambin como Programa de Leche, fue iniciado en 1986, durante la Nueva Repblica.

21 Hay enormes diferencms entre los estados en cuanto al nmero de comits organizados. Por ejemplo, en el estado de So Paulo, en el que el 656 por ciento de la poblacin es indigente, existen 700 comitts. Por otro lado, en el estado de Piau, donde el 57,54 por ciento de la poblacin es indigente, hay solo 48 comits.

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S. DRAIBE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

Cuadro 3.13. Programas del rea de alimentacin y nutricin, evolucin del nmero de beneficiarios, 1976-90

Brasil

Am 1916 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Fuente: Notas:

PS.4 1.021 1.805 2.923 2.995 2.883 2.511 3.901 4.192 4.388 3.697 8.683 9.303 6.219 6.2CQ 6.700 6.668

PAN

PN-IPAIE 11.719 12.977 14.072 14.004 15.051 15.623 18.720 19.542 20.838 21.733 31.702 30.026 27.993 27.993 29.681 29.065 30.600

PAT

PNLCC

PROAB

LOld 12.740 15.549 18.066 18.622 20.096 20.810 25.575 28.045 29.940 30.863 48.803 53.393 51.458 51.823 51.710 a a

Indice

TEy

768 1.070 1.253 1.702 1.920 2.161 2.281 2.023 2.584 2.897 3.458 4.410 5.275 6.432 n.d. n.d.

310 301 296 333 609 650 539 423 1.178 1.958 1.852 1.078

100 122 142 146 158 163 201 220 235 242 383 419 405 407 406

22,l 16,2 3,l 7,9 3,6 22,9 997

2.652 6.020 7.560 7.602 7.819

60 160 460 460 1.420 2.042 2.310 2.446 3.408 3.408 2.900

68
3,l 58,l 9,4 -3,5 0,5 -0.2

Elaborado por el equipo tcnico de NEW-UNICAMP. PAIE= Programa de Alimentacin de los Hermanos de los Escolares; PNAE = Programa Nacional de Alimentacin Escolar; PSA= Programa Suplemento Alimentatio; PAN= Programa de Apoyo Nutricional; PAT= Programa de Alimentacin del Trabajador; PNLCC= Programa Nacional de Leche para NiRoz Carentes; PROAB = Programa de Abastecimiento. a No fue posible totalizar debido a la falta de informacin.

Concepciones, objetivos mecanismos operacin y de El PSA. Dirigido al grupo maternoinfantil -niiio~~~, mujeres embarazadasy en perodo de lactancia- con un ingreso familiar mensual inferior a dos salarios mnimos, procuraba alcanzar a grupos con vulnerabilidad biolgica y social y, por ende, el criterio de concentracin era el de la situacin nutricional asociada con el ingreso y la edad. El programa distribua alimentos bsicos en estado natural y, por su formulacin original, deba orientarse en forma prioritaria a la regin del nordeste. Se financiaba con recursos del Tesoro Nacional, del Fondo de Apoyo al Desarrollo Social (FAS) y del Fondo de Inversin Social (FINSOCIAL). Funcionaba conforme al siguiente sistema: lo coordinaba el Instituto Nacional de Alimentacin y Nutricin (INAN), del Ministerio de Salud; la
22 la faja de edad vari mucho a lo largo del tiempo. Desde 1988 pas a ser de 0 a 24 meses.

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compra, el transporte y el almaccnamicnto de los alimentos estabancentralizados en la Compaa Brasilea de Alimentos (COBAL) del Ministerio de Agricultura; la Central de Medicamentos (CEME), del Ministerio de Previsin y Asistencia Sociales (MPAS), proporcionaba los nutrientes para el suplemento alimentario y, por ltimo, la distribucin de los alimentos se realizaba por medio de convenios con las secretaras estatalesde salud y sus centros y puestos de salud, en los que se procesaba la identificacin de los beneficiarios, quienes deban someterse a exmenesperidicos para mantcncr su derecho a recibir los alimentos. El PAN. Este programa distribua alimentos formulados para el grupo maternoinfantil (mujeres embarazadasy en perodo de lactancia y criaturas dc 6 a 36 meses de edad), en situacin de peligro biolgico y social. Tena, por lo tanto, el mismo criterio de concentracin que el PSA descrito anteriormente. Difera de Cstcen tres aspectosimportantes: era coordinado por otra institucin, la LBA, por entonces vinculada al MPAS; distribua alientos formulados23 y, para evitar la superposicin con el PSA, se orientaba a las zonas de concentracin dc pobreza en la regin centro sur del pas. Para llevarlo a cabo, la LBA organiz una estructura propia: un ncleo central, ncleos funcionales y direcciones estatales. Las comunidades beneficiadas participaban en el programa cediendo locales c instalaciones para los puestos (unidades de apoyo comunitario, UAC) y personal voluntario para realizar el trabajo. Adems, la LBA firmaba convenios con las secretaras estatales y municipales de salud para atender a los beneficiarios del programa. La LBA compraba los alimentos formulados en forma industrial, directamente a las industrias del sector alimenticio y stas se encargaban de entregarlos en los depsitos centrales, desde donde eran transportados a los puestos de distribucin. El PNLCC - Programa de Leche. Distribua por da cerca de un litro de leche a 2,4 nifios o alrededor de un litro de leche por familia, independientemente del nmero de hijos. El programa consista en la distribucin de cupones que los beneliciarios cambiaban por leche en la red municipal. Era coordinado por la SEAC -Secretara Especial dc Accin Comunitaria- vinculada directamente a la Presidencia de la Repblica. El censo de los bcncficiarios y la distribucin de los cupones estaban a cargo de asociaciones comunitarias, acreditadas por medio de las oficinas locales de la SEAC. Las asociaciones comunitarias enviaban a la SEAC una lista de las personas censadas y aguardaban el envo de los cupones por correo para su posterior distribucin a los beneficiarios. El cupn sustitua, as, la distribucin de productos en especie24.

23 En 1981, a partirde los buenos resultados que rindi una experiencia en la ciudad de Salvador, el PCA incorpor alimentos en estado natural a su men, dando origen al PAN. 24 En realidad, Csta es una tendencia ms reciente de este tipo de programas: no se distribuitian alimentos, sino vales que daran ms libertad de opcin a los beneficiarios. No obstante, se sostiene que la experiencia del cupn del PNLCC dio pie a diversas formas dc corrupcin.

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Dos oposiciones marcan el debate sobre los programas alimentarios en el Brasil: distribucin de alimentos versus dinero y alimentos en estado natural versus alimentos procesadosindustrialmente (formulados). La preferencia por la distribucin dc alimentos -cn lugar de la distribucin de dinerw se basa en el argumento de que por aquel mecanismoel gobierno puede regular el mercado de oferta de alimentos, evitando que sus precios suban desproporcionadamente. Por otro lado, tambin se considera que la mera distribucin de alimentos no sera suficiente para superar las deficiencias nutricionales. Por esta razn, el PSA y el PAN se proponan llevar a cabo sus acciones a travs de la red pblica de salud. La asociacin entre la distribucin de alimentos y la prestacin de servicios bsicos de salud, dentro de la red pblica de salud, ha sido evaluada como uno de los elementos auspiciososde la experiencia brasilea, lo que qued confirmado por nuestro estudio sobre el acceso. La idea era que esta vinculacin constituira un fuerte atractivo a la mayor concurrencia a los puestos de salud y permitira identificar los casos ms graves de desnutricin, favoreciendo la organizacin de un sistema de vigilancia epidemiolgica y la adopcin de conductas ms adecuadas25. En favor de la distribucin de alimentos naturales se sostiene que stos guardan ms relacin con los hbitos alimenticios de la poblacin, que tendera a rechazar los formulados26,ademsde constituir tambin un incentivo al pequeo productor rural (por la garanta de compra de los productos por parte del gobierno). La opcin por los alimentos formulados considera que es una ventaja la reduccin de las posibilidades de deterioro de los productos y el mantenimiento de la calidad, facilidades de peso, volumen, almacenaje y transporte.
Problemas institucionales y de ejecucin

La significativa expansin de las poblaciones beneficiadas por los programas de alimentacin y nutricin estuvo acompaada de graves problemas de ineticiencia, especialmente de naturaleza polftico institucional y financiera, que en la actualidad todava suponen una ardua prueba. Ya la ingeniera institucional dc los dos primeros programas supona una operacin integrada y el funcionamiento eficaz de varias dependencias gubernamentales, subordinadas a distintos ministerios y diferentes esferas de poder, lo que no ocurri en la prctica. Se observ, en cambio, una desarticulacin total entre las distintas instituciones responsablesde la ejecucin,
2.5 Se percibe la resistencia del cuerpo mdico, en algunos estados, a este uso de la red de salud pblica como distribuidora de alimentos, buen ejemplo de la cultura poltica de un determinado sector frente a las innovaciones o los cambios. 26 Despus de la primera distribucin de esos alimentos por el PCA en los 14 municipios de la regin metropolitana de Belo Horizonte, se registr una evasin del 14,33 por ciento de los beneficiarios. Este porcentaje sigui siendo elevado y alcanz al 26,63 por ciento en 1986. En Raha, segn el informe de la Superintendencia Iktatal, hasta 1985, cuando se distribuan solamente formulados, se observaba una tasa de evasin del 20 por ciento y una escasa incorporacv5n de nuevos beneficiarios.

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porque cada programa estaba subordinado a una red de difcrcntcs entidades gubernamentales y porque dentro de cada programa haba una profunda desarticulacin entre las reparticiones encargadasde las distintas operaciones. En cuanto a la relacin entre los rganos, por ejemplo, el Consejo Deliberante del segundo PRONAN, bajo la coordinacin del INAN, deba cumplir la funcin de integrar las actividades de las dependencias federales encargadas de su ejecucin, lo que no sucedioz7. En el caso del PSA, por ejemplo, el sector de agricultura y abastecimiento (COBAL) normalmente incurra en mora. Los recursos destinados al programa, una y otra vez, eran incompatibles con las metas fijadas, sea por insuficiencia o porque no se respetaba el calendario de desembolsos. Por su parte, el INAN no tena control sobre los otros rganos. As, durante dos aos el PSA padeci siempre los mismos problemas: dificultades cn el sector de la salud para el cumplimiento de los procedimientos dictados; recursos financieros oscilantes e insuficientes para el cumplimiento de las metas; desembolso de recursos sin respeto de los calendarios previstos, lo que provoc discontinuidades y problemas constantesde abastecimiento, dificultades con la COBAL para el suministro de alimentos y uso de los alimentos distribuidos con fines clientelistas y electorales. El PAN, por su parte, coordinado por una sola dependencia -la LBA- fue criticado por la irracionalidad de sus acciones. El Tribunal de Cuentas de la nacin comprob graves irregularidades en la aplicacin de los recursos: compras de leche a precios superiores a los del mercado; indicios de formacin de carteles y previo acuerdo entre los concurrentes; reajustes indebidos de los precios contratados; transferencia de los recursos conforme a criterios clientelistas; compras de alimentos por la COBAL sin licitacin, etc. En realidad, el PSA y el PAN eran programas bastante similares que revelan una pugna entre dos importantes entidades federales -el INAN y la LBA, respectivamente- en la ejecucin de los programas de alimentacin y nutricin, provocando ineficacias y derroche de los recursos pblicos. Parte de los problemas de concentracin se deben a defectos de formulacin y formatos institucionales, que condujeron a la seleccin ms o menos casual dc los beneficiarios y provocaron la exclusin de los ms vulnerables y de las regiones ms pobres, o la inclusin de sectoresmenos carenciados. Con el retorno a la democracia se entabl un amplio debate en torno a la racionalizacin de la operacin de estos programas. Empero, a pesar de las intenciones, las caractersticas mencionadas resistieron vigorosamcntc los intentos de infundir cierto grado de racionalidad, reclamado reiteradamente por especialistas,estudios y evidencias.

27 El INAN paca amplias atribuciones legales pero escasa fuerza poltica. La ejecucin de los programas qued librada al arbitrio exclusivo de los rganos gubernamentales participantes. Ik esta forma, durante todo el perodo dc vigencia del PRONAN, cada institucin encargada de la ejecucin de programas en el mbito de los ministerios (Educacin, Previsin y Asistencia Social, Salud y Trabajo) se volvi totalmente autnoma.

