Contencioso Admiistrativo Imprimir SENYENCIAS

Eddy Elmer Huallpa Escobar
EXP. N. 3741-2004-AA/TC - LIMA RAMN HERNANDO SALAZAR YARLENQUE SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Serie de Jurisprudencias
En Lima, a los 14 das del mes de noviembre de 2005, reunido el Tribunal Constitucional en sesin de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los seores magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Ramn Hernandp Salazar Yarlenque contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 66, su fecha 30 de enero de 2004, que declar infundada la accin de amparo de autos. ANTECEDENTES Con fecha 14 de febrero de 2003, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad de Surquillo, solicitando que se ordene a la emplazada admitir a trmite sus medios impugnatorios sin la exigencia previa de pago de la tasa que por tal concepto tiene establecido en su respectivo Texto nico de Procedimientos Administrativos. Aduce el demandante que tras haberle impuesto una multa la entidad emplazada se present en la municipalidad a efectos de impugnar dicha decisin, pero se le exigi previamente el pago de quince nuevos soles (S/. 15.00) por concepto de tasa impugnacin, conforme al TUPA de la referida entidad edil, agregando que la exigencia de dicho pago vulnera su derecho de peticin, as como su derecho de defensa como elemento del debido proceso que consagra la Constitucin. La emplazada contesta la demanda contradiciendo de modo sustancial sus argumentos. Sostiene que la Constitucin, en su artculo 192., inciso 3, reconoce competencia a los municipios para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, y que sobre dicha base, ha establecido en su TUPA el pago por los conceptos de presentacin de documentos cinco soles y por concepto de impugnacin diez soles, los cuales se encuentran debidamente sustentados en su estructura de costos. El Sexagsimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 6 de junio de 2003, declara infundada la demanda considerando que el monto establecido por concepto de impugnacin, as como el que se establece por concepto de recepcin de documentos, ascendente en total a la suma de quince nuevos soles, se encuentra previsto en el TUPA de la municipalidad emplazada. Argumenta tambin que dicha norma ha sido expedida conforme al Cdigo Tributario y que, por ello, no se estn violando los derechos del recurrente, tal como este alega. La recurrida confirma la apelada con argumentos similares. FUNDAMENTOS 1. Mediante el presente proceso de amparo constitucional, el demandante solicita que se ordene a la Municipalidad Distrital de Surquillo admitir a trmite los medios impugnatorios que desea hacer valer frente a una resolucin de multa emitida por dicha entidad, sin que por ello tenga que pagar previamente un derecho de trmite que la municipalidad emplazada ha establecido y que el recurrente considera violatorio de sus derechos constitucionales de defensa y de peticin, consagrados en los artculos 139., inciso 3 y 2. inciso 20, de la Constitucin, respectivamente. Antes de evaluar el fondo de la controversia, es necesario precisar que el pago que la Municipalidad emplazada ha establecido como condicin para atender el escrito de impugnacin del recurrente, comprende en realidad dos conceptos claramente separados conforme al propio TUPA de la referida municipalidad. As, en el rubro 1 de la Ordenanza N. 084/MDS, referido al cobro por concepto de Recursos impugnativos, se fija para el caso, tanto del recurso de reconsideracin como del recurso de apelacin, la suma de diez nuevos soles, mientras que en el rubro N. 7, referido a la Recepcin de documentos en general, se fija como monto la suma de cinco nuevos soles. Este Tribunal considera que lo que en realidad se est cuestionando por contravenir los derechos de peticin y de defensa, es el concepto referido al cobro por derecho de impugnacin, consignado en el rubro 1 del TUPA de la municipalidad emplazada. En consecuencia, este extremo ser materia de
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Derecho Contencioso Administrativo semestre VII

anlisis por parte de este Colegiado. 1. Control de constitucionalidad y control de legalidad de los actos de la administracin 4.
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En primer lugar, resulta pertinente atender que tanto el juez de instancia como el colegiado que atendi el recurso de apelacin no se han referido a la dimensin constitucional de los hechos planteados por el recurrente, puesto que ambos se han limitado a verificar si la imposicin del pago previsto para impugnar una decisin de la municipalidad emplazada, se ha ajustado a las normas infraconstitucionales como el Cdigo Tributario o la propia Ordenanza Municipal N. 084/MDS, que aprob el TUPA de la municipalidad demandada, donde, en efecto, se encuentra previsto el cobro de un derecho por concepto de presentacin de recursos impugnatorios. En este sentido, el a quo, luego de verificar que el monto establecido por concepto de apelacin se encuentra regulado en el respectivo TUPA de la municipalidad, que se enmarca dentro de los parmetros establecidos por el Cdigo Tributario, concluye que (...) no se estara vulnerando (el) derecho a la defensa (del recurrente)(fundamento jurdico sexto de la sentencia). Un razonamiento en este sentido obliga a este Tribunal a hacer algunas precisiones previas. En primer lugar, se debe recordar que tanto los jueces ordinarios como los jueces constitucionales tienen la obligacin de verificar si los actos de la administracin pblica, que tienen como sustento una ley, son conformes los valores superiores, los principios constitucionales y los derechos fundamentales que la Constitucin consagra. Este deber, como es evidente, implica una labor que no solo se realiza en el marco de un proceso de inconstitucionalidad (previsto en el artculo 200., inciso 4, de la Constitucin), sino tambin en todo proceso ordinario y constitucional a travs del control difuso (artculo 138.). Este deber de respetar y preferir el principio jurdico de supremaca de la Constitucin tambin alcanza, como es evidente, a la administracin pblica. Esta, al igual que los poderes del Estado y los rganos constitucionales, se encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitucin de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artculo 51. de la Constitucin. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley Cms an si esta puede ser inconstitucionalC sino, antes bien, por su vinculacin a la Constitucin. Esta vinculacin de la administracin a la Constitucin se aprecia en el artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la propia Ley como Principio de legalidad, en el fondo no es otra cosa que la concretizacin de la supremaca jurdica de la Constitucin, al prever que [l]as autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho (...) (nfasis agregado). De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administracin pblica, a travs de sus tribunales administrativos o de sus rganos colegiados, no slo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitucin Cdada su fuerza normativaC, sino tambin el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitucin o a la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bien la Constitucin, de conformidad con el prrafo segundo del artculo 138., reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ah no se deriva que dicha potestad les corresponda nicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice nicamente dentro del marco de un proceso judicial. Una interpretacin positivista y formal en ese sentido no solo supone el desconocimiento de determinados principios de interpretacin constitucional, como los de unidad de la Constitucin y de concordancia prctica, que ha establecido el Tribunal Constitucional en tanto que supremo intrprete de la Constitucin; sino tambin dara lugar a una serie de contradicciones insolubles en la validez y vigencia de la propia Constitucin. As, por ejemplo, una interpretacin en ese sentido del artculo 138. de la Constitucin supondra que el cumplimiento de la supremaca jurdica de la Constitucin solo tiene eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedimientos de naturaleza distinta lo cual significara convertir a la Constitucin en una norma legal. Evidentemente, esta forma de interpretar la disposicin aludida contradice abiertamente el artculo 51., el cual seala que La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las dems normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente (...). Por tanto, el artculo 138. no puede ser objeto de una interpretacin constitucional restrictiva y literal; por el contrario, la susodicha disposicin constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la Constitucin, considerando el artculo 51. antes sealado, ms an si ella misma (artculo 38.) impone a todos Cy no solo al Poder JudicialC el deber de respetarla, cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artculo 102 del Cdigo Tributario, cuando precisa
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que [a]l resolver el Tribunal Fiscal deber aplicar la norma de mayor jerarqua (...); es decir, aquellas disposiciones de la Constitucin que, en este caso, se manifiestan a travs de los principios constitucionales tributarios y de los derechos fundamentales que estn relacionados con dichos principios. 10. En segundo lugar, est de por medio tambin la eficacia vertical de los derechos fundamentales; es decir, su eficacia en particular frente a todos los poderes y rganos del Estado, lo que incluye a la administracin pblica. Y es que en el marco del Estado constitucional, el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo que el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden provenir, tanto del propio Estado Ceficacia verticalC como de los particulares Ceficacia horizontalC; ms an cuando, a partir del doble carcter de los derechos fundamentales, su violacin comporta la afectacin no slo de un derecho subjetivo individual Cdimensin subjetivaC, sino tambin el orden objetivo de valores que la Constitucin incorpora Cdimensin objetivaC. 11. Esta incidencia de los derechos fundamentales en el Estado constitucional implica, por otra parte, un redimensionamiento del antiguo principio de legalidad en sede administrativa, forjado en el siglo XIX en un etapa propia del Estado liberal. Si antes la eficacia y el respeto de los derechos fundamentales se realizaba en el mbito de la ley, en el Estado constitucional, la legitimidad de las leyes se evala en funcin de su conformidad con la Constitucin y los derechos fundamentales que ella reconoce. Por eso mismo, es pertinente sealar que el derecho y el deber de los tribunales administrativos y rganos colegiados de preferir la Constitucin a la ley, es decir de realizar el control difuso Cdimensin objetivaC, forma parte del contenido constitucional protegido del derecho fundamental del administrado al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos Cdimensin subjetivaC. 12. Por ello es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad, la administracin pblica aplique, a pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley que vulnera la Constitucin o un derecho fundamental concreto. En definitiva, esta forma de proceder subvierte el principio de supremaca jurdica y de fuerza normativa de la Constitucin y la posicin central que ocupan los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado (artculo 1.). 13. En el Derecho constitucional comparado Ces el caso puntual del ordenamiento chilenoC, se admite, por ejemplo, que un rgano constitucional como la Contralora General de la Repblica realice un control constitucional de las normas en sede administrativa. El control que realiza esta entidad administrativa (...) es, como es obvio, un control estrictamente jurdico, en el que la Contralora confronta la actuacin administrativa reglamentaria o singular, contenida en un decreto o resolucin, con el ordenamiento jurdico en su conjunto, haciendo primar este ltimo por sobre aqulla, como consecuencia del principio general de legalidad que establece el propio Art. 7 CPR. Sin embargo, es en el control de los aspectos constitucionales de la actuacin administrativa donde la actividad fiscalizadora de la Contralora adquiere mayor entidad, en la medida que su pronunciamiento no puede ser salvado mediante la insistencia gubernamental, ya que Cse consideraC al estar el decreto o resolucin en pugna CaparentementeC con la Constitucin, pone en peligro valores, principios o derechos de la ms alta consideracin en el ordenamiento[1]. 14. Por ello, nada impide Cpor el contrario, la Constitucin obligaC a los tribunales y rganos colegiados de la administracin pblica, a travs del control difuso, anular un acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto, por ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado, tal como lo dispone el artculo 10 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que sanciona con nulidad el acto administrativo que contravenga la Constitucin, bien por el fondo, bien por la forma; siempre, claro est, que dicha declaracin de nulidad sea conforme a la Constitucin y/o a la interpretacin del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional. 15. En ese sentido, el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecucin y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino tambin, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales; examen que la administracin pblica debe realizar aplicando criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Esta forma de concebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando seala
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que la actuacin de la administracin pblica tiene como finalidad la proteccin del inters general, pero ello slo es posible de ser realizado (...) garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general (nfasis agregado). 16. De lo contrario, la aplicacin de una ley inconstitucional por parte de la administracin pblica implica vaciar de contenido el principio de supremaca de la Constitucin, as como el de su fuerza normativa, pues se estara otorgando primaca al principio de legalidad en detrimento de la supremaca jurdica de la Constitucin, establecido en los artculos 38., 51. y 201. de la Constitucin; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado constitucional y democrtico. 17. Sentadas estas premisas, la controversia en el presente caso se centra en determinar si el establecimiento del pago de derechos por parte de la municipalidad emplazada, como requisito para tramitar la impugnacin de una decisin de la propia entidad, pese a estar plenamente reconocido en el TUPA de la referida municipalidad, resulta, no obstante, violatorio de los derechos constitucionales al debido proceso administrativo, a la defensa, a la tutela judicial efectiva y de peticin que consagra nuestra Carta Fundamental. 2. Debido procedimiento administrativo y derecho de impugnacin de los actos de la administracin 18. Conforme a la jurisprudencia de este Colegiado, el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artculo 139. de la Constitucin, no slo tiene una dimensin estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende tambin al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a (...) cualquier rgano del Estado que ejerza funciones de carcter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligacin de adoptar resoluciones apegadas a las garantas del debido proceso legal, en los trminos del artculo 8 de la Convencin Americana. (Caso Tribunal Constitucional del Per, prrafo 71)[2]. 19. Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administracin, bien mediante los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a travs de la va judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo. En este ltimo supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administracin confluye con el derecho de acceso a la jurisdiccin cuando no existan vas propias dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisin final de la administracin. 20. El recurrente sostiene, en efecto, que la exigencia del pago previo de una tasa para recibir y dar trmite a su escrito de apelacin contra un acto administrativo que considera contrario a sus intereses, afecta su derecho de defensa en sede administrativa y, por tanto, vulnera el debido procedimiento administrativo. Por su parte, al contestar la demanda, la municipalidad emplazada aduce que dicho cobro es por la (...) realizacin de un acto administrativo que deseaba efectuar el actor, el cual se encuentra plenamente reconocido en el TUPA y que, por ello, no puede ser inconstitucional. El Tribunal Constitucional no comparte el argumento de la emplazada, puesto que el hecho de que un acto se sustente en una norma o reglamento no le otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descarta la posibilidad de que este Colegiado efecte el control jurisdiccional. Esta tesis es, en todo caso, contraria al Estado Democrtico, donde rige el principio del control jurisdiccional de la administracin y en el que, desde luego, el parmetro de control, como ya ha quedado dicho, no es la Ley ni el reglamento, sino la Constitucin. 21. El debido procedimiento en sede administrativa supone una garanta genrica que resguarda los derechos del administrado durante la actuacin del poder de sancin de la administracin. Implica, por ello, el sometimiento de la actuacin administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos an condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la prctica. 22. En coclusin, este Tribunal estima que, en el presente caso, el establecimiento de una tasa o derecho como condicin para ejercer el derecho de impugnar la propia decisin de la Administracin, vulnera el debido proceso reconocido en el artculo 139.3 de la Constitucin. 3. El derecho de defensa y el derecho de recurrir el acto administrativo 23. ntimamente vinculado a lo anterior est el tema del derecho de defensa del ciudadano frente al ejercicio del poder de sancin de la administracin, sobre todo si se tiene en cuenta que, en el presente caso, se encuentra regulada una instancia de apelacin en el propio procedimiento
administrativo, por lo que el Tribunal estima que, en el caso de autos, el derecho de defensa previsto en el artculo 139., inciso 14), despliega todos sus efectos. Desde luego, el derecho de recurrir una decisin de la administracin no debe confundirse con el derecho al recurso o con el derecho a una doble instancia administrativa, que, como ya tiene dicho este Colegiado, no logra configurarse como un derecho constitucional del administrado, puesto que no es posible imponer a la administracin, siempre y en todos los casos, el establecimiento de una doble instancia como un derecho fundamental[3]. El derecho de recurrir las decisiones de la administracin comporta la posibilidad material de poderlas enervar, bien en el propio procedimiento administrativo, cuando la ley haya habilitado un mecanismo bien en todo caso, de manera amplia y con todas las garantas, ante el Poder Judicial, mediante el proceso contencioso administrativo o, incluso, a travs del propio recurso de amparo cuando se trate de la afectacin de derechos fundamentales. 24. El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una investigacin, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusin derechos e intereses suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses. Se conculca, por tanto, cuando los titulares de derechos e intereses legtimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales suficientes para su defensa, o cuando, como ocurre en el presente caso, se establezcan condiciones para la presentacin de los argumentos de defensa. Evidentemente, no cualquier imposibilidad de ejercer tale medios legales para la defensa produce un estado de indefensin reprochable constitucionalmente. Esta slo adquiere tal relevancia cuando la indefensin se genera en una indebida actuacin del rgano que investiga o juzga al individuo o cuando, como ocurre en autos, se establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derecho de defensa. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional espaol, criterio que este Colegiado comparte, esta se produce (...) nicamente cuando el interesado, de modo injustificado, ve cerrada la posibilidad de impetrar la proteccin judicial de sus derechos e intereses legtimos (...) con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (...) (STC 15/2000), tras la realizacin de un acto u omisin imputable al rgano o ente al que se reputa la comisin del agravio. 25. El derecho de defensa en el mbito del procedimiento administrativo de sancin se estatuye como una garanta para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administracin. Sus elementos esenciales prevn la posibilidad de recurrir la decisin, ya sea al interior del propio procedimiento administrativo o a travs de las vas judiciales pertinentes; la posibilidad de presentar pruebas de descargo; la obligacin de parte del rgano administrativo de no imponer mayores obstrucciones para presentar los alegatos de descargo o contradiccin y, desde luego, la garanta de que los alegatos expuestos o presentados sean debidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la situacin del administrado. 26. En el presente caso, el Tribunal estima que tambin se pone en riesgo este derecho constitucional cuando la municipalidad emplazada solicita el pago de una tasa para ejercer el derecho de impugnar una sancin administrativa, como lo es la determinacin de multa en contra del recurrente. En tal sentido resulta inconstitucional y, por tanto, inaplicable al recurrente la disposicin contenida en la Ordenanza Municipal N. 084/MDS, que establece el pago de diez nuevos soles por concepto de recursos impugnativos, correspondiente a la Unidad Orgnica Oficina de Secretara General, rubro 1. 4. La imposicin del pago de un derecho por recurrir un acto de la administracin incentiva la arbitrariedad de los actos de poder 27. Al momento de presentar su expresin de agravios frente a la decisin del a quo, el recurrente ha arqido que (...) de admitirse como legtima la facultad de la administracin para cobrar un derecho administrativo por recepcionar recursos de impugnacin contra las sanciones que impone, se estara creando una nueva fuente de recursos financieros municipales sustentados en la arbitrariedad. En tal caso, ya no importara si la multa finalmente ser pagada, sino que el solo hecho de pretender impugnarla habr de constituir un ingreso para la administracin. 28. Si bien debe presumirse que toda actuacin de los poderes pblicos tiene como marco de referencia la observancia del principio de buena fe y la defensa del inters general, tambin debe aceptarse que el razonamiento del recurrente resulta materialmente plausible. Aun no reconociendo esta posibilidad como real en el contexto del caso planteado, este Tribunal estima que la presencia de cuotas o derechos por concepto de impugnacin de los propios actos de la administracin, en el mejor de los casos, no incentiva la participacin del ciudadano en el control de los actos del poder pblico y genera una interferencia cuestionable para el desarrollo del Estado Social y Democrtico de Derecho. En consecuencia, tambin desde esta perspectiva, el establecimiento del pago de un derecho para
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impugnar una decisin de la administracin es atentatorio del principio constitucional de interdiccin de la arbitrariedad en el ejercicio del poder pblico y, adems, desde una perspectiva ms general, estimula comportamientos contrarios al espritu que debe inspirar una prctica administrativa democrtica. 5. El derecho de peticin y su desarrollo constitucional 29. El recurrente tambin ha sealado en su escrito de demanda y en su recurso extraordinario que el pago de un derecho previo a la presentacin de un escrito de impugnacin de una resolucin de la municipalidad emplazada afecta su derecho constitucional de peticin, previsto en el artculo 2., inciso 20, de la Constitucin. 30. El derecho de peticin ha merecido atencin de este Colegiado en ms de una oportunidad[4]. En la STC. 1042-2002-AA/TC, se ha establecido que este (...) constituye (...) un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes pblicos y, como tal, deviene en un instituto caracterstico y esencial del Estado democrtico de derecho. (Fundamento jurdico 2.2.2). 31. Un mayor desarrollo del derecho de peticin se encuentra en la 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, 27444, especficamente en los artculos 106. a 112., que bien puede considerarse una ley de desarrollo del derecho constitucional de peticin. As, en el artculo 106.2, al referirse al mbito de actuacin de este derecho, se ha incluido el derecho de contradecir actos administrativos. De este modo, el derecho de peticin, como clusula general, comprende: 1. La facultad (derecho) de presentar escritos de solicitud ante la administracin como peticiones individuales o colectivas. Estos escritos pueden contener: a) solicitudes concretas a favor del solicitante; b) solicitudes a favor de terceros o de un colectivo; c) reclamaciones, por ejemplo, por la deficiencia de los servicios pblicos; d) solicitudes de informacin; e) consultas; o, f) solicitudes de gracia. Todas estas manifestaciones del derecho de peticin tienen en comn el hecho de que se desarrollan al margen de un procedimiento instaurado ya sea de oficio o a instancia del administrado, constituyndose, si se quiere, como un derecho incondicional y espontneo que surge de la simple dimensin ciudadana del sujeto que se vincula de este modo con el poder pblico a travs de un documento escrito. La facultad (derecho) de contradecir las decisiones de la administracin. Esta es una dimensin que difiere de las manifestaciones anteriores, en tanto estamos ante el supuesto de un acto previo de parte de la administracin, iniciado de oficio o a instancia de parte. El legislador nacional ha incluido esta dimensin del derecho de peticin aun a contracorriente de la doctrina, que siempre ha diferenciado el derecho de queja o el derecho al recurso administrativo del derecho de peticin[5]. En consecuencia, en el derecho nacional, el derecho de contradiccin como un derecho genrico ejercitable contra los actos de la administracin, puede concretarse a travs de los recursos administrativos cuando la legislacin as lo establezca, o a travs del propio proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial. Tratndose del ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de peticin impone, al propio tiempo, una serie de obligaciones a los poderes pblicos. Esta obligacin de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta tambin por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de peticin mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, los siguientes aspectos: a) admitir el escrito en el cual se expresa la peticin, sin poner ninguna condicin al trmite; b) exteriorizar el hecho de la recepcin de la peticin, extendiendo un cargo de ingreso del escrito; c) dar el curso correspondiente a la peticin; d) resolver la peticin, motivndola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo resuelto.
