Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

La agenda binacional Mxico-Estados Unidos del tema de migracin: legislacin y poltica pblica
Salvador Moreno Prez

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Documento de Trabajo nm. 137 Junio de 2012

Las opiniones expresadas en este documento no reflejan la postura oficial del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, o de la Cmara de Diputados y sus rganos de gobierno. Este documento es responsabilidad del autor. Este documento es una versin preliminar, favor de citarlo como tal.

Comit del CESOP Mesa Directiva Dip. Daniel Gabriel vila Ruiz Presidente Dip. Sergio Mancilla Zayas Secretario Dip. Alberto Esquer Gutirrez Secretario Dip. Feliciano Rosendo Marn Daz Secretario Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Dra. Mara de los ngeles Mascott Snchez Directora General Gustavo Meixueiro Njera Director de Estudios de Desarrollo Regional Francisco J. Sales Heredia Director de Estudios Sociales Efrn Arellano Trejo Subdirector de Opinin Pblica Ernesto Cavero Prez Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos Mara del Pilar Cachn de la Riva Coordinadora Tcnica Glen Antonio Magaa Roberts Coordinador de Vinculacin y Difusin

Juan Pablo Aguirre Quezada Luis Armando Amaya Len Jos Guadalupe Crdenas Snchez Gabriel Fernndez Espejel Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Cornelio Martnez Lpez Jess Mena Vzquez Salvador Moreno Prez Alejandro Navarro Arredondo Gabriela Ponce Sernicharo
Investigadores

Elizabeth Cabrera Robles Nora Len Rebollo Trinidad Otilia Moreno Becerra Luz Garca San Vicente Karen Nallely Tenorio Coln
Apoyo en Investigacin Alejandro Lpez Morcillo Editor Jos Olalde Montes de Oca Asistente Editorial
Documento de Trabajo, nm. 137, junio de 2012. Publicacin del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LX Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, Mxico, D.F., Tel. 5036 0000 ext. 55237, correo electrnico cesop@congreso.gob.mx

LA AGENDA BINACIONAL MEXICO-ESTADOS UNIDOS DEL TEMA DE MIGRACIN: LEGISLACIN Y POLTICA PBLICA. Salvador Moreno Prez
Soy una raya en el mar Fantasma en la ciudad Mi vida va prohibida Dice la autoridad. Clandestino, Manu Chao

En el presente documento se hace un anlisis de los temas recurrentes en materia de migracin como son: la normatividad, las polticas y los programas pblicos que se han implementado en nuestro pas. De la agenda binacional de Mxico y Estados Unidos se revisan los avances y pendientes en el mbito legislativo y se analizan los principales temas de coyuntura en la materia. En la actualidad, prcticamente diez por ciento del total de mexicanos residen fuera del pas y la mayor parte de ellos emigr hacia los Estados Unidos. Adems de la emigracin hacia ese pas la migracin interna ha sido tambin un fenmeno determinante en nuestra configuracin territorial. Existe una gran diversidad de programas relacionados con la proteccin de los migrantes, con los deportados o en situacin de vulnerabilidad en los Estados Unidos. Otra constante son los recursos destinados a la proteccin de los migrantes jornaleros agrcolas. De los programas pblicos que atienden aspectos especficos de los mexicanos en el extranjero se pueden destacar el programa del voto de los mexicanos en el exterior, en el cual podra participar una poblacin potencial de ms de diez millones de votantes que tendran la posibilidad de decidir una eleccin presidencial, sin embargo, a pesar del esfuerzo y la gran organizacin logstica desplegada los resultados son mnimos, alrededor de 35 mil votantes en el ejercicio electoral de 2012 y poco ms de 32 mil votos en la eleccin presidencial de 2006.

 En los avances legislativos destaca la despenalizacin de la migracin indocumentada en Mxico. Antes de esa reforma a los migrantes se les imponan penas que iban de los 18 meses y hasta diez aos de prisin, as como multas de hasta de cinco mil pesos. La Ley de Migracin tiene como objetivos regular lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros, el trnsito y la estancia de los extranjeros en el pas teniendo como marco el respeto, proteccin y salvaguarda de los derechos humanos, la contribucin al desarrollo, preservacin de la soberana y de la seguridad nacionales. Especialistas en derechos humanos han manifestado que a pesar que la Constitucin Poltica reconoce los derechos humanos tanto para nacionales como extranjeros, la realidad es que existen serios problemas para garantizar los derechos humanos de los migrantes. En los Estados Unidos uno de los temas pendientes en la agenda es la reforma migratoria que permitira, entre otros aspectos, regularizar la situacin de irregularidad en que viven unos 12 millones de mexicanos indocumentados que permanecen en la incertidumbre laboral y sin seguridad patrimonial.

INTRODUCCIN

La migracin es un proceso multifactorial; sin embargo, es ampliamente aceptado que una de sus principales determinantes se relaciona con el desarrollo socioeconmico. A travs de este enfoque, las regiones expulsoras de poblacin reflejan limitaciones en su desarrollo; las receptoras, por otro lado, reflejan ciertas capacidades que les permiten integrar los flujos de poblacin y beneficiarse de ello, a pesar de los retos sociales que dicha movilidad implica especialmente en el corto plazo.1 Mxico es uno de los pases con el mayor nmero de emigrantes internacionales en el orbe, junto con la India, Bangladesh y China. Ao con ao, miles de connacionales cruzan la frontera rumbo a Estados Unidos en bsqueda de mejores oportunidades de trabajo. En la actualidad, prcticamente diez por ciento del total de mexicanos residen fuera del pas y la mayor parte de ellos emigr hacia los Estados Unidos. Adems de la emigracin externa, la migracin interna ha sido tambin un fenmeno determinante en nuestra configuracin territorial. En ese contexto, en el presente documento se hace un anlisis de los temas recurrentes en materia de migracin como son: la normatividad, las polticas y los programas pblicos que se han implementado desde el Poder Ejecutivo y las cuestiones de la agenda legislativa en la materia. Para ello se divide el documento en cuatro partes, en la primera se exponen las principales polticas y programas pblicos sobre migracin, se hace una revisin del presupuesto asignado los objetivos y las metas de los programas; en la segunda parte se revisa la normatividad en materia de migracin, de forma general se explican los cambios y los impactos de la entrada en vigor de la ley de migracin; en la tercera parte se revisan las minutas e iniciativas que son objeto de revisin y anlisis de la Comisin de Poblacin, Fronteras y Asuntos Migratorios durante la LXI Legislatura; se revisan los temas de coyuntura ms importantes de la migracin que son materia de debate, por ltimo se realizan algunos comentarios finales a manera de conclusin.

Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico, 7 Seminario Regional de Innovacin. Migracin y desarrollo: Hacia Polticas Pblicas Innovadoras en Mxico en www.foroconsultivo.org.mx (mayo de 2008).

1. LOS PROGRAMAS Y LAS POLTICAS DE MIGRACIN EN MXICO

La poltica pblica y presupuesto en materia de migracin Uno de los ejes orientadores en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 es el Estado de Derecho y Seguridad, para ello uno de los objetivos es el salvaguardar la seguridad en las fronteras, as como la integridad y el respeto a los derechos humanos tanto de los habitantes de estas zonas, como de los migrantes. La poltica de migracin y de proteccin de los mexicanos en el exterior es un asunto que forma parte del eje cinco Democracia efectiva y poltica exterior responsable. En el plan se reconoce que la falta de oportunidades econmicas es una de las causas de la migracin y la consecuente prdida de capital humano para el pas. En materia de migracin, dicho instrumento, tiene como objetivos: proteger y promover activamente los derechos de los mexicanos en el exterior, para ello se proponen cuatro estrategias: a) proteger y promover activamente los derechos de los mexicanos en el extranjero; b) fortalecer los vnculos econmicos, sociales y culturales con la comunidad mexicana en el exterior, especialmente en Estados Unidos; c) promover mecanismos jurdicos internacionales que permitan flujos legales, seguros, ordenados y respetuosos de los derechos de los individuos y d) coadyuvar en el fortalecimiento del derecho al voto de los mexicanos en otros pases. El segundo objetivo que plantea el PND es el construir una nueva cultura de la migracin, a travs del respeto y proteccin de los derechos de los migrantes en Mxico; la generacin de mejores oportunidades de desarrollo en el pas; la promocin de inversin en las regiones expulsoras de poblacin; la revisin y fortalecimiento del Plan Puebla-Panam e impulsar la calidad de los servicios migratorios. As la poltica migratoria es uno de los aspectos centrales de la poltica social del gobierno mexicano, una forma de constatarlo es a travs del incremento del presupuesto para esos fines, as como los programas destinados a diferentes aspectos de la migracin interna e internacional. El cuadro 1 ofrece una visin de conjunto sobre los diversos programas sociales dirigidos a los migrantes, los programas que se han impulsado incluyen aspectos como educacin, con apoyos para la formacin escolar de los nios migrantes; en el sector 4

social se ha impulsado el programa 3 por 1 que permite que el gobierno federal triplique los recursos de remesas que son canalizados al desarrollo de las comunidades. En el cuadro 1 se observa que durante 2011 y 2012 el monto de recursos asignados a los principales programas relacionados con la migracin superaron los mil 400 millones de pesos. En el ao 2011 la mayor parte de ellos (900 millones se destinaron al fondo de apoyo para los ex trabajadores migratorios mexicanos).
Cuadro 1. Programas para la atencin de migrantes en los presupuestos de 2011 y 2012 (Pesos corrientes)
Programas de atencin a migrantes 06 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados (Indgenas urbanos y migrantes desplazados). 11 Educacin Pblica Programa de Educacin Bsica para Nios y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes, SEP. 20. Desarrollo Social Programa 3 x 1 para Migrantes 05 Relaciones Exteriores Atencin a migrantes (SRE) 23 Provisiones salariales y econmicas Fondo de Apoyo a Migrantes 04 Gobernacin Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos 12 Salud Atencin a Grupos Vulnerables (Migrantes) en el Estado de Chiapas Total 2011 35,000,000 204,006,554 107,735,989 75,000,000 100,000,000 900,000,000 NA 1,421,742,543 2012 23,000,000 444,091,606 531,681,557 1/ 10,000,000 450,000,000 NA 20,000,000 1,478,773,163

1/ El dato del presupuesto del programa 3 x 1 para migrantes correspondiente a 2012 se obtuvo de un anlisis del Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, Cmara de Diputados. Fuente: Diario Oficial de la Federacin, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2011 y 2012, Mxico, consultado en www.dof.gob.mx (junio de 2012).