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S. DRAIBE y M. ARRETITIIE (Coordinadoras)

El Programa de Leche es un ejemplo de esta lgica institucional, ya que disputaba la misma clientela que el PSA y el PAN y, de esta forma, contrariaba todas las intenciones de racionalizacin de las acciones gubernamentales en este campo: se superpona al PSA y al PAN, no estaba asociado con acciones de salud, no se concentraba en la atencin de los grupos ms vulnerables desde el punto de vista biolgico y era un programa de alto costo. No obstante, como estaba vinculado a la Presidencia de la Repblica, su crecimiento fue rpido y notable alo largo de su existencia:naci con ms de 2,5 millones de beneficiarios, casi haba triplicado esa cifra en 1987 y continu creciendo durante los anos siguientes (Cuadros 3.13 y 3.18)28. El primer ano lleg a 23 municipios brasileos, pero al final estabaimplantado en 743 (15 por ciento del total).
Programas examinudos: problemas financieros

El crecimiento notable del nmero de beneficiarios (Cuadros 3.13, 3.14 y 3.15) no fue acompaiiado por un aumento proporcional del caudal de recursos disponibles, lo que afect negativamente la calidad de la atencin por la reduccin del volumen per cpita de alimentos en los programas PSA y PAN, principalmente a partir de 1988 (Cuadros 3.16 y 3.17). La reduccin fue ms pronunciada en el PSA, que tena mayor actuacin en el nordeste (Cuadro 3.17), pero tambin afect al PAN, que entre 1986y 1989haba triplicado sus recursos y haba mejorado su concentracin, prestando ms atencin a la regin del nordeste (en 1982 sus beneficiarios en esa regin sumaban apenas el 19 por ciento del total, mientras que en 1987representaban el 60 por ciento). En 1987la tasa de aumento de los recursos fue menor que la del crecimiento del numero de los beneficiarios y esto afect el volumen per cpita de alimentos, que descendi a 20,5 kilogramos, despus de haber alcanzado a 32,5 kilogramos en 1984. El peor desempeo del PAN tuvo lugar en 1990,cuando se registr el volumen ms bajo de alimentos per cpita en todo el perodo (10 kilogramos) (Cuadro 3.16). Adems, cuando se comparan los recursos gastados para adquirir una tonelada de alimentos bsicos de la canasta del PSA con los aplicados a la compra de una tonelada de productos formulados del PAN, se observa el desperdicio de los recursos pblicos. Durante el perodo 1975-91 el costo medio de una tonelada de productos naturales ascendi a USB.948 y el de una cantidad igual de alientos formulados fue, durante el perodo 1980-90, de

28 La Encuesta Nacional de Salud y Nutricin de 1989 constat que el PNLCC era el programa que responda por el mayor nmero de nifios atendidos, seguido por el PSA. En 1989 se concentraba en la atencin de zonas urbanas en las regiones sudestey sur, cuando el menor consumo de leche entre los nifios se registraba en el nordeste. En sta, el 40 por ciento de los nifios del medio rural y el 15 por ciento de los del medio urbano nunca toman leche. En cambio, las zonas urbanas de la regin sur presentaban el mejor ndice de consumo de leche: 95 por ciento de los ni@x tomaban leche todos los dias. De esta forma, la encuesta indicaba un divorcio entre las necesidadesy la atencin (Peliano, 1990, p. 7). El rpido crecimiento del programa de leche se explica tambin porque contaba con una estructura ya existente -las oficinas de correw para la llegada de los cupones,y las agenciasdel Banco del Brasil, donde los comerciantes cambiaban los cupones por dinero.

POLITICAS

SOCIALES

Y PROGRAMAS

DE COMBATE

A LA POBREZA...

129

Cuadro 3.14. Programa de Suplemento Alimentario (PSA), beneficiarios por regin Regiones(enporcentajes) A>ios
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Norte
6,7 7,O 9,O 8,3 84 833 7,4 7,O 6,3

Nordeste
52,4 54,9 57,2 63,s @,8 64,7 65,2 60 69,2 664 49,4 47,2 70,6

Centro oeste
8,7 7,2 7,3 4,6 4,9 W 533

Sudeste
22,2 20,4 13,l 14,3 12,7 12,0 13,2 ll,3 10,l 10,6 21,8 2539 15,0

Sur
9,9 10,5 13,4 9,4 9,s 10,o 9,O 7,9 7,O 9,2 12,6 ll,8

Brasil (miles)
252 1.021 1.805 2.923 2.995 2.883 2.511 3.901 4.192 4.388 3.697 8.683 9.103 6.219 6.200 6.700 6.668

63
7,4 7>7

60
-

W
7,4 8,4

62
7,7 3,4

743

9,O

46,R

6,9

25,7

ll,6

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos de: Ministerio de SaludiInstituto Nacional de Alimentacin y Nutricin (MSiINAN), informes anuales de actividades, 1975.84,1986-88 y 1991; y Balance General de Prestacin de Cuentas de 1985, Brasilia, marzo de 1986, Vol. 1.

US$3.46129. De esta manera, adems de las restricciones de recursos, haba prdidas innecesarias de recursos financieros, puesto que el contenido de caloras y protenas de los productos formulados no es muy superior (10 por ciento) al de los productos bsicos (Tribunal de Cuentas de la Repblica (TCU), 1993:12&37). Esto significa que al dar preferencia al PAN -con la oferta de alimentos formulados, destinndole un volumen de recursos relativamente mayor para que alcanzara a un nmero de beneficiarios proporcionalmente menor- se redujo el grado de efectividad de la poltica de alimentacin y nutricin, cuando con el mismo monto global de recursos podra haberse ampliado el alcance de los programas.

29 Esta constatacin es ms grave por cuanto los propios administradores del PAN diagnosticaban el elevado ndice de rechazo de estos productos y las encuestas IndIcaban que el gran problema nutricicnal brasileo se manifestaba en un d6ficit calkico, valc decir, en la reducida cantidad de alimentos ingeridos, o sea, hambre.

130

S. DRAIBE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

Cuadro 3.15. Programa de Apoyo Nutricional (PAN),

beneficiarios por regin, 1979-90

AOS
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Fuente:

NOi-le 56
3,8 96 18,8 47,2 54,4 57,3 60,2 57,9 SO,?. so,1 14,o 12,4 13,7 12,0 7,O 80,4 83,8 76,7 69,2 40,l 33,7 29,7 27,4 26,7 3237

Sur

Brasil (miles)
310 301 296 333 609 650 539 423 1.178 1.958 1.852 1.078

5,7 5,7 438 4,l 5J

62 W
833

60
69 1237

-531 83

4,3 4,l

258

26

Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-UMCAMP con datos obtenidos de: MSIINAN, informes anuales de actividades, 1979-87; Ministerio del InteriodLegin Brasilefia de Asistencia (MINTEWLBA), informe general, 1988; Brasilia, 1989; y Ministerio de Previsin y Asistencia SaciaI/ Legin Brasilefia de Asistencia (MPAWBA), informe general, 1989; Brasilia. 1990.

El Programa de Leche (PNLCC) tambin era un programa costoso. En 1990 se asign al programa de mcricnda escolar, que atenda a 29,7 millones de escolares, la suma de US$340 millones, mientras que el PNLCC recibi KS%.579 millones para atender a cerca de 8 millones de beneficiarios. Este dato revela el alto precio relativo del producto leche. En la prctica, la ejecucin del PNLCC revel un gravsimo problema de la produccin de alimentos en el pas: la produccin interna de leche no era (ni es) suficiente para atender una demanda de estas dimensiones, y algunas regiones no producan conforme a las normas dictadas3. Los estudios indicaban que el programa sera viable desde el punto de vista tcnico siempre que, para estimular la produccin a corto plazo, se adoptara una poltica que permitiera la recuperacin de los precios reales pagados al productor, y que, a mediano y largo plazo, se adoptaran dos medidas: una poltica dc inversiones en nuevas tecnologas y suministro de asistencia tcnica. Esas medidas, empero, no seran suficientes para satisfacer las necesidades del programa, que prevea una amplia distribucin dc leche lquida. Sera necesario, por lo tanto, importar leche en polvo (para atender los perodos

30 Algunas capitales estatales (Belm, Manaus y Macap) no posean plantas pasteurizadoras, mientras que otras (So Luis) tenan una baja capacidad productiva y no estaban equipadas para trabajar con leche reconstituida.

Cuadro 3.16. Programa de Apoyo Nutricional (PAN). Volumen per cpita de alimentos y recursos por regin, 1979-90

Volumenper cpita (en Kg.) Regi0tles

Recursos financieros Regiones(%)

Centro
Aos
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Centro
Sudeste
28,42 29,66 31,30 32,13 32,71 32,69 32,02 32,77 19,54 22,40 14,99 ll,67 22,28 22,64 SW -

Norte
495 32,24 32,54 31,77 18,29 19,34 5,50

Nordeste
44,66 30,05 23,49 31,59 12,03 32,45 31,66 31,48 20,52 23,07 9,06

Oeste
31,29 3146 31,lO 32,57 32,24 32,40 30,55 32,19 24,93 32,44 lo,85

Brasil
29,73 29,90 30,52 32,08 21,33 32,51 31,72 31,90 20,48 23,26 18,89 10,57

Norte
L3 5,6

Nordeste
-

Oeste
Pi,4 13,7 12,0 10,5

Sudeste

Sur
-

Brasil lJS$ miles

33.416 29.698 25.305 32.594 36.253 24.756 55.217 111.152 161.575 147.703 74.741 1979-87;

02
7,3 19,o 266 54,3 58,l 59,4 70,7 53,7 -

84,3 79,0 69,0 61,5 33,9 2896 261 23,5 3,7 -

62
72 6%4 LO 33,5 -

6x0
4,O -

z1
3,5 -

26
5,6 -

Fuente: Elaborado por el equipo tcmco de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos de: MS/INAN, informes anuales de actindades, MINTER/LBA, informe general, 1988, Brasiha, 1989; y MPKYLBA, informe general, 1989: Brasilia, 1990.

Cuadro 3.17. Programa de SuplementoAlimentario (PSA). Volumen per cpita de alimentos y recursospor regin, 1975-91
Volumen per cpira (en Kg.) Regiones Centro Aos 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 198gb 1989 1990 1991 Norte 20,59 58,31 32,04 30,04 33,60 34,34 36,54 27,12 36,46 29,48 37,lS 18,45 1,30 5,52 Nordeste 22,71 30,14 44,35 35,45 32,83 40,17 38,24 26,31 36,90 32,87 34,34 25,35 4266 5,52 Recursosfinancieros Regiones (%)
Centro Sudeste Sur

Oesle
20,14 38,00 36,30 40,13 41,93 40,Ol 38,88 16,45 38,8 1 28,26 28,09 25,76 l,@J 5,36

Brasil 21,44 33,2a 41,14 33,71 32,60 38,27 37,14 25,72 37,31 29,87 6,22 31,14 22,83 3,66 9,71 9,02 5,47

Norte 7,l 9,7 7,7 6,9 9,4 7,O 8,3 5,8 7,1

Nordeste 46,s 99,l 66,3 65,8 66,9 73,8 68s 70,8 64,9 73,3 52,0 51,8 Wl 47,5

Oeste 6,3

Sudeste 27,0 12,9 10,5 ll,6 9,8 7,O 10,l 10,8 ll,4 ll,0 16,4 19,l 12,6 25,0

Sur 12,5 ll,1 9,5 10,7

Brasil US$ miles 26.584 41.803 120.111 91.435 77.867 93.803 76.918 44.430 151.367 185.703 240.191 258.153 201.815 29.626 82.204 145.094 62.650

20,63 26,52 43,lO 23,42 24,41 3155 30,23 26,39 38,31 22,46 23,87 17,45 1,35 5,43

17,92 43,os 34,24 37,75 36,24 36,39 38,75 29,00 39,06 18,40 29,33 25,40 LoO 5,43

7,2 60
5,O 593 4,2 594 425

8,6 W
7,s

60
10,4 6,3 7,3 9,5

WJ W3
875 8,5

W WJ
8,9 12,8 14,4 5,2 ll,2

68
-

G3

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos de: MSANAN, 1991; y Balance General de Prestacin de Cuentas de 1985, Brasilia, marzo de 1986, Vol. 1. a El programa comenz a funcionar en el ltimo trimestre. b Hasta octubre de 1988.

informes anuales de actividades, 1975-84, 1986-88 y

POLITICAS

SOCIALES Y PROGRAMAS

DE COMBATE

A LA POBREZA..