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32. Sin duda, en el presente caso, el derecho constitucional de peticin tambin se ha visto afectado en su dimensin de contradiccin del acto administrativo. Ello porque se ha impuesto al recurrente una condicin para el ejercicio de tal derecho, impidindosele la presentacin de su escrito para oponerse al acto administrativo que consideraba contrario a sus derechos. 6. El derecho de acceso a la jurisdiccin y el establecimiento de costos en el agotamiento de la va previa 33. Visto de cara a la posibilidad de impugnar la decisin de fondo de la municipalidad emplazada en un procedimiento contencioso o en un amparo, si acaso dicha decisin contuviera una decisin que afectara de manera inminente un derecho fundamental, el tema aqu planteado tambin puede enfocarse desde la perspectiva del derecho de acceso a la jurisdiccin. Es decir, se trata ahora de responder a la pregunta de si el establecimiento de una tasa o derecho, toda vez que estamos an en
un procedimiento ante la propia administracin, no supone acaso un obstculo para la satisfaccin del derecho de acudir ante la instancia judicial impugnando una decisin de la administracin municipal? 34. En la STC. 2763-2002-AA/TC, este Tribunal declar que el derecho de acceso a la jurisdiccin formaba parte del contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido por el inciso 3 del artculo 139 de la Constitucin. Si bien este aspecto no ha sido invocado por el recurrente, el Tribunal estima necesario hacer notar que, a la luz de la configuracin del sistema jurdico con relacin a la tutela judicial de los derechos, el establecimiento de un pago para dar por agotada la va administrativa se convierte, en la prctica, en un obstculo contrario al derecho constitucional de toda persona de acceder sin condicionamientos a la tutela judicial. 35. Debe recordarse, a modo de precedente jurisprudencial, que en la sentencia 3548-2003-AA/TC, con ocasin de declarar que el principio solve et repete era contrario al derecho de acceso a la jurisdiccin, se estableci que el condicionamiento del pago previo para impugnar una decisin de la Administracin Tributaria constitua una restriccin desproporcionada que la haca contraria a la Constitucin. Hoy, con igual fuerza, debe afirmarse que tambin el pago, ya no de la multa como ocurra en el caso del pague primero y reclame despus, sino de la tasa para enervar la multa, mediante el recurso impugnativo respectivo, constituye igualmente una interferencia econmica del derecho de acceso a la jurisdiccin que como derecho constitucionalmente reconocido no puede ser condicionado bajo ningn supuesto. 7. Necesidad de establecer el presente caso como precedente 36. A raz de la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Constitucional, se ha introducido en nuestro sistema jurdico el concepto de precedente constitucional vinculante. Ello comporta, de manera preliminar, que el Tribunal Constitucional tiene dos funciones bsicas; por un lado resuelve conflictos, es decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir, establece, a travs de su jurisprudencia, la poltica jurisdiccional para la aplicacin del derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional en casos futuros. La cuestin que debe esclarecerse, no obstante, es cundo el Tribunal debe dictar un precedente. 37. En la clsica tradicin del Common Law norteamericano, tres son los presupuestos bsicos que tiene en cuenta la Suprema Corte para dictar un precedente con efectos vinculantes sobre toda la judicatura a la que por excelencia se dirige el mensaje del precedente jurisdiccional; a saber: A. En primer lugar, la Corte dicta un precedente con efectos vinculantes cuando evidencie que en los niveles inferiores de la judicatura se dan distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurdica o frente a un caso determinado. B. La segunda razn que amerita el dictado de un precedente est referida a la necesidad de llenar un vaco legislativo o una laguna de las leyes. Se trata de hacer frente al caso construyendo una respuesta a partir de la interpretacin constitucional. C. Finalmente, la tercera razn es la necesidad de desarrollar la jurisprudencia sentando un nuevo precedente que anula uno anterior (la conocida prctica del overruling). 38. La incorporacin de la tcnica del precedente constitucional en nuestro derecho comparta la necesidad de fijar parmetros que respondan a nuestro contexto y a nuestra tradicin jurdica. Si bien, prima facie, pueden asumirse las restricciones que ha desarrollado la Corte Americana para dictar un precedente, deben tenerse en cuenta, adems, algunas particularidades de nuestros procesos constitucionales. As, por ejemplo, ocurre que en los procesos constitucionales de la libertad (Hbeas Corpus, Hbeas Data, Amparo), con frecuencia se impugnan ante este Tribunal normas o actos de la administracin o de los poderes pblicos que no solo afectan a quienes plantean el proceso respectivo, sino que resultan contrarios a la Constitucin y, por tanto, tienen efectos generales. Sin embargo, como es sabido, el Tribunal concluye, en un proceso constitucional de esta naturaleza, inaplicando dicha norma o censurando el acto violatorio derivado de ella, pero solamente respecto del recurrente, por lo que sus efectos violatorios continan respecto de otros ciudadanos. Se configura, entonces, una situacin paradjica: el Tribunal Constitucional, cuya labor fundamental consiste en eliminar del ordenamiento jurdico determinadas normas contrarias a la Constitucin, no dispone, sin embargo, de mecanismos procesales a su alcance para expurgar del ordenamiento dichas normas, pese a haber tenido ocasin de evaluar su anticonstitucionalidad y haber comprobado sus efectos violatorios de los derechos fundamentales en un proceso convencional de tutela de derechos como los sealados. 39. En el derecho comparado se advierten diferentes mecanismos que permiten que los propios
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tribunales puedan autoplantearse, de oficio, un proceso de inconstitucionalidad a efectos de pronunciarse con efectos generales sobre una ley que ha sido, en principio, impugnada a travs de un proceso de tutela de un derecho fundamental como el amparo. As, en el caso espaol, cuyo sistema de jurisdiccin constitucional puede considerarse, prima facie, muy semejante al nuestro, se establece, en el artculo 52.5[6] de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, la llamada autocuestion de constitucionalidad que permite convertir un amparo en un proceso de inconstitucionalidad, permitiendo, de este modo, la emisin de una sentencia con efectos generales que podra eventualmente declarar invlida una ley por contravenir la Constitucin. 40. Si bien en nuestro sistema de jurisdiccin constitucional no existe una previsin legal de tal envergadura, sin perjuicio de que este Colegiado pueda en el futuro analizar su incorporacin a travs de la jurisprudencia, la reciente previsin del precedente constitucional a que se refiere el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional constituye una herramienta que podra ayudar a suplir estas deficiencias legales, permitiendo optimizar la defensa de los derechos fundamentales, labor que corresponde por excelencia a este Colegiado. Por tanto, un supuesto adicional a los sealados por la Corte Suprema Americana, para el establecimiento de un precedente, puede configurarse, en el caso nuestro, a partir de la necesidad de que el Tribunal, luego de comprobar que una norma que ha sido cuestionada mediante un proceso que no es el de control abstracto, constate, adems, que los efectos daosos o violatorios de los derechos fundamentales denunciados afectan de modo general a un amplio grupo de personas; o que el acto impugnado y declarado contrario a la Constitucin por el Tribunal constituye una prctica generalizada de la administracin o de los poderes pblicos en general. De este modo, la regla que el Tribunal extraiga a partir del caso deber permitir anular los actos o las normas a partir del establecimiento de un precedente vinculante, no solo para los jueces, sino para todos los poderes pblicos. El precedente es de este forma, una herramienta no solo para dotar de mayor predecibilidad a la justicia constitucional, sino tambin para optimizar la defensa de los derechos fundamentales, expandiendo los efectos de la sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales. 41. En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, este Colegiado considera que constituyen supuestos para la emisin de un precedente vinculante los siguientes: a) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, de la existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretacin de los derechos, principios o normas constitucionales, o de relevancia constitucional. b) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretacin errnea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicacin de la misma. Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta de una disposicin normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicacin, a futuros supuestos, de parte o del total de la disposicin o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede tambin establecer aquellos sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitucin. Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.
d)
e)
7.1. La distincin entre jurisprudencia y precedente 42. La incorporacin del precedente constitucional vinculante, en los trminos en que precisa el Cdigo Procesal Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal. Las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretacin de la Constitucin del mximo tribunal jurisdiccional del pas, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artculo VI del Cdigo Procesal Constitucional y la Primera Disposicin General de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, N. 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y reglamentos conforme a las disposiciones de la Constitucin y a la interpretacin que de ellas realice el Tribunal Constitucional a travs de su jurisprudencia en todo tipo de procesos. La jurisprudencia constituye, por tanto, la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos mbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo.
43. Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justicia constitucional, el legislador del Cdigo Procesal Constitucional tambin ha introducido la tcnica del precedente, en su artculo VII del ttulo preliminar, al establecer que Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando as lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (K). De este modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en comn la caracterstica de su efecto vinculante, en el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, el Tribunal, a travs del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto. 7.2. Condiciones del uso del precedente 44. De esto se desprende que el precedente es una tcnica para la ordenacin de la jurisprudencia permitiendo al mismo tiempo que el Tribunal ejerza un verdadero poder normativo con las restricciones que su propia jurisprudencia deber ir delimitando paulatinamente. De modo preliminar puede establecerse, sin embargo, que una primera restriccin est referida a la relacin entre caso y precedente. Como ocurre en los pases del Common Law (...)el valor de precedente de una decisin est determinado por aquello que un juez decide efectivamente en la sentencia. Mas aquello que es efectivamente decidido, est determinado con relacin al caso (fattispecie) concreto de la controversia sometida a juicio[7] . 45. En este sentido, este Colegiado considera que esta regla tambin es vlida para nuestro sistema, aun cuando tambin es verdad que la configuracin del caso en nuestro sistema jurdico no siempre se relacione con hechos concretos sino con la evaluacin en abstracto de normas, como ocurre en el caso del control de constitucionalidad de la Ley, por ejemplo. Ello, no obstante, no hace que el precedente normativo que este Colegiado externalice, no tenga una directa relacin con la cuestin central que deba decidirse porque as ha sido sometido al Tribunal Constitucional. Esto es as, porque, tambin tratndose del precedente normativo, la legitimidad con que acta este Colegiado para incursionar en el sistema de fuentes del ordenamiento jurdico est sustentada en la necesidad de dar respuesta a las demandas que han sido planteadas por los entes legitimados para hacerlo. En otras palabras el Tribunal, tambin cuando dicta normas a travs de sus sentencias no acta de oficio, sino atendiendo al llamado de los protagonistas de los procesos constitucionales. En tal sentido, como ya lo adelantramos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, la emisin de un precedente normativo vinculante se sustenta en la Existencia de relacin entre caso y precedente vinculante. En ese sentido, la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solucin del caso planteado. El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla so pretexto de solucin de un caso, si en realidad esta no se encuentra ligada directamente con la solucin del mismo. 46. En segundo lugar, como lo ha sealado la tradicin del Common Law, el precedente debe constituir una regla de derecho y no puede referirse a los hechos del caso, si bien puede perfectamente partir de ellos. En tercer lugar, aunque parezca obvio, la regla del precedente constitucional no puede constituir una interpretacin de una regla o disposicin de la Constitucin que ofrece mltiples construcciones; en otras palabras, el precedente no es una tcnica para imponer determinadas doctrinas u opciones ideolgicas o valorativas, todas ellas vlidas desde el punto de vista jurdico. Si tal situacin se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el Tribunal a travs de su jurisprudencia, en un esfuerzo por crear consensos en determinados sentidos. El precedente, en estos supuestos, solo aparecer como resultado de la evolucin favorable de la doctrina jurisprudencial del Tribunal en determinado sentido. Esto ltimo supone que el Tribunal debe abstenerse de intervenir fijando precedentes sobre temas que son ms bien polmicos y donde las posiciones valorativas pueden dividir a la opinin pblica. Esto implica, por otro lado, una prctica prudente que permite al Tribunal lograr el mayor consenso posible en el uso de esta nueva herramienta, lo cual le permitir una verdadera potestad normativa, como ya se ha dicho. 8. La necesaria distincin entre precedente judicial y precedente constitucional 47. Para que una decisin de este Colegiado, planteada en forma de precedente vinculante pueda convertirse en una herramienta til en la expansin de los efectos de una sentencia que, en principio, debiera tener solo efectos inter partes, resulta necesario establecer la distincin entre los efectos del precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional, y lo que son los efectos del precedente judicial en los sistemas del Common Law. 48. Es conocido que el precedente judicial en el sistema del Common Law se ha desarrollado como
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precedente vinculante en sentido vertical; es decir, aplicable desde la Corte Suprema (para el caso norteamericano) hacia las cortes y juzgados inferiores de todo el sistema judicial. Osea, el efecto vinculante se establece aqu bsicamente respecto de los jueces. Cualquiera que invoque un precedente, para que ste logre sus efectos, deber acudir ante un juez, quien deber aplicarlo en un caso concreto. 49. El precedente constitucional en nuestro sistema tiene efectos ms generales. La forma como se ha consolidado la tradicin de los tribunales constitucionales en el sistema del derecho continental ha establecido, desde muy temprano, el efecto sobre todos los poderes pblicos de las sentencias del Tribunal Constitucional[8]. Esto significa que el precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional con estas caractersticas tiene, prima facie, los mismos efectos de una ley. Es decir, que la regla que el Tribunal externaliza como precedente a partir de un caso concreto, es una regla para todos y frente a todos los poderes pblicos; cualquier ciudadano puede invocarla ante cualquier autoridad o funcionario sin tener que recurrir previamente ante los tribunales, puesto que las sentencias del Tribunal Constitucional, en cualquier proceso, tienen efectos vinculantes frente a todos los poderes pblicos y tambin frente a los particulares. Si no fuese as, la propia Constitucin estara desprotegida, puesto que cualquier entidad, funcionario o persona podra resistirse a cumplir una decisin de la mxima instancia jurisdiccional. 9. El precedente extrable en el presente caso 50. Hechas estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera que, sobre la base de lo expuesto, en el presente caso, las reglas de derecho que se desprenden directamente del caso pueden ser resumidas en los siguientes trminos: A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer, a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante cuando se estime una demanda por violacin o amenaza de un derecho fundamental, a consecuencia de la aplicacin directa de una disposicin por parte de la administracin pblica, no obstante ser manifiesta su contravencin a la Constitucin o a la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional), y que resulte, por ende, vulneratoria de los valores y principios constitucionales, as como de los derechos fundamentales de los administrados. Regla sustancial: Todo tribunal u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de preferir la Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artculos 38., 51. y 138. de la Constitucin. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitucin. B) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer, a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante, a consecuencia de la aplicacin directa de una norma o cuando se impugnen determinados actos de la administracin pblica que resulten, a juicio del Tribunal Constitucional, contrarios a la Constitucin y que afecten no solo al recurrente, sino tambin, por sus efectos generales, o por ser una prctica generalizada de la administracin pblica, a un grupo amplio de personas. Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condicin o requisito previo a la impugnacin de un acto de la propia administracin pblica, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de peticin y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicacin de la presente sentencia. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per HA RESUELTO 1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, ordena a que la Municipalidad Distrital de Surquillo admita a trmite el medio de impugnacin interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo que determin una sancin de multa, sin exigirle previamente el pago de una tasa por

concepto de impugnacin. 2.
Establecer como PRECEDENTE VINCULANTE, conforme al artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, las reglas contenidas en los fundamentos 41 y 50, supra, de esta sentencia. Remitir copia de la presente sentencia a la Presidencia del Consejo de Ministros a efectos de que se adoptan las medidas necesarias para su fiel cumplimiento en el mbito de toda la administracin del Estado, conforme a las competencias que le confiere el artculo 119. de la Constitucin.
3.
Publquese y notifquese. SS. ALVA ORLANDINI- BARDELLI LARTIRIGOYEN -- GONZALES OJEDA -GARCA TOMA-- VERGARA GOTELLI -- LANDA ARROYO
[1] FERRADA BRQUEZ, Juan Carlos. Los derechos fundamentales y el control constitucional. En Revista de Derecho (Valdivia), Vol. XVII, diciembre, 2004. pp. 113-137. [Versin on line, www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S071809502004000200005&lng=es&nrm=iso>]. Citado el 03 de julio de 2006. [2] [3] Vase las sentencias emitidas en el Expediente N. 2050-2002-AA/TC y, ms recientemente, en el Expediente N. 2192-2004-AA/TC Vase en este sentido la Sentencia emitida en el Expediente N. 2209-2002-AA/TC, de manera ms precisa el fundamento 19, donde ha quedado establecido que (...) no siempre y en todos los casos, es posible extrapolar acrticamente las garantas del debido proceso judicial al derecho al debido procedimiento administrativo. As, por ejemplo, si en sede judicial uno de los contenidos del derecho en referencia lo constituye el de la necesidad de respetarse el juez natural o pluralidad de instancias, en el caso del procedimiento administrativo, en principio, que el acto haya sido expedido por un rgano incompetente genera un vicio de incompetencia, pero no la violacin del derecho constitucional. Y, en el caso de que no se pueda acudir a una instancia administrativa superior por haber sido expedido el acto por la ltima instancia en esa sede, ello, desde luego, no supone, en modo alguno, que se haya lesionado el derecho a la pluralidad de instancias. Vanse, al respecto, las sentencias emitidas en los Expedientes N.os 0872-1999-AA/TC y 0941-2001-AA/TC. Garca de Enterra y Fernndez enfatizan que: La nota caracterstica de los recursos es, por lo tanto, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo cual les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la produccin de un acto nuevo, y de las quejas (K) que no persiguen la revocacin de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los defectos de tramitacin a que se refieren. Curso de Derecho Administrativo, vol. II, pg. 510, Civitas, Madrid, 2001. (...) en el supuesto de que se estime el recurso de amparo porque la Ley aplicada lesiona derechos fundamentales o libertades pblicas, la Sala elevar la cuestin al Pleno, que podr declarar la inconstitucionalidad de dicha Ley en nueva sentencia con los efectos ordinarios previstos en los artculos 38 y siguientes (...). Kauper, Paul G. La regola del precedente e la sua applicazione nella giurisprudenza costituzionale degli stati uniti, en Giuseppino Treves, La dottrina del precedente nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, Torino, 1971, p.221 Vase, por ejemplo, en lo que respecta al Tribunal Federal Alemn, el pargrafo 31.1, BverfGG: Las sentencias del Tribunal Constitucional vinculan a los rganos constitucionales de la federacin y de los Estados, a todos los tribunales y a todas las autoridades administrativas. Cfr. Ral Bocanegra Sierra, Cosa juzgada, vinculacin, fuerza de ley en las decisiones del Tribunal Constitucional alemn, en Revista espaola de Derecho Constitucional, Vol I, N. 1, CEC, Madrid, 1981, pg. 235 ss.
[4] [5]
[6]
[7]
[8]
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N. 0168-2005-PC/TC - DEL SANTA MAXIMILIANO VILLANUEVA VALVERDE En Lima, a los 29 das del mes de setiembre de 2005, el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Maximiliano Villanueva Valverde contra la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, de fojas 110, su fecha 4 de noviembre de 2004, que declar improcedente la demanda de cumplimiento de autos. ANTECEDENTES
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Con fecha 1 de octubre de 2003, el recurrente interpone accin de cumplimiento contra la Oficina de Normalizacin (ONP) solicitando que se cumpla con determinar y ejecutar el pago de su pensin inicial de conformidad con lo dispuesto por la Ley N. 23908, que establece una pensin mnima no menor de tres remuneraciones mnimas vitales, as como que se ordene el reintegro de las pensiones devengadas y sus respectivos intereses legales. La ONP contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente. Alega que la Ley N. 23908 estableci el monto mnimo de la pensin en tres sueldos mnimos vitales, pero no dispuso que fuera, como mnimo, tres veces ms que el bsico de un servidor en actividad, el cual nunca lleg a ser igual al Ingreso Mnimo Legal, que estaba compuesto por el Sueldo Mnimo Vital ms las bonificaciones por costo de vida y suplementaria. Aade que dicha norma fue derogada. El Primer Juzgado Civil de la Corte Superior del Santa, con fecha 5 de abril de 2004, declar fundada la demanda estimando que el recurrente adquiri los derechos reconocidos por la Ley N. 23908, puesto que se encontraba vigente cuando aqul obtuvo su pensin. La recurrida, revocando la apelada, declar improcedente la demanda, argumentando que el recurrente no alcanz el punto de contingencia antes del 19 de diciembre de 1992, fecha en que se derog la Ley N. 23908. FUNDAMENTOS 1. Considerando que, de conformidad con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, mediante el presente caso el Tribunal Constitucional establecer precedentes de carcter obligatorio para la procedencia de los procesos de cumplimiento, con carcter previo a la resolucin del caso concreto se fundamentarn las razones que sustentan la adopcin de los nuevos criterios que se tomarn en cuenta a partir de la fecha. Carcter normativo de la Constitucin y procesos constitucionales 2. Desde el punto de vista doctrinario, es posible considerar que existen temas de naturaleza propiamente constitucionales y otros que, sin tener tal condicin, son incorporados a la Constitucin por el constituyente. Sin embargo, desde la perspectiva de la justicia constitucional, que es la que le compete al Tribunal Constitucional, y a fin de preservar la supremaca jurdica de la Constitucin, con arreglo a los artculos 45. y 51. de la Carta Magna, es indispensable reiterar el carcter normativo de la Constitucin en su conjunto que, obviamente, abarca todas las materias que ella regula. 3. La Constitucin es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la materia constitucional ser toda la contenida en ella, y lo constitucional derivar de su incorporacin en la Constitucin. As lo ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en la resolucin de los diferentes casos que ha tenido oportunidad de conocer (no slo en los procesos de inconstitucionalidad y en los procesos competenciales, sino tambin en los procesos constitucionales de proteccin de los derechos fundamentales), donde ha evaluado vulneraciones a la Constitucin de la ms diversa ndole y en las cuales el nico requisito para tal examen consista en que la controversia se fundara en una violacin de algn principio, valor o disposicin de la Constitucin. El Proceso de Cumplimiento en el modelo de jurisdiccin constitucional de la Constitucin de 1993 4. Atendiendo a las consideraciones expuestas es que debemos interpretar las normas contenidas en el Ttulo V de la Constitucin, relativas a las garantas constitucionales o procesos constitucionales. En efecto, el planteamiento descrito lneas arriba se confirma con el artculo I del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, relativo a los alcances de dicho cuerpo legal, que seala que tal Cdigo (...) regula los procesos constitucionales de hbeas corpus, amparo, hbeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad, accin popular y los conflictos de competencia, previstos en los artculos 200 y 202 inciso 3) de la Constitucin. Consiguientemente, el Cdigo Procesal Constitucional acatando el mandato constitucional, reconoce al proceso de cumplimiento su carcter de proceso constitucional. 5. Ahora bien, conforme al artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, los procesos constitucionales tienen, entre sus fines esenciales, los de garantizar la supremaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales que son posibles, o se concretizan, a travs de las finalidades especficas de cada uno de los procesos constitucionales. Por tanto, para configurar el perfil exacto del proceso de cumplimiento, garantizando la autonoma de cada uno de los procesos constitucionales que protegen derechos constitucionales (amparo, hbeas corpus y hbeas data), debemos precisar, dentro del marco del artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, como es que mediante el proceso de cumplimiento se alcanzan los fines comunes a los procesos constitucionales. 6. Para ello, es necesario tener presente que el artculo 3., concordante con el artculo 43. de la
