Federalismo, democracia y democratizacin

Federalism, democracy and democratization

Benjamn Garca Holgado
Resumen Este ensayo tiene como objetivo responder dos interrogantes. En primer lugar, Qu

caracter sticas del federalismo, en comparacin con un sistema de distribucin del poder unitario, generan la posibilidad para que los gobernantes provinciales puedan implantar y sostener reg menes h bridos aunque el gobierno nacional haya pasado por una transicin democrtica? En democratizacin subnacional mientas que otros federalismos no lo hacen? Summary This essay aims to answer two questions. First, what characteristics of federalism, as opposed

segundo lugar, Qu variables explican que algunos reg menes federales ofrezcan obstculos a la

to a system of power distribution unit, create the potential for provincial governments to implement

and sustain hybrid regimes although the national government has gone through a democratic transition? Second, what variables explain some federal systems provide subnational obstacles to democratization others lie federalisms do not?

Palabras clave: Federalismo Democratizacin Rgimen nivel subnacional Keywords: Federalism - Democratization - Rules subnational level

Parte I: Introduccin

n este ensayo responder a dos preguntas. En primer lugar, Qu caractersticas del federalismo, en comparacin con un sistema de distribucin del poder unitario, generan la posibilidad para que los gobernantes provinciales puedan implantar y sostener regmenes hbridos aunque el gobierno nacional haya pasado por una transicin democrtica? En segundo lugar, Qu variables explican que algunos regmenes federales ofrezcan obstculos a la democratizacin subnacional mientas que otros federalismos no lo hacen? En mi opinin, el federalismo tiene una caracterstica, constitutiva y especfica, que
Universidad de San Andrs (UdeSA) Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Contacto: benjamingarciaholgado@yahoo.com.ar

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habilita la posibilidad del nacimiento, desarrollo y consolidacin de unidades subnacionales que puedan ser llamadas regmenes hbridos, con un bajo nivel de competencia poltica, en un pas con un gobierno nacional democrtico. Este rasgo, que es propio de cualquier federalismo, consiste en el nivel de autonoma limitado que tienen las unidades sub nacionales. El federalismo es un tipo de organizacin poltica estatal en donde existen al menos dos reas de gobierno, que ejercen su poder en un mismo territorio con autoridades diferentes. Cada una de ellas desarrolla actividades especficas y posee un rea de accin autnoma. Asimismo, existe una dinmica poltica y garantas institucionales que protegen la autonoma de cada rea. Hay, adems, un orden jerrquico y de subordinacin entre ambas reas (nacional y subnacional). El gobierno subnacional tiene a lo sumo un nivel de autonoma limitado respecto del otro orden normativo nacional. Esta caracterstica que podramos denominar nivel de autonoma limitado es la que permite que, a diferencia de un sistema unitario, exista una unidad subnacional hbrida dentro de un sistema federal democrtico. Por otro lado, las caractersticas y el tipo de mutua interdependencia entre el centro y la periferia explica por qu hay un democracy-preserving federalism y un autocracy-preserving federalism. Parte II Por qu los sistemas federales democrticos ofrecen la posibilidad de regmenes hbridos a nivel sub nacional? El nivel de autonoma limitado consiste en que las unidades subnacionales tienen una dinmica poltica separada de la nacional, sujeta a ciertos lmites que le son impuestos por el gobierno central. La autonoma limitada de las unidades subnacionales posibilita, si ocurren otras variables, la existencia de niveles mnimos y mximos de la democracia subnacional. Por un lado, la autonoma limitada de las unidades subnacionales, que se encuentran dentro de gobiernos federales democrticos, impide que se consoliden autoritarismos, en cualquiera de sus formas, a nivel subnacional: The least democratic subnational units within national-level democracies are generally not especially closed and repressive [] Because they are embedded in a national democracy, subnational authorities are constrained in the extent to which they can restrict political rights. The national legitimacy of democracy and the constitutional powers afforded to federal authorities to guarantee it in the provinces give governors strong reasons to avoid blatantly authoritarian practices (Gervasoni 2010: 314). Entonces, un gobierno nacional democrtico y federal garantiza al menos un nivel mnimo de democracia subnacional. En un rgimen federal democrtico no se puede consolidar un autoritarismo subnacional sino regmenes hbridos. Por otro lado, la autonoma limitada consiste en un set de garantas institucionales que posibilita que se puedan generar enclaves subnacionales hbridos que, comparados con el gobierno nacional o que otras unidades sub nacionales, exhiban menores niveles de democracia. Es decir, el federalismo puede impedir que la democracia subnacional se desarrolle ms all de un nivel mximo. Este nivel mximo o lmite democratizador subnacional que se pueden generar dentro de los sistemas federales est presente en la idea misma de boundary control (Gibson 2005, 2008). Sin embargo, la variable autonoma limitada es una condicin necesaria ms no suficiente para que exista un nivel mximo de democracia subnacional ya que hay federalismos que poseen democracias subnacionales aceptables.