Programas pblicos de atencin a la migracin internacional

A continuacin se describen algunos de los programas principales relacionados con la proteccin a migrantes en particular de los mexicanos en el exterior, repatriados y transmigrantes, entre los ms importantes. Programa Paisano2

El objetivo general del Programa Paisano es asegurar un trato digno y apegado a la ley para los mexicanos que ingresan, transitan o salen de nuestro pas, a travs de las siguientes acciones: informar y difundir el cumplimiento de obligaciones y derechos;
2

Coordinacin Nacional Paisano, en www.paisano.gob.mx (consulta, marzo de 2012).

proteger su integridad fsica y patrimonial; sensibilizar y capacitar a servidores pblicos y sociedad civil y dar seguimiento a quejas y denuncias. Los antecedentes del Programa Paisano se pueden encontrar en la pgina web del programa, all se menciona que fue resultado de una iniciativa de organizaciones sociales de la comunidad mexicana y mexicano-americana residentes en los Estados Unidos con la finalidad de crear mecanismos que permitieran eliminar los ndices de maltrato, extorsin, robo, corrupcin y prepotencia en que incurran servidores pblicos de diversas entidades gubernamentales en contra de los connacionales en su ingreso al pas. El 6 de abril de 1989 el Ejecutivo Federal expidi el Acuerdo por el que se instrumentan acciones de mejoramiento de los servicios pblicos federales en las fronteras, puertos martimos y aeropuertos internacionales del pas. Las acciones del Acuerdo se conocieron como Programa Paisano, en su implementacin participaban ocho dependencias: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; Secretara de la Contralora General de la Federacin SECOGEF (hoy Secretara de la Funcin Pblica), SAGAR (hoy Secretara de Agricultura Ganadera Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, Secretara de

Comunicaciones, Secretara de Salud, Secretara de Turismo, as como la Procuradura General de la Repblica y Aeropuertos y Servicios Auxiliares. Originalmente la Contralora General de la Federacin era quien convocaba a las reuniones y evaluaba los avances. Actualmente participan 17 dependencias. El funcionamiento del Programa Paisano est basado en una Comisin Intersecretarial que preside el Secretario de Gobernacin, quien se auxilia para la implementacin de las acciones de una Secretara Ejecutiva, bajo responsabilidad del Instituto Nacional de Migracin (INM) que se encarga de la Coordinacin Nacional del Programa Paisano, as como de los 31 comits estatales y de las representaciones paisanos en Los ngeles, California; Houston, Texas y Chicago, Illinois. La primera operacin del Programa se realiz en diciembre de 1989 y por varios aos slo funcion en periodos vacacionales. Actualmente opera durante todo el ao y poco a poco las acciones para salvaguardar los derechos de los connacionales en su ingreso o trnsito a Mxico se fueron ampliando. En el quinto informe de labores de la SEGOB se indica que durante el periodo de septiembre de 2010 y julio de 2011, se orient a 1.6 millones de migrantes en los mdulos de atencin. Mientras que mediante llamadas telefnicas, atencin en ventanilla, correos 6

electrnicos y seguimiento de peticiones de ayuda y quejas se atendieron 70,961 paisanos.3 Grupo Beta de Proteccin a Migrantes4

Los Grupos Beta de Proteccin a Migrantes tienen como objetivo la proteccin y defensa de los derechos humanos de los migrantes, as como de su integridad fsica y patrimonial, con independencia de su nacionalidad y de su condicin de documentados o indocumentados. Ejercen sus funciones en 3 vertientes: rescate y salvamento, proteccin de los derechos humanos, orientacin y asistencia. Durante el ao 2011 apoy a 286,868 personas, se localiz a 220 migrantes, se brind asistencia social a 250,833 migrantes y asistencia jurdica a 264 personas. Durante el periodo 2002 a 2011 se puede destacar el incremento del nmero de migrantes repatriados y que recibieron algn tipo de atencin, as como el nmero de migrantes que recibieron asistencia social (ver cuadro 2).
Cuadro 2. Acciones de proteccin a migrantes efectuadas por los Grupos Beta, 2002-2011
Migrantes Migrantes lesionados o rescatados heridos 3,179 3,338 3,364 5,839 7,945 6,231 3,166 3,753 4,163 5,609 488 630 835 1,626 813 577 611 737 799 753 Migrantes reportados Asistencia Migrantes como social a mutilados extraviados y migrantes 2/ localizados1/ 1 35 85 96 74 39 15 14 8 6 288 206 183 140 149 158 123 168 190 220 49,757 60,901 120,025 143,563 109,720 107,032 144,119 213,693 186,628 250,833 Asistencia jurdica a migrantes3/ 5,764 2,836 1,224 1,018 707 506 433 303 305 264 Migrantes Migrantes que repatriados recibieron atendidos 5/ orientacin 4/ 268,407 480,420 661,044 769,056 630,112 301,063 204,846 230,621 226,517 286,868 59,754 67,469 87,406 120,002 112,288 74,906 82,913 127,916 125,963 165,211

Ao

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

1/ Incluye nicamente eventos de migrantes reportados como extraviados y que fueron buscados y localizados por los Grupos Beta de proteccin a migrantes. El periodo de bsqueda es mximo de un mes, a partir de la fecha de reporte. Las cifras corresponden a los localizados. 2/ La asistencia social brindada a los migrantes incluye uno o ms de los siguientes apoyos: alimentos, refugio, atencin mdica menor, traslados a centros hospitalarios para atencin mdica mayor, y/o asesora en diversos trmites administrativos. 3/ Debido a una reestructuracin conceptual y metotodolgica, a partir de 2011 los Grupos Beta asumieron el dato del concepto "No present queja" como uno de los servicios de orientacin a migrantes, por lo que la informacin se modifica respecto a aos anteriores. 4/ Incluye a migrantes que recibieron orientacin acerca de los riesgos a que se encuentran expuestos, as como de sus derechos. La orientacin brindada es de manera verbal, adems se les pudo haber entregado

Estados Unidos Mexicanos, 5 Informe de Labores, Secretara de Gobernacin, Mxico, 2011, p. 123. 4 http://www.inami.gob.mx/paginas/420000.htm (fecha de consulta: junio de 2012).

una cartilla y/o trptico con la informacin antes mencionada, sin importar su nacionalidad o situacin migratoria. 5/ Las cifras incluye a los migrantes mexicanos devueltos desde Estados Unidos, a los cuales se les brind atencin mdica, social y/o jurdica. Fuente: Centro de Estudios Migratorios, Instituto Nacional de Migracin, informacin registrada por la Direccin de Proteccin al Migrante (Grupos Beta), consultado en www.inm.gob.mx (mayo de 2012).

Programa de Repatriacin Humana.

El Programa de Repatriacin Humana (PRH), fue creado en 2007 con el objeto de generar las condiciones para que los mexicanos repatriados desde Estados Unidos de Amrica se reincorporen al desarrollo productivo del pas. La instrumentacin del Programa es coordinada por el INM y participan instituciones de los tres rdenes de gobierno, as como organizaciones de la sociedad civil e iniciativa privada. Los servicios que ofrece el PRH consisten en: alimentacin, atencin mdica, comunicacin con sus familiares, vinculacin con ofertas de empleo temporal, as como apoyos para trasportacin de los mexicanos a sus estados de origen. Actualmente, el PRH opera en: Tijuana y Mexicali en Baja California, Ciudad Jurez y Ojinaga en Chihuahua, Nogales en Sonora, Cd. Acua y Piedras Negras en Coahuila y Matamoros y Nuevo Laredo en Tamaulipas. Al mes de marzo el PRH haba brindado atencin a poco ms de 71 mil connacionales (ver cuadro 3). Durante el perodo de operaciones del programa a enero de 2012 se han atendido un poco ms de 754 mil migrantes mexicanos repatriados desde Estados Unidos.5

Instituto Nacional de Migracin, Boletn de prensa, 27 de febrero de 2012, consultado en www.inami.gob.mx (mayo de 2012)

Cuadro 3. Eventos de repatriacin de mexicanos desde Estados Unidos que aceptaron el PRH, segn entidad federativa y punto de recepcin, 2012
Entidad federativa / Punto de recepcin Total general Baja California Mexicali I Tijuana, Puerta Mxico Chihuahua Cd. Jurez, Libertad (Paso del Norte) Ojinaga Coahuila Cd. Acua Piedras Negras II Sonora Nogales Uno Tamaulipas Nuevo Laredo II "Jurez-Lincoln" Puerta Mxico (Matamoros II) Enero 20 132 6 917 2 899 4 018 582 525 57 3 005 2 743 262 2 549 2 549 7 079 2 531 4 548 Febrero 21 445 8 273 4 063 4 210 971 926 45 3 072 2 722 350 3 821 3 821 5 308 2 527 2 781 Marzo 29 615 10 031 5 044 4 987 1 214 1 130 84 3 602 3 252 350 4 013 4 013 10 755 2 999 7 756 Total 71 192 25 221 12 006 13 215 2 767 2 581 186 9 679 8 717 962 10 383 10 383 23 142 8 057 15 085

Cifras preliminares Fuente: http://www.inm.gob.mx/paginas/420000.htm (fecha de consulta: mayo de 2012).

Menores repatriados por la frontera norte Mxico-Estados Unidos de Amrica6

Inscrito en el Programa de Cooperacin del Gobierno de Mxico con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Proyecto Interinstitucional de Atencin a Menores Fronterizos surgi en 1996 con el propsito de atender de manera integral la problemtica de riesgo que enfrentan los menores en condiciones de vulnerabilidad radicados en las franjas fronterizas del pas. Este programa es el resultado de los acuerdos establecidos por la SRE, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral para la Familia y la Secretara de Gobernacin, a travs del INM, con el objeto de otorgar a los menores repatriados por autoridades estadounidenses la atencin y el respeto a sus derechos humanos desde el momento de su aseguramiento hasta su integracin al ncleo familiar o comunidad de origen. En lo que va de 2012 se han repatriado poco ms de 5 mil menores de 18 aos (ver grfica 1), de 1998 a 2011 se repatriaron casi 700 mil menores, en los ltimos tres aos el promedio fue de 20 mil menores repatriados por ao.
6

http://www.inm.gob.mx (fecha de consulta: mayo de 2012).

Grfica 1. Eventos de repatriacin de menores migrantes mexicanos desde Estados Unidos, 2012

5,334

2,223
1,505 1,606

Enero

Febrero

Marzo

Total

Total de menores de 17 aos

Fuente: Elaborado con base en Centro de Estudios Migratorios, Instituto Nacional de Migracin, informacin registrada en los puntos oficiales de repatriacin, consultado en www.inami.gob.mx (mayo de 2012).

Instituto de los Mexicanos en el Exterior

En abril de 2003 se cre el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, como un rgano administrativo desconcentrado de la SRE, con el objetivo principal de promover estrategias, integrar programas, recoger propuestas y recomendaciones de las comunidades, sus miembros, sus organizaciones y rganos consultivos, tendientes a elevar el nivel de vida de las comunidades mexicanas en el extranjero, as como ejecutar las directrices que emanen del Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior.7 Este instituto, que permiti la cohesin de los recursos financieros y materiales de la Direccin General de Comunidades Mexicanas en el Exterior de la SRE y de la Oficina de Representacin para Mexicanos en el Exterior de la Presidencia de la Repblica, surgi con las siguientes atribuciones: promover la revalorizacin del fenmeno migratorio y el trato digno a los mexicanos que viven en el exterior; favorecer la comunicacin con y entre las comunidades mexicanas que viven en el exterior; fungir como enlace, en coordinacin con las representaciones de Mxico, con las comunidades mexicanas que

Poder Ejecutivo Federal, Decreto por el que se crea el Instituto de los Mexicanos en el exterior con el carcter de rgano administrativo desconcentrado de la Secretaria de Relaciones Exteriores, disponible en www.sre.gob.mx/ (fecha de consulta: mayo de 2012).

10

viven en el exterior; coordinar con los gobiernos, instituciones y organizaciones de los estados y municipios acciones en materia de prevencin, atencin y apoyo a las comunidades mexicanas en el exterior; disear y ejecutar programas de apoyo a los mexicanos en el exterior; recabar y sistematizar las propuestas y recomendaciones tendientes a mejorar el desarrollo social de las comunidades mexicanas en el exterior que formulen rganos consultivos constituidos por representantes de dichas comunidades, entre las ms importantes. Desde 1990 la Secretara de Relaciones Exteriores cuenta con el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, el cual promueve la vinculacin de dichas comunidades con nuestro pas, as como su desarrollo en materias como salud, educacin, deporte, cultura, desarrollo econmico y organizacin comunitaria.8 El 8 de agosto de 2002 se public en el Diario Oficial de la Federacin el acuerdo por el que se crea el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, como una Comisin Intersecretarial de carcter permanente, que tiene por objeto elaborar propuestas que coadyuven en la adopcin de las polticas y ejecucin de acciones de gobierno encaminadas a la atencin de las necesidades y demandas de las comunidades mexicanas que radican fuera del pas, respetando en todo momento la soberana y autoridad de los Estados donde residen.9 En el quinto informe de gobierno la SRE report que se brind atencin a los mexicanos afectados por las leyes antiinmigrantes en diferentes estados de la Unin Americana como el fortalecimiento de la organizacin comunitaria, la organizacin de reuniones y encuentros de discusin sobre los derechos humanos de los migrantes, apoyo de proyectos productivos, la promocin de diferentes programas, en especial para mexicanos en Estados Unidos que abarcaron temas de salud, educacin, remesas, cultura y deporte. Adems, asesora y promocin del voto en el exterior.10

8 9

Idem. Idem. 10 Secretara de Relaciones Exteriores, Quinto Informe de Labores, Mxico, 2011.