Constitucin, dispone que la enumeracin de los derechos establecidos en su captulo I del Ttulo I no excluye los dems que la Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberana del pueblo, del Estado democrtico de derecho y de la forma republicana de gobierno. (Vase Exp. N. 2488-HC, fundamento 12). 7. En efecto, conforme a los principios de soberana del pueblo (artculo 45. de la Constitucin) y de forma republicana de gobierno, al carcter social y democrtico de nuestro Estado (artculo 43. de la Constitucin), y al principio de jerarqua normativa (artculo 51. de la Constitucin), el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurdico, donde se incluyen las decisiones de este Tribunal Constitucional, constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema democrtico por donde los poderes pblicos y los ciudadanos deben guiar su conducta por el derecho. 8. Por tanto, el control de la regularidad del sistema jurdico en su integridad constituye un principio constitucional bsico en nuestro ordenamiento jurdico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos administrativos (ambos en su dimensin objetiva), procurndose que su vigencia sea conforme a dicho principio. Sin embargo, no slo basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisitos de forma y fondo que le impone la Constitucin, las normas del bloque de constitucionalidad o la ley, segn sea el caso, y que tengan vigencia; es indispensable, tambin, que aquellas sean eficaces. 9. Es sobre la base de esta ltima dimensin que, conforme a los artculos 3., 43. y 45. de la Constitucin, el Tribunal Constitucional reconoce la configuracin del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que incide en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere el artculo 65. del Cdigo Procesal Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos a travs del proceso constitucional de cumplimiento. 10. En efecto, el inciso 6. del artculo 200. de la Constitucin establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. Como hemos expuesto precedentemente, el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su ms importante manifestacin en el nivel de su eficacia. Por tanto, as como el proceso de hbeas data tiene por objeto esencial la proteccin de los derechos a la intimidad, acceso a la informacin pblica y autodeterminacin informativa, el proceso de cumplimiento tiene como finalidad proteger el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos. 11. Con este proceso constitucional el Estado social y democrtico de derecho que reconoce la Constitucin (artculos 3. y 43.), el deber de los peruanos de respetar y cumplir la Constitucin y el ordenamiento jurdico (artculo 38.) y la jerarqua normativa de nuestro ordenamiento jurdico (artculo 51.) sern reales, porque, en caso de la renuencia de las autoridades o funcionarios a acatar una norma legal o un acto administrativo, los ciudadanos tendrn un mecanismo de proteccin destinado a lograr su acatamiento y, por ende, su eficacia. Requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo para que sean exigibles a travs del proceso de cumplimiento 12. Es as que desde la lnea argumental descrita en el artculo 66. del Cdigo Procesal Constitucional, el objeto de este tipo de procesos ser ordenar que el funcionario o autoridad pblica renuente: 1) d cumplimiento, en cada caso concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme; o 2) se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolucin o dictar un reglamento. En ambos casos, el Tribunal Constitucional considera que para la procedencia del proceso de cumplimiento, adems de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pblica, debern tenerse en cuenta las caractersticas mnimas comunes del mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisin de una resolucin o de un reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere, puesto que de no reunir tales caractersticas, adems de los supuestos contemplados en el artculo 70. del Cdigo Procesal Constitucional, la va del referido proceso no ser la idnea. 13. Sobre las caractersticas mnimas comunes de la norma legal o del acto administrativo cuyo cumplimiento se exige, este Colegiado ha afirmado que (...) debe tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y, tratndose de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condiciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o lquido, es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto administrativo que lo contiene y, (...) que se encuentre vigente. (Exp. N. 0191-2003-AC, fundamento 6). 14. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecucin del acto administrativo y la orden de emisin de una resolucin sean exigibles a travs del proceso de cumplimiento, adems de la renuencia del
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funcionario o autoridad pblica, el mandato contenido en aquellos deber contar con los siguientes requisitos mnimos comunes: a) Ser un mandato vigente. b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo. c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares. d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento. e) Ser incondicional. Excepcionalmente, podr tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfaccin no sea compleja y no requiera de actuacin probatoria. Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, adems de los requisitos mnimos comunes mencionados, en tales actos se deber: f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante. g) Permitir individualizar al beneficiario. 15. Estos requisitos mnimos se justifican porque el proceso de cumplimiento, diseado por nuestra Constitucin y el Cdigo Procesal Constitucional, dado su carcter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de normas generales cuyos mandatos no tienen las caractersticas mnimas a que hemos hecho referencia, o de normas legales superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a travs de las vas procedimentales especficas. 16. Del mismo modo, en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pblica tiene un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto administrativo, no siendo posible ningn tipo de discrecionalidad de su parte. Asimismo, en ellos los derechos del demandante son prcticamente incuestionables, de modo que, comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto administrativo conforme a las pautas descritas, de ineludible cumplimiento, corresponder amparar la demanda. 17. De no ser as, el proceso de cumplimiento terminara convirtindose en un proceso declarativo, o de conocimiento, con abundancia de medios probatorios y en cuyo seno se discutan controversias propias de este tipo de procesos. Por el contrario, si tal proceso conserva su carcter especial (ser un proceso de condena, de ejecucin, breve, sumario, donde la actividad probatoria es mnima), bastar que se acredite el incumplimiento de la norma legal, la inejecucin del acto administrativo, el incumplimiento de la orden de emisin de una resolucin o de un reglamento y la renuencia, consiguindose un proceso rpido y, sobre todo, eficaz. 18. Por tanto, para el Tribunal Constitucional las caractersticas bsicas del proceso de cumplimiento diseado por la Constitucin y el Cdigo Procesal Constitucional, son las reseadas precedentemente. Anlisis del presente caso 19. En el caso Manuel Anicama Hernndez (Exp. N. 1417-2005-AA/TC), este Colegiado estableci que (...) los criterios uniformes y reiterados contenidos en las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional en materia pensionaria, mantienen sus efectos vinculantes. En consecuencia, a pesar de que determinadas pretensiones sobre la materia no puedan en el futuro ser ventiladas en sede constitucional, la judicatura ordinaria se encuentra vinculada por las sentencias en materia pensionaria expedidas por este Colegiado. (Fundamento 60). 20. En tal sentido, es claro que los criterios interpretativos que bajo el marco de la Constitucin establecimos para la aplicacin de la Ley N. 23908, deben servir para resolver los casos originados por dicha ley en la va jurisdiccional ordinaria y en la va administrativa. Del mismo modo debe procederse respecto a los criterios relativos a otras normas legales sobre pensiones. Por ejemplo, los criterios interpretativos desarrollados en el caso Briones Vigo (Exp. N. 0198-2003-AC/TC), fundamentos 2 a 15, relacionados con la aplicacin de la Ley N. 23908, constituirn precedentes de observancia obligatoria para las controversias derivadas de tal ley. 21. En dicha sentencia se precis que El Decreto Ley N. 25967, vigente desde el 19 de diciembre de 1992, modific los requisitos del Decreto Ley N. 19990 para el goce de las pensiones, entendindose que, desde la fecha de su vigencia, se sustitua el beneficio de la pensin mnima por el nuevo sistema de clculo, resultando, a partir de su vigencia C19 de diciembre de 1992C, inaplicable la Ley N. 23908 (...). Por tanto, la pensin mnima regulada por la Ley N. 23908 debe aplicarse a aquellos asegurados que hubiesen alcanzado el punto de contingencia hasta el 18 de diciembre de 1992 (da anterior a la entrada en vigencia del Decreto Ley N. 25967), con las limitaciones que estableci su artculo 3, y solo hasta la fecha de su derogacin tcita por el Decreto Ley N. 25967. (Caso Briones Vigo, Exp. N. 0198-2003AC/TC, fundamento 10). 22. En el presente caso, de la Resolucin N. 0000050737-2002-ONP/DC/DL 19990, de fecha 20 de
setiembre de 2002, que obra a fojas 2 de autos, se advierte que al demandante se le reconoci su pensin de jubilacin a partir del 1 de diciembre de 1994. En consecuencia, habindose verificado la contingencia con posterioridad al 18 de diciembre de 1992 (fecha en que entr en vigencia el Decreto Ley N. 25967), no le corresponde el beneficio de la pensin mnima establecido por la Ley N. 23908, conforme a los criterios reseados en el fundamento anterior. Razn por la cual la demanda debe ser desestimada. Del mismo modo, habindose desestimado la pretensin principal, la subordinada corre la misma suerte, por lo que el pedido de pago de devengados e intereses debe tambin desestimarse. PRECEDENTE VINCULANTE 23. La resolucin del presente caso en la va de cumplimiento, teniendo como base los precedentes del Caso Briones Vigo (Exp. N. 0198-2003-AC/TC, fundamento 10), demuestra cmo hasta ahora los criterios de la jurisdiccin constitucional han sido bastante flexibles y amplios para evaluar normas legales y actos administrativos cuyo cumplimiento se exige en la presente va constitucional. Sin embargo, y dentro del marco de la funcin de ordenacin del Tribunal Constitucional, se hace indispensable, para los casos futuros que se tramiten en la va del proceso de cumplimiento, la aplicacin estricta de los requisitos mnimos comunes a los mandatos contenidos en las normas legales y actos administrativos cuyo cumplimiento se exige, que han sido desarrollados a travs de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional y que se resumen en la presente sentencia, a fin de no desnaturalizar el carcter breve y expeditivo del proceso de cumplimiento. 24. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, los criterios contenidos en los fundamentos 14, 15 y 16, supra, constituyen precedente vinculante para todos los procesos de cumplimiento, puesto que son indispensables para determinar la procedencia de la va del proceso constitucional de cumplimiento. 25. Con ello el Tribunal Constitucional busca perfeccionar el proceso de cumplimiento a fin de que sea realmente eficaz y expeditivo. Por tanto, el precedente establecido en el prrafo anterior ser de vinculacin inmediata a partir del da siguiente de su publicacin en el diario oficial El Peruano, de modo que toda demanda que sea presentada y que no rena las condiciones del precedente, o las que se encuentren en trmite y adolezcan de ellos, debern ser declaradas improcedentes. Va procedimental especfica y reglas procesales aplicables a los procesos de cumplimiento en trmite que no cumplan con los requisitos 26. A partir de la expedicin de la sentencia del caso Manuel Anicama Hernndez (Exp. N. 1417-2005AA/TC), el Tribunal Constitucional estableci que los derechos pensionarios de orden legal, entre otros, por ejemplo los derivados de la Ley N. 23908, debern ser conocidos en la va del contencioso administrativo y no mediante el proceso de amparo, salvo las excepciones que se establecieron en la misma sentencia, encauzndose las demandas que se declarasen improcedentes, conforme a los nuevos criterios, a la va contenciosa administrativa. 27. Consecuentemente, y aplicando similares criterios, las demandas de cumplimiento que no cumplan con los requisitos de procedibilidad descritos en la presente sentencia, debern tramitarse por la va especfica para las controversias derivadas de las omisiones de la administracin pblica sobre materia pensionaria que, conforme a los artculos 4 (inciso 2) y 24 (inciso 2) de la Ley N. 27584, ser el proceso contencioso administrativo a travs de la va sumarsima. 28. Por lo tanto, a la luz de las funciones de ordenacin y pacificacin inherentes a este Tribunal Constitucional las demandas de cumplimiento sobre materia pensionaria que, en aplicacin de los criterios de procedibilidad previstos en los fundamentos 14, 15, 16 supra de la presente sentencia sean declaradas improcedentes, debern seguir las reglas procesales establecidas en los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel Anicama Hernndez (Exp. N. 1417-2005-AA/TC), con las adaptaciones necesarias relativas al proceso sumarsimo a que se refiere el artculo 24, inciso 2 de la Ley N. 27584. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per HA RESUELTO 1. Declarar INFUNDADA la accin de cumplimiento. 2. Declarar que los criterios de procedibilidad de las demandas de cumplimiento, previstos en los fundamentos 14, 15 y 16, supra, constituyen precedente vinculante inmediato, de conformidad con el
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artculo VII del Ttulo Preliminar del CPConst.; motivo por el cual, a partir del da siguiente de la publicacin de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano, toda demanda de cumplimiento que sea presentada o que se encuentre en trmite y que no cumpla con tales condiciones, debe ser declarada improcedente. Declarar que las reglas procesales de aplicacin a las demandas de cumplimiento que a la fecha de publicacin de esta sentencia se encuentren en trmite, sern las previstas en los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel Anicama Hernndez (Exp. N. 1417-2005-AA/TC), de modo que sern vinculantes tanto para los jueces que conocen los procesos de cumplimiento, como para los jueces que resulten competentes para conocer las demandas contencioso administrativas, en la va del proceso sumarsimo a que se refiere el artculo 24, inciso 2 de la Ley N. 27584. Publquese y notifquese. ALVA ORLANDINI --- BARDELLI LARTIRIGOYEN -- GONZALES OJEDA --GARCA TOMAVERGARA GOTELLI-- LANDA ARROYO SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N. 191-2003-AC/TC - LIMA ASOCIACIN NACIONAL DE EX SERVIDORES DEL INSTITUTO PERUANO DE SEGURIDAD SOCIAL En Lima, a los 26 das del mes de setiembre de 2003, el Tribunal Constitucional en sesin de pleno jurisdiccional con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por la Asociacin Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 468, su fecha 27 de setiembre de 2002, que declar infundada la accin de cumplimiento de autos. ANTECEDENTES La recurrente interpone accin de cumplimiento contra el Instituto Peruano de Seguridad Social (hoy ESSALUD), con objeto de que acaten la Resolucin Suprema N. 018-97-EF, de fecha 17 de febrero de 1997, que, en su escala mxima, aprob la poltica remunerativa del IPSS, cuya vigencia es retroactiva desde el mes de noviembre de 1996; as como la Resolucin Suprema N. 019-97, de fecha 17 de febrero de 1997, que, en su escala mxima, aprueba la poltica de bonificaciones de la entidad demandada; y las Resoluciones de Gerencia General del antiguo IPSS N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97. Asimismo, solicita que se ordene el pago de nivelacin de los adeudos con retroactividad al mes de noviembre de 1996. Afirma que la demandada se niega a otorgar pensiones justas a los ex servidores de ESSALUD, cesantes del rgimen del D.L. N. 20530, las cuales deben nivelarse con las remuneraciones y bonificaciones que perciben los servidores pblicos en actividad de ESSALUD, en el marco de las polticas remunerativas y bonificaciones que fije peridicamente esta institucin, de conformidad con el artculo 5 de la Ley N. 23495 y el numeral 6, inciso c, del artculo 5 del D.S. N. 015-83-PCM. Sostiene, tambin, que las remuneraciones de cada servidor son variables en funcin del cargo desempeado, el ejercicio de responsabilidades directivas, etc., de manera que, constando en las boletas de pago de sus representados el cargo que desempeaban, solicita que se les otorgue la remuneracin mxima del cargo que disponen las citadas resoluciones. La emplazada deduce las excepciones de falta de agotamiento de la va administrativa, de cosa juzgada, de oscuridad o ambigedad en el modo de proponer la demanda, de representacin defectuosa de la demandante y de prescripcin extintiva. En cuanto a la primera excepcin, indica que la actora curs la carta notarial con fecha 3 de octubre de 2001, incumpliendo el inciso c) del artculo 5 de la Ley N. 26301, pues no precis la norma o acto administrativo que supuestamente la entidad demandada debi acatar. En cuanto a la cosa juzgada, tal como lo seala la propia demandante, el mismo petitorio ya ha sido materia de un accin de cumplimiento anterior. Por otro lado, expresa que solicit al Ministerio de Justicia un dictamen dirimente y que, con fecha 4 de febrero de 2002, se emiti el Dictamen N. 001-2002/JUS/DNAJ, en el que se seala que se pueden nivelar las pensiones de oficio, lo que procede de acuerdo con los niveles remunerativos que perciben los trabajadores en actividad de ESSALUD, y que las bonificaciones extraordinarias pueden ser consideradas como pagos a cuenta de la nivelacin, agregando que las normas establecen que un servidor en actividad no podr recibir un monto superior al que le fue asignado dentro del clasificador de cargos que le corresponde en la escala de remuneraciones, ni el establecido para las bonificaciones por productividad
del IPSS por el desempeo de labores dentro de la Administracin Pblica, conforme a su cargo y nivel. El Vigsimo Sexto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 7 de mayo de 2002, declar fundada la accin de cumplimiento, por considerar que la Resolucin Suprema N. 018-97-EF, de fecha 17 de febrero de 1997, en su anexo detalla que las remuneraciones mximas nicamente sern para los trabajadores que mantienen vnculo laboral con el IPSS, acreditndose con ello la violacin de los derechos pensionarios de los demandantes, toda vez que no pueden percibir una pensin inferior en monto a la remuneracin que percibe un trabajador activo del mismo nivel. La recurrida revoc la apelada y declar infundada la demanda, por considerar que la entidad demandante no ha demostrado que la emplazada debe abonarles los montos econmicos mximos ni los adeudos con retroactividad al mes de noviembre de 1996. FUNDAMENTOS Petitorio 1. La demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de las Resoluciones Suprema N.os 01897-EF y 019-97, de las Resoluciones de Gerencia General del antiguo IPSS N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GGIPSS-97, y que se ordene el pago de nivelacin a los ex servidores de IPSS de los adeudos al mes de noviembre de 1996. Naturaleza de la accin de cumplimiento 2. La accin de cumplimiento es un proceso constitucionalizado que, prima facie, no tiene por objeto la proteccin de un derecho o principio constitucional, sino la de derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inaccin administrativa. Se trata, por tanto, de un proceso constitucionalizado, como, a su vez, lo es el contenciosoadministrativo, y no en estricto de un proceso constitucional, toda vez que en su seno no se resuelven controversias que versen sobre materia constitucional, aun cuando ste haya sido creado directamente por la Constitucin (artculo 200, inciso 6). Como todo proceso jurisdiccional Cy los constitucionalizados como los constitucionales no escapan de tal condicinC, la posibilidad de que las pretensiones que se planteen en su seno sean objeto de un pronunciamiento sobre el fondo est condicionada a que el demandante satisfaga los presupuestos procesales y, en su caso, las condiciones de la accin que la ley prevea. El requerimiento notarial como presupuesto procesal subjetivo 3. Uno de esos presupuestos procesales al que est condicionado el ejercicio del derecho de accin en este proceso, que puede denominarse de carcter subjetivo, es el que se deriva del hecho de que mediante la accin de cumplimiento no se controla la mera o simple inactividad administrativa, sino aquella que asume la condicin de renuente, conforme lo expresa el inciso 6) del artculo 200 de la Constitucin. El legislador ordinario ha previsto que ese presupuesto procesal, que en el inciso c del artculo 5 de la Ley N. 26301 se denomina va previa, no es otro que el requerimiento por conducto notarial, a la autoridad pertinente, del cumplimiento de lo que se considera debido, previsto en la ley o el cumplimiento del correspondiente acto administrativo o hecho de la administracin, con una antelacin no menor de quince das [...]. Con la satisfaccin de dicho presupuesto procesal, se persigue que se demuestre que no se trata de un simple letargo administrativo, sino que la autoridad responsable persiste en la inaccin, pese a que el afectado en sus intereses legtimos le ha recordado que existe un mandato contenido en la ley o en un acto administrativo que an no se ha cumplido. 4. En el caso de autos, la demandante remiti a la emplazada las cartas notariales de fojas 54 y 56, requirindola para que cumpliendo con lo dispuesto en el artculo 5 de la Ley N. 23495, se emitan las resoluciones que correspondan en orden a hacer efectiva la inmediata homologacin y nivelacin de las pensiones de los afiliados de nuestra asociacin que no fueron parte del Exp. N. 1146-2000-AC/TC [...], en concordancia con la poltica remunerativa establecida por las Resoluciones Supremas N.os 018 y 019-97EF, as como por las Resoluciones de Gerencia General del Instituto Peruano de Seguridad Social (hoy ESSALUD) N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97, que dispusieron la poltica de remuneraciones y bonificaciones de la institucin vigentes actualmente (cursivas nuestras). La ONP, por su parte, ha cuestionado que mediante dichas cartas notariales se hayan efectivamente requerido los actos administrativos a los que se ha hecho referencia en el fundamento 1 de esta sentencia. A su juicio, del tenor de la carta notarial se desprende que ASEIPSS slo ha requerido el cumplimiento de las resoluciones citadas a los asociados que no se encontraban incluidas en la demanda interpuesta ante el rgano jurisdiccional, y no menciona en ella el cumplimiento de las resoluciones supremas que son materia del presente reclamo en escala mxima, siendo as, no ha observado el requisito establecido por
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el inciso c) del artculo 5 de la Ley N. 26301. Un anlisis minucioso de las cartas notariales, como afirma la ONP, evidencia que el requerimiento de lo considerado como omitido por la demandada se circunscribe nicamente a lo dispuesto en el artculo 5 de la Ley N. 23495, y no a ninguna de las resoluciones a las que se hace referencia en el petitorio de la demanda. No obstante, este Tribunal considera que el defecto de las cartas notariales no le impide pronunciarse sobre el fondo, toda vez que si bien no se hace referencia directamente a las Resoluciones Supremas N.os 018-97-EF y 019-97, a las Resoluciones de Gerencia General del antiguo IPSS N.os 298-GGIPSS-97 y 361-GG-IPSS-97, y a las que la demandada debe dar cumplimiento, del contexto en que tal requerimiento se formul es posible inferirlas. En efecto, por un lado, porque en las cartas notariales se hace mencin expresa de ellas, y, por otro, porque se las relaciona con un precedente de este Tribunal. En ese sentido, el Tribunal Constitucional debe recordar que, en materia de interpretacin de los derechos fundamentales, uno de los criterios a los que debe apelarse cada vez que se trata de determinar los alcances de la limitacin o restriccin al ejercicio de un derecho constitucional de naturaleza procesal, es el denominado pro actione, segn el cual, tratndose del derecho de acceso a un tribunal de justicia, ste exige del operador judicial que interprete las restricciones impuestas a tal derecho del modo que mejor se optimice su ejercicio. Por lo tanto, el Tribunal Constitucional es competente para pronunciarse sobre el fondo de la controversia. El objeto del control en la accin de cumplimiento 5. Antes se ha dicho que la accin de cumplimiento protege derechos e intereses legtimos de los administrados que se deriven de la inaccin de los rganos de la Administracin pblica. Ella, si bien en la doctrina recibe diversas denominaciones, ha venido siendo considerada por este Tribunal bajo el ttulo genrico de inactividad material de la administracin. De esta manera, la Constitucin de 1993 consolid un sistema integral de control de la totalidad de la actuacin administrativa. No slo de los actos administrativos (expresos o presuntos) a los que se haba constreido el proceso contencioso-administrativo hasta antes de que se expidiera la Ley N. 27584, sino tambin de aquello que la doctrina administrativista denomina inactividad material de la administracin, esta ltima, como se ha dicho, a travs de la accin de cumplimiento. En efecto, mediante la accin de cumplimiento no se controla cualquier clase de inactividad, sino exclusivamente la que se ha denominado material, es decir, la que deriva del incumplimiento de mandatos nacidos de la ley o de actos administrativos, donde no media la peticin de un particular, sino donde se encuentra vinculado, prima facie, un deber o el ejercicio de una atribucin relacionada con sus competencias naturales. Mediante la accin de cumplimiento no se controla la denominada inactividad formal de la administracin, es decir, la que se origina tras el ejercicio del derecho de peticin por un particular, pues sta tiene su instrumento natural de control en la tcnica del silencio administrativo negativo, cuyos efectos procesales Cderivados de su acogimientoC tienen el propsito de no dejar en estado de indefensin al administrado que hubiese peticionado algo o hubiese interpuesto un medio impugnatorio en el seno de un procedimiento administrativo y que, pese a ello, no hubiese recibido algn pronunciamiento expreso. Caractersticas del mandato contenido en la ley o en el acto administrativo 6. Evidentemente, para que mediante un proceso de la naturaleza que ahora toca resolver Cque, como se sabe, carece de estacin probatoriaC, se pueda expedir una sentencia estimatoria, es preciso que el mandato previsto en la ley o en un acto administrativo tenga determinadas caractersticas. Entre otras, debe tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y, tratndose de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condiciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o lquido, es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto administrativo que lo contiene y, en lo que al caso se refiere, que se encuentre vigente. 7. En el caso de autos, el Tribunal considera que la pretensin debe parcialmente estimarse: Por un lado, pues el artculo 5 de la Ley N. 23495, en efecto, establece que Cualquier incremento posterior a la nivelacin que se otorgue a los servidores pblicos en actividad que desempeen el cargo u otro similar al ltimo cargo en que prest servicios el cesante o jubilado, dar lugar al incremento de la pensin en igual monto que corresponde al servidor en actividad. Est claro, no obstante, que para que dicho mandato de incremento de la pensin en igual monto que corresponde al servidor en actividad se efectivice, es preciso que exista una norma o un acto administrativo que ordene el incremento de las remuneraciones de los servidores pblicos en actividad. 8. Dicho incremento est previsto en los artculos nicos de las Resoluciones Supremas N.os 018-97-EF y 019-97-EF, mediante las cuales se aprueba [...] la Poltica Remunerativa del IPSS, que se detalla en el anexo que forma parte de la presente Resolucin Suprema, conforme indica la primera de las resoluciones citadas, y la aprobacin de la poltica de bonificaciones, que expresa la segunda.
