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190
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ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE
Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 12 septembre 2012.
PROPOSITION DE LOI
relative la neutralit de lInternet,
(Renvoye la commission des affaires conomiques, dfaut de constitution
dune commission spciale dans les dlais prvus par les articles 30 et 31 du Rglement.)
prsente par
Mme Laure de LA RAUDIRE,
dpute.
2
EXPOS DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
Le dveloppement de lInternet prsente de formidables avances
socitales :
dmocratisation de laccs au savoir, comme le fut en son temps la
rvolution de limprimerie ;
participation des citoyens aux dbats politiques ;
promotion facile de nouvelles ides ;
diffusion rapide des nouvelles technologies ;
commercialisation universelle des produits et services ;
coopration facilite entre acteurs de toutes tailles au sein dune
filire industrielle ;
dveloppement conomique des PME
Ce sont autant dopportunits, touchant tous les secteurs dactivit,
porteuses de croissance que la France doit saisir. En Europe, ds
aujourdhui, le numrique est la source dun quart de la croissance et des
crations nettes demploi ; il compte pour 40 % des gains de productivit.
Tous ces enjeux mritent que lon cre certaines rgles pour prserver
linternet universel, immense bien collectif, qui ne doit pas tre transform
au gr des intrts de ses diffrents acteurs... Cest un objectif politique,
conomique et de socit.
Le dbat sur la neutralit est apparu aux tats-Unis au dbut des
annes 2000, dans un contexte marqu par le maintien des monopoles
locaux des cblo-oprateurs. En Europe, du fait dune plus grande
rgulation sectorielle, le dbat ne sest dvelopp quen 2008 loccasion
de lexamen du troisime paquet tlcoms.
Or aujourdhui, laccroissement du trafic et les pressions pour instaurer
des mesures de blocage mettent clairement en danger cette neutralit.
3
Cette question essentielle et pourtant complexe et donc peu
mdiatise a fait lobjet dun rapport dinformation
(1)
de la commission
des Affaires conomiques dpos le 13 avril 2011 devant le bureau de
lAssemble nationale. Neuf propositions ont t mises dans ce rapport, et
la prsente proposition de loi en reprend la majorit, les autres ne pouvant
tre traduites en termes lgislatifs.
La monte en puissance du dbat de la neutralit dinternet au cours
des annes 2000 rsulte pour lessentiel de deux facteurs :
le premier facteur est laccroissement du trafic, qui rsulte sur le
march fixe de laccroissement des flux vido et sur le march mobile du
dveloppement des terminaux connects internet. Les cots
dacheminement du trafic engendrs constituent un argument mobilis par
les fournisseurs daccs internet dans leurs ngociations avec les
fournisseurs de contenu et avec les oprateurs de transit. Il a un lien avec le
dploiement, trs onreux, des nouvelles boucles locales fibre qui ont pour
vocation de permettre au trafic demand par les nouveaux usages dtre
couls avec une bonne qualit ;
le second facteur est la pression croissante des pouvoirs publics qui
cherchent des moyens pour faire respecter la loi sur internet et lutter contre
la cybercriminalit, et des industries culturelles dont les modles
conomiques traditionnels sont dsquilibrs par le dveloppement des
changes numriques illgaux , notamment le piratage . Ces deux
catgories dacteurs poussent au dveloppement du blocage pour empcher
laccs aux contenus illicites . La crainte est apparue que les oprateurs
ne tirent prtexte de lillgalit des flux pour bloquer de leur propre
initiative des catgories de trafic sans doute en partie illicites mais aussi en
partie licites, comme les flux de peer-to-peer.
Il faut enfin noter quun autre facteur a jou en France un rle de
catalyseur : luniformit des offres daccs fixes triple play, proposes au
prix le plus bas dEurope et permettant laccs illimit internet, cest--
dire indpendamment du trafic consomm, alors mme quun trafic plus
important gnre des cots. Les oprateurs cherchent donc de nouvelles
voix de rmunration.