133

Cuadro 3.28. Programa Nacional de Leche para Nios Carentes (PNLCC). Poblacin atendida, volumen dc leche distribuida y recursos financieros, 1986-90 Litros de leche distribuidos 144.099.000
635.854.603 1.055.288.000

AOS 1986
1987

Nios benejiciudosa
2.652.156 6.020.400 7.559.520

Litros de leche per cpita

54,3 105,6 139,6

RCCWSOS

US$miles/1992
53.601 391.428 471.024 467.780 579.294

1988 1989 1990

7.601.760 7.818.600

1.135.803.862
1.157.316.484

149,4
148,0

Fuente: Elaborado por cl cqu,po tcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos de: informe sintdtico de actmdades de la Secretara Especial de Vwienda y Accin Comunitaria del Ministerio del Interior (MINTER/SEHAC), perodo 198549, Brasilia, 1989; Secretara Nacional dc Promocin S~C~I(SENPROS)/LBA, informe de actividades 1990. a Atencin correspondiente al ltimo mes del ao.

comprendidos entre una y otra zafra), la rehidratacin del producto y la constitucin sistemtica de existencias reguladoras por parte del gobierno. Durante el gobierno de Collor, a comienzos de los aos noventa, los recursos federales asignados a esta rama se redujeron drsticamente, lo que provoc la eliminacin de todos 10sprogramas para el grupo maternoinfantil y la reduccin de los das de atencin de la merienda escolar (38 das en 1992).

Las enserianzas extradasde losprogramasexaminudos

Estos programas, tal como han sido concebidos, constituyen un foco de ineficiencia, clientclismo y disipacin de los recursos pblicos, y contribuyen muy poco a la lucha contra la pobreza en cl pas. La superposicin de programas y clientelas; la pugna entre entidades; la resistencia a la introduccin de formas ms racionales de administracin de los recursos; la expansin de la atencin en detrimento dc la cantidad de alimentos distribuidos; la atomizacin de los recursos; el uso privilegiado dc alimentos formulados, y la creacin indiscriminada de programas nuevos, configuran un desafo inmenso a la eficiencia y la ecctividad en la prestacin de estos servicios. Las deformaciones se ven acentuadas por otra caracterstica reiterada, la centralizacin de la compra de alimentos en la esfera federal, lo que propicia la accin de los carteles, los grupos de presin y mecanismos de corrupcin. La creacin de PNLCC respondi, en parte, a las evaluaciones de esta clase: se supona que un programa basado en la distribucin de cupones y en la participacin de asociaciones comunitarias ofrecera ventajas en materia de agilidad, flexibilidad y desburocratizacin, adems de la posibilidad dc reducir

134

S. DRAIBE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

los costos administrativos31. Pero tambin el carcter informal, descentralizado y con institucionalizacin precaria del PNLCC abri margen a formas generalizadas de corrupcin en todos los tramos dc la ejecucin, vale decir en la distribucin de los cupones, en el momento dc su canje por los comerciantes la relacin de los dirigentes de las asociacionescomunitarias con la poblacinlzen Es posible consignar otras enseanzas. En cuanto a la focaliiacin, cs probable que, como ilustra el Programa Leche y Salud, pueda aumentarse la eficacia mediante la seleccin de grupos prioritarios, para los cuales se universalizara la atencin, adecuando los tipos de alimentos distribuidos a los objetivos de los programas y tomando en cuenta la maximizacin de los recursos. En segundo lugar, la experiencia del Brasil ensena que es necesario mantener, para los grupos en riesgo nutricional, la asociacin entre la distribucin de alimentos y la prestacin de los serviciosbasicosde salud. Una poltica de alimentacin eficaz para el pas supondra, asimismo, la definicin de una poltica nacional de abastecimiento alimentario, considerando la posibilidad de otorgar subsidios para los alimentos bsicos, la formacin de existencias estratgicas dc seguridad alimentaria y la aplicacin de programas especialesen bolsonesde pobreza.

Programa de Formacin Integral del Niio - PROFIC

El Programa de Formacin Integral del Nirio constituy una experiencia innovadora, a escala estatal, en lo que concierne a la estrategia de introducir programas para nios carentes, en el mbito de las redes pblicas de tradicin universalista. No se trata de un programa de admiistracin escolar, pero la red escolar pblica, junto con ONG y prefecturas municipales, pasa a ser un espacio en el cual se llevan a cabo programas de formacin integral para nios pobres.

31 La SEACISEHAC afbmaba que stos representaban menos del 3 por ciento de los recusos gastados para pagar por la leche. En realidad, esta secretara no contabilizaba en sus costos los recursos humanos cedidos por otras instituciones, ni sus instalaciones fuera de Brasilia. La institucin mantena oficinas prcticamente en todas las capitales y tambin en los municipios. 32 Conforn~e a la evaluacin realizada por el Proyecto Rondon c 1987, mediante convenio de control realizado por la propia SEAC, el 22,4 por ciento de las familias afirmaban tener dificultades para canjear sus cupones por leche: cl comerciante exiga que hiciesen alguna compra o pretendfa cobrar una tasa por cfcctuar el canje. Consta tambin que haba exigencias de pago de tasa de censo por parte de las asociaciones comunitarias, y condicionamiento de la entrega de los cupones al compromiso de apoyo a polticos del lugar. Adems, una auditora del programa realizada en 1989 por el Tribunal de Cuentas de la Repblica seal los siguientes problemas: (i) los cupones no tenan precio cstablccido y los precios de la leche tipo C era diferentes en el territorio nacional; (ii) relencin de los cupones por los proveedores en vsperas dc reajustes del precio del producto; (iii) retiro de un nmero de cupones mayor que cl que haba sido distribuido en el estado respectivo. Esto permita que los proveedores ncgociascn clandestinamente sus cupones, aprovechando las ventajas de las diferencias estatales en los preuos del producto.

POLITICAS

SOCIALES

Y PROGRAMAS

DE COMBATE

A 1.A PORREZA...

135

Concepcin, objetivos y mecanhnos de operacin El PROFIC, que tuvo vigencia entre 1986 y 1993, fue implantado por la Secretara de Educacin del estado de So Paulo. Procuraba ampliar el perodo de permanencia dc los alumnos de bajos ingresos en la escuela elemental (preescolar y de primero a octavo grados), propiciando una red de proteccin del nio en las distintas etapas de su formacin (lactancia, preescolar, alfabetizacin y perodo escolar). Sc prctcnda, por medio de este mecanismo, transformar la escuela, tanto en lo conceptual como en la prctica (la prccscucla cs cnscanza fundamental), de una institucin dedicada a la instruccin formal cn una consagrada a la formacin integral. Para lograr este objetivo, el programa se divida en cuatro proyectos, de los cuales fueron ejecutados solamente dos33: Proyecto de formacin integral delpreeucolar (2 a 6 aos). La Secretara de Educacin establecera convenios con prcfccturas municipales y entidades asistenciales privadas para aumentar el tiempo de permanencia dc los alumnos en la escuela, ampliando las oportunidades para su desarrollo fsico, psquico, social y emocional. Proyecto de formacin integral del escolar (7 a 14 anos). Tambin cn cstc caso se procuraba, por medio de convenios con instituciones filantrpicas y prefecturas municipales, ampliar la jornada escolar de tres o cuatro a ocho horas, incremento que debera influir en las actividades recreativas, artsticas, deportivas y de refuerzo del aprendizaje. Sc asignaba prioridad a las cscuclas situadas en los grandes centros urbanos y en regiones pobres. Son esos proyectos, por ende, los que se consideran en el anlisis y la evaluacin del PROFIC. PROFIC: supuestosy principales caractersticas El programa procuraba poner en prctica su propuesta por medio de una estrategia explcita y deliberada de asociacin con prefecturas municipales y ONG, para aprovechar los recursos pblicos y privados ya existentes. En trminos concretos, se ofrcccra a losnios la oportunidad de realizar actividades extracurriculares en el interior dc la cscucla, cn horarios alternativos a los dc las actividades escolares. Se trataba, por ende, dc actividades complementarias de las escolares, llevadas a cabo voluntariamente por las cscuclas y por los alumno?. Fue pionero cn cuanto a la forma que se encontr para utilizar los

33 las otros dos eran el Proyecto de formacin integral del nbio en los dos primeros arios de vida -que procuraba crear condicmnes institucionales para el cumplimiento y el perfeCCiOnamIentO de la Icgislacin que obhgaba a las empresas a mantener guarderas- y el hyeCt0 de arenCifh d menor ohmdonado, que tena por objeto atender a los nios de la calle. No fueron activados principalmente porque dependan de la cooperacin de otras secretaras. 34 La participacin en el PROFIC fue siempre voluntaria, tanto para las escuelas de la red estatal de ensefianza como para las prefecturas y las entidades asistenciales privadas, y bastaba cumplir algunos requisitos (mnimos, digamos, de aprobacin), como ofrecer algunas condiciones de espacio no utilizado y tiempo para llevar a cabo actividades y, ms adelante, u partir de 1987, ofrecer un plan de actividades. El instrumento jurdico que rigi esas relaciones fue un modelo de convenio que estableca las obligaciones de las partes mtervinientes, para cuya concrecin

136

S. DRAlBE

y M. ARRETCIIE

(Coordinadoras)

recursos pblicos y privados disponibles, en la medida que busc (sin gastar, por ejemplo, en nuevas construcciones escolares) coordinar de manera creativa y flexible las disponibilidades de personal, el es acio fsico y los recursos financieros, con niveles mnimos de burocratizacin%. El programa parta del supuesto de que por medio de las redes estatal y municipal y de las entidades asistencialespoda llegarse a los nios de bajos ingresos, en los grandes centros urbanos y en las regiones pobres, y que stas se incorporaran a las actividades propuestas. El instrumento de concentracin combinaba, de esta forma, la unidad escolar y la adhesin de las familias de los alumnos. PROFIC: caracte&icas, desempeo evolucininstitucional y El PROPIC experiment tres etapasdistintas a lo largo de su existencia. En su fase de implantacin (1986) el programa enfrent una firme resistencia de la* burocracia de la Secretara de Educacin y de la mayora de las asociacionesde intelectuales de la rama de educacin del estado, porque su lanzamiento se produjo en los meses inmediatamente anteriores a la eleccin del gobierno del estado, cuando la contienda poltica ingresaba a un tramo caldeado y la participacin poltica y profesional era sumamenteintensa. La idea inicial era implantarlo en la red estatal de enseanza,pero ante la fuerte oposicin que impidi el logro de un consenso en la fase inicial, los formuladores se vieron obligados a buscar apoyo fuera de la Secretara. Se inclinaron por las prefecturas y entidades asistenciales que parecan -y efectivamente lo eran- un campo frtil para la expansin inicial del programa porque, ademsde conocer directamente las necesidadescotidianas de bsqueda de recursos, revelaron cierta impermeabilidad frente al debate polftico e ideolgico existente. Prueba de esto es que las prefecturas pasaron, en un ao, a atender al 81 por ciento de los nios. A partir de 1987 el programa creci considerablemente: la red estatal ampli en forma significativa su participacin y pas a ocupar un lugar preponderante. Aument tambin el gasto y el volumen de beneficiarios del programa, expansin que super proporcionalmente a la de la red estatal de enscfianza (Cuadros 3.19 y 3.21). El programa se implant en 337 escuelasy alcanz a tener una asistencia de 335.532nios. Durante el perodo comprendido
alcanzaba la manifestacin de inters dc las prefecturas o las entidades asistenciales, sin mayores complicaciones burocrticas. Tambin era voluntaria la adhesin de los nios a las actividades previstas por las unidades de prestacin de los servicios. 35 La estructura de toma de decisiones y control del PROFIC era muy simple. En la fase inicial (1986 y 1987) una vez que una prefectura o una entidad manifestaba su inters, se cursaba una propuesta de convenio por intermedio de la Delegacin de Enseanza ya sta le corresponda emitir su opinin sobre la viabilidad de la programacin, para remitir luego la solicitud al nivel superior (Divisin Regional de Enseanza) que, a su vez, la diriga de inmediato al gabinete del Secretario. En el caso de las escuelas de la red de enseanza que manifestaran interts en part~~par en el programa, la aprobacin se.realizaba solamente cn el nivel de la Delegacin de Ensefianza que, en caso afirmativo, deba encargarse de la inmediata ejecucin del proyecto, informando simultneamente a la Divisin Kegional.