Sin embargo, cabe precisar que la Resolucin Suprema N. 018-97-EF ha aprobado una poltica de remuneraciones del IPSS, y no una remuneracin especfica y determinada, esto es, que corresponde de manera particularizada a cada servidor en actividad o en funcin del nivel o cargo que desempea. Se trata, pues, de una poltica remunerativa del IPSS que, como se indica en los anexos a los que se ha hecho referencia, constituye una escala de remuneraciones mximas. Lo que significa que los montos de las remuneraciones sealadas en los anexos de las resoluciones supremas citadas para cada cargo, no necesariamente son los que, efectiva y realmente, estn percibiendo los trabajadores en actividad de la actual ESSALUD. De manera que si bien este Tribunal no puede ordenar con carcter general que se abonen aquellos montos mximos, s puede establecer, como por lo dems lo hacen las leyes y resoluciones supremas antes indicadas, que la demandada disponga el incremento caso por caso. 9. Una cosa similar puede afirmarse respecto a la Resolucin Suprema N. 019-97-EF, mediante la cual se precisa que la bonificacin por productividad tiene la naturaleza de extraordinaria, variable en el tiempo, condicionada a la evaluacin del trabajador, y se otorga exclusivamente en funcin de la concurrencia y la prestacin efectiva de labores, la dedicacin en el trabajo, la productividad y la estructura de niveles. En efecto, ms all de lo que pueda declarar dicha Resolucin Suprema y, de manera particular, que dicha bonificacin por productividad no ingresa al rgimen de pensiones regulado por el Decreto Ley N. 20530, lo cierto es que si stas fueran permanentes en el tiempo y regulares en su momento, deberan ser consideradas en las pensiones. Como este Tribunal ha sealado en su sentencia recada en el Exp. N. 1146-2000-AC/TC, procede que se agregue a las pensiones el pago de la bonificacin prevista por la Resolucin Suprema N. 019-97-EF, siempre que cumplan las caractersticas del Reglamento de la Ley N. 23495, aprobado por el Decreto Supremo N. 015-83-PCM, cuyo artculo 5 declara que las remuneraciones especiales a considerarse segn los casos que correspondan en la determinacin del monto con el cual se debe proceder a la nivelacin de las pensiones, incluyen "otros de naturaleza similar que con el carcter de permanentes en el tiempo y regulares en su monto se hayan otorgado o se otorguen en el futuro"; as como el artculo 6 del Decreto Ley N. 20530, que establece que "Es pensionable toda remuneracin afecta al descuento para pensiones. Estn afectas al descuento para pensiones, las remuneraciones que son permanentes en el tiempo y regulares en su monto". En consecuencia, ha de ser en ejecucin de sentencia, y caso por caso, que se deber determinar si el concepto al que se alude en la Resolucin Suprema materia de la sentencia, cumple las caractersticas indicadas. 10. Finalmente, el Tribunal Constitucional no puede dejar de advertir que el rgimen pensionario del Decreto Ley N. 20530 es de excepcin y de mayor beneficio que cualquier otro rgimen pensionario existente en el pas. En ese sentido, conforme al propio Decreto Ley N. 20530, un pensionista tiene derecho a ganar una pensin similar al haber de un trabajador en situacin de actividad, de su misma categora, nivel, sistema pensionario y rgimen laboral. Por tanto, pretender que el monto de la pensin sea, en determinados casos, superior a la remuneracin que un trabajador en actividad percibe, a juicio del Tribunal, es una pretensin ilegal, de ah que sea en ese contexto en el que se tenga que aplicar esta sentencia. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitucin Poltica del Per y su Ley Orgnica, FALLA REVOCANDO la recurrida que, revocando la apelada, declar infundada la demanda; y, reformndola, la declara FUNDADA, y, en consecuencia, ordena que la demandada cumpla con pagar a los asociados de la demandante que se encuentran bajo el rgimen del Decreto Ley N. 20530, sus pensiones de cesanta nivelables, teniendo en cuenta las Resoluciones Supremas N.os 018 y 019-97-EF, conforme a lo expuesto en los fundamentos de esta sentencia. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin conforme a ley y la devolucin de los actuados. SS. RESOLUCIN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N. 0191-2003-AC/TC - LIMA ASOCIACIN NACIONAL DE EX SERVIDORES DEL INSTITUTO PERUANO DE SEGURIDAD SOCIAL Lima, 12 de noviembre de 2003 VISTO Las solicitudes de aclaracin de la sentencia de autos, de fecha 26 de setiembre de 2003, mediante los cuales se pretende que este Tribunal precise: a) la fecha desde la cual procede efectuar el pago de las
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pensiones devengadas; b) que todo reclamo de nivelacin de pensiones con arreglo a las Resoluciones Supremas N.os 018 y 019-97-EF, debe efectuarse a partir de la publicacin de la sentencia recada en el Exp. N.1146-2001-AC/TC, y no de periodos anteriores; c) que en ejecucin de sentencias, caso por caso, se deber verificar que en la boleta de pagos de los pensionistas conste el rubro de las Resoluciones Supremas N.os 018 y 019-97-EF y que el ingreso total sea el reflejo de lo que perciba un servidor activo de su misma condicin; d) cmo se debe abonar la pensin cuando existan diferentes valores remunerativos dentro de un mismo nivel o categora; e) si cuando cese el ltimo servidor de ESSALUD en actividad, sujeto al rgimen de pensiones del decreto ley N. 20530, el derecho de los pensionistas se tornar impracticable; f) si la pensin no podr ser superior a la remuneracin que un trabajador percibe en actividad; si ello quiere decir que si el titular en actividad del mismo nivel, respecto del cual se nivela el pensionista, no percibe las mismas bonificaciones y asignaciones que perciba el cesante o jubilado mientras estuvo en actividad, ste ltimo debe dejar de ser acreedor de las bonificaciones y asignaciones que perciba cuando estaba en actividad, slo para que su pensin no sea superior a la remuneracin que percibe el servidor en actividad; y, ATENDIENDO A 1. Que, a fin de no poner en riesgo los servicios pblicos que presta la demandada, e incluso la viabilidad de que se ejecute la sentencia cuya aclaracin se solicita, el Tribunal Constitucional considera que el pago de las pensiones devengadas deber efectuarse desde la fecha de la interposicin de la demanda de los presentes autos Por lo tanto, todo reclamo de nivelacin de pensiones con arreglo a las Resoluciones Supremas N.os 018 y 019-97-EF debe efectuarse a partir de ese momento. 2. Que, en el ltimo prrafo del fundamento N. 9 de la referida STC 0191-2003-AC/TC, este Tribunal seal que, en ejecucin de sentencia, se deber verificar que el ingreso total de la pensin sea reflejo de lo que percibe un servidor activo en la misma condicin del pensionista. 3. Que la aclaracin solicitada en el ordinal e debe desestimarse por impertinente, toda vez que este Tribunal no es competente para absolver hechos an no realizados. 4. Que, en el fundamento N. 10 de la citada sentencia, este Tribunal seal claramente que es una pretensin ilegal que se solicite obtener una pensin superior a la remuneracin que percibe un trabajador en actividad. Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitucin Poltica del Per y su Ley Orgnica, RESUELVE ACLARAR que el pago de las pensiones devengadas deber efectuarse desde la fecha de interposicin de la demanda; por lo tanto todo reclamo de nivelacin de pensiones con arreglo a las Resoluciones Supremas Nos. 018 y 019-97-EF deber efectuarse a partir de ese momento. Asimismo, que en ejecucin de sentencia, se deber verificar que el ingreso total de la pensin sea reflejo de lo que percibe un servidor activo en la misma condicin del pensionista; y sin lugar las dems aclaraciones solicitadas. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin conforme a ley y la devolucin de los actuados. SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN AGUIRRE ROCA REVOREDO MARSANO GONZALES OJEDA GARCA TOMA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Exp. N. 015-2001-AI/TC Exp. N. 016-2001-AI/TC Exp. N. 004-2002-AI/TC Colegio de Abogados de Ica, Defensora del Pueblo (Acumulados) En Lima, a los 29 das del mes de enero de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los seores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento singular, adjunto, del magistrado Aguirre Roca
ASUNTO Demandas de inconstitucionalidad interpuestas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensora del Pueblo contra el Decreto de Urgencia N. 055-2001, y demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados de Ica contra la Ley N. 27684. ANTECEDENTES El Colegio de Abogados de Ica, con fecha 8 de noviembre de 2001, interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 1, 2, 3 y 5 del Decreto de Urgencia N. 055-2001, norma que estableci el procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en los procesos seguidos contra el Estado. Sostiene el demandante que tales dispositivos impiden al acreedor ejecutar al Estado, situacin que tambin vulnera el principio de igualdad, dado que esta situacin no se presenta cuando el Estado no es parte en los procesos. Agrega que la norma impugnada vulnera el principio de independencia de la funcin jurisdiccional, porque la Constitucin no le ha dado al Poder Ejecutivo, la facultad de crear procedimientos posteriores a las sentencias; y que el artculo 5 del texto impugnado viola el principio de irretroactividad de la ley, al establecer que el Decreto de Urgencia N. 055-2001 es aplicable CinclusiveC a los procesos que se encuentren en etapa de ejecucin de sentencia. Por su parte, con fecha 12 de noviembre de 2001, el Defensor del Pueblo (e) interpone demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto de Urgencia N. 055-2001, alegando que dicha norma atenta contra los derechos de igualdad ante la ley y de tutela judicial efectiva, al otorgar un privilegio irrazonable al Estado cuando este es emplazado judicialmente. Entiende que al persistirse en tratamientos excepcionales favorables a las entidades pblicas, se convierte en ilusorio el derecho de los justiciables a una tutela judicial efectiva. Agrega que si bien el citado Decreto pretende establecer un procedimiento para hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias judiciales emitidas contra el Estado, consagra reglas que podran mantener una situacin de desigualdad procesal cuando el Estado sea el obligado a acatar una sentencia. El Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Economa y Finanzas, mediante escritos de fecha 17 de abril de 2002, solicita que se declaren improcedentes las demandas presentadas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensora del Pueblo, aduciendo que los artculos 2, 3 y 5 del Decreto de Urgencia N. 055-2001 fueron derogados por la Ley N. 27684, publicada el 16 de marzo de 2002, y que es un principio de carcter presupuestal que los recursos pblicos se destinen a los fines establecidos en la ley. Con fecha 9 de mayo de 2002, el Colegio de Abogados de Ica interpone nueva demanda de inconstitucionalidad, esta vez, contra la Ley N. 27684, modificatoria de la Ley N. 27584, solicitando que se declaren inconstitucionales sus artculos 1 y 2, y que la presente se resuelva e integre con la demanda de inconstitucionalidad interpuesta precedentemente contra el Decreto de Urgencia N. 055-2001. Fundamenta su demanda en las siguientes consideraciones: a) El artculo 1 de la Ley N. 27684 ha sustituido al artculo 42 en sus 4 numerales de la Ley N. 27584, que regula el Proceso Contencioso Administrativo, restituyendo al Estado el privilegio de condicionar el acatamiento de sentencias judiciales. b) El artculo 42.1, tal como ha quedado redactado segn el dispositivo impugnado, resulta contrario al principio de independencia de la funcin jurisdiccional, puesto que condiciona el cumplimiento de una sentencia a la disponibilidad presupuestal, limitando con ello la facultad jurisdiccional de hacer cumplir sus sentencias. Asimismo, considera que dicho privilegio estatal vulnera el principio de igualdad ante la ley, pues los particulares no gozan de l. Por ltimo, resulta opuesto al principio de intangibilidad de la cosa juzgada, al reiterar el mismo criterio de la Ley N. 26599 y la Disposicin Transitoria nica de la Ley N. 26756, que, en su momento, fueron dejadas sin efecto por el Tribunal Constitucional. c) El artculo 42.2 resulta violatorio del principio de independencia de la funcin jurisdiccional, pues pretende establecer una prioridad distinta a la sentenciada por el juez en materia de obligaciones. Asimismo, vulnera el principio de eficacia de la cosa juzgada, al dejar librada a la voluntad del obligado la decisin de habilitar o no la partida correspondiente. d) El artculo 42.3 vulnera igualmente el principio de independencia de la funcin jurisdiccional al establecer sobre el administrador la facultad de decidir la forma y el plazo para acatar una sentencia judicial. Es, adems, contrario al principio de igualdad ante la ley, al sealar para la deuda pblica interna un porcentaje de presupuesto que no es equitativo en relacin con el que existe para la deuda pblica externa. Por otra parte, resulta tambin incompatible con la prohibicin constitucional de que no puede aprobarse presupuesto sin partida destinada al
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servicio de la deuda pblica, pues con la frmula utilizada se pretende que existan deudas que no han sido presupuestadas. e) El artculo 42.4 es opuesto al principio de igualdad ante la ley, porque el Estado y el ciudadano son tratados de forma distinta. Asimismo, resulta contrario a los principios de eficacia de la cosa juzgada, tutela jurisdiccional efectiva e independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, ya que condiciona el cumplimiento del artculo 713 y siguientes del Cdigo Procesal Civil. f) Finalmente, el artculo 2 de la norma impugnada viola el principio de cosa juzgada en materia constitucional, pues contrara la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Admitida la demanda, el Congreso de la Repblica la contesta negndola y contradicindola, con los siguientes argumentos: 1. Que no es cierto que al modificarse el artculo 42 de la Ley N 27584, mediante el artculo 1 de la norma impugnada, se haya restituido al Estado el privilegio de condicionar el acatamiento de sentencias judiciales, pues el mencionado dispositivo precisa que el pago se hace en el marco de las leyes anuales de presupuesto, y que, en todo caso, si dicho financiamiento fuera insuficiente, el titular del Pliego Presupuestario podr realizar modificaciones respectivas, comunicndolo al rgano jurisdiccional correspondiente, con lo cual se ha incorporado en la ley la recomendacin que hiciera el Informe Defensorial sobre Incumplimiento de Sentencias por parte de la Administracin Estatal, aprobado por Resolucin Defensorial N. 62-98/DP. 2. Que el mismo artculo 42 agrega que si el requerimiento judicial superase el financiamiento adicional obtenido a travs de modificaciones presupuestarias, el titular del Pliego correspondiente, bajo responsabilidad, debe destinar hasta el 3% de los recursos ordinarios en el ejercicio presupuestal siguiente, debiendo el Ministerio de Economa y Finanzas deducir dicho porcentaje de los recursos asignados al pago de la deuda pblica y la reserva de contingencia, coincidiendo con un criterio que tambin propona la Defensora del Pueblo. 3. Que el Estado no puede limitar el pago de sus obligaciones a su disponibilidad presupuestaria lo demuestra el mismo artculo 42, donde se precisa que una vez transcurridos seis meses de la notificacin sin que el Estado haya iniciado el pago o se haya obligado al mismo segn al procedimiento previsto, se puede recurrir a la ejecucin de resoluciones judiciales conforme al Cdigo Procesal Civil. Se trata, en todo caso, de una limitacin temporal y razonable para que la Administracin Pblica obtenga los recursos necesarios para realizar el pago ordenado. 4. Que la posicin del demandante implica que las sentencias judiciales firmes deben ser ejecutadas en forma inmediata e indiscriminada contra los recursos del Estado, sin importar que ellos se encuentren destinados a fines socialmente relevantes, contraviniendo el principio de equilibrio presupuestal y de asignacin equitativa de recursos. 5. El artculo 2 de la norma impugnada tampoco vulnera la Constitucin, pues se limita a restituir normas que no son inconstitucionales, o que, en todo caso, no han sido declaradas como tales por el Tribunal Constitucional. Las dos primeras demandas (expedientes N.os 0015-2001-AI/TC y 0016-2001-AI/TC) se ven en Audiencia pblica el 19 de agosto de 2002, y la tercera demanda (expediente N. 004-2002-AI/TC, el 20 de agosto de 2002. Mediante Resolucin de fecha 28 de enero de 2003, el Tribunal Constitucional dispone la acumulacin de los Expedientes N.os 015-2001-AI/TC, 016-2001-AI/TC y 004-2002/AI/TC, por existir conexin entre ellos, pues, por un lado, las dos primeras demandas tienen por objeto que se declare la inconstitucionalidad, total o parcial, del Decreto de Urgencia N. 055-2001, y por otro, en la ltima de ellas se solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N. 27684 que, entre otras materias, restituye la plena vigencia del Decreto de Urgencia citado, con excepcin de los artculos 2, 3 y 5 que deroga. Finalmente, atendiendo al escrito del 20 de noviembre de 2003, del representante del Poder Ejecutivo, en el que solicita que se programe una nueva vista del ltimo proceso, pues en la vista respectiva, l que no haba participado, el Tribunal, a fin de no recortar el derecho de defensa del Poder Ejecutivo, decide llevar a cabo una nueva Audiencia pblica de los tres procesos acumulados, la que se realiza el 10 de diciembre de 2003. FUNDAMENTOS 1. Las partes solicitaron a este Tribunal un plazo prudencial para la expedicin de esta sentencia, con miras a obtener una solucin conciliatoria, la cual, transcurrido dicho lapso, no se ha producido. El Tribunal se aboca entonces a sentenciar las causas acumuladas.
1. Disposicin que restablece la vigencia de diversas disposiciones legales 2. El artculo 2 de la Ley N. 27684 declara: Retrase el inciso 8) de la Primera Disposicin Derogatoria de la Ley N. 27584 y, en consecuencia, declrase la plena vigencia de la Ley N. 26756, con excepcin de la Disposicin Transitoria nica, declarada inconstitucional mediante sentencia del Tribunal Constitucional del 15 de marzo del ao 2001; del Decreto de Urgencia N. 019-2001 y del Decreto de Urgencia N. 055-2001, con excepcin de sus artculos 2, 3 y 5 que quedan derogados. A su vez, el inciso 8) de la Primera Disposicin Derogatoria de la Ley N. 27584, retirado de las disposiciones derogatorias de la Ley N. 27584, estableca: A partir de la vigencia de la presente Ley, quedan derogados: (...) 8) La Ley N. 26756, el Decreto de Urgencia N. 019-2001 y los artculos 2, 3 y 6 del Decreto de Urgencia N. 055-2001. De esta manera, se ha restablecido la vigencia de los artculos 1, 2 y 3 de la Ley N. 26756, de los artculos 1, 2, 3 y 4 del Decreto de Urgencia N. 019-2001, y de los artculos 1, 4 y 6 del Decreto de Urgencia N. 055-2001. 2. Derogacin de diversos artculos del Decreto de Urgencia N. 055-2001 y sustraccin de la materia 3. Habiendo sido derogados los artculos 2, 3 y 5 del Decreto de Urgencia N. 055-2001 por el inciso 8) de la Primera Disposicin Derogatoria de la Ley N. 27584, carece de objeto pronunciarse en torno a ellos, por haberse producido la sustraccin de la materia. 3. Determinacin del petitorio 4. De las disposiciones que se encuentran vigentes del Decreto de Urgencia N. 055-2001 (artculos 1, 4 y 6), las demandas interpuestas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensora del Pueblo slo han impugnado el artculo 1, el cual establece que los recursos pblicos no pueden ser destinados a fines distintos de los que establece la ley. 5. La segunda demanda interpuesta por el Colegio de Abogados de Ica impugna el artculo 1 de la Ley N. 27684, que modifica diversos numerales del artculo 42 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. En dicha demanda, tambin se impugna el artculo 2 de la Ley N. 27684, pues se considera que al restablecer la vigencia de la Ley N. 26756 (con excepcin de su Disposicin Transitoria nica), del Decreto de Urgencia N. 019-2001, y del Decreto de Urgencia N. 055-2001 (con excepcin de sus artculos 2, 3 y 5), se restituye al Estado el privilegio de declarar inembargables los bienes que administra a ttulo privado, y la prerrogativa de cumplir las sentencias que le ordenan el pago de adeudos, en la forma y el plazo que estime convenientes. De esta forma, tambin han sido impugnados: a) La declaracin de que slo son embargables los bienes del Estado que se incluyan en la ley que se expida ms adelante (artculo 2 de la Ley N. 26756); b) La declaracin de que los depsitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional constituyen bienes inembargables (artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 019-2001). c) La declaracin de que los procesos judiciales en trmite debern adecuarse a las disposiciones del Decreto de Urgencia N. 019-2001 (artculo 3 del Decreto de Urgencia N. 019-2001). 4. El derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales como manifestacin del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva 6. Evidentemente, cuando el legislador establece que mediante una ley se determinar cules son los bienes del Estado que pueden ser afectados por mandato judicial para el cumplimiento de sus obligaciones derivadas de un proceso judicial; y, al mismo tiempo, seala que entre tanto se dicte dicha ley, los depsitos de dinero se consideran inembargables, por lo que los procesos judiciales que se encuentran en trmite debern adecuarse a las disposiciones que ya se encuentran en vigencia, est limitando el derecho de la parte vencedora en un juicio de poder ejecutar lo resuelto en un fallo que tiene la calidad de cosa juzgada. 7. El problema, a juicio del Tribunal Constitucional, es determinar si con tal limitacin se persigue satisfacer un bien del mismo rango que el derecho afectado. Y si as fuera, evaluar si dicha restriccin afecta o no lo garantizado constitucionalmente por tal derecho. 8. El derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es una manifestacin del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artculo
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139 de la Constitucin. Tambin se encuentra aludido en el segundo prrafo del inciso 2) del mismo artculo 139, cuando se menciona que ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecucin. 9. El derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y, como qued dicho, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales. A diferencia de lo que sucede en otras constituciones, la nuestra no alude al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Sin embargo, en modo alguno puede concebirse que nuestra Carta Fundamental tan slo garantice un proceso intrnsecamente correcto y leal, justo sobre el plano de las modalidades de su trnsito, sino tambin (...) capaz de consentir los resultados alcanzados, con rapidez y efectividad [STC Exp. N. 010-2002-AI/TC]. 10. Precisamente, la necesidad de entender que el derecho a la tutela jurisdiccional comprende necesariamente su efectividad, se desprende tanto del artculo 8 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos como del artculo 25.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos. De acuerdo con el primero, Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin o por la ley. Conforme al segundo, Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin (...). Como el Tribunal Constitucional ha recordado, tal derecho al recurso sencillo, rpido y efectivo esencialmente est referido a los procesos constitucionales de la libertad. Sin embargo, de ello no debe inferirse que tales exigencias (sencillez, brevedad y efectividad) se prediquen slo en esta clase de procesos. Dado que en ambos instrumentos internacionales se hace referencia a los derechos reconocidos en la ley, tales caractersticas deben considerarse extensivas tambin a los denominados procesos judiciales ordinarios. 11. El derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales no es sino una concrecin especfica de la exigencia de efectividad que garantiza el derecho a la tutela jurisdiccional, y que no se agota all, ya que, por su propio carcter, tiene una vis expansiva que se refleja en otros derechos constitucionales de orden procesal (v. gr. derecho a un proceso que dure un plazo razonable, etc). El derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia se cumpla, y que la parte que obtuvo un pronunciamiento de tutela, a travs de la sentencia favorable, sea repuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el dao sufrido. Como lo ha sostenido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el arret Hornsby c/ Grecia, sentencia del 13 de marzo de 1997, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales forma parte de las garantas judiciales, pues sera ilusorio que el ordenamiento jurdico interno de un Estado contratante permitiese que una decisin judicial, definitiva y vinculante, quedase inoperante, causando dao a una de sus partes (...). 12. El contenido constitucionalmente protegido de este derecho impone especiales exigencias a los sujetos pasivos del derecho, es decir, a los que se encuentran en principio vinculados y, en particular, a quienes participaron en calidad de partes en el proceso y, desde luego, al propio juez. Pero tambin lo est el Presidente de la Repblica, a quien, en su condicin de titular del Poder Ejecutivo, conforme establece el inciso 9) del artculo 118 de la Constitucin, le corresponde Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los rganos jurisdiccionales. Respecto de los jueces, el glosado derecho exige un particular tipo de actuacin. Y es que si el derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia o en una resolucin judicial sea cumplido, es claro que quienes las dictan, o quienes resulten responsables de ejecutarlas, tienen la obligacin de adoptar, segn las normas y procedimientos aplicables -y con independencia de que la resolucin a ejecutar haya de ser cumplida por un ente pblico o no- las medidas necesarias y oportunas para su estricto cumplimiento. 13. A juicio del Tribunal Constitucional, tras el reconocimiento del derecho a la ejecucin de las sentencias no slo est el derecho subjetivo del vencedor en juicio, sino tambin una cuestin de capital importancia para la efectividad del Estado democrtico de derecho que proclama la Constitucin. En efecto, tras los artculos 38, 45, 51, 102, inciso 2, 118, inciso 1, y 138 de la Constitucin, existe un mandato de sujecin de los ciudadanos y rganos pblicos a la Constitucin y a todo el ordenamiento jurdico. Dicha sujecin al ordenamiento jurdico, cuando se produce un conflicto, ordinariamente se procesa a travs del Poder Judicial, en tanto que tercero imparcial. De ah que cuando un tribunal de justicia emite una resolucin, y sta adquiere la condicin de firme, con su cumplimiento no slo se resuelve un conflicto y se restablece la paz social, sino, adems, en la garanta de su cumplimiento, se pone
