Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento

de servidores e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Paulo Carvalho Diretora de Formao Profissional: Maria Stela Reis Diretor de Desenv. Gerencial: Paulo Marques Diretor de Comunicao e Pesquisa: Marco A. de C. Acco Diretora de Gesto Interna: Mary Cheng Conselho Editorial Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub.

Periodicidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Paulo Sergio de Carvalho, Marco Antnio de Castilhos Acco; Maria Stela Reis; Paulo Marques; Ala Vanessa David de Oliveira Canado; Elisabete Ferrarezi; Tnia Cristina de Arajo Oliveira; Livino Silva Neto e Elda Campos Bezerra. Expediente Edio: Daniella lvares de Melo. Subedio: Diego Gomes, Dominique Lima e Roberto Carlos R. Arajo; Projeto grfico: Livino Silva Neto. Reviso: Daniella lvares de Melo e Roberto Carlos R. Arajo. Reviso grfica: Ana Carla Gualberto Cardoso. Fotos: Ana Carla Gualberto Cardoso, Alice Prina e Vincius A. Loureiro. Editorao eletrnica: Maria Marta da R. Vasconcelos.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2007). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2011 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

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Sumrio
Contents
Programas de Transferncia Condicionada de Renda na Amrica Latina: uma abordagem comparada entre Brasil, Mxico, Chile e Colmbia Conditional Cash Transfer Programs in Latin America: a comparative approach of Brazil Mexico, Chile and Colombia Pedro Luiz Costa Cavalcante Polticas Judicirias no Brasil: o Judicirio como autor de polticas pblicas Public judicial policies in Brazil: The Judiciary as a public policy maker Jeovan Assis da Silva e Pedro de Abreu e Lima Florncio Gesto do Conhecimento no setor pblico: um estudo de caso por meio do mtodo OKA Knowledge Management in the public sector: a case study under the OKA method Cristiano Trindade de Angelis A noo de competncia na gesto de pessoas: reflexes acerca do setor pblico The notion of competence in the human resources management: reflections about cases of the public sector Francielle Molon da Silva e Simone Portella Teixeira de Mello 105

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Descentralizao da gesto ambiental: anlise do processo de criao 185 de organizaes municipais de meio ambiente no sul catarinense Environmental management decentralization: analysis of the creation process of municipal environmental organizations in southern Santa Catarina Daniel Trento do Nascimento e Maria Augusta Almeida Bursztyn RSP Revisitada: Pessoal O Estado e seus servidores J. A. de Carvalho e Melo Reportagem: Concurso Inovao completa sua 15a Edio premiando 10 iniciativas Para saber mais Acontece na ENAP 209

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J. A. de Carvalho e Melo Texto publicado na RSP, vol. I, no 3, de maro de 1949

RSP Revisitada

Retomando o artigo de J. A. de Carvalho e Melo, a RSP Revisitada traz tona temas importantes e recorrentes, at os dias de hoje, na relao entre o Estado e seus servidores. O texto discorre sobre aspectos distintos: nomeao, posse e exerccio, natureza legal ou contratual do vnculo entre o funcionrio pblico e o Estado, estabilidade e tempo de servio, e encerra com reflexes sobre a Administrao democrtica e o seu papel na vida moderna.

