Focus stratgi que n 4

Stabiliser autrement ?
Les quipes provinciales de reconstruction (PRT) en Afghanistan
Paul Hari Laurent Fromaget
Janvier 2008

Laboratoire de Recherche sur la Dfense

L'Ifri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, d'information et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, l'Ifri est une association reconnue d'utilit publique (loi de 1901). Il n'est soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. L'Ifri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et conomiques, chercheurs et experts l'chelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), l'Ifri s'impose comme un des rares think tanks franais se positionner au coeur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit des auteurs.

Texte tabli par Meriam Daadouche

ISBN : 978-2-86592-220-8 Tous droits rservs, Ifri, 2008 IFRI 27 RUE DE LA PROCESSION 75740 PARIS CEDEX 15 - FRANCE TL. : 33 (0)1 40 61 60 00 Email: ifri@ifri.org SITE INTERNET : www.ifri.org IFRI-BRUXELLESI RUE MARIE-THRSE, 21 1000 - BRUXELLES, BELGIQUE TL. : 00 + (32) 2 238 51 10 Email: info.eurifri@ifri.org

 Focus stratgique

Les questions de scurit exigent dsormais une approche intgre, qui prenne en compte la fois les aspects rgionaux et globaux, les dynamiques technologiques et militaires mais aussi mdiatiques et humaines, ou encore la dimension nouvelle acquise par le terrorisme ou la stabilisation post-conflit. Dans cette perspective, le Centre des tudes de scurit se propose, par la collection Focus stratgique , dclairer par des perspectives renouveles toutes les problmatiques actuelles de la scurit. Associant les chercheurs du centre des tudes de scurit de lIfri et des experts extrieurs, Focus stratgique fait alterner travaux gnralistes et analyses plus spcialises, ralises en particulier par lquipe du Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD).
* * *

Le Laboratoire de Recherche sur la Dfense Etabli lIfri, au sein du Centre des tudes de scurit, le Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD) runit des experts civils et militaires (officiers dactive en dtachement) afin de confronter de manire originale des points de vue diffrents. Indit dans ses objectifs comme dans son fonctionnement, le LRD a pour vocation traiter les questions traditionnelles de dfense, mais aussi aborder la problmatique plus large de la scurit dans toutes ses dimensions. Il a lambition de produire des travaux indpendants destins tous les acteurs de la scurit.
* * *

Les auteurs Officier suprieur de larme de terre, le lieutenant-colonel Paul Hari est actuellement affect ltat-major des armes. Persanophone, il a conseill le Commander britannique de lquipe provinciale de reconstruction de Mazar-e Sharif (Afghanistan) de juin dcembre 2004, mission pour laquelle il a t fait Member of the British Empire (MBE). Officier suprieur de larme de terre, le lieutenant-colonel Laurent Fromaget est actuellement dtach comme chercheur au sein du Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD). Il suit plus particulirement les politiques de dfense franaise et amricaine, ainsi que les interventions militaires contemporaines.

Sommaire

Introduction __________________________________________ 5 Gnalogie conceptuelle et historique ____________________ 7 Du maintien de la paix la stabilisation__________________ 7 Le pari de lempreinte lgre___________________________ 9 Lhritage occult du programme CORDS_______________ 11 Les Provincial Reconstruction Teams : privilgier lobjectif par rapport aux procdures ___________ 15 Les dbuts difficiles dun modle trop vague : linvitable mlange des genres _______________________ 15 Une structure prvue pour les phases de stabilisation consolide ___________________________ 17 La PRT britannique de Mazar-e Sharif : un cas dcole ____ 19 Un modle pragmatique et perfectible____________________ 23 Des capacits et des modes daction ddis la reconstruction __________________________________ 23 Les atouts dune dmarche empirique __________________ 25 Concilier empreinte lgre et masse critique ____________ 25 Conclusion __________________________________________ 29 Annexes ____________________________________________ 31 Rfrences __________________________________________ 31

Introduction

epuis la premire guerre du Golfe, les puissances occidentales sont confrontes de manire quasi systmatique limpossibilit de sortir des crises dans lesquelles elles engagent leurs forces armes. Simple paradoxe ou impasse stratgique, une victoire militaire, si dcisive soit-elle, ne suffit plus dsormais mettre un terme ces crises. Pour autant, et bien quil sinscrive dans un processus plus complexe, le recours la force arme reste souvent un pralable invitable pour contrer un adversaire usant lui-mme de violence. Une fois atteint lobjectif strictement militaire, cest une vritable course la reconstruction des espaces politiques qui sengage. Passant ncessairement par des ralisations physiques et institutionnelles, la reconstruction est aussi un processus social et psychologique qui doit pouvoir tre ressenti sans dlai par les populations en souffrance. Jadis simple corollaire de laction militaire, ce quil est convenu dappeler la bataille des curs et des esprits constitue dsormais lun des enjeux principaux du conflit et en tout tat de cause, lenjeu majeur du post-conflit. De la Somalie lIrak, des Balkans lAfrique de lOuest, les dcideurs politiques comme les tats-majors militaires ont cherch des rponses au caractre global de la sortie de crise en tentant dintgrer tous les chelons dcisionnels les problmatiques daide humanitaire, de reconstruction, voire de dveloppement conomique. Cest dans ce contexte que les experts civils et les militaires ont t amens agir simultanment et dans un mme espace pour tenter de jeter les bases dune stabilit durable. Bien que la relation civilo-militaire soit prpare ds le temps de paix par la plupart des tats-majors occidentaux, elle peine traditionnellement se mettre en place sur les thtres dengagements, tant les acteurs concerns et les modes opratoires sont diffrents. Justement conues pour dpasser ces divergences en Afghanistan, les Provincial Reconstruction Teams1 (PRT) reprsentent aujourdhui loutil de terrain le plus abouti en matire de coopration civilo-militaire. Devenu la cible de la premire campagne de la Global War On Terror (GWOT) au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, le rgime des Talibans est dfait en quelques semaines par les forces amricaines qui se trouvent ensuite dans lobligation duvrer la stabilisation et la reconstruction du pays. Toujours marqu par linvasion
2

Equipe provinciale de reconstruction. (Pour faciliter la lecture, lacronyme PRT sera dsormais utilis). 2 Guerre globale contre la terreur dcrte par ladministration Bush en raction aux attentats perptrs le 11 septembre 2001 sur le territoire des Etats-Unis.

-5-

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

sovitique des annes 1980, ce pays est en effet le thtre depuis plus dun quart de sicle dune guerre civile entretenue par une accumulation de facteurs : les conflits dintrts lis la culture de lopium, le jeu des puissances rgionales, les tensions intertribales, la dfaillance du pouvoir central ou encore le djihadisme international. Cest en raction ce contexte particulirement difficile que les Etats-Unis dveloppent progressivement le concept de PRT. Initialement penses comme un outil de sortie de crise, les PRT tendent pourtant voluer vers un mcanisme plus global de gestion de crise qui exerce une influence dans des domaines aussi inattendus que la contre-insurrection. Malgr lambigut qui persiste entre aide humanitaire et objectifs militaires, en dpit galement de rsultats alatoires et de certaines polmiques concernant la pertinence mme du concept, les PRT, relayes par dautres nations de lOTAN, stendent progressivement tout l'Afghanistan qui fait dsormais figure de laboratoire pour les stratgies de sortie de crise, au point de poser la question de la porte vritable de l'instrument pour les oprations venir. Pralablement toute description des PRT, il est indispensable de retracer les raisons qui ont conduit la disqualification du modle des oprations de stabilisation des annes 1990 pour mieux redcouvrir, dans un deuxime temps, lexprience mene par les Amricains au Vietnam et qui constitue sans doute la vritable source dinspiration du concept dvelopp aujourdhui en Afghanistan. Une fois tablie la gnalogie des PRT, il devient possible de dcrypter leur processus dimplantation et leur fonctionnement, en insistant plus particulirement sur lexemple de la PRT de Mazar-e Sharif. Enfin, une discussion des potentialits et des limites du concept permettra den apprcier les perspectives possibles.

-6-

Gnalogie conceptuelle et historique

rrives en Afghanistan de faon inattendue, en raction aux attentats du 11 septembre, les armes amricaines ne se prparent pas initialement une mission de longue dure. Ce nest quaprs la chute du rgime taliban quelles sont amenes constater le prolongement sine die de leur prsence sur place, ce qui oblige progressivement les pays occidentaux, Etats-Unis en tte, inscrire leur action dans la dure et rechercher les voies-et-moyens susceptibles de stabiliser le pays. En parallle, les acteurs civils sont confronts une inscurit persistante, ce qui restreint considrablement les possibilits de reconstruction dans les zones pachtounes qui formaient le cur du mouvement des Talibans. Acteurs civils et militaires amricains mettent alors au point un concept de coopration civilo-militaire lchelon de la province, afin de faciliter les entreprises de reconstruction et de rallier par ce biais les populations au nouveau rgime afghan. Par-del ces raisons conjoncturelles, toutefois, l'mergence rapide des PRT relve en ralit dune double gnalogie : dune part, une construction intellectuelle qui conduit au rejet des expriences de peacekeeping3 menes dans les annes 1990, de l'autre la rsurgence dune exprience historique mene au Vietnam trente ans plus tt.

