Políticas Públicas de Turismo

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PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS PUC-MG Curso de Turismo
O PROGRAMA DE REGIONALIZAO DO TURISMO E SUA APLICAO NO CIRCUITO TURSTICO CAMINHOS GERAIS
Francine Lopes Fernandes
Poos de Caldas 2009
Trabalho de Concluso de Curso apresentado como requisito parcial para obteno do ttulo de Bacharel em Turismo pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais Campus Poos de Caldas, sob a orientao do Prof. Clber Roberval Salvador Oliveira.
Poos de Caldas 2009
Trabalho de Concluso de Curso apresentado como requisito parcial para obteno do ttulo de Bacharel em Turismo pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais Campus Poos de Caldas.
_______________________________________________________ Cleber Roberval Salvador Oliveira (Orientador) PUC Minas
_______________________________________________________ Ana Maria B. M. Chaves PUC Minas
Poos de Caldas, Novembro de 2009.
AGRADECIMENTOS
Algumas pessoas que marcaram essa caminhada devem ser lembradas nesse momento. Assim, agradeo...
Aos meus pais, Cidinha e Geraldo, que tornaram possvel vivenciar essa experincia incrvel que foi a universidade.
minha av Ana e meu irmo Flvio, pelos abraos aconchegantes todas as vezes que retornei Natrcia.
Ao Luis, companheiro, amigo e cmplice, que sempre est comigo nos bons e maus momentos. Te amo.
Ao meu irmo Fago e amiga Lili, pelos risos e discusses durante todos esses anos.
Aos amigos e colegas Bia, Gualti, Malu, Nex, Rari, Aline Minhoca, Carol, Fer, Karis, Rafinha que caminharam ao meu lado durante essa etapa da minha vida.
Ao professor Clber, pelo incentivo e pacincia com que orientou esse trabalho e tambm pela confiana em mim depositada.
equipe do Circuito Turstico Caminhos Gerais, especialmente Carolina Caponi e Gi, pelas informaes disponibilizadas para a realizao deste trabalho.
Aos mestres e amigos Ana, Ro, Ren, Lu, Grson e tantos outros que me acolheram e acompanharam nessa jornada.
Muito obrigada...
Ao infinito e alm...
Buzz Lightyear, Toy Story, 1995
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo verificar como acontece a aplicao do Programa de Regionalizao do Turismo no Circuito Turstico Caminhos Gerais. Para a realizao deste trabalho, caracterizado como um estudo de caso, foi realizada uma pesquisa bibliogrfica para conceituar os termos planejamento e polticas pblicas e tambm apresentar o Programa de Regionalizao do Turismo, proposto pelo Ministrio do Turismo. Alm disso, foi elaborada uma entrevista com o intuito de obter maiores informaes a respeito do Circuito Caminhos Gerais e feitas as anlises de como este ltimo tem desenvolvido as propostas do Programa. Ao final do trabalho, pode-se perceber que o Circuito Caminhos Gerais no conseguiu desenvolver de forma efetiva a aplicao das propostas de Programa.
Palavras-chave: Descentralizao.
Planejamento.
Polticas
Pblicas
de
Turismo.
Regionalizao.
ABSTRACT
This work has as objective to verify as the application of the Programa de Regionalizao do Turismo in the Circuito Turstico Caminhos Gerais. For the accomplishment of this work, characterized as a case study, a bibliographical research was carried through to appraise the terms planning and public politics and also to present the Programa de Regionalizao do Turismo, considered for the Ministry of the Tourism. Moreover, an interview with intention was elaborated to get greaters information regarding the Circuito Caminhos Gerais and made the analyses of as this last one has developed the proposals of the Program. To the end of the work, it can be perceived that the Circuito Caminhos Gerais did not obtain to develop of form accomplishes the application of the proposals of Program.
Key-words: Planning. Public Politics of Tourism. Regionalization. Decentralization.
LISTA DE ILUSTRAES
Ilustrao 1. Aspectos e Classificaes do Planejamento ........................................................... 16 Ilustrao 2. Elementos que compem o Planejamento .............................................................. 17 Ilustrao 3. Sistema de Turismo (SISTUR) .............................................................................. 19 Ilustrao 4. Macroprograma de Regionalizao do Turismo..................................................... 34
LISTA DE SIGLAS
ABAV Associao Brasileira de Agncias de Viagens ABONG Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais ABRASIL Programa Avana Brasil AVIESP Associao das Agncias de Viagens Independentes do Interior do Estado de So Paulo AVIRRP Associao das Agncias de Viagem de Ribeiro Preto e Regio BID Banco Interamericano de Desenvolvimento CADASTUR Sistema Nacional de Cadastro dos Prestadores de Servios Tursticos CNTUR Conselho Nacional do Turismo CTCG Circuito Turstico Caminhos Gerais EMBRATUR Instituto Brasileiro de Turismo FECITUR Federao dos Circuitos Tursticos FINAM Fundo de Investimento da Amaznia FINOR Fundo de Investimento do Nordeste FISET Fundo de Investimento Setorial FUNGETUR Fundo Geral de Turismo FVG Fundao Getlio Vargas INVTUR Inventrio da Oferta Turstica MTur Ministrio do Turismo OMT Organizao Mundial do Turismo ONG Organizao No Governamental OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico Plantur Plano de Turismo PNMT Programa Nacional de Municipalizao do Turismo PNT Plano Nacional de Turismo PRODETUR Programa de Desenvolvimento do Turismo PRODETUR-NE Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste PUC Minas Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais SEBRAE MG Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SESC Servio Social do Comrcio SETUR MG Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais SISTUR Sistema de Turismo SNPDTUR Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo SNPTUR Secretaria Nacional de Polticas de Turismo
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SUMRIO
1. INTRODUO ............................................................................................................... 11 2. PLANEJAMENTO, GESTO PBLICA E TURISMO NO BRASIL ............................. 15 2.1. Planejamento Estratgico do Turismo ........................................................................ 18 2.2. Gesto Pblica do Turismo ........................................................................................ 21 3. POLTICAS PBLICAS DE TURISMO ......................................................................... 23 3.1. Polticas Pblicas: conceitos ...................................................................................... 23 3.2. Polticas Pblicas de Turismo no Brasil ..................................................................... 24 3.3. Regionalizao do Turismo no Brasil ........................................................................ 27 3.3.1. Antecedentes do Programa de Regionalizao do Turismo ..................................... 29 3.3.2. Macroprograma de Regionalizao do Turismo ..................................................... 31 4. O CIRCUITO TURSTICO CAMINHOS GERAIS ......................................................... 37 4.1. Circuitos Tursticos no Estado de Minas Gerais ......................................................... 37 4.2. A Associao Circuito Turstico Caminhos Gerais (CTCG) ....................................... 39 5. ANLISES E DISCUSSES........................................................................................... 45 5.1. A esfera federal e a gesto descentralizada ................................................................ 45 5.2. A esfera estadual: Minas Gerais muito alm da Estrada Real ..................................... 47 5.3. A esfera regional: distanciamento entre a elaborao e execuo das polticas e aes para o desenvolvimento turstico do Circuito Caminhos Gerais ........................................ 48 6. CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 53 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS E ELETRNICAS ................................................... 55 ANEXOS ............................................................................................................................. 60 APNDICE ......................................................................................................................... 62
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1. INTRODUO
O turismo aparece hoje, em diversos discursos, como uma alternativa para o desenvolvimento scio-econmico das comunidades, alm de ser considerado um importante instrumento para a valorizao da cultura e preservao dos recursos naturais das localidades onde se instala. Na medida em que o setor vem ganhando espao no cenrio global, os governos comeam a intervir por meio da elaborao de diversas polticas especficas para o turismo, no intuito de organizar a atividade e viabilizar o desenvolvimento do setor. No entanto, so encontradas inmeras dificuldades para a implementao destas polticas, ora por falta de investimentos da esfera federal, ora pela ausncia de qualificao operacional dos atores estaduais e municipais, fatores que, quando somados, culminam no distanciamento entre a elaborao e execuo destas polticas pblicas. No Brasil poucos estados possuem polticas consistentes, assim como poucos municpios atingiram nveis de excelncia nesse campo, deste modo, Beni (2006, p. 9) destaca que as polticas pblicas so um dos tpicos que precisam ser fortalecidos no pas e, conseqentemente, a necessidade de analisar at que ponto elas so aplicveis nas mais diferentes regies e municpios tursticos brasileiros. Desde a dcada de 1990, o setor de turismo vem crescendo no pas e recebendo maiores investimentos pblicos para projetos que objetivam melhorar a infra-estrutura das regies tursticas, capacitar e qualificar a mo-de-obra, entre outros. Com a criao do Ministrio do Turismo, em 2003, foram implantados diversos macroprogramas para o desenvolvimento do turismo no Brasil. Um deles, considerado pelo prprio Ministrio como um dos principais elementos da execuo da poltica de turismo no pas e referncia para todas as demais aes destinadas ao setor, o Macroprograma de Regionalizao do Turismo. Apresentado em abril de 2004, esse macroprograma prope a gesto descentralizada, embasada nos princpios da flexibilidade, articulao e mobilizao, com objetivo de interiorizar a atividade turstica e incluir novos destinos no mercado turstico brasileiro. Nesse sentido, o presente trabalho tem como objetivo principal verificar como se desenvolve a aplicao do Programa de Regionalizao do Turismo no Circuito Turstico Caminhos Gerais a partir das diretrizes operacionais propostas pelo Programa. Para tanto, espera-se definir os conceitos de planejamento e de polticas pblicas, especialmente as que se referem ao setor de turismo no Brasil. Alm destes so apresentados o Programa de
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Regionalizao do Turismo, do Ministrio do Turismo e o Circuito Tursticos Caminhos Gerais, para ento avaliar como este ltimo desenvolve as aes propostas pelo Programa. Assim sendo, esse trabalho se justifica em muitos aspectos. Destaca-se, primeiramente, a relevncia da atividade turstica dentro dos limites nacionais e, especialmente, na regio onde se localiza o Circuito Caminhos Gerais, regio esta em que o turismo j aparece como um dos componentes das economias locais, como acontece nos municpios de Poos de Caldas, Andradas, Caldas e Caconde. A escolha do tema se deve, tambm, em funo desta autora ter grande interesse pelas questes pblicas e ter discutido o Programa de Regionalizao do Turismo no mbito acadmico durante toda a graduao. O tema justifica-se ainda pela participao, por meio de estgio, no Circuito Turstico Caminhos Gerais e na Secretaria Municipal de Turismo e Cultura de Poos de Caldas/MG, onde foi possvel observar diretamente a realidade da aplicao do Programa. Deste modo, pode-se afirmar que a discusso do tema atual e relevante enquanto pesquisa no s acadmica, mas em outras instncias, na medida em que a aplicabilidade do Programa reflete em um cenrio de muitos atores e necessita de constantes avaliaes sobre o envolvimento e participao destes no processo de desenvolvimento turstico do local. Essa pesquisa se caracteriza essencialmente como um estudo de caso, pois se concentra em verificar como acontece a aplicao do Programa de Regionalizao do Turismo em um limite especfico, o Circuito Caminhos Gerais. Para Dencker (2000), o estudo de caso pode ser definido como o estudo profundo de determinado objeto, que pode ser um indivduo, grupo, ou organizao, por meio de exame de registros, observaes, entrevistas, entre outras tcnicas de pesquisa. Nesse mesmo sentido, Marconi e Lakatos (2004, p. 274) tambm apresentam sua definio sobre o estudo de caso, afirmando que este refere-se ao levantamento com mais profundidade de determinado caso ou grupo humano sob todos os seus aspectos, e ainda alertam que esse estudo [...] limitado, pois se restringe ao caso que estuda, ou seja, um nico caso, no podendo ser generalizado. Assim, esse estudo de caso est baseado em alguns documentos que foram disponibilizados pelo prprio Circuito, alm de uma entrevista semi-estruturada, realizada com a turismloga Carolina Caponi, diretora administrativa do Circuito. Entrevista esta que pode ser definida, segundo Marconi e Lakatos (2004, p. 278) como assistemtica ou livre, quando o entrevistador tem liberdade para desenvolver cada situao em qualquer direo que considere adequada no sentido de complementar e esclarecer algumas informaes. De acordo com Dencker (2000), as entrevistas se tornam necessrias para coletar dados quando
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estes no foram encontrados em fontes documentrias, ao que Marconi e Lakatos (2004, p. 278) completam, afirmando que esse mtodo tem como objetivo a obteno de informaes importantes e de compreender as perspectivas e experincias das pessoas entrevistadas. Em alguns momentos essa pesquisa tambm passa a ter um carter exploratrio que, segundo Dencker (2000, p. 124), caracteriza-se por [...] envolver em geral um levantamento bibliogrfico, [...] e anlise de exemplos similares e tem como finalidade aprimorar idias ou descobrir intuies, no sentido de buscar esclarecimentos para os tpicos abordados. A pesquisa bibliogrfica foi desenvolvida a partir de fontes primrias para a elaborao da estrutura terica deste trabalho, sendo consultadas diversas publicaes acadmicas nacionais, documentos do Ministrio do Turismo referentes ao tema, alm dos materiais impressos e eletrnicos disponibilizados na mdia. Com o intuito de atingir seus objetivos, este trabalho foi dividido em cinco captulos. O primeiro apresenta uma viso geral do planejamento, abordando-o como um mtodo para a organizao do futuro, bem como suas principais caractersticas e classificaes. Logo depois apresenta o conceito de planejamento estratgico e como ele acontece na atividade turstica. Deste modo, foram analisados autores como Mrio Beni (2006, 2007), Margarita Barretto (2003, 2005), Luiz Renato Ignarra (1999), Mrio Petrocchi (1998), entre outros autores renomados que tratam do tema planejamento turstico. O segundo captulo traz os conceitos de polticas pblicas e como elas se aplicam ao turismo, especificamente no contexto brasileiro, ressaltando as principais polticas que foram elaboradas para o setor, a partir da dcada de 1960. Foram citados assim alguns autores como Reinaldo Dias (2003), Ivan Bursztyn (2005) e Geraldo Di Giovanni (2009). Este captulo aborda tambm a responsabilidade do poder pblico dentro do cenrio turstico nacional. No terceiro captulo apresentado o Macroprograma de Regionalizao do Turismo, proposto pelo Ministrio do Turismo (MTur), bem como as principais aes que antecederam este macroprograma. Por meio do prprio site do Ministrio, obteve-se a maioria das informaes necessrias, mas tambm foram utilizados outros autores, como Maria ngela Bissoli (2000), Maria da Glria Silva (2005), Marialva Dreher e Talita Salini (2008), no intuito de complementar essas informaes. O Circuito Turstico Caminhos Gerais, estudo de caso desse trabalho, apresentado no quarto captulo, bem como o conceito de circuitos tursticos e uma breve contextualizao destes no estado de Minas Gerais. As informaes a respeito do Circuito Caminhos Gerais foram disponibilizadas pela prpria diretoria e tambm por meio de uma entrevista, na qual
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foram abordadas as principais aes que vem sendo implementadas para o desenvolvimento da regio. No quinto captulo so apresentadas e discutidas as aes que refletem a aplicao do Programa de Regionalizao no Circuito Turstico Caminhos Gerais. E, por ltimo, so descritas as consideraes finais. A partir desta anlise, tendo como base as diretrizes do Programa de Regionalizao do Turismo, podero ser propostos projetos adaptados a realidade dos municpios integrantes do Circuito e que sinalizem novos horizontes para o desenvolvimento turstico do Circuito Caminhos Gerais.
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2. PLANEJAMENTO, GESTO PBLICA E TURISMO NO BRASIL
