Focus stratgique n18

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La protection du territoire national par larme de Terre

Fondements, limites et perspectives
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Marie-Dominique Charlier
Novembre 2009

Laboratoire de Recherche sur la Dfense

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.

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 Focus stratgique

Les questions de scurit exigent dsormais une approche intgre, qui prenne en compte la fois les aspects rgionaux et globaux, les dynamiques technologiques et militaires mais aussi mdiatiques et humaines, ou encore la dimension nouvelle acquise par le terrorisme ou la stabilisation post-conflit. Dans cette perspective, le Centre des tudes de scurit se propose, par la collection Focus stratgique , dclairer par des perspectives renouveles toutes les problmatiques actuelles de la scurit. Associant les chercheurs du centre des tudes de scurit de lIfri et des experts extrieurs, Focus stratgique fait alterner travaux gnralistes et analyses plus spcialises, ralises en particulier par lquipe du Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD).

Lauteur
Marie-Dominique Charlier est chercheur associ au Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD). Docteur en Droit public et titulaire de trois masters, elle a enseign la gopolitique et le droit dans diffrents Instituts d'Etudes Politiques ainsi qu' l'Ecole Suprieure de l'Aronautique et de l'Espace et t membre du jury de relations internationales de lENA. Aprs avoir t en poste la Dlgation aux Affaires Stratgiques, le lieutenant-colonel (arme de Terre, officier spcialiste) Marie-Dominique Charlier a travaill au sein du Centre de Doctrine d'Emploi des Forces de l'arme de Terre. Elle revient d'une mission de six mois en Afghanistan o elle a occup le poste de Political Adviser dans l'quipe politique du gnral commandant l'ensemble des forces de la FIAS Kaboul. Elle vient d'tre affecte comme charge d'tudes l'Institut de Recherches Stratgiques de l'Ecole Militaire (IRSEM). Lauteur tient remercier les personnes ayant accept de lui accorder les entretiens mens en prparation de cette publication.

Le comit de rdaction
Rdacteur en chef : Etienne de Durand Rdacteur en chef adjoint : Corentin Brustlein Assistant ddition : Vivien Pertusot

Sommaire

Liste des acronymes_______________________________________5 Introduction ______________________________________________7 Larme de Terre sur le territoire national : lhritage et sa remise en cause __________________________________________9
Une visibilit faible depuis la Seconde Guerre mondiale _____ 9 Une arme de Terre davantage sollicite ________________ 13

Vers une reviviscence de la prsence de larme de Terre sur le territoire national ___________________________________17
Le cadre demploi existant ___________________________ 17 Principes demploi__________________________________ 20 Une lgitimit fonctionnelle raffirme __________________ 21

La ncessit dune rnovation______________________________25

Un cadre juridique redimensionner ___________________ 25 Les chanons manquants de la coordination : du local linterministriel ____________________________________ 26 Par del linterministriel_____________________________ 29

Conclusion______________________________________________31 Rfrences ______________________________________________33

Liste des acronymes

ALAT CEMA CHEM CID COMSUP CPCO DICOD DMD DPSN MPO NRBC OGZD OPEX OTIAD PESD SGDN

Aviation Lgre de lArme de Terre Chef dEtat-major des armes Centre des Hautes Etudes Militaires Collge Interarmes de Dfense Commandant Suprieur Centre de Planification et de Conduite des Oprations Dlgation lInformation et la Communication de la Dfense Dlgu Militaire Dpartemental Direction de la Planification de Scurit Nationale Mthode de Planification Oprationnelle Nuclaire, Radiologique, Biologique et Chimique Officier Gnral de Zone et de Dfense Opration extrieure Organisation Territoriale Interarmes de Dfense Politique Europenne de Scurit et de Dfense Secrtariat Gnral de la Dfense Nationale

Introduction

e manire indite, le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de juin 2008 fixe aux armes et notamment larme de Terre un objectif contractualis en ce qui concerne leur engagement sur le territoire national dans le cadre de la fonction protection . Il prcise : les forces terrestres devront participer la protection du territoire national en renfort du dispositif de scurit intrieure et de scurit civile, avec des moyens pouvant impliquer jusqu 10 000 hommes en quelques jours 1. Ce contrat oprationnel sinscrit dans lobjectif plus vaste de lamlioration de la capacit de rsilience globale de la Nation, qui ncessite dorganiser de manire nouvelle le pilotage et la coordination des acteurs civils et militaires de la protection 2. Ce Libre blanc, le troisime du genre sous la Vme Rpublique, entrine travers son titre le rapprochement de la scurit et de la dfense. Toutefois, poser lexistence de ce continuum ne suffit pas3 : il parat ncessaire den valuer la logique4. Lemploi des forces de larme de Terre sur le territoire national des fins dordre public et, plus largement, la fusion des ordres interne et externe sont-ils naturels, ou constituent-ils une tranget, voire un paradoxe ? Si la stratgie de scurit nationale5 est plus que jamais affirme comme globale 6 et recouvre
Voir Dfense et Scurit nationale. Le Livre Blanc, Paris, Odile Jacob, La documentation franaise, 2008, p. 195. 2 Ibid., p. 175. Ce concept de rsilience se dfinit comme la volont et la capacit d'un pays, de la socit et des pouvoirs publics rsister aux consquences d'vnements graves puis rtablir rapidement leur fonctionnement normal, tout le moins dans des conditions socialement acceptables. Plus la rsilience de la nation sera forte, plus celle-ci adhrera aux objectifs de la dfense et de la scurit et plus la scurit nationale sera assure. La rsilience est la fois un objectif (pour les administrations de l'tat) et un tat (pour la socit au sens large). 3 La pertinence de la notion de continuum scurit-dfense a fait l'objet d'une tude par le Centre des Hautes Etudes Militaires (CHEM), 58me session (comit C) Continuum Scurit-Dfense, Briser la glace ! , 2008. Composition du groupe d'tude : Jean-Baptiste Dupuy, Serge Duval, Jos Manuel Fontecha, Pierre Gillet, Franois de Lapresle, Jean-Pierre Metz et Patrick Valentiny. Pour une synthse, voir Jean-Baptiste Dupuis et al., Le continuum scurit-dfense , Cahier du CEREM, n 8, dcembre 2008, pp. 17-25. Ce travail s'appuie sur une enqute croisant les analyses des acteurs de la dfense et de la scurit et vise, dans la continuit des groupes de travail du Livre blanc, faire des propositions pratiques. 4 Notons dailleurs que, comme le soulignent les auditeurs du CHEM, le terme exact de continuum n'est jamais employ dans le Livre blanc. Voir Ibid., p. 17. 5 Jean-Franois Daguzan et Pascal Lorot, Repenser la scurit nationale , Scurit globale, n 2, fvrier 2008, pp. 5-12.
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M-D Charlier / La protection du territoire national

politique de dfense, politique de scurit intrieure et scurit civile, de quelle manire sarticulent concrtement ces interactions ? Essentiellement tourne depuis une vingtaine dannes vers les oprations extrieures7, laction de larme de Terre aurait ainsi vocation tre partiellement roriente vers la protection du territoire national. Cette inflexion rcente marque la reconnaissance explicite dun rle certes ancien, mais jusqualors trs peu dvelopp8. Par ailleurs, le rattachement de la gendarmerie au ministre de lIntrieur, ou la cration de la direction de la planification de scurit nationale (DPSN)9 confirment lintrt dun meilleur partage institutionnel des responsabilits. Larme de Terre doit donc dsormais renforcer sa participation la scurit intrieure et tre capable non seulement de protger la nation face des crises de grande ampleur, mais encore de contribuer sa rsilience. Ce recadrage, en appui des forces de scurit et sous la conduite du ministre de lIntrieur, constitue finalement lvolution majeure du cadre demploi de larme de Terre. Que certaines menaces actuelles comme le terrorisme jouent de la distinction entre interne et externe et des vulnrabilits quelle entrane nimplique pas ncessairement quil faille abolir celle-ci. Afin de rpondre ce paradoxe et de remettre en perspective le lien entre scurit et dfense , la prsente tude tentera de mettre en vidence lapparition dun phnomne de reviviscence institutionnelle de type fonctionnel 10, faisant suite un relatif effacement de lautorit militaire dans la planification et la gestion des crises sur le territoire national. A cette fin, un dtour historique semble en premier lieu ncessaire afin de comprendre les volutions du dispositif juridique et organisationnel de recours larme de Terre pour la protection du territoire national. Ceci permettra denvisager dans un dernier temps les pistes d'amlioration possibles.