POLIIICAS

SOCIALES Y PROGRAMAS

DE COMBATE

A LA POBREZA...

137

Cuadro 3.19. PROFIC. Nmero de alumnos atendidos. Estado de So Paulo,

1986-93

AO 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 9,6 21.363 13,6 45.638 19,7 99.392 48,9 128.725 61,l 150.901 42.289a 100,O 39.690b 100,o 100,o 34.164 179.880 248.552 351.698 76.246 88.929 0 0 0 81,6 74,l 69,9 28,9 36,O w w 60 19.156 41.342 52.427 58.059 6.937
0 0 0

86
12,3 10,4 22,l

28
60 w 08

220.379 335.532 503.517 263.030 246.767 42.289 39.690 34.164

100,o 100,o 100,o 100,o 100,o 100,o 100,o 100,o

Fuente: Elaborado por cl equipo tcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtcnidos de PROFIWecretara de Educacin (SE); y Coordinadora de Enseanza de la Regin Metropolitana de So Paulo. B Solamente regin metropolitana del Gran So Paulo. b No incluye las DRE este y sur.

Cuadro 3.20. PROFIC. Participacin en los recursos de la Secretara de

Educacin. Estado de So Paulo, 1986-88

Aos

Secretarade Educacin (4
418.836.972 405.905.878 342.663.579

PROFIC (B)
784.518 2.999.014 921.156

lJS$miles

Porcentaje (R)I(A) 02
077 0,3

1986 1987 1988

3.035 15.041 4.620

Fuente: Elaborado por cl equipo tcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos de la Sccrctara de EklucaciniAsesora Tcnm de Planifmun y Control Educacional (SFJATPCE). a IGP-DI medio 1987.88.

entre 1987y 1990,el PROFIC creci cerca de un 230 por ciento cn cuanto a nivel de cobertura de la red estatal de enseanza: mientras que en el ao de implantacin registr una participacin de menos del 10 por ciento, en 1990 abarcaba al 61 por ciento del total de nios atendidos. En esta segunda fasc se percibe una clara preocupacin por formular una propuesta pedaggica para el PROFIC. Esta nueva orientacin signific una tentativa de aculturar el programa en el mbito de la Secretara de Educacin.

138

-.

S. DRAIBE y M. ARRETCHE (Coordmadoras)

Cuadro 3.22. PROFIC. Recursos estatalesdestinados. Estado de So Paulo,

1986-88

NCz$ aprecios de 1989p Red AO 1986

1987 1988

estatal
2.494.911 14.108.334 2.409.028

Pi%?fecturasasistenciales
3.391.138 8.577.449 3.504.774

Entidades

Total
8.533.515 32.621.471 10.019.781

Total en lJS$
3.014.176 11.522.433 3.539.149

2.647.409
9.935.688

4.105.979

Fuente: Elaborado por el equipotcnico de NEPP-UNICAMP en base a datos obtenidos del Informe del PROFIC - 1986/Equipo tcnico PROPIC, 1987-88. a IGP-DI medio estimado 1989- Coyuntura Econmica.

Para algunos, la idea de escuela-proteccinfue abriendo cauce a actividades ms convencionales y ms compatibles con el clima cultural de una institucin compleja, fragmentada y sumamente burocratizada. En realidad, esta domesticacin fue decisiva para la continuidad y la ampliacin del programa en la red estatal de enseanza. A partir de 1991, el nmero de atenciones se redujo abruptamente y sin posibilidad de recuperacin. El Cuadro 3.19 ofrece datos correspondientes a la red estatal a partir de 1991, pero esta afirmacin puede extenderse a las prefecturas y entidades asistenciales. La declinacibn se debi a varios factores. En el caso de las entidades asistenciales,la tendencia ya se manifestaba por la aplicacin de la disposicin constitucional que impide la transferencia de recursos financieros a instituciones de este tipo. En cuanto a las prefecturas municipales, es posible que la prohibicin de apartar profesores de la red estatal para que prestaran servicios en otros rganos haya reducido en gran medida el inters de los prefectos municipales en adherirse al programa, puesto que los gastos de personal representaban el rubro ms cuantioso de la distribucin de recursos. Un segundo factor pueden ser las sucesivasvariaciones de orientacin poltica de la Secretara, provocadas por los cambios de secretario, que alcanzaron a tres en 19 mesesde gobierno. Un tcrccr factor importante pudo ser el cambio de gobierno estatal registrado en 1991. El nuevo gobierno propona una reforma global de la enseanza,sin dejar lugar ni oportunidades para otros programas que no se considerabanprioritarios. La extincin del PROFIC, en 1993, se debi a razones de orden tcnico y poltico. Al cabo de una prolongada huelga de profesores, ocurrida a fmes de ese ao, cuyo objetivo principal era la recomposicin de los sueldos dc los docentesy de otras categoras profesionales, con un gran impacto en los gastos, se decidi poner trmino a todos los programas que no cumpliesen con el requisito de atencin universal en el mbito de la red.

POLITICAS SOCIALES Y PROGRAMAS DE COMBATE A LA POBREZA...

139

PROFIC: costosy caractertXca.s delfulancinmiento Los recursos provenan de cuatro randes fuentes: el Tesoro del Estado, la Cuota Estatal del Salario de Educacin3 0 , recursos de la Secretara de Educacin y del gobierno federal. El PROFIC fue financiado esencialmcntc con recursos del Tesoro del Estado y de la Secretara de Educacin. La participacin de esta ltima no fuc muy importante. No obstante, el programa consigui movilizar, a su favor, buena parte de la infraestructura existente en las escuelas. En 1990, del total de gastos destinados al primer grado -con excepcin del personal, que constituye un rubro significativo su participacin equivala al 0,62 por ciento del total de gastos previstos. Los recursos eran transferidos directamente a las prefecturas y entidades asistenciales; en el caso de la red estatal de enseanza, SC transferan directamente a los directores de las escuelas37. A partir dc 1988 la transferencia de recursos a las prefecturas y las cntidadcs asistenciales pas a guardar relacin con determinados rubros de gastos: merienda escolar, material de consumo y contratacin de profesores. En cuanto a las escuelas de la red estatal de enseanza, los recursos apenas alcanzaban para cubrir la merienda escolar y el material de consumo. Los gastos referentes a personal, sufragados con recursos del Tesoro del Estado, no constan en ninguno de los informes analizados, aunque haya informaciones segn las cuales cerca de las dos terceras partes de los gastos de la Los Secretara de Estado de Educacin correspondieron al magisterio. profesores participantes en el programa eran contratados por la Secretara y se les pagaba con recursos del Tesoro del Estado. De esta manera, muchos duplicaban su jornada de trabajo y, por lo tanto, su sueldo. La alimentacin de los nios en las escuelas haba sido municipalizada, de manera que la mcricnda y la comida eran contratadas por el municipio. La Secretara de Educacin contribua con una pequea ayuda, proveniente de la Cuota Estatal del Salario de Educacin, para complementar la merienda escolar. En el Cuadro 3.22 se procura, ante la escasez de datos, establecer un parmetro para una evaluacin de los costos comparados. En verdad, se trata simplemente de evaluar los costos para la Secretara de Educacin, puesto que no se dispone de informaciones relativas a los gastos de las prefecturas municipales y las entidades asistenciales3s. De esta manera, pucdc afirmarse que durante cl perodo 1986-88 result sumamente ventajoso para la Secretara

36 Contribucin social cobrada a las empresas (alcuota de 2,s por ciento de la nmina de pago de las empresas). Fslas pueden tambin optar por el mantenimiento directo de la educacin. La recaudacin total de este tributo, deducidos IOSgastos, se divide en dos partes: cuota estatal (2/3) y cuota federal (113). 37 Esta es, posiblemente, una de las razones del enorme inters que el programa despert en los dircctorcs de escuelas: tenan acceso a recursos que Ics permitan gozar de mayor libertad. 38 Las entrevistas y otros datos cualitativos revelan que cn el primer caso (prefecturas) se efectuaron inversiones tales como mejoramientos de los espacios fsicos, contratachn dc personal auxiliar, etc. No se obtuvo informacin con respecto a las inversiones realizadas por las entidades asistenciales.

140

S. DRAIBE

v M. ARRETCHE

(Coordinadoras1

Cuadro 3.22. PROFIC. Estimacin de traspaso anual per cpita por dependencia administrativa. Estado de Sao Paulo, 1986-88 (En dlares de 1992)

1986 1987 1988

21.363 45.638 99.392

881.263 41J.5 4.983.285 109,19 850.906 8,S6

179.880 1.197.803 Z~l8.552 3.029.689 351.698 1.237.941

6,66 12,19 3,SZ

19.156 41.342 52.427

935.105 3.509.441 1.450.292

48,X2 84,89 27,66

Fuente: Elaborado por el equipo tcnico de NEPP-UNICAMP Secretara de Educacin del Estado dc So Paulo. NOta: Excluidos los gastos de personal.

en base a datos obtenidos de la

activar el PROFIC por medio de los convenios con las prefecturas municipales, cn comparacin con los celebrados con entidades asistenciales y con los proyectos implantados cn la red estatal de enseanza. El analisis de los planes de trabajo anuales (PTA) de la Secretara de Estado de Educacin en los aos posteriores, indic un tratamiento diferente para el programa; se percibe un claro movimiento en favor de su interrupcin; sus acciones figuraban en partidas de recursos generales que incluan desde transporte escolar a bolsas de estudios, sin discriminacin de las acciones que se llevara a cabo ni los rganos encargados. Estos datos revelan una dualidad de la Secretara en la administracin del PROFIC: por un lado, la asignacin de recursos era cada vez menor y, por el otro, se perciba la existencia de algunas presiones para que el programa continuara. Empero, todo indica que ya a partir de 1990 la extincin estaba en marcha. PROFIC: resultados ensennzus su ejecucin y de En la perspectiva de los objetivos ms generalesy del fundamento filosfico, los dos programas que se ejecutaron (Formacin Integral del Preescolar y Formacin Integral del Escolar) no consiguieron transformar conceptualmente la escuela. Por otro lado, se logr en gran medida alcanzar el objetivo prctico que era aumentar el tiempo de permanencia del nio en la escuela. En cse sentido, el nmero de 503.247nhios que adhirieron voluntariamente al programa -dentro de un universo de cerca de 1.279.839 ninos indigentes y pobres de siete a catorce anos de edad matriculados en la red escolar- habla por s mismo: la cifra equivale al 9,ll por ciento de los alumnos matriculados en instituciones escolares,pblicas o privadas, del estado de Sao Paulo. En 1989,el 93 por ciento

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SOCIALES

Y PROGRAMAS

DE COMBAW

A LA POBREZA...