11

Programa Integral para la Frontera Sur11

El Programa Integral para la Frontera Sur es una estrategia para atender a los 74 municipios que componen la regin fronteriza del sur del pas, con la finalidad de mejorar su desarrollo humano sustentable. La estrategia incluye la participacin de diversas dependencias de la Administracin Pblica Federal (APF) en coordinacin con las autoridades locales, tanto estatales como municipales. Dicho Programa forma parte de la estrategia que busca construir una poltica integral en la frontera sur a travs de las siguientes lneas de accin: impulsar una poltica migratoria de Estado que tenga como eje la proteccin de los derechos humanos de los migrantes; el combate a la delincuencia organizada; mejorar la eficiencia de la gestin migratoria; fortalecer la infraestructura de control y aseguramiento en la frontera sur con respecto a los derechos de los migrantes y promover el desarrollo econmico y social de en la zona, as se establece en el Programa Sectorial de la Secretara de Gobernacin 2007-2012.12 No existe mayor informacin sobre el programa ya que se considera informacin reservada y su divulgacin podra comprometer la seguridad nacional.13

El Programa Binacional de Educacin Migrante "PROBEM"

La Secretara de Educacin Pblica (SEP) instrument el Programa Binacional de Educacin Migrante "PROBEM" con la finalidad de ofrecer una respuesta de los gobiernos de Mxico y de Estados Unidos a la problemtica educativa de la poblacin migratoria entre ambos pases. El programa tiene como propsito asegurar la continuidad y calidad de la educacin bsica para nios y jvenes que cursan una parte del ao escolar en Mxico y otra en Estados Unidos. El programa se aplica en escuelas primarias y secundarias en cualquier momento del ciclo escolar.

11

Estados Unidos Mexicanos, 5 Informe de Labores, Secretara de Gobernacin, Mxico, 2011, p. 114. 12 Secretara de Gobernacin, Programa Sectorial de Gobernacin 2007-2012, Diario Oficial de la Federacin, 28 de junio de 2008, Mxico. 13 Secretara de Gobernacin, Comit de Informacin, oficio de respuesta a solicitud de informacin sobre el Programa Integral para la Frontera Sur de Mxico, 30 de noviembre de 2010, consultado en www.segob.gob.mx (junio de 2012).

12

El programa surgi con el objetivo de cubrir la demanda de maestros bilinges que se requieren para atender las necesidades educativas de la comunidad de origen mexicano en Estados Unidos; fortalecer el conocimiento de la cultura mexicana en los alumnos de origen mexicano que radican en Estados Unidos; compartir experiencias entre profesores estadounidenses y mexicanos; favorecer el intercambio de ideas, experiencias e informacin entre los educadores de ambos pases; y sensibilizar a los maestros sobre la problemtica educativa que debido a los flujos migratorios, comparten Mxico y Estados Unidos.14 En el portal institucional de la SEP se informa que el PROBEM no es estrictamente un programa y ms bien sus acciones tienen impacto en las escuelas en cualquier poca del ciclo escolar, en las reas de certificacin de las Entidades Federativas, en los procesos de inscripcin de los alumnos tanto en Mxico como en Estados Unidos, y en los programas de verano que generalmente se llevan a cabo en la Unin Americana. Adems del PROBEM, la Direccin de Relaciones Internacionales de la SEP tiene a su cargo otros programas relacionados con la migracin: programa de donacin de libros para nios mexicanos en Estados Unidos; programa de contratacin de maestros mexicanos y un programa de preparatoria abierta y a distancia.

Voto de los mexicanos en el extranjero, IFE

Los mexicanos que residen en el extranjero votaron por vez primera para Presidente de la Repblica en el ao 2006. En ese entonces, el IFE recibi 74,780 solicitudes, de las cuales fueron aprobadas 40,786 y efectivamente enviaron su voto 32,232 mexicanos en el extranjero.15 Ese evento fue cuestionado por varios aspectos, en primer lugar, por el alto costo de cada uno de los votos; en segundo, por la dificultad que implic hacer llegar el voto desde los pases en que se encontraban los mexicanos en condiciones de votar.

14

SEP, Programa Binacional de Educacin Migrante, Mxico, consultado en http://www.mexterior.sep.gob.mx/2_probem.htm (junio de 2012). 15 IFE, Elecciones Federales 2006, Mxico, consultado en www.ife.org.mx/documentos/proceso_2005-2006 (abril de 2012).

13

Para el ao 2012 el IFE present un plan para el voto de los mexicanos en el extranjero. El plan bsicamente consisti en un preregistro que alcanz 62,294 solicitudes y se aprobaron 59,115.16 Al respecto Fernando Sepulveda Amor consider, en un anlisis del plan del voto exterior, que a pesar de las buenas intenciones del Consejo General del IFE para introducir medidas que permitan una mayor participacin de votantes mexicanos residentes en el extranjero en las elecciones presidenciales de 2012 y una disminucin de los costos inherentes a este proceso mediante la aplicacin de un Plan Estratgico realista, innovador y eficiente, los resultados estaran limitados debido a las disposiciones del COFIPE que obligan a tramitar la expedicin de la credencial de elector en Mxico y a presentar un comprobante de domicilio del mismo pas para el trmite de la credencial para votar; el costo del envo por correo certificado de documentos a Mxico podra elevar de forma importante el costo del proceso electoral en el exterior; la campaa de promocin y difusin inici tardamente a nivel mundial.17 Al trmino de la jornada electoral del primero de julio se recibieron un total de 40,714 votos de 91 pases, en 2006 se recibieron 32,621 votos. Del total de votos emitidos, 42.1 por ciento eligi al PAN, 39 ciento por los partidos de la izquierda (PRD, PT y MC) y 15.6 por ciento por el PRI/PVEM.18

Programas pblicos de atencin a los migrantes internos

Programa de Educacin Bsica para Nios de Familias Jornaleras Agrcolas (SEP).

El programa tiene como objetivo superar la marginacin y rezago educativo de los nios migrantes en educacin bsica, mediante apoyos tcnico pedaggico y econmico. El primero consiste en asesora tcnico-pedaggica a las entidades federativas participantes por parte de la Secretara de Educacin Pblica (SEP), la asesora comprende la atencin

16

IFE, Cifras Relevantes: Proceso Electoral Federal 2011-2012, consultado en www.ife.org.mx (julio de 2012). 17 Fernando Sepulveda Amor, El plan para el voto de los mexicanos en el extranjero, Este Pas, nm. 242, junio de 2011, Mxico. 18 IFE, Resultados del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero, Mxico, 2012, consultado en www.ife.org.mx (julio de 2012).

14

especializada en centros educativos, capacitacin de los docentes, elaboracin de materiales educativos y material didctico.19 El apoyo econmico es transferido a las entidades federativas conforme al Plan Estratgico Estatal de Atencin Educativa a Migrantes. Los beneficios directos son los centros educativos inicial, preescolar, primaria y secundaria- en las comunidades de origen y en los campamentos agrcolas de destino. En diciembre de 2009 la Direccin General de Comunicacin Indgena emiti un comunicado donde celebraba los 30 aos de existencia del programa y que mantena una cobertura de alrededor de 45 mil alumnos y ms de 55 mil servicios.20 En las evaluaciones externas realizadas al plan se han sealado varias limitaciones, entre las ms importantes destacan: la desercin en el proyecto debido a la trayectoria escolar fragmentada de los nios migrantes, ello ocasiona que las escuelas de destino no reconozcan los grados avanzados; sin embargo, se reconoce que el programa atiende a una poblacin en condiciones de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial que viven una situacin de exclusin generalizada del acceso a la educacin.21 La evaluacin seala como retos y recomendaciones aumentar la cobertura en relacin con la poblacin potencial, reconoce la dificultad para definir la poblacin objetivo y recomienda la realizacin de un censo especfico, as como articular las acciones con otros programas de nutricin, salud y difusin de derechos.22

Fondo de Apoyo a Migrantes.

La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) opera el Fondo de Apoyo a Migrantes, el cual segn los lineamientos tiene el carcter de subsidio federal y se destina a proyectos, acciones y obras de infraestructura y su equipamiento para apoyar a los trabajadores migrantes de retorno, as como a las familias que reciben remesas para encontrar una ocupacin en el mercado formal; contar con opciones de autoempleo;
19

Programa de Educacin Bsica para nios y nias de familias jornaleras agrcolas migrantes (PRONIM), consultado en www.indetec.gob.mx (abril de 2012). 20 Direccin General de Capacitacin Indgena, SEP, Mxico, consultado en http://basica.sep.gob.mx/dgei/start.php?act=notapp268 (abril de 2012). 21 CONEVAL, Informe de evaluacin especfica de desempeo 2010-2011, Mxico, 2011. 22 Idem.

15

generar ingresos; mejorar su capital humano y su vivienda; y apoyar la operacin de albergues para atender y retornar a los migrantes.23 El fondo opera en 24 entidades de la Repblica y en los municipios donde ms del 10 por ciento de los hogares reciben remesas, los municipios en las principales ciudades fronterizas del norte receptoras de trabajadores en retorno, las zonas metropolitanas de Monterrey, Guadalajara y del Valle de Mxico y las zonas metropolitanas definidas por el grupo interinstitucional conforme al porcentaje de hogares que reciben remesas.

Programa 3X1 para Migrantes24

La pgina web de la Sedesol seala que el Programa 3x1 para Migrantes apoya las iniciativas de los mexicanos que viven en el exterior y les brinda la oportunidad de canalizar recursos a Mxico en obras de impacto social que benefician directamente a sus comunidades de origen. El programa funciona con las aportaciones de clubes o federaciones de migrantes radicados en el extranjero, la del Gobierno Federal a travs de Sedesol-, y la de los gobiernos estatales y municipales. Por cada peso que aportan los migrantes, los gobiernos Federal, estatal y municipal ponen 3 pesos; por eso se llama 3x1.25 El plan apoya la realizacin de proyectos de impacto social para favorecer el desarrollo de las comunidades, a travs de los cuales busca contribuir a mejorar la calidad de vida de la poblacin a travs de las siguientes acciones: saneamiento ambiental y conservacin de los recursos naturales; educacin, salud y deporte; agua potable, drenaje y electrificacin; comunicaciones, caminos y carreteras; cultura y recreacin;

mejoramiento urbano; becas educativas; proyectos productivos comunitarios; y proyectos de servicio social comunitario. Tambin apoya proyectos productivos para el

23

SHCP, Lineamientos para la operacin del Fondo de Apoyo a Migrantes, Diario Oficial de la Federacin, mircoles 8 de abril de 2009, Mxico. 24 Un estudio ms extenso del programa se encuentra en Jos de Jess Gonzlez Rodrguez, Programa 3 X 1 para migrantes. Datos y referencias para una revisin complementaria, CESOPCmara de Diputados, documento de trabajo nm. 111, Mxico, 2011. 25 Programa 3X1 para migrantes, Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), Mxico, consultado en www.sedesol.gob.mx (abril de 2012).