Jean Porcher, Dfense versus scurit nationale , Dfense nationale et scurit collective, n 08-09, aot-septembre 2008, pp. 69-76. 7 Rle affirm de manire particulirement forte par le Livre Blanc de 1994. 8 Jean-Michel Blaudez, Le continuum dfense-scurit, quelles consquences pour la stratgie de dfense ? , Tribune du CID, mai 2008, disponible sur : http://www.college.interarmees.defense.gouv.fr/IMG/pdf/BLAUDEZ_C5.pdf. 9 La mise en place de la DPSN amne le ministre de lIntrieur de lOutre mer et des collectivits territoriales revoir son organisation interne et reconsidrer la rpartition des rles avec le Secrtariat Gnral de la Dfense et de la Scurit Nationale (SGDN). 10 Reviviscence : fait de revenir, facult de rapparatre naturellement avec plus de force.

Larme de Terre sur le territoire national : lhritage et sa remise en cause

prs une faible visibilit de larme de Terre sur le territoire national au cours du XXme sicle quexpliquent notamment des raisons idologiques et historiques un renversement sopre, d en grande partie lmergence de vulnrabilits et de modes de conflictualit nouveaux ou du moins indits pour les contemporains.

Une visibilit faible depuis la Seconde Guerre mondiale

Le XXme sicle sest caractris, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, par un dsengagement significatif des forces terrestres du territoire national, consquence dune distanciation voulue aussi bien par le pouvoir politique que par les forces armes et qui sexplique par des facteurs historiques, culturels et socitaux11. Si ce phnomne de distanciation semble caractristique dune phase de modernit dmocratique du systme politique, consacrant la suprmatie des instances politiques civiles sur le commandement militaire et lapplication du principe cicronien Cedant arma togae , elle ne se rduit pas cette seule dimension. Aprs la Libration, les instances politiques de la IVme Rpublique ont mis sur pied ou rorganis les forces dites de deuxime catgorie (Compagnies Rpublicaines de Scurit et escadrons de gendarmerie mobile), profitant des mesures de nationalisation de la police dcides par le rgime de Vichy et prennises par le gouvernement provisoire de la Rpublique Franaise en 1944-45. A lorigine de cette dcision qui occasionne ipso facto un dsengagement des moyens militaires du territoire national se trouve ainsi la volont dviter un futur recours aux forces armes pour des missions de scurit intrieure. Lors des dbuts de la guerre froide, les rares cas dimmixtion des forces armes dans ces missions de scurit gnrale et la notion mme de dfense intrieure sont dnonces par certains comme une action rpressive contre un ennemi
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Outre la rquisition de 1947, cf. infra, la dernire crise interne majeure laquelle larme de Terre a t confronte sur le territoire mtropolitain a t lmeute parisienne du 6 fvrier 1934. Sous des formes juridiques contestables, les units dpendant de la Rgion militaire de Paris ont t requises par le ministre de lintrieur, Eugne Frot. Pierre Plissier, 6 fvrier 1934. La Rpublique en flammes, Paris, Perrin, 2000.

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communiste intrieur jamais explicitement cit et accus de menes subversives12. Lors des grandes grves insurrectionnelles dclenches par le Parti Communiste en 1947, lorsque le prsident Ramadier en a exclu du gouvernement ses reprsentants13, le ministre de lIntrieur, Jules Moch, a pour la dernire fois requis des formations militaires. Cest ainsi que le feu a t ouvert sur le carreau des mines du Nord, dclenchant alors une tempte de protestations. Cet effacement de la prsence militaire tmoigne plus gnralement de rapports rests longtemps distants voire mfiants entre le pouvoir politique et les militaires ; prsentes tout au long de lhistoire politique de la France, ces tensions civilo-militaires ont t fortement accrues par la guerre dAlgrie. A cette poque, limplication forte des forces armes en lieu et place des moyens administratifs civils dfaillants ou inexistants sur le territoire algrien a cr un vritable traumatisme au sein des instances politiques et administratives de lEtat. Cet pisode alimente ce que certains analystes, dont Raoul Girardet, qualifient de climat d'incomprhension mutuelle14. L'inconscient de l'homme politique et de l'opinion publique est alors souvent peupl d'images strotypes de l'arme franaise et des ambitions de ses cadres, inspires des souvenirs du coup dEtat du 18 brumaire par Bonaparte, des tentatives de coups dEtat prtes au gnral Boulanger en 1889 et de celle, beaucoup moins virtuelle, des gnraux d'Alger en avril 196115. Paralllement et pour des raisons distinctes, les forces terrestres sont pour ainsi dire absentes du territoire mtropolitain de la fin du second conflit mondial au rapatriement des formations engages en Algrie, chelonn jusquen 1964. Initialement rservoir de cadres en partance pour lIndochine16, les formations de larme de Terre ont t quasiment toutes engages en Algrie de 1955 196417, les units maintenues en mtropole ltant uniquement sous la forme de centres dinstruction18. En outre, en sus de cette demande extrieure massive, larme de Terre doit
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Entretien. Mettant ainsi fin au rgime tripartite associant PCF, SFIO et MRP. Voir Georgette Elgey, La Rpublique des illusions. Paris, Fayard, 1972. 14 Raoul Girardet, La socit militaire de 1815 nos jours, Paris, Perrin, 1998. 15 Jacques Aben, Marie-Dominique Charlier, Jean-Pierre Marichy, L'Esprit de Dfense au quotidien , Les documents du Centre dEtudes en Sciences Sociales de la Dfense, n 53, ministre de la Dfense, SGA, dcembre 2002. 16 La dure de sjour tait de 30 mois, trajets inclus, et le taux de pertes annuel tait de lquivalent dune promotion de Saint-Cyr (1579 officiers tus, 200 disparus et 20 899 blesss pour huit ans de guerre, soit des pertes annuelles de 2834 officiers dont 60 % des blesss rcuprables sur le thtre en cours de sjour). Chiffres cits par Raymond Toinet, Une guerre de trente cinq ans. Indochine, Vietnam (1940-1975), Paris, Lavauzelle, 1998. 17 Ainsi quau Maroc et en Tunisie jusquen 1958. 18 Les besoins tant suprieurs aux disponibilits mtropolitaines, le gouvernement Guy Mollet a alors fait appel aux rappels de cinq contingents prcdents. La dure du service national a t, dans les faits, allonge 27 mois. Voir Ren Rmond, 1958. Le retour de De Gaulle, Paris, Ed. Complexe, 1988, p. 36 ; Jacques Simon, Algrie. Le pass, l'Algrie franaise, la rvolution (1954-1958), Paris, L'Harmattan, 2007, p. 387.

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faire face ses obligations doccupation en Allemagne19 et en Autriche20. Durant les conflits de dcolonisation, le territoire national a ainsi t transform en vritable dsert militaire . Structurellement, durant toute cette priode, lorganisation, linstruction et lentranement des formations taient orients vers ces conflits. Les timides tentatives de constitution de grandes units modernes adaptes un conflit majeur en Europe (la 4me division mcanise du gnral Beaufre et la 7me division mcanique rapide du gnral Huet) ont rejoint lAlgrie ds 1955 et ont t immdiatement dmanteles pour rpondre aux ncessits du quadrillage. A contrario, de retour en mtropole aprs 1962, larme de Terre a t soumise une profonde rorganisation qui a vu sa doctrine demploi se concentrer sur un conflit majeur en Europe dans un contexte de dissuasion nuclaire21. Cet effort dadaptation au contexte de la guerre froide conduit en parallle une diminution massive et indite des effectifs, consommant toute lnergie de larme de Terre jusquau milieu des annes 1970. Dans ces conditions, endosser un rle plus visible sur le territoire national relevait de lillusion22. Ceci tait dautant plus vrai que sur un plan culturel, ni le commandement militaire, ni les instances gouvernementales ne le souhaitent. Limpact de lexprience algrienne, notamment lengagement des moyens militaires dans la lutte anti-OAS en 196223 et qui se solde par la mort de 41 civils europens, a longtemps servi de repoussoir toute une gnration dofficiers dont les membres ont occup des postes de commandement levs jusqu la fin des annes 1980. Enfin, sur le plan socital et institutionnel, lappareil militaire est relgu en deuxime plan, dans une socit civile qui accorde la priorit llvation du niveau de vie et aux bienfaits de la croissance. Cet tat de fait se trouve alors renforc par un climat idologique cadenc par le souvenir des vnements dAlgrie et le mouvement de mai 68. En dpit de la conscription, une distance sociale entre les forces armes et la nation imprime donc progressivement sa marque dans lesprit collectif, contribuant une certaine marginalisation de linstitution.