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La caracterstica propia del federalismo que habilita la posibilidad de que se desarrollen regmenes hbridos consiste en la existencia misma de este boundary entre ambos niveles de gobierno. Este lmite o lnea divisoria entre ambos rdenes, que permite cierto nivel de autonoma mnima de las unidades sub nacionales, es la condicin necesaria para que ciertas unidades sub nacionales puedan tener niveles de democracia menores que las otras, es decir, para que se conformen dentro de un mismo gobierno nacional democrtico tanto regmenes sub nacionales democrticos como hbridos. De alguna forma, todos los sistemas federales plantean un dilema bicfalo. Por un lado, el gobierno nacional debe ser lo suficientemente dbil para que no pueda explotar a las provincias, sacarles todos los recursos y dejar de brindarles bienes pblicos. Es decir, se debe evitar la constitucin de un potentially predatory center. Por otro lado, el gobierno nacional debe ser lo suficientemente fuerte para controlar a los gobiernos subnacionales y evitar que exista free-riding y common pool problems y, en definitiva, impedir la desintegracin. (De Figueiredo, MacFaul y Weingast 2007). De igual modo, existe una situacin anloga respecto de la relacin entre federalismo y democratizacin. Por un lado, el gobierno nacional es lo suficientemente dbil, en un estado federal, como para no poder violar el boundary que todas las unidades sub nacionales poseen y asegurar de esta forma su autonoma. El estado nacional debe mantenerse, hasta cierto punto, al margen de la dinmica interna de la poltica provincial. Esta caracterstica garantiza un mnimo de autonoma que es, paradjicamente, la condicin necesaria, si se produce el efecto de otras variables, que permite la existencia de un mximo de democracia. Por otro lado, el gobierno nacional es lo suficientemente fuerte como para limitar a la autonoma provincial y, de esta forma, asegurar un mnimo de democracia. Desde el momento en el cual se concibe un sistema de distribucin del poder donde hay rdenes que gozan de algn nivel de autonoma, se establece una cierta impermeabilidad relativa entre ellos: una ola democratizadora a nivel nacional puede tener impactos limitados a nivel sub nacional. El factor nivel de autonoma limitado explica, siguiendo la nocin de boundary control, que las unidades subnacionales tengan la posibilidad de controlar, de forma limitada, los lmites que las separan del gobierno nacional. Este factor, en cambio, est ausente en los sistemas unitarios que no generan la posibilidad de que existan gobiernos subnacionales fuertes, con la suficiente autonoma para sostener un rgimen mucho menos democrtico que el que existe a nivel nacional. En un estado unitario que sea democrtico, aunque cuente con un nivel de descentralizacin grande, es imposible que exista un rgimen hbrido subnacional ya que The basic difference with a federal organization is that the status of the regions and the provinces are derived from central government decision and not from a theory of states rights. The regions and the localities, however much autonomy they may possess in terms of decisions and finances, derive their existence from the centre (Lane y Ersson 2005: 176). En el caso de que existan intentos autocrticos subnacionales, bajo un sistema unitario que sea democrtico, como no existe autonoma subnacional y estas unidades son dependientes del centro, no hay control de lmites posibles ya que no existen tales lmites. Las tensiones que el federalismo introduce en el sistema poltico puede llevar a que el federalismo falle en enhancing the rule of law and democracy, problema denominado como the Santiago del Estero problem (2005:1978). Los autores concluyen: federalism constitute true problematic in political organization involving a risk of state failure, in terms of either instability or non-democracy (2005:1978).

