Financiamento do desenvolvimento: experincia comparada Brasil-Coreia (1950-1980)

Lavinia Barros de Castro*

Resumo
A hiptese central deste artigo que as estruturas nanceiras da Coreia e do Brasil desempenharam papel fundamental na transformao dessas economias de base agrcola em economias de base industrial, ao longo do perodo 1950-1980. Diversas comparaes entre Brasil e Coreia j foram feitas, enfatizando o processo de catch up. Poucas anlises, porm, enfatizam e comparam a evoluo dos sistemas nanceiros. Alm disso, a maioria dos estudos nanceiros comparativos so estticos, sem uma perspectiva histrico-institucional. So, por isso, desprovidos do insight gerschenkroniano, segundo o qual uma estrutura nanceira baseada em mercado de capitais comum em pases que se industrializaram precocemente, como a Inglaterra e os Estados Unidos. Alternativamente, estruturas baseadas no crdito bancrio privado ou estatal so uma consequncia do desenvolvimento tardio (lateness), uma resposta adaptativa escassez de recursos de capital.

Economista do BNDES. Este artigo de exclusiva responsabilidade do(s) autor(es), no reetindo, necessariamente, a opinio do BNDES.

Financiamento do desenvolvimento

5 p. 5 - 46

Abstract
The central hypothesis of this article is that the Korean and Brazilian nancial structure offers us an important key to understand their swift to industrialization during the period 1950-1980. Numerous comparisons have been made involving Brazil and Korea, most of them stressing the differences and similarities of the industrial development (catch up). Few analyses emphasizes (and compare) the evolution of nancial systems. Also, most treatments of nance are static, missing the Gerschenkronian developmental perspective which would tell us that a credit system based in equity and securities markets is an artifact of early industrialization (as it is the case of England and U.S. industrialization), and that the model of state or bank-inuenced industrialization is a consequence of lateness vis--vis the absence of abundant capital in the private sector.

Revista do BNDES 32, dezembro 2009

Introduo1
Brasil e Coreia so exemplos exitosos de pases de industrializao tardia, cujo processo se intensica a partir dos anos 1950. Ambos cresceram a elevadas e semelhantes taxas anuais de 7,6% e 6,8%, respectivamente, entre 1954-1980.2 Trata-se, a rigor, de pases recordistas em crescimento econmico no perodo. Em ambos ocorreram uma profunda transformao da estrutura econmica e um relativo processo de convergncia em relao renda per capita dos Estados Unidos. De fato, em 1950, o PIB brasileiro em relao ao americano representava apenas 15,5%. Em 1980, esse percentual havia subido para 30,3%. J a Coreia que, aps a diviso do pas em 1948, foi devastada por um processo de guerra civil que durou trs anos (1951-1953) representava 11,4% do PIB americano em 1953, tendo atingido 21,7% em 1980 (Fonte: Pentable).
Grco 1

Crescimento econmico Brasil-Coreia (1954-1980)

Fontes: Korean Central Bank KDB e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica IBGE.

As ideias apresentadas no presente artigo encontram-se desenvolvidas na tese de doutorado da autora [Castro (2006)]. A comparao comea em 1954 por conta da Guerra Civil coreana (1950-1953).

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A segunda grande caracterstica comum que marca as duas economias no perodo analisado refere-se ao comportamento da inao, que se manteve, na mdia, em dois dgitos nos dois pases. No Brasil, indubitavelmente, a criao do mecanismo de correo monetria (a partir de 1964) permitiu maior tolerncia alta inao, mas vale lembrar que a Coreia apresentava taxas bem superiores mdia asitica durante o perodo aqui considerado. De 1954 a 1980, o Brasil apresentou inao anual mdia (apurada pelo deator do PIB) de 35,3% ao ano embora nos primeiros anos da dcada de 1960, que justamente precedem o golpe militar de 1964, o Pas tenha registrado nmeros bastante superiores, como indica o Grco 2. No que se refere Coreia, a taxa mdia de inao foi bem inferior (19,9% ao ano, utilizando igualmente o deator do PIB), tendo os picos inacionrios ocorridos no perodo que sucede Guerra Coreana, no incio dos anos 1960 (aps o golpe militar) e em 1974, em virtude do choque do petrleo (ver Grco 2).
Grco 2

Deator implcito do PIB (var. %)

Fonte: Korean Central Bank e IBGE.