A Constituio vigente, em seu artigo 184, semelhanas das anteriores (no 3 do art. 122 de 1934; art. 73 da Constituio de 1891; e o nmero XIV do art.179 da Carta Lei de 1824) assegura a todos os brasileiros acessibilidades aos cargos pblicos, observados os requisitos que a lei estabelecer. O ingresso nos quadros do funcionalismo est condicionado prvia nomeao pelo poder competente, cabendo aos Poderes Pblicos da Unio (art. 36 da Constituio vigente) prover os cargos pblicos em que se distribuam os servios que lhes cumprem realizar (arts. 40, 87, no V e 97, no II, da Constituio citada). Nomeao expedida ato ntegro, vlido, perfeito. O indivduo fica legalmente nomeado, ainda que no tenha solicitado o emprgo, nem tenha manifestado ainda a sua inteno de aceitar a nomeao, disse algures douto publicista. A aceitao no elemento constitutivo da validade daquele ato do Poder Pblico.
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Apesar disso, no investe o cidado no cargo pblico em que provido; no lhe confere a qualidade especfica de funcionrio pblico. F-lo, smente, a posse (art. 24, combinado com o artigo 2 o do Estatuto dos Funcionrios). Tais dizeres, conquanto expressos, so reafirmados em dispositivos estatutrios outros. E tanto assim, que a nomeao, sem posse ulterior no prazo legal (art. 29, 1o), o plano, considerada sem efeito ( 2o do art. 29 citado). Ao contrrio disso, incidir em demisso pena disciplinar (art. 231, no VII combinado com o art. 38), aqule que, subseqentemente referida posse, no assumir, em tempo hbil, o exerccio do cargo em que foi provido. Neste particular, alis, prima o Estatuto em propriedade terminolgica, quando prescreve em seu artigo 38: O funcionrio que no entrar em exerccio dentro do prazo, ser demitido do cargo... Fixemos a expresso funcionrio, de que usa o preceito, expresso ndice de uma situao definida. Atente- se nisto e concluir-se-, sem sombra de dvida, que no mais se trata de pessoa simplesmente provida em cargo pblico. Na conformidade dos dizeres da prpria lei, est- se em frente condio jurdica de quem, por ato posterior nomeao, ou seja, mediante posse na devida forma, se investiu naquela qualidade. De fato, corroborando esse estado de coisas, dispe a lei, com se viu, que incorrer em demisso se no entrar em exerccio, pena a que, privativamente, est sujeito o funcionrio que contravm o regime legal a que se subordina. Nomeado, empossado e em exerccio, adquire, automaticamente, o funcionrio
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certos direitos e vantagens, entre os quais sobreleva, desde j, o de perceber vencimento ou remunerao. II Impe- se nesta altura, rpida digresso sobre as relaes que entre o funcionrio e o Estado ento se estabelecem. Em tempos idos, a controvrsia surgiu, dividindo opinies autorizadas e situando em campos opostos Doutores e Tribunais. Seriam contratuais as mencionadas relaes. Da investidura em cargo pblico, resultaria, devidamente constitudo, um contrato bilateral entre um e outro Estado e funcionrio. Em Acrdo unnime, de 8 de abril de 1914, ainda assim decidia o Supremo Tribunal Federal, verbis: ... entre o empregado e o Estado existe um contrato que origina direitos e obrigaes recprocas, havendo para o primeiro obrigao de prestar servio e para o segundo a de lhe pagar os vencimentos e assegurar as vantagens ou proventos respectivos (Pandectas Brasileiras, volume 2 o , segunda parte, fls. 69). Antes e depois, doutrinavam em sentido contrrio publicistas nacionais e estrangeiros. Com efeito, Amaro Cavalcanti, Viveiros de Castro, Carlos Maximiliano, Giorgio Giorgi, Hauriou, Duguit, Jze e outros consideravam legal ou estatutrio a situao do funcionrio perante o Estado. Foi esta, afinal, a opinio vencedora, isto , de que essas obrigaes derivam da lei e no de contrato, que a atribuio de nomear os funcionrios conferida ao superior hierrquico, assim como as

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vantagens e direitos concernentes ao emprego pblico ou ao indivduo investido das funes dele, so criaes da lei, que no se compreende um contrato sinalagmtico altervel a arbtrio de uma das partes Estado. Ultimamente, porm, aquilo que parecia incontroverso e pacfico tende a voltar discusso. que Cunha Vasconcelos, eminente Ministro do Tribunal Federal de Recursos, assim opina em Sesso de julgamento, de que surgiu o Acrdo de 22 de abril de 1948: Tenho as relaes do Estado com seus funcionrios como de carter contratual. O Estado admite funcionrios com obrigao de determinados servios e se obrigou a pagar, a retribuir em dinheiro. Se o Estado no pagou a retribuio, se o contrato teve que vir a juzo reclamar os seus estipndios, evidentemente houve violao contratual. (D. J. de 9-2-49, Apenso no 33, pg. 600). Apreciava-se ento a responsabilidade, ou no, da Unio pelos honorrios de advogado em ao de cobrana de vencimentos no percebidos em tempo hbil. Pela obrigao do respectivo pagamento votara aqule Ministro, enquanto, contrariamente, julgara o tambm douto Ministro Sampaio Costa, verbis: Quanto ao pagamento de honorrios de advogado, o exclu e continuo a excluir. As razes apresentadas pelo nobre Ministro Cunha Vasconcelos, para conced-lo, fundou-se em considerar que as relaes entre os funcionrios pblicos e o Estado so de natureza