So diversos os autores das mais diferentes reas que conceituam o planejamento, entretanto, todos eles trazem em comum a idia de organizao do futuro, por meio de objetivos elaborados no presente. Assim, para Petrocchi (1998) o planejamento a definio de um futuro desejado e de todas as providncias necessrias sua materializao, enquanto Dias (2003, p. 87), citando Ribeiro e Miglioli, conceitua o planejamento como uma atividade que se destina a desenvolver certo tipo de trabalho para obter resultados previamente escolhidos e ainda completa afirmando que um processo que busca orientar a atividade presente para determinado futuro, partindo-se sempre do pressuposto de que existem vrias alternativas possveis. J Molina (2005, p. 45) apresenta o ato de planejar como um mtodo para melhor escolher os cursos de ao mais racionais a fim de se chegar a uma situao futura, factvel e desejada e acrescenta que o planejamento deve ser entendido como um processo racional, sistemtico e flexvel, cuja finalidade garantir o acesso a uma situao determinada, conceito este compartilhado tambm por Barretto (2005, p. 30), que citando Holanda, traz o planejamento como uma aplicao sistemtica de conhecimento humano para prever e avaliar cursos de ao alternativos com vistas tomada de decises adequadas e racionais, que sirvam de base para aes futuras. Barreto citado por Dias (2003), destaca uma importante caracterstica do planejamento, quando afirma que este no deve ser pensado como algo esttico, mas sim como um processo dinmico e flexvel, passvel de correo e, em alguns casos, at mesmo de mudana de rumos. Deste modo descreve que o planejamento no perfeito, ao contrrio, todo produto de planejamento deve ser revisto periodicamente, pois a realidade est mudando permanentemente, e devem ser consideradas novas variveis, novas situaes, novos arranjos, e assim por diante (DIAS, 2003, p. 36). Para Ignarra (1999, p. 62), o planejamento tem como funo primordial responder a sete perguntas bsicas: o qu? (objeto do planejamento); por qu? (objetivos e justificativas); quem? (agentes e destinatrios); como? (metodologia); aonde? (localizao para aplicao); quando? (cronograma de atividades); quanto? (oramento).
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Alm destas caractersticas, o planejamento pode tambm ser classificado a partir de um leque de aspectos, dependendo do enfoque e direcionamento ao qual se tem interesse. Deste modo, Barreto (2005, p. 34) apresenta um quadro, que resume os aspectos que podem ser analisados durante o processo de planejamento:
ASPECTO Temporal CLASSIFICAO Curto prazo Mdio prazo Longo prazo Mundial Continental Nacional Estadual Regional Municipal Rural Urbano Macroeconmico Microeconmico Pblico Privado Estratgico Ttico Global Setorial Econmico Social Fsico Territorial Urbano Educacional Industrial
Geogrfico
Econmico Administrativo Intencional Agregativo
Objeto
Ilustrao 1. Aspectos e Classificaes do Planejamento Fonte: Barretto (2005, p. 34)
A mesma autora (2005, p. 34) ainda alerta que o planejamento precisa estar orientado para a ao dentro de um contexto histrico, caso contrrio passa a ser mais um instrumento que no leva ao melhoramento ou organizao da sociedade. O processo do planejamento geralmente tem como produto final alguns documentos oficiais que possibilitam a sua implementao (SOUZA, apud DREHER e SALINI, 2008). O planejamento desdobra-se ento em planos, programas e projetos (BRAGA, 2007), que se diferenciam entre si pelo grau de detalhamento das suas aes e delimitaes. Existe ento, segundo Dias (2003) e Braga (2007), uma hierarquia, onde o plano o documento mximo do processo de planejamento e contm as diretrizes gerais que norteiam as aes a serem executadas. Para Molina (2005, p. 54), o plano rene a filosofia e as orientaes bsicas para o crescimento e desenvolvimento do objeto planejado e deve ser formulado de maneira que se adapte s mudanas ocorridas no contexto em que atua.
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Continuando a hierarquia, logo abaixo do plano seguem os programas, que, de acordo com Braga (2007), por serem as subdivises deste primeiro, so mais especficos e tm como objetivo tornar o plano mais operacional, por meio da organizao e otimizao dos recursos disponveis. Molina (2005) complementa dizendo que os programas devem estar concatenados com os demais programas e tambm serem coerentes com o plano. J os projetos so as unidades menores do planejamento, ou seja, os elementos que modificam a realidade at chegarem a configur-la conforme a situao desejada (MOLINA, 2005, p. 76). Para Dias (2003, p. 98), os projetos podem ser considerados como a expresso fsica do processo de planejamento. Para ilustrar esta estrutura hierrquica, segue um modelo, adaptado de BRAGA (2007, p. 152):
Plano: Diretrizes de Ao
Programa 1
Projeto Especfico 1.1
Programa 2
Programa 3
Ilustrao 2. Elementos que compem o Planejamento Fonte: Braga (2007, p. 152) (adaptado)
O planejamento estratgico um modelo
planejamento que vem sendo
constantemente utilizado no ambiente empresarial e em diversos outros setores, pois vinculase diretamente gesto de negcios, principalmente aos processos em longo prazo e com a necessidade de antecipar decises para conformar quadros que somente muito mais tarde se concretizariam (PETROCCHI, 1998, p. 28). De acordo com Braga (2007), o planejamento estratgico ento deve ser utilizado como instrumento para a melhoria dos fatores de competitividade das empresas e otimizao dos recursos e materiais utilizados. A mesma autora faz ainda uma considerao relevante, pois embora o planejamento estratgico esteja vinculado, em um primeiro momento, gesto de negcios, no mbito privado, ele pode tambm ligar-se s aes pblicas. Assim,
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como os resultados da gesto pblica no so medidos pelo acmulo de valores monetrios, mas pela utilizao ordenada dos recursos em favor da comunidade, observa-se em geral, um objetivo relacionado ao contentamento do eleitorado, ou seja, melhoria da qualidade de vida da populao local, preservando recursos para geraes futuras benefcios sociais, ambientais e econmicos o que pode ser traduzido como desenvolvimento sustentvel (BRAGA, 2007, p. 4).
Observa-se assim, que o planejamento estratgico pode ocorrer no somente na esfera privada, mas tambm na pblica, com objetivos voltados para o bem-estar social. Deste modo, o setor pblico se apropria dos mtodos e caractersticas do planejamento estratgico para elaborar suas polticas que, geralmente, contemplam reas especficas e que visam, em longo prazo, a melhoria da qualidade de vida da sociedade.
2.1. Planejamento Estratgico do Turismo
O turismo um dos setores que mais cresce no Brasil e no mundo e, no cenrio atual, se consolida como uma atividade alternativa para a promoo do desenvolvimento scioeconmico, cultural e ambiental das localidades onde desenvolvido. Segundo dados do Ministrio do Turismo (2009), s no Brasil, entre os anos de 2000 a 2005, o setor apresentou um crescimento de 76% e gerou cerca de 900 mil empregos, alm disso, foi um dos setores que menos sofreu interferncia da crise econmica dos ltimos anos. Todos estes dados chamam a ateno de empreendedores que, a cada dia mais, apostam na atividade turstica e injetam diversos recursos para os investimentos no setor. Deste modo, de extrema importncia a elaborao de um planejamento da atividade turstica, a fim de minimizar os impactos negativos e maximizar retornos econmicos nos destinos, beneficiando assim, as comunidades locais (HALL, apud BURSZTYN, 2005, p. 35). Segundo Bissoli (2000, p. 34), este processo de planejamento permite analisar a atividade turstica de um determinado espao geogrfico, alm de diagnosticar e estabelecer metas, estratgias e diretrizes para impulsionar, coordenar e integrar o turismo ao conjunto macroeconmico em que est inserido. Assim, o planejamento do turismo deve ser elaborado de maneira holstica, contemplando os diversos aspectos que compem o sistema turstico. Nesse sentido, Barretto (2005, p. 41) afirma que planejar turismo significa planejar para todos os envolvidos no fenmeno, e Molina (2005, p. 46) ainda completa, dizendo que
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o planejamento do turismo um processo racional cujo objetivo maior consiste em assegurar o crescimento e o desenvolvimento turstico. Este processo implica vincular os aspectos relacionados com a oferta, a demanda e, em suma, todos os subsistemas tursticos, em concordncia com as orientaes dos demais setores de um pas.
Esses subsistemas acima citados so descritos por Beni (2007, p. 47), quando apresenta o Sistema de Turismo (SISTUR) por ele elaborado. O SISTUR est estruturado em trs conjuntos essenciais, que, por sua vez, se subdividem em outros componentes. So eles o conjunto das Relaes Ambientais, o conjunto da Organizao Estrutural e o conjunto das Aes Operacionais, que so apresentados no esquema a seguir:
Ilustrao 3. Sistema de Turismo (SISTUR) Fonte: Beni (2007, p.47)
Gomes, Ferreira e Santos (2006, p. 2) apresentam, de forma breve, os componentes de cada um desses trs conjuntos.
O Conjunto das Organizaes Estruturais compreende as polticas pblicas e privadas relacionadas ao funcionamento do turismo e a infra-estrutura geral (utilizada por outros os setores da economia) e especfica (que atende exclusivamente as necessidades do setor turstico). O Conjunto das Aes Operacionais envolve a dinmica de atuao das organizaes que compe o Sistema de Turismo (Sistur). Nesse ambiente, esto inseridos os subsistemas de mercado, oferta, produo, distribuio, demanda, e consumo. E finalmente como resultado dessas aes tem-se o Conjunto das Relaes Ambientais, que so as conseqncias ecolgicas, sociais, culturais e econmicas do turismo.
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De acordo com Molina (2005, p. 39), uma das maiores dificuldades enfrentadas pelo planejamento estratgico do turismo exatamente o desenvolvimento paralelo e contnuo de todos os subsistemas envolvidos na atividade turstica, pois este acaba sempre priorizando um determinado aspecto, na maioria das vezes, o econmico. Assim, o autor acredita que no se pode dizer ainda que j se desenvolveu um processo de planejamento integral do turismo (que considere variveis ideolgica, poltica, econmica, social, psicolgica, antropolgica e fsico-ambiental), e por isso no surgiram verdadeiros plos tursticos. Bursztyn (2005) concorda com Molina quando afirma que o planejamento turstico geralmente elaborado com a finalidade primeira de manter a atratividade dos produtos, para que estes possam competir no mercado turstico, opinio esta compartilhada tambm por Braga (2007, p. 20), que acrescenta que o processo de planejamento desenha estratgias de ao sem medir as conseqncias no tocante ao meio ambiente ou s comunidades envolvidas. Sabe-se que na prtica, o planejamento do turismo brasileiro ainda est distante do modelo de desenvolvimento integral proposto por Molina, Beni ou outros autores. No entanto, os planejadores comeam a atentar-se para a sustentabilidade das esferas cultural, ecolgica e social durante a elaborao dos novos projetos tursticos. Nesse sentido, o Guia do Desenvolvimento do Turismo Sustentvel, publicado pela Organizao Mundial do Turismo OMT (2003, p. 40), apresenta uma viso geral de como o planejamento turstico deve ser entendido, sintetizando diversos conceitos, subsistemas e objetivos que este processo deve contemplar. Assim,
o planejamento do turismo tem por objetivo trazer determinados benefcios socioeconmicos para a sociedade, sem deixar de manter a sustentabilidade do setor turstico atravs da proteo natureza e cultura local. elaborado dentro de uma estrutura de tempo e deve empregar uma abordagem flexvel, abrangente, integrada, ambiental e sustentvel, implementvel e baseada na comunidade.
Portanto, tendo como pano de fundo o SISTUR e todas as inter-relaes nele existentes, pode-se afirmar que o planejamento do turismo deve se atentar para todo o macroambiente onde a atividade se desenvolve e buscar a harmonia entre todos os subsistemas. Deve-se levar sempre em considerao no s os benefcios econmicos que o turismo pode vir a trazer, mas tambm prezar o bem-estar social da comunidade, bem como a preservao dos seus aspectos culturais e ambientais.
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2.2. Gesto Pblica do Turismo
Como dito anteriormente, o turismo no pode ser uma atividade minimizada somente a obter benefcios econmicos. Porm, no Brasil, ainda difcil essa percepo por parte dos empreendedores, que buscam o retorno financeiro imediato quando investem seus recursos em algum empreendimento turstico. Esta viso restrita dos benefcios advindos com a atividade turstica faz Bursztyn (2005, p. 91) afirmar que o que vemos o velho discurso do turismo tratado com um fim, [...] e no como um meio de melhorar as condies de vida de muitos brasileiros. O planejamento estratgico do turismo aparece, ento, como alternativa capaz de incluir todos os subsistemas e atores no desenvolvimento da atividade turstica. Esse planejamento pode acontecer nos mbitos pblico e privado. No mbito privado, esse planejamento estratgico deve contemplar o desenvolvimento sustentvel de hospedagens, de operaes de viagem e passeios e de outros empreendimentos tursticos comerciais (e da infra-estrutura do local a eles relacionada), de alguns atrativos tursticos e de algumas atividades de marketing (OMT, 2003, p. 85). Ao mesmo tempo, a gesto pblica do turismo tambm possui suas responsabilidades dentro desse planejamento estratgico, que so listadas a seguir por Ignarra (1999, p. 125). Assim, cabem a ela
o planejamento do fomento da atividade; o controle de qualidade do produto; a promoo institucional da destinao; o financiamento dos investimentos da iniciativa privada; a capacitao de recursos humanos; o controle do uso da conservao do patrimnio turstico; a captao, tratamento e distribuio da informao turstica; a implantao e manuteno da infra-estrutura urbana bsica; a prestao de servios de segurana pblica; a captao de investidores privados para o setor; o desenvolvimento de campanhas de conscientizao turstica; o apoio ao desenvolvimento de atividades culturais locais, tais como o artesanato, o folclore, a gastronomia tpica, etc; a implantao e manuteno de infra-estrutura turstica voltada para a populao e baixa renda e a implantao e operao de sistemas estatsticos de acompanhamento mercadolgico.
Algumas dessas atividades so tambm apresentadas pela OMT (2003), que afirma que as responsabilidades do setor pblico no turismo devem contemplar, principalmente, a elaborao de polticas e pesquisas, o oferecimento da infra-estrutura bsica e a fixao e administrao dos padres e regulamentos para os servios e instalaes tursticas. Do mesmo modo, Teixeira e Pimenta (2008, p. 4) destacam outra responsabilidade do poder pblico,
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dizendo que funo deste tornar o territrio mais atrativo para o capital privado, [...] para que assim este se sinta pronto a tambm investir no territrio. No entanto, preciso enfatizar que todas as aes da gesto pblica devem prezar, direta ou indiretamente, pelo bem-estar social (BRAGA, 2007), assim, o planejamento pblico do turismo deve estar integrado s outras reas do governo. Para Barretto (2005, p. 19), este planejamento no pode acontecer de forma isolada ele precisa estar acompanhado do planejamento de outros sistemas que devem estar integrados num todo que, por sua vez, recebe influncias externas, comentrio este que Teixeira e Pimenta (2008, p. 4) completam, quando afirmam que a elaborao das polticas pblicas deve buscar conciliar os interesses de variados grupos que se encontram inseridos no processo de desenvolvimento da atividade turstica. Ento, pode-se perceber que a gesto pblica tem nas polticas sua principal ferramenta para a implementao das aes do planejamento. Assim, no que tange atividade turstica, as relaes entre as polticas de turismo e as polticas dos demais setores dentro de um pas, devem ser estabelecidas, de acordo com Dias (2003), de maneira complementar e integrada, de forma que haja um dilogo entre elas e, Barretto (2005, p. 32) ainda conclui que essas polticas no sero suficientes se no houver polticas socioeconmicas, culturais e ambientais a respald-las e uma sociedade empenhada na busca da utopia do bem comum. Porm, h que se destacar tambm uma grande dificuldade quando se trata do planejamento pblico: a falta de integrao entre as esferas governamentais. Este fator est presente no somente na implementao de aes voltadas para o turismo, mas tambm em todas as aes socioeconmicas que partem do Governo Federal para os estados e, posteriormente, para os municpios. Sobre essa questo, Dias (2004, p. 13) comenta que
muito difcil coordenar o processo [de planejamento pblico do turismo], pois no existe uma relao harmnica entre as esferas federais, estaduais e municipais. As decises da comunidade no detm poder suficiente para contrariar as polticas nacionais e regionais, e ainda h o fato de que muitas elites locais atuem em benefcio prprio, sem considerar os interesses da comunidade.
No intuito de criar mecanismos que contribuam para a integrao dessas esferas, o Poder Pblico tem elaborado e buscado implementar no territrio nacional algumas aes que visam melhoria das condies de vida da sociedade, no caso do turismo, aes que englobem benefcios culturais, ambientais e socioeconmicos. Surgem assim, as polticas pblicas, que norteiam as atividades que devem ser desenvolvidas pelas esferas estaduais e municipais, a fim de as aes, em todos os mbitos, rumem para uma mesma direo.
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3. POLTICAS PBLICAS DE TURISMO
3.1. Polticas Pblicas: conceitos