Si les accords de Paris de 1954, entre la France et la RFA, transforment le statut doccupation en celui de stationnement, le volume de forces reste identique. 20 Les troupes franaises ont quitt l'Autriche la suite du Trait d'Etat autrichien sign le 15 mai 1955 entre l'Autriche et les quatre pays occupants. 21 Voir les propos du gnral Ailleret ce sujet. Charles Ailleret, Dfense dirige ou dfense tous azimuts , Revue de dfense nationale, n 12, dcembre 1967, pp. 1923-1932. 22 Pour un approfondissement de cette question voir Colonel Benot Durieux, Le soldat et le policier , Inflexions, n 4, octobre-dcembre 2006, p.35. 23 Cela a amen le commandement engager le 4me rgiment de Tirailleurs Alger en maintien de lordre le 26 mars 1962 rue dIsly hauteur de la grande poste.

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La fin de la guerre froide remet progressivement en cause cette faible visibilit de larme de Terre sur le territoire national, suite aux diffrentes vagues dattentats frappant la France en 1995-1996, New York et Washington en 2001, Madrid et Londres en 2004 et 2005. La fin du monde bipolaire suscite la fois des espoirs nouveaux, caractriss par la thmatique des dividendes de la paix , et la multiplication des oprations de stabilisation loin des frontires : la guerre semble dfinitivement sloigner. En consquence, la socit franaise approuve massivement la dcision du Prsident Chirac de suspendre le service militaire en 1996, dcision qui se traduit logiquement par la restructuration de linstitution, dont le format et le budget se restreignent de manire drastique24. Le service militaire rpondait notamment au besoin de rapprochement et de connaissance mutuelle entre larme et la Nation, tout autant qu la possibilit pour la population et ses diffrentes catgories sociales de mieux se connatre. En supprimant ces possibilits, la fin du service national contribue carter les armes du champ social immdiat, suspendant de facto un pan important de limbrication arme-nation, la socit civile devenant plus observateur de linstitution militaire quacteur part entire. Linstitution militaire perd par l mme lune de ses fonctions socitales majeures, lintgration et le brassage des gnrations. Londe de choc produite par les vnements du 11 septembre 2001, puis par les attentats de Madrid et Londres en 2004 et 2005, consacre le retour trs visible de larme de Terre sur le territoire national, par la relance et ladaptation du plan Vigipirate, plac quasiment sans interruption au niveau dalerte rouge depuis 2004. Les prmisses de cette rapparition des forces terrestres remontent la vague dattentats que le pays connat au printemps 1985, qui occasionne des dploiements aux frontires ainsi que dans la capitale. Dix ans plus tard, le dispositif Vigipirate est remis en vigueur suite une nouvelle srie dattentats et na, depuis lors, jamais t suspendu. Lvolution des menaces, notamment la prolifration des armes nuclaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC), et la prise en compte de nouvelles vulnrabilits, lies par exemple au terrorisme et aux risques de pandmies, entranent une volution du dispositif Vigipirate, qui donne progressivement naissance des plans destins faire face des menaces plus spcifiques (plans Piratair, Piratox, etc.)25.

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Entre 1989 et 2009, mme si la baisse na pas t rgulire, la part du budget de la dfense dans le PIB est passe de 3,3 % 1,85 %. Paralllement, dun effectif de 285 000 militaires, larme de Terre a t rduite 136 000. Voir Secrtariat Gnral de lArmement, Annuaire statistique de la Dfense 2008/2009, avril 2009, disponible sur : http://www.defense.gouv.fr/sga/decouverte/statistiques/ annuaire_statistique_de_la_defense/annuaire_statistique_de_la_defense_2008_2 009. 25 En une journe en Ile-de-France, les patrouilles ralisent six dix primtres de scurit (dont 70 % avec intervention des services de dminage), deux trois assistances la population, trois cinq assistances aux forces de lordre et cinq scurisation des trains. Une journe pour un soldat intgr Vigipirate correspond

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Une arme de Terre davantage sollicite

La mondialisation altre la distinction sculaire entre linterne et lexterne. Sil ny a, selon la formule consacre, plus de menaces nos frontires , la rciproque est tout aussi vraie26. La limite entre scurit intrieure et extrieure sestompe de facto et le modle opposant les forces du dehors aux forces du dedans , conceptualis la veille de la Rvolution franaise par le Comte de Guibert, semble frapp dobsolescence. Des hypothses demploi aussi dissemblables en apparence quun conflit Moyen-oriental, une intervention de stabilisation aux portes de lEurope ou une attaque terroriste sur le territoire national appellent une rflexion globale quant aux modalits dutilisation des forces terrestres27. Lenvironnement de scurit actuel se caractrise par lapparition de menaces plus nombreuses, moins discernables mais potentiellement aussi vitales quauparavant pandmies, prolifration nuclaire et logiquement par des attentes dassistance trs marques de la part de la population. ce titre, le baromtre annuel les Franais et la dfense , que la Dlgation l'information et la communication de la dfense (DICOD) a fait raliser en juillet 2008 par l'institut BVA, confirme les attentes de la population en termes de prvention des menaces et de protection du territoire par les forces armes28. Le premier devoir de lEtat est la protection du territoire national29 et de sa population. Il est donc fondamental de conserver les moyens dune action efficace sur ce mme territoire, et de rserver des effectifs dun volume suffisant prvenir ou contenir des vnements tels que des actions terroristes. La fonction oprationnelle essentielle, celle qui correspond ltat final recherch, est la protection du territoire national, mtropolitain ou non, et des ressortissants. Le gnral Dary soulignait ainsi en 2007 que si les missions intrieures dans leur volet de scurit
six sept heures de patrouilles dans Paris intra-muros, et 400 km par jour en moyenne pour une patrouille sur laroport de Roissy. Pour plus dinformations, voir Philippe Ogier : Mission Vigipirate. la capacit dadaptation du soldat franais , Hracls, numro spcial, novembre 2007, p.15, disponible sur : http://www.cdef.terre.defense.gouv.fr/publications/heracles/special2/Heracle s_spe_2.pdf. 26 Pour une tude approfondie de la nouvelle conflictualit, on se rfrera Jean Ren Bachelet, Matriser la violence guerrire dans un monde globalis. Problmatique, limites et perspectives de l'usage de la force des armes pour un monde meilleur, Paris, Fondation Charles Leopold Mayer, avril 2009. 27 Voir Vincent Desportes, La guerre probable. Penser autrement, Paris, Economica, 2007, p. 40. 28 86 % des personnes interroges jugent prioritaires la prvention des menaces et des conflits ainsi que la protection du territoire national et de sa population par les militaires, tandis que 81% jugent prioritaire la nouvelle fonction connaissance, anticipation et renseignement mise en avant par le Livre Blanc de la Dfense et de la Scurit Nationale. Voir ministre de la Dfense, Prsentation des principaux rsultats 2008 du baromtre Les Franais et la Dfense , Communiqu de presse, disponible sur : http://www.defense.gouv.fr/votre_espace/j ournalistes/communiques/communiques_du_ministere_de_la_defense/presentatio n_des_principaux_resultats_2008_du_barometre. 29 Pierre Pascallon (dir.), Quelle protection du territoire national ?, Paris, LHarmattan, 2003.