16

fortalecimiento patrimonial a fin de contribuir a la generacin de ingreso y empleo entre la poblacin objetivo.26 En la sntesis de resultados de las evaluaciones de consistencia y resultados del Coneval de 2007-2008 se mencionan como retos del diseo del programa que no siempre coincide que las localidades de alta y muy alta marginacin sean tambin de alta emigracin, por ello los objetivos del programa son difciles de perseguir en forma simultnea; los mecanismos de seleccin de localidades y tipos de obra por parte de los migrantes no siempre son compatibles con las prioridades de infraestructura de las localidades de alta y muy alta marginacin; en alrededor de 20 por ciento de los casos los recursos y las obras no necesariamente corresponden a los objetivos sectoriales y no tienen un alto impacto social.27 En cuanto a la cobertura y focalizacin, la misma evaluacin seala que no existe un criterio claro para definir la poblacin potencial y poblacin objetivo, no existe informacin suficiente para determinar el nmero efectivo de beneficiarios del programa y no se focaliza en las zonas de mayor marginacin. Finalmente, en cuanto a la evaluacin de la operacin, se sealan como retos el contar con instrumentos de verificacin de las caractersticas de los clubes de migrantes participantes; mecanismos para estandarizar la seleccin de proyectos, as como los mecanismos de seguimiento y verificacin de las calidad de las obras. En contraste el informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2011 destaca los aspectos positivos del programa entre 2009 y 2010, como son: el incremento del nmero de clubes de migrantes participantes; la inversin y nmero de proyectos; aumento del nmero de municipios beneficiados. En cuanto a la evaluacin y monitoreo de obra pblica se obtuvo que casi la totalidad operan y corresponde a lo planeado. Adems el proyecto responde a las necesidades de infraestructura social bsica; la mayor parte de la poblacin est satisfecha con ellas y las consideran de buena calidad.28 En cuanto a la medicin de resultados, la evaluacin seala que los indicadores fueron positivos, en todos se rebasaron las metas establecidas; adems considera que

26

Secretara de Gobernacin, Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operacin del Programa 3x1 para Migrantes, para el ejercicio fiscal 2011, Diario Oficial de la Federacin, 30 de diciembre de 2010, Mxico, consultado en www.dof.gob.mx (abril de 2012). 27 SEDESOL, Sntesis de evaluaciones de consistencia y resultados 2007-2008, CONEVAL, Mxico, 2008, consultado en www.coneval.gob.mx (mayo de 2012). 28 CONEVAL, Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2011, Anexo IV Valoracin del desempeo de los programas, consultado en www.coneval.gob.mx.

17

stas estn bien construidas y permiten hacer una valoracin sobre los avances del programa. La evaluacin sugiere el anlisis de posibles complementariedades con otros proyectos que tambin promueven la construccin, ampliacin y mejora de la infraestructura local en comunidades urbanas, rurales y en aquellas de las que son originarios los migrantes; consolidar la medicin de la poblacin potencial y objetivo, as como en la mejora de sus mecanismos de monitoreo de las obras y reforzar la difusin del programa en las ciudades de la Unin Americana con mayor nmero de migrantes. Adems de los planes anteriores, la SEP tiene un Programa de Equipamiento, Rehabilitacin y Mantenimiento de Escuelas Pblicas con migrantes agrcolas; en la Secretara de Salud se han llevado a cabo algunos proyectos y acciones en materia de salud para los migrantes agrcolas; en la SRE se opera un Programa de Apoyo Jurdico a Migrantes que no hablan Espaol, as como un Programa Atencin a Migrantes. De la revisin realizada se puede concluir en que existe una gran diversidad de polticas relacionadas con la proteccin de los migrantes, con los deportados o en situacin de vulnerabilidad en los Estados Unidos. Otra constante son los recursos destinados a la proteccin de los migrantes jornaleros agrcolas que viven en situacin del ata vulnerabilidad.

2. EL IMPACTO DEL TRABAJO LEGISLATIVO EN MATERIA DE MIGRACIN.

La despenalizacin de la migracin irregular en el ao de 2008

En la LX Legislatura, en abril de 2007 el diputado Jos Jacques Medina present una iniciativa que reformaba y derogaba diversas disposiciones de la Ley General de Poblacin. Una vez cumplido el proceso legislativo fue aprobada en la Cmara de Diputados el 29 de abril de 2008, el decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de julio de 2008. La importancia de ese decreto radica en que derog los artculos 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124 y 127 que criminalizaban al migrante indocumentado. Las penas que les imponan iban de los 18 meses y hasta diez aos de prisin, as como multas de hasta de cinco mil pesos. 18

En la exposicin de motivos se menciona que con la derogacin de esos artculos se asuma la responsabilidad con los compromisos internacionales impulsados y ratificados por el pas y se mantena la congruencia sobre exigencia de respeto a los connacionales en Estados Unidos.

La ley de migracin

En la LXI Legislatura la Comisin de Poblacin Fronteras y Asuntos Migratorios aprob dos minutas y dos iniciativas que cumplieron con su proceso legislativo al ser publicadas en el Diario Oficial de la Federacin. La minuta ms importante sin duda fue la Ley de Migracin publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de mayo de 2011. En la exposicin de motivos se argumenta que la aprobacin de la ley fue producto de un intenso debate con investigadores, organizaciones sociales y expertos internacionales en migracin. Los legisladores argumentaron para aprobar esta nueva ley el hecho que la migracin se encontraba limitada en la Ley General de Poblacin. Adems la nueva ley responde a los compromisos asumidos por Mxico en los instrumentos jurdicos internacionales, los cuales imponen a Mxico obligaciones relacionadas con la proteccin de los derechos de los migrantes.29 La ley busca como objetivos regular lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros, el trnsito y la estancia de los extranjeros en el pas teniendo como marco el respeto, proteccin y salvaguarda de los derechos humanos, la contribucin al desarrollo, preservacin de la soberana y de la seguridad nacionales. La ley faculta al INM para ejecutar, controlar y supervisar los actos realizados por las autoridades migratorias en territorio nacional, as como la instrumentacin de polticas en la materia, con base en los lineamientos que expida la Secretara de Gobernacin. Adems, obliga a los servidores pblicos del INM a certificarse con la finalidad de que realicen sus tareas bajo los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos de los migrantes. En su momento los legisladores consideraron que la ley de migracin constitua una legislacin moderna que impulsara una nueva poltica pblica para los migrantes, un
29

Gaceta Parlamentaria, ao XIV, nmero 3251-III, viernes 29 de abril de 2011.

19

marco regulatorio especializado en el tema.30 Sin embargo, especialistas en derechos humanos han manifestado que a pesar que la Constitucin Poltica reconoce los derechos humanos tanto para nacionales como extranjeros, la realidad es que existen serios problemas para garantizar los derechos humanos de los migrantes.31 Al respecto Antonio Guevara considera que la Ley de Migracin criminaliza la migracin con base en tres indicadores: a) la detencin administrativa de las personas migrantes por no demostrar su estancia legal en el pas: b) el establecimiento de retenes o filtros migratorios, la realizacin de operativos fuera de los puntos internacionales de entrada y salida, las visitas de verificacin y c) el vnculo que existe en la legislacin entre la migracin y la seguridad, particularmente la seguridad nacional. Todo lo anterior, concluye Guevara, contraviene los preceptos constitucionales y las obligaciones internacionales del Estado mexicano.32 La otra minuta fue producto de varias iniciativas presentadas en el Senado, despus de su estudio anlisis y aprobacin se public en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de noviembre de 2010. El decreto agreg prrafos a algunos artculos de la Ley General de Poblacin para establecer que no se podr negar o restringir a los extranjeros que lo requieran, cualquiera que sea su situacin migratoria, la atencin de quejas en materia de derechos humanos y la procuracin de justicia en todos los niveles. Adems determina que los extranjeros tendrn derecho a ser auxiliados en el caso de desastres y a recibir la atencin mdica en enfermedades o accidentes que pongan en riesgo su vida.33 Ley sobre refugiados y proteccin complementaria

La Ley sobre refugiados y proteccin complementaria se aprob en la LXI Legislatura y fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de enero de 2011. Dicha legislacin busca regular la condicin del refugiado y otorgar proteccin complementaria, establece las bases para la atencin y asistencia de los refugiados que se encuentran en territorio nacional, con la finalidad de garantizar el respeto a sus derechos humanos.
30 31

Gaceta Parlamentaria, ao XIV, nmero 3251-III, viernes 29 de abril de 2011. Jos Antonio Guevara Bermdez, Marco institucional y normativo en materia de migracin internacional en Mxico, Instituto de Estudios y Divulgacin sobre Migracin, A.C., Documento de trabajo nm. 3, Mxico, 2011, p. 81. 32 Idem. 33 Gaceta Parlamentaria, nmero 2865-I, martes 13 de octubre de 2009.

20

La ley establece los principios de su aplicacin: no devolucin, no discriminacin, inters superior del nio, unidad familiar, no sancin por ingreso irregular y confidencialidad. Otra reforma importante aprobada durante la LXI Legislatura fue el proyecto que adiciona un prrafo al artculo 20 de la Ley de Nacionalidad con la finalidad de que los nietos de mexicanos por nacimiento en territorio nacional puedan acceder y obtener su nacionalidad mexicana, quedando exentos de la comprobacin mnima de dos aos de residencia previos a la solicitud. En la exposicin de motivos se destaca que la adicin permitir que el Estado mexicano lleve a cabo acciones que otorguen certeza jurdica a los connacionales y a sus descendientes que se encuentran fuera de territorio nacional, a fin de que sus derechos sean respetados en cualquier parte del mundo, principalmente en Estados Unidos, pas donde se encuentran residiendo una gran cantidad de mexicanos e hijos de stos, a quienes por la creacin de nuevas leyes, no les es permitido acceder a la ciudadana de aquel pas por no acreditar la legal estancia de los padres. La reforma facilitar los medios a los hijos de los connacionales que se encuentran fuera del territorio nacional, a fin de que puedan obtener la nacionalidad mexicana de una manera eficiente y podrn tener la oportunidad de ingresar al pas cuando ellos as lo deseen o lo requieran.

3. LOS PENDIENTES LEGISLATIVOS EN EL TEMA DE MIGRACIN.

Durante la LXI Legislatura, al 20 de junio de 2012, a la Comisin de Poblacin, Fronteras y Asuntos Migratorios le haban sido turnados nueve minutas, dos de las cuales fueron aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federacin, cuatro fueron dictaminadas en sentido negativo y tres se encontraban pendiente de anlisis y dictamen. De las minutas pendientes de dictamen se puede destacar una que reforma un artculo de la Ley de Migracin para proteger a los hijos de los migrantes extranjeros. Entre los cambios que contempla se menciona que a las nias, nios y adolescentes migrantes extranjeros no acompaados se les deber asignar en dicha estacin un espacio especfico para su estada distinta al del alojamiento de los adultos. La propuesta de reforma designa al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia para coordinar el retorno asistido del menor con sus familiares adultos. 21

La otra minuta tiene como objeto instituir el Servicio Profesional de Carrera Migratoria, al que define como el mecanismo que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y desarrollo de los servidores pblicos con cargos de confianza del INM. Asimismo se establece que el personal del Servicio Profesional mencionado deber cursar y aprobar los programas de formacin, capacitacin y profesionalizacin, incluyendo normatividad en materia migratoria y derechos humanos impartidos a travs del Servicio Profesional de Carrera Migratoria, as como contar con la certificacin respectiva. La tercera minuta tuvo su origen en la Cmara de Diputados y fue diseada con varias iniciativas sobre el mismo tema, el objetivo fue lograr que las autoridades de la Federacin, de los estados y de los municipios, sean auxiliares de la Secretara de Gobernacin en las funciones de registro de poblacin. Para ello estableca que se adoptar el uso de la Clave nica de Registro de Poblacin como base para la realizacin de trmites oficiales, procurando evitar solicitar a las personas documentos adicionales para la obtencin de datos de identidad que no requieran elementos de identificacin fsica.34 Adems de las minutas en la misma Legislatura, al 20 de junio de 2012 a la Comisin de Poblacin, Fronteras y Asuntos Migratorios le haban sido turnadas 30 iniciativas, de las cuales en 22 fue nica en dictamen y en 8 se turnaron en Comisiones Unidas. De las 30 iniciativas fueron desechadas 16, se aprobaron 2 y 12 quedaron pendiente de dictamen. De las iniciativas pendientes de dictamen por su relevancia con el tema de migracin se pueden destacar: una iniciativa presentada por del diputado Csar Augusto Santiago Ramrez que expide la ley para crear un organismo descentralizado para el desarrollo de las zonas fronterizas cuyos objetivos sern la colaboracin en el diseo y la evaluacin de las polticas pblicas para la atencin de los asuntos de las franjas fronterizas y la elaboracin de un sistema de planeacin y ejecucin con las dependencias y entidades del gobierno federal y los gobiernos locales que estn involucrados en los asuntos de las mismas.35 Otro par de iniciativas que proponen la creacin de un nuevo organismo descentralizado de la Secretara de Gobernacin, que se denominar Registro Nacional

34 35

Gaceta Parlamentaria, nmero 3442-I, mircoles 1 de febrero de 2012. Gaceta Parlamentaria, ao XIII, nmero 3117-III, jueves 14 de octubre de 2010.