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de los alumnos participantes en el PROFIC resida en los grandes centros urbanos y sus familias perciban un ingreso de hasta tres salarios mnimos. Por otro lado, los escasos estudios y evaluaciones disponibles sobre el mejoramiento de las condiciones de cnscanza y aprendizaje logrado por el PROFIC, tambikn muestran resultados positivos: la tasa de evasin entre los alumnos que adhirieron al programa era menor que la del conjunto de la escuela en el 82,3 por ciento de las unidades estudiadas;de la misma forma, en cl X4,5por ciento de las escuelasel ndice de retencin era menor que cntrc los alumnos del PROFIC. Los profesores (97 por ciento) afirman que el rendimiento escolar de los alumnos inscritos en el programa mejor. Desde el punto de vista de las relaciones de los nios con su grupo, la mitad de los profesores afiiman que mejoraron, el 40 por ciento asegura que se volvieron ms sociables y el 76 por ciento dice que mejor su estado dc nimo. Los nios vinculados con el programa (83 por ciento) mostraron empeo para realizar sus tareas escolares,y aument su capacidad para encarar iniciativas (82 por ciento) y de expresarse(90 por ciento)40. El hecho de que el PROFIC haya sido un programa de adhesin voluntaria determina que la respuesta de los agentes haya sido siempre positiva. A diferencia de otras polticas de la Secretara que prescriban un compromiso obligatorio, este proyecto revelaba un alto grado de participacin de los agentes. El anlisis de los planes escolaresy los estudios realizados sobre las actividades, pusieron de manifiesto una gran libertad en la seleccin de las actividades por parte de las unidades escolares, prefecturas y entidades asistenciales41.Visto desde este ngulo, parecera que el nfasis en la descentralizacin y en la desburocratizacin tiene la ventaja de integrar, sin procedimientos muy complejos, algunas iniciativas locales que, si no se ajustaban inicialmente a la filosofa del programa, pudieron adaptarse en la medida en que la Secretara dc Educacin pas a financiarlas. En esta medida el programa beneficiaba, por un lado, a la Secretara de Educacin, mediante la reduccin dc costos propiciada por la integracin de las prefecturas municipales y las ONG, y por el otro, las unidades ejecutoras

39 Segn Mendes JI., C.L., n~rzo de 1991. Resultados obtemdos sobre la base dc los cucstwnarior enviados a las unidades escolares pan~ipantes en el PROFIC, con el objeto dc evaluar cl
prOgr~l~.

40 Evaluacin efectuada por la Coordinacin del PROFIC mediante cuestionarios sin rcfinamicnto tCcnico enviados a los urofesores en 1989. Si bien el informe de esta cvaluacin mesenta resultados bastante favo;ables en cuanto al desempefio de los alumnos inscritos en el fROFIC, muestra tambin las dificultades para su consolidacin. Aparecen con frecuencia los problemas de infraestructura del programa: falta de material escolar y de recursos financieros (sicmprc llegan tarde) y ausencia o inconveniencia del espacio fsico; orientacin tknica msuficicntc para el desarrollo del programa, aislamiento en relacin con los rganos pblicos, falta de participacin comunitaria y represin de la demanda, 41 Las actividades incluan varios proyectos: huertas y jardineria; rccrcacin; educa&n artstica; oficina de artes escnicas; oficina de msica (coral, banda, fanfama e Instrumentos musicales); oficina de artes plsticas; educacin fwa (deportes) y nnentaun de estudios (utilizacin de biblioteca, refuerzo escolar).

142

S. DRAIBE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

(prefecturas, ONG y unidades escolares estatales), carentes de recursos, reforzaron sus actividades con los recursos obtenidos del rgano estatal. Aunque el PROFIC haya sido idealizado como un plan de accin conjunta de varias secretaras de estado -la de Educacin, a la cual corresponda la coordinacin de las acciones,y las de Promocin Social, Relaciones de Trabajo, Cultura, Deportes y Turismo esta arquitectura institucional fue modificada, quedando la ejecucin del programa a cargo exclusivo de la Secretara de Educacin. Esto demuestra, por un lado, las posibilidades de fracaso de los programas de cooperacin en el mismo nivel jerrquico, sin una coordinacin suprainstitucional. Por otro lado, en la prctica, al comienzo de las actividades la Secretara de Educacin era la nica que, conforme a la legislacin, estaba facultada para impulsar las iniciativas necesarias, capacidad sta que se consolidara por medio de normas dictadas despusdel decreto de creacin del programa. En este sentido, lo que asegur su ejecucin fue el hecho de que la Secretara se encargara de ello. La posibilidad de asociaciones con prefecturas municipales y entidades asistenciales tambin result bastante fructfera: adems de representar una demanda de sus actividades educacionales y de asistencia reprimida por la escasezde recursos, reunan una excelente capacidad para organizar recursos ya existentes. El proceso de ejecucin, en medio de grandes resistencias y, al mismo tiempo, de reacciones encendidas, revel que es muy alto el costo de implantacin de programas que quiebren los patrones convencionales de instituciones complejas y sumamente burocratizadas. Este programa no cont con una buena estrategia para vencer las resistenciasy conquistar a la burocracia. Las resistencias estructurales, aliadas a las coyunturas polticas especficas, resultaron barreras muy fuertes para la implantacin del programa, que no fueron consideradas al formularlo; de haberse hecho esto, los resultados podran haber sido diferentes.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLITICA Las conclusiones y recomendaciones se basan en las ensciianzas extradas (i) de la experiencia brasilea reciente en materia de polticas sociales; (ii) del diagnstico general sobre estrategiasy programas existentesy (iii) de los estudios de programas especficos.
hK%%d~~s

generales extraidas de la experiencia brasileia reciente

La evaluacin de la experiencia brasilea en programas sociales nos permite extraer algunas enseanzasde estosanos de crisis y democratizacin, en lo que SC refiere al gasto social y las estrategiaspara la superacin de la pobreza.

POLITICAS

SOCIALIS

Y PROGRAMAS

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143

Las paradojm del decenio de crk y democracia Dos situaciones paradjicas, la cuestin social y la pobreza, caracterizan la situacin brasilea y las enseanzasque ofrece. Desde luego, la conjugacin de la crisis econmica y la democratizacin produce resultados contradictorios: al impulsar la agenda democrtica de reforma de los programas sociales,el estado de bienestar brasileo pas a asentarse sobre un conjunto de deliniciones y principios mucho ms generosos que los vigcntcs hasta entonces, aunque divorciados de la realidad. La poblacin pobre e indigente ingresa a los aos noventa desprovista hasta de los programas asistencialescon que contaba, si bien precariamente, durante los aos ochenta. De esta manera, precisamente en la dcada de la democratizacin, se acentuaron las distancias sociales; SCensanch la brecha entre los que estn habilitados para recibir beneficios y servicios sociales y los que no lo estn; crecieron las diferencias entre los protegidos y los que cuentan con poca o ninguna proteccin. Durante este ltimo decenio perdimos varias oportunidades; una de ellas fue la de introducir programas compensatorios de largo alcancey orientados directamente a la poblacin pobre, cuando la crisis no haba avanzadotanto. Mientras tanto, y tambin paradjicamente, a pesar de la crisis y del consiguiente aumento de la pobreza, los indicadores sociales bsicos registraron un comportamiento positivo, inclusive entre los segmentos ms pobres dc la poblacin. Esta mejora se debe a la maduracin de las inversiones y gastos del pasado, pero especialmente a las plataformas de participacin ms elevadasque propici la apertura del sistema poltico: la ampliacin de las oportunidades de expresin y procesamiento de las demandas; la intensificacin dc la vida asociativa y partidaria; las iniciativas inditas de los niveles subnacionales de gobierno, y el florecimiento de innovacionesy experimentos sociales. La primera situacin invita a reflexionar acerca de los resultados del divorcio entre las decisiones (y las no decisiones)macroeconmicasy de polticas sociales, en un ambiente marcadamente inflacionario y de postergacin o fracaso de las medidas estabilizadoras y las reformas estructurales. Entre ellas, una efectiva reforma social que hubiese significado menor compromiso corporativo y clientelista, y ms bien una elevacin de los grados de equidad e incorporacin de las masaspobres, objetivos ms cohcrcntcs con las expectativasdemocrticas del perodo. El atraso de las reformas, adems de incrementar el ya elevado costo social de la crisis, tiende a endurecer el campo actual de las alternativas y opciones. En la segunda, la enseanza es principalmente poltica: se refiere a los resultados sociales positivos de movilizacin, participacin y descentralizacin que se obtienen en ambientes democrticos, aunque la democratizacin no se haya completado y las condiciones econmicasseanadversas.
El gusto social en el Brasil: suficiencia, inwf~ienciu, ineficiencia

La historia reciente de la poltica social brasilea ofrece otra cnscanza. El nivel del gasto social del pas, aunque muy insuficiente en algunos aspectosy en

144

S.DRNBE y M. ARREXCHE (Coordinadoras)

relacin a algunos grupos sociales,es significativo y as se mantiene, a pesar de las fuertes oscilaciones dc los aos ochenta. Empero, sus resultados son magros,y es all donde se revelan los problemas de mala asignacin, filtraciones y gran ineficiencia, adems de las decisiones irresponsables y las actitudes populistas. Esto reitera, una vez ms, la necesidad de reformar los programas sociales, evitando cl crculo vicioso que supone hacer ms, del mismo modo.
La pobreza y las estrategias para superarla

La amplitud y la diferenciacin de la pobreza exigen, para superarla, una estrategia integrada, continua, compleja y flexible en sus formas y modalidades de accin. Asimismo, debe considerar -con mayor firmeza que los programas actuales para la poblacin carenciada- las caractersticas agravantes de la pobreza que registra el diagnstico: las manifestaciones estructurales o recientes de los grupos pobres, principalmente los desempleados;su distribucin entre las zonas rurales, urbanas no metropolitanas y regionales; la concentracin de los grupos jvenes en las familias indigentes y pobres; las familias con un solo progenitor, principalmente las encabezadaspor mujeres; los ancianos que viven solos o que an tienen dependicntcs a su cargo, etc. Pero la historia reciente del pas recomienda que se observen otros supuestossi se quiere, efectivamente,concretar un proyecto de esanaturaleza: La inestabilidad con recesin o con bajo nivel dc crecimiento aumenta la pobreza y sobrecarga las polfticas sociales, al mismo tiempo que les resta recursos. Un programa efectivo de lucha contra la pobreza, que no se limite a medidas de emergencia, slo puede ponerse en prctica si est ligado a una estabilizacin de la economa y a la reanudacin del crecimiento, de los sueldos y del empleo. Teniendo en cuenta las tendencias tecnolgicas contemporneas, la estrategia de combate contra la pobreza debe estimular inversiones que tengan efecto en la poblacin de bajos ingresos (deliberadamente intensivas en empleo y/o produccin de bienes esenciales de consumo), pero tambin en programas de tipo productivo, en especial los de capacitacin, que preparen a los grupos jvenes pobres para hacer frente a las nuevasexigenciasde productividad y competitividad. El Brasil dispone de capacidad institucional y experiencia para encarar inmediatamente la primera ctapa de un programa de combate contra la pobreza. El nivel de gasto en los programas orientados a los segmentos pobres tambin es significativo. En ellos se requieren correcciones, ajustes y eventuales sustituciones,pero no hay necesidad ni justificacin estratgica para crear programas nuevos. Si se tiene en cuenta la estructura federal del pas y los elevados grados de desigualdad y heterogeneidad regionales, un programa de lucha contra la pobreza necesariamente debe tener carcter nacional y asentarsesobre un pacto federal efectivo que no se reduzca a la mera, aunque necesaria, descentralizacin operativa o administrativa.

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Y PROGRAMAS

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Lo que ensenan los programas evaluados

Los programas evaluados nos permitieron identificar aspectos estratgicos relativos al papel de las redes pblicas, a la distribucin de competencias entre los niveles de gobierno, a los problemas de coordinacin institucional de los programas, al tema de las asociaciones y a la focalizacin cn un pas con las caractersticas que presenta el Brasil. El papel estratgico de las redesphlicav gratuitas de educacin y salud para los grupos pobres Ciertas indicaciones de los estudios sobre acceso, as como algunos resultados de los programas analizados, confirman que las redes pblicas de educacin bsica y dc salud son cruciales y estrategicas para alcanzar a las masas pobres y atraerlas, y, claramente, porque son gratuitas y dirigidas a la poblacin en forma universal. Son estratgicas, desde luego, por los servicios que prestan (educacin y salud, propiamente dichas): finalmente, all se concentran los mayores volmcncs dc gasto para los grupos pobres. Pero tambin lo son porque pueden sustentar con cierta eficacia programas alimentarios y nutricionales, as como otras actividades culturales, deportivas, de refuerzo educacional, dc educacin no formal e inclusive -como lo revel el PROFIC para sacar a los nios de la callc. Son tambin estrategicas por otras dos razones no desdeables. En primer lugar, por su elevada capilaridad, puesto que (principalmente la educacional) estn presentes en casi todos los puntos del territorio (salvo ciertas zonas rurales distantes de los centros urbanos, aunque cada vez ms atendidas por los servicios de transporte escolar de las prefecturas). En segundo lugar, por la mayor garanta de continuidad que ofrcccn estos servicios pblicos universales a programas que, incorporados a sus prcticas, pasan a abarcar redes ms amplias de apoyo con poder de influencia y de presin como profesores, mdicos y otros grupos profesionales. Sin embargo, tal como lo ensea el PROFIC, all reside una de las dificultades constatadas: la de introducir programas focalizados cn rcdcs con una lirme tradicin universalista. De todos modos, en pases como cl Brasil, la inversin cn la ampliacin y cl mcjoramicnto de las redes pblicas bsicas de educacin y salud parece constituir el ncleo dc las polticas dc lucha contra la pobreza. Centralizacin, descentralizaci6n y municipalizacin en un pas muy heterogneoy de estructura federal de gobierno El estudio muestra que se obtuvieron mejores resultados cuando se trabaj con formas dcsccntralizadas dc administracin, operacin y control de los programas. Mostr tambin las virtudes del compromiso de las autoridades y entidades municipales en favor de los programas. Desburocratizacin, simplificacin y flexibiliracion de los proccdimicntos; menores resistencias corporativas; mayor emperio para la cjccucin completa dc los proyectos: estas ventajas se registraron en los programas descentralizados y municipalizados

146

S. DRAIBI!

y M. AWICHI!