Du maintien de la paix la stabilisation

Refusant dsormais le modle des oprations de maintien de la paix expriment dans les annes 1990, les Etats-Unis entrent en guerre contre les Talibans aprs avoir dress un triple constat : les oprations de Peacekeeping telles que menes dans les Balkans sont trop chres et leur issue incertaine, la menace pour les forces engages a chang de nature, enfin les nations intervenantes nont pas toujours des moyens suffisants pour des oprations de cette envergure. De fait, linstar des missions dinterposition de lONU dont le mandat ne prvoit pas quelles aient recours la force, les oprations militaires usant de moyens de coercition naboutissent elles aussi, le plus souvent, qu un gel des situations de crises en dpit des sommes colossales qui y sont consacres. La stabilisation du seul Kosovo, territoire
3

Oprations de maintien de la paix comme celle mene par la force de protection des nations unies (FORPRONU) en Ex-Yougoslavie entre fvrier 1992 et mars 1995.

-7-

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

de moins de deux millions dhabitants, aurait ainsi cot quelque 15 milliards de dollars aux pays occidentaux pour un rsultat incertain4. Sappuyant sur ce constat mais galement sur les rticences traditionnelles des lites politiques et militaires du pays lencontre du maintien de la paix, Condoleeza Rice, alors conseillre du candidat George Bush pour les questions de scurit, dclare la convention nationale du Parti Rpublicain du 1er aot 2000 que les armes amricaines ne sont pas une force de police globale, mais bien un outil pour vaincre les opposants la paix, instrument construit et entretenu afin de gagner les guerres de la nation 5. Au-del de cette prise de position idologique, cest linadaptation des forces armes occidentales aux nouveaux types de conflits qui fait problme. En effet, les outils militaires occidentaux classiques sont encore largement hrits de la Seconde Guerre mondiale et de la guerre froide, et donc organiss pour agir dans un cadre conflictuel entre forces de mme nature. Or, ils sont dsormais engags le plus souvent dans des oprations de stabilisation et systmatiquement confronts un adversaire pratiquant par dfaut lautre guerre ou petite guerre. En consquence, et alors que la ralisation des objectifs stratgiques dpendait troitement autrefois du sort des armes, les rsultats militaires obtenus initialement sur les thtres ne conduisent plus aujourdhui qu ltablissement des conditions du succs stratgique6. Condamnes vaincre autrement, au sein mme des populations7, les armes occidentales sont contraintes dadapter leurs modes opratoires. Ainsi, la doctrine amricaine semble pendant longtemps hsiter, et voque tour tour le conflit de basse intensit lpoque de la guerre froide, puis les oprations autres que la guerre pendant les annes 1990, enfin les oprations de stabilisation et la guerre irrgulire, tandis que la doctrine franaise diffrencie, la suite de la Bosnie, matrise de la violence et coercition de forces. Outre les hsitations et la difficult intellectuelle qualifier des situations conflictuelles indites, ces appellations successives semblent en quelque sorte prolonger la distinction fondamentale entre la guerre vritable, la grande guerre, et tout ce qui en est exclu et relve de ce quon a par dfaut appel tantt petite guerre, tantt autre guerre. Or, les interventions successivement menes depuis la fin de la guerre froide dmontrent que lexercice dun mode non seulement nest pas exclusif de lautre sur un mme thtre, mais encore que la simultanit des deux modes daction tend devenir peu peu la rgle : si parfois ils se succdent (exemple du Kosovo o la coercition par les frappes ariennes a prcd la matrise de la violence par les forces terrestres), le plus souvent ils coexistent au quotidien (dj en Somalie et plus encore en Afghanistan ou en Irak). Cens pouvoir assurer quasi conscutivement et sur court pravis des missions aussi varies que du combat de haute intensit, du maintien de la paix ou encore de laide humanitaire durgence8, le soldat doit alors multiplier ses savoir-faire, employer des quipements diffrents et faire preuve dune facult
4 5

Pour plus de donnes chiffres, voir de Durand (2005). Pour plus de dtails, voir son article dans Foreign Affairs (2000). 6 Smith (2007). 7 Ibid. 8 Concept de la guerre des trois blocs dvelopp par Krulak (1999).

-8-

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

dadaptation permanente, afin de grer son stress dans un environnement o tout moment on peut attenter sa vie, mme quand il ne combat pas. Sans piloguer sur les limites humaines dun tel exercice, le nombre mme des soldats engags dans ces oprations dpend troitement des budgets allous par les nations intervenantes. En comparaison des guerres totales du XXme sicle, elles ne peuvent y consacrer que des ressources financires, matrielles et humaines limites. Ainsi, et supposer que la stabilisation passe par des effectifs militaires plus nombreux, la magnitude atteinte par les estimations les plus srieuses rendent cette hypothse totalement irraliste. Sil fallait engager en Afghanistan le mme nombre de soldats par habitants que celui utilis au Kosovo, il faudrait mobiliser 600 000 hommes pour ce seul pays9. Rapidement assimils de vritables invasions, de tels dploiements seraient par nature contre-productifs. Enfin, les oprations de stabilisation requirent des troupes bien entranes et disponibles qui se recrutent, pour lessentiel, au sein des forces armes occidentales10. Peu nombreuses et de plus en plus sollicites, ces troupes ne peuvent plus soutenir des engagements qui soient la fois multiples et massifs. En plus des budgets restreints, la professionnalisation des armes comme la dmographie des pays occidentaux interdisent dsormais de telles options. Ainsi, motives par ce triple constat quelles partagent pour lessentiel, et sans pour autant remettre en cause leurs capacits mener des oprations de coercition sur terre, sur mer ou dans la troisime dimension, les armes amricaines et europennes sefforcent dajuster leurs dploiements aux contraintes de la stabilisation. Dans cette optique, lempreinte au sol de la force sur le thtre fait dsormais lobjet de la plus grande attention et constitue sans doute un lment fondamental pour ce type doprations.

Le pari de lempreinte lgre

La rponse cette proccupation se traduit par lide assez rcente de recherche dune empreinte lgre sur les thtres doprations. Dcoulant des rflexions menes par les armes engages dans les phases de stabilisation complexes la fin des annes 1990, cette ide lemporte progressivement sur celle des dploiements militaires zonaux qui tablissait une relation directe entre le succs dune opration et le ratio troupes dployes / population locale11. Cette notion est non seulement la consquence de laffirmation de plus en plus marque de la souverainet des Etats reconstruire, mais aussi de la prise de conscience par les nations intervenantes du risque accr de se voir taxer de no-colonialisme par les populations locales. Pour autant, et mme si les avantages et les limites militaires de lempreinte lgre sont dj bien identifies en 2001, les raisons de ce choix pour lAfghanistan dpassent sans doute la simple logique militaire.
9

Estimation avance par William J. Durch du centre Henri L. Stimson dans une interview au Washington Post le 23 septembre 2002. 10 Sur tout ces points, voir de Durand (2005). 11 Voir par exemple Quinlivan (1996).

-9-

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

En effet, lintervention en Afghanistan a t dcide comme une opration rapide et dcisive en rponse aux attentats du 11 septembre 2001. Improvise en quelques semaines, cette rponse rapide rendait impossible toute projection de moyens militaires lourds, ce qui explique en partie que la CIA ait initialement supplant le Pentagone dans le choix des options stratgiques12. Par ailleurs, compte tenu de la prise de distance idologique de la nouvelle administration vis--vis des choix de ladministration Clinton, tout revirement en faveur dune stabilisation impliquant des moyens massifs semblait peu vraisemblable. Dautre part, lobjectif politique initial tait moins de stabiliser ou de reconstruire lAfghanistan que de dtruire le rgime taliban qui hbergeait les dirigeants et les camps dentranement dAl Qada13. Ds lors, il est trs probable que laspect stabilisation nait pas t prpondrant dans la planification de lopration Enduring Freedom, mais quil ait t envisag au dpart comme un simple palliatif, compte tenu notamment du caractre volontiers suspicieux de la population afghane lendroit des trangers (dfaite britannique au XIXme sicle, chec de linvasion sovitique dans les annes 1980, accueil mitig des combattants arabes) Plus gnralement, si la recherche de lempreinte lgre permet de diminuer le cot des oprations militaires, elle tente galement de compenser la dure souvent longue des phases de stabilisation et vise mettre en avant ds que possible les organisations civiles et surtout les autorits locales pour leur transmettre rapidement des responsabilits. Idalement, lempreinte lgre concerne les dploiements dans lespace mais aussi dans le temps, ce qui rpond parfaitement aux attentes de ladministration Bush quand elle sengage en Afghanistan. Cette notion apporte galement une solution aux problmes logistiques des oprations trop lourdes et puise sa cohrence oprationnelle dans lapport des nouvelles technologies en alliant prescience, souplesse et ractivit. Dernier avantage, et non des moindres, lempreinte lgre permet aussi de ne pas interfrer avec le travail des organisations civiles de reconstruction tout en attnuant, au quotidien, le degr de visibilit des militaires sur le thtre. Pour autant, la limitation de lempreinte au sol nest pas toujours la panace. Lempreinte lgre ne peut naturellement pas reposer sur une force cantonne qui se couperait de lextrieur et dont laction sur la situation resterait de fait limite. Or, lorsque la force se dploie au plus prs des populations, au point de sy intgrer littralement, elle se confronte peu peu des modes de vie et de pense diffrents. Si les militaires ne parviennent pas sadapter lenvironnement, cette confrontation peut devenir contre-productive et faire le jeu de ceux qui sopposent leur prsence. Dans ce cas, le choc des cultures ne peut que renforcer limpression de corps tranger donne par la force lorsque, par exemple, la prsence de femmes militaires est rejete par des populations dont les murs et les coutumes ne permettent mme pas den envisager loccurrence. Si lon considre la population locale comme le centre de gravit de toute intervention, le dploiement de la force doit tre rflchi et
12 13