22

de Poblacin, en un caso y el Instituto Nacional de Identidad, en otro. Dichos organismos, se propone en las iniciativas, sern responsables del registro y acreditacin de la identidad de todas las personas residentes en territorio nacional y de los nacionales residentes en el extranjero.36 Otra iniciativa que busca incorporar en los derechos de los migrantes el de recibir verbalmente informacin de sus derechos y obligaciones, as como de las instancias donde pueden presentar sus denuncias y quejas, en caso de que el migrante no sepa leer ni escribir. Adems establece que el personal mdico que realice sus funciones en las reas de estancia migratoria de mujeres ser exclusivamente del sexo femenino. Otra iniciativa pendiente busca reformar un artculo de la ley de migracin con la finalidad de otorgar al INM la facultad de asistir y asesorar a mujeres que hayan sido vctimas de violencia intrafamiliar y, como consecuencia de ello, se vean obligadas a emigrar a un territorio de un estado distinto al de su residencia. Por ltimo, una iniciativa fue presentada por la diputada Alejandra Noem Reynoso Snchez cuyo objeto es la creacin de una Comisin Nacional de Emigrantes, como organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal que busca coordinar las polticas, programas, estrategias y acciones de la Administracin Pblica Federal en materia de emigrantes, sus familiares y comunidades de origen; incorporar plenamente a los emigrantes y sus familiares al desarrollo del pas; formular medidas que beneficien y promuevan el avance de los emigrantes y sus familiares, y que detonen la prosperidad en las zonas y regiones expulsoras de poblacin; actuar como la instancia de consulta y asesora para el diseo, instrumentacin y evaluacin de las polticas y programas que las autoridades federales, estatales y municipales emprendan en la materia e impulsar el respeto y la salvaguarda de los derechos humanos y libertades fundamentales de los emigrantes y sus familiares.37

La agenda de migracin en la plataforma poltica de los partidos 2012-2018.

El Partido Accin Nacional (PAN) plantea en su plataforma electoral 2012-2018, en el mbito de la emigracin hacia Estados Unidos y Canad las siguientes acciones: impulsar
36 37

Gaceta Parlamentaria, ao XIV, nmero 3206-A-III, martes 22 de febrero de 2011. Gaceta Parlamentaria, ao XIV, nmero 3242-II, jueves 14 de abril de 2011.

23

una visin solidaria de la migracin, abierta a la cooperacin internacional; impulsar un programa de trabajadores temporales con los Estados Unidos para darle un cauce de mutuo beneficio al flujo migratorio, legal, ordenado, seguro y digno, que incluye una mayor vinculacin con nuestros vecinos centroamericanos y ampliar el programa de trabajadores temporales con Canad.38 En especfico sobre las acciones del gobierno para atender el fenmeno migratorio enuncia el impulso, creacin y consolidacin de instituciones municipales y estatales de atencin a los migrantes mexicanos y sus familias mediante polticas pblicas integrales; promover fideicomisos para estimular la inversin productiva de las remesas en los lugares con los ndices ms altos de migracin; impulsar la atraccin de inversiones en regiones expulsoras de migrantes; fortalecer los programas sociales como 4X1, ventanillas de salud y educacin, becas, articulndolos como una estrategia de poltica pblica transversal. En el marco regulatorio, plantean endurecer de las penas para los delitos de trfico de personas, as como la creacin de una fiscala especializada en delitos contra migrantes, fortalecer las casas, organizaciones y clubes de migrantes. Los panistas tambin plantean la creacin de una subsecretara de los mexicanos en el exterior, con especial atencin en los procesos de seleccin de personal, capacitacin y servicio profesional de carrera de sus servidores pblicos. De forma adicional para proteger a los mexicanos en el extranjero se plantea la realizacin de acuerdos bilaterales para privilegiar el derecho a la unidad familiar por encima de la deportacin o repatriacin y buscar la forma de permitir que la matrcula consular sea reconocida como identificacin oficial tanto en Estados Unidos como en Mxico. En cuanto a los derechos polticos el PAN propone crear la figura de regidor municipal del migrante en los municipios con las tasas ms altas de migracin interna y externa, con objeto de promover y generar en este nivel de gobierno, polticas pblicas y programas especficos. Finalmente, en lo que toca a la migracin de retorno plantean adecuar el marco jurdico para salvaguardar la unidad familiar y la reinsercin del migrante a la vida

38

PAN, Plataforma Electoral 2012-2018, IFE, Mxico, 2012, consultado en www.ife.org.mx (mayo de 2012).

24

productiva de su localidad, as como la garanta de acceso a todos los servicios que proporciona el Estado. En la plataforma de gobierno de la Coalicin Compromiso por Mxico integrada por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) sobre el tema de migracin se sealan las siguientes acciones: en primer lugar reconocen que es una tarea del Estado ordenar, administrar y garantizar la seguridad a cada persona involucrada en el fenmeno de la migracin internacional y establecer los acuerdos regionales necesarios para proteger a los mexicanos en el exterior, as como a los transmigrantes que cruzan por el territorio nacional.39 El PRI y el PVEM consideran que el Estado mexicano debe atender el tema migratorio con un enfoque regional, mediante una poltica de Estado que atienda las vulnerabilidades asociadas a la migracin y garantice que los migrantes de todo el mundo, y particularmente de Centro Amrica y el Caribe, en nuestro territorio vern protegidos sus derechos fundamentales. Por lo anterior plantean una poltica migratoria que asuma a la migracin no como un problema sino como un fenmeno de orden mundial, acorde al contexto y a la dinmica demogrfica, que proteja las vulnerabilidades asociadas a la migracin y al ejercicio de derechos fundamentales, particularmente el respeto integral a los derechos humanos de los migrantes y sus familias. En cuanto a las polticas especficas plantean la creacin de un fondo de desarrollo econmico y seguridad social para migrantes que contribuya al financiamiento de programas de atencin, salud, repatriacin de cadveres y apoyos de diversa ndole; as como negociar polticas migratorias en otros pases que no violen las garantas y los derechos humanos de los mexicanos en el exterior; el rechazo diplomtico y respetuoso de las legislaciones con carcter racista, xenofbico y violatorio de los derechos humanos de las personas migrantes y sus familias. La Coalicin PRI-PVEM pretende ampliar los derechos polticos de los mexicanos en el extranjero con una visin ms amplia que el ejercicio del sufragio desde el exterior y reconocen el papel de los migrantes y sus familias en la construccin de una democracia
39

Coalicin Partido Revolucionario Institucional (PRI) y Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM), Plataforma Electoral Federal y Programa de Gobierno, IFE, Mxico, 2011, consultado en www.ife.org.mx (mayo de 2012).

25

integral. Adems plantean una poltica migratoria permitira el acceso a programas de gobierno y a establecer mecanismos ms eficaces que atiendan a los migrantes y sus familias en Mxico y en el exterior; en este sentido se propone la modernizacin de la proteccin consular y el mejoramiento de las polticas de atencin a repatriados, a los mexicanos en el extranjero y a aquellos que transitan o migran de otros pases hacia el nuestro, especialmente de Centro, Sudamrica y del Caribe. Los mismos partidos pretenden involucrar a la a la sociedad civil en la elaboracin de polticas migratorias, en especial las organizaciones de migrantes. En el mbito institucional proponen una reforma al INM para lograr su eficiencia, legalidad y honestidad en el servicio. Por ltimo, buscan promover una poltica de desarrollo y seguridad regional entre Mxico-Estados Unidos-Canad con base en la migracin como bien estratgico de la zona y un tema del inters comn para la integracin de agendas conjuntas de gobierno. Lo mismo se propone con los pases de Centroamrica y el Caribe. Por su parte la Coalicin de las izquierdas integrada por el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), Partido del Trabajo (PT) y el Movimiento Ciudadano (CONVERGENCIA) en su Plataforma Electoral y Programa de Gobierno en relacin con el tema de inters consideran que el origen del problema se encuentra en el abandono del campo por poltica neoliberal. Por eso buscan apoyar a los productores nacionales con subsidios y crditos para alcanzar la soberana alimentaria y dejar de comprar en el extranjero lo que consumimos y, con ello, arraigar a la gente en sus comunidades y generar empleos rurales que ayuden a contener la migracin.40 Otra propuesta de esa coalicin es el establecimiento de un acuerdo migratorio con el gobierno de los Estados Unidos que reconozca los aspectos positivos de la migracin. Adicionalmente se busca promover la amnista, legalizacin y documentacin de todos los inmigrantes mexicanos en aquel pas; llevar a cabo una poltica exterior congruente con las necesidades nacionales, respetuosa de la legalidad y que fomente la solucin multilateral de los problemas internacionales tales como el armamentismo, el crimen organizado, el narcotrfico, el terrorismo, la conservacin del medio ambiente, las pandemias mundiales o los flujos masivos de migracin, entre otros.
40

Coalicin Movimiento Progresista, Plataforma Electoral Federal y Programa de Gobierno, IFE, Mxico, 2012, consultado en www.ife.org.mx (mayo de 2012).

26

En el Plan de Gobierno pretenden el reconocimiento de los derechos individuales, econmicos, sociales, polticos y los derechos humanos en general de los migrantes en su lugar de trabajo y residencia, as como garantizar el ejercicio pleno de los derechos polticos de los mexicanos que residen en el extranjero: derecho a votar, a ser votado y a organizarse para la participacin poltica, incluyendo la iniciativa que plantea una representacin propia de los migrantes en el Congreso, conocida como la 6 circunscripcin; la promocin de proyectos culturales y de defensora jurdico-poltica para los mexicanos en el extranjero; un programa de becas para hijos de migrantes para que se incorporen al sistema mexicano de educacin superior y fomentar la creacin de redes de pequeos y medianos empresarios mexicano-americanos; as como el establecimiento de asociaciones profesionales transfronterizas.

4. PRINCIPALES TEMAS DE COYUNTURA EN MATERIA DE MIGRACIN

La importancia de la migracin descansa en el hecho que somos un pas de trnsito, de destino de inmigrantes y expulsor de poblacin. Es por ello que existen una gran variedad de problemticas asociadas con ese fenmeno tanto en Mxico como en Estados Unidos, pas de atraccin para un gran nmero de migrantes mexicanos y centroamericanos y que forman parte de la agenda de gobierno. En este apartado se abordan los aspectos ms importantes como son: el reglamento de la ley de migracin, la problemtica relacionada con el trnsito de los inmigrantes centro y sudamericanos por el pas y la discusin sobre la ley de migracin en los Estados Unidos.

La disminucin de la migracin de mexicanos a los Estados Unidos

Uno de los temas que normalmente se encuentra en la agenda de discusin es la cuantificacin del nmero de migrantes. En el caso de los mexicanos que han emigrado a Estados Unidos el Presidente de la Repblica recientemente afirm que tasa de

migracin neta lleg a cero y que incluso algunos mexicanos estn considerando regresar

27

a Mxico por las oportunidades de empleo, educacin y salud que se estn creando en el pas.41 La aseveracin del Presidente se bas en un estudio elaborado por el PEW Hispanic Center que reconoce una reduccin de la migracin de mexicanos hacia los Estados Unidos, como puede advertirse en la grfica 2. El PEW lo atribuye a varios factores, entre los ms importantes, la cada del empleo en ese pas, as como la crisis del mercado de construccin de vivienda, el incremento de las deportaciones y los peligros del los cruces ilegales.42

Grfica 2. Flujos de migracin cada cinco aos entre Mxico y los Estados Unidos, 1995-2000 y 2005-2010 (Miles)
2,940 3,000 2,500
2,000 1,390

1,370

1,500 1,000 500 0 1995-2000

De Estados Unidos a Mxico

670

2005-2010
De Mxico a Estados Unidos

Fuente: Elaborado con base en: Pew Hispanic Center, Net Migration from Mexico Falls to Zero and Perhaps Less, Washington, D.C., 2012, p. 6, consultado en www.pewhispanic.org (abril de 2012).