Le dbat a progress la fois aux tats-Unis, en Europe et en France
grce lintervention des autorits publiques, et pour lessentiel des
rgulateurs.

1
http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i3336.asp#P266_23660
4
Ds 2005, la Federal Communication Commission amricaine (FCC)
dictait lunanimit une position politique concernant linternet,
reconnaissant quatre droits fondamentaux aux internautes : (i) accder
tous les contenus internet lgaux de leur choix ; (ii) pouvoir faire
fonctionner les applications et services de leur choix, sous rserve des
obligations lgales ; (iii) connecter les quipements lgaux de leur choix
qui nendommagent pas le rseau ; (iv) bnficier de la comptition entre
oprateurs et fournisseurs de services, dapplications et de contenus. Les
dbats se sont poursuivis et ont dbouch sur une dcision partisane en
dcembre 2010 par laquelle la FCC a impos deux rgles plus
contraignantes aux fournisseurs daccs internet : labsence de blocage et
labsence de discrimination draisonnable dans lacheminement du trafic.
Le lgislateur europen sest saisi du sujet dans le cadre de la
discussion du troisime paquet tlcoms, qui comportait plusieurs mesures
visant protger la neutralit
(2)
et laquelle la Commission europenne
sengageait apporter la plus grande attention
(3)
.
En France, le lgislateur a souhait, dans le cadre de la loi de 2009 sur
la fracture numrique que le Gouvernement lui remette un rapport sur le
sujet. Cest pour rpondre cette demande que le Gouvernement a saisi le
conseil gnral de lindustrie, de lnergie et des technologies (CGIET) qui
a fourni un rapport technique
(4)
, puis a labor son propre rapport,
restant prudent sur les mesures prendre
(5)
. LARCEP a conduit en

2
Cf. avis de Mme Laure de La Raudire n 2789 de lAssemble nationale sur la transposition du
troisime paquet tlcoms (p. 19-21).
3
Cf. la dclaration de la Commission annexe la directive 2009/140/CE : La Commission
attache la plus haute importance au maintien du caractre ouvert et neutre de linternet, en tenant
pleinement compte de la volont des co-lgislateurs de consacrer dsormais la neutralit de linternet et
den faire un objectif politique et un principe rglementaire que les autorits rglementaires nationales
devront promouvoir, au mme titre que le renforcement des exigences de transparence qui y sont
associes et la cration, pour les autorits rglementaires nationales, de pouvoirs de sauvegarde leur
permettant dviter la dgradation du service et lobstruction ou le ralentissement du trafic sur les rseaux
publics. La Commission suivra attentivement la mise en uvre de ces dispositions dans les tats
membres et sintressera en particulier, dans son rapport annuel au Parlement europen et au Conseil, la
manire dont la prservation des liberts de linternet des citoyens europens est assure. Dans
lintervalle, la Commission surveillera les rpercussions de lvolution commerciale et technologique sur
les liberts de linternet et soumettra avant la fin de lanne 2010 au Conseil et au Parlement europen
un rapport sur la ncessit ventuelle de fournir dautres orientations. En outre, elle se prvaudra de ses
comptences existantes en matire de concurrence pour agir lgard de toute pratique anticoncurrentielle
qui pourrait apparatre.
4
Cf. Franois Cholley et al., La neutralit dans le rseau internet , CGIET, 2010.
5
Cf. La neutralit de l'Internet : Un atout pour le dveloppement de l'conomie numrique ,
rapport du Gouvernement au Parlement, 2010.
5
parallle des investigations assez pousses, la conduisant formuler un
ensemble dtaill de recommandations non contraignantes
(6)
.
Le 17 fvrier 2011, lAssemble nationale a enfin examin la
proposition de loi n 3061 sur la neutralit de linternet, initie par
M. Christian Paul et dpose par le groupe socialiste. Cette proposition de
loi a t rejete par lAssemble nationale le 1
er
mars 2011.