(Coordinadoras)

como el PROFIC o la merienda escolar. Tambin SCcomprob un menor costo de los servicios o bcncficios cuando los prestaban las prefecturas y unidades locales. Por ltimo, aunque no haya sido posible verificarlo, es muy probable que la seleccin de los beneficiarios sea ms adecuada cuando se realiza en los programas descentralizados. Existe, empero, un aspecto dc la descentralizaciny la municipaliiacin que merece considerarse y que guarda relacin con la organizacin federal del pafs. Ciertas formas de municipalizacin pueden, de hecho, deformarla, centraliiando o volviendo a centralizar el poder de la Unin, cuando los mecanismosutilizados se limitan a establecer relaciones directas entre el gobierno central y los municipios, pasando por encima del poder de los estados. En eseplano, la mejor enseanzaque puede extraersese refiere a la necesidad de una defmicin clara y precisa de los papeles del gobierno central, los estados y los municipios en los programas descentralizados,que reserve a los niveles federal y estatal funciones de formulacin y supervisin, definicin de criterios y normas, capacitacin tcnica, etc., y asignndosea los municipios la administracin y la operacin, con autonoma para adaptarlos y flexibilizarlos. Entretanto, no pueden desconocerse las dificultades que entraa este esquema. En primer lugar se encuentra el nmero excesivo y creciente de municipios y la enorme heterogeneidad de su capacidad financiera, administrativa y de gestin, de recursos humanos, de grados de organizacin y de disponibilidad de recursos no pblicos para ser movilizados. Esa situacin refrenda la presencia y actuacin de la Unin, evitando tambin la atomizacibn de recursos en el territorio nacional (o inclusive dentro de un estado, como sugiere el PROFIC), sin haberse ceido a prioridades sociales, con lo cual los programas pierden energa y efectividad para superar situaciones de pobreza. En segundo lugar, varios estudios confirman que, si bien es verdad que durante el ltimo decenio se registr una mejorfa en la capacidad de las prefecturas para trazar programas descentralizados,todavfa son los problemas de administracin, gestin y recursos humanos los que ms las afectan, situacin que exige programas especialesde capacitacin y de refuerzo tcnico por parte de los estados y del gobierno central.
Problemas de coordinacih insthcional e integracih de programas

Existe consensoen cuanto a que los programas para grupos pobres tienden a ser ms efectivos cuanto mayor sea su integracin, formando redes de proteccin y afectando simultneamente diferentes necesidadesde las familias y de sus miembros. No estudiamos programas de esta ndole, pero examinamos uno -el PROFIC- que procur integrar, a partir de la escuela,distintos tipos de accin. Ahora bien, una de las razones de su fracaso fue precisamente la falta de coordinacin dc los rganos pblicos que, aparentemente, slo trabajaran en forma ms armnica si estuvieran dirigidos por un rgano de jerarqua superior. Esta situacin se repite en los programas de alimentacin y en el PCFM.

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SOCIALES

Y PROGRAMAS

rx

COMBATE

A LA P~BI~EZA...

147

Asoc~ines: xitos y lmites de la conjugacih de eguenos pzblicos y privados

Los programas examinados contienen indicios bastante claros de la importancia de la asociacin de las capacidadesy recursos no gubernamentalesy de la accin pblica. El PROFIC mostr una forma auspiciosa e indita en el Brasil, de asociacin efectiva entre el estado y las entidades filantrpicas, o cntrc los niveles de gobierno en la prestacin de un mismo servicio para un mismo beneficiario, en el marco de un programa coordinado exclusivamente por el sector pblico. Por su parte, el Programa de leche mostr que puede lograrse una mayor agilidad en la distribucin de vales para alimentos cuando se utilizan redes de asociaciones voluntarias, aunque tambin mostr la fragilidad dc estas ltimas, cuando se volvieron fcil presa del clientelismo poltico y de la corrupcin. El PCFM tambin sugiere que podra lograrse una mayor eficacia en las asociaciones entre organizaciones no gubernamentales y las prefecturas municipales. Ahora bien, las zonas y regiones pobres tienden tambin a ser pobres en cuanto al grado dc organizacin social, los recursos, la capacidad de gestin de sus prefecturas y hasta la presencia de ONG, lo que exige polticas e instituciones pblicas especiales. En este aspecto, es cierto que un pas con las dimensiones de la pobreza brasilea y con la evidente fragilidad del sector pblico, no puede renunciar a la asociacin con redes no gubernamentales en una estrategia de lucha contra la pobreza. Con todo, la posibilidad de que esta estrategia sea eficaz supone reforzar la capacidad de coordinacin del sector pblico, a fin de dotar de racionalidad y eficiencia a la ejecucin dc los programas.
Lu jiializaci6n de los progranm y el gasto social

El estudio detect problemas de focalizacin, confirmando que los ms pobres entre los pobres se benetician menos, aunque tambin se haya constatado cierta concentracin de recursos en el nordeste. Empero, tambin mostr que en general son-las poblaciones carentes las que integran el mayor contingente de beneficiarios. Qu significa esto, en definitiva? Sin duda, hay problemas de focalizacin, que podra mejorar si esos programas contaran con mejores mecanismos de control, fiscalizacin, etc. Entretanto, al observar las grandes cifras se torna evidente que para los programas masivos, como los brasileos, dirigidos a millones de beneficiarios, los instrumentos muy retinados de focalizacin se vuelven sumamente costososy absorben una porcin significativa de los recursos disponibles. Por otro lado, principalmente en las ciudades pequeas y medianas y en las zonas rurales adyacentes,donde se concentra la pobreza, las formas tradicionales de identificacin de los grupos pobres -por los profesionales de la salud, los administradores cscolarcs, los asistcntcs sociales vinculados al Poder Judicial, los organismos de la prefectura, las entidades no gubernamentales- no parecen contener mrgenes de error muy grandes. En fecha ms reciente las asociacionescomunitarias, los consejos municipales y los comits vinculados al Movimiento dc Accin de la Ciudadana, parecen haber avanzado en la definicin de criterios para censar las familias pobres. Por

148

S. DRAIBE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

consiguiente, cabe espera* que las mejoras en la focalizacin acompaien a la descentralizacin y la municipalizacin de los programas, sin que sea necesario introducir mecanismos muy onerosos de identificacin de los pobres. Por otro lado, la utilizacin de otros criterios de focalizacin que no sean solamente el ingreso personal de los domicilios -como el rural y el regional, el de establecimientos pblicos deticitarios, cl dc comunidades pobres identificadas geogrficamente- son alternativas que ya han mostrado sus virtudes y, por lo tanto, deben integrar el conjunto amplio y flexible de opciones de focalizacin. En lo que atae al gasto, no parece viable una visin muy estrecha de la focalizacin: existen, sin duda, mrgenespara mejorar la eficacia en el uso de los recursos, pero es difcil imaginar un escenario en el pas, en el cual, manteniendo la apertura del sistema poltico, se produzca simultneamenteuna reduccin del gasto social y su plena focalizacin en programas orientados a los estratos ms pobres. En el Brasil se hallan bien arraigados los ideales democrticos de atencin universal de los servicios sociales bsicos; por ello, los costos polticos dc las formas de focalizacin muy restrictivas tendern a ser sumamente altos. Tambin, considerando la importancia de las redes pblicas para los enormes contingentes pobres, las propuestas restrictivas condenarn a la ineficacia a las estrategias de lucha contra la pobreza. Por ltimo, es seguro que, adems de los aspectosvalorativos, la fuerza del corporativismo y del clientelismo, constituiran barreras importantes que se opondran a esta solucin. Sin embargo, el estudio mostr que parecen ya estar en curso formas ms adecuadas y focalizadas de gasto, que combinan la escasezde los recursos y la urgencia por establecer prioridades para los grupos ms pobres. Es lo que muestra el nuevo programa de distribucin de leche a travs de puestos dc salud, cuya solucin fue fijar una prioridad -los nios desnutridos de una determinada faja de edad- y atender universalmente a todo el grupo destinatario, considerando slo la carencia nutricional y no el ingreso. Ese modo de focalizacin parece adecuarsemejor ala cultura y la tradicin nacionales. Las evaluacionestambin registraron deformaciones conocidas que tienden a comprometer los electos de los programas. Son considerables las discontinuidades: son discontinuos los propios programas, que tienden a agotarse durante un solo perodo presidencial y son olvidados por las nuevas autoridades, que se incliian a introducir innovaciones sin formulacin ni preparacin adecuadas. Los programas ms continuos registran una excesiva oscilacin de su contenido, valores y mecanismos de operacin y no siempre beneficiarios de similares caractersticas reciben el mismo tipo de atencin. Por ltimo, es generalizada la ausencia de control, fiscalizacin y evaluacin, y por eso mismo, de correcciones. Estas caractersticas sugieren recomendaciones adicionales para la formulacin adecuada de estrategiasy programas de lucha contra la pobreza: En la formulacin de cada poltica sectorial es preciso establecer prioridades, lneas de actuacin que se considcrcn urgentes, eficacesy compatibles con los recursos disponibles.

POLIIICAS

SOCIALES

Y PROGRAMAS

DE COMBATE

A LA POBRE7A..