O termo polticas pblicas j faz parte do vocabulrio contemporneo e sua presena se torna cada dia mais comum nos discursos polticos e nas representaes das organizaes sociais (DI GIOVANNI, 2009). Mas, afinal, o que so e para qu servem essas polticas pblicas? Primeiramente, para entender a dinmica das Polticas Pblicas, necessrio o estabelecimento de dois conceitos bsicos, o de poltica e o de pblico. De acordo com Ministrio do Turismo (BRASIL, 2009, p. 46), a poltica o processo pelo qual grupos de pessoas tomam decises, no caso dos Estados, decises com a finalidade de organizar os diversos interesses da comunidade e conciliar os interesses divergentes dentro de uma determinada unidade de governo. J a definio de pblico, no dicionrio, est relacionada, s atividades e recursos que so de uso de todos, da coletividade, ou mesmo do Estado (FERREIRA, 2001). Assim, as polticas pblicas podem ser entendidas, segundo Barretto, Burgos e Frenkel (2003, p. 33), como as aes do Estado, orientadas pelo interesse geral da sociedade, conceito este tambm adotado por Hall e Jenkins, citado por Dias (2003, p. 121), que apresentam as polticas pblicas como o conjunto das aes ou inaes, decises ou no decises executadas pelos governos e autorizadas por rgos pblicos, com a finalidade de promover o bem estar social. O Ministrio do Turismo (BRASIL, 2009, p. 47) define a poltica pblica como um conceito da economia e da poltica que designa um tipo de orientao para a tomada de decises em assuntos pblicos, polticos ou coletivos e Bursztyn (2005, p. 34) faz um alerta, acrescentando que estas aes acabam sempre por refletir todo um ambiente poltico, caracterizando valores e ideologias, distribuio do poder, estruturas institucionais e processos de tomadas de deciso da gesto que as elabora e implementa. J Di Giovanni (2009, p. 5) descreve as polticas pblicas, como
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uma forma contempornea de exerccio do poder nas sociedades democrticas, resultante de uma complexa interao entre o Estado e a sociedade, entendida aqui num sentido amplo, que inclui as relaes sociais travadas tambm no campo da economia. [...] exatamente nessa interao que se definem as situaes sociais consideradas problemticas, bem como as formas, os contedos, os meios, os sentidos e as modalidades de interveno estatal.
Aps todos estes conceitos, pode-se concluir ento que as polticas pblicas so o conjunto de aes elaboradas pelo Estado e implementadas pelos diferentes atores do governo nas trs esferas - nacional, estadual e municipal , juntamente com a iniciativa privada e a sociedade civil, com a finalidade de promover a melhoria na qualidade de vida dos cidados. As polticas pblicas abordam um leque imenso de reas e, a partir de agora, sero apresentadas as Polticas Pblicas de Turismo e como elas se desenvolvem no territrio brasileiro.
3.2. Polticas Pblicas de Turismo no Brasil
O Turismo uma atividade com muitas faces. Ora visto pelo vis econmico, ora aparece como instrumento para a preservao dos recursos naturais ou valorizao da identidade cultural. No entanto, todas estas faces trazem, explcita ou implicitamente, a ligao entre a atividade turstica e a sociedade. Ento, possvel definir o Turismo, antes de tudo, como uma prtica social, um fenmeno social, complexo e diversificado (BARRETTO apud DREHER e SALINI, 2008, p. 3) e que necessita de polticas que viabilizem sua ordenao e otimizao, de modo que a atividade turstica traga benefcios para as comunidades onde se instala. Na medida em que o setor de Turismo cresce no Brasil e no mundo, paralelamente, cresce tambm a preocupao dos governos em estabelecer as polticas para sua estruturao e regulamentao. Nesse sentido, Cerqueira, Furtado e Mazaro (2009, p. 2) destacam a relevncia com que o turismo vem sendo tratado no Brasil e afirmam que a elaborao de polticas pblicas especficas representa a formalizao, a consolidao e o entendimento que se tem deste setor. Expressa, tambm, a importncia que o pas d atividade. Assim, as Polticas Pblicas de Turismo podem ser definidas como
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um conjunto de regulamentaes, regras, diretrizes, diretivas, objetivos e estratgias de desenvolvimento e promoo que fornecem uma estrutura na qual so tomadas as decises coletivas e individuais que afetam diretamente o desenvolvimento turstico e as atividades dirias dentro de uma destinao (GOELDNER apud DIAS, 2003, p. 121).
Para Garcia e Ashton (2006) ao se estabelecer polticas pblicas de Turismo tem-se como principal objetivo orientar as tomadas de decises relacionadas ao planejamento do turismo e buscar a promoo do desenvolvimento integrado e sustentvel da atividade em determinada localidade. A mesma definio utilizada por Beni (apud BRASIL, 2009, p. 47) para tratar das polticas para o setor de Turismo, quando afirma que estas
devem ser orientaes especficas para a gesto diria do turismo, abrangendo os muitos aspectos dessa atividade. [...] elas procuram maximizar os benefcios e minimizar possveis efeitos adversos e, como tal, fazem parte do desenvolvimento planejado de uma regio ou pas, em que necessrio criar, desenvolver, conservar e proteger recursos tursticos.
de fundamental relevncia destacar que, assim como toda atividade turstica est atrelada a outros setores como transporte, meio ambiente, saneamento, sade, segurana, entre tantos outros, as polticas direcionadas ao planejamento e desenvolvimento do turismo devem tambm estar articuladas com outras polticas (BRASIL, 2009, p. 30) e sua estrutura deve considerar os aspectos culturais, sociais, econmicos e ambientais (BENI apud DIAS, 2003, p. 121). De acordo com Dias (2003) e Garcia e Ashton (2006) h ainda outro aspecto a ser considerado na elaborao de polticas pblicas de Turismo: a participao da sociedade, juntamente com as organizaes no-governamentais e a iniciativa privada. Todos estes atores
devem desempenhar um papel de mediador entre as reivindicaes da sociedade e a realizao da ao, quanto aos problemas do turismo, atravs da criao e implantao de diversos projetos integrados entre o setor pblico e o privado, no sentido de satisfazer a comunidade, evitando a descontinuidade desses projetos (GARCIA e ASHTON, 2006, p. 2).
Assim, deve-se enfatizar que a sociedade o primeiro grupo que deve ser levado em considerao quando se trata da elaborao de polticas pblicas de turismo. Afinal, estas aes objetivam a melhoria das condies dessas comunidades. Deste modo, o Ministrio do Turismo (BRASIL, 2009, p. 148), citando Trigo e Panosso Neto, afirma que no basta empurrar metas e objetivos de novas polticas para as comunidades [...] preciso prepar-las com educao bsica de qualidade, participao comunitria geral e polticas articuladas de
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desenvolvimento a fim de elas possam discernir e visualizar, de forma integral a implementao de uma determinada poltica. Nesse sentido, o Guia de Desenvolvimento do Turismo Sustentvel (OMT, 2003, p. 95) descreve que
essencial envolver as comunidades locais no processo de desenvolvimento turstico. Atravs desse envolvimento elas entendero o turismo e tero maiores condies de lidar com esse novo desenvolvimento em sua rea e de participar de seus benefcios. [...] Alm disso, as comunidades locais so as que melhor conhecem sua rea e sociedade, podendo apresentar boas idias quanto ao desenvolvimento turstico e s formas de participao.
Para Pinto (2006, p. 651), a sociedade deve ser entendida como parceira do Estado na conduo de polticas pblicas, ou at mesmo como substituta deste, em reas especficas, criando condies para que as aes propostas cheguem at as comunidades. Para a mesma autora (2006), no Brasil h ainda outros atores sociais que comeam a ganhar espao no cenrio das polticas pblicas, no somente no setor de turismo, mas tambm em outros setores, so as Organizaes No Governamentais (ONGs) e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), que atuam diretamente nas comunidades, com objetivo de desenvolver aes que miniminizem os problemas locais. Segundo a Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG) as ONGs so formadas por membros da sociedade civil que se organizam espontaneamente para a execuo de certo tipo de atividade cujo carter de interesse pblico e tem como finalidade promover objetivos comuns de forma no lucrativa (ABONG, 2009). J as OSCIPs, de acordo com o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais SEBRAE (2009), se apresentam como organizaes da sociedade civil, sem fins lucrativos, de direito privado e de interesse pblico e se diferem das ONGs por estarem presentes no direito brasileiro, desde a Lei 9.790 de 23/03/99, tambm conhecida como Lei do Terceiro Setor. Entre outras aes, cabem a essas organizaes a promoo da assistncia social, da cultura, da defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico, da educao gratuita, do voluntariado e tambm a experimentao sem fins lucrativos de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito (SEBRAE-MG, 2009). Todas essas organizaes devem estar presentes durante a elaborao das polticas pblicas de turismo, pois elas que representaro as necessidades e dificuldades das comunidades, alm de se tornarem parceiras e multiplicadoras dessas polticas em suas respectivas localidades.
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Pode-se dizer ento, que a elaborao das polticas pblicas de turismo deve envolver atores de todos os grupos da sociedade, seja por meio das organizaes e entidades, da iniciativa privada, da participao comunitria e das esferas governamentais. S assim ser possvel definir um quadro das necessidades e prioridades das destinaes tursticas, observando-se todo o macroambiente onde a atividade ocorre. Acrescenta-se ainda que, a ausncia dessas polticas faz com que as atividades se desenvolvam de forma desordenada nos nveis federal, estadual ou municipal e tambm leva os atores a executar aes desconexas entre si ou a no conseguir dar continuidade a estas aes para a promoo do desenvolvimento da localidade, culminando na explorao desorganizada dos recursos tursticos e no descontentamento das comunidades diante das atividades tursticas.
3.3. Regionalizao do Turismo no Brasil
O modelo de desenvolvimento regional do turismo cada vez mais discutido nos mbitos pblico e privado e, paralelamente, surge a necessidade de entender como se d esse processo, bem como quais aes so capazes de direcion-lo, de forma que possa contemplar no somente uma localidade especfica, mas sim toda uma regio. Deste modo, de acordo com o Ministrio do Turismo (MTUR, 2009), o conceito de regionalizao pode ser entendido como uma transformao da ao centrada em uma nica unidade para uma poltica pblica mobilizadora descentralizada. Essa poltica deve provocar mudanas, sistematizar o planejamento e coordenar o processo de desenvolvimento local e regional, estadual e nacional de forma articulada e compartilhada e esse modelo de gesto deve ainda acontecer de forma integrada, baseada nos princpios da flexibilidade, articulao, mobilizao, cooperao intersetorial e interinstitucional e na sinergia de decises. Nesse sentido, o Ministrio do Turismo (BRASIL, 2009, p. 81) afirma ento que a regionalizao do turismo deve ser compreendida como uma proposta que busca desconcentrar a oferta turstica por meio da criao e estruturao de novos destinos no interior do pas, tanto para o mercado interno como para o mercado externo. Ao que o MTur (2009) complementa, dizendo que deve-se perceber a regionalizao como um esforo
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coordenado de aes entre as trs esferas do poder pblico e suas relaes com a sociedade civil e a iniciativa privada. Beni (2006, p. 125) apresenta a regionalizao como uma abordagem de desenvolvimento, por meio do planejamento estratgico, das regies tursticas que se complementam entre si e tm potencialidades para atrair um fluxo turstico, ao que a Secretaria de Estado de Turismo do Estado de Minas Gerais SETUR (2009) completa, quando afirma que os critrios adotados para definir as regies, so em geral, relacionados aos produtos tursticos ofertados ou com potencial para serem desenvolvidos. Ao mesmo tempo, Dreher e Salini (2008), citando Fortes e Mantovaneli Junior, apresentam ainda outra caracterstica desse modelo de desenvolvimento, que trata do tempo de permanncia dos turistas nas destinaes e trazem a regionalizao como um importante fator para compor a atratividade regional. Os autores afirmam que a permanncia dos visitantes pode se estender a partir do momento em que houver uma integrao dos municpios e uma diversificao da atratividade turstica da regio. J Teixeira e Pimenta (2008, p. 6), fazendo um apanhado de todos os conceitos, apresentam sua definio das regies tursticas como
a articulao entre municpios que buscam promover o desenvolvimento do turismo em conjunto, pois podem ter objetivos idnticos ou que se associam, possuem atrativos parecidos ou complementares, compartilham o mesmo atrativo (ou possuem atrativos semelhantes) ou, utilizam uma mesma infra-estrutura de acesso e desejam planejar em conjunto.
Assim, a regionalizao do turismo tem como principal objetivo desenvolver, conjuntamente, os municpios que se situam prximos uns aos outros e possuem uma srie de atrativos e servios complementares. No entanto, esses municpios tm que compreender claramente a proposta da regionalizao, bem como desenvolver de forma eficaz o seu papel de agente desse processo, a fim de que ele possa ser implementado e trazer o to esperado desenvolvimento ao qual objetiva.
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3.3.1. Antecedentes do Programa de Regionalizao do Turismo
Observando-se todo o processo de evoluo das Polticas Pblicas de Turismo no Brasil possvel destacar trs momentos do planejamento turstico que foram fundamentais para se chegar aos moldes atuais do Macroprograma de Regionalizao do Turismo, proposto pelo Ministrio, durante o Plano Nacional de Turismo (PNT) 2007/2010. So eles, a Gesto Descentralizada, o Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) e o Programa Nacional de Municipalizao do Turismo (PNMT). A Gesto Descentralizada do turismo foi uma estratgia de planejamento utilizada pela primeira vez na elaborao do Plano de Turismo (Plantur), que foi desenvolvido pelo Ministrio do Turismo em 1991 e previa a criao de plos tursticos integrados, no intuito, primeiramente, de desconcentrar a oferta turstica do litoral brasileiro apresentando novos destinos no interior do pas (DIAS, 2003). Desse modo, as polticas, antes legisladas e executadas unicamente pela EMBRATUR, passaram a ser executadas pelas esferas estaduais e municipais, juntamente com a iniciativa privada, formando um novo modelo de desenvolvimento embasado na descentralizao. No entanto, vale ressaltar que, somente em 2003 este modelo passou a ser formado por um ncleo estratgico de mbito nacional, composto pelos Fruns e Conselhos Estaduais de Turismo, instalados nas 27 Unidades da Federao, juntamente com as Instncias de Governana Regionais (Anexo 1). De acordo com Dias (2003), a partir da nova proposta de gesto descentralizada, todos os programas passaram a ser elaborados seguindo esse modelo, como foi o caso do Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR), criado em 1992. Este programa era uma parceria firmada entre o Governo Federal e todos dos Governos Estaduais, divididos em cinco regies (Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste), para financiar a implantao de infraestrutura e suporte ao turismo. Surgia ento, o primeiro programa a tratar do desenvolvimento turstico do Brasil de forma regional, destacando individualmente as maiores carncias de cada regio e, a partir de financiamentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), propunha intervenes em diversas reas como infra-estrutura aeroporturia, rodoviria e hidroviria, energia, telecomunicaes, saneamento bsico, recuperao do patrimnio histrico, marketing, equipamentos e servios, estudos e projetos e desenvolvimento de recursos humanos (CABRAL, 2002, p. 4).
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Cabe ressaltar ainda que o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (PRODETUR-NE) recebeu, no incio dos anos 90, grande parte dos investimentos destinados ao setor, com objetivo principal de fortalecer o turismo receptivo internacional e assim, alavancar o processo de desenvolvimento nessa regio. De acordo com Beni (2006, p. 25), esta foi a principal falha deste Programa, pois os empreendimentos, alm de no corresponderem demanda interna e externa que o Brasil possua, tambm no levaram em considerao os estudos de localizao, de viabilidade financeiro-econmica, de formao de recursos humanos e de incluso social, tornando mais longos os retornos financeiros esperados pelos empresrios e causando desconforto a toda populao. Nos dias atuais, o PRODETUR est integrado ao Macroprograma de Regionalizao e ainda financiado pelo BID e tem, entre outras finalidades, a estruturao, recuperao e adequao da infra-estrutura dos equipamentos aos destinos tursticos (MTur, 2009). Por ltimo, antes de se chegar ao modelo de regionalizao, importante enfatizar o Programa Nacional de Municipalizao do Turismo (PNMT), que foi lanado em 1994 e tinha como foco, como o prprio nome indica, os municpios brasileiros. Segundo Beni (2006, p. 26), o PNMT tinha como objetivo melhorar o produto turstico brasileiro por meio da conscientizao dos municpios e de seus habitantes acerca dos benefcios econmicos que o turismo poderia aportar, bem como da descentralizao das atividades de planejamento. De acordo com Dias (2003, p. 144), este programa visava implementar um novo modelo de gesto da atividade turstica, simplificado e uniformizado, para os Estados e Municpios, de maneira integrada, buscando maior eficincia e eficcia na administrao da atividade turstica, de forma participativa. Silva (2004, p. 60), complementa ainda que o PNMT apresentava duas linhas de ao que eram o estmulo e subsdios ao poder pblico para elaborar plano de turismo e a capacitao da populao interessada para desenvolver atividades tursticas. Para pleitear investimentos, os municpios que apresentavam uma vocao turstica deveriam se inscrever no programa e, posteriormente passariam por uma avaliao de potencial turstico, avaliao esta que seria realizada por instituies de ensino superior de turismo parceiras do programa. A fim de que o PNMT se tornasse operacional, foram elaboradas e desenvolvidas algumas oficinas de capacitao para os monitores e participantes, no intuito de informar e orientar a respeito do programa (BISSOLI, 2000, p. 49). Segundo dados do Programa Avana Brasil (ABRASIL, 2009) do Governo Federal, o PNMT chegou ao ano de 2002 com um total de 497 municpios participantes do programa, que realizaram as oficinas de capacitao das suas comunidades para a importncia do