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gnrale sont moins exotiques que la plupart des oprations extrieures, elles nen demeurent pas moins essentielles 30. La population ne comprendrait pas que loutil militaire ne soit pas utile lintrieur de ses frontires, aussi les armes doivent-elles tre duales tout autant capables dactions lextrieur que dinterventions directes au profit de la population. LEtat se voit donc contraint, de par sa mission premire de scurit publique, de redfinir cet ordre et de poser la question fondamentale du choix des moyens les plus pertinents, c'est--dire des instruments de force pour le rtablissement de lordre ou le respect de la loi. Les socits occidentales sont psychologiquement plus vulnrables que par le pass et les valeurs culturelles actuelles ne semblent pas prparer correctement nos populations la guerre ou des situations de crise. Les citoyens deviennent donc plus exigeants en matire de scurit vis--vis des pouvoirs publics, contraints la fois de satisfaire les besoins immdiats des populations et de prparer dans la dure les moyens ncessaires pour affronter des risques mal dfinis et ne pouvant tre anticips avec certitude. Autant de raisons qui multiplient et accentuent les attentes l'gard des armes, reprsentes, imagines et attendues dans le registre de l'extrme. Paradoxalement peut-tre, notre socit dveloppe, complexe et de plus en plus urbanise est plus vulnrable aux risques naturels, industriels et technologiques quelle ne ltait hier. La tempte de 1999, la catastrophe de lErika ainsi que celle dAZF en septembre 2001, ou encore la tempte Klaus qui sest abattue dans le sud-ouest de la France en janvier 2009 dmontrent, sil tait besoin, le rle capital que jouent dj les armes sur le territoire national. Paralllement, de nouveaux virus apparaissent, au rythme moyen d'un tous les deux ans et se transmettent avant que les moyens de prophylaxie et de traitement ne soient trouvs et diffuss. Dans les quinze annes venir, l'apparition d'une pandmie venant dun tel virus ou d'une bactrie est plausible, sans que les pouvoirs concerns puissent se prononcer sur son risque de contagion ou de ltalit31. Si rpondre ce problme ne relve pas directement des armes en gnral, ni de larme de Terre en particulier, il leur reviendra nanmoins de grer les consquences dune ventuelle catastrophe pandmique sur le territoire national. En matire de scurit intrieure, le Livre blanc confie logiquement la gestion de crise au ministre de l'Intrieur tout en donnant au ministre de la Dfense une mission d'appui pouvant aller jusqu' un maximum de 10 000 hommes. Afin dviter que les armes puissent devenir de simples fournisseurs de moyens, l'arme de Terre a, son niveau, adopt une attitude favorisant une approche oprationnelle de la gestion des crises. Elle tend ainsi devenir plus visible sur le territoire national, sous la forme
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Bruno Dary, Editorial , Hracls, numro spcial, novembre 2007, p. 1, disponible sur : http://www.cdef.terre.defense.gouv.fr/publications/heracles/special2/Hera cles_spe_2.pdf. 31 Marie-Dominique Charlier, Actes de colloque , op. cit., pp. 6-15.

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de renforts destins contrer la menace terroriste, des missions de secours et daide aux populations, voire par le concours des situations exceptionnelles de maintien de lordre. Si elle y est juridiquement autorise, il ne revient nanmoins pas larme de Terre dintervenir dans le domaine du maintien de lordre. Dans le cadre des scnarios actuellement ltude, elle ninterviendrait pas directement, mais aurait pour mission de relever les forces de maintien de lordre dans certaines de leurs autres fonctions. Cette approche est dicte par le souci politique dviter toute militarisation du maintien de lordre, et toute confusion des genres32.

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Cette dernire fonction est plus logiquement dvolue la gendarmerie mobile, cre en 1921 pour rpondre au besoin de professionnaliser une force ddie au maintien de lordre en lieu et place de larme de Terre. Ainsi par exemple, lors des meutes de 2005, lautorit politique nest pas revenue sur ce principe. Le rle envisag pour les armes tait de remplacer les forces de maintien de lordre (gendarmes mobiles, CRS) dans leurs missions de garde statique (ambassades, points dimportance vitale) pour librer une marge de manuvre au sein de ces forces de lordre ce qui, en loccurrence, na pas t ncessaire (7 500 gendarmes mobiles avaient t mobiliss sur un effectif total de 17 000 hommes). Entretien.

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Vers une reviviscence de la prsence de larme de Terre sur le territoire national

ette implication nouvelle et croissante de larme de Terre sur le thtre national nest cependant pas sans soulever nombre dinterrogations quant la pertinence du cadre juridique de son emploi au sein de lorganisation territoriale, et quant aux principes rgissant cet emploi.

Le cadre demploi existant

Le cadre dans lequel sinscrit actuellement lemploi des forces terrestres sur le territoire national se dcline en deux dimensions, juridique et organisationnelle. Diffrentes dispositions exorbitantes du droit commun peuvent tre prises par le gouvernement en application de textes lgislatifs pour faire face des vnements graves. Ce sont la mobilisation, la dclaration de guerre, la mise en garde ou bien la mise en uvre de mesures de Dfense Oprationnelle du Territoire33. Cependant, l'emploi de la force arme sur le territoire national relve avant tout d'une dcision politique prise au niveau du Prsident de la Rpublique34 ou du Premier ministre35. ce titre, l'engagement des armes sur le territoire national, y compris dans le cadre du contrat oprationnel de
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Ce dispositif ne fera pas lobjet de dveloppements dans cette analyse puisquil parat dornavant obsolte. Envisag lorsque le pacte de Varsovie existait encore, il a t conu afin de parer des attaques ou des tentatives de subversion conduites sur le territoire national par une puissance trangre. Les forces armes pouvaient alors conduire des oprations sur le territoire national ou tre charges de lordre public (dcret n73-235 du 1er mars 1973). 34 Selon lArticle 15 de la Constitution, le prsident de la Rpublique exerce les fonctions rgaliennes de chef des armes. Constitution du 4 octobre 1958, disponible sur : http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseilconstitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/texteintegral-de-la-constitution-de-1958.5074.html. 35 Voir lArticle L. 1131-1 du code de la dfense. Code de la Dfense. Partie rglementaire, version consolide au 29 octobre 2009, disponible sur : http://legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=C9F7FD8C7F962E6F01FA B9B93259CF27.tpdjo08v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006098226&cidTexte=LE GITEXT000006071307&dateTexte=20091030.

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protection du territoire national, s'inscrit dans le droit commun en matire de scurit et de dfense : le code de la dfense prcise ainsi : qu'aucune force militaire ne peut agir sur le territoire de la Rpublique pour les besoins de la dfense et de la scurit civile sans rquisition lgale 36. Il revient donc l'autorit civile de faire appel des moyens militaires. Cet engagement de larme de Terre sur le territoire national doit ce jour seffectuer selon deux principes. Le premier est l'tat de ncessit, savoir lemploi des forces armes comme ultime recours ou en situation durgence. Ce principe se dcline sous la forme de la rgle des 4i cest--dire ds lors que les moyens civils s'avrent inexistants, insuffisants, inadapts ou indisponibles face des circonstances graves. Le second principe est le respect de l'autorit lgitime qui correspond, en dfense civile, lautorit civile. ce titre, cette dernire est la seule pouvoir assumer la responsabilit totale de l'opration. De manire logique au regard de lhistoire nationale, les missions intrieures sexercent avec des contraintes fondamentalement diffrentes de celles affectant la conduite des oprations extrieures (OPEX). Les missions intrieures sont encadres par la loi et les dispositions pratiques qui en dcoulent. Larme de Terre est ainsi engage en conformit avec plusieurs principes : 1) par rquisition de lautorit civile37 ; 2) en complment des moyens spcialiss38 ; 3) aux ordres des chefs militaires et, hormis le cas trs particulier du maintien de lordre, sans pouvoirs particuliers de police39. Malgr les rcents changements smantiques la scurit nationale recouvrant dsormais la scurit intrieure, la scurit civile et la