a prueba la sujecin de los ciudadanos y de los poderes pblicos al ordenamiento jurdico. El Estado democrtico de derecho est, pues, sujeto a un plebiscito de todos los das. Y es difcil que pueda hablarse de la existencia de un Estado de derecho cuando las sentencias y las resoluciones judiciales firmes no se cumplen. Como afirma el Tribunal Constitucional espaol, Cuando este deber de cumplimiento y colaboracin Cque constituye una obligacin en cada caso concreto en que se actualizase incumple por los poderes pblicos, ello constituye un grave atentado al Estado de Derecho, y por ello el sistema jurdico ha de estar organizado de tal forma que dicho incumplimiento Csi se produjera- no pueda impedir en ningn caso la efectividad de las sentencias y resoluciones judiciales firmes (STC 67/1984). 14. Por ello, en lnea de principio, el Tribunal considera que cuando el obligado Csea un particular o el Estado- no cumple lo ordenado por la sentencia o la resolucin judicial firme, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales autoriza al afectado con el incumplimiento a pedir del rgano jurisdiccional competente la adopcin de las medidas y providencias necesarias para que se ejecute lo dispuesto. 15. No obstante, cabe recordar que, como sucede con todos los derechos fundamentales, el de efectividad de las resoluciones judiciales tampoco es un derecho absoluto, es decir, que est exento de condiciones, lmites o restricciones en su ejercicio. Al margen de los requisitos y la presencia de una serie de circunstancias generales que la ley pueda prever, como puede ser que la ejecucin deba llevarla adelante el rgano jurisdiccional competente; que se trate de una resolucin firme; que la ejecucin se realice respetando el contenido del fallo, etc., el Tribunal Constitucional considera legtimo que, tomando en cuenta al sujeto procesal vencido en juicio y, en concreto, cuando ese vencido en juicio sea el Estado, el legislador pueda establecer ciertos lmites o restricciones al derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales firmes, en la medida en que stas tengan una justificacin constitucional. 16. Uno de esos lmites, derivado directamente de la Norma Suprema, lo constituye el mandato constitucional de que ciertos bienes del Estado, como los de dominio pblico, no pueden ser afectados, voluntaria o forzosamente. Ese fue el criterio implcitamente sealado por este Tribunal Constitucional en su sentencia recada en el Exp. N. 006-1996-AI/TC, en la que se dej entrever que, de conformidad con el artculo 73 de la Constitucin, tales resoluciones judiciales o las que se emitan para ejecutarlas, no pueden recaer sobre los denominados bienes de dominio pblico. 17. Los montos que el Estado peruano debe pagar en ejecucin de sentencias judiciales se originan, en su mayora, en deudas previsionales o laborales, o en indemnizaciones por daos y perjuicios o en cuestiones comerciales. Las deudas de carcter previsional o laboral tienen solucin especial y autnoma. Y entre las otras, cabe destacar, por su monto, a la de los bonos de la Reforma Agraria, que ha merecido en anterior oportunidad una sentencia de este Tribunal y que permanece an Cdespus de muchos aosimpaga. Los fundamentos de esta sentencia se refieren y comprenden, entre otras materias, y en lo que fuere aplicable, a la deuda del Estado por los bonos de la Reforma Agraria. 5. Artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 055-2001 18. El Tribunal Constitucional considera que no existen vicios de inconstitucionalidad en el artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 055-2001, el cual establece que los recursos pblicos no pueden ser destinados a fines distintos de los que establece la ley. En efecto, mediante dicho dispositivo legal tan slo se ha reproducido legislativamente el principio de legalidad presupuestaria, reconocido en el artculo 77 de la Constitucin, segn el cual la administracin econmica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. En buena cuenta, los recursos del Estado slo deben estar asignados a los fines que determine la ley previamente existente. Cabe advertir que es evidente que en el pasado no se ha respetado lo previsto en esta disposicin, pues se han venido destinando diversos recursos del Estado a fines ajenos a los previstos en el orden presupuestal. Los funcionarios pblicos que malversaron estos recursos son los causantes de la imposibilidad del Estado para cumplir sus obligaciones, entre ellas, las ordenadas por sentencias judiciales, y deben ser sancionados en el mbito que corresponda, ya sea el administrativo, el civil o el penal, correspondiendo al Ministerio Pblico investigar y denunciar a los responsables de dichos actos ilcitos. 6. Artculo 2 de la Ley N. 26756 y clase de bienes inembargables 19. El artculo 2 de la resucitada Ley N. 26756 declara Slo son embargables los bienes del Estado que se incluyan expresamente en la respectiva ley. 20. El Tribunal comparte las preocupaciones de los demandantes en torno a la interpretacin y eventual aplicacin que se le podra dar a dicho precepto legal. En efecto, de una lectura literal de dicho precepto, pareciera desprenderse que no es la cualidad jurdica del bien del Estado lo que lo hace inembargable,
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sino, fundamentalmente, que este se no encuentre previsto en la ley futura. Una interpretacin en ese sentido, es decir, que no repare en la naturaleza jurdica del bien del Estado, podra llevar a autorizar al legislador a excluir de entre esos bienes embargables a determinados bienes distintos de los denominados de dominio pblico, lo que sera evidentemente inconstitucional. 21. De manera que el Tribunal Constitucional debe sealar que, al establecerse en el artculo 2 de la Ley N. 26756 que slo son embargables los bienes del Estado que se incluyan en la respectiva Ley, con ello no debe entenderse que es la sola exclusin de un determinado bien estatal de la ley futura lo que lo hace inembargable, sino, antes bien, su condicin de bien de dominio pblico, lo que la ley se encargar de precisar. 22. Hubiera sido ms eficiente que el Congreso optase por definir con claridad el concepto de bien del Estado de uso privado en lugar de enumerar los bienes del Estado de uso privado. En todo caso, el Congreso decidi enumerar en una futura norma los bienes de dominio y uso privado del Estado, facultad que le es propia y que Cen principio- encontramos conforme a la Constitucin. 23. La posibilidad de entenderse como inconstitucional el artculo 2 de la Ley N. 26756, no se refiere tanto al tenor de la disposicin, sino, esencialmente, al sentido interpretativo que de l se pueda inferir. En efecto, si nos atenemos a la distincin entre disposicin, como enunciado lingstico de un precepto legal, y norma, como sentido interpretativo que de la disposicin se pueda derivar [STC Exp. N. 00102002-AI/TC], la inconstitucionalidad no recae sobre la disposicin en cuestin, sino, concretamente, en la omisin de haberse precisado que los bienes del Estado sobre los cuales puede recaer el embargo lo constituyen, en exclusiva, los considerados bienes de dominio privado. 24. Por tales motivos, este Colegiado considera conveniente declarar la inconstitucionalidad de la palabra slo del artculo 2 de la Ley N. 26756, de forma tal que, en lo sucesivo, dicha disposicin se interprete y aplique en este sentido: Los bienes del Estado que se incluyan en la futura ley y que, por el hecho de estar all expresados, sean los nicos bienes que puedan ser embargables, lo sern porque tienen, o debern tener, la condicin de bienes de dominio privado. 25. Es preciso insistir en que la inexistencia de una ley especial que determine qu bienes del Estado son embargables, no supone que el juez de ejecucin y el rgano administrativo correspondiente no puedan dictar o ejecutar embargos sobre bienes del Estado. Por el contrario, la inexistencia de una ley especial que fije qu bienes son embargables, impone en ambos rganos pblicos un deber especial de proteccin del derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales. En efecto, la procedencia del embargo sobre bienes del Estado, sean estos muebles o inmuebles, no debe tener ms lmite que el hecho de tratarse, o tener la condicin, de bienes de dominio pblico, por lo que corresponde al juez, bajo responsabilidad, determinar, en cada caso concreto, qu bienes cumplen o no las condiciones de un bien de dominio privado y, por ende, son embargables. 26. En este sentido, ante el vaco de legislacin que precise qu bienes estatales pueden ser embargados, el principio general es que al juez le corresponde pronunciar el carcter embargable de un determinado bien, analizando, en cada caso concreto, si el bien sobre el que se ha trabado la ejecucin forzosa est o no relacionado con el cumplimiento de las funciones del rgano pblico, y si est o no afecto a un uso pblico. En ese particular contexto, convendra que la Corte Suprema de la Repblica aplique el artculo 22 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, precisando los principios jurisprudenciales que han de ser de obligatorio cumplimiento en todas las instancias judiciales. 7. Artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 019-2001 27. El artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 019-2001, declara: Los depsitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional, constituyen bienes inembargables. 28. El problema respecto a este punto es determinar si el dinero del Estado existente en el Sistema Financiero Nacional constituye un bien de dominio pblico y, como tal, no embargable, segn lo expresa el artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 019-2001. 29. Ya en la sentencia recada en el Exp. N. 006-1996-AI/TC, este Tribunal sostuvo que los bienes del Estado pueden ser pblicos o privados. Los bienes posedos por los entes pblicos, a ttulo pblico, son los comprendidos bajo el nomen de dominio pblico. Lo que hace que un bien del Estado tenga dicha condicin es su afectacin al servicio y uso pblicos. El dominio pblico es una forma de propiedad especial, afectada al uso de todos, a un servicio a la comunidad o al inters nacional, es decir, que est destinada a la satisfaccin de intereses y finalidades pblicas y, por ello, como expresa el artculo 73 de la Constitucin, tiene las caractersticas de bienes inalienables e imprescriptibles, adems de inembargables. Los bienes que no estn afectos al servicio pblico, al uso pblico o al inters nacional, incluyendo los depsitos de dinero, constituyen, prima facie, bienes de domino privado y, como tal, son embargables.
30. Ciertamente, determinar, en abstracto, qu depsitos de dinero del Estado existentes en el Sistema Financiero Nacional constituyen bienes de dominio pblico no es un asunto que, con generalidad, pueda precisar este Tribunal Constitucional en un proceso como el de inconstitucionalidad de las leyes. En cambio, lo que puede afirmarse es que no todos esos depsitos se encuentran afectos al servicio pblico. En efecto y como se mencionar luego, existen determinadas cuentas en el Sistema Financiero Nacional que no slo no tienen la calidad de bien de dominio pblico, sino que se encuentran especficamente destinadas al cumplimiento de pago de las obligaciones estatales que surjan a consecuencia de la expedicin de sentencias judiciales. Es el caso, por ejemplo, de las cuentas que por imperativo legal deben existir en los pliegos presupuestales para tales efectos (ver fundamentos Nos. 55 a 58, infra). 31. En este sentido, el Tribunal Constitucional considera que el artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 019-2001 sera inconstitucional en la parte de la disposicin que no precisa que slo tienen la condicin de bienes inembargables, los que son de dominio pblico, es decir, los depsitos de dinero que resultan indispensables para el cumplimiento de los fines esenciales de los rganos del Estado o porque contribuyen con su funcionamiento. En otras palabras: el Tribunal considera que es inconstitucional el sentido interpretativo que se deriva de la disposicin contenida en el artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 019-2001, segn el cual todo depsito de dinero existente en una cuenta del Estado en el Sistema Financiero Nacional constituye un bien inembargable. 32. Tal problema de constitucionalidad puede ser resuelto expidiendo una sentencia interpretativa reductora, es decir, una sentencia sobre cuya base el mbito de aplicacin de la disposicin quede reducido. Y es que en este caso, la inconstitucionalidad del artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 0192001 no reside en lo que omite, sino, por el contrario, en su amplio margen de alcance. Por tal motivo, el Tribunal Constitucional deja asentado que cuando la disposicin referida establece que los depsitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional, constituyen bienes inembargables, debe interpretarse que tales depsitos de dinero son slo aquellos que se encuentren afectos al servicio pblico. As expuesto el problema, este extremo de la pretensin debe desestimarse. 8. Artculo 3 del Decreto de Urgencia N. 019-2001 33. Atendiendo a lo expuesto, este Tribunal no encuentra inconstitucional el artculo 3 del Decreto de Urgencia N. 019-2001 cuando establece que Los procesos judiciales en trmite debern adecuarse a las disposiciones contenidas en el presente Decreto de Urgencia, en tanto que, en el futuro, los jueces y tribunales, al resolver, de oficio o a instancia de parte, una solicitud destinada a embargar bienes del Estado, hagan una interpretacin y aplicacin del artculo 1 del Decreto de Urgencia y las dems disposiciones afines, de acuerdo con lo establecido en los fundamentos de esta sentencia. Entendida la referida disposicin en el sentido interpretativo conforme a la Constitucin, el Tribunal Constitucional considera que debe desestimarse este extremo de la demanda. 34. Debe tenerse presente que, en adelante, los rganos del Estado Cy con ellos, sus autoridades y funcionarios- estn en la obligacin de dar cuenta, a solicitud del juez, de los fines que tienen los depsitos de dinero existentes en el Sistema Financiero Nacional y, en su caso, de cumplir los mandatos judiciales, respetndose el procedimiento sealado en la ley, conforme a los criterios que ms adelante se exponen. 9. Artculo 1 de la Ley N. 27684 35. Finalmente, queda por determinar si el artculo 1 de la Ley N. 27684, cuestionado en la tercera demanda (Expediente N 004-2002-AI/TC) resulta, o no, contrario a la Constitucin Poltica del Estado. Alcance de los precedentes del Tribunal Constitucional sobre la materia 36. Las anteriores sentencias del Tribunal Constitucional que tienen estrecha vinculacin con la temtica que ahora se aborda (recadas en las causas Nos 006-96-AI/TC y 022-96-AI/TC), no contienen juicio alguno acerca de si es procedente o no limitar el cumplimiento de los mandatos judiciales que declaran obligaciones econmicas sobre el Estado, so pretexto de no contarse con disponibilidad presupuestaria. 37. En aquellas oportunidades, el Tribunal Constitucional slo se pronunci en el sentido de considerar que los bienes del Estado de dominio privado no pueden ser susceptibles de la misma proteccin de inembargabilidad que reciben los de dominio pblico. No ha existido hasta la fecha un enfoque integral de dicha problemtica a efectos de determinar si puede considerarse inconstitucional, o no, el que las sentencias expedidas en procesos donde el Estado ha sido parte y en las cuales ha quedado obligado en trminos econmicos, puedan ser condicionadas en su ejecucin o cumplimiento a la disposicin de partidas presupuestales. Es en este mismo contexto que se plantea la impugnacin de los artculos 1 y 2 de la Ley N. 27684, lo que en realidad es el objeto central de la presente demanda. Principio de legalidad presupuestal, principio de autotutela ejecutiva de la administracin estatal y derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales 38. Las disposiciones que pretendan condicionar el ejercicio del derecho a la efectividad de las
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resoluciones judiciales deben ser aplicadas de conformidad a la Constitucin y, por efectos del principio de optimizacin de los derechos fundamentales, deben interpretarse en el sentido que ms favorezca al ejercicio del derecho. Precisamente, uno de los condicionamientos a los que puede someterse el derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales, tratndose del Estado como sujeto procesal vencido en juicio, se relaciona con las exigencias que se derivan de la observancia del principio de legalidad presupuestaria del gasto pblico. 39. Dicho principio, que se deriva del artculo 77 de la Constitucin Poltica del Estado, implica que el pago de las sumas de dinero ordenado por una resolucin judicial firme, slo podr ser cumplido con cargo a la partida presupuestal correspondiente. En los alcances de dicho principio de legalidad presupuestaria se encuentra, por un lado, el origen del llamado privilegio de la autotutela ejecutiva de la administracin, esto es, que el cumplimiento de las sentencias condenatorias contra la administracin haya de estar sujeto al cumplimiento de un procedimiento administrativo ante el rgano estatal deudor; y, por otro, la posibilidad de diferir la ejecucin forzada, por un lapso razonable, sobre los bienes del Estado de dominio privado. Anlisis de constitucionalidad 40. Este Colegiado considera que al haberse sustituido el artculo 42 de la Ley N. 27584 por las disposiciones del artculo 1 de la Ley N. 27684, que declara que las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, sern atendidas nica y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en donde se gener la deuda (...) (subrayado agregado), se limita irrazonablemente la fuente de donde pueden surgir los montos para cubrir las deudas estatales que provengan de sentencias judiciales. En efecto, al establecerse que nica y exclusivamente dichos montos provendrn del Pliego Presupuestario en el que tuvo origen la deuda, se niega la posibilidad de afectar la existencia de partidas presupuestarias especiales comunes a todos los pliegos para cubrir las respectivas obligaciones. 41. As pues, este Colegiado considera pertinente declarar la inconstitucionalidad de la expresin nica y exclusivamente del artculo 42 de la Ley N. 27584, modificado por el artculo 1 de la Ley N. 27684, de manera tal que, en lo sucesivo, se interprete, tal como lo ha sugerido la Defensora del Pueblo, que los fondos para cubrir las deudas estatales surgidas de resoluciones judiciales, no solamente pueden provenir del Pliego Presupuestal en donde se gener la deuda, sino tambin de partidas presupuestales comunes a todos los pliegos. Ello, desde luego, tampoco desvirta la posibilidad de que, previa aprobacin del Ministerio de Economa y Finanzas, y en estricta observancia del principio de legalidad presupuestal, existan transferencias dinerarias de un pliego a otro con el propsito de honrar las deudas respectivas. 42. El artculo 1 del Decreto Supremo N. 175-2002-EF, que establece que las obligaciones de pago sern atendidas nica y exclusivamente con cargo a la asignacin del Pliego Presupuestal, es conexo y concordante con el artculo 1 de la Ley N. 27684. Este artculo 1 del Decreto Supremo 175-2002 resulta inconstitucional por los mismos fundamentos expuestos al comentar el artculo 1 de la Ley N 27684, ya que reitera la expresin nica y exclusivamente, declarada inconstitucional. 43. Sin perjuicio de lo expuesto, es claro que al haberse modificado el artculo 42 de la Ley N. 27584 por las disposiciones del artculo 1 de la Ley N. 27684, se ha regulado la actuacin que debern tener los rganos estatales ante la existencia de mandatos judiciales que ordenen el pago de dinero al Estado, en un doble sentido: por un lado, recordando la sujecin en la que se encuentran los rganos de la administracin en su actuacin (principio de legalidad administrativa); y, por otro, el principio de legalidad presupuestaria en el rgimen jurdico del cumplimiento de las sentencias condenatorias de pago de sumas de dinero del Estado, declarando que tal pago se efectuar conforme a un procedimiento, cuyas reglas son: 42.1 La Oficina General de Administracin o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requerido deber proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto. 42.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluacin y priorizacin de las metas presupuestarias, podr realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince das de notificada, hecho que deber ser comunicado al rgano jurisdiccional correspondiente. 42.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicacin escrita de la Oficina General de Administracin, harn de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignacin presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios.
El Ministerio de Economa y Finanzas y la Oficina de Normalizacin Previsional, segn sea el caso, calcularn el tres por ciento (3%) mencionado en el prrafo precedente, deduciendo el valor correspondiente a la asignacin para el pago del servicio de la deuda pblica, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales. 42.4 Transcurridos seis meses de la notificacin judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se podr dar inicio al proceso de ejecucin de resoluciones judiciales previsto en el Artculo 713 y siguientes del Cdigo Procesal Civil. No podrn ser materia de ejecucin los bienes de dominio pblico conforme al Artculo 73 de la Constitucin Poltica del Per. Todo ello con la finalidad de regular y, en su caso, limitar el derecho constitucional a la ejecucin de las resoluciones judiciales cuando es el Estado el obligado a realizar determinadas prestaciones ordenadas mediante una sentencia judicial. De ah que el Tribunal Constitucional considere que son dos los temas en los cuales debe centrar su anlisis. Por un lado, el principio de legalidad presupuestaria, segn el cual la ejecucin de las sentencias que ordenen el pago de sumas de dinero al Estado deber efectuarse conforme a la Ley Anual del Presupuesto (artculo 42.1); y, por otro, cuando esas previsiones presupuestarias resulten insuficientes, si el procedimiento contemplado en los artculos 42.2, 42.3. y 42.4 satisface los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 44. Se ha alegado que a travs de los artculos 42.1, 42.2 y 42.3 se ha establecido, a favor de los rganos estatales, la capacidad de poder disponer discrecionalmente el cumplimiento de las sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada. 45. El Tribunal Constitucional no comparte dicho criterio. La necesidad de seguirse un procedimiento administrativo, con posterioridad a la expedicin de la sentencia condenatoria contra el Estado, no constituye, per se, un privilegio que el Legislador haya creado ex novo, y sin sustento constitucional alguno a favor de los rganos estatales. Se deriva, por el contrario, de los alcances del principio de legalidad presupuestaria en los gastos de ejecucin de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero. 46. Si bien una resolucin judicial firme produce la exigibilidad de la obligacin de pago de una suma de dinero determinada, ello no quiere decir que sta sea inmediatamente ejecutable. Se deriva del principio de legalidad presupuestaria que la ejecucin de las sentencias est sujeta al seguimiento de un procedimiento previo, y en el caso de que ese procedimiento no satisfaga la deuda o demore el pago irrazonablemente, se pueda proceder a su ejecucin forzada, pues sucede que la obligacin de pago no podr ser satisfecha si no existe el crdito presupuestario suficiente para cubrirla. 47. De ah que el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen el pago de sumas de dinero a cargo del Estado se encuentre, en principio, reservado a esos rganos estatales, para que acten de acuerdo con la ley del presupuesto y las asignaciones presupuestales previstas para su satisfaccin. 48. El principio de autotutela ejecutiva de la administracin en el cumplimiento de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero al Estado debe entenderse, necesariamente, como una actividad de los rganos administrativos encaminada a la satisfaccin de lo resuelto judicialmente. En el Estado Constitucional de derecho, la autotutela ejecutiva de la administracin en el cumplimiento de las resoluciones judiciales es servicial e instrumental al cumplimiento de las sentencias, y se justifica de cara al principio de legalidad presupuestaria, como antes se ha indicado. 49. Con lo anterior, simplemente se quiere poner de relieve que el establecimiento de un procedimiento conforme al cual se debern ejecutar las decisiones judiciales que ordenen el pago de sumas de dinero del Estado no es, per se, inconstitucional, y tampoco lo es que en la fijacin de ese procedimiento, como lo han expresado los demandantes, se haya previsto una facultad discrecional de los rganos de la administracin para cumplir o no las decisiones judiciales. 50. El principio de legalidad presupuestaria debe armonizarse con el de efectividad de las sentencias judiciales. La preservacin del primero no justifica el desconocimiento o la demora irracional en el cumplimiento de las sentencias judiciales. En consecuencia, debe darse preferencia al pago de las deudas ms antiguas y reconocerse los intereses devengados por demoras injustificadas del pago. 51. La eventual colisin entre el principio de legalidad presupuestaria y el principio de efectividad de las sentencias judiciales debe resolverse sobre la base de los test de proporcionalidad y razonabilidad, ponderando a cul de esos principios debe drsele mayor peso y sin desconocer, sin embargo, la importancia del otro. 52. Por ello, en la medida en que el tema del pago de intereses que genere el retraso en la ejecucin de la sentencia se encuentra previsto en el artculo 43 de la Ley N. 27584, y que el artculo 44 de la misma ley ha establecido que se encuentran afectados de nulidad los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de stas, en lo que sigue el Tribunal centrar su atencin en evaluar si el procedimiento establecido en los artculos 42.1, 42.2 y 42.3 es idneo para garantizar el cumplimiento de las sentencias de pago de sumas de dinero
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del Estado. 53. En primer lugar, ha de expresar el Tribunal que no encuentra reparo constitucional alguno en la parte del artculo 42.1 de la ley impugnada, que declara: La Oficina General de Administracin o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requerido deber proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto. Con dicha disposicin simplemente se ha establecido, como una concrecin del principio de legalidad en la actuacin de los rganos administrativos, que las oficinas generales de administracin o las que hagan sus veces, son los rganos en principio llamados a cumplir las resoluciones judiciales, y, en su segunda parte, como una concrecin del principio de legalidad presupuestaria en la ejecucin de pagar sumas de dinero, que ese cumplimiento de las sentencias ha de realizarse conforme a las leyes de presupuesto. No hay all, como antes se ha expresado, autorizacin a tal rgano administrativo para que disponga libremente si cumple o no la decisin judicial, sino un mandato de cumplimiento dentro de los lmites establecidos en la decisin judicial y la ley presupuestaria. 54. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional tampoco considera que sea inconstitucional el artculo 42.2 de la ley impugnada, al establecer que En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluacin y priorizacin de las metas presupuestarias, podr realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince das de notificada, hecho que deber ser comunicado al rgano jurisdiccional correspondiente. Y es que si bien pueden abrigarse dudas sobre la interpretacin del verbo poder que se utiliza en dicho precepto legal, ya que dicha disposicin podra interpretarse en el sentido de que mediante l el titular del Pliego Presupuestario queda facultado discrecionalmente para realizar las modificaciones presupuestarias y as poder satisfacer el mandato ordenado en la sentencia; en realidad, considera el Tribunal que no se ha establecido all una facultad discrecional para que dicho funcionario cumpla o no con satisfacer la suma de dinero ordenada en la sentencia. En efecto, bien entendida la disposicin, mediante ella se autoriza a realizar modificaciones presupuestarias, con el objeto de poder satisfacer lo ordenado por la decisin judicial. Tal autorizacin de la ley para que un rgano administrativo modifique el presupuesto de la institucin, se deriva de los efectos del principio de legalidad en la actuacin administrativa, as como en el mbito presupuestal. En ese contexto, el verbo poder (podr realizar las modificaciones (...)) no debe entenderse como que la ley otorga una facultad discrecional, sino como una autorizacin, para que, de existir partidas presupuestales, el funcionario administrativo necesariamente deba disponer de aqullas para el cumplimiento de la sentencia, pese a que originalmente dicha partida estaba prevista para el cumplimiento de otras metas, y en la medida en que esa disposicin de la partida no comprometa la continuidad en la prestacin de los servicios pblicos. 55. Asimismo, el Tribunal Constitucional tampoco considera que sea inconstitucional el artculo 42.3 de la ley, por establecer que De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicacin escrita de la Oficina General de Administracin, harn de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignacin presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. El Ministerio de Economa y Finanzas y la Oficina de Normalizacin Previsional, segn sea el caso, calcularn el tres por ciento (3%) referido en el prrafo precedente, deduciendo el valor correspondiente a la asignacin para el pago del servicio de la deuda pblica, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales (subrayado agregado). Dicha disposicin se refiere al procedimiento que ha de cumplir el Estado en los casos en que se excedan las posibilidades de financiamiento. A juicio del Tribunal, no es inconstitucional, prima facie, que el legislador difiera el cumplimiento de la ejecucin de la sentencia, porque en el ao presupuestal no se cuente con la disponibilidad correspondiente, en la medida en que el legislador puede establecer condicionamientos constitucionales temporales y razonables al derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales, como antes se ha dicho. De ms, est advertir que los aumentos anuales en el Presupuesto deben concordar con el monto y la naturaleza de las deudas exigidas judicialmente, otorgndose prioridad a las ms antiguas y a las originadas en el trabajo, de modo que el 3% debe ser slo un mnimo, pero no una cifra fija, sealada a fardo cerrado para todos los casos, y menos una cifra mxima. No se descartan, adems, las transacciones extrajudiciales o judiciales mediante las cuales el Estado pueda coinvertir con su acreedor o adjudicar en pago concesiones, terrenos eriazos, acciones u otros bienes o servicios, de comn acuerdo con este. Corresponde al Congreso facilitar estas otras maneras de