La tasa cero que se logr en el ltimo quinquenio no quiere decir que se haya detenido la emigracin de mexicanos hacia Estados Unidos, ms bien que es la misma cantidad de personas que se van que las que regresan por diferentes motivos. Si bien, la emigracin sigue siendo importante, 1.3 millones de personas entre 2005 y 2010, es muy significativa la reduccin en relacin con los casi tres millones de personas que emigraron en el decenio anterior.

41 42

Milenio, 25 de abril de 2012, Mxico. Pew Hispanic Center, Net Migration from Mexico Falls to Zero and Perhaps Less, Washington, D.C., 2012, p. 6, consultado en www.pewhispanic.org (abril de 2012).

28

El mismo estudio destaca el incremento de la inseguridad medido por el nmero de homicidios y 82 por ciento de los mexicanos considera que la situacin econmica del pas es peor que la que haba en el ao previo. Por su parte, el ms reciente informe de la Agencia de Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR, por sus siglas en ingls) report el desplazamiento interno de 1.6 millones personas desde 2007 debido a la violencia desatada por los crteles de la droga y la respuesta militar del gobierno. Aunque reconoce que las cifras no son precisas y el fenmeno ha sido poco estudiado. Sin embargo, afirma que existen casos muy destacados de desplazamientos en Michoacn y Guerrero por la accin del grupo denominado La familia, as como en Ciudad Jurez en Chihuahua, Sinaloa, Tamaulipas, Nuevo Len y Durango. Segn el informe, los desplazamientos internos se deben principalmente a amenazas directas y extorsiones.43 Adems se menciona que los desplazamientos a otros lugares no garantiza la seguridad en los nuevos lugares de destino y las casas y propiedades abandonadas quedan en una condicin de alta vulnerabilidad. Por ltimo el informe seala que a 2011 no existieron mecanismos de proteccin para los desplazados ni garantas de proteccin de sus propiedades, as como ningn apoyo para que se integren en los lugares de destino. Como efecto de la situacin de violencia existente en el pas, algunos medios han documentado la migracin de empresarios mexicanos a los Estados Unidos. Dicha migracin ha sido llamada de lujo o dorada. El destino principal son las ciudades de Texas y est dejando una estela de casas abandonadas, crisis financiera y xodo de estudiantes en Mxico, particularmente en el norte del pas, y en cambio beneficia econmicamente a Estados Unidos.44 Otro efecto colateral es el reportado por la Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin (CANACINTRA) la cual revel que durante 2011 cerraron 526 empresas como resultado de la falta de reformas necesarias, inseguridad, disminucin de exportaciones, as como la desaceleracin en Estados Unidos y la crisis en Europa.45

43

Noruegan Refugee Council- Internal Displacement Monitoring Centre, Mxico, Desplazamiento debido a la violencia criminal y comunal, ACNUR, noviembre 2011, consultado en www.acnur.org (abril de 2012). 44 La Jornada, domingo 26 de diciembre de 2010, p. 2, consultado en www.jornada.unam.mx (abril de 2012). 45 El Universal, jueves 9 de febrero de 2012, consultado en www.eluniversal.com.mx (abril de 2012).

29

Reglamento de la Ley de Migracin

En el ao 2011 el Congreso de Unin aprob la Ley de Migracin, para completar el proceso legislativo, la normatividad establece que el Ejecutivo deber elaborar el reglamento de dicha ley. Durante el proceso de elaboracin se han se han originado inconformidades de los diferentes actores de la sociedad, en especial de las organizaciones civiles46, las cuales han reclamado la falta de espacios para abrir un debate en torno al tema migratorio. Los representantes de dichas organizaciones solicitaron al Subsecretario de Poblacin, Migracin y Asuntos Religiosos de la Secretara de Gobernacin que se abriera un espacio de participacin y debate para ser considerado en la elaboracin del Reglamento de la Ley de Migracin, as como un mecanismo de evaluacin y rendicin de cuentas que permitiera transparentar dicho proceso.47 Por su parte la Secretara de Gobernacin (Segob) inform que para elaborar el reglamento de la Ley de Migracin las propuestas de la sociedad civil organizada haban sido consideradas a travs de la realizacin de algunas reuniones donde se trataron temas como la poltica migratoria, el proceso de profesionalizacin y certificacin del personal del INM, lo relativo a las condiciones de estancia, el procedimiento administrativo migratorio, el procedimiento para la determinacin del inters superior de nias, nios y adolescentes migrantes no acompaados, la atencin especial a extranjeros vctimas del delito.48 Sin embargo, en los comunicados de prensa de la organizacin Sin Fronteras se da cuenta que los integrantes del Grupo de Trabajo sobre Poltica Migratoria se retiraron de una reunin convocada por la Segob luego de expresar su desacuerdo con el procedimiento de elaboracin del anteproyecto y con su contenido. El grupo de trabajo
46

Centro de Derechos Humanos Fray Matas de Crdova, Coalicin Pro defensa del Migrante de Baja California, Dimensin Pastoral para la Movilidad Humana, FUNDAR Centro de Anlisis e Investigacin, AC; I(DH)EAS, Litigio Estratgico en Derechos Humanos; Instituto de Estudios y Divulgacin sobre Migracin (INEDIM); Instituto para las Mujeres en la Migracin (IMUMI); Instituto para la Seguridad y la Democracia (INSYDE), NALACC; Red por los Derechos de la Infancia en Mxico (REDIM); Servicio Jesuita a Migrantes Mxico (SJM-MEX); Sin Fronteras, IAP; Manuel ngel Castillo Garca, Grupo Guatemala-Mxico; Leticia Caldern, Analista en temas migratorios; Gisele Lisa Bonnici, Karina Arias, Consultoras. 47 Difusin Cencos Mxico D.F., 30 de agosto de 2011, Boletn de prensa, consultado en http://cencos.org (febrero de 2012). 48 Secretara de Gobernacin, Boletn nm. 17/12, INM, Mxico, enero de 2012, consultado en www.inm.gob.mx (febrero de 2012).

30

sostuvo que el anteproyecto de Reglamento no salvaguarda los derechos de los migrantes y no incorpora las propuestas de las organizaciones civiles.49 De las organizaciones de la sociedad civil que cuestionan el anteproyecto de Reglamento de la Ley de Migracin se pueden mencionar: Casa del Migrante de Saltillo; Centro de Anlisis e Investigacin Fundar; Centro de Apoyo al Trabajador Migrante; Centro de Derechos Humanos Fray Matas de Crdova; Centro de Reintegracin Familiar de Menores Migrantes; Coalicin Pro Defensa del Migrante de Baja California; Dimensin Pastoral para la Movilidad Humana; Incide Social; Servicio Jesuita a Migrantes y Sin Fronteras. Por su parte Gustavo Mohar, Subsecretario de Poblacin, Migracin y Asuntos Religiosos de la Segob expres que la Ley de Migracin y su reglamento son disposiciones administrativas que pondrn en prctica el marco legal y sern un instrumento prctico para atender la violencia y los riesgos que inhiben la migracin.50

La reforma migratoria en los Estados Unidos51

En Estados Unidos las polticas migratorias han oscilado de manera histrica entre la promocin de la inmigracin para poblar el territorio y cubrir necesidades de mano de obra, hasta la adopcin de leyes que restringen la entrada de extranjeros por motivos raciales. La poltica migratoria estadounidense pierde su rigidez y se modifica segn las circunstancias coyunturales y sus necesidades polticas y econmicas. Durante la dcada de los noventa se aprob La Ley de Reforma de la Inmigracin Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante (Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act IRIRA) que entr en vigor en 1996 durante la administracin del presidente demcrata William Clinton (1993-2001). La IRIRA marc de manera clara la poltica
49

Sin Fronteras, Sala de Prensa, 13 de enero de 2012, consultado en www.sinfronteras.org.mx (marzo de 2012). 50 COLEF-ITAM-CIESAS-SER-SEGOB, et.al., Las nuevas tendencias de los flujos migratorios regionales: Centroamericanos- Mxico-Estados Unidos, Mxico, 8 de marzo de 2012. 51 Este apartado se basa en el trabajo realizado por Toms Milton Muoz Bravo Causas y consecuencias de la fallida reforma migratoria en los Estados Unidos: una de las grandes deudas en la presidencia de George W. Bush, Revista de Relaciones Internacionales, UNAM, Mxico, consultado www.revistas.unam.mx (mayo de 2012).

31

migratoria de regulacin restrictiva emprendida por las autoridades estadounidenses para detener los flujos de migrantes indocumentados procedentes de la frontera sur, por medio de la construccin de barreras fsicas y el reforzamiento de la Patrulla Fronteriza. La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte en enero de 1994 no disminuy los cruces fronterizos ilegales. El tema de la migracin, igual que el del petrleo, qued fuera de las negociaciones para firmar el acuerdo comercial. La visin de reforzar las fronteras por medios fsicos y policiales ha sido parte esencial de la poltica migratoria estadounidense en las ltimas dos dcadas. Despus de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, la inmigracin se convirti en un tema de seguridad nacional para ese gobierno, por lo que se adoptaron medidas encaminadas a restringir el paso de extranjeros indeseados o que carecieran de documentos. Las medidas para restringir la inmigracin indocumentada se incrementaron durante el periodo presidencial del gobierno de George W. Bush y, ante la incapacidad de lograr la aprobacin de una reforma migratoria, su administracin concentr sus esfuerzos en realizar redadas y deportaciones, as como en aumentar el nmero de integrantes de la Patrulla Fronteriza y en construir un doble muro de 1 126 km, equipado con sensores infrarrojos y cmaras, que abarca sectores de los estados de California, Nuevo Mxico, Arizona y Texas. A partir de 2004, el gobierno de G. Bush intent impulsar una reforma migratoria que pretenda garantizar la seguridad interna, reformar el sistema migratorio y salvaguardar la economa estadounidense. La propuesta de Bush consista bsicamente en la creacin de un programa de trabajadores temporales con duracin de tres aos y sujeto a renovacin, lo que permitira la contratacin de extranjeros viviendo dentro y fuera de Estados Unidos, y descartaba el otorgamiento de una amnista directa para los indocumentados que desearan obtener la residencia permanente y despus la ciudadana. El programa de trabajadores temporales vislumbraba el regreso de los extranjeros a sus pases de origen despus de que se venciera su periodo de trabajo en Estados Unidos, por lo que se ofreceran incentivos econmicos; entre ellos, la creacin de planes de crdito y fondos de ahorro, a los que podran acceder los empleados forneos al regresar a sus pases de origen.

32

El proyecto del gobierno estadounidense abra la posibilidad de regularizar la migracin ilegal por medio del pago de una cuota nica para inscribirse al programa de trabajadores temporales. La discusin en el Congreso se reactiv en 2006, en medio de multitudinarias marchas en las principales ciudades de Estados Unidos, encabezadas por inmigrantes que exigan el respeto a sus Derechos Humanos y la aprobacin de una amnista generalizada. Hasta junio de 2007 exista inters y se desplegaban esfuerzos reales por lograr la reforma migratoria en el Senado, pero de nueva cuenta la oposicin de los ultraconservadores, la inoperancia del gobierno de Bush para cabildear con sus propios correligionarios y el inicio de la carrera presidencial rumbo a las elecciones de 2008 cancelaron la tan ansiada reforma. Durante la gestin de Barack Obama se ha reiterado compromiso para presentar una propuesta de reforma migratoria, pero no se ha logrado obtener el apoyo suficiente entre las cpulas legislativas para discutir una nueva iniciativa que permita la regularizacin de millones de indocumentados y reestructurar el sistema de inmigracin de la nacin estadounidense. En los Estados Unidos, ante la falta de una ley migratoria federal, algunos estados han comenzado a promulgar diferentes leyes antiinmigrantes. Dado que la inmigracin es considerada un asunto interno, estrechamente vinculado con cuestiones de seguridad nacional, es posible que la reforma migratoria sea diseada unilateralmente, en ese escenario Mxico tendra un muy limitado margen de maniobra para influir en su contenido. Las organizaciones civiles de proteccin a migrantes en los Estados Unidos pudieran tener un papel importante como minoras organizadas o grupos de presin y de representacin de intereses dentro del contexto norteamericano. Especialistas en la materia recomiendan que Mxico adopte una postura ms proactiva y se prepare para enfrentar las consecuencias y aprovechar las ventanas de oportunidad que resulten de una probable reforma migratoria estadounidense. Asimismo, recomiendan que el gobierno mexicano impulse la capacitacin de la poblacin migrante; garantice la proteccin de los derechos laborales de los trabajadores mexicanos (mediante mecanismos de supervisin y regulacin de los esquemas de contratacin) y reoriente los flujos migratorios hacia ocupaciones y mercados regionales que ofrecieran mejores condiciones laborales.