Ibid. Article L. 1321-1. Instruction interministrielle n 500/SGDN/MPS/OTP relative la participation des forces armes au maintien de lordre, 9 mai 1995, disponible sur : http://www.circulaires.gouv.fr/pdf/2009/04/cir_914.pdf ; Instruction interministrielle relative l'engagement des armes en application du plan gouvernemental Vigipirate et des plans Pirate associs, 24 mai 2005, disponible sur : http://www.defense.gouv.fr/defense/content/download/47872/475052/file/la_defens e_contre_le_terrorisme_mars_2006_terrorisme2005web1.pdf ; Article 3 de la Loi n 2003-239 du 18 mars 2003, consolide au 16 mai 2009, disponible sur : http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000412199. 38 De fait, les armes ninterviennent pas en premier ; il y a pour cela des moyens spcialiss civils dont cest la mission. 39 Tant que ltat de sige na pas t dcrt, les militaires engags en missions intrieures nont pas dautres pouvoirs que le simple citoyen. Leurs rgles dengagement sont donc uniquement fondes sur la lgitime dfense et sur le devoir dapprhender un individu surpris en flagrant dlit.
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politique de dfense deux domaines sont concerns par laction publique40 : La scurit civile dabord, par le concours de moyens militaires la prvention des risques de toute nature ; au secours et la protection des personnes, des biens et de l'environnement lors d'accidents, de sinistres ou de catastrophes. La scurit gnrale ensuite, par la participation de moyens militaires la dfense des structures essentielles de l'tat permettant d'assurer la continuit de leur fonctionnement ; la protection des organismes, installations ou moyens civils qui conditionnent le maintien des activits indispensables la dfense et la vie de populations ; laide au service public qui est gnralement mise en uvre partir de plans spcifiques ; la prvention et la riposte face aux menaces terroristes ; enfin, exceptionnellement, au maintien de l'ordre. L'organisation territoriale interarmes de dfense (OTIAD), constitue la seconde composante de ce cadre demploi des forces terrestres. Mise en place par l'arrt du 28 juin 2000, elle constitue l'interface entre autorits civiles et militaires pour tout ce qui concerne la contribution terrestre des armes la scurit intrieure. Aux ordres du chef d'tatmajor des armes (CEMA), cette organisation comprend le Centre de planification et de conduite des oprations (CPCO)41, les Officiers gnraux de zone de dfense (OGZD)42 ou les commandants suprieurs (COMSUP) Outre-mer43 et les dlgus militaires dpartementaux (DMD)44. C'est au sein de la zone de dfense et de scurit, organe majeur en matire de coopration civilo-militaire45, que se situe le dialogue privilgi de concertation entre autorits civiles et militaires. C'est galement linstance dcisionnelle o sont arrtes les priorits et dfinies les conditions d'engagement des moyens militaires. ce jour, les principaux obstacles rencontrs, que ce soit en matire de dfense civile ou de scurit gnrale, tiennent une difficult rcurrente dans l'articulation et la rpartition entre moyens civils et militaires. Plus prcisment, le problme consiste assurer la mise en

Nous conservons cette terminologie en rfrence au Manuel de Doctrine demploi des forces en sauvegarde terrestre . Voir Centre de Doctrine dEmploi des Forces, Manuel de Doctrine demploi des forces en sauvegarde terrestre, Paris, ministre de la Dfense, CDEF, 2006, disponible sur : http://www.cdef.terre.defense.gouv.fr/doctrineFT/doc_trans/Doctrine_interieure.pdf. 41 Centre permanent interarmes au niveau national. 42 Il en va de mme pour les conseillers militaires des prfets de zones qui disposent d'un tat-major interarmes de zone de dfense (EMIAZD). 43 Loutremer nest pas concern par le contrat oprationnel, puisque sa zone gographique concerne la mtropole uniquement. 44 Conseillers militaires des prfets de dpartement. 45 A chaque OGZD correspond un prfet de zone, responsable de la dfense civile dans les limites de leurs zones respectives.

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adquation des effets obtenir, dfinis par l'autorit civile, et les moyens dgags pour y parvenir, qui sont proposs par l'autorit militaire.

Principes demploi
Le nouveau contrat oprationnel de protection du territoire national pour les armes ne remet aucunement en cause ces principes d'emploi des forces sur le territoire national. Comme par le pass, les armes sont principalement dployes en complment des forces de scurit sur des missions de scurit intrieure et de scurit civile, ds lors sont rencontres des conditions correspondant la rgle des 4i . Les forces sont mises la disposition des autorits civiles qui assurent la direction des oprations de scurit. Pour en garder la cohrence oprationnelle, juridique et logistique, elles sont places en permanence sous commandement militaire. En temps normal, les demandes de participation des armes demandes de concours46 ou de rquisitions47 sont adresses par le prfet de zone ou le reprsentant de l'tat l'OGZD. La procdure de demande de concours na pas, pour lautorit militaire, de caractre obligatoire. La demande doit tre motive, doit fixer une dure probable de la mission et indiquer la nature de laide demande. La demande de rquisition est, quant elle, plus contraignante car elle sinscrit dans le cadre plus strict du maintien de lordre sur rquisition48. Trois types de rquisitions sont possibles : (1) les rquisitions gnrales, qui ont pour objet dobtenir des autorits militaires un ensemble de moyens en vue de leur utilisation pour le maintien de lordre ; (2) les rquisitions particulires, qui confient lautorit militaire une mission prcise, nimpliquent pas toujours demploi de la force et sont limites dans le temps et dans lespace ; enfin, (3) la rquisition complmentaire spciale, qui prescrit lusage des armes, lautorit militaire restant libre den rgler lemploi. Ces demandes en provenance de lautorit politique sont rdiges en termes d'effets obtenir c'est--dire en fonction du but atteindre le chef d'tat-major des armes conservant le choix des modalits et des moyens mettre en uvre. Ces effets recherchs peuvent varier considrablement, allant de la scurisation de zone la participation la collecte du renseignement, au renforcement dune cellule de crise, la surveillance dun secteur jusqu lvacuation de personnes ou la scurisation de biens.

Voir lInstruction interministrielle relative la participation des armes des missions relevant dautres dpartements ministriels, 18 janvier 1984, disponible sur : http://www.circulaires.gouv.fr/pdf/2009/04/cir_10730.pdf. 47 Voir lInstruction interministrielle n 500/SGDN/MPS/OTP relative la participation des forces armes au maintien de lordre, 9 mai 1995, http://www.circulaires.gouv.fr/pdf/2009/04/cir_914.pdf. 48 Les dispositions prvues pour lordre sur rquisition sont dtailles dans linstruction interministrielle 500.

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Dans la pratique, l'engagement centralis des capacits et des moyens constitue la rgle gnrale des actions de scurit intrieure et de scurit civile, particulirement en situation durgence : lorsque des vies humaines sont en danger ou lorsque le fonctionnement des services vitaux de la nation est menac, l'OGZD, le COMSUP, voire le Dlgu militaire dpartemental peuvent actionner les moyens des armes stationnes sur leur territoire de comptences. Lautorit politique informe le CPCO puis les armes dans les plus brefs dlais. Si l'autorit administrative locale s'adresse directement au chef de corps, ce dernier s'excute tout en rendant compte dans les meilleurs dlais l'organisation territoriale interarmes de dfense ainsi qu sa chane organique. Hors situation d'urgence, les OGZD et les COMSUP bnficient d'une dlgation du chef d'tat-major des armes pour engager d'initiative des militaires hauteur de 130 personnes et dans une limite de dure de trois jours. Au-del, l'accord du CPCO est ncessaire.

Une lgitimit fonctionnelle raffirme

Limportance nouvelle de la fonction oprationnelle protection, sinscrivant dans la logique du continuum scurit-dfense prcdemment voqu, tend assurer larme de Terre une lgitimit fonctionnelle plus importante que par le pass.
Le contrat oprationnel de protection

Dans le cadre du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008, la mission des armes en cas dvnement majeur sur le territoire national est dcline sous la forme d'un contrat oprationnel49 :
un contrat oprationnel de protection est fix aux armes sur le territoire national (). Il comporte une capacit de dploiement des forces terrestres pouvant si ncessaire monter jusqu' 10 000 hommes en quelques jours, permettant de contribuer, au bnfice de l'autorit civile, en priorit la scurit des points d'importance vitale, celle des flux terrestres essentiels pour la vie du pays, ainsi quau contrle de l'accs du territoire50.