cumplir las sentencias judiciales, actualizando las normas sobre transacciones en las que es parte el Estado. Sobre el particular, debe tenerse presente que, siendo insuficientes para el cumplimiento de la obligacin las instancias procedimentales previstas en los artculos 42.1 y 42.2, el compromiso para atender los pagos impagos surge desde el ejercicio presupuestario inmediatamente siguiente, debiendo ser cubierta la deuda hasta en un mximo de 5 aos, conforme lo establece el artculo 16.5.a de la Ley N. 28128 CLey de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2004. Esta ltima disposicin ha derogado expresamente el segundo prrafo de la Sptima Disposicin Final de la Ley N. 27879 CLey de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2003, el cual, de haber permanecido vigente al momento de expedirse la presente sentencia, en aplicacin del artculo 38 de la Ley N. 26435 COrgnica del Tribunal Constitucional-, hubiese tenido que ser declarado inconstitucional por conexin, toda vez que haca indeterminado el plazo para el cumplimiento efectivo de las sentencias en contra del Estado, lesionando el derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales, so pretexto de no contarse con disponibilidad presupuestal para satisfacerla. Desde luego, una cosa es condicionar p, mejor, reglamentar temporalmente el derecho a ejecutar una sentencia firme, y otra, bastante distinta, es que ese derecho a la ejecucin quede postergado en el tiempo sine die. A juicio de este Colegiado, establecer un plazo mximo de 5 aos para que el Estado cubra proporcionalmente la totalidad de una obligacin declarada en una resolucin judicial resulta razonable y, por ende, constitucional. Pero no es razonable ni constitucional el incumplimiento de sentencias judiciales que, teniendo ya ms de 5 aos de dictadas, no hayan sido presupuestadas conforme a la legislacin vigente al tiempo de ser expedidas dichas sentencias; en consecuencia corresponde al Ministerio Pblico investigar si los funcionarios pblicos que incumplieron con presupuestar las deudas del Estado procedieron o no dolosamente. Por otra parte, el procedimiento establecido no debe servir de herramienta para postergar sine die el cumplimiento de las sentencias judiciales contra el Estado, por lo que es procedente la va de la ejecucin forzosa mientras se incumpla el pago parcial o total de la obligacin, an cuando se haya iniciado el procedimiento, tal como se declara en los fundamentos Nos. 63 y 64, infra, sin que el interesado tenga que esperar los 5 aos a que se refiere la ley. Podran incurrir en responsabilidad, pues, los funcionarios pblicos competentes que no hayan previsto en el Presupuesto el pago de las deudas sentenciadas del ente estatal correspondiente. Responsabilidad que eventualmente no es slo de carcter administrativo, sino tambin de orden civil o penal. 56. El Tribunal tampoco considera que sea inconstitucional la parte del artculo 42.3 en que se ordena que, de existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento, y con el compromiso de atenderse tales sentencias en el ejercicio presupuestal del ao siguiente, la Oficina General de Administracin se obligue ante el juez a destinar hasta un 3% de la asignacin presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. Tal porcentaje, en abstracto, y a la vista del procedimiento previo, no se presenta, a juicio del Tribunal, como irrazonable. 57. El Tribunal Constitucional observa, con preocupacin que son slo algunos sectores de la administracin estatal los que cumplen con depositar los montos de las referidas previsiones presupuestales. En tal sentido, debe recordarse a los titulares de los respectivos pliegos presupuestales, la obligacin que por imperativo legal les alcanza, siendo plenamente factible que los jueces ejecutores hagan valer la responsabilidad penal existente en dichos funcionarios pblicos, en caso de que, pretendiendo ejecutar una sentencia judicial firme, no puedan recurrir a la cuenta bancaria a la que se ha hecho referencia, dada la inexistencia de la misma. 58. Debe tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido en el artculo 43.3, la obligacin del Estado de destinar hasta un 3% de la asignacin presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios para cubrir la obligacin de una sentencia judicial, surge, como es lgico, cuando dicha sentencia judicial ya existe y ha quedado firme. Pero, as vistas las cosas, podra resultar que el inicio del procedimiento estipulado para el pago de las obligaciones declaradas en resoluciones judiciales (artculos 42.1), sea de mero trmite, pues dada la inexistencia de partidas presupuestales previamente destinadas a tales efectos, lo cierto es que resultar bastante improbable que el vencedor en el juicio pueda hacerse cobro en dicho trmite inicial. Por tal motivo, este Colegiado recuerda que es importante para el adecuado afrontamiento de las eventuales sentencias que pudieran resultar adversas al Estado, el concepto de recursos contingentes o tambin denominado de contingencias judiciales, el cual se referiere a los recursos que debe presupuestar toda entidad pblica, en atencin a los procesos judiciales que, encontrndose ya iniciados, pudieran ocasionar finalmente una sentencia condenatoria contra el Estado. Dicho concepto ya ha sido aludido en el primer prrafo del artculo 16.5.a de la Ley N. 28128. En efecto,
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dicho precepto refiere que Los Pliegos Presupuestarios del Gobierno Nacional, que deban abonar sumas de dinero por efecto de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada, atendern dichos requerimientos nica y exclusivamente con los recursos que para tal efecto ha previsto la Ley N. 27684 y sus normas modificatorias, los cuales se asignarn a la cuenta habilitada para la atencin de la partida presupuestaria prevista para las contingencias judiciales de cada entidad (subrayado agregado). As las cosas, los rganos pblicos deben habilitar cuentas no tan slo una vez que existe una obligacin cierta de pago, sino tambin para afrontar obligaciones que, aunque an inciertas, son potenciales obligaciones futuras que deber afrontar la entidad, a consecuencia de procesos judiciales en trmite (recursos contingentes). 59. Cabe advertir que el artculo 42.3 de Ley N. 27584, modificado por el artculo 1 de la Ley N. 27684, ha sido reglamentado por el artculo 2 del Decreto Supremo N. 175-2002-EF, el cual, contraviniendo el mencionado artculo 42.3 , refiere que el monto destinado a afrontar las deudas surgidas de sentencias judiciales se origina solamente con cargo a la Categora del Gasto 5, Gastos Corrientes, en el Grupo Genrico 3, Bienes y Servicios, de la fuente de financiamientos de Recursos Ordinarios. De esta manera, este Colegiado considera que esta norma afecta al principio de legalidad al que est sujeta toda disposicin reglamentaria, al reducir, extra legem, el monto destinado a atender las deudas del Estado contenido en resoluciones judiciales, previsto en el artculo 42.3 de la Ley N. 25684; por lo que considera inconstitucional el artculo 2 del referido Decreto Supremo. 60. Finalmente, ha de evaluarse la constitucionalidad o inconstitucionalidad del artculo 42.4 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Dicho precepto legal declara: Transcurridos seis meses de la notificacin judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se podr dar inicio al proceso de ejecucin de resoluciones judiciales previsto en el Artculo 713 y siguientes del Cdigo Procesal Civil. No podrn ser materia de ejecucin los bienes de dominio pblico conforme al Artculo 73 de la Constitucin Poltica del Per. 61. En primer trmino, el Tribunal ha de sealar que la ejecucin forzada, como medio para el cumplimiento pleno de una sentencia que ordena la realizacin de una determinada prestacin, una vez que se ha seguido un procedimiento de ejecucin razonablemente impuesto por las exigencias del principio de legalidad presupuestal, se encuentra necesariamente garantizado por la Constitucin. 62. Este Tribunal estima razonable que se haya previsto que Transcurridos seis meses de la notificacin judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se pueda dar inicio al proceso de ejecucin de resoluciones judiciales, conforme a las reglas del Cdigo Procesal Civil. Se trata, en efecto, de una hiptesis en la que, dado el absoluto desinters del Estado en cubrir el monto de la deuda, y transcurridos 6 meses desde la notificacin de la resolucin judicial, quien tenga una obligacin judicialmente declarada pueda, a travs de la ejecucin forzosa, exigir su cumplimiento, con las limitaciones que se derivan del artculo 73 de la Constitucin, esto es, que tal ejecucin forzosa no pueda recaer sobre los bienes de dominio pblico. Dicha ejecucin forzosa deber realizarse conforme a las reglas del artculo 713 y siguientes del Cdigo Procesal Civil. En tal sentido, en aplicacin del artculo 716 de mismo cuerpo de leyes, el juez podr trabar embargo sobre los bienes de dominio privado del Estado que juzgue conveniente. Debe quedar claro que si, a criterio de este Colegiado, en la etapa de ejecucin forzada de las resoluciones judiciales, la judicatura goza de la potestad para determinar los bienes estatales de dominio privado sobre los que recaer el embargo, ello se debe a que, no habindose dado inicio al procedimiento previsto para cubrir la deuda, se evidencia la inexistencia de cuentas habilitadas por el respectivo rgano pblico para afrontarla. No obstante ello, resulta claro que, en primer trmino, el juez deber agotar la posibilidad de que dichas cuentas existan a efectos de cubrir el pago con ellas; y slo corroborada su inexistencia, aplicar los embargos respectivos, sin perjuicio de determinar las responsabilidades administrativas y penales a que hubiere lugar. Entendido en la manera como antes se ha sealado, el artculo 42.4 es plenamente legtimo. 63. No obstante, cabe precisar que de la misma disposicin se puede inferir otro sentido interpretativo. Este sera as: Si se ha iniciado el procedimiento establecido en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada, y pese a ello no se ha cumplido con satisfacer la prestacin exigida por la sentencia, no cabe que se inicie un procedimiento de ejecucin forzada, pues ste slo est contemplado para el supuesto en el que no se hubiese seguido ninguna de las fases del procedimiento establecido en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada. 64. Evidentemente, si la disposicin se interpretara de esta forma, implcitamente se habra introducido una hiptesis inconstitucional, pues se permitira postergar sine die el cumplimiento de las sentencias. En tal sentido, aunque no resulta necesario (ni conveniente) expulsar del ordenamiento jurdico la disposicin
sub anlisis, s debe declararse la inconstitucionalidad del sentido interpretativo aludido en el fundamento precedente. En consecuencia, al aplicarse el artculo 42.4 de la ley impugnada, sta no debe entenderse o aplicarse en el sentido de que, de haberse seguido el procedimiento sealado en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada, y an mantenindose incumplida la prestacin ordenada por la sentencia, no es posible que se inicie el procedimiento de ejecucin forzosa. Al contrario, si tales prestaciones no se cumplen, pese a las limitaciones contempladas, cabe que el vencedor pueda iniciar dicho procedimiento de ejecucin forzosa, luego de superada la etapa prevista en el artculo 42.3, sin xito en el cobro. 65. Tampoco puede considerarse constitucional una interpretacin segn la cual basta que el Estado haya iniciado el procedimiento previsto en el artculo 42 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, para que el juez deba esperar los 5 ejercicios presupuestales a que hace alusin el artculo 16.5.a de la Ley N. 28128 y, recin entonces ejecutar forzosamente la resolucin judicial. El plazo mximo de 5 aos que tiene el Estado para pagar el ntegro de una obligacin contenida en una sentencia judicial, deber ser atendido por el Juez ejecutor, siempre y cuando, iniciado el procedimiento previsto en el artculo 42 y durante toda su continuidad, observe signos objetivos y razonables que evidencien que, no obstante los lmites presupuestales, existe una verdadera y manifiesta voluntad por parte del rgano pblico de honrar la deuda respectiva. 10. El marco histrico-constitucional de la deuda pblica y el deber estatal de cumplir con su pago 66. El Per previ, desde su independencia, honrar la deuda pblica. As lo acredita el artculo 19 de las Bases de la Constitucin Peruana, del 17 de diciembre de 1822, que dispuso literalmente: La Constitucin reconoce la deuda del Estado, y el Congreso establecer los medios convenientes para su pago, al paso que vaya liquidndose. La primera Constitucin, de 1823, declar que era facultad del Congreso (artculo 60, inciso 8) establecer los medios de pagar la deuda pblica al paso que vaya liquidndose. En trminos similares, la Constitucin de 1825 concedi a la Cmara de Tribunos la facultad de autorizar al Poder Ejecutivo para negociar emprstitos y adoptar arbitrios para extinguir la deuda pblica (artculo 43, inciso 3). Y las Constituciones de 1828 (artculo 48, inciso 10), 1834 (artculo 51, inciso 10), 1839 (artculo 55, inciso 22), 1860 (artculo 59, inciso 7), 1867 (artculo 59, inciso 8), 1920 (artculo 83, inciso 7) y 1933 (artculo 123, inciso 8), declararon que era atribucin del Congreso Reconocer la deuda nacional, y fijar los medios para consolidarla y amortizarla. La Constitucin de 1979 (artculo 141) dispuso que El Estado slo garantiza el pago de la deuda pblica que contraen los gobiernos constitucionales, de acuerdo con la Constitucin y la ley. Dicho precepto est repetido en el artculo 75 de la Constitucin de 1993. Las diversas disposiciones constitucionales, segn se advierte, no hicieron diferencia alguna entre la deuda pblica interna y la externa, de manera que una y otra tenan amparo en los textos respectivos. 67. La deuda pblica externa, en franco incremento, es ms o menos de conocimiento del pas a travs de la informacin que, peridica y oficialmente, proporciona el Banco Central de Reserva del Per. El pago de esa deuda se programa en el Presupuesto de la Repblica. Sin embargo, no hay ningn registro de la deuda interna, ni se conoce a cunto asciende la devengada y exigible, ni la que pueda tener tal naturaleza en el futuro inmediato o mediato. La historia no debe repetirse, sobre todo cuando ha causado inmenso dao a la poblacin. Por ello, se insiste en que resulta imperativo e inexcusable que se abra un registro de tal deuda, en el que conste el origen, la preferencia legal para la amortizacin y el pago, as como todos los otros datos que permitan conocer con claridad las obligaciones asumidas por el Tesoro Pblico. Este Colegiado recomienda, en consecuencia, la creacin de un registro de la deuda pblica interna, as como de los plazos y condiciones para su amortizacin paulatina y su cancelacin, dentro de las posibilidades fiscales; y sin desmedro de los servicios bsicos que debe cumplir el Estado en cuanto a salud, educacin, vivienda, saneamiento y seguridad. 11. Responsabilidad solidaria de los funcionarios 68. Los presupuestos del Estado Social y Democrtico de Derecho exigen, no slo el cumplimiento de las sentencias judiciales por parte del Estado, sino tambin conocer el origen de las obligaciones, los motivos por los que no fueron canceladas oportunamente y la responsabilidad de los operadores estaduales que intervinieron en la generacin de dicha obligacin, razn por la cual, el Ejecutivo debe crear una Comisin especial para que analice las obligaciones ya referidas y establezca un Registro de la deuda interna. Es necesario establecer la responsabilidad solidaria de los funcionarios pblicos con el Estado, respecto de los actos administrativos que dispongan, celebren o ejecuten. La impunidad penal y la irresponsabilidad civil han permitido que la Repblica haya sido gobernada de manera inescrupulosa,
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especialmente en los perodos de facto, a pesar de que, previsoriamente, el artculo 15 de las Bases de la Constitucin Peruana, dispuso que Los que ejercen el poder ejecutivo y los ministros de estado son responsables in solidum por las resoluciones tomadas en comn, y cada ministro en particular por los actos peculiares a su departamento (subrayado agregado). Asimismo, la Constitucin de 1823 (artculo 78) indic que El Presidente es responsable de los actos de su administracin y (artculo 84) que Son responsables in solidum los Ministros por las resoluciones tomadas en comn, y cada uno en particular por los actos peculiares de su departamento. Las dems Cartas Polticas han mantenido el criterio de la responsabilidad solidaria de los ministros de Estado, pero en trminos ms o menos restringidos o ambiguos, que las han hecho inoperantes. En cuanto a otros funcionarios pblicos, del mismo o de menor rango, la responsabilidad solidaria por los actos que ejercen en nombre del Estado es lamentablemente inexistente, salvo la que se deriva de los delitos que perpetren en agravio de la Repblica. Es menester, por consiguiente, que se incorpore a la Constitucin la norma que establezca la responsabilidad de los funcionarios pblicos ante el Estado y la de ste y aqullos en los casos en que causen perjuicios a terceros, sin perjuicio de legislarse, en plazo razonable, respecto a la responsabilidad civil solidaria de los funcionarios pblicos y del Estado frente a terceros. Este Colegiado reitera que, por aplicacin ultraactiva del artculo 307 de la Constitucin de 1979, corresponde al Congreso decretar, mediante acuerdo adoptado por la mayora absoluta de sus miembros, la incautacin de todo o de parte de los bienes de los responsables del golpe de Estado de 5 de abril de 1992 y de quienes se hayan enriquecido al amparo de la usurpacin para resarcir a la Repblica de los perjuicios que se le hayan causado. Es pertinente exhortar al Congreso a efectos de que dicte la ley que regule el ejercicio de la accin pauliana contra los autores del Decreto Ley N. 25418, en cuyo artculo 8 se dispuso dejar en suspenso la Constitucin de 1979, violando as esa Carta Magna, y de todos los otros funcionarios, civiles, militares y policas, incursos en la responsabilidad de resarcimiento prevista en el referido artculo 307 de la anterior Constitucin. De no aprobarse tal ley en un plazo razonable, los acreedores del Estado estarn autorizados para acogerse a las disposiciones pertinentes del Cdigo Civil. Este Colegiado exhorta, asimismo, a la Fiscala de la Nacin para que, en ejercicio de las atribuciones previstas en los artculos 158, 159 y 160 de la Constitucin, formule las denuncias a que haya lugar por los delitos tipificados en los artculos 317 y 346 del Cdigo Penal, que sancionan con pena privativa de la libertad no menor de ocho ni mayor de veinte aos a quienes integran una agrupacin ilcita que comete el delito contra los Poderes del Estado, contra los responsables del golpe de Estado del 5 de abril de 1992; accin penal que slo prescribir, de acuerdo con el artculo 80 del Cdigo Penal, el 5 de abril de 2012. 12. Informe de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar y formular propuestas tcnicas y normativa orientadas a coadyuvar al cumplimiento de sentencias por parte de la Administracin Estatal y de la Opinin Particular de la Defensora del Pueblo 69. Al Tribunal Constitucional no le es ajeno que el Estado peruano no es precisamente un Estado rico, y que muchas veces no cuenta con los fondos necesarios para satisfacer los ms elementales servicios pblicos con idoneidad, eficiencia y calidad. Pero tal condicin tampoco puede servir como un pretexto constitucionalmente suficiente como para autorizar el sacrificio del derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales, cuando existen otros medios y medidas que pudieran implementarse con el objeto de satisfacer las deudas ordenadas por sentencias firmes. Resulta alarmante que Csegn el informe de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar y formular propuestas tcnicas y normativa orientadas a coadyuvar al cumplimiento de sentencias por parte de la Administracin Estatal, conformada mediante las Resoluciones Ministeriales N. 238-2003-PCM y 3172003-PCM- no se cuenta con un registro de todas las obligaciones del Estado pendientes de ejecucin en virtud a sentencias en calidad de cosa juzgada, lo cual no permite calcular de manera cabal la magnitud del problema (conclusin 2); que se desconozcan las razones por las que las entidades estatales se resisten a cumplir tales sentencias (conclusin 4); que existan vacos en la normatividad vigente que permiten interpretaciones inconstitucionales en el cumplimiento de sentencias (conclusin 11); que el registro inmobiliario de los bienes del Estado a nivel nacional est desactualizado y se desconozca la realidad patrimonial de cada entidad estatal y del Estado mismo: como consecuencia de ello, no se puede establecer si todas las entidades pblicas estn realizado un uso efectivo de los bienes de su propiedad o sobre los que ejerzan algn otro derecho real, de tal modo que permita constituir un Fondo Patrimonial Estatal de disponibilidad restringida, para atender alternativamente el mandato de sentencias contra el Estado (conclusin 13); que la mayora de comisiones constituidas para solucionar el cumplimiento por el Estado de sentencias judiciales no hayan culminado sus trabajos quedando sus miembros impunes, y que no exista ley que regule el Rgimen Jurdico de los Bienes del Estado (conclusin 15).
70. Dentro del conjunto de medidas sugeridas por la referida Comisin Multisectorial y por la Defensora del Pueblo en su Opinin Particular del Informe Final antes citado, este Tribunal considera que varias de esas medidas merecen implementacin administrativa o legislativa, adicionando, a su vez, otras medidas que estima importantes. A saber: o Establecer un registro actualizado, pblico y transparente de las deudas que tiene el Estado, debido a sentencias judiciales firmes. o Establecer un registro actualizado de los bienes del Estado, distinguiendo entre los que son de dominio pblico y aquellos que son de dominio privado. o Crear programas de previsin de gastos para atender el cumplimiento de sentencias que puedan razonablemente ser desfavorables al Estado, desde el momento en que se dicte la sentencia de primera instancia. o Sancionar sin omisin alguna a los funcionarios que no presupuesten oportunamente las deudas de su sector, derivadas de sentencias judiciales firmes, modificando el artculo 48 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado. o Modificar el artculo 17 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado para destinarse un porcentaje razonable de la reserva de contingencia al pago de sentencias que hayan adquirido la calidad de cosa juzgada con posterioridad a la programacin y formulacin del presupuesto de cada ao fiscal. o Establecer legalmente que el gasto para el cumplimiento de sentencias es prioritario en la programacin y formulacin presupuestaria. o Contemplar legalmente la posibilidad de sustituir la prestacin ordenada en la sentencia, previa aceptacin del deudor, ya sea mediante una indemnizacin, o adjudicacin en pago, o compensacin de crditos. o Regular la posibilidad de fraccionar las prestaciones ordenadas por mandato judicial. o Establecer la prelacin en los pagos ordenados en sentencias judiciales desfavorables al Estado, considerando la antigedad de las sentencias firmes irrazonablemente retrasadas en su ejecucin. o Establecer la responsabilidad penal, civil o administrativa en los casos de generacin de deudas motivadas por razones dolosas, culpa inexcusable o arbitrariedad de funcionarios pblicos. 13. Independencia de la judicatura en el ejercicio de la funcin jurisdiccional y vinculacin del juez a las leyes constitucionales 71. Finalmente, el Tribunal Constitucional observa con mucha preocupacin que, cuando en ejercicio pleno e irrestricto de la funcin jurisdiccional, los jueces han efectuado el control judicial de constitucionalidad de las leyes y, en consecuencia, no aplicaron por inconstitucionales diversas disposiciones legislativas Cmuchas de las cuales han sido objeto de pronunciamiento en esta sentenciael Estado ha iniciado acciones penales contra dichos magistrados, por la supuesta comisin del delito de prevaricato. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional recuerda que cuando el artculo 418 del Cdigo Penal sanciona el acto de dictar una resolucin o expedir un dictamen contrarios al texto expreso y claro de la ley, evidentemente hace alusin a una ley constitucionalmente vlida. Y es que los jueces y fiscales estn obligados a aplicar la ley conforme a su texto claro y expreso, siempre que se encuentre conforme con la Constitucin (y en esto los asiste toda sentencia del Tribunal Constitucional), y a no aplicarla en el supuesto contrario. FALLO.- Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que la Constitucin Poltica del Per le confiere, Ha resuelto 1. Declarar que carece de objeto pronunciarse sobre la validez de los artculos 2, 3 y 5 del Decreto de Urgencia N. 055-2001, por haberse producido la sustraccin de la materia. 2. Declarar la inconstitucionalidad del artculo 2 de la Ley N. 26756, en la parte que contiene el adverbio Slo, quedando subsistente dicho artculo 2 con la siguiente redaccin: Son embargables los bienes del Estado que se incluyan expresamente en la respectiva ley. 3. Declarar la inconstitucionalidad de la expresin nica y exclusivamente del artculo 42 de la Ley N. 27584, modificado por el artculo 1 de la Ley N. 27684, quedando subsistente dicho precepto legal con la siguiente redaccin: Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, sern atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se gener la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se har de acuerdo con los procedimientos que a continuacin se sealan: (...). 4. Desestimar las demandas en lo dems que contienen. 5. Integrar al fallo los fundamentos Nos. 24 a 26, 32 a 34, 41, 42, 53 a 55, 58, 59, 62 a 65, 68, supra.