Le but poursuivi par la prsente proposition de loi est de reprendre les
propositions labores de faon non partisane, dans le cadre de
llaboration dun rapport dinformation la rdaction duquel ont particip
des dputs de plusieurs groupes politiques.
Lobjectif du chapitre 1, intitul Conscration de la neutralit de
linternet comme objectif politique est de protger internet en le faisant
entrer explicitement dans le champ de la rgulation des communications
lectroniques. Il existe aujourdhui un risque que se dveloppent des
pratiques non neutres qui rduiraient la capacit des utilisateurs dinternet
choisir lusage quils font du rseau. Pour faire face ce risque, il est
propos de donner une porte juridique au principe de neutralit de
linternet.
Larticle 1
er
propose de dfinir la neutralit dans toutes ses
dimensions, rpondant toutes les proccupations lies la neutralit de
linternet (alors que la transposition du troisime paquet tlcoms ne les
prvoit pas toutes, comme par exemple lencadrement des mesures
obligatoires de filtrage ou encore la garantie dune qualit suffisante de
linternet).
La dfinition du principe de neutralit prsente aussi lavantage, par
rapport au droit actuel, dapporter de la cohrence dans les dcisions prises
par les autorits rglementaires, en leur fournissant une base lgislative
unique.
Larticle 2 fait de la neutralit un objectif politique et larticle 3 donne
au pouvoir la capacit dimposer des obligations pour la promouvoir.
Le chapitre 2 avec un unique article 4, vient consacrer une procdure
unique de blocage de laccs des services de communication en ligne
faisant intervenir le juge. Le rapport dinformation de lAssemble
nationale sur la neutralit de linternet et des rseaux recommandait

6
Cf. Arcep, Neutralit de linternet et des rseaux : Propositions et recommandations ,
septembre 2010.
6
dtablir, en matire de blocage, une procdure unique faisant intervenir le
juge.
Il existe aujourdhui cinq bases lgales diffrentes permettant
dimposer aux fournisseurs daccs internet de bloquer laccs des
contenus en ligne : deux figurent larticle 6 de la loi pour la confiance
dans lconomie numrique, deux dans le code de la proprit intellectuelle
et une dans la loi de 2010 sur les jeux en ligne.
Cet article les regroupe et tablit, larticle 6 de la loi pour la
confiance dans lconomie numrique, une procdure unique qui prsente
trois caractristiques :
elle fait intervenir le juge dans tous les cas ;
elle respecte le principe de subsidiarit, en imposant de demander
dabord la suppression des contenus lhbergeur et ensuite le blocage aux
fournisseurs daccs internet ;
elle demande au juge de vrifier la proportionnalit des
consquences du blocage aux atteintes occasionnes par le service en ligne,
ce qui permettra notamment de mettre en balance atteintes la libert
dexpression et illgalit des contenus incrimins.
Les bases lgales existantes sont conserves mais modifies pour
renvoyer cette procdure de rfrence.
La multiplication des lois permettant dimposer des mesures
obligatoires de blocage au cours des dernires (LCEN en 2004, loi sur les
jeux en ligne en 2009, LOPPSI II en 2011) montre que la pression visant
restreindre la libert de communication sur internet saccrot.
Ltablissement dune procdure unique permettrait dassurer la cohrence
des dcisions lgislatives et de consolider les dbats sur le blocage en
les ancrant clairement dans un article de code.
Linstitution dune procdure unique aurait aussi pour avantage de
confier un juge unique le rle de prononcer des mesures obligatoires de
blocage, permettant une monte en comptence et un meilleur suivi de la
jurisprudence.
Lobjectif poursuivi par le chapitre 3 intitul Protection de
luniversalit et garantie de la qualit de linternet est de faire en sorte
quinternet reste la plateforme ouverte quil est aujourdhui. Le risque vient
du fait que la qualit de linternet public pourrait rapidement se dgrader
7
cause de laugmentation importante des flux, si les fournisseurs daccs
internet ninvestissaient pas dans les rseaux ou sils privilgiaient la
commercialisation des services grs. Renforcer le choix du consommateur
semble tre la premire solution permettant de faire face ce risque.