Ce chiffre est un ordre de grandeur indicatif, il fixe un objectif d'engagement massif qui demande tre adapt aux besoins propres la crise et qui concerne en grande partie larme de Terre. Les travaux de dfinition de ce contrat oprationnel de protection du territoire national ont commenc au dbut de l'anne 2009 entre le ministre de l'Intrieur (Direction de la planification de scurit nationale) et le ministre de la Dfense (Etat-major des armes) sous lgide du SGDN. Une maquette de ce contrat vient d'tre value avec succs lors de l'exercice SAUVEGARDEX de juin 200951. Il a fait l'objet, suite ce retour
Entretien. Dfense et Scurit nationale, op cit, p. 195. 51 Exercice civilo-militaire destin, dune part, roder les cellules civilo-militaires des diffrents chelons de commandement et, dautre part, valider la teneur du
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d'exprience, de travaux complmentaires qui pourraient tre prochainement prsents pour validation auprs du chef de lEtat52. Le cadre de mise en uvre de ce contrat est celui d'une crise dont la gravit et la porte nationale conduit les autorits gouvernementales activer le dispositif de gestion interministrielle de crise (cellule CIC). Le Livre blanc fixe des orientations nouvelles pour lesquelles une partie non ngligeable des moyens de l'arme de Terre est particulirement adapte. Les armes, et plus prcisment leur composante terrestre, seront pratiquement les seules pouvoir fournir les moyens ncessaires tous les volets de la crise, notamment en appui, grce des capacits et des savoir-faire particuliers. ce titre, le contrat oprationnel recouvre des capacits qui s'organisent suivant trois aptitudes gnriques spcifiques aux armes et plus particulirement dans certains cas larme de Terre. La premire d'entre elles est l'aptitude scurisation , ou de contrle de zone, ralise notamment par des sections Proterre 53. Cette aptitude consiste pouvoir dployer des dispositifs de protection ou de surveillance du type Vigipirate, dans le cadre par exemple de la surveillance de zones, de la scurisation de points d'importance vitale, de la participation au renforcement de la protection de certains secteurs, ou encore du contrle de l'accs au territoire. La deuxime aptitude appui est ralise par des units plus spcialises, dployant des quipements particuliers (gnie, NRBC, circulation, transport, transmissions, renseignement, etc.). Elle concerne principalement le renforcement des dispositifs de lutte contre les prises d'otages, les appuis reconnaissance et renseignement, les hlicoptres, louverture et le rtablissement de routes, le traitement de l'eau, la dtection d'agents biologiques et toxiques et la dcontamination. Dans de tels domaines, les forces terrestres sont en effet les seules pouvoir mettre en uvre ces moyens spcialiss immdiatement et en nombre important (sous la responsabilit des autorits prfectorales), de manire planifier et conduire des actions complexes au sol, et ce en coordination avec les autres armes, la gendarmerie et les autres corps de l'tat54. Enfin, la dernire aptitude est oriente vers le soutien , et concerne la logistique en matire d'hbergement, d'alimentation et de sant. Il sagit principalement des capacits hospitalires d'infrastructures et de campagne, du stockage et de la distribution de denres ou d'nergie, ou encore lors de larotransport et du transport routier.

contrat oprationnel fix aux armes pour leur engagement sur le territoire national. La direction de cet exercice tait assure par le SGDN. 52 Entretien. 53 Chaque section Proterre est compose de 27 militaires de l'arme de Terre en provenance de toutes les formations et de toutes les armes. 54 Pour ce faire, larme de Terre dispose en particulier des tats-majors de force (EMF), ainsi que d'units spcialises.

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Au final, cette volution conduit naturellement larme de Terre devenir un acteur plus visible et plus prsent sur le thtre national55. Elle tmoigne de l'existence du continuum scurit-dfense qui la rend dsormais plus implique au sein de la communaut nationale.
Les moyens du continuum scurit-dfense

Le dbat que suscite la notion de continuum entre scurit et dfense est rvlateur de cloisonnements existants entre les diffrents acteurs concerns. L'tude ralise par la 58me session du CHEM56 sur la base dinterviews des principaux intresss dmontre qu'une vision partage de ce continuum valorisant une stratgie de scurit nationale peut nanmoins tre dgage. Devant des carts d'apprciation parfois importants, les auteurs dmontrent que le recentrage smantique sur l'ancienne terminologie de coopration civilo-militaire est privilgier comme vision commune initiale, largement plbiscite car elle respecte les champs d'action des uns et des autres57. ce titre, le continuum scurit-dfense doit tre peru comme un renforcement de la coopration civilo-militaire liant objectifs, missions, capacits et moyens de tous les acteurs publics et privs afin de faire face efficacement et au meilleur cot la diversit des menaces qui psent sur la nation et sa population. La prise en compte par les autorits politiques des attentes de la communaut nationale face aux menaces et risques sur le territoire national a donc progressivement et logiquement entran une augmentation sensible de la contribution attendue des armes ces missions, contribution qui sinscrit en supplment des autres forces et moyens dans une stratgie interministrielle dornavant globale. Les modes d'action souvent utiliss en oprations extrieures peuvent couvrir la grande majorit des situations oprationnelles du territoire national. Les oprations de scurisation du sommet d'vian en juin 2003 (impliquant 2000 militaires de larme de Terre) ou de la visite papale Lourdes en 2003, le 60me anniversaire du dbarquement de Normandie en juin 200458, ont ce titre constitu des manifestations particulires de l'emploi de larme de Terre sur le territoire national59.
55

Voir le numro spcial de la revue Hracls ce sujet, Le rle majeur des hommes en Terre de France , Hracls, numro spcial, novembre 2007, disponible sur : http://www.cdef.terre.defense.gouv.fr/publications/heracles/special 2/Heracles_spe_2.pdf. 56 Jean-Baptiste Dupuis et al., Le continuum scurit-dfense , op. cit., pp.1725, disponible sur : http://www.cerems.defense.gouv.fr/etudes/publications/cahiers %20du%20cerem/cahier_du_cerem_n_08.pdf. 57 Marie-Dominique Charlier, Actes de colloque. Les forces armes, acteurs dterminants de la capacit de rsilience de la nation en cas de catastrophe majeure sur le territoire national , Doctrine, n 2009/01, juin-juillet 2009, pp. 6-15. 58 Les effectifs dploys par l'arme de Terre ont t de 2500 hommes sur la zone du dbarquement en Normandie, auxquels il convient d'ajouter les 1600 engags alors dans Vigipirate sur la rgion parisienne. 59 Eric Stabenrath, L'engagement de larme de Terre dans les grands vnements sur le territoire national , Hracls, numro spcial, novembre 2007, p. 17, disponible sur : http://www.cdef.terre.defense.gouv.fr/publications/heracles/s pecial2/Heracles_spe_2.pdf.

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Celle-ci a ainsi pu mettre disposition des capacits permettant dassurer le contrle tactique des dispositifs terrestres dploys, quil sagisse de soutenir des actions de scurit gnrale, dappuyer les actions de contrle des milieux (en particulier les zones montagneuses) ou dassurer un soutien logistique et mouvement/transport trs vari. Ces grands vnements ont impos l'arme de Terre de rpondre de manire adapte aux spcificits de ce type de missions : troupes de montagne avec expertise en matire de parapente pour scuriser la rgion d'vian, rgiment de recherche humaine pour combler les intervalles en arrire des plages du dbarquement, rservistes pour leur connaissance de la rgion, ou encore engagement exceptionnel d'une unit Gupard en rponse lvolution de la situation dans le cas du G860. Par ailleurs, pour la recherche du renseignement, le transport de hautes personnalits et la projection d'lments de maintien de l'ordre, de moyens de commandement ou d'lments de rserve, lAviation Lgre de lArme de Terre (ALAT) a pu engager une part importante de ses capacits et le gnie a assur le dploiement et la fourniture de moyens pour rtablir des itinraires ou quiper des zones de stationnement. Ce nouveau continuum scurit-dfense invite redfinir le cadre demploi des forces terrestres en oprations intrieures. Le dispositif en rsultant, dans lequel sinscrit laction de larme de Terre, doit permettre aux pouvoirs publics de faire face de manire efficace aux circonstances varies mettant en danger de la population.

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Le dispositif dit d alerte Gupard comprend en permanence des units lmentaires (compagnies dinfanterie de 120 personnels) en alerte 48 ou 72 heures pour intervenir hors de la mtropole (en Afrique souvent) en cas de crises ou dvacuation de ressortissants.

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La ncessit dune rnovation

es scnarios principaux dclins de la fonction Protection du Livre blanc (attaque terroriste majeure sur le territoire national, pandmie massive forte ltalit, catastrophes technologiques ou naturelles de grande ampleur61) sont susceptibles de justifier une intervention des armes et particulirement des forces terrestres sur le territoire national, ce qui constitue une innovation majeure au regard des missions prcdentes. Cette approche globale de la menace et linteroprabilit dsormais ncessaire entre forces civiles et militaires impliquent de mieux dfinir certaines dimensions (1) juridique, (2) interministrielle et (3) oprationnelle.