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6. Recomendar la creacin de un registro de la deuda pblica interna, conforme al fundamento N. 67 de esta sentencia, as como la adopcin de las medidas sealadas en el fundamentos Nos. 68 y 70 de esta sentencia, y otras anlogas que permitan contar con una poltica estatal destinada al pago de la deuda interna. Publquese en el diario oficial El Peruano y notifquese. SS. ALVA ORLANDINI REY TERRY AGUIRRE ROCA REVOREDO MARSANO GONZALES OJEDA GARCA TOMA FUNDAMENTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MANUEL AGUIRRE ROCA De acuerdo con la mayor parte de la fundamentacin y del FALLO de la presente Sentencia, creo de mi deber dejar constancia, sin embargo, de dos precisiones, a saber: a) Que respecto de los fundamentos 64, 65 y concordantes, estimo necesario aclarar mi criterio en el sentido de que, interpretado el artculo 42.4 como se hace en el precitado fundamento 64, la regla respectiva no slo sera inconstitucional, sino que debera ser expulsada del sistema u ordenamiento jurdico; y que lo mismo se aplica al plazo de los 5 aos que aparece en el artculo 16.5.a de la Ley N. 28128. En ambos casos, en suma, no puede privarse al acreedor del derecho de recurrir, pasados los 6 primeros meses correspondientes a los trmites administrativos, del derecho de recurrir a la ejecucin forzada, aun cuando se haya respetado previamente el procedimiento de los artculos 42.1, 42.2 y 42.3, y haya dado el Estado signos claros de su voluntad de cumplir con la sentencia; y, b) Que, respecto del fundamento 68, corriente bajo el subttulo de Responsabilidad solidaria de los funcionarios, y que, en verdad, no es materia, procesalmente hablando, de estos autos, tambin debo precisar que considero que, en principio, todas las normas de derecho son ultractivas, habida cuenta de que los hechos y actos ocurridos durante su vigencia, siguen siempre sujetos a ellas, de modo que la decantada ultraactividad del artculo 307 de la Constitucin precedente, no es una excepcin a la regla, sino slo una manifestacin de ella. Adems, es necesario tener presente que las normas preconstitucionales (ya sean de rango legal, inferior al legal, o superior al legal, verbigracia, constitucional, como lo es el glosado artculo 307 Cpuesto que el mismo es parte de la Constitucin del 79 que, como se sabe, fue reemplazada por la actual de 1993, y, por tal motivo, respecto de sta, es preconstitucionalC estn sujetas, en su ultraactividad y efectos, en general, al rgimen resultante de la Constitucin vigente. SR AGUIRRE ROCA PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD EXPEDIENTE N. 0015-2005- PI/TC SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PER 5 DE ENERO DE 2006 Asunto Proceso de inconstitucionalidad interpuesto por don scar Luis Castaeda Lossio, en representacin de la Municipalidad Metropolitana de Lima, contra el artculo 1. de la Ley N. 28165, que modifica el inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16; el numeral 23.3 del artculo 23 y el numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979, de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 5 das del mes de enero de 2006, el Tribunal Constitucional en sesin de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los seores magistrados Garca Toma, Presidente; Gonzales Ojeda, Vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia I. ASUNTO Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima, representada por su alcalde, scar Luis Castaeda Lossio, contra el artculo 1. de la Ley N. 28165, que modifica el inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16; el numeral 23.3 del artculo 23 y el numeral 28.1 del artculo

28 de la Ley N. 26979, de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
II. DATOS GENERALES Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad Demandante : Municipalidad Metropolitana de Lima, representada por su alcalde, scar Luis Castaeda Lossio Demandado : Congreso de la Repblica Normas constitucionales Cuya vulneracin se alega : Artculos 194 y 195 de la Constitucin, referidos a la autonoma y competencia de los gobiernos locales Petitorio : Que se declare la inconstitucionalidad de las modificaciones efectuadas por el artculo 1 de la Ley N. 28165 al inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16; el numeral 23.3 del artculo 23 y el numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979, de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. III. NORMAS SUJETAS A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Ley N. 28165, que mediante su artculo 1. modifica diversos artculos de la Ley N. 26979, de Procedimiento de Ejecucin Coactiva Artculo 1.- Modifcanse los artculos 1, 2, 3, 13, 14, 15, 16, 18, 22, 23, 25, 28, 31, 33 y 38 de la Ley N 26979, Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, en los trminos siguientes: Artculo 16.- Suspensin del procedimiento 16.1. Ninguna autoridad administrativa o poltica podr suspender el Procedimiento, con excepcin del ejecutor que deber hacerlo, bajo responsabilidad, cuando: (...) e) Se encuentre en trmite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentacin del recurso administrativo de reconsideracin, apelacin, revisin o demanda contencioso- administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de ttulo para la ejecucin, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado, numeral 18.3, de la presente ley (...). Artculo 23.- Revisin judicial del procedimiento 23.3 La sola presentacin de la demanda de revisin judicial suspender automticamente la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva hasta la emisin del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicacin lo previsto en el artculo 16, numeral 16.5, de la presente ley. El obligado o el administrado al cual se imputa responsabilidad solidaria sujeto a ejecucin coactiva, entregar a los terceros copia simple del cargo de presentacin de la demanda de revisin judicial, la misma que constituir elemento suficiente para que se abstengan de efectuar retenciones y/o proceder a la entrega de los bienes sobre los que hubiere recado medida cautelar de embargo, as como efectuar nuevas retenciones, bajo responsabilidad, mientras dure la suspensin del procedimiento. Artculo 28.- Medidas cautelares previas 28.1 Los Ejecutores coactivos nicamente podrn ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervencin en informacin previsto en el artculo 33, literal a), de la presente ley, debiendo cumplir con los requisitos previstos en el artculo 13 (...). IV. ANTECEDENTES 1. Demanda Con fecha 19 de mayo de 2005, la Municipalidad Metropolitana de Lima interpone demanda de inconstitucionalidad contra (...) los artculos 16.1, inciso e), 23.3 y 28.1 de la Ley N. 28165, de fecha 16 de diciembre de 2003 (sic); debindose entender que la demanda se interpone contra el artculo 1 de la Ley N. 28165, que modifica, entre otros, el inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16; el numeral 23.3 del artculo 23 y el numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva N. 26979. El demandante alega los siguientes fundamentos de hecho y derecho: Que el inciso e) del numeral 16.1, modificado por la Ley N. 28165, dispone la suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva con la sola presentacin de la demanda contencioso- administrativa, ocasionando que las acreencias a favor de su representada se dilaten y corran riesgo, adems de restringir el cumplimiento de las normas de competencia municipal y las rentas asignadas a los gobiernos locales. Que el referido numeral 23.3 permite la suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva con la simple presentacin de la demanda contencioso administrativa (sic) [se refiere a la demanda de revisin judicial], sin mediar solicitud cautelar, y, por consiguiente, sin previa evaluacin de los presupuestos procesales del fumus boni iuris y perculum in mora, transgrediendo as el artculo 195 de la Constitucin. Que la modificacin efectuada por la Ley N. 28165 al numeral 28.1 de la Ley N. 26979 incorpora una limitacin a las facultades del Ejecutor Coactivo, pues nicamente podr ejecutar, en calidad de medida
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cautelar previa, el embargo en forma de intervencin en informacin. Que el propsito de las modificaciones introducidas por la Ley N. 28165 es restringir y debilitar las facultades de la Administracin Pblica en materia de ejecucin forzosa de sus propios actos; as como facilitar la injerencia judicial en el procedimiento de ejecucin coactiva. Que el inciso e) del numeral 16.1; as como los numerales 23.3 y 28.1 de la Ley N. 26979, modificados por la Ley N. 28165, vulneran su autonoma como gobierno local, reconocida en el artculo 194 de la Constitucin Poltica del Per. La inconstitucionalidad de las normas se produce tambin por el vaciamiento del ncleo esencial de la institucin de la cobranza o ejecucin coactiva. 2. Contestacin de la demanda Con fecha 22 de agosto de 2005, el apoderado del Congreso de la Repblica contesta la demanda y solicita que sea declarada infundada, sosteniendo que la Ley N. 28165, que modifica diversos artculos de la Ley N. 26979, no contraviene la Constitucin por el fondo ni en lo referido a su aprobacin, promulgacin o publicacin, de modo que no se configuran las causales establecidas en el artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional. El demandado aduce los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: Que la ejecucin coactiva constituye un resabio del sistema monrquico que la legislacin viene tolerando excepcionalmente, pero compatibilizndolo con el Estado Constitucional de Derecho y, en particular, con los Derechos Fundamentales. En este sentido, la llamada autotutela ejecutiva no es la regla sino la excepcin, es decir, las entidades administrativas no cuentan intrnsecamente con un poder o un derecho de ejecutar sus actos mediante la coaccin, sino que dicha potestad deber ser expresamente atribuida por la Constitucin y las Leyes. Que las modificaciones introducidas por la Ley N. 28165 a la Ley N. 26979 estn sustentadas en la adaptacin de la autotutela administrativa al Rgimen Constitucional de Derecho, actualmente vigente. Se fortalece as el proceso de racionalidad democrtica frente a las reglas del sistema absolutista, procediendo a perfilarse como ente director de la actuacin administrativa el respeto a los derechos constitucionales de los administrados. Las modificaciones de los artculos de la Ley N. 26979, efectuadas por la Ley N. 28165, materia de la demanda de inconstitucionalidad, se fundamentan en la necesidad de garantizar el derecho a un Debido Proceso y la Tutela Judicial Efectiva de los ciudadanos (artculos 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y 139 de nuestra Constitucin). Que, con relacin a la alegada inconstitucionalidad del numeral 23.3 del artculo 23. de la Ley N. 26979, modificado por la Ley N. 28165, se ha producido la cosa juzgada, pues ya ha sido objeto de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de Caete, la cual fue declarada infundada por este Colegiado en la sentencia recada en el Exp. 0026-2004-AI/TC. V. MATERIAS CONSTITUCIONALES RELEVANTES DE PRONUNCIAMIENTO En la presente sentencia, este Tribunal considera que, respecto a la inconstitucionalidad del inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16; del numeral 23.3 del artculo 23 y del numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979, de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, modificados por la Ley N. 28165, deben dilucidarse los siguientes temas: 1. Si la suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva, a raz de la presentacin de las demandas contencioso-administrativa o de revisin judicial, vulnera la autonoma y competencia de los gobiernos locales previstas en los artculos 194 y 195 de la Constitucin. 2. Si la restriccin del nmero de medidas cautelares previas ejecutables, prevista en el cuestionado numeral 28.1 del artculo 28, vulnera la autonoma y competencia de los gobiernos locales prevista en los artculos 194 y 195. de la Constitucin. 3. Si las modificaciones efectuadas por la Ley N. 28165 a los referidos artculos de la Ley N. 26979 producen el vaciamiento del ncleo de la institucin de la cobranza o ejecucin coactiva (sic). VI. FUNDAMENTOS 1. Sobre el artculo 23, numeral 23.3 de la Ley N. 26979, modificado por la Ley N. 28165 y la cosa juzgada 1. Este Tribunal, mediante sentencia recada en el Expediente 0026-2004-AI/TC, de fecha 28 de setiembre del 2004, declar infundada la accin de inconstitucionalidad presentada contra el artculo 23 de la Ley N. 26979, modificada por la Ley N. 28165. Esta circunstancia, tal como lo ha advertido la parte demandada, podra configurar el supuesto de cosa juzgada en el extremo de la presente demanda concerniente a la alegada inconstitucionalidad del numeral 23.3 del artculo 23 de la citada Ley N. 26979. Este Tribunal proceder a analizar si se configura, o no, el mencionado supuesto. 2. Al respecto, este Colegiado estima que entre la STC 0026-2004-AI/TC y la actual accin de inconstitucionalidad presentada, signada con el N. 0015-2005-PI/TC, no existe identidad en el elemento
relativo a la disposicin objeto de examen de constitucionalidad petium, pues en la primera de ellas se cuestion el primer prrafo del artculo 23 de la Ley N. 26979, modificada por la Ley N. 28165, alegndose que con la revisin judicial del procedimiento coactivo se dejara sin valor los actos administrativos que determinan la deuda tributaria y administrativa establecida por los municipios, mientras que en la segunda se observa el numeral 23.3 del citado artculo, que dispone la suspensin automtica del referido procedimiento coactivo con la sola presentacin de la demanda de revisin judicial; por lo que, en el presente caso, no se configura el supuesto de cosa juzgada, debiendo proceder este Tribunal a examinar la constitucionalidad de la norma cuestionada. 2. La autonoma y competencia de los gobiernos locales previstas en los artculos 194 y 195 de la Constitucin Definicin de autonoma 3. En el artculo 8 de la Ley de Bases de la Descentralizacin N. 27783 se ha definido a la autonoma como () el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas. 4. Por su parte, el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27972, Orgnica de Municipalidades, seala que la autonoma que la Constitucin Poltica del Per consagra en favor de las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administracin, con sujecin al ordenamiento jurdico. 5. En el caso de la autonoma municipal, este Tribunal, en el Exp. 0013-2003-AI/TC, ha precisado que () frente a la diversidad de significados y contenidos de la garanta institucional de la autonoma municipal, deben tenerse en consideracin, principalmente: () a) El contenido subjetivo u organizativo de la autonoma: la existencia de las municipalidades; b) El contenido objetivo o sustantivo de la autonoma, esto es, la autonoma como garanta de la gestin de los asuntos que interesen a la comunidad local, y c) El contenido institucional de la autonoma, que hace referencia a la posicin de las municipalidades en el desempeo de sus funciones, es decir, la autonoma como ejercicio bajo la propia responsabilidad del mbito de funciones pblicas confiado por el legislador, con lo que se alude a cierto grado de libertad e independencia que caracteriza la posicin de la actuacin de las municipalidades frente a injerencias de instancias superiores [Antonio Faulo Loras. Fundamentos constitucionales de la autonoma local. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 256-257]. mbitos de la autonoma municipal 6. La garanta institucional de la autonoma municipal aparece en el artculo 194 de la Constitucin Poltica, modificado por la Ley N. 27680, que enuncia que [L]as municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia (...). Esta garanta permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en dichos mbitos; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les ataen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen su autogobierno. En la misma lnea, la Ley Orgnica de Municipalidades ha sealado, en su artculo II, que [L]os gobiernos locales gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa. Sobre las dimensiones de la autonoma municipal, la Ley de Bases de la Descentralizacin ha desarrollado el contenido de cada uno de estos mbitos. Al respecto, define: Autonoma poltica Consiste en la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que les son inherentes. Autonoma administrativa Viene a ser la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad. Autonoma econmica Consistente en la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho de percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias. 7. Sobre los mbitos de la autonoma municipal, este Tribunal, en la sentencia recada en el Exp. 0072002-AI/TC, fundamento 9, manifest que El artculo 191 de la Constitucin [ahora artculo 194, en
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aplicacin de la Ley N. 27680] garantiza el instituto constitucional de la autonoma municipal, en sus mbitos poltico, econmico y administrativo, en los asuntos de su competencia. Asimismo, este Colegiado ha sostenido, en la sentencia recada en el Exp. 0007-2001-AA/TC, que mediante la autonoma municipal se garantiza a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, econmicos y polticos (entre ellos, los legislativos) (...). Sin embargo, autonoma no debe confundirse con autarqua, pues desde el mismo momento en que aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurdico. Como ya lo precisara este Supremo Tribunal, autonoma [N]o supone autarqua funcional al extremo de que de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculacin parcial o total del sistema poltico o del propio orden jurdico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autnomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de l y, como tal, no puede apartarse del esquema jurdico y poltico que le sirve de fundamento a este y, por supuesto, a aquel [Fund. Jur. 6, STC 007-2001-AI/TC]. Autonoma municipal y el principio de unidad del Estado 8. Tal como el Tribunal Constitucional lo ha expuesto en su jurisprudencia, en el ejercicio de la garanta constitucional-institucional de autonoma, los gobiernos locales se encuentran vinculados por el principio de unidad del Estado, que se encuentra consagrado tanto en el artculo 43 de la Constitucin, en cuanto declara que (...) El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo, descentralizado y se organiza segn el principio de separacin de poderes; como en su artculo 189, que dispone que El territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establecen la Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin. Lmites a la autonoma municipal 9. La autonoma municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, pues tiene ciertos lmites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio. Sobre el tema abordado, el Tribunal ha expresado, en la STC 0038-2004-AI/TC, que [S]i bien la Constitucin ha establecido que los gobiernos locales gozan de la garanta institucional de la autonoma municipal en materia poltica, econmica y administrativa, y que, adems, son competentes para aprobar su organizacin interna y su presupuesto, ello no implica que tales organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones, toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitucin, esta debe ser interpretada como un todo, como una unidad donde todas sus disposiciones deben ser entendidas armnicamente. 10. Los gobiernos locales deben tener en cuenta, en el desarrollo de sus actividades, adems de la Constitucin, normas como la Ley N. 27972, Orgnica de Municipalidades, que en el artculo VIII de su Ttulo Preliminar dispone que Los gobiernos locales estn sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitucin Poltica del Per, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Pblico. (...) Las competencias y funciones especficas municipales se cumplen en armona con las polticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. 11. Este Tribunal, en la sentencia recada en el Exp. 0012-1996-I/TC, ha precisado el carcter restringido del concepto de autonoma de los rganos creados por la Constitucin, estableciendo que (...) la autonoma es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que est representada no solo por el Estado sino por el ordenamiento jurdico que rige a este. En ese sentido, debe entenderse que dicha autonoma debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal. 12. Asimismo, en la STC 510-2004-AA/TC, fundamento 2, este Colegiado manifest: (...) En la sentencia recada en el Exp. 007-2002-AI/TC, este Tribunal ha precisado que la Constitucin garantiza la autonoma municipal, en sus mbitos poltico, econmico y administrativo, en los asuntos de su competencia, por lo que un ejercicio enmarcado en tal premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales, salvo que dicho ejercicio se efecte al margen del ordenamiento jurdico, y lesione derechos de los administrados u otros entes estatales o privados. 3. La autonoma y competencia municipal y el caso concreto: el inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16 y el numeral 23.3 del artculo 23 de la Ley N. 26979, modificados por la Ley N. 28165 13. La demandante considera que la norma impugnada vulnera la autonoma poltica, econmica y administrativa municipal, en tanto dichas normas estn ocasionando que las acreencias a favor de las entidades o las obligaciones de hacer o no hacer dispuestas por la autoridad administrativa dentro de un debido procedimiento administrativo se dilaten debido a que la ejecucin de las mismas depender de si el obligado (administrado) presenta, o no, una demanda contencioso administrativa o una demanda de revisin judicial, con lo cual se suspende el procedimiento de ejecucin coactiva; situacin que, a su entender, implica restringir la actuacin de los gobiernos locales y elcumplimiento de las normas de
competencia municipal. 14. Este Tribunal no comparte los argumentos esgrimidos por la demandante, pues considera que la suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva hasta que en sede judicial se dirima sobre la demanda contencioso-administrativa[1] planteada contra el acto administrativo que sirve de ttulo para la ejecucin o hasta que la Corte Superior se pronuncie en el proceso de revisin judicial [2] interpuesto por el administrado, en modo alguno atenta contra la facultad municipal de adoptar las polticas, planes y normas en asuntos de su competencia (autonoma poltica), ni de organizarse internamente (autonoma administrativa); es decir, tal medida no interfiere en la capacidad de las municipalidades de desenvolverse con plena libertad en los aspectos polticos y administrativos. 15. Tampoco se viola su autonoma econmica ni se vulnera la competencia de los gobiernos locales para administrar sus bienes y rentas (artculo 195, numeral 3, de la Constitucin), pues si bien es cierto que la suspensin de la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva implica en los dos casos previstos por la ley modificatoria la dilacin del pago de las acreencias a favor de las municipalidades, tal restriccin es legtima, pues se orienta a proteger, entre otros, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado. Tal autonoma y competencia no pueden ser ejercidas de manera irrestricta, sino que tienen ciertos lmites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio, los que no pueden vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales; por el contrario, deben ser ejercidos de forma tal que garanticen, como se ha sealado, derechos tales como el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, conforme se desarrollar in extenso en los fundamentos siguientes. La suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva y el derecho a la tutela judicial efectiva 16. El derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales. El derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es una manifestacin del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artculo 139 de la Constitucin. Si bien la citada norma no hace referencia expresa a la efectividad de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende de su interpretacin, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos (Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin). Precisamente, el artculo 8 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos dispone que Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin o por la ley; y el artculo 25.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos dispone que Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin (...). 17. De este modo, el derecho a la tutela jurisdiccional no solo implica el derecho de acceso a la justicia y el derecho al debido proceso, sino tambin el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales; busca garantizar que lo decidido por la autoridad jurisdiccional tenga un alcance prctico y se cumpla, de manera que no se convierta en una simple declaracin de intenciones. 18. El referido derecho tambin se encuentra recogido en el segundo prrafo del inciso 2) del mismo artculo 139, cuando se menciona que ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecucin. En efecto, tal como se expresara en la STC 010-2002-AI/TC, nuestra Carta Fundamental no solo garantiza un proceso intrnsecamente correcto y leal, justo sobre el plano de las modalidades de su trnsito, sino tambin (...) capaz de consentir los resultados alcanzados, con rapidez y efectividad. 19. Al suspenderse la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva se evita que la administracin ejecute el patrimonio del administrado, situacin que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial. Evidentemente, las demandas contencioso-administrativas o de revisin judicial del procedimiento no seran efectivas si la Administracin ejecut coactivamente el cumplimiento de una obligacin antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuacin de la Administracin Pblica o sobre la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciacin y el trmite del procedimiento de ejecucin coactiva. 20. Es decir, las modificaciones introducidas por la norma impugnada no suprimen la facultad de los gobiernos locales de realizar el cobro de sus acreencias, solo la conservan pendiente hasta que los procesos entablados sean resueltos jurisdiccionalmente, impidiendo la ejecucin inmediata de las sanciones impuestas por la Administracin a fin de evitar a los administrados perjuicios irreparables o de difcil reparacin. En ese sentido, el inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16 y el numeral 23.3 del artculo 23 de la Ley N. 26979, modificados por el artculo 1 de la Ley N. 28165, no vulneran los artculos