Aussi, larticle 5 propose dassurer la transparence sur laccs
internet en rservant lappellation internet aux seuls accs neutres.
Cette nouvelle disposition vise galement inciter les fournisseurs daccs
internet fournir le meilleur accs possible, en respectant le principe de
neutralit et un cot raisonnable.
Larticle 6 vient instituer un observatoire de la qualit de linternet
mis en place par lARCEP, afin de mesurer la qualit des services daccs
internet en termes de neutralit. Aujourdhui, Il nexiste pas de mesure
publique de la qualit de linternet propos par chaque fournisseur daccs
internet, ni daccord sur ce qui devrait tre prcisment mesur. Cette
mesure parat dautant plus ncessaire que la qualit des services daccs
internet est plus htrogne que celle des services tlphoniques, dpendant
dune multiplicit de facteurs et devant tre mesure suivant plusieurs
dimensions et tant donc moins susceptible dtre directement apprcie
par le consommateur. Cest un moyen dassurer la transparence
effective des offres pour le consommateur
Enfin, larticle 7 prvoit lhypothse o la concurrence ne permettrait
pas au consommateur dopter pour un accs internet neutre de qualit
un prix raisonnable. La capacit de choix du consommateur devrait tre
rtablie par des moyens plus contraignants et il reviendra lARCEP
dimposer aux fournisseurs daccs internet des exigences garantissant la
qualit dinternet.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous vous demandons de bien
vouloir adopter la prsente proposition de loi.

8
PROPOSITION DE LOI
CHAPITRE 1
Conscration de la neutralit de lInternet
comme objectif politique
Article 1
er

Larticle L. 32-1 du code des postes et des communications
lectroniques est complt par un IV ainsi rdig :
IV. Le principe de neutralit est dfini comme la capacit pour les
utilisateurs dInternet :
1 denvoyer et de recevoir le contenu de leur choix, dutiliser les
services ou de faire fonctionner les applications de leur choix, de connecter
le matriel et dutiliser les programmes de leur choix, ds lors quils ne
nuisent pas au rseau ;
2 avec une qualit de service transparente, suffisante et non
discriminatoire ;
3 et sous rserve des obligations prononces lissue dune
procdure judiciaire et des mesures ncessites par des raisons de scurit
et par des situations de congestion non prvisibles.
Article 2
Au II de larticle L. 32-1 du code des postes et des communications
lectroniques, aprs le 1, il est insr un 1 bis ainsi rdig :
1 bis A poursuivre un objectif de promotion de la neutralit de
lInternet telle que dfinie au IV du prsent article ; .
Article 3
Au I de larticle L. 33-1 du code des postes et tlcommunications
lectroniques, aprs le b), il est insr un b bis) ainsi rdig :
b bis) Les conditions permettant de promouvoir la neutralit de
lInternet ; .









9
CHAPITRE 2
Procdure unique du blocage de laccs lInternet
Article 4
I. Le 8 du I de larticle 6 de la loi n 2004-575 du 21 juin 2004 pour
la confiance dans l'conomie numrique est ainsi rdig :
8. L'autorit judiciaire peut prescrire en rfr ou sur requte, toute
personne mentionne au 2 ou, dfaut, toute personne mentionne au 1,
larrt de laccs un service de communication au public en ligne dans les
cas suivants :
1 pour prvenir ou faire cesser un dommage quil occasionne ;
2 pour faire cesser une atteinte un droit dauteur ou un droit
voisin ;
3 sur demande de lautorit administrative, lorsque les ncessits de
la lutte contre la diffusion des images ou des reprsentations de mineurs
relevant de l'article 227-23 du code pnal le justifient ;
4 sur demande du prsident de lAutorit de rgulation des jeux en
ligne, aux fins dempcher laccs aux services proposs par des oprateurs
de jeux ou de paris en ligne non autoriss, en cas d'inexcution par un
oprateur non autoris de l'injonction de cesser son activit d'offre de paris
ou de jeux d'argent et de hasard, dans un dlai de huit jours suivant cette
mise en demeure.