Woodward (2006) p. 78-79. Maloney (2004).

- 10 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

souple pour lui permettre dinteragir avec les populations tout en en respectant les coutumes. Cest cette condition que la coopration entre soldats allochtones et forces de lordre reconstitues produira des effets sur la stabilit du pays, lobjectif tant de ne pas choquer lautre tout en lui permettant, en permanence, de mesurer les bienfaits de la prsence de la force au regard dun ventuel retrait de celle-ci. En tout tat de cause, laction de la force sinscrit alors dans un principe dhumanit que les militaires doivent sattacher respecter et mettre en uvre. En pratique, des actions de soutien forte valeur ajoute et cibles doivent tre menes en direction des secteurs les plus dficients tout en offrant aux dcideurs locaux le choix des priorits. Pour plus de cohrence, la coordination avec les autres acteurs de la reconstruction doit tre systmatiquement recherche. En effet, le succs de laction entreprise par la force de stabilisation repose dune part sur sa capacit se limiter ses domaines de comptence et, dautre part, sur la qualit des relations quelle entretient avec ses interlocuteurs sur le territoire. Rsultant probablement de lensemble des ces considrations, il semble que les PRT aient t l'origine penses comme une solution peu coteuse, destine prendre en charge la dimension de stabilisation et de reconstruction sans pour autant engager les Etats-Unis dans une opration lourde de pacification, avec tout ce que cela suppose de moyens matriels et humains dploys dans la dure. De mme lengagement progressif et limit des pays de lOTAN interdisait-il de reprendre terme terme le cadre conceptuel et les structures dvelopps dans les annes 1990 dans les Balkans. Ce nest donc que progressivement que le concept de PRT a t tendu l'ensemble du pays et identifi comme un instrument central dans la lutte contre linsurrection naissante et dans la stabilisation du pays. Quelles qu'aient pu tre finalement les raisons immdiates expliquant la prfrence amricaine en leur faveur, les PRT refltent galement un hritage plus ancien, savoir lexprience amricaine au Vietnam, l'occasion de laquelle les Etats-Unis avaient mis en place, l'chelon local et sur tout le pays, une forme institutionnalise de coopration civilomilitaire trs proche du concept des PRT.

Lhritage occult du programme CORDS

A lvidence, le concept dune structure de collaboration entre experts civils et militaires des fins de pacification et de reconstruction prcde de beaucoup lengagement actuel en Afghanistan. Sans remonter plus loin que lpoque contemporaine, lhistoire regorge dexemples de pacifications obtenues par la collaboration dadministrations civiles et militaires jusquaux plus petits chelons, quil sagisse de la priode coloniale europenne au XIXme sicle ou encore de limplantation des Etats-Unis aux Philippines, Cuba et Porto Rico partir de 1898. Bien que le contexte ait profondment chang et que les objectifs politiques soient bien diffrents aujourdhui, la permanence de certains principes de gouvernance, de maintien ou de rtablissement de la paix dcrits par

- 11 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

Lyautey demeurent ainsi tonnamment actuels14. Plus rcemment, en prvision du dbarquement en France et de l'occupation ventuelle de territoires librs, ltat-major amricain cre un rgiment europen des affaires civiles en association avec le Royaume-Uni. Cette unit militaire des civil affairs a bien apport une aide humanitaire durgence et une aide la reconstruction dans les rgions libres en appui des forces dbarques, mais il tait prvu quelle joue galement un rle dans la reconstruction des institutions politiques, judiciaires et conomiques des pays librs. Bien que le gnral de Gaulle se soit oppos cette pratique de lAMGOT15 en France, lexprience fut applique ailleurs, notamment en Allemagne et au Japon. Plus proche de nous chronologiquement et non sans rappeler la pratique des sections administratives spcialises16 mises en places par larme franaise en Algrie, les Etats-Unis tentent une nouvelle approche de la relation civilo-militaire pendant le conflit vietnamien au travers du programme CORDS17. Le Civil Operations and Revolutionnary Development Support mis en place au Vietnam constitue en effet la premire rponse amricaine de grande envergure propose face linsuffisance constate de la seule option militaire sur un thtre doprations. A la diffrence de lAfghanistan en 2001, les Amricains affrontent au Vietnam la fois un ennemi conventionnel au nord du 17 parallle (larme du Nord Vietnam, soutenue par la Chine et lURSS) et des forces insurrectionnelles ou Vit-cong infiltres au Sud-Vietnam et dont les bases de repli stendent par-del les frontires, au Cambodge et au Laos. Cest par la prvalence de lArmy Concept, autrement dit culture militaire tout entire oriente vers la grande guerre, le combat du fort au fort et la recherche dengagements dcisifs, quAndrew Krepinevich explique les rats de la coordination au niveau du thtre doprations18. En outre, et malgr limpulsion de Robert Komer, conseiller spcial du prsident Johnson pour le Vietnam, les Amricains gardent la haute main sur la guerre dattrition alors que la pacification, encore appele lautre guerre, reste, leurs yeux, laffaire des forces vietnamiennes. Ds sa mise en place, le programme CORDS fait porter leffort sur deux objectifs : la bataille des esprits dont le but est de renforcer la scurit des populations contre les reprsailles et les exactions du Vit-cong, et la bataille des curs qui vise amliorer les conditions de vie par une relance de lagriculture assortie dune rforme agraire19. Pour le premier objectif, une politique de soutien aux forces territoriales est mise en place. A la diffrence de larme rgulire de la rpublique du Vietnam, ces forces
14

Voir par exemple les nombreux passages consacrs aux relations entre civils et militaires dans Lettres du Tonkin et de Madagascar 1894 -1899 (1946). 15 Allied Military Government on Occupied Territories. 16 Mathias (2000). 17 Civil Operations and Revolutionnary Development Support. Ce programme nat en mai 1967 dun rapprochement entre lOffice of Civil Operations (OCO) et le Military Assistance Command, Vietnam (MACV) pour rationaliser tous les moyens mis en uvre en vue de la pacification du territoire sud Vietnamien. 18 Krepinevitch (1986). 19 A propos de cette distinction, voir Krpinevich (1986), p. 216.