149

Es absolutamcntc necesario garantizar recursos especficos, as como la continuidad y la regularidad de su flujo, para la cjccucin dc cada programa prioritario. Es necesario capacitar, fortalecer institucionalmente y mejorar la calidad de los recursos humanos de los rganos encargados de la coordinacin y cjccucin de los programas, especialmente los que abarcan a varios organismos. La canasta de bienes y servicios que haya de ofrecerse a escala nacional debe caracterizarse por la flexibilidad para que, ejecutada principalmente a nivel local, haya posibilidad de adaptarla a ias necesidades, condiciones y caractersticas de cada ciudad o regin. Los mecanismos de planificacin, control y cvaluacin debern dcfinirsc cn instancias ms centrales para todas las unidades participantes, en el sentido dc sistematizar informaciones y permitir las evaluaciones y correcciones necesarias. Por ltimo, es recomendable que el discno de los programas incluya estrategias para la obtencin de consenso, identificando los conflictos potenciales, as como los diferentes intereses en el momento de la formulacin. En estas cstratcgias y en la ejecucin debern considerarse, por ende, los intereses y las caractersticas de las culturas y subculturas polticas que interacten en la comunidad de polticas (idealizadores, funcionarios de gobierno, educadores, profesores, estudiantes, entidades no gubernamentales, etc.) tanto en lo que concierne a las adhesiones como a las resistencias. REFERENClAS BIBLIOGRAFICAS

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150

S. DRAIBE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

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ANEXOS 1. Metodologa de las mediciones de la pobreza

Los datos que constan en los cuadros de este texto, as como los de Lopes, 1993, construidos a partir de la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin -PNSN, de INAN/Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE)/IPEA, de 1989se utilizan como lfneas de indigencia y pobreza calculadas a partir de los valores obtenidos por Rocha (1991) para las regiones metropolitanas brasileas. Rocha lleg a sus valores a partir de la actualizacin de los precios de las canastas bsicas de los estratos de bajos ingresosde la encuestade presupuestosfamiliares del ENDEF de 1974/75 (se usaron para esto las estructuras de consumo alimentario del 2 decil inferior de la distribucin de gastos corrientes del ENDEF y el coeficiente de Engel del 4p decil). El estudio de Lopes (1993) lleg a valores de las lfneas de indigencia y pobreza para la poblacin urbana no metropolitana y para la rural, de cada regin del pas, mediante la extrapolacin de los datos de las zonas metropolitanas de esasregiones. Para esto se utilizaron los datos de poblacin y los valores de las canastasalimentarias y no alimentarias constantes del Estudio Nacional de Gastos Familiares (ENDEF, vtase Fava, 1984). Este era el nico procedimiento posible, puesto que en el Brasil no existen series de precios de las zonas no metropolitanas y mucho menos de las rurales. Los valores obtenidos, en dlares mensuales per cpita, de las lneas de indigencia y pobreza, respectivamente, para cada regin, son los siguientes: i) Sur (urbanas US$19,3 y US$38,9; rurales, US$14,7 y US$23,7); ii) Sudeste (urbanas US%20,4 US$48,4, rurales US$13,1y US$20,7); iii) Nordeste (urbanas y US$16,4 y US$35,4; rurales US$12,9 y US$19,0), y iv) Norte y centro oeste, donde solo fue posible calcular las lneas para las zonas urbanas: US$Z2,9 y US$54,4. Tambin se construy un indicador de necesidades bsicas satisfechas (NBS) e insatisfechas (NBI) a partir de seis variables, cuatro de ellas relacionadas con la calidad de la vivienda (por ejemplo la existencia o ausencia

POLITICAS

SOCIALES Y PROGRAMAS

DE COMBATE

A LA POBREZA...

151

de alcantarillado), ademsde la densidad de uso de los dormitorios y la presencia o ausenciade nios en edad escolar que no frecuenten la escuela. Para clasificar un hogar como NB1 basta que una de las variables se encuentre en malas condiciones, aunque las restantesse clasifiquen como NBS. El cruce del indicador NBS/NBI con el que separa la poblacin segn la lnea de pobreza permite una aproximacin de la pobreza estructural, separada de la pobreza ms rccicntc que cs resultado de la crisis de los aos ochenta. Mediante la aplicacin de esta metodologa se obtienen cuatro tipos dc pobreza: i) pobreza estructural, cuando las familias se encuentran por debajo de la lnea de pobreza y sus necesidadesbsicas se hallan insatisfechas (por lo menos 12 por ciento del total en 1989, segn el PNSN); ii) pobreza ms reciente, cuando las familias se encuentran por debajo de la lnea de pobreza, pero satisfacen sus necesidadesbsicas (21 por ciento del total); iii) pobreza por NBI, cuando las familias, aunque estn por encima dc la lnea dc pobreza, no logran satisfacer sus necesidadesbsicas (por lo menos 6 por ciento del total); y por ltimo, los iv) no pobres stricfu sensu,o sealas familias que estn por encima de la lnea de pobreza y tienen satisfechassusnecesidades bsicas(60 por ciento del total). Debe sealarse que el mtodo utilizado para calcular las lneas de indigencia y pobreza resulta, en cl caso de las lneas rurales, en una subestimacinde las tasasde pobreza e indigencia. Esto se debe a que el mbtodo de extrapolacin seguido, a partir de las lneas dc las metrpolis, presupone que el costo de vida en el medio rural (y en el urbano no metropolitano) evolucion a partir de 1974-75 (dato del ENDEF) en forma semejante al costo de vida metropolitano. Como es probable que el costo rural haya aumentado ms, tenemosuna subestimacinde las tasas. 2. Brasil: Experiencias recientes de descentralizacin de la enseanza

En respuesta a los diversosproblemas que afectan a la educacin elemental, en el pas se hallan en curso varias expcricncias de descentralizacin (municipalizacin, asociaciones, coparticipacin y autonomizacin de las unidades escolares). En un estudio sobre tres estados, Lobo (1993) comprob que el estado dc Ccar lleva a cabo la descentralizacin transfiriendo funciones, recursos y poder a los municipios. Estos se rcsponsabilizan gradualmente por la administracin de la red y los gastos de personal, aunque se resisten a esto ltimo. El estado sigue a cargo de los programas de capacitacin, el material didctico y las inversiones. En cambio el estado de Santa Catarina -teniendo en cuenta su firme tradicin asociativay comunitaria- est implantando con mejores resultados sus propuestas de descentralizacin basadas en la autonoma municipal. El tercer estado, Esprito Santo, que no tiene tradicin dc participacin municipal en la educacin (en 1989el 79 por ciento dc la matrcula era estatal) opt por una poltica de municipalizacin, transfiriendo a las prefecturas recursos pero no funciones dc poder. En realidad, pocos son los municipios de este estado que cuentan con una infraestructura mnima para asumir responsabilidades educacionales.

152

S. DRAIBI!

y M. ARKLWCHI?

(Coordinadoras)

La heterogeneidad de los municipios brasileos ha arrojado resultados inesperados en materia de descentralizacin educacional. Los estudios sobre experiencias municipales (CENPEC, 1993; Mello y Silva, 1992) revelan que fucron prccisamcntc los pcqucos municipios dc las regiones ms pobres los que municipalizaron profundamente la enseanzaelemental, en especial los cuatro primeros grados y las escuelas rurales. Esos procesos se produjeron sin que hubiese articulacin entre las diferentes esferas de poder, sin metas definidas, bajo fuerte influencia del clientelismo poltico y con discontinuidades de financiamiento. Los estudios tambin muestran que los grandes municipios son los que ms resisten al proceso de municipalizacin (a excepcin de las capitales) y que, cuando participan de la oferta educacional crean sus propias redes, instituyendo paralelismo en las acciones. Se constataron experiencias auspiciosas cn las iniciativas de los pequeos municipios encaminadasa integrar y garantizar la permanencia en la escuela de alumnos de las familias rurales y de bajos ingresos, de niiios que trabajan y de nios de la calle. De esta manera, Iguatu (Cear), que en 1988 tena 18 maestras analfabetas,una evasin escolar cercana al 70 por ciento y ms de la mitad de la poblacin escolar de siete a catorce aos de cdad fuera de la escuela,est a punto dc universalizar la enseanzautilizando mecanismos de movilizacin de todos los recursos existentes en el municipio y, principalmente, racionalizando el espacio fsico. Otro municipio de este mismo estado, Icapu, fue premiado por la UNICEF por haber logrado la universalizacin del acceso a la escuela por medio de la municipalizacin de todas las acciones cducacionalcs y dc un fondo especfico para la educacin. Jaguar& en el estado de Esprito Santo, moviliz al movimiento comunitario para universalizar la enseanza elemental, principalmente para los nios del medio rural. Diversos municipios vicncn cxpcrimentando con asociacionesauspiciosas entre el sector pblico y los sectoresprivado y comunitario, del tipo del PROFIC, con vistas a mejorar la oferta y la calidad de la enseanza. Marechal Rondon y Vitria (en Esprito Santo) y Belo Horizonte (Minas Gerais) optaron por la asociacin entre el estado y cl municipio para racionalizar la atencin de la demanda. Los estudios citados tambin recogen enseanzasy recomendaciones: es esencial que los tres niveles de gobierno convenganlos procesos de decisin y divisin de competencias,funciones y cometidos, con el objeto de i) minimizar los impactos y las inestabilidades polticas y partidarias de las gestiones,y ii) evitar la duplicacin y la superposicin de acciones. El financiamiento de las acciones educacionales descentralizadas e.xigemecanismos de estabilidad y continuidad. Si se ticnc cn cuenta la heterogeneidad del pafs, cs fundamental posibilitar la experimentacin diversificada, acompaada por procesos permanentes de evaluacin y control de los resultados. 3.
Programas habitacionales para grupos de bajos ingresos en los aos ochenta

En 1964 se cre el Banco Nacional de la Vivienda que, a partir de 1966, pasara a administrar el Fondo dc Garanta de Tiempo de Servicio (FGTS)

POLrIlCAS

SOCIALES

Y PROGRAMAS

DE COMBATE

A LA POBREZA...

153

constituido sobre la base de una recaudacin del 8 por ciento de las nminas de pagos de las empresas. El fondo result prcticamente inaccesible para los grupos de ms bajos ingresos. Apenas el 6,4 por ciento de los tinanciamientos habitacionalcs concedidos en el perodo 1965-84 se canaliz a personas con ingresos inferiores a 3,5 salarios mnimos (NEPP, 1987: 5). A partir de 1985 se elaboraron en cl mbito del gobierno federal programas de vivienda orientados a la poblacin cuyo ingreso familiar fuera inferior a tres Se trata de programas financiados con recursos del salarios mnimos. presupuesto general de la nacin y representan una alternativa al sistema existente hasta entonces. Son ellos: i) cl Programa Nacional de Cooperativas Habitacionales; ii) el Programa Nacional de Apoyo a las Comunidades Fala Favela; iii) el Programa Presupuestario, y iv) los Programas Morar-Municipio y Habitar-Brasil. Si bien hay diferencias entre ellos, bsicamente consisten en la oferta de recursos por parte del gobierno fcdcral para que las prefecturas municipales llcvcn a cabo programas de oferta de lotes yio unidades residenciales. Son cofmanciados, toda vez que los dos niveles de gobierno deben invertir recursos para su ejecucin. El gobierno federal establece un monto mximo de recursos ofrecidos (ha variado entre US$l.200 y IJS$l.600) y las prefecturas se encargan de su cjccucin, la mayora de las veces recurriendo a procesos de autoconstruccin. Esos programas caracterizan una nueva estrategia de accin estatal, diferente a la que rigi durante el perodo del BNH, cuyos rasgos distintivos son los siguientes: i) estn concebidos cspccficamente para las poblaciones carentes o cn situaciones especficas de precariedad habitacional; ii) incorporan la reivindicacin, ya antigua, de la necesidad de destinar subsidios para esta clase de programas; iii) se basan en la capacidad de promocin pblica de las prefecturas municipales y en la capacidad de movilizacin de las poblaciones afectadas; iv) buscan agilizar los procesos dc desembolso de los recursos y flexibilizar las formas locales de ejecucin, y v) trazan estrategias de abaratamiento de los costos de produccin. Estos programas son todava incipientes: los recursos desembolsados corresponderan a la construccin de casi 200.000 unidades, estimndose que el dficit de viviendas asciende a cerca de siete millones. Adems, son discontinuos: corresponden a distintas gestiones gubernamentales y no se inscriben en una estrategia gubernamental claramente trazada. Sin embargo, no es dcsdciable la innovacin que representan en trminos de su contribucin para la formulacin de una estrategia para el sector. Por otra parte, tal como vienen siendo ejecutados, han dado margen para formas claras de clientelismo, sea del gobierno fcdcral cn relacin con las prefecturas, sea de stas frente a la poblacin beneficiada. Por ejemplo, por medio de los rubros de gastos incluidos en el presupuesto general de la nacin (llamado Programa Presupuestario) se desembolsaron recursos para la construccin de 43.500 unidades en 1990 y 35.691 en 1991. Estos montos fueron distribuidos, respectivamente, a 474 y 662 municipios, lo que representa un promedio de 92

154

S. DRNBE

y M. ARIUTCHE

(Coordinadoras)

unidades por municipio en 1990y 54 unidades en 1991. Este dato ilustra acerca de la atomizacin de los recursos en el territorio nacional, rasgo caracterstico de una poltica de atencin a las clientelas electorales. Las formas ms flexibles, giles y desburocratizadas de desembolso de los recursos pueden dar margen a formas de ejecucin ms creativas, en las cuales las prefecturas utilicen los recursos para adecuar el programa a las necesidadesy realidades locales. Por otro lado, tambin han dado margen a modalidades clientelistas de distribucin de unidades residenciales para familias beneficiadas ms en razbn de sus vfnculos electorales que de susnecesidades. En este sentido, estos programas an enfrentan la prueba -nada sencilla- de perfeccionar sus mecanismosde fiscalizacin, control y evaluacin.