Un cadre juridique redimensionner

Le Livre blanc appelle rviser le cadre de droit existant et ladapter une gestion interministrielle des crises. Sans qu'il soit ncessaire de reformuler l'difice juridique au sein duquel oprent les armes sur le territoire national, il est nanmoins indispensable, en cas de catastrophe majeure pouvant conduire une dsorganisation complte des services de l'tat, de dfinir une politique globale interministrielle s'inscrivant dans un cadre juridique modernis comprenant des rgles d'engagement amliores, notamment au regard des derniers retours d'exprience comme celui de l'ouragan Katrina la Nouvelle Orlans en 2005. Dans cette perspective, il convient donc de prciser la place que lensemble des acteurs souhaite occuper dans la sauvegarde terrestre, dont le dclenchement dpend du Conseil de dfense sous la prsidence du chef de lEtat. A terme, une rflexion simpose sur ladaptation de lordonnance de 1959 portant sur lorganisation de la dfense dans sa dimension civile62. Ce travail ncessite de faire concider les nouveaux impratifs demploi des forces sur le territoire national avec les moyens ad hoc dployer, et procde d'une question de fond concernant la sparation des pouvoirs. Les tenants juridiques de ce dbat, bien que connus, mritent dtre rappels : lautorit civile ne peut mettre en uvre les forces armes qu'au moyen, exclusif de tout autre, de deux procdures prcdemment dtailles, savoir la rquisition ou la demande de concours. Nanmoins, dans un cas comme dans lautre, les forces armes ne pourront faire usage de leurs

Dfense et Scurit nationale, op cit, pp. 175-186. Ordonnance n 59-147 portant organisation gnrale de la dfense nationale, 7 janvier 1959, disponible sur : http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte =LEGITEXT000006069248&dateTexte=20091110.
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armes qu'en cas de lgitime dfense, ce qui laisse en suspens la question de ladaptation de la force la situation63. Or, il nest pas exclure que les forces armes aient dans lavenir grer des missions d'ordre public, par exemple dans le cadre dincidents caractre NRBC ou de pandmie dstabilisant durablement le fonctionnement des services de l'tat et de certains secteurs vitaux de la nation. Il s'agirait alors moins d'tre en mesure de fournir ponctuellement des capacits spcifiques aux services civils ordinaires de servir de deuxime ligne que de savoir durablement relever et combler les dficits capacitaires varis de certains acteurs civils. Nanmoins, les rflexions actuellement en cours semblent totalement exclure lintervention de larme de Terre en maintien de lordre en cas dmeutes, et ce mme si les forces de police et de gendarmerie taient en limite de leur potentiel64.

Les chanons manquants de la coordination : du local linterministriel

Les retours d'exprience de la gestion des catastrophes naturelles de grande ampleur sur les territoires nationaux trangers mettent en lumire lexistence dun savoir-faire franais en matire de coopration interministrielle et de gestion des catastrophes. Cependant, malgr un bilan relativement positif de l'action des forces armes, rien ne garantit l'heure actuelle que la France serait parfaitement mme d'affronter une catastrophe de l'ampleur de louragan Katrina, notamment du fait de capacits matrielles insuffisantes. Jusqu'alors, les catastrophes qui ont affect le territoire national ont t rduites en termes dampleur gographique et dimpact. Pourtant, la tempte qui sest abattue sur la Haute-Garonne en janvier 2009 (Klaus) a dmontr elle seule la ncessit d'une meilleure coordination des diffrents services ministriels concerns, notamment entre le prfet et les autorits militaires. La contribution des armes la scurit publique est prvue et prcise dans les plans gouvernementaux que le SGDN coordonne et pilote65. Si ces plans et les structures dcisionnelles demeurent adapts, leur mise en uvre lchelle rgionale et dconcentre reste perfectible, car elle repose sur une appropriation locale trop importante. Le rle des armes, et au premier chef de l'arme de Terre, doit tre mieux anticip et prcis au sein de textes qui restent pour l'instant trop allusifs et gnraux, et se traduire par des procdures qu'il conviendrait de mieux formaliser. Ce dficit amne souvent les forces armes combler dans l'urgence les
Linstruction interministrielle 500 est le texte qui rgit lengagement des forces armes en maintien de lordre dans le cadre des diffrents tats dexception. En tout tat de cause, lusage des armes ne peut tre accord que par lautorit civile responsable dans le cadre dune rquisition complmentaire spciale. 64 Ce point devrait tre prcis dans linstruction interministrielle rgissant lemploi des forces armes en cours de prparation. 65 Ainsi, les armes apportent un soutien, autonome ou imbriqu, aux oprations Vigipirate , grand froid , pandmie grippale , POLMAR , ou Hphastos qui sont rgulirement mises en uvre.
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manques ou les dfections capacitaires. Il est donc ncessaire de faire en sorte qu'au niveau de la mise en uvre, la Dfense puisse concourir l'laboration d'une mthodologie commune intgrant ses savoir-faire et ses capacits. La dfinition dune stratgie collective et de modes d'action intgrs parat ainsi d'autant plus ncessaire que sur trois types de crise figurant dans les proccupations majeures du Livre Blanc, le continuum s'arrte le plus souvent au niveau rgional, confirmant la ncessit de densifier l'ensemble des textes encadrant les chelons locaux. Le continuum doit donc se concrtiser en prcisant davantage le rle intgr de toutes les composantes de forces, selon les niveaux et les scnarios. Face une pandmie, le plan prvu dfinit une action globale conduire et les responsabilits ministrielles, en particulier la participation des armes la dfense civile . Localement, les prfets de zone, avec les officiers gnraux de zone de dfense, assurent la coordination des moyens civils et militaires 66. Ce rle complmentaire y est nanmoins insuffisamment dtaill et risque de faire apparatre les forces armes et larme de Terre comme de simples appoints. En cas de catastrophe naturelle, la situation est tout aussi insatisfaisante. De nombreuses lois organisent la politique de prvention, mais la responsabilit locale est assure cette fois-ci par les maires qui sont au cur de la coordination des moyens. Ceux-ci disposent de pouvoirs de police importants pour la scurit et l'environnement et doivent intervenir pour prvenir par des prcautions convenables et faire cesser, par la distribution de secours ncessaires, les accidents et flaux calamiteux 67. Cette suprmatie de lchelon local s'oppose la centralisation de l'organisation des armes et peut conduire les considrer comme un simple vivier de capacits offertes68. La rsilience doit, selon le Livre blanc, permettre de maintenir en toutes circonstances le bon fonctionnement de l'tat et la continuit de la vie de la nation au travers de deux textes fondamentaux qui sont
Plan gouvernemental de prvention et de lutte Pandmie grippale , n 1700/SGDN/PSE/PPS, 6 janvier 2006, disponible sur : http://www.cesu45.net/IMG/pdf/Plan_pandemie_grippale_janvier_2006.pdf. 67 Voir, entre autres, la loi n 2004-811 relative la modernisation de la scurit civile, 13 aot 2004, disponible sur : http://www.ineris.fr/aida/?q=consult _doc/consultation/2.250.190.28.8.95#Article_102 ; loi n 95-101 relative au renforcement de la protection de l'environnement, 2 fvrier 1995, consolide au 21 septembre 2000, disponible sur : http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessi onid=0F636EF1A6D2B1ED56751C019A3FDC4A.tpdjo10v_2?cidTexte=LEGITEX T000005617673&dateTexte=20091109 ; loi n2003-699 relative la prvention des risques technologiques et naturels et la rparation de dommages, 30 juillet 2003, disponible sur : http://www.ineris.fr/aida/?q=consult_doc/consultation/2.250.1 90.28.8.107. 68 Jean-Baptiste Dupuis et al., Le continuum scurit-dfense , op. cit., disponible sur : http://www.cerems.defense.gouv.fr/etudes/publications/cahiers%20 du%20cerem/cahier_du_cerem_n_08.pdf.
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l'ordonnance de 1959 et l'instruction interministrielle 500 de mai 1995, avec la possibilit en cas d'insurrection, d'meutes et de violence gnralise de recourir ventuellement aux armes en solution ultime. Au vrai, la rduction substantielle des effectifs lie la professionnalisation et les rorganisations successives des armes ncessitent de revoir les concepts de permanence, de comptences et de maillage territorial et de les complter par l'action des acteurs civils publics ou privs. Le niveau zonal semble devoir tre plus directement impliqu dans cette refonte du cadre d'exception, essentielle au maintien de la continuit de l'tat lors des crises les plus graves. Pour autant, le rle de larme de terre ne doit pas se confondre avec celui des forces ddies au maintien de lordre. L'analyse de ces scnarios fait apparatre la possibilit d'un clatement des responsabilits en cas de crise intrieure. A terme, le risque existe de crer un manque de continuit de la chane de conduite nationale et de compliquer la coordination diffrencie des oprations et des missions sur le territoire national. Effectivement, selon le type de crise, les responsabilits peuvent tre assumes par le maire, le prfet de dpartement ou le prfet de zone de dfense. Ce dernier n'assumant pas la totalit des responsabilits dans la gestion des crises qui interviennent sur sa zone, le risque de dilution et d'vanescence devient, ds lors, rel. A un niveau plus gnral, un travail de fond commun et interministriel doit tre men sur l'ensemble de ces diffrents scnarios afin de dfinir, au-del des effectifs et des moyens, les notions de mission, d'effets recherchs, de points d'application, de structures ad hoc qui, comme pour les oprations extrieures, doivent s'appuyer sur une approche globale prdfinie. Pour ce faire, il sera ncessaire de disposer dune approche partage et dun langage commun entre diffrents acteurs qui nont pas encore de culture commune de travail. A ce titre, larme de Terre dispose de la mthode de planification oprationnelle (MPO) enseigne lensemble des officiers stagiaires du Collge interarmes de dfense (CID), et dont la diffusion pourrait tre largie aux acteurs civils (comme latteste la prsence dacteurs de la scurit civile aux modules denseignement de cette mthode au CID). Harmoniser le constat de dpart permettrait de bnficier dune dfinition commune de ltat final recherch, et favoriserait une meilleure coordination des diffrents acteurs dans le temps de lintervention. Concrtement, la coopration civilo-militaire devrait tre facilite la fois par une meilleure connaissance mutuelle et par une interoprabilit vritable des moyens de communication. Parmi les axes d'efforts potentiels en termes de coordination interministrielle, on trouve par exemple la modernisation du dispositif d'alerte des populations69, la planification et la professionnalisation des moyens et pratiques de communication de crise, encore parfaire, le dveloppement des outils permettant la diffusion de l'information (avant, pendant, et aprs la crise) et linstauration dun partenariat privilgi avec les mdias par des rencontres informelles et frquentes.
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Elle repose toujours sur lantdiluvien systme des sirnes hurlantes des annes 30, utilis lors des raids ariens du second conflit mondial.