- 12 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

territoriales20 sont issues de lenvironnement immdiat dans lequel elles oprent. Ayant une meilleure connaissance du terrain et du tissu social que larme rgulire, elles sont plus mme de dtecter et de contrer linfiltration du Vit-cong. Dlaisses jusque l au profit de larme rgulire sud vietnamienne, elles se voient affecter de meilleures armes et de nouveaux quipements ds 1967. Une fois rorganises et mieux formes, leur nombre passe de 300 000 en 1967 532 000 en 1971. Ne comptant que pour 2 4 % du cot annuel de la guerre en fonction des annes, ces forces territoriales sont pourtant lorigine de 12 30 % des pertes infliges (insurgs Vit-cong et soldats nord vietnamiens confondus) et ce malgr labsence de moyens organiques en armes de gros calibres21. En comparaison, larme rgulire sud-vietnamienne reoit un budget quatre fois suprieur. Cette bataille des esprits est galement supporte par les dbuts du programme Phoenix dont lambition est de neutraliser la chane de commandement et dinfluence de la gurilla en sattaquant directement ses cadres. Cette opration secrte, mene conjointement par la CIA et les forces spciales amricano-vietnamiennes, prvoit notamment des arrestations voire des assassinats cibls de membres cls des structures fantmes22 du Vit-cong. Le second objectif fait lobjet de mesures plus timides dans un premier temps. La bataille des curs repose sur laction de conseillers agricoles amricains avec pour ambition de rgnrer les bases dune conomie agricole moribonde : fourniture de semences et dengrais bas prix, augmentation des rendements dans la production du riz et dans llevage, encouragements dvelopper des cultures marachres, amlioration de services sociaux fondamentaux dans les villages23 Si tous les analystes saccordent sur lavnement trop tardif et le caractre marginal du programme CORDS, il savre pourtant que la majeure partie de la population navait aucune intention de se soulever24. En effet, mme au plus fort de loffensive du Tt, en mars 1968, alors que le Vit-Cong contrle le territoire jusquaux abords de Hu et Saigon, aucun soulvement de masse ne soppose la contre-offensive mene par les forces amricaines et sud-vietnamiennes. A la suite de cette offensive, qui a surtout pour effet de dstabiliser lopinion amricaine, des rformes dans la police sud-vietnamienne sont entreprises pour lutter contre la corruption, les crdits en faveur du secteur agricole sont encore augments et, en dpit de rsistances structurelles et traditionnelles, cest une vritable redistribution des terres qui est entreprise au point que lacronyme mme de CORDS est rebaptis Rural Development Support 25. Dans le mme temps, le programme Phoenix est acclr et en plus des dizaines de milliers de cadres Vit-cong capturs ou retourns, ce sont 26 000 personnes qui sont limines26. Les nombreux drapages de Phoenix
Les forces territoriales sont articules en forces rgionales (FR) et en forces populaires (FP), elles assurent un vritable maillage dfensif de territoire sudvietnamien. 21 Krepinevitch (1986). 22 Structures dtailles par Fall (2005). 23 Kolko (1985). 24 Sorley (1999). 25 Ibid. 26 Boot (2002).
20

- 13 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

(assassinats de civils sans liens avec le Vit-cong, tueries lchelle de villages entiers) et les protestations quils suscitent, au sein mme de larme et du parlement amricains, finissent pourtant par entacher tout le programme CORDS et entranent terme la dnonciation de la CIA dans le rapport du Church Committee en 1975. La vritable leon tire du CORDS est certainement que la bataille des curs et des esprits ne simprovise pas. On ne peut pas rduire le sentiment dinscurit dune population en greffant tardivement un programme civilo-militaire sur des oprations militaires dune extrme duret. Trois millions de sud-vietnamiens ont t dplacs provisoirement ou dfinitivement de 1964 1969, soit 20 % de la population. Les effets collatraux des bombardements (exemple des Free Fire Zones27 dans des rgions vides de leurs populations), de la dfoliation, de la menace de reprsailles exerces par un camp ou par lautre avaient condamn par avance les conditions mmes de la pacification au Sud-Vietnam, quels quaient t, par ailleurs, les rsultats du programme CORDS. Pourtant, loin dinflchir lAmerican Way of War, la dfaite avait simplement entran loccultation des leons de lautre guerre dans les documents doctrinaux des armes amricaines comme plus gnralement dans les conceptions prvalant en matire demploi de la force et que lon retrouve dans ce quil est convenu dappeler la doctrine Powell28. Justement pense pour viter les conditions dun nouvel enlisement des forces armes, cette doctrine ne prvoyait plus dinscrire les interventions militaires dans la dure et faisait peu de cas des rsultats obtenus dans lautre guerre, plus que jamais relgue au second plan. Particulirement adapte au scnario de la premire guerre du Golfe, cette approche trouve pourtant ses limites dans le conflit afghan o faute dtre choisie, linstallation dans la dure apparat rapidement invitable. Ds lors, le rapprochement entre le programme CORDS et les PRT semble pour le moins trs probable dans lesprit des dcideurs amricains mme si, en labsence de document de doctrine, aucune filiation formelle ne peut tre tablie. Cest finalement leur opposition aux constructions lourdes du peacekeeping des annes 1990 et le refus de laisser le champ libre aux insurgs qui les poussent renouer, en Afghanistan, avec une formule la fois civilo-militaire et suffisamment lgre pour sinscrire dans la dure.

Zones de tir libre. Sinspirant directement de la doctrine Weinberger, du nom du secrtaire dEtat la Dfense de Ronald Reagan, cette doctrine est en ralit une liste de conditions numre par Colin Powell, alors chef dtat-major des armes amricaines. Pralable indispensable toute dcision dengagement des forces armes, ces conditions visent lever toute ambigut quant aux objectifs politiques recherchs dans lengagement militaire, aux moyens financiers et matriels y consacrer, au soutien de lopinion amricaine et internationale, la stratgie de sortie de crise Voir Powell (1992-93).
28

27

- 14 -

Les Provincial Reconstruction Teams : privilgier lobjectif par rapport aux procdures

u Royaume de linsolence29, les forces armes amricaines tentent de rorienter leur approche de la stabilisation en dveloppant le concept des Provincial Reconstruction Teams (PRT). Petites, volutives et pluridisciplinaire, ces PRT sont conues pour produire des effets immdiatement visibles aux endroits stratgiques du pays. Repris peu peu par lAlliance atlantique, ce concept dbouche sur la cration dunits interministrielles, civilo-militaires et multinationales qui tentent de ragir aux dfis rencontrs en phase de stabilisation. Elles tendent montrer, avec un certain succs, la capacit dadaptation des militaires qui se risquent proposer au pouvoir politique local des solutions pour faire voluer de faon raliste la situation scuritaire sur le terrain. Elles cherchent sadapter au contexte de la stabilisation qui fait du soldat un outil parmi dautres et qui na alors plus dautre solution que de montrer la plus-value quil peut apporter dans le rglement des crises, en partenariat avec dautres acteurs.

Les dbuts difficiles dun modle trop vague : linvitable mlange des genres
En dcembre 2001, ds la chute du rgime taliban, les Amricains installent donc sur le thtre afghan un groupement civilo-militaire interalli30 et dploient des cellules dites humanitaires31 dans les principaux centres urbains. Ces groupes sont constitus ds le dpart de militaires et de fonctionnaires du ministre amricain des Affaires trangres. Ils agissent en tenue civile et sont quips de vhicules sans marques distinctives. Finances par un fond interministriel32, les quipes agissent sur le terrain au travers de projets impact immdiat33 quelles initient, dveloppent et finalisent. Dans la droite ligne de la doctrine amricaine des actions civilo-militaires, ces projets nont au dpart dautre but que de tenter de lgitimer la prsence des militaires dans leur environnement.

Surnom donn lAfghanistan : voir Barry (1984). Combined Joint Civil-Military Operational Task Force (CJCMOTF). 31 Coalition Humanitarian and Liaison Cells (CHLC). 32 Overseas Humanitarian Disaster and Civic Assistance Fund (OHDACA) financ par le ministre de la Dfense et celui des Affaires trangres amricains. 33 Quick Impact Projects (QIP).
30

29

- 15 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

Leurs actions consistent par exemple rparer des infrastructures de base routes, pistes, ponts, passerelles, salles de classe ou dispensaires et fournir ponctuellement quelques aides durgence au profit des populations les plus dmunies. Mais, ds 2002, conscients du fait que laprs-conflit sera jug laune des progrs de la scurit et du bientre, les militaires allis cherchent dvelopper plus encore les efforts de reconstruction et de recomposition du futur Etat afghan. Ils sont en cela soutenus par le nouveau gouvernement intrimaire install Kaboul qui dcide de donner le nom dquipes de reconstruction provinciales (PRT) aux units coalises charges de la reconstruction. Les militaires se rallient dailleurs assez tardivement cette dnomination, lui prfrant initialement celle dquipes provinciales de stabilisation (PST). Face aux critiques immdiates des organisations non-gouvernementales but humanitaire, qui dnoncent lirruption des armes dans leur domaine de comptence, les militaires peinent dmarquer le mandat des PRT de celui des acteurs civils. Lambassadeur amricain prcise dailleurs lors de linauguration de la PRT de Gardez que cette nouvelle structure se doit de faciliter les changes dinformations entre la communaut internationale, les ONG, le gouvernement afghan et la coalition, afin de permettre lacclration de la reconstruction dans la rgion. En labsence dun cadre clairement dlimit et face cette confusion des genres, la raction des ONG demeure toutefois ngative. Ds 2002, conscients de la ncessit de ne pas brouiller limage des humanitaires auprs des populations, les militaires amricains tentent de remdier aux premires critiques en remettant, par exemple, les soldats des PRT en uniforme. Pour autant, laccueil des humanitaires demeure mitig face ce quils peroivent encore, malgr les tentatives dexplication des militaires, comme une instrumentalisation de laide aux populations34. En mai 2004 par exemple, les organisations non-gouvernementales sinsurgent contre une pratique des quipes de terrain qui consiste distribuer des tracts, la frontire du Pakistan, appelant donner des informations sur la rbellion en change dune poursuite de laide humanitaire. Outre la confusion entre militaire et humanitaire, le chantage laide tablit une distinction dangereuse entre ceux qui collaborent et ceux qui sy refusent sous la forme propose, ces derniers risquant dtre assimils des adversaires potentiels. Or, loin dtre purement thique, cette ambigut entre prrogatives civiles et militaires est galement fonctionnelle. En 1997, en effet, les Amricains ont institutionnalis un processus interministriel et inter-agences qui implique aussi bien les diplomates et les militaires que les fonctionnaires de lagence amricaine pour le dveloppement international (USAID) dans les interventions post-conflit. Cette doctrine promulgue par une directive prsidentielle35 intgre les systmes de rponses aux crises, quils soient civils ou militaires, dans la continuit du processus de la stabilisation : urgence post-conflit, rtablissement de la scurit, recomposition post-crise puis aide au dveloppement. Laide se trouve ainsi incluse dans un cadre stratgique et politique. Sur le plan de la politique militaire gnrale, les institutionnels amricains de laide humanitaire (USAID et diplomates) ainsi que les ONG humanitaires sous34 35

Sedra (2005). Presidential Decision Directive (PDD 56) de mai 1997.