contratual. Eu repilo a teoria; sou contrrio a ela, se bem que reconhea que a mesma conta ainda com muitos adeptos. Para mim as relaes entre funcionrios e o Estado so de ordem legal, estatutria e tanto isto um fato que o Estado pode modificar completamente, sua vontade, as relaes entre ele e seus funcionrios, o que no poderia faz-lo se essas relaes fossem de ordem contratual. No caso, no se trata de ato ilcito decorrente de dolo ou culpa contratual ou extracontratual. No h dolo ou culpa por parte da Unio em procurar o resguardo da aplicao da lei; boa ou m a conduta, o objetivo era o resguardo da lei. Os que agiram nesse sentido estribanamse numa interpretao errnea, mas indene de culpa ou dolo. Registre-se que a deciso final excluiu a condenao dos honorrios de advogado, bem assim os juros de mora. III Outro direito, imanente alis vida do funcionrio do Estado, contar tempo de exerccio, proporo que os dias se escoam de trabalho realizado, em funo ou cargo pblico. Conta-se-lhe esse tempo, via de regra, para todos os efeitos, tornando- se, pois, especficas as restries estabelecidas a esse princpio. E porque especficas, no haver como aplic-las por extenso, ou por analogia. Conta-se-lhe esse tempo desde o incio do exerccio, ou seja, do ingresso no servio pblico. Vem da que, com o correr do tempo, depois de setecentos e trinta dias de exerccio, considerado estvel, se
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nomeado em virtude de habilitao em concurso, e de cinco anos, se o foi independentemente dessa exigncia (art. 188, ns I e II da Constituio). Conquanto no adquira direito ao cargo, o funcionrio estvel tem assegurada sua permanncia e garantida sua continuidade nos quadros do pessoal a servio da Unio. A est mais um direito, este bsico e essencial, mesmo, sua vida funcional. Realmente, a estabilidade bem a fonte de outros direitos, tais como o de disponibilidade, no case de extino, ou supresso, do cargo que ocupa, o de ser aproveitado, o de ser reintegrado, se demitido sem cautelas legais, o de contar, para todos os efeitos, o tempo de servio que, ento apresenta as caractersticas de um patrimnio etc. Qualquer restrio a esse tempo de exerccio afetar, de plano, a prpria estabilidade que dle decorre, de que pura emanao, resultado, efeito, conseqncia. E que nos limites da respectiva norma constitucional esse tempo de exerccio sempre se entende realizado em cargo pblico federal, quando se trata de funcionrio da Unio. De fato, efetivo e estvel todo esse tempo lhe aproveita e para todos os efeitos. Efetivo e estvel, nos termos da Constituio, conta ele antiguidade de classe, tem completo o interstcio que se lhe exige para os fins legais previstos, e ***

conta-o, por igual, para disponibilidade e aposentadoria. Isto porque a estabilidade decorre do preenchimento de determinada condio que, criada, anteriormente, por lei ordinria (Lei no 2.924, de 1915), est hoje incorporada ao texto da Constituio em vigor, tal como aconteceu s Cartas Polticas de 1937 e 1934. E, emergindo tem, por tanto, expresso intrnseca prpria, do que lhe resultam um s sentido, uma s significao. Onde quer que aparea assegurada pela legislao ordinria ou por dispositivo constitucional, parece inadmissvel atribuirlhe conceito diverso ou acepo diferente. Onde quer que surja como direito outorgado ao servidor, tem a estabilidade os mesmos lineamentos, igual contedo, idnticos elementos constitutivos, a mesma essncia, a mesma natureza, o mesmo substrato, o mesmo efeito. Uma e nica, a estabilidade no servio pblico no admite gradaes, categorias, classes, ou restries quaisquer. Valer pela base em que assenta ou se alicera, valer esta, em nvel igual, porque lhe constitui a estrutura, o elemento vital nico, a sua razo existencial. Realmente, de causa e efeito a relao criada entre a estabilidade no servio pblico e o tempo de exerccio em que a mesma se apia e de que dimana.

Dizem que a administrao to antiga quanto o prprio governo. Entretanto, nos pases democrticos como a Gr Bretanha e os Estados Unidos, ela constitui, predominantemente, um desenvolvimento realizado nas trs ltimas dcadas e meia. No fato que os primeiros patriotas norte-americanos temiam o poder executivo, ou pelo menos, dele suspeitavam? Pois bem, esses mesmos patriarcas coloniais e seus descendentes se preocuparam tanto com o aspecto da constitucionalizao governamental que mal lhes sobrou tempo para meditar sobre os problemas administrativos. Agora que uma
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quantidade crescente de indivduos est comeando a reconhecer, em definitivo, a importncia cada vez maior assumida pela administrao, como fase distinta da vida moderna, necessrio se torna, ainda mais, que os profissionais do assunto dediquem meticulosa ateno ao desenvolvimento imaturo da administrao democrtica, observando-lhe bem as caractersticas a fim de que, em seu seio, no se formem hbitos ditatoriais. Que significa (bem poderiam perguntar os leitores) a expresso administrao democrtica? Antes de se formular uma resposta, fique entendido claramente que, embora de natureza novel e imatura, a embrionria cincia da administrao democrtica j possui certas caractersticas bem estabelecidas. medida que se forem realizando novos desenvolvimentos no campo da administrao, como no conceito da prpria democracia, tais caractersticas devem ser claramente identificadas e entendidas pelo pblico em geral, para que possam ser no s sistematizadas, seno ainda corretamente apreciadas e utilizadas nas atividades dirias da vida social. *** Considerando que as obrigaes histricas dos Estados j no podem mais resumirse no desempenho de atividades capituladas entre as funes primrias dos governos do passado, cabe-lhes reparar, no campo das iniciativas, as lacunas deixadas pelo retraimento ou deficincia da ao privada no sentido de ativar o desenvolvimento econmico e cultural dos povos. A interveno estatal no campo de atividade privada, quando visa acelerao do progresso e a melhoria do padro de vida do povo a melhor frmula daquela administrao democrtica inaugurada no mundo anglo-saxnico, em 1933, com o New Deal, que constitui prova da modificao do pensamento poltico e da concepo moderna dos deveres irrefutveis do poder pblico como principal responsvel pelo desenvolvimento nacional. Revista do Servio Pblico Editorial Revista do Servio Pblico Maio, 1945. Hugh M. Shafer

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