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turismo como fator de desenvolvimento socioeconmico. No entanto, apesar da esfera federal oferecer todas estas oficinas, os atores locais no estavam preparados e capacitados para dar continuidade ao programa, nas suas respectivas comunidades, o que foi apontado por Bissoli (2000), como uma das principais falhas deste programa. Mais tarde, com a criao do Ministrio e a apresentao da nova Poltica Nacional de Turismo, o PNMT deu lugar ao Programa de Regionalizao, que tirava o foco dos municpios e passava a pensar em um desenvolvimento para regies, associadas em circuitos tursticos, a partir da complementao e integrao dos seus potenciais atrativos.
3.3.2. Macroprograma de Regionalizao do Turismo
No ano de 2004, aps a apresentao do Plano Nacional de Turismo (PNT) 2003/2007, o MTur lanou o Programa de Regionalizao Roteiros do Brasil, pautado nas orientaes contidas no PNT e que apresentava uma nova perspectiva do desenvolvimento da atividade turstica por meio da gesto descentralizada (BRASIL, 2009, p. 82). O Plano Nacional de Turismo, at ento organizado em sete macroprogramas 1, apresentava o Programa de Regionalizao alocado no Macroprograma de Estruturao e Diversificao da Oferta Turstica, que entre outras aes previa a realizao do Inventrio da Oferta Turstica Brasileira, por meio de parcerias com instituies de ensino superior (GOMES; SILVA; SANTOS, 2008, p. 7). Desse modo, se consolidava, ento, o modelo de desenvolvimento regional como estratgia para estruturar a atividade turstica no Brasil e, que tinha como objetivos desenvolver aes para articular organismos e instncias nacionais e regionais e promover a cooperao e interao com os rgos de administrao federal, estadual e municipal, a fim de descentralizar a gesto do turismo e assegurar a participao poltico-operacional das regies tursticas. Juntamente com o Programa, foi criado tambm o Frum dos Secretrios Estaduais de Turismo, com a funo de instrumentalizar as polticas, programas, aes e parcerias no nvel de suas respectivas jurisdies Regionais (BENI, 2006, p.29). Nesse sentido, para que esse novo programa tivesse condies de ser implementado,
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Gesto e Relaes Institucionais; Fomento; Infra-estrutura; Estruturao e Diversificao da Oferta Turstica; Qualidade do Produto Turstico; Promoo e Apoio a Comercializao; Informaes Tursticas.
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foram realizadas oficinas de planejamento nas 27 Unidades da Federao, de maro a abril de 2004. Durante as oficinas, que contaram com a participao dos rgos Oficiais de Turismo e dos Fruns Estaduais de Turismo, foram identificadas as regies tursticas e os municpios que estavam includos nelas. Alm disso, foi realizada uma anlise e identificao de produtos tursticos existentes e potenciais (BRASIL, 2009, p. 82).
Anos mais tarde, durante a elaborao do Plano Nacional de Turismo (PNT) 2007/2010, observou-se que o modelo de gesto apoiado na regionalizao, incorporando a noo de territrio e de arranjos produtivos, transformou-se em eixo estruturante dos macroprogramas do Plano (BRASIL, 2009, p. 81). Assim, o Macroprograma de Regionalizao do Turismo se tornou um dos oito macroprogramas propostos pelo PNT 2007/2010 e nele eram definidas as regies tursticas como estratgicas na organizao do turismo para fins de planejamento e gesto. Nesse sentido, esse Macroprograma apresentava os seguintes objetivos:
Promover o desenvolvimento e a desconcentrao da atividade turstica; Apoiar o planejamento, a estruturao e o desenvolvimento das regies tursticas; Aumentar e diversificar produtos tursticos de qualidade, contemplando a pluralidade cultural e a diferena regional do Pas; Possibilitar a insero de novos destinos e roteiros tursticos para comercializao; Fomentar a produo associada ao turismo, agregando valor oferta turstica e potencializando a competitividade dos produtos tursticos; Potencializar os benefcios da atividade para as comunidades locais; Integrar e dinamizar os arranjos produtivos do turismo; Aumentar o tempo de permanncia do turista nos destinos e roteiros tursticos e Dinamizar as economias regionais (PNT 2007/2010, 2007, p. 68).
De acordo com o Ministrio do Turismo (2009), esse macroprograma apresentava tambm suas diretrizes operacionais e polticas. As Diretrizes Operacionais eram descritas em nove mdulos, no intuito de orientar as aes que deveriam ser implementadas dentro das regies tursticas. Assim essas diretrizes tratavam dos temas Mobilizao, Sensibilizao, Institucionalizao das Instncias de Governana, Elaborao do Plano Estratgico de Desenvolvimento, Implementao do Plano Estratgico de Desenvolvimento, Sistemas de Informaes Tursticas, Roteirizao Turstica, Promoo e Apoio Comercializao e Sistema de Monitoria e Avaliao do Programa.
Os Mdulos do Programa so distintos e no, necessariamente, seqenciais. Documentos especficos disponibilizados ao longo do processo pelo MTur devero subsidiar o processo de desenvolvimento da atividade turstica, de forma regionalizada, coordenada, integrada e participativa. Desse modo, cada regio turstica poder implementar o Programa de acordo com seu estgio de desenvolvimento, inserindo-se por meio de um ou mais Mdulos (DIRETRIZES
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OPERACIONAIS DO PROGRAMA DE REGIONALIZAO DO TURISMO, 2007, p. 10).
J as Diretrizes Polticas tinham como objetivo orientar a ao executiva para transformar a oferta turstica nacional. Assim foram propostas aes para o ordenamento, normatizao e regulao do turismo no pas, melhoria da informao e comunicao turstica, articulao entre as esferas de poder, envolvimento comunitrio, capacitao, incentivo e financiamento, infra-estrutura e promoo e comercializao (DIRETRIZES POLTICAS DO PROGRAMA DE REGIONALIZAO DO TURISMO, 2009). O Macroprograma de Regionalizao do Turismo, com base nas suas diretrizes, foi ento dividido em outros programas que se destinavam a aes especficas como planejamento, comercializao, sinalizao, segmentao, entre outros, que, por sua vez, desdobraram-se em outros projetos. Para facilitar a compreenso das ramificaes desse macroprograma, segue um organograma, adaptado do Ministrio do Turismo (2009), bem como a descrio dos principais aspectos de cada um deles.
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MACROPROGRAMA DE REGIONALIZAO DO TURISMO
PROGRAMA DE REGIONALIZAO ROTEIROS DO BRASIL
SALO DO TURISMO
PROGRAMA DE PLANEJAMENTO E GESTO DA REGIONALIZAO
PROJETO GESTO DO TURISMO REGIONAL
PROJETO DESTINOS INDUTORES
PROGRAMA DE ESTRUTURAO DOS SEGMENTOS TURSTICOS
PROGRAMA DE ESTRUTURAO DE PRODUO ASSOCIADA AO TURISMO
PROGRAMAS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO PRODETUR
PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO LOCAL E INCLUSO SOCIAL NO TURISMO
Ilustrao 4. Macroprograma de Regionalizao do Turismo Fonte: Ministrio do Turismo (2009) (adaptado)
Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil a maior campanha nacional promovida pelo Ministrio do Turismo em prol da estruturao integrada dos produtos e servios tursticos do pas, com o objetivo de criar produtos unificados atravs de roteiros regionais facilitando a divulgao, agregando valor aos produtos e, principalmente, oportunizando roteiros diversos aos turistas. Este programa tem sua expresso mxima durante o Salo do Turismo, onde so apresentados e premiados os roteiros tursticos desenvolvidos a partir das diretrizes do programa (MTUR, 2009). Salo do Turismo O evento acontece anualmente e durante os cinco dias de exposio os visitantes podem conhecer os roteiros tursticos das 27 unidades da Federao e adquirir produtos e servios tursticos. Alm disso, podem ainda ver e comprar o artesanato, os produtos da agricultura familiar e a gastronomia tpica, alm de assistir a manifestaes
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artsticas de diversas regies do Pas. O pblico pode tambm assistir a debates e palestras e ainda conhecer casos de sucesso, trabalhos cientficos e projetos relacionados ao turismo (SALO DO TURISMO, 2009). Programa de Planejamento e Gesto da Regionalizao Este programa integra um conjunto de projetos e aes relacionados ao planejamento das regies das 27 Unidades Federadas.
Contempla desde atividades de articulao, sensibilizao e mobilizao at a elaborao e a implementao dos planos estratgicos das regies tursticas. Tem efetiva atuao por meio da institucionalizao de instncias de governana regional, na formao de redes, na monitoria e na avaliao do processo de regionalizao em mbitos municipal, estadual e nacional (MTUR, 2009).
Projeto Gesto do Turismo Regional Tem como objetivo diagnosticar, fortalecer e instituir instncias de governana nas regies tursticas que contemplam os 65 destinos priorizados pelo Plano Nacional 2007/2010 (MTUR, 2009). Projeto Destinos Indutores Tem por objetivo definir parmetros, avaliar o estgio de desenvolvimento e elaborar propostas para que os 65 destinos indutores do desenvolvimento turstico regional alcancem competitividade em nvel internacional. O projeto est sendo desenvolvido pelo Ministrio do Turismo, Sebrae e a Fundao Getlio Vargas - FGV (MTUR, 2009). Programa de Estruturao dos Segmentos Turstico Este programa norteado por duas linhas estratgicas: segmentao da oferta e da demanda do turismo e estruturao de roteiros tursticos, para a promoo, ampliao e diversificao do consumo do produto turstico brasileiro, alm do aumento da taxa de permanncia e do gasto mdio do turista nacional e internacional.
Os principais segmentos, trabalhados hoje por este programa so: Turismo Cultural, Turismo Rural, Ecoturismo, Turismo de Aventura, Turismo de Esportes, Turismo Nutico, Turismo de Sade, Turismo de Pesca, Turismo de Estudos e Intercmbio, Turismo de Negcios e Eventos, Turismo de Sade, Turismo Social e Turismo de Sol e Praia (MTUR, 2009).
Programa de Estruturao de Produo Associada ao Turismo O programa objetiva a identificao dos produtos associados ao turismo, artesanal, industrial, comercial e de servios, como forma de ampliao e diversificao da oferta capaz de agregar valor a destinos tursticos, assim, tem como foco possibilitar a insero da produo local como componente de atratividade turstica (MTUR, 2009).
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Programas Regionais de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) Como dito anteriormente, o PRODETUR integra o Macroprograma de Regionalizao, com objetivo de estruturar e desenvolver a atividade turstica em bases sustentveis como forma de gerar benefcios para a populao local.
Alm da implantao da infra-estrutura bsica necessria, o PRODETUR visa ao desenvolvimento integrado da atividade turstica abordando diversas aes, tais como o fortalecimento institucional dos rgos envolvidos com a gesto pblica da atividade turstica, a recuperao de patrimnio histrico, a capacitao e implantao de sinalizao turstica, a realizao de estudos de mercado, a elaborao de planos de marketing, a avaliao ambienta estratgica, entre outros (MTUR, 2009).
Programa de Desenvolvimento Local e Incluso Social no Turismo Este programa objetiva o fomento implementao de projetos em que o turismo indutor do desenvolvimento local com gerao de trabalho e renda.
Assim, o eixo orientador de apoio a projetos consiste na execuo de aes para a estruturao de atividades da cadeia produtiva do turismo, com a utilizao das potencialidades do produto turstico para a melhoria dos resultados econmicos e da qualidade de vida das pessoas, com a valorizao da cultura local e a preservao do meio ambiente. Nesse sentido, as principais aes desenvolvidas pelo programa so o fortalecimento do turismo de base comunitria com aes para a melhoria da oferta dos produtos e servios tursticos organizada pela populao local, o apoio a projetos de incubao de atividades econmicas da cadeia produtos do turismo, por meio da estruturao de cooperativas populares e do fomento aos empreendimentos econmicos solidrios, a elaborao de projetos e aes voltados para a gerao de novas alternativas de desenvolvimento local, com base nos segmentos tursticos e sua cadeia produtiva (MTUR, 2009).
A fim de que essa poltica de regionalizao do turismo pudesse ser efetivamente executada e todos os macroprogramas fossem colocados em prtica, o Poder Pblico, por meio do Ministrio do Turismo, passou a investir e fomentar a organizao e estruturao dos circuitos tursticos, que j existiam no Brasil, sob a concepo de roteiros tursticos. Estes circuitos, denominados dentro da estrutura do Macroprograma de Regionalizao de Instncias de Governana Regional, se estabeleceram em forma de associaes e so hoje os responsveis por adaptar a poltica nacional s caractersticas e necessidades de cada regio, alm de estruturar, promover e comercializar os produtos e servios disponveis nos municpios, de forma sustentvel e integrada.
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4. O CIRCUITO TURSTICO CAMINHOS GERAIS
De acordo com Gomes, Silva e Santos (2008, p. 8), os circuitos tursticos constituemse em um agrupamento de municpios com caractersticas tursticas semelhantes que se localizam dentro de uma regio geogrfica limitada, ao que a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais - SETUR (2009) complementa, afirmando que
as Associaes de Circuitos Tursticos so entidades sem fins lucrativos [...] que abrigam um conjunto de municpios de uma mesma regio, com afinidades culturais, sociais e econmicas que se unem para organizar e desenvolver a atividade turstica regional de forma sustentvel, consolidando uma identidade regional.
A SETUR ainda acrescenta (apud BOLSON, 2004, p. 1) que os circuitos tm autonomia administrativa e financeira, alm de serem regidos por um estatuto e terem como funo principal complementar os atrativos e equipamentos tursticos com objetivo de ampliar o fluxo e a permanncia dos turistas, com conseqente gerao de emprego e renda de toda regio. Bolson (2004) tambm define os circuitos tursticos como formas de organizao social, onde a iniciativa privada tem papel fundamental, mas necessita da participao efetiva do poder pblico, nas trs esferas, municipal, estadual e federal. Assim, podem associar-se ao circuito o poder pblico, a iniciativa privada, as instituies de ensino e tambm as atividades do terceiro setor relacionadas ao turismo na regio (GOMES; SILVA; SANTOS, 2008, p. 8), ou seja, podem participar todas as empresas que compem a Cadeia Produtiva do Turismo (BOLSON, 2004, p. 1). Outra caracterstica dos circuitos, de acordo com a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais (2009), que os municpios que tm interessem em se associar, devem estar dentro do raio de 100 km da cidade sede, e o nome do circuito deve definir as caractersticas predominantes de uma regio.
4.1. Circuitos Tursticos no Estado de Minas Gerais
Segundo os autores Gomes, Silva e Santos (2008, p. 8), antes mesmo da apresentao do Plano Nacional de Turismo, o Estado de Minas Gerais lanou uma poltica de turismo para
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estimular a criao de circuitos tursticos. O governo estadual j havia percebido a importncia da articulao regional para a expanso do nmero de produtos tursticos oferecidos pelo estado e o conseqente aumento na taxa de permanncia do turista. Assim, no governo vigente entre os anos de 1999 a 2002, foi criada a Secretaria de Estado do Turismo, e posteriormente, com o apoio do governo estadual, foi tambm criado o Instituto Estrada Real e elaborada a poltica de turismo para o estado tendo como eixo principal a criao dos Circuitos Tursticos. Deste modo, a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais passou a ser o rgo responsvel por planejar, coordenar e fomentar as aes do turismo, objetivando a sua expanso, a melhoria da qualidade de vida das comunidades, a gerao de emprego e renda e a divulgao do potencial turstico do Estado (SETUR, 2009), e hoje, tem como funo principal elaborar a Poltica Estadual de Turismo e criar mecanismos para que essa poltica chegue at os municpios de todo estado com condies de ser implementada. Um dos maiores projetos da SETUR atualmente o Projeto Estruturador Destinos Tursticos Estratgicos, que foi desenvolvido com objetivo de preparar e promover os produtos tursticos mineiros, para que eles se tornem destinos atrativos e competitivos nos mercados nacionais e internacionais. Por meio do Decreto n 43321/2003, de 08 de maio de 2003, o Governo do Estado de Minas Gerais passou a reconhecer os Circuitos Tursticos como
o conjunto de municpios de uma mesma regio, com afinidades culturais, sociais e econmicas que se unem para organizar e desenvolver a atividade turstica regional de forma sustentvel, atravs da integrao contnua dos municpios, consolidando uma atividade regional.
Assim, as Associaes dos Circuitos Tursticos passaram a integrar a Poltica de Descentralizao do Turismo no Estado, funcionando como instncias de governana regional, fortalecendo os municpios e possibilitando a integrao das regies (SETUR, 2009). Minas Gerais possui hoje, 42 regies tursticas certificadas pela SETUR, ou seja, regies que receberam seu Certificado de Reconhecimento dos Circuitos Tursticos de Minas Gerais, e que, de acordo com a Resoluo da SETUR n 008, de 28 de abril de 2008, esto aptas a participar das polticas de desenvolvimento do turismo implementadas pelo Governo de Minas, pois existem formalmente h mais de um ano, so constitudas por, pelo menos,