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Parte III Por qu existen sistemas federales democrticos que, a pesar de poseer la caracterstica nivel de autonoma limitado, poseen solamente unidades subnacionales democrticas? No todas las federaciones obstaculizan la democratizacin a nivel sub nacional: hay democracy-preserving federalism y autocracy-preserving federalism. Aunque la variable autonoma limitada est presente en todos los federalismos, hay, por un lado, algunos regmenes federales que poseen democracias subnacionales consolidadas y, por el otro lado, federalismos que ofrecen un mix de algunos regmenes sub nacionales democrticos y otras unidades hbridas. La variable mutua interdependencia entre el centro y la periferia (Gibson 2005: 107), explica por qu se pueden consolidar regmenes hbridos en algunos federalismos democrticos y en otros no. El tipo y las caractersticas, tanto polticas como fiscales, de la relacin entre el gobierno nacional y las unidades subnacionales determinan por qu algunos gobiernos subnacionales son ms democrticos que otros en distintos regmenes federales o bajo qu condiciones se pueden consolidar el control de esos lmites. Esto explica cmo los gobernantes de unidades sub nacionales pueden consolidar un Boundary Control: the insulation of the local polity from national competitive trends and the institutional control of electoral contestation over participation (Gibson 2008: 20). El nivel de control (sobre la poltica local, las instituciones y el electorado), de autonoma (consolidar a la autonoma lo ms que sea posible) e influencia (poder de los gobernantes locales respecto de los nacionales con el objetivo de mantener a la unidad subnacional autnoma sin interferencias del gobierno nacional) son tres valores cuya relacin determina el balance de poder entre actores nacionales y subnacionales. La democratizacin subnacional es, para Gibson, un resultado del nivel de nacionalizacin del conflicto subnacional. Existen tres estrategias que utilizan los gobernantes subnacionales para intentar controlar los lmites y evitar de esta forma la entrada de nuevos actores al conflicto subnacional. En primer lugar, la parochialization of power se refiere a las estrategias locales de control (maximizar la hegemona subnacional sobre todo el sistema territorial subnacional) de las instituciones provinciales y de las organizaciones partidarias. Sin embargo, este control se debe llevar a cabo de forma compatible con las instituciones democrticas nacionales (presencia de un mnimo de democracia obligatoria a nivel sub nacional). Los partidos hegemnicos son una estrategia eficaz para extender este tipo de control. En segundo lugar, los actores provinciales deben tener un rol en la poltica nacional (Gibson 2005: 110-111) para controlar las decisiones del gobierno federal que puedan afectar su control sub nacional (Gibson 2008: 21). Por otro lado, la naturaleza, origen y cantidad de los recursos fiscales que financian a los gobiernos sub nacionales en un sistema federal tiene efectos muy importantes respecto del nivel de democracia del rgimen sub nacional. Desde la perspectiva de Gervasoni, los sistemas federales que hacen que las unidades sub nacionales sean fiscalmente autnomas de sus contribuyentes, recibiendo, entonces, sus ingresos de fuentes independientes de su capacidad de extraccin de impuestos y que son ms abundantes que el nivel de ingreso producido por la economa local, consolidan un gobierno con recursos abundantes que, frente a una sociedad civil pobre y dependiente, puede utilizar este dinero de forma discrecional. En el plano terico, este fenmeno se produce por medio de dos mecanismos causales: el spending effect y el taxation effect. En primer lugar, el spending effect consiste en que los subsidios federales inducen la utilizacin de recursos para reducir el poder de la oposicin al gobierno provincial: When the