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Par del linterministriel

La ncessaire amlioration des structures et procdures de coordination interministrielle nexclut pas pour autant celle des capacits de larme de Terre. Dans cet ordre dides, lorientation politique dcide dans le Livre blanc devrait logiquement amener celle-ci rviser la doctrine demploi des forces sur le territoire national. De mme, si le nouveau contrat oprationnel du Livre blanc a bien dfini un volume de personnels pouvant tre mis la disposition de l'autorit civile, il convient dsormais de prciser le contenu, c'est--dire la bote outils dfinissant les capacits dtenir, traduites en un certain nombre de modules spcialiss, notamment dans le domaine du NRBC, du gnie, de laromobilit ou de missions communes de l'arme de Terre (surveillance d'une zone ou d'un point, scurit des flux terrestres...). Paralllement, le renforcement des capacits de la rserve oprationnelle constitue une option intressante, mais insuffisamment prise en compte. Si la gendarmerie nationale prvoit de mobiliser jusqu 40 000 rservistes en cas de crise grave sur le territoire national, on est en droit de sinterroger sur les ressources de larme de Terre en la matire. Au niveau suprieur, on ne peut exclure quun attentat terroriste, de nature non-conventionnelle par exemple, oblige grer des consquences internationales (demande dinformations sur les victimes trangres, change de renseignements, mise en alerte des postes). Dans cette optique, il serait ncessaire de coordonner la monte en puissance des centres oprationnels prvus par le Livre blanc et de dvelopper des synergies entre le CPCO et le centre Beauvau (futur centre de conduite du ministre de lIntrieur), ainsi que la cellule de crises du ministre des Affaires trangres et europennes. Naturellement, il convient de dvelopper galement linteroprabilit des moyens et des procdures au niveau europen afin de faciliter la coordination dans le cadre dune intervention avec dautres forces armes nationales. Des pistes peuvent ainsi tre inities au niveau europen afin dinstaurer un cadre juridique, encourager les mutualisations, linteroprabilit des procdures et des moyens et dlaborer des entranements en commun. A linstar des autres armes, larme de Terre dispose dun rseau dattachs de dfense mme de favoriser la coopration europenne dans le domaine de la protection, rseau sur lequel il pourra tre opportun de sappuyer dans le cadre de coopration bilatrale, multilatrale et europenne. La coordination europenne en matire de gestion de crises s'avre perfectible dans le domaine sanitaire comme en matire dattaque terroriste, malgr des changes de plus en plus dvelopps entre les diffrents Etats-membres70. Cette question, dont la pandmie A/H1N1 rappelle lactualit, peut constituer un axe de dveloppement futur de la Politique Europenne de Scurit et de Dfense (PESD).

ce titre il faut rappeler que certains pays europens ne sont toujours pas dots de masques, d'antiviraux, ou de vaccins. Aucune rponse nest donc apporte la question du partage des moyens disposition.

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Conclusion

arme de Terre constitue un acteur incontournable de la capacit de rsilience du pays en cas de crise majeure. Une reviviscence de sa prsence sur le territoire national, quexprime la logique du continuum scurit-dfense, lamne dornavant devoir adopter une position plus marque dans le cadre de la protection du territoire. Aprs une faible visibilit sur le territoire national ayant dur de l'aprs-guerre aux annes 1990, la dgradation du nouvel environnement scuritaire global et lapparition de nouveaux risques de grande ampleur, quils soient climatiques ou industriels, favorisent une prsence raisonne plus importante sur le territoire national. Il sagit pour larme de Terre de sinscrire dans le cadre dune logique demploi complmentaire des moyens existants, justifie par des critres de rationalisation de loutil, dordre fonctionnel autant quconomique. En affirmant que la distinction traditionnelle entre scurit intrieure et scurit extrieure n'est plus pertinente 71, les auteurs du Livre blanc entrinent un constat dj maintes fois dress72, celui du caractre siamois des notions de scurit et de dfense. De la mme manire, il est probable que la conscration du concept de scurit nationale entrine le dclin simultan de la notion de scurit intrieure. Bien que pouvant en premire analyse apparatre paradoxal, le continuum scurit-dfense ne relve donc ni du postulat, ni de leffet de mode, mais traduit bien une ralit : il sagit de mieux donner de lutilit la force 73. Il constitue une des conditions sine qua non pour lEtat dassurer sa fonction premire : la protection du territoire national et des citoyens.

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Dfense et Scurit nationale, op. cit., p. 57. Franois Dieu (dir.), Questions de scurit. Socitalisation des rponses, globalisation des menaces, Paris, LHarmattan, 2006. 73 Par rfrence au paradigme de la guerre au sein des populations , dvelopp par le gnral Rupert Smith, lutilit de la force doit videmment ne pas se reposer sur une approche purement technologique ou capacitaire mais viser une condition qui permette une normalisation progressive. Voir Rupert Smith, Lutilit de la Force. L'art de la guerre aujourd'hui, Paris, Economica, 2007.

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Informations aux lecteurs

Si vous tes intress(e) par dautres publications de la collection, veuillez consulter la section Focus stratgique sur le site Internet de lIfri : www.ifri.org Les derniers numros publis de la collection Focus stratgique sont : Laurent Fromaget, Le feu dans le modle de guerre occidental. De lintgration tactique aux dommages collatraux , Focus stratgique, n 17, juin 2009. http://ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_17_Fromaget.pdf Anne-Henry de Russ, Transformation et contre-insurrection. Implications capacitaires pour les forces armes occidentales , Focus stratgique, n 16, mai 2009 http://ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_16_deRusse.pdf Louis-Marie Clouet, Achats en urgence contre programmation : lefficacit des oprations darmement en temps de guerre , Focus stratgique, n 15, mars 2009 http://ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_15_Clouet.pdf Laurent Gayer, Pakistan : du dsordre la guerre civile ? , Focus stratgique, n 14, fvrier 2009 http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_Gayer_23_02_09.pdf Aline Leboeuf, Entre dveloppement et scurit : les interventions allemandes en crise , Focus stratgique, n 13, janvier 2009 http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_securite_dev_Allemagne_Leboeuf.pdf Mathieu Guidre, La tentation internationale dAl-Qada au Maghreb , Focus stratgique, n 12, dcembre 2008 http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_12_Guidere.pdf