- 16 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

traitantes sont compris comme des multiplicateurs de la force militaire engage. Lquivoque peut difficilement tre leve, ce qui explique que dans les provinces du Sud et de lEst de lAfghanistan, encore sous contrle amricain, la population afghane et les autorits locales demeurent rserves, ne parvenant pas toujours distinguer les quipes charges de la reconstruction de celles qui continuent mener des oprations de combat. Lexemple de la province de Ghazn est rvlateur de cet tat de fait : la suite dun tir accidentel de roquette tuant dix personnes en 2004, la PRT amricaine na pu mener certains projets dans des villages qui refusaient sa prsence36. A dfaut dun cadre contraignant et probablement en raction aux critiques suscites par ces ambiguts, le principe retenu par le plan daction pour les PRT est de crer des relais dinfluence au profit du gouvernement de M. Karza. Elles reoivent donc pour objectif de rtablir puis de consolider lautorit de lEtat central. Cest la premire fois quun tel objectif politique est dcrit par une coalition multinationale dans des documents officiels et publics, preuve quune force de stabilisation nhsite plus proclamer son intention de rnover voire de crer des institutions tatiques si elles font dfaut. Sur le terrain, lobjectif consiste appuyer les institutions au travers des administrations centrales et provinciales en construction, aussi bien sur le plan matriel que par le biais de preuves publiques de reconnaissance et de soutien aux autorits nationales. Cet objectif ambitieux se traduit par des actions concrtes de promotion du gouvernement central afghan au sein des provinces les plus stables. Les PRT reoivent de leur autorit militaire de tutelle la mission de favoriser les conditions permettant datteindre la stabilit dans leurs zones de responsabilit respectives. Toute loriginalit consiste alors fusionner, dans une structure unique et lchelle des provinces afghanes, des cellules spcialises37 qui avaient lhabitude doprer lchelon national. Les nouvelles entits ainsi cres, lgres et dcentralises, se donnent alors pour objectif de mener dans chaque province des actions cibles sur les causes de linstabilit. Elles sont de plus charges de promouvoir le gouvernement central et de faire face aux tendances rgionalistes et sparatistes qui sont encore vives dans les provinces.

Une structure prvue pour les phases de stabilisation consolide

Selon la planification amricaine, les PRT ne devaient tre dployes que dans un contexte scuritaire matris, pacifi et calme, permettant duvrer effectivement au relvement des administrations. En dcembre 2002, la demande du prsident Karza, les Amricains dcident cependant louverture anticipe des PRT afin de relayer lautorit du gouvernement islamique de transition mise mal par le tribalisme et les sparatismes, en particulier dans le sud-est majorit pachtoune. En 2003, de nouveaux pays comme le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zlande, les PaysBas et lAllemagne sassocient au concept tandis que lide dune relve
36 37

Pour plus de dtails sur ces vnements, voir Sedra (2005). Conseillers diplomatiques et politiques, experts policiers et judiciaires, agronomes et spcialistes du dveloppement, actions civilo-militaires, etc.

- 17 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

des PRT de la coalition Enduring Freedom (OEF) par la Force internationale dassistance la scurit (FIAS) fait son chemin au sige de lAlliance atlantique. Sur ce thtre en effet, ce sont deux oprations sous mandats distincts des Nations unies et aux buts nettement diffrencis qui coexistent depuis lanne 2002 : la coalition OEF, rpondant la volont de lutte contre le terrorisme, et la FIAS, sous commandement de lOTAN, initialement charge dassurer la scurit de Kaboul pour permettre la remise en place des institutions comme le prvoit le processus de Bonn. Malgr la volont des uns et des autres, le calendrier douverture des PRT accuse vite un certain retard. En 2003, sur les huit PRT prvues, seules quatre sont ouvertes Gardez, Bamian, Kunduz et Mazar-e Sharif. Dans la pratique, les quipes dployes font encore face des situations scuritaires mal matrises qui gnent considrablement la tche des soldats et des civils chargs des projets de reconstruction. Les risques dinstrumentalisation et les menaces physiques induites par ces situations scuritaires dgrades nincitent dailleurs pas dautres allis contribuer au dploiement de nouvelles PRT. A la fin 2003, les Amricains et plusieurs partenaires de la coalition demandent une extension du mandat de la FIAS pour pouvoir assurer la scurit des quipes de reconstruction. Conscient de la ncessit de soutenir le processus, le Conseil de scurit des Nations unies autorise alors les pays contributeurs de la FIAS fournir des effectifs supplmentaires dans le cadre des PRT38. Pourtant, partir de 2004, les conditions dengagement des quipes de reconstruction se transforment radicalement, entranant une acclration du rythme douverture de nouvelles PRT. On note dune part que la situation scuritaire samliore sur le thtre, tout particulirement dans les provinces du nord et de louest du pays, et que dautre part, la perception des PRT par les acteurs locaux samliore grandement sous leffet des premires ralisations tangibles et dun retour global de la scurit. A la mi-2004, quatorze PRT sont ouvertes dont trois sous la responsabilit de nations non-amricaines : Royaume-Uni Mazar-e Sharif, Nouvelle Zlande Bamian, Allemagne Kunduz. Elles passent dix-neuf en janvier 2005 et le transfert des responsabilits des PRT de la coalition Enduring Freedom seffectue progressivement vers la Force internationale dassistance la scurit, conformment la planification de lOTAN39. Au dbut 2006, vingt-deux PRT sous mandat de la Coalition ou de la FIAS sont ouvertes en Afghanistan. Leur dveloppement se poursuit en parallle lextension du mandat de lAlliance sur lensemble du territoire afghan. Pour plus defficacit, les structures de chacune des PRT varient en fonction des acteurs et lapplication du concept demeure la prrogative de la nation responsable. En 2007, la FIAS compte 25 PRT fortes de 80 250 personnes sous la responsabilit de 13 nations40. Sur ces 25 PRT, 12 sont diriges par les Etats-Unis, essentiellement dans les rgions les moins stables du sud et de lest de lAfghanistan (voir la carte prsente en annexe). Des diffrences notables en termes dorganisation
38 39

Rsolution 1510 du 13 octobre 2003. OPLAN 10302 adopt en avril 2004. 40 Voir site Internet de lOTAN.

- 18 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

et de modes opratoires des PRT vont donc rapidement coexister sur le thtre afghan. Elles sont directement lies la sensibilit de chacune des nations qui acceptent den prendre la responsabilit et aux causes spcifiques de linstabilit dans chaque province. Les critiques les plus nombreuses portent principalement, et ds le dpart, sur le mode daction des PRT places sous commandement amricain. De lavis mme des analystes amricains, la faiblesse de certains rsultats peut tre explique tant par le contexte demploi que par limprcision des finalits recherches41. En effet, agissant pour la majorit dentre elles dans des zones encore instables, ces PRT nont pas russi dissiper la confusion entre les diffrentes forces armes, celles qui traquent les insurgs et celles qui participent en fait la reconstruction et laide au dveloppement dans les provinces. La confusion ne sest pas non plus dissipe pour lacception du terme reconstruction, trop frquemment utilis par les units civilo-militaires amricaines pour dsigner les projets impact immdiat, semblables ceux raliss par les organisations humanitaires en situation durgence. En revanche, les PRT installes dans des provinces la situation stabilise comme celle de Mazar-e Sharif, initialement sous la responsabilit des Britanniques, et celle de Kunduz, sous la responsabilit des Allemands, peuvent se consacrer entirement la recomposition du systme de scurit et des institutions. Elles nen sont que plus rapidement acceptes par les populations et les organisations humanitaires. Elles ont lavantage davoir bnfici des enseignements tirs des premires PRT amricaines installes dans lurgence, dmontrant ainsi quil est possible, par cette formule, dobtenir des rsultats probants.