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constitucionales 194 y 195, referentes a la autonoma y competencia de los gobiernos locales. 4. Sobre la medida cautelar de embargo en forma de intervencin en informacin 21. Seala la demandante que el numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979, modificada por la Ley N. 28165, ha incorporado limitaciones a las facultades del Ejecutor Coactivo. En el caso concreto, una de ellas consiste en que los ejecutores coactivos podrn ejecutar como medida cautelar previa, nicamente, la de embargo en forma de intervencin en informacin. 22. Sostiene la demandante que estas medidas revelan un indubitable propsito de restringir y hasta debilitar las facultades de la Administracin Pblica en materia de ejecucin forzosa que, de acuerdo con la Ley Orgnica de Municipalidades N. 27972 (Ley de Desarrollo Constitucional), establece una serie de atribuciones y facultades especiales de los gobiernos locales, entre las cuales mencionan las sealadas en los artculos 46, 49 y 93, que facultan al ejecutor para exigir el cumplimiento de las sanciones impuestas por la autoridad administrativa, as como la clausura de establecimientos, entre otras obligaciones, acciones que se ven afectadas por la aplicacin del modificado numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979. 23. El referido numeral 28.1 seala: Los Ejecutores coactivos nicamente podrn ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervencin en informacin previsto en el artculo 33, literal a), de la presente ley, debiendo cumplir con los requisitos previstos en el artculo 13 (...) De acuerdo con lo expuesto por artculo 13 de la Ley N. 26979, tambin modificado por el artculo 1 de la Ley N. 28165 (al que nos remite el precitado numeral 28.1), son requisitos para las medidas cautelares previas: 13.1. La entidad, previa notificacin del acto administrativo que sirve de ttulo para el cumplimiento de la Obligacin y aunque se encuentre en trmite el recurso impugnatorio interpuesto por el obligado, en forma excepcional y cuando existan razones que permitan objetivamente presumir que la cobranza coactiva puede devenir en infructuosa, podr disponer que el Ejecutor trabe como medida cautelar previa cualquiera de las establecidas en el artculo 33 de la presente Ley, por la suma que satisfaga la deuda en cobranza. 13.2. Las medidas cautelares previas, a que se refiere el numeral anterior, debern sustentarse mediante el correspondiente acto administrativo y constar en resolucin motivada (en concordancia con lo establecido por el artculo 139 inciso 5) de la Constitucin Poltica del Per. Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional [...] la motivacin escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trmite, con mencin expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan [...] que determine con precisin la Obligacin debidamente notificada. 13.3. La medida cautelar dispuesta no podr exceder el plazo de treinta (30) das hbiles. Vencido dicho plazo la medida caducar, salvo que se hubiere interpuesto recurso impugnatorio, en cuyo caso se podr prorrogar por un plazo mximo de treinta 30 das hbiles, vencidos los cuales caducar en forma definitiva. Transcurridas las cuarenta y ocho (48) horas de producida la caducidad, en uno u otro caso, deber procederse de manera inmediata y de oficio a dejar sin efecto la medida cautelar y a la devolucin de los bienes afectados por dicha medida. Lo dispuesto resulta de igual aplicacin en el caso de que terceros tengan en su poder bienes del obligado, afectados por medidas cautelares en forma de secuestro o retencin. 13.4. Las medidas cautelares previas trabadas antes del inicio del Procedimiento no podrn ser ejecutadas, en tanto no se conviertan en definitivas, luego de iniciado dicho procedimiento y vencido el plazo a que se refiere el artculo 14 de la presente Ley, previa emisin del acto administrativo correspondiente y siempre que se cumpla con las dems formalidades. 13.5. Mediante medida cautelar previa no se podr disponer la captura de vehculos motorizados. 13.6. Cuando la cobranza se encuentra referida a obligaciones de dar suma de dinero, el Ejecutor levantar en forma inmediata la medida cautelar previa si el Obligado otorga carta fianza o pliza de caucin emitida por una empresa del sistema financiero o de seguros por el mismo monto ordenado retener, dentro del plazo sealado en el numeral 13.3. 13.7. El Ejecutor, por disposicin de la Entidad, podr ejecutar las medidas y disposiciones necesarias para el caso de paralizaciones de obra, demolicin o reparaciones urgentes, suspensin de actividades, clausura de locales pblicos, u otros actos de coercin o ejecucin forzada, vinculados al cumplimiento de obligaciones de hacer o de no hacer, y siempre que la fiscalizacin de tales actividades sea de competencia de la Entidad y se encuentre en peligro de salud, higiene o seguridad pblica, as como en los casos en los que se vulnere las normas de urbanismo y zonificacin. 13.8. Tratndose del cobro de ingresos pblicos a que se refiere el artculo 12, literales a) y b), de la presente Ley, los gobiernos locales nicamente podrn ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervencin en informacin previsto en el artculo 33, literal a), de la presente ley. 24. Por su parte, el artculo 32 de la Ley N. 26979, seala, en cuanto a las medidas cautelares: Vencido el plazo a que se refiere el artculo 29 de la presente ley, el Ejecutor podr disponer se traben como medidas cautelares cualquiera de las previstas en el siguiente artculo. Para tal efecto:
a) Notificar las medidas cautelares, las que surtirn sus efectos desde el momento de su recepcin, y b) Sealar cualesquiera de los bienes y/o derechos del obligado, aun cuando se encuentren en poder de un tercero. 25. Asimismo, el artculo 33 de la Ley N. 26979 establece que las formas de embargo que podr trabar el Ejecutor son las siguientes: a) En forma de intervencin en recaudacin, en informacin o en administracin de bienes, debiendo entenderse con el representante de la empresa o negocio; (...). 26. Este Colegiado estima que, a fin de establecer si existe alguna incompatibilidad entre el numeral 28.1 del artculo 28 de la modificada Ley N. 26969 y el artculo 194 de la Constitucin y la Ley Orgnica de Municipalidades N. 27972, [Ley de Desarrollo Constitucional, en los artculos 46, 49 y 93, en aplicacin del denominado bloque de constitucionalidad [3], estipulado en el artculo 79 del Cdigo Procesal Constitucionalidad y que fuera aplicado por este Tribunal en reiterada jurisprudencia (cf. STC 3330-2004-AA/TC, 0041-2004-AI/TC, 004-2004-CC/TC, etc.)], al ser aquella una norma remisiva, su lectura debe hacerse en concordancia con los artculos 13, 32 y 33 del mismo cuerpo legal. En cuanto a las medidas cautelares 27. Antes de entrar a dilucidar sobre el tema materia de inconstitucionalidad, es pertinente precisar algunos conceptos sobre la institucin de la medida cautelar. Al respecto, coincidimos con la doctrina en la definicin tradicional de la medida cautelar en tanto el proceso que, sin ser autnomo, sirve para garantizar el buen fin de otro proceso [4], definicin que tambin resulta aplicable a los procedimientos administrativos como el que nos ocupa. Las medidas cautelares son acciones destinadas a asegurar el pago de la deuda mediante la afectacin de uno o varios bienes del presunto deudor, ante eventuales actos del deudor que pudieran obstaculizar su cobranza. Estas medidas sern trabadas por el ejecutor coactivo, una vez transcurrido el plazo otorgado en la resolucin de ejecucin coactiva[5]. Presupuestos que debe considerar el Ejecutor Coactivo para decretar una medida cautelar 28. Una medida cautelar no puede decretarse de manera automtica ante la sola peticin del solicitante. Se debe tener en cuenta, por lo menos, dos requisitos mnimos, a saber: verosimilitud del derecho y peligro en la demora. Estos requisitos son considerados bsicos pues la doctrina viene estudiando otros elementos o datos para la configuracin de tales medidas, los que no sern desarrollados aqu, al ser suficientes y razonables los sealados, siempre que sean apreciados con el rigor que ello implica, en concordancia, adems, con lo previsto por nuestro Cdigo Procesal Civil, como norma rectora en materia procesal civil. Verosimilitud en el Derecho (fumus bonis iuris) Este es un presupuesto bsico para obtener una medida cautelar e implica que quien afirma que existe una situacin jurdica pasible de ser cautelada, debe acreditar la apariencia de la pretensin reclamada, a diferencia de la sentencia favorable sobre el fondo, la cual se basa en la certeza de tal pretensin. El peticionario tiene la carga de acreditar, sin control de su contraria, que existe un alto grado de probabilidad de que la sentencia definitiva que se dicte oportunamente reconocer el derecho en el que se funda la pretensin. Como bien seala Piero Calamandrei[6], [S]i para emanar la medida cautelar fuera necesario un conocimiento complejo y profundo sobre la existencia del derecho, esto es, sobre el mismo objeto en relacin al cual se espera la providencia principal, valdra ms esperar esta y no complicar el proceso con una duplicidad de investigaciones que no tendran ni siquiera la ventaja de la prontitud. Asimismo, y desde el punto de vista opuesto, si solo se exigiera la afirmacin de una situacin jurdica cautelable sin que esta apareciese como muy probable, es decir, sin que pudiese razonablemente preverse que la resolucin principal ser favorable a quienes solicitan las medidas cautelares, estas se convertiran en armas preciosas para el litigante temerario y en vehculo ideal para el fraude[7]. Peligro en la demora (perculum in mora) Tal como refiere Mara ngeles Jov[8], la constatacin de un peligro de dao jurdico, derivado del propio retraso en la administracin de justicia, es el fundamento indiscutible de la tutela cautelar. Seala la misma autora que este requisito se ve configurado por dos elementos: la demora en la obtencin de una sentencia definitiva, y el dao marginal que se produce precisamente a causa de este retraso. Este presupuesto bsico est referido al peligro de dao (peligro procesal) al derecho esgrimido en el proceso judicial (o coactivo, como el caso de autos) derivado del retardo que necesariamente conlleva el reconocimiento judicial de un derecho reclamado. Dicho derecho, ante un peligro inminente o irreparable, debe ser protegido de manera inmediata, a fin de evitar que, en caso de obtenerse una sentencia favorable, esta no pueda ser cumplida. 29. Por su parte, el artculo 611 del Cdigo Procesal Civil (Ttulo IV, Captulo, Subcaptulo 1) en cuanto al contenido de la decisin cautelar seala: El Juez, siempre que de lo expuesto y prueba anexa considere verosmil el derecho invocado y necesaria la decisin preventiva por constituir peligro en la demora del proceso, o por cualquier otra razn justificable,
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dictar medida cautelar en la forma solicitada o la que considere adecuada atendiendo a la naturaleza de la pretensin principal (...). Embargo preventivo 30. Entre las categoras medidas cautelares para asegurar bienes a los fines de una futura ejecucin forzosa se encuentra el embargo preventivo. Seala Ramiro Podetti [9] que el embargo preventivo es la medida cautelar que, afectando un bien o bienes determinados de un presunto deudor, para asegurar la eventual ejecucin futura, individualiza a aquellos y limita las facultades de disposicin y de goce de este, nterin se obtiene la pertinente sentencia de condena o se desestima la pretensin principal. El embargo en forma de intervencin en informacin 31. Este Colegiado considera conveniente sealar que antes de la modificatoria del numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N 26979, existan otras medidas cautelares previas que podan ser ejecutadas, como son los embargos en forma de intervencin en recaudacin, en informacin o en administracin de bienes; en forma de depsito o secuestro conservativo; en forma de depsito con extraccin (de manera excepcional); en forma de inscripcin y en forma de retencin. De todos ellos, es el embargo en forma de intervencin en informacin el acogido por la norma acusada (numeral 28.1). Dicha forma de embargo es una figura procesal que en nuestro pas se encuentra recogida primigeniamente por el Cdigo Procesal Civil (artculos 665 a 668, Ttulo IV: Proceso Cautelar, Captulo II: Medidas Cautelares Especficas, Subcaptulo 1: Medidas para Futura Ejecucin Forzada) y establece que Cuando se solicite recabar informacin sobre el movimiento econmico de un empresa de persona natural o jurdica, el Juez nombrar uno o ms interventores informadores, sealndoles el lapso durante el cual deben verificar directamente la situacin econmica del negocio afectado y las fechas en que informar al juez. Es decir, el interventor est obligado a informar por escrito al Juez, en las fechas sealadas por este, de las comprobaciones sobre el movimiento econmico de la empresa intervenida, as como de otros temas que interesen a la materia controvertida, y a darle cuenta inmediata de los hechos que considere perjudiciales al titular de la medida cautelar, o que obstaculicen el ejercicio de la intervencin. De igual manera esta forma de embargo se encuentra prevista en el artculo 118 del TUO Cdigo Tributario, aprobado por el Decreto Supremo N. 135-99-EF. En el siguiente cuadro se muestran todas las medidas cautelares especficas que podan ser trabadas en un proceso de cobranza coactiva, las que, con la modificacin en comento ( numeral 28.1 del artculo 28) han quedadoreducidas al denominado embargo en forma de intervencin en informacin. Grfico Informativo N. 1
4. La restriccin del nmero de medidas cautelares previas ejecutables a consecuencia de la modificacin del numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979, vulnera la autonoma de los gobiernos locales prevista en el artculo 194 de la Constitucin? 32. En los fundamentos 3 a 12, supra, se ha expuesto y definido lo referente a la autonoma municipal, de acuerdo con el artculo 8 de la Ley de Bases de la Descentralizacin N. 27783, el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, y la jurisprudencia expedida por este Colegiado. Asimismo, se han desarrollado los temas vinculados a la autonoma municipal y el principio de unidad del Estado, y los lmites de dicha autonoma. 33. Como ya se seal, la autonoma municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, sino que tal autonoma tiene ciertos lmites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio (cf. STC 0038-2004-AI/TC). Es precisamente esta la lnea que se ha seguido para la modificacin del numeral 28.1
del artculo 28 de la Ley en cuestin y bajo la cual debe interpretarse la referida norma; es decir, en salvaguarda y concordancia con las dems normas contenidas en la Carta Poltica y en base a la tutela de los derechos constitucionales de los ciudadanos, sin que ello signifique la inconstitucionalidad de la misma. 34. Al respecto, este Tribunal consider pertinente solicitar informacin al Congreso de la Repblica, el que, mediante Oficio N. 5152-2005-PCM/SG.-200, remito, entre otros documentos, la Exposicin de Motivos de la norma presuntamente inconstitucional, en la cual se fundamenta la modificacin del mencionado numeral 28.1, en la necesidad de limitar las facultades del ejecutor coactivo en materia de medidas cautelares previas al procedimiento de ejecucin coactiva. En cuanto a los cambios introducidos con relacin a las medidas cautelares, en la citada Exposicin de Motivos se seala la necesidad de modificar las disposiciones sobre dicha materia debido al uso reiterado, ilegal y arbitrario por parte de los ejecutores coactivos, principalmente de los gobiernos locales, no obstante el carcter excepcional de su procedencia y la exigencia del requisito de peligro en la demora. Se expone que en el caso especfico de las obligaciones vinculadas al pago de tributos, multas y otros ingresos pblicos no dinerarios, se ha optado por restringir la facultad de los ejecutores coactivos de los gobiernos locales para ejecutar, como medida cautelar previa, el embargo en forma de intervencin en informacin. Asimismo, se consider que tales obligaciones (vinculadas al pago de tributos, multas y otros ingresos pblicos no dinerarios) constituyen el principal sustento de los procedimientos de ejecucin coactiva y que, ante las consiguientes arbitrariedades observadas en el trmite de las mismos, se estim necesario restringir el ejercicio de potestades en la materia. 35. Este Tribunal Constitucional opina que, de acuerdo con lo expuesto en los fundamentos precedentes y con su lnea jurisprudencial en materia municipal, tambin expuesta, la modificacin introducida no vulnera el principio de autonoma municipal, ya que el Estado no poda permanecer inmvil ante los abusos y arbitrariedades cometidas por los ejecutores coactivos en uso de sus atribuciones, de manera que actu (a travs de la modificacin legislativa) dentro de los lmites que la Constitucin le seala y de conformidad con el principio de unidad del Estado (artculo 43 de la Constitucin), y con el deber de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y el desarrollo integral y equilibrado de la nacin (artculo 44 de la Constitucin), conforme se sustentar a continuacin. 36. En materias como la que hoy nos ocupa, este Tribunal juzga que el criterio del ejecutor coactivo es muy importante y relevante, pues debe obrar con prudencia, as como rpidamente y con un sentido realista. Estos criterios no estn establecidos en la Ley N. 26979, sin embargo, el ejecutor coactivo no debe ir ms all de ciertos lmites que impone la Constitucin, como el respeto al derecho de propiedad, al debido proceso o a la tutela procesal efectiva. 37. Por ello, considera que, tratndose de medidas cautelares previas, resulta razonable y suficiente la prescrita en el numeral 28.1 del artculo 28 de la modificada Ley N. 26979, a fin de evitar la transgresin de estos lmites que impone la Constitucin y en vista de las irregularidades que se han cometido por parte de los ejecutores coactivos de los gobiernos locales, como bien se seala en la Exposicin de Motivos de la Ley N. 28165, y que han sido evaluadas muchas veces por este Tribunal mediante procesos de amparo, los que precisamente se han venido originando a raz de los constantes abusos por parte de los gobiernos locales en la iniciacin y tramitacin de procedimientos de ejecucin coactiva (cf. STC 06032004-AA/TC, 1943-2005-PA/TC, 2165-2003-AA/TC, 4265-2004-AA/TC, entre otras). 38. Por otro lado, como ya se ha sealado en el fundamento 10, precedente, los gobiernos locales deben tener en cuenta que sus actividades deben desarrollarse dentro del marco legal que regula las actividades y funcionamiento del sector pblico nacional, y que, en ese sentido, sus competencias y funciones especficas deben cumplirse en armona con las polticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. 39. Queda claramente establecido que, aunque la Constitucin garantiza la autonoma municipal en sus mbitos poltico, econmico y administrativo, en los asuntos de su competencia, un ejercicio enmarcado en tal premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales, salvo que dicho ejercicio se efecte al margen del ordenamiento jurdico, y lesione derechos de los administrados o de otros entes estatales o privados. 40. En consecuencia, la modificacin al numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979, mediante el artculo 1 de la Ley N. 28165, se ha realizado dentro del marco y orden constitucional respetando la autonoma municipal prevista en el artculo 194 de la Constitucin Poltica, en todos sus niveles (administrativo, econmico y poltico). 4. Sobre el vaciamiento del ncleo de la institucin de la cobranza o ejecucin coactiva El procedimiento de ejecucin coactiva 41. El procedimiento de ejecucin coactiva nace como una manifestacin de la autotutela de la Administracin, en el sentido en que es el procedimiento que utilizan las entidades de la Administracin
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Pblica para hacer efectivo el acto administrativo que estas emiten frente a los administrados. El Tribunal Constitucional, en cuanto a este instituto, ha sealado, en el fundamento 4 de la sentencia 0774-1999AA/TC, que (...) el procedimiento de ejecucin coactiva es la facultad que tienen algunas entidades de la Administracin Pblica para hacer cumplir actos administrativos emitidos por la misma Administracin, es decir,[que] las obligaciones exigibles deben provenir de materias propias de las funciones que cada entidad tiene, basadas en el reconocimiento que cada ley especial ha considerado para cada Administracin, o sea, siempre dentro de un marco normativo (...). La ejecucin coactiva en el Per 42. Se hace necesario sealar que la institucin de la ejecucin coactiva en la actualidad, en nuestro pas, est regulada, tanto por el Cdigo Tributario como por la Ley de Ejecucin Coactiva N. 26979. En cuanto al Cdigo Tributario, en el Ttulo II del Libro III (artculos 114 al 122), se regula lo referente al procedimiento de cobranza coactiva de las deudas tributarias, tema que no se desarrollar en esta oportunidad por no ser materia de inconstitucionalidad. Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva N. 26979 43. El artculo 1 de la Ley N. 26979, modificado tambin por la Ley N. 28165, seala que La presente ley establece el marco legal de los actos de ejecucin coactiva que ejercen los rganos del gobierno central, regional y local, en virtud de las facultades otorgadas por las leyes especficas. Asimismo, constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo. Asimismo, en cuanto a la definicin del procedimiento, la citada ley establece en su artculo 2, inciso e), que es El conjunto de actos administrativos destinados al cumplimiento de la obligacin materia de ejecucin coactiva. La ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos 44. La ejecutividad del acto administrativo est referida al atributo de eficacia, obligatoriedad, exigibilidad, as como al deber de cumplimiento que todo acto regularmente emitido conlleva a partir de su notificacin; est vinculada a la validez del acto administrativo. La ejecutoriedad del acto administrativo, en cambio, es una facultad inherente al ejercicio de la funcin de la Administracin Pblica y tiene relacin directa con la eficacia de dicho acto; en tal sentido, habilita a la Administracin a hacer cumplir por s misma un acto administrativo dictado por ella, sin la intervencin del rgano judicial, respetando los lmites impuestos por mandato legal, as como a utilizar medios de coercin para hacer cumplir un acto administrativo y a contar con el apoyo de la fuerza pblica para la ejecucin de sus actos cuando el administrado no cumpla con su obligacin y oponga resistencia de hecho. 45. La ejecutoriedad es, pues, una consecuencia del acto administrativo y su sustento constitucional tiene origen en el numeral 1 del artculo 118. de nuestra Carta Magna, que ordena al Presidente de la Repblica y, por ende, al Poder Ejecutivo y a toda la Administracin Pblica a cumplir y hacer cumplir la Constitucin y los tratados, leyes y dems disposiciones legales. Sin embargo, como bien lo advierte Juan Carlos Morn Urbina[10], dicho mandato constitucional (...) no llega a sustentar la ejecutoriedad administrativa, en los trminos estudiados, sino solo la ejecutividad de la voluntad administrativa. Ser la Ley de Desarrollo (Ley N. 27444) la disposicin que, asentndose en la Constitucin, opta por dotarle de ejecutoriedad (coercin propia) a los mandatos de la Administracin. En ese sentido, el artculo 192. de la Ley N. 27444, del Procedimiento Administrativo General, establece que Los actos administrativos tendrn carcter ejecutario, salvo disposicin legal expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a condicin o plazo conforme a ley. Lmites que impone la Constitucin a la ejecucin coactiva Grfico Informativo N. 2[11]
46. Como bien lo seala la demandante, la Administracin Pblica tiene la capacidad para proteger directamente sus intereses, pudiendo incluso exigir por s misma el cumplimiento de sus actos. Sin embargo, esta facultad de autotulela de la Administracin Pblica de ejecutar sus propias resoluciones, sustentada en los principios de presuncin de legitimidad y de ejecucin de las decisiones administrativas, implica la tutela de los derechos fundamentales de los administrados que pueden verse amenazados o vulnerados por la actividad de la Administracin, como son los derechos al debido procedimiento y a la tutela judicial efectiva, conforme se ha desarrollado a lo largo de la presente sentencia. En consecuencia, este Tribunal no considera que las normas materia del presente proceso vulneren el ncleo de la institucin de la ejecucin coactiva. VII. FALLO Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per HA RESUELTO Declarar INFUNDADA las demanda de inconstitucionalidad de autos. Publquese y notifquese. SS. GARCA TOMA GONZALES OJEDA ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN VERGARA GOTELLI LANDA ARROYO
[1]
Demanda que tiene por finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, conforme lo establece el artculo 1 de la Ley N. 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, en concordancia con el artculo 148. de la Constitucin. [2] Proceso en el cual se revisa la legalidad y el cumplimiento, en el inicio y tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva, de las normas previstas por la Ley N 26979. [3] Artculo 79 C.P. Const. Para apreciar la validez constitucional de las normas, el Tribunal Constitucional considerar, adems de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona. [4] Carnelluti, Francesco, Instituciones del Proceso Civil. Vol. I, Ejea, Buenos Aires 1973, pg. 88. [5] Nima Nima, Elizabeth, Las Medidas Cautelares en un Procedimiento de Cobranza Coactiva, en Actualidad TributariaActualidad Jurdica N. 138, pg. 207. [6] Calamandrei, Piero, Introduccin al estudio sistemtico de las providencias cautelares, Buenos Aires, Bibliogrfica Argentina, 1945, pg. 78. [7] Carreras Llansanas, J., Las medidas cautelares del artculo 1428 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en Estudios de Derecho Procesal, con Fenech, Barcelona, Bosch, 1962, pg. 572, cit. por Jov, Mara Angeles, en Medidas Cautelares innominadas en el Proceso Civil, Barcelona 1995, pg. 31. [8] Jov, Mara Angeles, Medidas Cautelares innominadas en el Proceso Civil, Barcelona 1995, pp. 57 ss. [9] Podetti, Ramiro, Tratado de las Medidas Cautelares, Ediar, Buenos Aires, 1969, pg. 215. [10] Morn Urbina, Juan Carlos , La Suspensin de la Cobranza Coactiva por la interposicin de la demanda contencioso administrativa Una apreciacin constitucional, en Actualidad Jurdica, Tomo 142. Lima. Gaceta Jurdica, setiembre 2005, pg. 16. [11] Grfico Informativo N. 2.- Sealando los derechos y garantas reconocidos por la Constitucin y que limitan a la institucin de la ejecucin coactiva.

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