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cinco municpios de uma mesma regio que tm afinidades tursticas e tambm cumpriram todas as exigncias e diretrizes previstas nesta resoluo. Uma dessas regies certificadas pela SETUR o Circuito Turstico Caminhos Gerais, uma associao que comeou a ser formada no ano de 2001 e que vem desenvolvendo algumas aes para o desenvolvimento turstico das cidades que o integram.
4.2. A Associao Circuito Turstico Caminhos Gerais (CTCG)
A Associao Circuito Turstico Caminhos Gerais (CTCG) est situada na regio sul do estado de Minas Gerais. Ao todo, 13 municpios integram esse Circuito, sendo que um deles, Caconde, localizado no estado de So Paulo e, o restante, Andradas, Bandeira do Sul, Botelhos, Cabo Verde, Caldas, Congonhal, Ipuina, Machado, Poo Fundo, Poos de Caldas, Santa Rita de Caldas e Senador Jos Bento, em territrio mineiro (Anexo 2). Essa regio apresenta um leque de possibilidades para segmentao da atividade, por apresentar diferenciais naturais, climticos, termais, hidrominerais, histrico-culturais, entre outros. Para a turismloga Carolina Caponi, diretora administrativa do Circuito, em entrevista concedida no dia 29 de outubro de 2009, o principal potencial que as cidades tm para desenvolver o ecoturismo e o turismo rural, que uma caracterstica encontrada em todas as cidades do Circuito e ainda acrescentou que estes seriam, talvez, os segmentos que alavancariam o desenvolvimento da regio. No ano de 2001, a partir da nova poltica de turismo do estado de Minas Gerais, comeava a surgir o Circuito Turstico Caminhos Gerais. Um grupo de pessoas da regio e tambm tcnicos do SEBRAE e membros da Diretoria de Projetos Especiais da Secretaria de Estado de Turismo, perceberam que os municpios possuam algumas caractersticas potencialmente tursticas, como clima favorvel, relevo diferenciado das demais regies, recursos hdricos abundantes, gastronomia tipicamente mineira, plantio de uva e produo de vinho, alm de uma localizao estratgica, prximas de grandes centros como So Paulo, Campinas e Ribeiro Preto. Desde modo, de acordo com a Ata da reunio realizada em 07 de maro de 2001, foram listados alguns objetivos para o circuito, como o levantamento das potencialidades comuns entre os municpios, o aumento da permanncia dos visitantes, a
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definio do tipo de turistas que a regio recebia, alm da criao de uma associao dos municpios. O nome Caminhos Gerais foi definido em 09 de agosto de 2001, segundo a Ata da reunio realizada nesta data. Esta escolha, de acordo com o endereo eletrnico Descubraminas2 (2009), se deu em funo da histria da regio, que era utilizada como passagem e entrada do ouro proveniente da Capitania de Minas Gerais para a de So Paulo. Os povoados foram surgindo a partir dos pontos estratgicos de paradas de tropas e de comercializao de produtos para alimentao. Atualmente a estrutura do Circuito composta pela Assemblia Geral, Conselho Fiscal e Conselho Diretor. Este ltimo responsvel pela gesto direta do Circuito e conta com um presidente, vice-presidente, diretor administrativo e adjunto e tambm diretor financeiro e adjunto. No momento, o Circuito no possui um gestor, que, no caso, o profissional contratado pelo Circuito para coordenar e executar as aes elaboradas. Ainda de acordo com a Sra. Carolina Caponi, todos os municpios integram o Conselho da Assemblia Geral e o Conselho Administrativo, j o Conselho Diretor tem representantes dos municpios de Poos de Caldas, Andradas, Cabo Verde e Caconde, que so os municpios que participam mais ativamente das aes desenvolvidas. De acordo com a turismloga Carolina Caponi, ao longo dos anos o Circuito contou com a colaborao de diversos gestores, muitos deles disponibilizados pela Secretaria de Turismo de Poos de Caldas, alm de parceiros, como o Servio Social do Comrcio (SESC), o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) e a Pontifcia Universidade Catlica (PUC Minas) para o desenvolvimento de algumas aes, como palestras para apresentar o processo de regionalizao do turismo e tambm para a inventariao da oferta turstica dos municpios. Outra ao desenvolvida constantemente pelo Circuito a participao em eventos e feiras regionais, estaduais e nacionais, com intuito de promover os roteiros e produtos da regio. Segundo a Sra. Carolina Caponi, o Circuito Caminhos Gerais j esteve presente no Salo do Turismo, em So Paulo, na feira da Associao Brasileira de Agncias de Viagens (ABAV), no Rio de Janeiro, na feira da Associao das Agncias de Viagens Independentes do Interior do Estado de So Paulo (AVIESP), em guas de Lindia, na feira da Associao das Agncias de Viagem de Ribeiro Preto e Regio (AVIRRP), Ribeiro Preto e o Salo Mineiro de Turismo, em Belo Horizonte. Alm desses o Circuito tambm tem buscado
Portal eletrnico desenvolvido pelo Senac Minas.
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participar de eventos nos municpios da regio, como o Caf e Cultura, em Poos de Caldas, ou a ainda a Festa do Vinho, em Andradas. Questionada sobre como percebe o posicionamento do Circuito Caminhos Gerais em relao aos outros circuitos durante a participao nessas feiras, a turismloga Carolina Caponi respondeu que o municpio de Poos de Caldas o carro-chefe do Circuito, pois o municpio conhecido ou lembrado por muitas pessoas. Contudo, perante aos outros circuitos, ela considera que o Caminhos Gerais ocupa uma posio intermediria, pois existem circuitos que j esto a frente e possuem produtos e roteiros formatados e sendo comercializados e, existem outros que ainda no esto conseguindo se desenvolver, porque no existe um plo turstico que seja responsvel por atrair um fluxo de visitantes, como no caso de Poos de Caldas No ano de 2008, foi elaborado o novo Plano Estratgico de Desenvolvimento do Turismo Sustentvel do Circuito Turstico Caminhos Gerais. Esse documento define as diretrizes de ao do Circuito para os anos de 2009 e 2010, alm de visar o fortalecimento dos municpios associados para o desenvolvimento da atividade turstica regional. Assim, esse Plano propunha
uma estruturao e integrao entre os municpios associados, atravs da interao dos atores locais, tanto do poder pblico quanto da iniciativa privada, para que fortalecidos, a regio possa promover e comercializar seus atrativos, criando um produto final diferenciado e de qualidade, que satisfaa os desejos dos turistas e que promova a sustentabilidade da atividade turstica da regio (PLANO ESTRATGICO DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO SUSTENTVEL DO CIRCUITO TURSTICO CAMINHOS GERAIS, 2008, p. 2).
O mesmo documento (2008, p. 4) tambm alerta sobre as diferenas existentes entre os municpios integrantes do Circuito no que diz respeito economia, infra-estrutura urbana, infra-estrutura turstica e gesto poltica, entre outros aspectos, alm da questo de diversidade de atrativos e potencialidades tursticas. Deste modo, o Plano Estratgico do Circuito Turstico Caminhos Gerais (2008) caracteriza, em termos tursticos, o municpio de Poos de Caldas como o mais desenvolvido no setor, primeiramente, pelas atividades tursticas que acontecem desde a sua fundao e, tambm, porque o municpio possui uma maior infra-estrutura turstica e de apoio e recebe um fluxo de visitantes durante todo o ano. As cidades de Andradas, Caldas e Caconde aparecem logo depois nos aspectos de organizao e estrutura turstica.
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Andradas rota do Caminho da F, recebendo muitos peregrinos, alm de ser procurada para a prtica de esportes de aventura, como o Vo Livre, ou para compras, oferecendo produtos que vo do artesanato ao vesturio. Sem falar nas vincolas, que atraem apreciadores de vinho de todos os lugares. J a cidade de Caldas atrai turistas em busca de descanso e lazer, destacando o balnerio existente em Pocinhos do Rio Verde, uma pequena vila de Caldas, alm de tambm preservar a tradio de produo de vinho. Caconde, por sua vez, est localizada no estado de So Paulo, possui atrativos naturais voltados prtica de Esportes de Aventura, alm de ser famosa pelo seu Carnaval (PLANO ESTRATGICO DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO SUSTENTVEL DO CIRCUITO TURSTICO CAMINHOS GERAIS, 2008, p. 3).
O Plano (2008, p. 3) complementa ainda que os outros municpios integrantes tambm recebem turistas, mas so casos isolados e pontuais, apesar de possurem potencialidades para o desenvolvimento da atividade. Alm disso, este mesmo documento tambm apresentava algumas dificuldades enfrentadas pela gesto para desenvolver as atividades do Circuito, entre elas a falta de envolvimento dos atores locais e o no conhecimento da comunidade sobre o processo de regionalizao do turismo e sobre o circuito Turstico Caminhos Gerais, a falta de um sistema de informaes integrado sobre os municpios, a deficincia de roteiros tursticos e a falha na divulgao do circuito dentro da prpria regio e nos centros emissores de turistas. De acordo com a turismloga Carolina Caponi, o Circuito tem buscado o alinhamento com todas as aes de desenvolvimento regional propostas pela esfera federal e estadual. Os atores do Circuito Caminhos Gerais tm constantemente participado dos programas de qualificao a distncia promovidos pelo Ministrio do Turismo e, uma ltima conquista, do Circuito, por meio da parceria com a Federao dos Circuitos Turstico (FECITUR), foram os cursos de qualificao de mo-de-obra, contemplando os temas qualificao de atendimento ao turista, manipulao de alimentos e roteirizao turstica. O municpio de Poos de Caldas, sede do Circuito, foi contemplado recentemente pelos Governos Estadual e Federal como um dos Destinos Indutores do Turismo Regional, juntamente com outros dez municpios mineiros, que so Arax, Caet, Capitlio, Camanducaia, Caxambu, Juiz de Fora, Maria da F, Santana do Riacho, So Loureno e Sete Lagoas (SETUR, 2009). De acordo com a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais (2009), o Programa de Regionalizao do Turismo identificou, atravs de critrios tcnicos, 65 destinos em todo o pas capazes de induzir o desenvolvimento turstico em suas regies, para obteno de qualidade internacional, para tanto, foram mapeadas 200 regies tursticas no Brasil, envolvendo 3.819 municpios (MTUR, 2009). Os municpios selecionados fizeram parte de um estudo de competitividade realizado pela Fundao Getulio Vargas (FGV). Este estudo, segundo o MTur (2009), uma avaliao
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de vrios itens da atividade turstica a partir de cinco dimenses: estrutura, turismo, polticas pblicas, economia e sustentabilidade que resultar em uma anlise completa sobre os diversos aspectos que influenciam na competitividade turstica do destino. Para a turismloga Carolina Caponi esta seleo de Poos de Caldas como um dos Destinos Indutores muito importante, pois torna a cidade um destino prioritrio. Para ela
uma maneira de comear a profissionalizar cada vez mais o setor. O primeiro passo [...] foi o Estudo de Competitividade, feito pela Fundao Getlio Vargas e a gente est aguardando o relatrio com os resultados, que vai trazer um diagnstico do mercado Poos de Caldas com um produto turstico. [...] esse estudo vai mostrar [...] muitos caminhos a seguir para melhorar e desenvolver o turismo de forma mais profissional.
Indagada sobre o programa de regionalizao, embasado no modelo de gesto descentralizada, a turismloga Carolina Caponi, comenta que esse processo muito novo e que os resultados ainda so poucos. Para ela, a maior dificuldade encontrada que as atores no esto preparados para trabalhar de forma descentralizada e em grupo. Ainda falta uma sensibilizao para se pensar de forma regional e como estes atrativos regionais podem ser refletidos para o bem do municpio. Quanto aos aspectos operacionais do programa, ela destaca, que a prpria Secretaria de Estado de Turismo encontra, muitas vezes, dificuldades de preparar os circuitos para o desenvolvimento regional. No entanto, ela acredita que todas essas questes falhas e as dificuldades fazem parte do processo do programa de regionalizao e do planejamento para o desenvolvimento. Ainda de acordo com a Sra. Carolina Caponi, so citadas outras dificuldades durante a implementao das aes, por exemplo, as que dizem respeito sensibilizao da comunidade. Ela afirma que execuo das propostas depende de uma ao conjunta entre municpios, o Circuito e os parceiros. A questo financeira apontada tambm como outro problema enfrentado pelo Circuito, que hoje mantido basicamente com a mensalidade das prefeituras, o que acaba sendo pouco e impossibilita, entre outros, a contratao um gestor que elabore projetos para captao recursos para a regio. Por fim, a turismloga apresenta algumas aes que Circuito pretende desenvolver nos prximos anos. O primeiro o Plano de Marketing do Turismo Regional, um projeto que vai contemplar tanto a parte de publicidade, promoo, mdias, brindes e outros materiais que podem levar o nome do Circuito, alm de revistas e um guia turstico da regio, contemplando os seus servios, produtos e equipamentos. O segundo projeto a elaborao de um roteiro
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que seja a identidade do Circuito e represente todo contexto histrico da regio. Dentro deste roteiro pretende-se agregar as propriedades rurais, os restaurantes, o artesanato regional, entre outros, com o intuito de mostrar efetivamente as potencialidades da regio.
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5. ANLISES E DISCUSSES
Ao observar as propostas e diretrizes do Programa de Regionalizao do Turismo e compar-las com as tentativas de aes que vem sendo desenvolvidas pelo Circuito Turstico Caminhos Gerais, pode-se dizer que ainda no acontece uma efetiva aplicao do programa. No entanto, as falhas detectadas no dizem respeito somente esfera regional, ou seja, ao planejamento e gesto do Circuito Caminhos Gerais, mas tambm aos outros nveis, estadual e federal, onde so percebidos alguns pontos crticos que no permitem a aplicabilidade com sucesso do Programa de Regionalizao. Desse modo, buscou-se verificar nessas trs esferas separadamente, os aspectos viveis e falhos durante a implementao do modelo regional de desenvolvimento.
5.1. A esfera federal e a gesto descentralizada
O Brasil apresentou um grande avano na elaborao das polticas pblicas de turismo, especialmente nas duas ltimas dcadas, quando surgiram polticas e programas que contemplavam a atividade turstica de forma mais abrangente, atentando-se para outros aspectos, que no os econmicos e de retornos em curto prazo. Iniciou-se, assim, uma nova organizao da gesto do turismo no pas, que propunha a descentralizao das aes, por meio da criao de plos de turismo. Nos anos posteriores, durante a implementao do Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) e tambm do Programa Nacional de Municipalizao do Turismo (PNMT), comearam ocorrer as primeiras falhas desse novo modelo descentralizado. No primeiro caso, foram feitos altos investimentos nos empreendimentos de luxo, principalmente na regio nordeste, porm estes no levaram em considerao os estudos da demanda da regio e a comunidade local. J quanto ao PNMT, o principal descuido se deu em funo da falta de capacitao dos atores municipais, que no conseguiram dar continuidade s aes nas suas comunidades.
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Com a criao do Ministrio do Turismo, em 2003, houve uma profunda modificao nos organismos polticos de turismo do pas e, pela primeira vez o setor passou a contar com estrutura e oramento especficos. Desta nova estrutura faziam parte a Secretaria Nacional de Polticas de Turismo (SNPTUR), a Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo (SNPDTUR), o Conselho Nacional do Turismo (CNTUR), que foi reestruturado e passou a ser um rgo de assessoramento vinculado ao Ministrio, o Instituto Brasileiro de Turismo (EMBRATUR), que se tornou a entidade responsvel pela promoo do pas no exterior e os Fruns e Conselhos Estaduais de Turismo, que seriam articuladores das polticas criadas pelo Ministrio nos seus respectivos estados. Desse modo, considera-se que a esfera federal soube aproveitar e adaptar todas as falhas anteriores ao propor o modelo do Programa de Regionalizao. Assim, a criao do Ministrio do Turismo, a implantao dos Fruns Estaduais e do modelo de gesto para o desenvolvimento regional, so aspectos que contriburam positivamente para o processo de evoluo da estrutura e das polticas pblicas de turismo no Brasil, visto que a descentralizao e regionalizao so modelos de planejamento que se justificam e se adquam extenso territorial do pas como uma alternativa para o desenvolvimento socioeconmico. Dentro do cenrio da regionalizao do turismo no Brasil, pode-se dizer ento, que o Estado cumpre o seu papel enquanto instituio responsvel pela elaborao das polticas pblicas para o setor, pois orienta as esferas estaduais e regionais para trabalhar as atividades tursticas e disponibiliza subsdios para esses atores, como cartilhas para a execuo das diretrizes operacionais do programa, cursos virtuais de capacitao, recursos financeiros para projetos regionais, entre outros. No entanto, faltam ainda ao Ministrio de Turismo, instrumentos eficazes para avaliar como o processo de regionalizao vem sendo desenvolvido e fiscalizar a real aplicao dos recursos disponibilizados aos diversos estados brasileiros. H que se ressaltar tambm que, embora o Ministrio do Turismo esteja apto a elaborar polticas pblicas e propor aes abrangentes de desenvolvimento no nvel federal, so percebidas algumas dificuldades para transformar as propostas em aes concretas, pois existem diversos entraves polticos de mbito estadual ou mesmo municipal que, muitas vezes, impedem as aes propostas pela esfera federal e, alm disso, como os estados brasileiros se apresentam em diferentes nveis e estgios de desenvolvimento socioeconmico e turstico, o Estado no consegue distribuir igualitariamente os investimentos, acabando sempre por priorizar algumas regies ou municpios.