La PRT britannique de Mazar-e Sharif : un cas dcole

Latout principal de la PRT britannique de Mazar-e Sharif rside dans la non-duplication de son action avec celle habituellement dvolue aux organisations humanitaires (sant, ducation, approvisionnements durgence) En effet, ce type de PRT soutient demble laction du gouvernement central en appliquant le processus de rforme du secteur de scurit (RSS) et participe donc directement et visiblement au dveloppement dun environnement scuritaire plus stable. Les buts noncs sont clarifis, ouvertement affichs et peu peu accepts par tous. Les projets ont par exemple pour objectif de rnover les commissariats, de former et dinstruire les policiers, dquiper les tribunaux et les postes frontires, dacheter les quipements et le matriel des grandes administrations... Laide directe aux multiples forces de police et de scurit mais aussi la justice et plus globalement aux institutions afghanes ne fait gure concurrence aux autres acteurs de la reconstruction. De plus, laide apporte par les PRT tend peu peu se situer intgralement en soutien la mission des Nations unies, par exemple au travers du processus de dsarmement dmobilisation rinsertion des anciens combattants (DDR), qui rencontre une trs forte opposition culturelle sur place. Enfin, largement civilo-militaire, multinational et interministriel, ce modle de structure est rapidement dissoci, dans les esprits des populations, des units militaires combattantes.
41

Drolet (2007).

- 19 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

Bien que les Britanniques aient retir plus de la moiti de leurs effectifs dAfghanistan la fin juillet 2002, ils crent leur premire PRT Mazar-e Sharif en juin 2003. Cette PRT sinstalle dans une zone assez stable et rencontre immdiatement un succs indniable auprs des populations. En mai 2004, une seconde PRT satellite est cre Maimana, chef-lieu de la province de Faryab. LOTAN en prend le commandement en juillet 2004, conformment au plan dextension de la zone de responsabilit de la FIAS discut entre les pays de lAlliance. Ces deux PRT sous responsabilit britannique simplantent dans le cadre dj stabilis des provinces du nord. Le rsultat de leurs actions est une pacification qui avance en tche dhuile, selon lacception de Lyautey42, qui leur permet aussi de dvelopper des oprations toujours plus ambitieuses. Aprs la rnovation des commissariats centraux, les milices installes sur la voie publique sont remplaces par des policiers nouvellement forms et mieux quips. Grce au soutien technique de fonctionnaires dpendant du ministre des finances, les douanes sont rorganises au dtriment des mafias qui taxaient les postes frontaliers. En dehors dincidents sporadiques comme lattaque dune patrouille par un individu isol qui cote la vie un soldat britannique le 29 octobre 2005, aucun incident ne vient directement viser les reprsentants de la communaut internationale dans le Nord du pays en 2004 et 2005. Malgr la poursuite de trafics de toute nature, notamment dopium, ces annes sont marques par un renforcement de la prsence du gouvernement central mme si certaines factions parviennent sinfiltrer dans les rouages des administrations provinciales. Le recensement des lecteurs, les lections prsidentielles puis parlementaires se droulent dans le calme. Sur le plan militaire, des accords interviennent entre les principaux seigneurs de guerre et chefs de factions qui respectent les forces de lAlliance dployes dans le nord. Le processus DDR aboutit peu peu la disparition officielle des milices et la saisie de leurs armes lourdes43. A la fin 2004, la quasi-totalit des deux mille armes lourdes du nord se retrouvent cantonnes sous la garde de larme nationale afghane (ANA) dans le site de regroupement de la province de Balkh. LANA se dploie galement Mazar-e Sharif ds septembre 2004 et y implante son corps rgional Shahin n 209. Au plan scuritaire, la formation et le dploiement de la police nationale seffectuent en remplacement des milices. Un centre provincial dentranement de la police nationale est cr en fvrier 2004. En huit mois, prs de six mille policiers y sont forms par les instructeurs de la socit militaire prive Dyn Corps. Enfin, sous la pression constante de la PRT, les points de contrle routier des factions sont dsarms, dmonts ou relevs par les polices officielles. Sur le plan politique, le gouvernement de Kaboul, soutenu par laction des diplomates de la PRT, nomme peu peu des gouverneurs provinciaux et des chefs de police plus dvous la reconstruction pacifique du pays et suffisamment acquis la politique du gouvernement central.

42

Expression releve dans Lettres du Tonkin et de Madagascar 1894-1899 (1946), p. 112-113. 43 Processus HWC : Heavy Weapon Cantonment.

- 20 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

La Provincial Reconstruction Team de Mazar-e Sharif fait porter demble son effort sur la rforme du secteur de scurit en participant, son niveau et avec ses capacits particulires, la pacification et la reconstruction. Son action majeure dans le cadre de la stabilisation scuritaire consiste dvelopper et soutenir les forces de scurit afghanes. Cet objectif conduit les Britanniques constituer une entit qui a pour premire caractristique dtre civilo-militaire et interministrielle (voir lorganigramme prsent en annexe). En ne tenant pas compte des quelque quatre-vingts employs civils afghans chargs de la vie courante (gardes arms, lavandiers, interprtes, conducteurs, chargs de communication) et de la centaine de soldats britanniques et sudois stationns quelque distance comme force dintervention temps, la PRT de Mazar-e Sharif compte 10 % de civils. Elle comprend des reprsentants de cinq diffrents ministres que sont les Affaires trangres, la Dfense, la Coopration, lIntrieur et lAgriculture, pour la plupart issus des structures de coopration internationales de ces mmes ministres. On trouve ainsi cte cte des diplomates amricains, britanniques et danois, des policiers afghans, norvgiens, roumains et finlandais ainsi quun fonctionnaire amricain du ministre de lAgriculture. Ce caractre multinational se retrouve jusquau sein des plus petites cellules. En effet, cette unit denviron deux cent vingt soldats, qui couvre une zone de responsabilit de 80 000 kilomtres carrs, compte dix armes diffrentes dans ses rangs. Lamalgame dofficiers issus de dix autres nations constitue un autre grand succs du commandement britannique. Dans les faits, cette entit constitue le plus petit ensemble tactique multinational au monde. Outre des Afghans et des Britanniques, on y retrouve des officiers venus dAllemagne, du Danemark, de Finlande, de France, de Lituanie, de Norvge, de Roumanie et de Sude. A lexemple de lorgane central coiffant et coordonnant les PRT depuis Kaboul le PRT steering comittee prsid par le ministre afghan de lIntrieur, lquipe de reconstruction de Mazar-e Sharif intgre des responsables afghans chargs dagir en liaison troite avec des reprsentants du gouvernement central gouverneurs provinciaux et de districts, responsables des diverses administrations. Articule autour dun colonel britannique, une quipe de conseillers spcialiss conoit et suit la mise en uvre des oprations de reconstruction et de soutien au gouvernement afghan. Lunit dispose galement dun centre de commandement des oprations qui coordonne et dirige lensemble des fonctions spcifiquement militaires (oprations, renseignement, logistique). Sur le terrain, les quipes dobservateurs Military observers teams (MOT) assurent les patrouilles de prsence, prennent les contacts de leur niveau et collectent les informations sur toute la zone de responsabilit. Lgres et trs mobiles, elles sont systmatiquement commandes par un militaire et constitues de six soldats et dun interprte. Elles disposent darmements lgers pour lautodfense, circulent en vhicules civils identifis aux couleurs de la force et sont en permanence localisables grce linstallation dun systme de golocalisation par satellite le Nato tracker system. Cette bote noire moderne permet galement la transmission de rapports de situation lorsque les quipes restent plusieurs jours en mission. Insres dans les villes et les villages les plus reculs, habitant dans des maisons protges par des gardes et policiers afghans, soutenues pour la vie courante par des employs locaux quelles rmunrent, les quipes dobservateurs vivent littralement au sein des populations. Au niveau de la

- 21 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

base centrale de la PRT, des groupes de raction immdiate sont en alerte permanente pour assurer la protection des quipes. Au besoin, ils peuvent intervenir par voie terrestre ou arienne. Bien intgres un environnement quelles contribuent pacifier, les quipes provinciales de reconstruction de Mazar-e Sharif et de Maimana ont t confies la Sude et la Norvge la mi-2006 pour permettre la cration dune nouvelle PRT britannique Lashkar Gah, dans la province du Helmand o la situation scuritaire peine samliorer.

- 22 -

Un modle pragmatique et perfectible

la fois consquence et condition du succs, la pacification reste troitement lie la reconstruction matrielle, institutionnelle et sociale. De nombreux moyens sont ainsi concentrs au niveau des PRT pour mettre en place les conditions de la reconstruction. Toutefois, et sans pour autant remettre en cause le postulat de lempreinte lgre, il apparat que limpact des PRT et plus gnralement de laction occidentale en matire de pacification et de reconstruction demeure limit auprs des Afghans eux-mmes. Ds lors, amliorer la visibilit des PRT implique dajuster certains aspects de la stratgie gnrale des Occidentaux, commencer par le nombre de PRT dployes.