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provincial state dominates the local economy, social actors are less autonomous and less politically demanding (2010: 307). En una economa dominada por el gobierno sub nacional, los partidos de la oposicin o apoyan al gobierno o evitan mostrar demasiados disensos. Por otro lado, taxation effect consiste en que del hecho de que los ingresos del gobierno estn disociados de la capacidad extractiva del mismo respecto de la economa local se sigue que large federal subsidies allow provincial incumbents to tax their constituents lightly, thereby decreasing the incentives and power of the latter to demand a share of political power. The states fiscal autonomy vis--vis individuals and businesses significantly increases the political power of incumbents, who do not need to engage in debilitating political battles to extract revenue from local economic actors (2010: 308). Sin embargo, el autor no verifica la validez del taxation effect para el caso Argentino (2010: 329), sealando que el principal mecanismo causal que limita la democracia a nivel sub nacional es el spending effect, es decir, la utilizacin de recursos del gobierno para establecer distintos niveles de controles sobre la sociedad civil, la economa local y la oposicin poltica creando una alta dependencia de diversos sectores opositores respecto del presupuesto del gobierno provincial (2010: 326). En conclusin, desde la perspectiva de Gervasoni, las diferencias entre los niveles de democracia subnacional se explican por el tipo de rentierism que se origina en la redistribucin que hace el gobierno central de los ingresos fiscales entre las provincias: Governors in command of plentiful fiscal federalism rents appear to use their financial muscle to minimize their constituents economic autonomy and, ultimately, to weaken democratic contestation and institutional constraints on their power (2010: 330). Las dos caractersticas del federalismo fiscal que generan rentierism son: high fiscal vertical imbalances and redistribution of national revenues in favor of economically smaller units, especially when coupled with large differences in the subunits economic size (2010: 330-331). Entonces, desde esta perspectiva, si hay en un federalismo democrtico que no presenta las dos caractersticas fiscales que dan origen al rentierism, las unidades sub nacionales, aunque posean autonoma limitada, no tendrn regmenes hbridos. IV. Conclusin Como consecuencia del nivel de autonoma limitado que el federalismo le asegura a las unidades su nacionales, pueden existir gobiernos subnacionales que sean lo suficientemente fuertes para poder establecer regmenes hbridos, con una relativa independencia del control del gobierno nacional. Entonces, el nivel de autonoma limitado, que es una caracterstica propia del federalismo que lo diferencia de los sistemas unitarios, es el factor necesario para que exista la posibilidad de que regmenes hbridos a nivel sub nacional convivan con gobiernos nacionales democrticos. Sin embargo, no todos los pases democrticos que son federales generan en todos los casos regmenes hbridos a nivel sub nacional, la existencia misma del federalismo abre la posibilidad para que se puedan producir estos regmenes hbridos. A diferencia de un sistema unitario democrtico donde no se puede consolidar un hbrido subnacional, existen un tipo de federalismo autocracy-preserving federalism que, a diferencia del democracy-preserving federalism, consolida la existencia de regmenes hbridos subnacionales. En mi opinin, la idea que subyace a la existencia de un democracy-preserving federalism es que solo existira un reducido grupo de pases federales que, como consecuencia del tipo de federalismo que poseen, se asegura un nivel aceptable de democracia subnacional. Entonces, de alguna forma, se podra

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afirmar que en algunos casos las unidades subnacionales son democrticas a pesar de que estn insertas en un rgimen federal. Bibliografa DE FIGUEIREDO, Rui J. P., Jr., Michael McFaul and Barry R. Weingast. (2007). Constructing Self-Enforcing Federalism in the Early United States and Modern Russia. Publius 37(2): 160-189. GERVASONI, C. (2010). "A rentier theory of subnational regimes: Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces." World Politics 62(2): 302-340. GIBSON, Edward. (2008). Subnational Authoritarianism and Territorial Politics: Charting the Theoretical Landscape. Northwestern University: Department of Political Science. GIBSON, Edward. (2005). Boundary Control. Subnational Authoritarianism in Democratic Countries. World Politics 58: 101-132. LANE, Jan-Erik and Svante ERSSON. 2005. The Riddle of Federalism: Does Federalism Impact on Democracy? Democratization 12(2): 163 - 182.

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