Lautorit judiciaire vrifie que les consquences de larrt de laccs
au service de communication en ligne sont proportionnes la gravit des
atteintes quil occasionne.
II. Le cinquime alina du 7 du I de larticle 6 de la mme loi est
ainsi rdig :
Lorsque les ncessits de la lutte contre la diffusion des images ou
des reprsentations de mineurs relevant de l'article 227-23 du code pnal le
justifient, l'autorit administrative saisit lautorit judiciaire et lui transmet
les adresses lectroniques des services de communication au public en
ligne contrevenant aux dispositions de cet article. Dans les conditions
prvues au 8 du I de larticle 6, lautorit judiciaire peut prescrire larrt de
laccs ces services.






(
!

10
III. La premire phrase du sixime alina de larticle L. 332-1 du
code de la proprit intellectuelle est complte par les mots suivants :
dans les conditions prvues au 8 du I de larticle 6 de la loi n 2004-575
du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'conomie numrique .
IV. Larticle L. 336-2 du mme code est complt par une phrase ainsi
rdige : Lorsque ces mesures ont pour objet dempcher laccs un
service de communication en ligne, il est fait application du 8 du I de
larticle 6 de la loi n 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans
l'conomie numrique.
V. Le deuxime alina de larticle 61 de la loi n 2010-476 du 12 mai
2010 relative l'ouverture la concurrence et la rgulation du secteur des
jeux d'argent et de hasard en ligne est complt par les mots suivants :
dans les conditions prvues au 8 du I de larticle 6 de la loi n 2004-575
du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'conomie numrique .
CHAPITRE 3
Protection de luniversalit et garantie de la qualit de lInternet
Article 5
Avant larticle L. 121-83 du code de la consommation, il est insr un
article L. 121-82-1 ainsi rdig :
Art. L. 121-82-1. Les fournisseurs daccs Internet ne sont
autoriss commercialiser sous le nom daccs Internet que les
services de communications lectroniques respectant le principe de
neutralit tel que dfini au IV de larticle L. 32-1 du code des postes et
communications lectroniques.
Article 6
Aprs larticle L. 36-11 du code des postes et tlcommunications, il
est insr un article L. 36-12 ainsi rdig :
Art. L. 36-12. L Autorit de rgulation des communications
lectroniques et des postes est charge de mettre en place un observatoire
de la qualit de lInternet permettant de mesurer la qualit des services
daccs Internet fournis par les diffrents oprateurs quant au respect du
principe de neutralit dInternet, tel que dfini larticle L. 32-1.
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Article 7
Aprs larticle L. 36-8 du code des postes et des communications, il est
insr un article L. 36-9 ainsi rdig :
Art. L. 36-9. Lorsque la situation concurrentielle nest pas
suffisante, lAutorit de rgulation des communications lectroniques doit
utiliser sa facult ddicter des exigences minimales en terme de qualit de
service afin de garantir aux consommateurs la capacit de choisir une offre
daccs Internet respectant le principe de neutralit tel que dfini au IV de
larticle L. 32-1.
Article 8
LAutorit de rgulation des communications lectroniques est charg
de rdiger un rapport tudiant de manire approfondie les marchs lis au
rseau Internet et les services grs, les flux financiers entre les diffrentes
catgories dacteurs et lvolution de leurs modles conomiques. Ce
rapport devra tre rendu au plus tard le 28 fvrier 2013.
Article 9
Les charges pour lAutorit de rgulation des communications
lectroniques sont compenses par la majoration due concurrence de la
dotation de ltat, et corrlativement pour ltat par la cration dune taxe
additionnelle au droit mentionn larticle 403 du code gnral des impts.