Des capacits et des modes daction ddis la reconstruction

Les rsultats probants obtenus par la PRT britannique de Mazar-e Sharif sont la consquence daptitudes combines dans trois domaines. Dans le domaine financier tout dabord, tout est rendu possible par lapport de fonds consquents et immdiatement disponibles pour soutenir les projets de reconstruction. Les financements dorigine trangre44 sont en effet directement contrls par les conseillers insrs dans les quipes de terrain. La seconde aptitude est technico-organisationnelle. Les experts civils, policiers ou militaires appliquent et partagent leurs comptences en matire de conseil de gestion dans leurs domaines respectifs. Ils peuvent ainsi accompagner la ralisation des programmes par des actions de conseil technique et de formation. Ils assurent par l mme la ractivit de la PRT face aux besoins exprims tout en dveloppant la pertinence, la cohrence et le suivi des projets. Cette cohrence est dailleurs renforce par la volont de coordonner la reconstruction par le biais des conseils de dveloppement provinciaux auxquels participent, sous lgide des gouverneurs afghans et des bureaux provinciaux de la mission des Nations unies, lensemble des organisations internationales et nongouvernementales ainsi que les conseillers de la PRT. Le troisime domaine est celui des capacits strictement militaires. Ddis au renseignement, aux transmissions ou la protection, les moyens militaires de la PRT psent naturellement dans toute ngociation. Lventualit dun recours la force militaire comme la communication oprationnelle, par la
44

Les budgets proviennent des agences et organismes suivants : DfiD, FCO, USAID, US DoS, agences de coopration danoise ou finlandaise, fonds du CERP (Commander Emergency Response Program) amricain.

- 23 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

diffusion de tracts et de messages radiophoniques de proximit, participent de la stabilisation. Nanmoins, les modes daction de la PRT sinscrivent toujours dans une collaboration troite avec les autorits afghanes et les reprsentants civils de la communaut internationale. Les principaux modes daction consistent donc cooprer avec les structures locales pour fournir les quipements et reconstruire les infrastructures ncessaires la rforme des organes de scurit ainsi de lAfghan Police Program par exemple , mais surtout maintenir en permanence les contacts ncessaires la coordination des moyens et des projets avec les acteurs internationaux : la mission des Nations unies, les organisations humanitaires, les socits prives de scurit charges de la formation, les agences contractuelles telles que le Joint Electoral Management Body (JEMB) charg des lections ou lAfghan New Beginning Program (ANBP) charg du processus DDR. Au niveau local, lunit de reconstruction entretient des contacts rguliers avec les responsables du gouvernement central45, les chefs de factions, les chefs religieux, les assembles coutumires et les notables universitaires, journalistes et entrepreneurs privs. Sur le terrain, les patrouilles dobservation et de prsence permettent lacquisition dinformations dambiance par lcoute des populations, directement ou au travers dinterprtes. Laction militaire se caractrise aussi par lassistance technique apporte aux organismes afghans chargs de la rforme du secteur de scurit et par un soutien direct dans les ngociations ponctuelles. Certaines dmonstrations de force peuvent savrer ncessaires lorsquil convient de rgler des diffrends et de stabiliser des situations scuritaires localement dgrades. Ces actions de force, toujours possibles, font partie intgrante de la stratgie dinfluence des forces gouvernementales afghanes vis--vis des factions rcalcitrantes. Les modes opratoires employs dmontrent que la PRT incite et assiste plus quelle ne dcide et dirige. Elle agit toujours en liaison troite avec les fonctionnaires des Nations unies et implique autant que possible lautorit afghane lgitime dans le processus dcisionnel. Elle renforce ainsi sa capacit agir et dcider son niveau, cherchant toujours montrer que son action na dautre but que de permettre aux autorits afghanes dexercer pleinement leurs responsabilits. Cest pourquoi les projets de reconstruction sont soumis lapprobation de ces autorits, lesquelles font ensuite valoir leurs priorits tout en les faisant connatre leurs administrs. Lobjectif politique affich consiste dbarrasser lAfghanistan des germes dinstabilit pouvant favoriser le retour des foyers terroristes. Il passe donc par un retour une situation stabilise, sous le contrle dun gouvernement afghan souverain et dinstitutions provinciales soutenues par la population, favorisant ainsi la normalisation et le dpart des forces trangres (long) terme.

Les gouverneurs provinciaux, les chefs des polices provinciales et les chefs de Corps de larme nationale recre.

45

- 24 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

Les atouts dune dmarche empirique

La cration de ces quipes de terrain rpond galement une vritable stratgie politique qui consiste favoriser linfluence des nouveaux pouvoirs lgitimes aux plus bas chelons de la socit. Les PRT renforcent lefficacit et la visibilit des actions de lEtat sur le terrain en aidant essentiellement la reconstruction des appareils de scurit, garantie ultime de la pacification. En Afghanistan, cet aspect est considr comme primordial afin de supplanter terme les milices dans leur fonction de scurit rgionale et leur ter de fait toute lgitimit, mme si lAlliance est contrainte, pour recomposer ladministration, de cooprer avec des notables au pass douteux. Ainsi, le soutien aux relais locaux du nouveau pouvoir lgitime a permis dviter la force trangre dtre perue comme une force doccupation, mme si elle a parfois d composer avec les seigneurs de guerre historiques. En termes dconomie des moyens et de comptences requises, ces quipes civilo-militaires constituent une alternative qui facilite le dsengagement de la force de combat implique dans lintervention militaire initiale. Dployes pour durer et accompagner des processus de pacification et de reconstruction forcment longs, ces PRT devraient idalement intervenir dans le sillage immdiat de la force de combat, une fois retrouv un seuil minimum de scurit. La promotion des services de scurit, la lutte contre les mafias et les paramilitaires, le contrle des armements et plus gnralement la restauration de lEtat sont de vritables enjeux quune force de combat classique aura du mal rgler car telle nest pas sa vocation. A loppos, les PRT regroupent des spcialistes sous une direction commune afin de rpondre au caractre transverse des sorties de crises, permettant ainsi de dpasser les difficults inter-agences amricaines comme les hsitations de la coordination interministrielle communes la plupart des dmocraties. Les PRT proposent une approche pragmatique et ajustable de la coopration interministrielle, ralise directement sur le terrain (bottom-up), alors quelle peine bien souvent se concrtiser au plus haut niveau. Dautres atouts peuvent galement tre mis en avant. Outre la taille rduite dune PRT et son faible cot relatif, cest limage mme de la PRT qui fait sa force. Cette image est naturellement positive dans la mesure o elle est associe un processus de reconstruction visible et palpable, condition toutefois que des organisations internationales soient en mesure dassurer par ailleurs la reconstruction conomique. De plus, son influence dans de nombreux domaines renforce la lgitimit dune force trangre, toujours condamne, terme, tre assimile une troupe doccupation. Enfin, la PRT prsente les avantages dune structure volutive. Elle doit permettre dintgrer, au fil du temps, tous les spcialistes civils qui savreront indispensables aux futures tapes de la reconstruction, inversant ainsi progressivement le ratio entre civils et militaires au sein mme de lquipe.

Concilier empreinte lgre et masse critique

Sil nest certes pas reproductible lidentique sur tous les thtres, eu gard aux nombreuses sources possibles dinstabilit, ce modle novateur constitue aprs plus de cinq annes dexistence une formule qui donne des rsultats plus quencourageants localement. Or, au plus fort du

- 25 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

programme CORDS, ce sont 6 464 militaires amricains, 1 137 civils parmi lesquels 100 conseillers agricoles ainsi que 223 conseillers techniques non amricains de lUSAID qui opraient dans les 250 districts de la Rpublique du Vietnam46. En Afghanistan, si lon exclut les soldats exclusivement affects la protection des PRT, le personnel ddi la coopration civilomilitaire est dix fois infrieur ce quil tait au Vietnam, pour une population sensiblement gale... En outre, et bien quil soit prmatur de mesurer limpact quont pu avoir les PRT sur la stabilisation de lAfghanistan partir de 2003, la recrudescence des violences constate en 2006 et 2007 repose la question du nombre des PRT et de leur intgration la stratgie globale de sortie de crise. Intervenu plus tt que le programme CORDS dans la planification et le droulement des oprations, le concept des PRT na pourtant trouv ses ajustements quaprs de trop longs mois de ngociations internes. En outre, les PRT non seulement ne prjugent pas de tous les rsultats de la stabilisation en Afghanistan, mais encore ne constituent quun instrument de plus au sein de la stratgie globale de sortie de crise, au mme titre que les oprations de contre-insurrection, la diplomatie ou le dveloppement conomique Enfin, et bien que lon ait oppos modle britannique et modle amricain jusquen 200547, il existe probablement en 2008 autant de modles de PRT que de sensibilits nationales et de particularits locales dictant des modalits demploi diffrentes. Au final, la varit des situations comme la flexibilit de linstrument condamnent sans doute par avance toute tentative de dlimitation stricte ou de positionnement rigide des PRT dans les domaines militaire, humanitaire ou politique. Pour ne pas apparatre comme un simple pis-aller et sans compromettre pour autant le concept dempreinte lgre, la formule gagnerait certainement tre tendue horizontalement en multipliant substantiellement le nombre des PRT et donc les budgets allous la reconstruction , et verticalement, en ajoutant quelques prrogatives au PRT Steering Committee comme la capacit de vrifier lquit de traitement et la cohrence des actions menes entre les diffrentes provinces. A cet gard, la dmarche de lAfghanistan Compact48 de Londres reprsente un pas supplmentaire en direction de la coordination de tous les acteurs tatiques et non tatiques qui interviennent en Afghanistan. Toutefois, et bien quil se hasarde proposer quelques mesures et chances concrtes, ce document raffirme gnralement des principes et des intentions qui en tant que tels ne constituent pas une vritable stratgie pour lAfghanistan. Compte tenu du rapport cot efficacit des PRT, des marges de progrs existent bel et bien. Au final, cest de plus dexpertise et de personnels civils dont les militaires ont besoin pour multiplier les quipes

46 47

Chiffres repris par McNerney (2006). Sur ce point, voir largumentaire de Sedra (2005). 48 Confrence sur lAfghanistan qui sest tenue Londres du 31 janvier au er 1 fvrier 2006, sous lgide de lUNAMA.