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5.2. A esfera estadual: Minas Gerais muito alm da Estrada Real
Minas Gerais um dos estados que mais fomentam a regionalizao do turismo no pas, pode-se afirmar isto, devido aos circuitos e destinos mineiros que so contemplados anualmente pelo Ministrio do Turismo como Casos de Sucesso do Programa de Regionalizao, em termos de gesto, planejamento, sustentabilidade entre outros. O estado possui uma grande extenso territorial e um elevado nmero de municpios e circuitos, o que torna difcil assistir a todos da mesma forma. Com o intuito de minimizar essas diferenas, a Secretaria de Estado de Turismo (SETUR) promove algumas aes, como oficinas de capacitao para os atores dos circuitos e tambm investe na promoo e comercializao do estado, durante feiras estaduais e nacionais. Nesse sentido, podem ser feitas algumas anlises do planejamento e da gesto da SETUR atualmente. A primeira se refere diretamente promoo e comercializao dos circuitos mineiros, pois a SETUR coloca a Estrada Real e os seus respectivos circuitos como principal foco de ateno e investimentos estaduais para o turismo e, acaba na maioria das vezes, promovendo todo o estado como exclusivamente aquela regio, com caractersticas histrico-culturais e patrimoniais, sendo que Minas Gerais oferece uma diversidade de oportunidades, nos mais diversos segmentos da atividade turstica. O nome Estrada Real reconhecido internacionalmente e j uma referncia no cenrio nacional, talvez, seja o momento da SETUR comear a priorizar outros segmentos e regies, por exemplo, aquelas que j possuem uma infra-estrutura turstica e de apoio e recebem uma significativa demanda, beneficiando outros circuitos, como o Circuito Caminhos Gerais, Circuito das guas, das Malhas do Sul de Minas, Caminho Novo, Caminhos Verdes de Minas, Nascente do Rio Doce, Pico da Bandeira, Recanto dos Bares, Serra do Brigadeiro, Serras do Ibitipoca, Serras de Minas, Serras e Cachoeiras, Montanhas e F, Caminhos do Sul de Minas, Montanhas Cafeeiras de Minas, Montanhas Mgicas da Mantiqueira, Nascentes das Gerais, Serras Verdes do Sul de Minas, Terras Altas da Mantiqueira, Vale Verde e Quedas Dgua, guas do Cerrado, Lagos, Tringulo Mineiro, Caminhos do Cerrado, Canastra, Tropeiros de Minas, entre outros. A segunda observao relativa maneira como a SETUR vem entendendo o processo de regionalizao, pois percebe-se que o processo que tem ocorrido no estado
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mineiro se enquadra melhor s caractersticas de um modelo de roteirizao. Assim sendo, importante destacar que a roteirizao um dos componentes do processo de regionalizao, mas este ltimo no pode ser reduzido somente formatao de produtos e roteiros tursticos. No entanto, as aes que a Secretaria de Estado de Turismo tem fomentado mais exaustivamente so as de formatao desses roteiros, priorizando assim o carter mercadolgico da atividade turstica, o que no a finalidade do poder pblico para o setor. O prprio Projeto Estruturador, desenvolvido pela SETUR, apresenta como suas principais aes o desenvolvimento, a promoo e a comercializao dos roteiros. A elaborao dos roteiros tursticos deve ser apoiada pela SETUR, porm de responsabilidade da iniciativa privada, j que ela a proprietria da maioria da oferta de produtos e servios disponveis nos circuitos. Enquanto elaboradora das polticas pblicas de turismo do estado de Minas Gerais, a SETUR deve levar em considerao outras variveis sociais, culturais, ambientais, e a partir dessas variveis, avaliar at que ponto as comunidades esto sendo beneficiadas com esses roteiros, ou at onde as questes ambientais e culturais so valorizadas e preservadas. Cabe a SETUR tambm verificar se todos os atores esto compreendendo de forma integral o processo de regionalizao e se foram fornecidos os meios necessrios para que determinado circuito, aps receber as capacitaes disponveis nos nveis estadual e federal, possam se desenvolver por conta prpria e fazer acontecer um efetivo desenvolvimento regional.
5.3. A esfera regional: distanciamento entre a elaborao e execuo das polticas e aes para o desenvolvimento turstico do Circuito Caminhos Gerais
Processualmente s falhas observadas nas esferas federal e estadual, surgem tambm dificuldades para a implementao das aes do Programa de Regionalizao nos mbitos regional e local, onde as polticas devem, de fato, serem transpostas em aes exeqveis com a finalidade de promover o desenvolvimento da regio. Desse modo, atualmente no Circuito Turstico Caminhos Gerais (CTCG), pode-se dizer que ainda no existem modelos concretos da aplicabilidade do Programa. Esta afirmao leva em considerao uma srie de aspectos que esto embasados nas diretrizes operacionais do prprio Programa de Regionalizao do Turismo. Divididas em nove mdulos diferentes, as diretrizes operacionais, ou seja, as aes que podem direcionar o
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desenvolvimento regional, foram apresentadas pelo Ministrio do Turismo, no de 2007, como parte integrante do Plano Nacional de Turismo 2007/2010 uma viagem de incluso. O primeiro mdulo diz respeito mobilizao e sensibilizao. Logo verifica-se que o Circuito Caminhos Gerais no tem conseguido atingir as comunidades e a iniciativa privada e estimular a participao destes no processo de regionalizao. Indagada sobre esta questo, a turismloga Carolina Caponi afirmou que a comunidade ainda est distante do Circuito e que este tambm no conta com nenhum associado da iniciativa privada. Esses atores tm dificuldade de compreender ainda o que a regionalizao, o que o circuito e para qu ele serve. Nesse sentido, torna-se necessrio elaborar aes para a sensibilizao desses atores em todos os municpios que integram o Circuito. Como as prefeituras, no momento, so nicas associadas, as aes de sensibilizao devem partir desses ambientes, por exemplo, na realizao de eventos, oficinas e reunies com representantes de associaes de bairro para que eles sejam multiplicadores das informaes relacionadas regionalizao, ou ainda a incluso deste tema nos projetos das diversas secretarias (promoo social, educao), no intuito de esclarecer e divulgar essa temtica. No entanto, essas iniciativas devem partir das prprias prefeituras, que tm que se conscientizar sobre seu papel dentro do quadro de desenvolvimento regional e, a participao do Circuito deve acontecer por meio do subsdio de alguns materiais, como a produo de cartilhas explicativas, palestras, entre outros. A institucionalizao da instncia de governana, que diz respeito principalmente a legalizao do circuito sob a forma de associao, uma das poucas aes do Programa que j conseguiram ser executadas. O Circuito Caminhos Gerais possui hoje um estatuto, uma sede e uma estrutura de gesto definidos, que conta inclusive com profissionais especializados em turismo. O que falta ainda para o Circuito, dar maior visibilidade s aes, sugere-se assim, divulgar ao mximo todos os acontecimentos que dizem respeito ao Circuito nas mdias de todos os municpios que o integram, a fim de que as informaes e o nome Caminhos Gerais cheguem at as pessoas. O quarto e quinto mdulos operacionais tratam, respectivamente da elaborao e implementao do plano estratgico do desenvolvimento do turismo regional. No Circuito este primeiro momento se deu com a elaborao o Plano de Ao para os anos de 2009 e 2010. Porm, muitas dificuldades foram e esto sendo encontradas para implementar as aes propostas, visto que as metas so ousadas para um modelo de planejamento e gesto a curto prazo, e tambm porque o Circuito ainda se encontra em um estgio onde conta com pouqussimos atores realmente envolvidos. Deste modo, entende-se que este Plano de Ao
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deve servir de base para orientar as aes do Circuito em longo prazo e assim, neste momento, devem ser estimuladas, prioritariamente, as aes de sensibilizao e mobilizao da comunidade para o entendimento do processo de regionalizao, bem como as aes de estruturao sistemtica da oferta disponvel, ou seja, devem ser trabalhadas as questes internas, dentro dos limites regionais, para que futuramente possam ser criados roteiros e acontea a promoo regional, estadual e, qui, nacional ou internacional do Circuito Turstico Caminhos Gerais. Outra falha detectada nas aes do Circuito, diz respeito ao sistema de informaes da oferta regional. Este levantamento dos dados sobre os produtos, servios e equipamentos, bem como a infra-estrutura de apoio ao turismo e todos os atrativos regionais, j foi realizado algumas vezes, no entanto, nenhuma ao da gesto do Circuito foi proposta com a finalidade de utilizar esses dados, com a justificativa de que estes formulrios no haviam sido preenchidos de forma adequada. H que se fazer uma crtica, inclusive em relao ao modelo adotado pelo Ministrio do Turismo para a realizao deste inventrio. O Inventrio da Oferta Turstica (INVTUR), disponibilizado pelo site do prprio Ministrio, composto por formulrios longos, de difcil preenchimento e que exigem uma quantidade de informaes sobre as estruturas tursticas que a maioria dos circuitos brasileiros ainda no possui, pois esto comeando agora a trabalhar o desenvolvimento regional, assim, o aparecimento de diversas informaes nos formulrios se tornam desnecessrias. Alm disso, ressalta-se que a pgina eletrnica do Circuito, que deveria servir de referncia para informaes a respeito das potencialidades dos municpios e ser um grande instrumento de divulgao do Circuito, se encontra fora do ar. Quanto ao stimo mdulo que traz a roteirizao, a turismloga Carolina Caponi afirma que j existiam alguns roteiros antes mesmo da criao do Circuito e, que atualmente o Circuito tem direcionado suas aes para integr-los. De acordo com Sra. Carolina Caponi, existe um projeto de elaborar um roteiro que seja o carro-chefe do Circuito, que possa contemplar o mximo possvel de cidades e que seja a identidade e represente as caractersticas principais da regio. Deste modo, acredita-se que esta ltima ao seja a mais adequada, porque essa proposta pressupe roteiros que sejam capazes de representar todas as caractersticas da regio. Porm, para que esse roteiro se torne vivel, fundamental que a iniciativa privada, mantenedora dos produtos, servios e equipamentos que compem a oferta participe desse processo de uma forma ativa. Visto que a maior dificuldade para a roteirizao se d porque os empresrios no investem seus recursos em negcios que corre o risco de no dar certo, o
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Circuito deveria buscar em toda regio alguns empresrios que acreditam no modelo regional de desenvolvimento e assim, articul-los e orient-los para a formao desse roteiro. Assim, dependendo do sucesso que este apresentar, surgiriam espontaneamente outros parceiros. Diante do aspecto promoo, o Circuito deixa muito a desejar, como dito anteriormente, a pgina eletrnica, uma das principais ferramentas de informao utilizada nos dias atuais, encontra-se, desde o incio desta pesquisa, em manuteno, o que inviabiliza os turistas de ter acesso, at mesmo saber da existncia, do Circuito Turstico Caminhos Gerais. A participao do Circuito efetiva nas feiras e eventos diversos, porm o atual folder promocional no apresenta o que o Circuito e nem suas principais caractersticas, assim como no aborda as peculiaridades dos municpios integrantes. Deste modo, o folder no cumpre o objetivo a ele atribudo, que seria de divulgar e promover o Circuito. Alm disso, este material ainda apresenta um erro ortogrfico, na logomarca do Circuito. Sugere-se assim que sejam elaborados materiais mais eficientes, com layout mais atrativo e que contenham informaes sobre os municpios e os produtos disponveis na regio. Tambm urgente a necessidade de atualizar e colocar de volta ao ar, a pgina eletrnica do Circuito. Quanto s diretrizes para a avaliao e monitoramento das aes, o Circuito ainda no possui instrumentos para realiz-las. Para cumprir as exigncias da SETUR, so feitos relatrios anuais das atividades desenvolvidas, porm, percebe-se que so aes meramente burocrticas em cumprimento ao protocolo estadual e no tm carter verdadeiramente avaliativo, no sentido de propor mudanas e aes que possibilitem uma anlise das aes do Circuito Caminhos Gerais. Entre outras questes que devem ser consideradas ainda ao analisar o Circuito, destacam-se as diferenas existentes entre os municpios nos mais diversos aspectos, pois so poucos os municpios integrantes que possuem uma infra-estrutura turstica de hospedagem e alimentao aptas a receber visitantes, como no caso de Poos de Caldas, Andradas, Caldas e Caconde. Alm disso, os potenciais atrativos, principalmente os naturais, so precrios em termos de estrutura e acesso. Tambm vale enfatizar que alguns municpios, alm de estarem geograficamente mais distantes destas cidades-chave do Circuito, apresentam caractersticas dissonantes em termos de clima, altitude, presena de infra-estrutura turstica, entre outros. Deste modo, os municpios de Machado e Poo Fundo deveriam, turisticamente, integrar-se a regio Alfenas, primeiro por apresentar caractersticas mais comuns a essa regio e tambm pela proximidade existente entre eles. O mesmo caso poderia ser aplicado aos municpios de Ipuina, Senador
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Jos Bento e Congonhal, que, inclusive em termos econmicos, esto mais ligados Pouso Alegre. Aps todas essas abordagens, considera-se que o Circuito, aps oito anos desde a sua implantao, ainda no conseguiu se consolidar como articulador das aes entre os rgos governamentais e os atores envolvidos no processo de desenvolvimento regional. A realizao de alguns projetos aparece em forma de aes pontuais e isoladas, impossibilitando os resultados concretos do planejamento e execuo de suas aes. No entanto, essa no aplicabilidade das aes para a regionalizao, tem interferncias diretas de como o estado mineiro vem trabalhando este modelo de planejamento e gesto, de maneira que, em alguns momentos facilita a compreenso do modelo de desenvolvimento regional, mas em outros se contradiz e no consegue visualizar amplamente todo o processo de regionalizao. Alm disso, se for levada em considerao toda a extenso territorial do pas e as diferenas existentes entre as regies e estados brasileiros, bvio que o processo de alinhamento das aes para a regionalizao ainda vo demorar a apresentar resultados concretos e expressivos. Assim, acredita-se que todos esses fatores demonstram o comeo de uma longa caminhada para a efetivao da regionalizao, que ainda considerada como um desejo futuro. Ainda faltam o envolvimento e participao concreta dos prprios atores, que devem assumir seu posicionamento perante as propostas elaboradas e apresentadas pelo Estado. No entanto, j um grande passo todo o movimento em prol da mesma, principalmente quanto s polticas pblicas fomentadas nos nveis federal e estadual.
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6. CONSIDERAES FINAIS
Atualmente a atividade turstica vem apresentando-se no Brasil como uma importante alternativa e oportunidade para o desenvolvimento socioeconmico das comunidades. Em terras que vo sediar os prximos grandes eventos esportivos mundiais, nunca antes se ouviu falar em tantos investimentos pblicos e privados para projetos de infra-estrutura, promoo, incluso das comunidades locais por meio de atividades correlacionadas ao turismo, entre outros. Neste momento de expanso da atividade, conduzida por fatores como o aquecimento do mercado domstico e as expectativas de crescimento econmico do turismo, torna-se fundamental planejar os rumos do setor dentro dos limites nacionais. O governo federal, por meio do Ministrio do Turismo, tem se mostrado um importante planejador e articulador do desenvolvimento turstico no Brasil, por meio do constante dilogo entre as esferas estaduais. A criao de polticas pblicas especficas para o setor, bem como o planejamento da atividade baseada no modelo de regionalizao que embora no tenha ainda apresentado expressivos casos de sucesso no pas pode ser considerado um grande avano para o desenvolvimento e qualificao da atividade turstica que acontece no Brasil. O Ministrio hoje possui uma estrutura que consegue perceber a abrangncia e relevncia da atividade turstica enquanto componente da economia e da valorizao dos recursos naturais e culturais, todavia, os estados, regies, municpios e comunidades devem comear a participar mais efetivamente das aes para o desenvolvimento. Do mesmo modo como houve uma participao de diversos atores para a elaborao da Poltica Nacional e do Plano Nacional de Turismo, espera-se, mesmo que a longo prazo, que as comunidades reajam positivamente s propostas da esfera federal que contemplam o turismo e que, depois de compreendido integralmente o modelo de gesto regional, possam ser executadas aes que viabilizem as melhorias nas condies de vida das comunidades. A criao e do macroprograma de Regionalizao do Turismo foi uma ferramenta estratgica para estabelecer o alinhamento no nvel federal da atividade turstica. Entende-se que este alinhamento pretendido a longo prazo, mas j um instrumento que serve para orientar todas as esferas rumo uma mesma direo para o desenvolvimento turstico Brasil. Os estados brasileiros tambm tm buscado participar dessa poltica de descentralizao e nesse sentido, pode-se destacar o estado Minas Gerais, que j se organizava em regies tursticas mesmo antes da descentralizao proposta pela esfera federal. Contudo,