33

El Dream Act (Ley del sueo)

El 8 de diciembre de 2010, la Asamblea de Representantes de los Estados Unidos aprob la iniciativa de ley llamada Dream Act, por sus siglas en ingls Developtment, Relief and Education for Alien Minors, Desarrollo, auxilio y educacin para menores extranjeros. La iniciativa permitira que poco ms de un milln de hijos de indocumentados pudieran legalizar su situacin migratoria si van a la universidad o se enrolan en las Fuerzas Armadas. Sin embargo, un da despus, en el Senado de los Estados Unidos, los demcratas frenaron su votacin en un intento de evitar que la bancada republicana la rechazara definitivamente.52 La iniciativa plantea que los estudiantes que llegaron a los Estados Unidos en la niez y son hijos de padres indocumentados paguen las mismas tarifas universitarias de los estudiantes residentes y no las paguen como estudiantes extranjeros que en algunos casos se triplica el pago, adems permitira a los estudiantes una visa temporal y, una vez concluidos sus estudios, la posibilidad de la residencia legal permanente.53 A mediados de junio del presente ao, el Presidente de los Estados Unidos Barack Obama puso en el centro del debate la reforma migratoria y la iniciativa Dream Act al anunciar que cientos de miles de inmigrantes ilegales que llegaron a Estados Unidos cuando eran nios se les permitira permanecer en el pas sin temor a la deportacin y en condiciones de trabajar, en virtud de una accin ejecutiva del gobierno.54 La medida la anunci el presidente sin consultar al Congreso donde los republicanos se han opuesto a medidas en favor de los inmigrantes ilegales. La medida no es una concesin de estatus legal permanente pero permite que jvenes inmigrantes puedan trabajar legalmente y obtener licencias de conducir y otros beneficios. El Presidente de los Estados Unidos inform que el Departamento de Seguridad Nacional ya no iniciar la deportacin de inmigrantes ilegales que llegaron a Estados Unidos antes de los 16 aos, han vivido en el pas por lo menos cinco aos, estudian o son graduados de la escuela, o son veteranos militares en buen estado, adems los inmigrantes debern ser menores de 30 aos y tener antecedentes penales limpios.

52 53

El Universal, 9 de diciembre de 2010, Mxico, en www.eluniversal.com.mx (diciembre de 2010). Carlos Heredia Zubieta, La migracin Mexicana y el debate en Estados Unidos. A la sombre del Tea Party, Nueva Sociedad, nm., 233, mayo-junio de 2011, Mxico. 54 Julia Preston y John H. Cushman Jr, Obama to Permit Young Migrants to Remain in U.S.,New York Times, June 15, 2012, consultado en www.nytimes.com (junio de 2012).

34

Ante anuncio presidencial los republicanos reaccionaron con enojo, argumentaron que el presidente haba sobrepasado sus lmites legales al eludir al Congreso y la consideraron una medida electoral. Por su parte algunas organizaciones de la sociedad civil norteamericana como la Federation for American Immigration Reform (FAIR) se manifestaron en contra de la medida anunciada por Obama ya que consideraron que sobrepas sus lmites y utiliza la inmigracin con fines partidistas. Ellos argumentan que la concesin de amnista no es lo correcto porque fomenta la saturacin de sus mercados de trabajo y con mayor razn en un momento de alto desempleo.55 Por su parte el candidato republicano Mitt Romney en su pgina de Internet no se manifest en contra la medida anunciada por Obama y ms bien plante la necesidad de un reforma de largo plazo que sustituye la accin temporal del presidente.56

Ley Arizona (SB1070)

La ley SB1070 fue decretada por la Gobernadora de Arizona Jan Brewer el 23 de abril de 2010 y entr en vigor a finales de julio de 2010. Antes de su entrada en vigor una juez de Arizona bloque las partes ms polmicas de la ley por lo que su aplicacin fue parcial. La Ley Arizona endurece las penas al contrabando de indocumentados si la persona introducida al estado de Arizona es menor de 18 aos y no viene acompaado por algn miembro de la familia mayor de edad. Adems la ley otorga facultad para que la polica interrogue sobre su situacin migratoria a cualquier automovilista detenido por una infraccin de trfico o si cuenta con una sospecha razonable. Es penalizable que una persona que se encuentre en Arizona de forma ilegal solicite empleo o se desempee como trabajador o contratista independiente en este estado, de igual forma, penaliza inducir a migrantes a residir en Arizona, ya que su entrada o residencia es ilegal y castiga la transportacin de indocumentados en el interior del Estado. La polmica Ley nuevamente se coloc en la agenda poltica binacional ya que la Suprema Corte de los Estados Unidos aval las disposiciones que obligan a las policas estatales y locales en el estado a revisar el estatus migratorio de cualquier individuo bajo
55 56

Consultado en www.fairus.org (27 de junio de 2011). www.mittromney.com (junio de 2012).

35

sospecha razonable de que este ilegalmente en el Estado y que sea detenido durante labores policiacas.57 La Corte elimin la parte que criminalizaba con crcel a los indocumentados en Arizona, as como la penalizacin con crcel a los indocumentados que buscan trabajo dentro del estado y la autorizacin a la polica local para arrestar a inmigrantes si sospechaban que haban cometido una falta que los hiciera deportables.58 En Mxico algunos diputados y senadores como Carlos Jimnez se manifestaron en contra de esas medidas y consideraron que atentan contra los derechos humanos de los migrantes y exigieron un pronunciamiento del titular del Ejecutivo al gobierno de Barack Obama. Al respecto la SRE informo que el Gobierno de Mxico lamenta que la Corte no haya encontrado elementos para declarar inconstitucional la seccin 2(b) de la SB1070 en funcin de la preeminencia de la ley federal. Esta seccin faculta a las autoridades estatales en casos de detencin o arresto a verificar, bajo ciertas circunstancias, la condicin migratoria de las personas. Al respecto, el Gobierno de Mxico toma nota de que la decisin de la Corte deja abierta la posibilidad de que dicha seccin se impugne una vez que entre en vigor y en tanto las cortes inferiores establecen un criterio para su aplicacin. La informacin seala que la ley SB1070 y otras similares no reconocen las contribuciones de los migrantes a sus comunidades de destino, por lo que esas leyes no abonan al entendimiento de los pases y su aplicacin podra resultar en violaciones a los derechos civiles de los mexicanos que residen o visitan estados donde han entrado en vigor. La secretara informa adems de las acciones realizadas en contra de esas legislaciones, en particular, el Gobierno de Mxico ha apoyado las demandas de la sociedad civil bajo la figura de Amigo de la Corte, con el respaldo de diversos pases latinoamericanos. Adems informa que Mxico seguir abogando por la adopcin de esquemas que reflejen la complementariedad de las economas y mercados laborales de Amrica del Norte y a travs de su Embajada en Estados Unidos y su red consular mantendr informada a las comunidades mexicanas sobre los alcances y efectos de la decisin adoptada por la Corte y de las que se tomarn en las siguientes etapas de las demandas en curso.

57 58

Reforma, 26 de junio de 2012, Mxico, p. 19 Idem.

36

Por ltimo el comunicado de la secretara reporta que instrumentara las acciones legales, polticas y diplomticas a su alcance para defender los derechos fundamentales de los mexicanos en ese pas, sin importar su condicin migratoria.

COMENTARIOS FINALES.

Durante la exposicin del presente documento se ha confirmado la importancia del tema de la migracin tanto en Mxico como en los Estados Unidos. La relevancia del tema en nuestro pas se hace patente a travs del nmero de programas pblicos aqu slo se revisaron los ms importantes- que tratan de atenuar la situacin de vulnerabilidad de la poblacin migrante interestatal como de la poblacin mexicana emigrante principalmente hacia los Estados Unidos, as como de la poblacin transmigrante centroamericana que cruza nuestro pas a pesar de los altos riesgos- para tratar de alcanzar el sueo americano. Los recursos destinados a los programas sociales poco a poco se han ido incrementando, aunque los datos que proporciona el Presupuesto de Egresos de la Federacin no permiten hacer un anlisis comparativo debido a que la informacin proporcionada por esa fuente es muy inconsistente y poco clara. En algunos aos aparecen programas etiquetados con recursos especficos y otras veces esos mismos programas son asumidos en los gastos ejercidos por alguna secretara, pero no es posible darles seguimiento. De los programas pblicos que atienden aspectos especficos de los mexicanos en el extranjero y en particular en Estados Unidos se pueden destacar, el programa del voto de los mexicanos en el exterior, en el cual podra participar una poblacin potencial de ms de diez millones que podran decidir una eleccin presidencial. Sin embargo, a pesar del esfuerzo y la gran organizacin logstica desplegada, los resultados son mnimos, alrededor de 35 mil votantes en el ejercicio electoral de 2012 y 32 mil votos en la eleccin presidencial de 2006. En los Estados Unidos uno de los temas pendientes en la agenda es la reforma migratoria que permitira, entre otros aspectos, regularizar la situacin de irregularidad en que viven alrededor de 12 millones de mexicanos indocumentados que permanecen en la incertidumbre laboral y sin seguridad patrimonial. 37

Los especialistas en la materia consideran que mientras no se logre una amplia reforma migratoria los trabajadores indocumentados seguirn siendo objeto de explotacin laboral, las familias de los migrantes permanecern separadas y los flujos de indocumentados continuarn a pesar de los muros inteligentes y de la contratacin de ms agentes de la Patrulla Fronteriza o de la participacin de guardias nacionales en labores migratorias, porque el problema de fondo la falta de oportunidades de desarrollo plenas en los pases de origen y la necesidad de mano de obra de la economa estadounidense no se ha solucionado. Finalmente, en las tres plataformas polticas de los partidos polticos ms importantes del pas de las cuales una guiar el destino de la nacin en el prximo sexenio- el tema de la migracin ocupa un lugar destacado. Sin embargo, habr que analizar cmo este listado acciones se transforman en polticas pblicas y estrategias de gobierno que atiendan la migracin interna e internacional con eficiencia y eficacia.