ANEXOS

156

S. DRAIBE

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

Cuadro 3A.l. Programas sociales dirigidos a la poblacin pobre (Excluidos educacin, salud y saneamiento)

Empleo de emergencia Distribucin de alimentos

Frente de trabajo PNSIPSA PANiPCA PNAE PNICC Leche y salud

MIR MSBNAN

-Creacin de empleostemporales

en frentes agrcolasdel nordeste -Suplemento alimentario para mujeresembarazadas, perodo en de lactanciay nios de 6 a 36 meses -Suplementoalimentario para mujeresembarazadas, perodo en dc lactanciay nios de 3 a 36 meses -Merienda escolarpara nios de la red pblica y filantrpica (preescolares primer grado) y -Nios de 0 a 7 afios, familias hastados salarios mnimos -Atencin a desnutridosy embarazadas peligro nuttien cional mediante la red bsica de salud -Distribucin de canastas bsicas en los frentes productivos de trabajo del nordeste -Distribucin de frijoles (100.000toneladas) -Guarderas para nios carentes -Apoyo a actividadesproductivas, accionescontra el usode drogas; u>nstruccinireformade unidades -Ac&,nea de proteccin e iniciacin profesional, aplicacin del Estatuto del Nino -Mejoramiento de la calidad de la enseiianza,distribucin de material escolary libros didcticos -Fxtfensinde la jamada escolar, recuperacindel atrasoescolar y educacin para cl trabajo -Distribucin de libros a alumnos de primero a octavo grados

MBWLBA

MEC/FAE Sl.i4ClsEIIAC MSISUS

Distribucin de MAARNCONAB alimentosa las familias MBEXSPH

Guarderfa infantiles y educacin bsica

Guardafas infantiles Nios y nias de la calle Amparo al nio y al adolescente Poltica de Proteccin FLspecial Proyecto Nordeste (educacin elemental) PRONAICA

MBES/LBA MBFS,SPH MBEWCBIA

MEC

MEC/E&dos/ municipios/ONGS Programa Nacional del MEC/FAE Libro Didctico

Apoyo a los disapacitados

Acciones integradasde MBESICORDE atencin especializada Capacitacin profesuxal MBFWCORDE

-Efectividad en las accionesde prevencin de deficiencia, rehabilitacin y eliminacin de barreras -Formacin de recursoshumanos en la rama de atencin a los discapacitados (Contina en la prxima pgina)

POLITICAS

SOCIAIRS

Y PROGRAMAS

DE COMBATEA

LA POBREZA..

157

- Poblacin adulta alcctada por la scqua Meta (1990) 13millones Lo mismo 6,7 millones (1990) 145,1(1990) Terminada 1975~92

1,l milln (1990)

14,7 (1990)

Temnnado

1977.92

- Meta (1990)37 millones de nmos Meta(1990) 11,Xmillones Meta27 millonesde nitios desnutridosy 2.1millones dc embarazadas Familias de la regin semidn del nordeste - Poblacin en la lnea de pobrezaabsoluta Nios de 0 a 6 meses Nios y adolescentes de la calle Nios y adolescentes en peligro social yio pCIS0nal - Alumnos de primero a cuarto gradosdel nordeste Alumnos de 10 a 14 afiosdezonas urbanas penflicas - Alumnos de II red pblica de regmnes mspobres Discapacitados

29,7 milloner(1990) 7,8 millones Sin infomucin

340,7(1990) 579,3(1990) 105,o (1993)

En vigor descentralirado 1993 Terminado En vigor

1986-91 1993.

1 milln de familias (1993)

12

En vigor Accin nica En vigor En vigor En wgor En vigor 1989.

9 millones de familias Sm informacin (mcta) 1,4 millonesimes 95,4 milloneslmes 607.000

6 millones

93,3 1,0 36,7 418,6 (BIRF) 317,7 (gobierno federal) Sin ,nformacin 17,7 (1992)

1.2 millonch 8 millones de libros (1992) Sin informacin

Actwdad pLWid En vigor 1972-

312000

En vigor

Profesionalesdc las redesde asistenciaa los discapacitados

97 proyectos

300.000

En vigor

(Contina en la prxima pgina)

1.58

S. DRAIBE

v M. ARREKHE

(Coordinadoras)

Transferenciasde dinero

Renta mensualvitalicia MPS Crdito educativo MEC

-Pensin social para ancianos carentes -Bolsas de estudio para eatudiantes univemitaCx de instituciones
de enseanza acreditadas -Apoyo al ciudadano, a la familia

Apoyo comunitario e incentivo a la generacin de ingresa

Apyo a las acciones wmunitarias

MBEWLBA

MBFS/LBA LBXNBB Programadel Artesanado Brasilefio MBFS,WH

y al discapacitado;formacin y reciclado de profesionales;apoyo a las accionesinformales de micmunidades pmductivas -Integracin II Ir comunidad, oficinas de trabajo, construccin de centrosde convivencia -Apoyo a comunidades,guarderfas, capacitacinde recursoshumawx, proyectoscomunitaks -Incentivo a la generacinde ingresos(crdito, asistencia tcnica, informaciones) por medio del artesanado -Lotes urbanizados,urbanizacin de favelasy ccqwativas para construcci6nde viviendas -Constmccin de moradaspor cmperativa -Urbanizacin de favelasy reparacin de viviendas -Financiamientos con recwsos FGTS paraviviendas populares, lotes urtmos, canaatabsicay accin municipal para la vivienda pOpd*r -Financiamiento con recursosFGTS para reglamentacinde terrenos y/o urbanizacin de zonas ocupadaspara asentamientos -Cnnatmc&5n de viviendas, urbanizacin de favelas,lotes y mejorashabitacionales -Chstmccin de viviendasy lotes urbanizadoscon recursos federalesy de los municipios
(Contina en la prxima p&ina)

Programashabitacionales

PROPILURB PROMORAR E JOAO DE BARRO MUTIRES MBESISEHAC HABITACIONAIS MBESISEHAC FALA-FAVBIA PAIH MBESICEF

PRODURB

MBIZXEP

MORAR-MUNICIPIO Y HABITAR-BRASIL Enmiendas presupuestarkas

MBFSlFstadosl Municipios MBESiMunicipios

POLITICAS

SOCIAI.FS

Y PROGRAMAS

DB COMBATE

A LA POBREZA...

159

1,3 millones (1992) 1oo.ooo(1993)

834millones
(1992) 1,8 (1993)

En vigor
En vigor

19741976.

Poblacin de bajos ingresos

700000/mes

1.120 unidades

27,6 3J

En vigor En vigor

1992. 1992.

226,s millones de ancianos/mea - Comunidadesy familias pobres,nilos de 0 a 6 af,,,, embarazadas Pequeosartesanos, gobiernosestatales, municipios, asociaciones . Familias con ingreso mensualde hasta3 salariosmnimos (dosveces) Familias con ingreso hasta3 mes.5 - Poblacin de favelas - Familias con ingreso mensualde hasta5 salarios mnimos Familias con ingreso mensualde hasta3 salarios mfnimos Familias con ingreso mensualbastade 3 salarios mnimos Familias con ingreso mensualde hasta3 salsrios mnimos 14.OWcomunidades 62O.wO 1 milln de familias 1 5 milln de nifws 75.000embarazadas Meta (1993) 5.7 5 millones

En vigor En vigor

1960. 1993.

En vigor

1993-

242ooOfamilias (1980.91) 125.ooO unidades Beneficio indirecto 32O.ooO unidades

87 millones (mediohfao) 61,4 (medio) Sin informacin 1W millones (mediolao)

Terminado

1975.88

1987-89 Terminado En vigor 1987-89 1990.

12ooO unidades

18.5 (1991)

En vigor

1991.

13.CQlfamilias (1993) 6.ooOfamilias (1993)

lEJ(l993) 227 (1993)

En vigor En vigor

1993. 199%

160

S. DRAIBI!

y M. ARRETCHE

(Coordinadoras)

Cuadro 3A.2. Programas federales de suplemento alimenticio

Programa Nacional de

1954

Alimentacin Escolar (PNAE) Programa de Nutricin en Salud (PNS) Programa de Alimentacin del Trabajador (PAT) 1975

Escolaresde primer aco y preescolaresmatriculados en las escuelas pblicasy filantrpicas Embarazadas, nodrizasy nios de 6 a 60 mesesde edad, de familias con ingreso mensualde hastados salarios mnimos Trabajadorescon bajos ingresos

1976

Progmla de Gxnplemento Alimenticio (PCA)

1977

Embarazadas, nodrizasy nizlosde 6 a 36 mesesde cdad

Proyecto de Adquisicin de Alimentos Bsicosen Zonas Rurales de Bajos Ingresos (PROCAB) Programa de Abastecimiento en lanas Urbanas de Bajos Ingresos (PROAB) Programa de Alimentacin Popular (PAP)

1977

Pequeosproductoresde alimentos de las regionesnorte y nordeste

1979

Poblacin de la periferia de las grandesciudadesdel nordeste Ioblaan de la periferia dc las ciudades(donde na actuaba el PROAB)

1985

Programa de Suplemento Alimenticio (PSA) Programa Nacional de Leche para Nifios Desprovistos (PNLCC)

1985

Embarazadas, nodrizasy nifios de 6 a 36 mcscsde edad, de familias con ingresomensualde hastados salarios mnimos Nuosde hasta7 afmsde edad de familias con ingreso mensual de hastados salariosmnimos

1986

Programa de Alimentacin de los Henoanos de los l3wlare (IAIE) Programa de Apoyo Nutricional(PAN)

1986

Nifios de 4 a 6 arlosde edad, fuera de la escuela

1987

Embnraradas,nodrizasy nios de 6 a 36 meses edad de

(Contina en la prxima

pgina)

POLITICAS

SOCIALES

Y PROGRAMAS

DE COMBATEA

LA POBREZA...

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Distribucin de merienda escolar Distribucin de alimentos en estado natural Suministro de cuponesde refaccin financiado por el empleado (20%) y por la empresay el gobierno (80%) Distribucin de alimentos formulados y actividades de salud Financiamiento y adquisicin de productos alimenticios con pequeosproductores IUdeS Subsidio al comercio minorista para la comercializacin de una canaatade alimentos bbsicos Eliminacin de los intemtediarios en la comercializacin de los productos y programacin dc compraspara abaratarsu precio Distribucin de alimentos formulados y actividades de salud Distribucin de un litro de leche por familia

Fundacin de Asistencia al Estudnnte (FAE), del Ministerio de Educac~5n Instituto Nacional de Alimentacin y Nutricin (INAM) vinculado al Minaterio de Salud Secretarade Promocin Social del Ministerio de Trabajo

En 1992 funcion durante 38 das Reformulado en 1993 (PDAE) Transformado en PSA (1985)

Vigente. En procesode reformulacin (1993)

Fundacin Legin Brasilea de Asistencia (LBA), vinculada al MPAS

Se fusion con el Programade Pmmocin Nutricional dando origen al PAN (i981) Finaliz en 1990

INAMIMS y COBAIKONAB del MA/ Ministerio de Agricultura, Abastecimientoy Reforma Agraria INAMIMS y COBAL, Ministerio de Agricultura COBALICONAB, MA

Finaliz en 1990

Finaliz en 1990

Instituto Nacional de Alimentacin y Nutricin (INAM), vinculado al Ministerio de Salud Secretaria&pecial de Accin Comunimia (SEAC) vinculada a la Presidenciade la RepbhcaiSecretara Especial de Vivienda y Accin Camunitaria vinculada la Secretaria de Planeamiento (SEPLAN). SEHAC vinculada al Mimsterio del Interior. La extinan de la SEHAC, en 1990, de] al PNLCC a cargo de la LBA y de los SENPROS en cl MAS Fundacin de Asistencia al Estudiante (FAE), del Ministerio de Educacin LBAvinculada desdediciembre de 1990al Ministerio de Accin SOCid 1994.

Finaliz en 1991

Finaliz en 1991

Distribucin de meriendas

Finaliz en cl 2do semestredc 1990 Finaliz en 1991

Distribucin de alimentos formulados y en estado natural Fuente: NEPPKJNICAMP,