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o estado mineiro, por meio do seu rgo mximo de turismo, a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais, apresenta alguns aspectos contraditrios quando se trata do processo de regionalizao. A Secretaria deveria rever suas prioridades em termos de diretrizes de ao e tornar-se um mero articulador das aes da iniciativa privada para o fomento da roteirizao turstica, deixando de agir como o principal agente para a criao e elaborao de roteiros. Alm disso, deveria olhar com mais ateno para outros circuitos e regies tursticas que no a Estrada Real, destinando maiores investimentos e recursos para a capacitao e compreenso do modelo regional de desenvolvimento nessas outras regies. O Circuito Turstico Caminhos Gerais ainda no conseguiu apresentar modelos efetivos da aplicabilidade do processo de regionalizao. Falta ainda uma mudana de atitude e uma postura pr-ativa por parte dos atores envolvidos na regionalizao, de modo que todos eles iniciativa privada, prefeituras, comunidades, instituies de ensino superior, inclusive o prprio Circuito tenham claras e bem definidas suas funes e responsabilidades dentro deste processo. Acredita-se que modelo regional uma alternativa possvel para o desenvolvimento do turismo no Brasil. Para isso, necessrio um esforo conjunto e sinrgico dos atores de turismo nos diversos nveis e esferas, a fim de que as polticas pblicas possam ir alm da sua essncia terica e tornarem-se aes efetivas e slidas, que sejam capazes de conduzir todas as prerrogativas acarretadas pelo desenvolvimento do turismo.
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ANEXOS
Anexo 1. Modelo de Gesto Descentralizada do Turismo no Brasil
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Anexo 2. Folder do Circuito Turstico Caminhos Gerais
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APNDICE
Apndice 1. Entrevista com a diretora administrativa do Circuito Turstico Caminhos Gerais Entrevista realizada no dia 29 de outubro de 2009, com a turismloga Carolina Caponi, que ocupa atualmente o cargo de Diretora Administrativa do Circuito Caminhos Gerais.
Atualmente, como o Circuito est estruturado, em termos de gesto?
A estrutura do Circuito formada pela Assemblia Geral que soberana, depois tem o Conselho Fiscal, que fiscaliza os recursos aplicados e o Conselho Diretor, que responsvel pela gesto direta do Circuito. O Conselho Diretor conta com presidente, vice-presidente, diretor administrativo e adjunto, diretor financeiro e adjunto e, o responsvel por executar todas essas aes, no caso o gestor, que contratado como funcionrio do Circuito. Atualmente o Circuito est sem gestor, ns tivemos um gestor de janeiro at julho, depois no foi possvel renovar o contrato e, no momento contamos s com uma secretaria que tem feito este trabalho de gesto junto com a diretoria.
Dos municpios integrantes quais participam ativamente para o desenvolvimento das atividades do Circuito? E quais deles tm representantes na equipe de gesto?
Todos os municpios fazem parte do Conselho da Assemblia Geral e do Conselho Administrativo. O Conselho Diretor tem representantes dos municpios de Poos de Caldas, Andradas, Cabo Verde e Caconde, que so os municpios que participam mais ativamente das aes. Quanto aos outros municpios, a gente tem um pouco de dificuldade at de traz-los para as reunies. Na verdade, todos esto inseridos no processo e conhecem o programa de regionalizao e o circuito, alguns participam mais ativamente porque so do Conselho Diretor e outros s quando a gente envia alguma solicitao e eles nos respondem.
Quais so os principais parceiros (entidades e instituies) que contribuem para o desenvolvimento das aes do Circuito?
Alm das prefeituras e da Secretaria de Estado de Turismo (SETUR-MG), que a responsvel pelo Circuito, existe a Federao dos Circuitos Tursticos, que representa todos os circuitos, que tambm so nossos parceiros e trabalham aes conjuntas, e depois tem o sistema S (SESC, SENAC). Do SEBRAE, at hoje a gente no conseguiu nenhuma atuao direta e temos encontrado um pouco de dificuldade aqui na regio. Mas em todas as aes eles so apontados como parceiros, mas efetivamente a gente no conseguiu nenhuma. E, alm disso, tem tambm a PUC, que acaba sendo uma parceira nossa, por meio do Curso de Turismo. E esses so os principais parceiros.
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Como acontece a participao das comunidades e da iniciativa privada nas aes propostas pelo circuito?
A comunidade ainda est um pouco distante do Circuito, ela tem at dificuldade de compreender ainda o que a regionalizao, o que o circuito e para qu ele serve, e ainda no entende que o circuito uma instncia de governana regional. Ainda falta um trabalho de sensibilizao para ser feito, para as pessoas sentirem a importncia e se sentirem participantes do processo. Quanto iniciativa privada, hoje a gente no tem nenhum associado no Circuito, mas temos trabalhado com algumas parcerias. A nica empresa que parceira a All Tour, que uma agncia de receptivo, que est dentro do programa de qualificao das agncias receptivas do estado de Minas Gerais. Ela hoje a agncia que representa o Circuito. Mas tambm so aes que ainda esto no comeo, no tem nada de concreto acontecendo. Outra parceria que a gente tem buscado atravs do Convention Bureau em Poos de Caldas. Estamos conseguindo reativ-lo e est sendo formada uma nova diretoria e, com essa diretoria a gente espera que consiga firmar uma parceria entre Convention e Circuito.
Quais eventos municipais, estaduais e nacionais o Circuito participa?
Existem os eventos para a divulgao do Circuito que so as feiras de turismo, que a gente participa em parceria com a Secretaria de Estado. Nesse sentido, as principais feiras so Salo do Turismo, em So Paulo, a feira da ABAV, no Rio de Janeiro, a feira da AVIESP, em guas de Lindia, a AVIRRP, Ribeiro Preto e o Salo Mineiro de Turismo, em Belo Horizonte. Nessas feiras a gente leva material institucional dos municpios e do Circuito, alm de produtos, roteiros comercializados pela agncia e outros estabelecimentos da iniciativa privada que compem o Circuito, alm de artesanato, manifestaes culturais (que a gente j levou algumas vezes), e produtos de degustao. Essas so as principais coisas que a gente leva para essas feiras. E outros eventos que a gente participa, por exemplo, esse ano aconteceu o Caf e Cultura aqui em Poos de Caldas, e o Circuito entrou em parceria junto com o SESC e a gente divulgou o artesanato da regio nesse evento. Mas so aes isoladas que temos tentado fazer. O Caf e Cultura foi o mais recente, mas a gente ainda precisa focar mais na ao de participao nas cidades mesmo.
Como voc descreveria o potencial turstico dos municpios que integram o Circuito?
A gente tem uma diversidade de potencialidade muito grande na regio, mas eu acho que o principal potencial que as cidades tm para desenvolver o ecoturismo e o turismo rural, que uma caracterstica encontrada em todas as cidades do Circuito e, eu acho que poderia ser o carro-chefe para desenvolver depois os outros segmentos. Mas eu vejo como potencial tambm o turismo religioso, de esportes e aventura, que so atividades que j acontecem em Andradas, Caconde e Poos. Mas o produto, que poderia sair de todos os municpios, com maior potencial o turismo rural.
Existem roteiros formatados e que so efetivamente comercializados?
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Existem roteiros comercializados que na verdade no fazem parte diretamente do Circuito. A agncia que representa o Circuito tem alguns roteiros, que levam para Andradas e para Caldas, que j existiam antes do Circuito e que, agora, estamos tentando integrar ao Circuito. Caconde tambm tem alguns roteiros, que acabam trazendo demandas para outros municpios da regio. Agora existe um projeto de fazer um roteiro que seja o roteiro carro-chefe do Circuito, que possa contemplar o mximo possvel de cidades, e que seja a identidade e represente as caractersticas principais da regio, mas tudo isso ainda est em fase de projeto.
Poos de Caldas, sede do Circuito, foi contemplada pelo Governo Estadual e Federal como um dos Destinos Indutores do Turismo no pas. Como voc percebe essa indicao?
Eu acho que esta indicao muito importante para a Secretaria de Estado, porque torna Poos um destino prioritrio, e que j um destino importante para o sul de Minas como um todo. Para Poos eu vejo como muito positivo tambm porque a inteno que as aes, no s da Secretaria de Estado, mas de todo o Governo Estadual, que Poos tenha prioridade perante os demais municpios, junto com os outros dez destinos indutores. Eu acho que uma maneira de comearmos a profissionalizar cada vez mais o setor. O primeiro passo que a gente teve foi o Estudo de Competitividade, feito pela Fundao Getlio Vargas e a gente est aguardando o relatrio com os resultados, que vai trazer um diagnstico do mercado Poos de Caldas com um produto turstico. Eu acho que esse estudo vai mostrar muitas coisas para a gente, muitos caminhos a seguir para melhorar e desenvolver o turismo de forma mais profissional.
Em 2008 foi elaborado o Plano de Ao 2009/2010 do Circuito Caminhos Gerais. Foi a primeira vez que o Circuito apresentou um documento formal que trazia objetivos e metas para os prximos anos?
No. J existiu outro planejamento estratgico que foi trazido por uma consultoria paga pela Secretaria de Estado, que se chamava Idias e Solues. Esse foi o primeiro planejamento estratgico que norteou as aes do Circuito, algumas aes foram desenvolvidas, outras no e, foi a partir desse documento elaboramos o Plano 2009/2010. Estamos finalizando o relatrio de aes desse Plano e existem algumas metas que foram atingidas, que fazem parte at da rotina do Circuito, de estar divulgando os municpios, de fazer esta parte de contatos com os municpios, a sensibilizao dos atores locais, a elaborao de calendrio de eventos, levantamento de dados, que foi feito atravs do inventrio turstico. Estas so aes que a gente conseguiu iniciar e que so diretrizes do Plano.
Esse Plano de Ao foi apresentado s prefeituras? E qual foi a reao destas em relao ao Plano?
O Plano foi apresentado em dois momentos. Foi apresentado primeiramente para os prefeitos, em uma visita feita pela presidente e gestora da poca, quando as prefeituras mudaram a administrao e depois, na primeira assemblia que foi feita, quando ele foi apresentado aos representantes dos municpios. Todos concordaram e entenderam que o caminho por a mesmo, porque traamos um plano que busca esse levantamento de informaes, que busca a sensibilizao das pessoas, das comunidades, para depois finalizar com o produto. Ento assim, eles entenderam o processo.
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Quais as maiores dificuldades para implementar as aes propostas no Plano e alavancar o desenvolvimento do Circuito?
So vrias as dificuldades, na verdade, a gente tem dificuldade de conseguir sensibilizar a comunidade, inserir cada municpio dentro do plano, porque o plano depende de uma ao conjunta dos municpios e do Circuito, que um articulador de tudo, mas o municpio tem que fazer sua parte tambm. Cada representante de municpio tem que ter conscincia disso, que o Circuito no pode fazer nada por ele, essa parceria e essa ao muito importante. E outro problema tambm a questo financeira. O Circuito hoje mantido basicamente com a mensalidade das prefeituras, o que acaba sendo pouco e a gente acaba nem conseguindo cobrir os custos operacionais, por isso no conseguimos nem contratar um novo gestor at o momento e essa dificuldade financeira que tem sido o maior problema. A gente no tem gestor para que faa projetos para captar os recursos para implementao do planejamento estratgico.
A partir da participao em feiras nacionais, como voc percebe o posicionamento do Circuito em relao aos outros circuitos de Minas e do Brasil?
Nessas feiras eu vejo assim, que Poos o carro-chefe do Circuito, quando voc fala de Poos de Caldas nessas feiras um nome muito forte, um nome que todo mundo conhece, que todo mundo lembra, ou j veio ou quer vir e j existe uma procura pela regio tambm. Perante os outros circuitos, eu acho que ele est numa posio razovel, tem outros circuitos que j esto a frente, que j tm produtos e roteiros formatados e sendo comercializados, que o que falta para o nosso Circuito. E tem outros que ainda esto tentando alavancar e esto muito para trs ainda, porque no existe um plo turstico, como no nosso caso. Eu vejo o circuito numa posio intermediria.
As aes desenvolvidas pela SETUR-MG chegam at os circuitos?
Chegam. Os projetos da SETUR-MG tentam chegar de forma igualitria. Existem projetos prioritrios, como a Estrada Real e os circuitos que esto nela, tem os circuitos que esto em volta do Lago de Furnas, mas como Poos um destino indutor ele tambm acaba sendo contemplado de forma igualitria. Ento assim a gente recebe muita demanda da Secretaria de Estado, muito pedido de informao, muitos levantamentos de dados. Isso o que a SETUR mais tem feito. Agora ns conseguimos, pela Federao dos Circuitos Tursticos, a qualificao da mo-de-obra. A gente recebeu trs cursos, sendo um qualificao de atendimento ao turista, manipulao de alimentos e roteirizao turstica. O primeiro vai ser realizado em Andradas, o segundo em Caldas e o terceiro em Poos de Caldas. Essa a ao mais nova que a gente fez em uma parceria do Circuito, Federao e a SETUR.
Como se d o processo de certificao dos circuitos tursticos?
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A certificao feita com o pedido e vrios documentos. A SETUR pede vrios documentos que qualifiquem o circuito como apto a participar do programa e das aes. Dentro dessas aes voc tem que ter uma associao formada, constituda com estatuto, regimento interno, uma diretoria formada, um planejamento estratgico, sede, a cidade plo funcionando e dando o suporte e esse certificado. Uma vez que voc consegue, ele tem que ser renovado todo ano e, para essa renovao voc tem que apresentar diversos documentos tambm como o relatrio de aes do ano, o plano de ao para o prximo ano e em que justificar todas essas aes. A SETUR est sempre cobrando e fazendo essa monitoria, solicitando o que foi feito e o que se est prevendo para o ano seguinte. Esse o bsico que leva a certificao.
O Ministrio do Turismo tem proposto uma srie de aes, inclusive via cursos distncia, para capacitar e qualificar os gestores das atividades tursticas no pas. O Circuito participa dessas aes? Os municpios divulgam e estimulam a participao nesses cursos?
Os atores do Circuito tm participado desses programas de qualificao a distncia, tanto o pessoal da diretoria, quanto os representantes dos outros municpios tem participado sim. E sempre que vem uma demanda obrigao do circuito estar divulgando isso para cada municpio e cada representante estar passando para suas cidades.
Voc acredita que o modelo de gesto descentralizada, embasado na regionalizao, funciona de fato? As aes propostas pelo Programa so operacionais?
Eu acredito muito na descentralizao, mas o programa de regionalizao eu ainda vejo como uma coisa muito nova e que os resultados ainda so poucos. Eu acho que mais para frente a gente vai conseguir ter resultados mais concretos. A maior dificuldade hoje o associativismo, as pessoas ainda no esto preparadas para trabalhar de forma descentralizada e em grupo. No vou pegar nem o modelo do circuito, mas quando se fala do Conselho Municipal de Turismo, que o espao mais democrtico onde a gente consegue reunir o poder pblico, a iniciativa privada e as entidades de classe para discutir o turismo, para propor o desenvolvimento turstico em uma comunidade, dentro do prprio conselho a gente no consegue encontrar participao, adeso e propostas concretas. As reunies acabam sempre voltadas para problemas particulares de cada um, do seu setor, da sua empresa e no se consegue pensar na cidade, na comunidade e quanto mais se pensar isso alm do seu municpio, alm da sua demarcao geogrfica, pensar isso para uma regio toda. Ainda falta uma sensibilizao de cada pessoa, de cada cidado, para pensar de forma regional, de parar de pensar no municpio, de pensar em atrativos regionais e como isso pode ser refletido para o bem do municpio. Na parte operacional do programa, ainda vejo algumas falhas. A prpria Secretaria de Estado de Turismo tambm encontra de algumas dificuldades de passar isso para a gente, ela acaba mudando sempre, tomando decises diferentes do que ela pregava h um ano, e dentro de um ano ela j mudou de novo e a gente fica perdido e no sabe como agir. Ento existem algumas coisas, mas eu acho que isso tudo faz parte do processo do programa de regionalizao, do planejamento, por isso que muito importante a monitoria e avaliao. A gente tem que estar sempre acompanhando e monitorando, avaliando e mudando quando no est funcionando.
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Quais projetos e aes esto sendo pensadas para o desenvolvimento do Circuito nos prximos anos?
O que a gente tem trabalhado so dois projetos. O plano de marketing do turismo regional um projeto que vai contemplar tanto a parte de publicidade, de promoo, site, folheteria, brindes, essas coisas que podem levar o nome do circuito, alm de revistas, um guia turstico (que um desejo o circuito) contemplando toda regio e seus produtos. A participao em feiras que uma constante e a nica ao que a gente tem conseguido fazer hoje, uma coisa que temos sempre que trabalhar para levar um material de maior qualidade, o que est inserido dentro do plano de marketing tambm. E o outro projeto a roteirizao, atravs de um roteiro que seja a identidade do circuito, o nome do circuito, que represente a entrada dos bandeirantes do estado de So Paulo para Minas Gerais. Basicamente o histrico desse roteiro esse, fazer esse trajeto onde os bandeirantes percorreram, e dentro desse roteiro vamos conseguir agregar as propriedades rurais, os restaurantes, o artesanato regional, ento a gente tem muita esperana que esse roteiro possa abrir portas e comear a desenvolver e mostrar efetivamente a potencialidade do circuito.