38

2006
Disciplina partidista en Mxico: el voto dividido de las fracciones parlamentarias durante las LVII, LVIII y LIX legislaturas Mara de los ngeles Mascott Snchez

El papel del Estado en la vinculacin de la ciencia y la tecnologa con el sector productivo en Mxico Claudia Icela Martnez Garca

La discusin sobre la reforma poltica del Distrito Federal Salvador Moreno Prez Oportunidades y Seguro Popular: desigualdad en el acceso a los servicios de salud en el mbito rural Karla S. Ruiz Oscura

Panorama mundial de las pensiones no contributivas Sara Mara Ochoa Len Sistema integral de justicia para adolescentes Efrn Arellano Trejo Redes de poltica y formacin de agenda pblica en el Programa Escuelas de Calidad Alejandro Navarro Arredondo

Panorama del empleo juvenil en Mxico: situacin actual y perspectivas Vctor Hernndez Prez

50 aniversario de la conformacin de la Unin Europea Arturo Maldonado Tapia Jsica Otero Mora

La descentralizacin de las polticas de superacin de la pobreza hacia los municipios mexicanos: el caso del programa hbitat Alejandro Navarro Arredondo

Las dificultades de las transiciones administrativas en los municipios de Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez

Los avances en la institucionalizacin de la poltica social en Mxico Sara Mara Ochoa Len

La segunda vuelta electoral, experiencias y escenarios Jos de Jess Gonzlez Rodrguez La reestructuracin organizacional en Petrleos Mexicanos Alejandro Navarro Arredondo Cmo debemos distribuir cuando nuestro objetivo es la justicia social? Francisco J. Sales Heredia

Justicia especializada para adolescentes Efrn Arellano Trejo Elementos de anlisis sobre la regulacin legislativa de la subcontratacin laboral Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

La gestin, coordinacin y gobernabilidad de las metrpolis Salvador Moreno Prez Evolucin normativa de cinco esquemas productivos del Fondo de Apoyo para Empresas en Solidaridad: de la poltica social al crecimiento con calidad Mario Mendoza Arellano

Participacin de Pemex en el gasto social de alguno de los estados de la repblica Francisco J. Sales Heredia

La Ley General de Desarrollo Social y la medicin de la pobreza Sara Mara Ochoa Len

2007

El debate sobre el desarrollo sustentable o sostenible y las experiencias internacionales tentable Salvador Moreno Prez de desarrollo urbano sus-

La regulacin del cabildeo en Estados Unidos y las propuestas legislativas en Mxico Mara de los ngeles Mascott Snchez

Nueva legislacin en materia de medios de comunicacin Efrn Arellano Trejo El cambio climtico en la agenda legislativa Mara Guadalupe Martnez Anchondo

Las concesiones de las autopistas mexicanas, examen de su vertiente legislativa Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

El principio del que contamina paga: alcances y pendientes en la legislacin mexicana Gustavo M. Meixueiro Njera

2008
Qu distribuir cuando nuestro objetivo es la justicia social? Francisco J. Sales Heredia La reforma al Poder Judicial en el marco de la Reforma del Estado Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

Estimacin de las diferencias en el ingreso laboral entre los sectores formal e informal en Mxico Sara Mara Ochoa Len

El referndum en la agenda legislativa ciudadana en Mxico Alejandro Navarro Arredondo

de la participacin

El Poder Legislativo y la construccin de la cultura democrtica Efrn Arellano Trejo

Evaluacin, calidad e inversin en el sistema educativo mexicano Francisco J. Sales Heredia

La evaluacin y el diseo de polticas educativas en Mxico Juan Carlos Amador Hernndez Migracin y codesarrollo Alejandro Navarro Arredondo

Reestructuracin del sistema federal de sanciones Efrn Arellano Trejo

Reforma penal: los beneficios procesales a favor de la vctima del delito Oscar Rodrguez Olvera

Instituciones policiales: situacin y perspectivas de reforma Efrn Arellano Trejo Rendicin de cuentas de los gobiernos locales Juan Carlos Amador Hernndez La infraestructura y la competitividad en Mxico Salvador Moreno Prez Seguimos o cambiamos la forma de evaluar los programas sociales en Mxico? Octavio Ruiz Chvez

Construccin de ciudadana y derechos sociales Sara Mara Ochoa Len El desarrollo regional y la competitividad en Mxico Salvador Moreno Prez La modernizacin de la gestin pblica: el potencial de la tecnologa de informacin Eduardo Rojas Vega

La gestin del agua en los gobiernos locales de Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez Excedentes petroleros y desarrollo regional Jos de Jess Gonzlez Rodrguez El sector elctrico como poltica de Estado en el desarrollo nacional Mara Guadalupe Martnez Anchondo

2009
Nuevos patrones de la urbanizacin. Interaccin econmica y territorial en la Regin Centro de Mxico. Anjanette D. Zebada Soto

La Vivienda en Mxico y la poblacin en condiciones de pobreza Liliam Flores Rodrguez

Ciudadana y calidad de vida: consideraciones en torno a la salud Francisco J. Sales Heredia

Secuestro. Actualizacin del marco jurdico. Efrn Arellano Trejo Crisis econmica y la poltica contracclica en el sector de la construccin de vivienda en Mxico. Juan Carlos Amador Hernndez

Actores y decisiones en la reforma administrativa de Pemex Alejandro Navarro Arredondo Turismo: actor de desarrollo nacional y competitividad en Mxico Octavio Ruiz Chvez

El lavado de dinero en Mxico, escenarios, marco legal y propuestas legislativas. Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

Fiscalizacin y evaluacin del gasto pblico descentralizado en Mxico Juan Carlos Amador Hernndez

Transformacin de la esfera pblica: Canal del Congreso y la opinin pblica. Octavio Ruiz Chvez

Impacto de la actividad turstica en el desarrollo regional Gustavo M. Meixueiro Njera Apuntes para la conceptualizacin y la medicin de la calidad de vida en Mxico Sara Mara Ochoa Len

Anlisis de lo temas relevantes de la agenda nacional para el desarrollo metropolitano. Salvador Moreno Prez

Racionalidad de la conceptualizacin de una nueva poltica social. Francisco J. Sales Heredia

Migracin, remesas y desarrollo regional Salvador Moreno Prez La reforma electoral y el nuevo espacio pblico Efrn Arellano Trejo La alternancia municipal en Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez Propuestas legislativas y datos de opinin pblica sobre migracin y derechos humanos Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

Desarrollo local y participacin ciudadana Liliam Flores Rodrguez Reglas de operacin de los programas del Gobierno Federal: Una revisin de su justificacin y su diseo. Gilberto Fuentes Durn

La representacin poltica en Mxico: una revisin conceptual y de opinin pblica Gustavo Meixueiro Njera

Los principales retos de los partidos polticos en Amrica Latina Csar Augusto Rodrguez Gmez / Oscar Rodrguez Olvera

La reforma electoral, avances y pendientes Csar Augusto Rodrguez Gmez La alianza por la Calidad de la Educacin: modernizacin de los centros escolares y profesionalizacin de los maestros Juan Carlos Amador Hernndez

La competitividad en los municipios de Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez Consideraciones sobre la evaluacin de las polticas pblicas: evaluacin ex ante Francisco J. Sales Heredia

200 aos de federalismo en Mxico: una revisin histrico. Ivn H. Pliego Moreno Tendencias y percepciones sobre la Cmara de Diputados. Efrn Arellano Trejo

Construccin de la agenda mexicana de Cooperacin transfronteriza Ivn H. Pliego Moreno

Paquete Econmico 2010 y la Agenda de Reformas. Puntualizaciones. Juan Carlos Amador Hernndez

Reflexiones sobre la obligatoriedad de la educacin media superior en Mxico Alejandro Navarro Arredondo

Liberalismo Econmico y algunos de sus impactos en Mxico. Carlos Agustn Vzquez Hernndez

Determinacin de los precios de las gasolinas y el diesel en Mxico Gabriel Fernndez Espejel

Error judicial y responsabilidad patrimonial del Estado Jos de Jess Gonzlez Rodrguez El papel del Congreso en la evaluacin de los programas sociales sujetos a reglas de operacin Salvador Moreno Prez

Migracin y derechos humanos. La migracin indocumentada en Mxico y algunas opiniones sobre la ley SB1070. Salvador Moreno Prez

Mortalidad materna en Mxico: anlisis segn proporcin de poblacin indgena a nivel municipal (2006) Gabriela Ponce Sernicharo

Representacin jurdica para la poblacin indgena en el Sistema de Justicia Nacional Jess Mendoza Mendoza

Vinculacin entre los jvenes y la educacin media tecnolgica Juan Pablo Aguirre Quezada

2010
2009, un ao de crisis para el turismo Octavio Ruiz Chvez Contenido y perspectivas de la reforma penal y de seguridad pblica. Efrn Arellano Trejo

Seguridad econmica, desarrollo humano y pobreza Jess Mena Vzquez Trabajo infantil. Datos para su anlisis legislativo Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Relaciones intergubernamentales en materia de infraestructura e infraestructura social bsica Cornelio Martnez Lpez

Federalismo fiscal en Mxico, entre la economa y la poltica. Ivn H. Pliego Moreno La comunidad indgena en el contexto urbano. Desafos de sobrevivencia. Jess Mendoza Mendoza

2011
Impacto de la reforma constitucional en el sistema de ejecucin de sentencias Efrn Arellano Trejo

Proyectos productivos. La experiencia del programa Joven Emprendedor Rural. Premisas de diseo de polticas pblicas y primeros resultados. Liliam Flores Rodrguez

El acceso al empleo de los adultos mayores. Juan Pablo Aguirre Quezada Deuda sub nacional en Mxico. Gabriel Fernndez Espejel Rendicin de cuentas en el mbito municipal: un anlisis de la informacin proporcionada por cuatro municipios de Oaxaca acerca de obras realizadas con recursos del FISM Jess Mena Vzquez

Los resultados de los fondos metropolitanos en Mxico Salvador Moreno Prez Sector privado y generacin de energa elctrica Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Situacin de la vivienda en el Estado de Tamaulipas 2005-2030 Gabriela Ponce Sernicharo

El Programa de Empleo Temporal Cornelio Martnez Lpez Examen de los aspectos relevantes del Programa Hbitat Salvador Moreno Prez La colaboracin pblico-privada en el financiamiento de la investigacin Alejandro Navarro Arredondo

Acercamiento al tema de desarrollo regional y a programas implementados en el periodo 2000-2010 Roberto Ocampo Hurtado

Reformas electorales en Mxico: evolucin y pendientes Gustavo Meixueiro Njera e Ivn H. Pliego Moreno Concepcin de justicia social en las constituciones de Mxico Francisco J. Sales Heredia Jvenes en conflicto con la ley. Situacin posterior a la Reforma Constitucional Juan Pablo Aguirre Quezada

El programa 3x1 para migrantes. Datos y referencias para una revisin complementaria. Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

Habitar en Mxico: Calidad y rezago habitacional en la primera dcada del milenio. Gabriela Ponce Sernicharo

La cooperacin tcnica en las polticas de proteccin ambiental de los municipios mexicanos Alejandro Navarro Arredondo

La poblacin en el polgono central del Distrito Federal en 2005 Gabriela Ponce Sernicharo y Ren Flores Arenales

Panorama de la condicin indgena en Mxico Gabriela Ponce Sernicharo y Ren Flores Arenales

Pobreza multidimensional en los jvenes Juan Pablo Aguirre Quezada

Educacin, pobreza y desigualdad en el bachillerato mexicano Alejandro Navarro Arredondo

La transformacin de la Cmara de Diputados Efrn Arellano Trejo Acceso a servicios mdicos en los 125 municipios con menor desarrollo en el pas Francisco J. Sales Heredia

Fragmentacin del sistema de salud y la evolucin del gasto de las familiar en salud, 2000-2010 Francisco J. Sales Heredia

Condiciones sociales de la poblacin indgena e inversin federal en los 125 municipios con menor IDH Jess Mena Vzquez

El programa para el desarrollo de zonas prioritarias: evolucin y evaluacin Luis Armando Amaya Len y Roberto Ocampo Hurtado

Reproduccin de pobreza indgena Jess Mena Vzquez El gasto catastrfico en salud como factor de vulnerabilidad Francisco J. Sales Heredia

Acciones colectivas en Mxico: la construccin del marco jurdico Efrn Arellano Trejo y J. Guadalupe Crdenas Snchez

Minera en Mxico. Referencias generales, concesiones, y propuestas legislativas Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

El Consejo Nacional de Evaluacin y los programas sociales Cornelio Martnez Lpez

La fiscalizacin superior en Mxico. Auditoras al desempeo de la funcin de desarrollo social Salvador Moreno Prez

Incidencia delictiva en los 125 municipios ms marginados del pas Juan Pablo Aguirre Quezada

Polticas selectivas contra la pobreza en los 125 municipios mexicanos ms marginados Alejandro Navarro Arredondo

Extincin de dominio Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Cooperacin internacional para el desarrollo Luis Armando Amaya Len Las propuestas de participacin ciudadana en el marco de la reforma poltica en la LXI Legislatura Cornelio Martnez Lpez

Ley anti monopolios y la competencia econmica en Mxico Gabriel Fernndez Espejel

La coordinacin ministerial en el gobierno federal mexicano Alejandro Navarro Arredondo

El reto de la obesidad infantil en Mxico Juan Pablo Aguirre Quezada