- 26 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

provinciales de reconstruction49, le but tant de prendre de vitesse lide mme dun retour des Talibans dans lesprit dune population qui a besoin de signes tangibles damlioration.

Dans son compte-rendu la Chambre des reprsentants du 30 octobre 2007, John E. Herbst, responsable du bureau pour la reconstruction et la stabilisation, conclut que la mise sur pied dune capacit civile de reconstruction et de stabilisation est essentielle et quelle devrait tre ralise dans les dix prochaines annes.

49

- 27 -

Conclusion

magin lorigine comme instrument de sortie de crise en Afghanistan, le concept des PRT est conu pour agir dans les champs matriel et immatriel o les units militaires classiques trouvent justement leurs limites, quil sagisse des effets obtenir ou des moyens mettre en uvre. La cration de ces PRT traduit aussi, en quelque sorte, la ncessaire intgration de la stratgie militaire la stratgie politique jusquau plus petit chelon, celui du terrain. En dpit des rsultats ingaux obtenus par les PRT en Afghanistan et des polmiques suscites par labsence de dmarcation vis--vis des ONG ou des oprations de contreinsurrection, la formule tend de plus en plus tre transpose sur dautres thtres doprations50. Dj dveloppes dans les provinces irakiennes aux situations scuritaires les plus stabilises51, les PRT servent depuis peu de modle jusque dans les Balkans : Liaison and Monitoring Teams (LMT) au Kosovo et Liaison and Observation Teams (LOT) en Bosnie. Bien que les PRT sefforcent de lever lambigut entre aide humanitaire et objectifs militaires sans toujours y parvenir, preuve les frictions persistantes entre acteurs civils et militaires sur le terrain certaines synergies ont pu tre trouves, comme les rsultats obtenus Mazar-e Sharif en tmoignent. Plus gnralement, quelle que soit la bannire sous laquelle il pourrait tre utilis lavenir (coalition, OTAN, PESD), ce concept peut servir dans dautres oprations de stabilisation, y compris quand elles ne succdent pas un conflit de haute intensit, condition toutefois de lever ds la phase de planification une seconde ambigut, vritablement stratgique quant elle : la coopration civilo-militaire doitelle tre envisage comme un simple palliatif ou comme un instrument participant pleinement de lobjectif politique atteindre ? Sil est vrai quau dpart les PRT relvent plus dune structure ad hoc que dune vritable rvolution doctrinale, elles proposent nanmoins un cadre qui, sil tait institutionnalis, permettrait de rduire les cots de transaction et les difficults de coordination entre acteurs civils et militaires dans les futures oprations de stabilisation.

50 51

Drolet (2007). La premire PRT en Irak a t inaugure le 14 novembre 2005 Mossoul. Elle a t suivie par la cration dune dizaine dautres dont certaines ont t places sous la responsabilit de Britanniques, dItaliens et de Corens.

- 29 -

Annexes

Figure 1 Carte de la rpartition gographique des PRT par nations (source : site Internet de l'OTAN, localisation des PRT en dcembre 2007)

- 31 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

Figure 2 Organigramme de la PRT de Mazar-e Sharif Source : lieutenant-colonel Hari

- 32 -

Rfrences

Documents officiels
AFGHANISTAN COMPACT, The London Conference on Afghanistan, February 2006. DFID, Review of DFID Involvement in PRTs, 2005. HERBST John E., Stabilization and Reconstruction Operations: Learning from the Provincial Reconstruction Team (PRT) Experience, Statement Before House Armed Services, Subcommittee on Oversight and Investigations, Washington, DC, October 30, 2007. PARKER Michelle, The Role of the Department of Defense in Provincial Reconstruction Teams, Testimony Presented Before House Armed Services Committee, Subcommittee on Oversight and Investigations, Washington, DC, September 5, 2007. PERITO Robert M., The US Experience with Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan, Special Report, United States Institute of Peace, 2005. SEDRA Mark, Civil-Military Relations in Afghanistan: the Provincial Reconstruction Team Debate, Policy Research Division of Foreign Affairs, Canada, 2005. USAID, Afghanistan Strategic Plan 2005-2010, May 2005.

Articles
BRAEM Yann, Equipes provinciales de reconstruction , octobre 2007, tlchargeable sur www.operationspaix.net CORDESMAN Anthony H., Armed Nation Building: The Real Challenge in Afghanistan , The Center for Strategic and International Studies, November 2007. DE DURAND Etienne, Des Balkans lAfghanistan : les oprations de stabilisation complexes , Politique trangre, 2 : 2005. DROLET John D., Provincial Reconstruction Teams, Afghanistan vs Iraq Should We Have a Standard Model? , USAWC strategy research project, 2007. KRULAK Charles C., The Strategic Corporal: Leadership in the Three Block War , Marines magazine, January 1999. MALONEY Sean M., Afghanistan: from Here to Eternity? , Parameters, Spring 2004.

- 33 -

P. Hari, L. Fromaget / Les PRT en Afghanistan

McNERNEY Michael J., Stabilization and Reconstruction in Afghanistan: Are PRTs a Model or a Muddle? , Parameters, Winter 2005-06. POWELL Colin L., U.S. Forces: Challenges Ahead , Foreign Affairs, Winter 1992/1993. QUINLIVAN James T., Force Requirements in Stabilization Operations , Parameters, Winter 1995-96. RICE Condoleeza, Campaign 2000: Promoting the National Interest , Foreign Affairs, January/February 2000. SAVE THE CHILDREN, Provincial Reconstruction Teams and Humanitarian Military Relations, 2005, tlchargeable sur www.rusi.org

Monographies
BARRY Michael, Le royaume de linsolence : lAfghanistan, Flammarion, 2002 (1re dition 1984). BOOT Max, The Savage Wars of Peace: Small Wars and the Rise of American Power, Basic Books, 2002. FALL Bernard B., Street Without Joy, the French Debacle in Indochina, Pen & Sword Books Ltd, 2005 (1re dition 1961). KOLKO Gabriel, Anatomy of a War: Vietnam, the United States, and the Modern Historical Experience, The New Press, New York, 1994 (1re dition 1985). KREPINEVITCH Andrew F., The Army and Vietnam, The Johns Hopkins University Press, 1986. LYAUTEY Louis-Hubert, Lettres du Tonkin et de Madagascar (18941899), Armand Colin, Paris, 1946 (1re dition 1920). MATHIAS Gregor, Les sections administratives spcialises en Algrie : entre idal et ralit (1955-1962), LHarmattan, 2000. SMITH Rupert, Lutilit de la force : lart de la guerre aujourdhui, Economica, 2007. SORLEY Lewis, A Better War: the Unexamined Victories and Final Tragedy of Americas Last Years in Vietnam, A Harvest book, Harcourt Inc, San Diego, 1999. WOODWARD Bob, State of Denial: Bush at War, Part III, Simon & Schuster UK Ltd, 2006.

- 34 -

Informations aux lecteurs

Si vous tes intress(e) par dautres publications de la collection, veuillez consulter la section Focus stratgique sur le site Internet de lIfri : http://www.ifri.org Les derniers numros publis de la collection Focus stratgique sont : Philippe Coquet : Les oprations bases sur les effets. Focus stratgique n 1, Ifri, octobre 2007
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_1_Coquet_EBO.pdf

Pierre Razoux : Aprs lchec les rorientations de Tsahal depuis la deuxime guerre du Liban. Focus stratgique n 2, Ifri, septembre 2007
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_2_Razoux_Tsahal.pdf

Etienne de Durand : Linterarmes aux Etats-Unis : Rivalits bureaucratiques, enjeux oprationnels et idologie de la jointness, Focus stratgique n 3, Ifri, novembre 2007
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_3_deDurand_interarmees. pdf

- 35 -