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PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS PUC-MG Curso de Turismo

O PROGRAMA DE REGIONALIZAO DO TURISMO E SUA APLICAO NO CIRCUITO TURSTICO CAMINHOS GERAIS

Francine Lopes Fernandes

Poos de Caldas 2009

Francine Lopes Fernandes

O PROGRAMA DE REGIONALIZAO DO TURISMO E SUA APLICAO NO CIRCUITO TURSTICO CAMINHOS GERAIS

Poos de Caldas 2009

Francine Lopes Fernandes

O PROGRAMA DE REGIONALIZAO DO TURISMO E SUA APLICAO NO CIRCUITO TURSTICO CAMINHOS GERAIS

_______________________________________________________ Cleber Roberval Salvador Oliveira (Orientador) PUC Minas

_______________________________________________________ Ana Maria B. M. Chaves PUC Minas

Poos de Caldas, Novembro de 2009.

Buzz Lightyear, Toy Story, 1995

Key-words: Planning. Public Politics of Tourism. Regionalization. Decentralization.

2. PLANEJAMENTO, GESTO PBLICA E TURISMO NO BRASIL

Econmico Administrativo Intencional Agregativo

Ilustrao 1. Aspectos e Classificaes do Planejamento Fonte: Barretto (2005, p. 34)

Projeto Especfico 1.1

Projeto Especfico 1.2

Projeto Especfico 2.1

Projeto Especfico 2.2

Projeto Especfico 3.1

Projeto Especfico 3.2

O planejamento estratgico um modelo

planejamento que vem sendo

2.1. Planejamento Estratgico do Turismo

Ilustrao 3. Sistema de Turismo (SISTUR) Fonte: Beni (2007, p.47)

2.2. Gesto Pblica do Turismo

3. POLTICAS PBLICAS DE TURISMO

3.1. Polticas Pblicas: conceitos

3.2. Polticas Pblicas de Turismo no Brasil

3.3. Regionalizao do Turismo no Brasil

3.3.1. Antecedentes do Programa de Regionalizao do Turismo

3.3.2. Macroprograma de Regionalizao do Turismo

OPERACIONAIS DO PROGRAMA DE REGIONALIZAO DO TURISMO, 2007, p. 10).

MACROPROGRAMA DE REGIONALIZAO DO TURISMO

PROGRAMA DE REGIONALIZAO ROTEIROS DO BRASIL

PROGRAMA DE PLANEJAMENTO E GESTO DA REGIONALIZAO

PROJETO GESTO DO TURISMO REGIONAL

PROJETO DESTINOS INDUTORES

PROGRAMA DE ESTRUTURAO DOS SEGMENTOS TURSTICOS

PROGRAMA DE ESTRUTURAO DE PRODUO ASSOCIADA AO TURISMO

PROGRAMAS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO PRODETUR

PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO LOCAL E INCLUSO SOCIAL NO TURISMO

Ilustrao 4. Macroprograma de Regionalizao do Turismo Fonte: Ministrio do Turismo (2009) (adaptado)

4. O CIRCUITO TURSTICO CAMINHOS GERAIS

4.1. Circuitos Tursticos no Estado de Minas Gerais

4.2. A Associao Circuito Turstico Caminhos Gerais (CTCG)

Portal eletrnico desenvolvido pelo Senac Minas.

5.1. A esfera federal e a gesto descentralizada

5.2. A esfera estadual: Minas Gerais muito alm da Estrada Real

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS E ELETRNICAS

Anexo 1. Modelo de Gesto Descentralizada do Turismo no Brasil

Anexo 2. Folder do Circuito Turstico Caminhos Gerais

Quais eventos municipais, estaduais e nacionais o Circuito participa?

Existem roteiros formatados e que so efetivamente comercializados?

As aes desenvolvidas pela SETUR-MG chegam at os circuitos?

Como se d o processo de certificao dos circuitos tursticos?

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