Este artigo pretende comparar a estratgia de desenvolvimento do Brasil com a da Coreia. Defende-se que, tanto no caso coreano

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como no brasileiro, o papel do Estado foi, a partir de 1950, fundamental para explicar a complexa e rpida transformao das duas economias de base agrcola em economias de base industrial. No se trata aqui de negar que j existisse uma indstria incipiente antes de 1930, basicamente de natureza tradicional, nem tampouco que aps essa dcada esse processo no tenha se intensicado, nos dois pases. O que se pretende, sim, argumentar que a consolidao das economias coreana e brasileira como Estados industriais depende crucialmente da constituio das bases institucionais que iro alicerar o nanciamento do desenvolvimento nos dois pases. Trata-se de dois modelos de desenvolvimento, com as devidas diferenas a serem ressaltadas, cujo processo de industrializao foi liderado pelo Estado (state-led). Isto , ainda que se argumente que o papel de empresas estatais, por exemplo, seja distinto nos dois pases (com maior relevncia na industrializao brasileira), iniciativas procedentes do governo central, de outras instituies pblicas e de empresas controladas pelo Estado revelaram-se decisivas. O artigo, porm, no trata do papel do Estado na conduo das polticas industriais propriamente ditas. A esse respeito, numerosas anlises comparativas entre Brasil e Coreia j foram feitas, seja para armar as diferenas entre os dois modelos de desenvolvimento, seja para ressaltar as suas semelhanas. Alternativamente, defende-se aqui que a construo do sistema nanceiro nos anos 1950 e suas posteriores reformas na dcada seguinte foram, nos dois casos, cruciais para nanciar o elevado crescimento vericado a partir da segunda metade do sculo XX. A ideia central deste trabalho que a grande arrancada se viabilizou por meio de mecanismos de nanciamento substitutivos, no sentido gerschenkroniano [Gerschenkron (1973)]. Nos dois pases, o nanciamento do investimento teve de se basear fortemente na captao de recursos externos e na criao de bancos estatais (sobretudo na Coreia) ou de bancos de desenvolvimento e uso de recursos parascais

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(particularmente no Brasil). Alm disso, argumenta-se que mercados informais de crdito desempenharam papis distintos nos dois pases e que, embora as reformas nanceiras promovidas nos anos 1960 fossem diferentes em suas intenes, os dois sistemas vieram, em sua evoluo at o incio dos anos 1980, a apresentar importantes semelhanas. O presente trabalho foi dividido em quatro partes, incluindo esta introduo e as concluses. A segunda parte faz consideraes de cunho mais geral, em que so ressaltadas semelhanas e diferenas das economias, embebidas (embeddedness) em seus respectivos contextos histricos. A terceira seo apresenta uma comparao dos processos de nanciamento do desenvolvimento entre os dois pases no perodo 1950-1980.

Consideraes iniciais e referncias histricas relevantes

A histria coreana apresenta diversas similitudes com as experincias latino-americanas de industrializao tardia (late-late development), sobretudo a dependncia de economias centrais e o autoritarismo burocrtico. De fato, quando se analisa a congurao que emerge das primeiras dcadas sob dominao japonesa (considerando na sua primeira etapa at 1930), a Coreia , como o Brasil, uma economia voltada para exportao de commodities agrcolas, com uma estrutura econmica marcada no incio do sculo por fortes desigualdades regionais e de renda.3

A Coreia tornou-se um protetorado japons em 1905 e foi completamente anexada em 1910. A anlise da dominao japonesa deve, porm, ser dividida em pelo menos duas etapas: 1910-1930 e 1930-1945. Na primeira, o Japo tinha interesses que poderiam ser caracterizados como mercantilistas (leia-se interesse na exportao de commodities e explorao da demanda interna para produtos japoneses), abortando qualquer iniciativa industrial nacionalista, particularmente por meio da Lei de Corporaes, que permitia ao governo controlar e dissolver negcios coreanos, quando julgado necessrio pela metrpole. Aps 1930, porm, com a congurao dos interesses imperialistas de expanso do Japo na sia, a industrializao coreana passou a ser promovida.

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Entretanto, a comparao do Pas com padres latino-americanos de colonizao precisa ser temperada por consideraes sobre as inuncias culturais e religiosas de seus dois vizinhos China e Japo , em particular pela inuncia do confucionismo na sociedade. Diferentemente desses, porm, a Coreia no respondeu rapidamente inuncia ocidental, permanecendo uma sociedade bastante homognea em termos no apenas tnicos, mas tambm culturais, em que a uidez entre estruturas de classe era muito superior [Cole e Lyman (1991)]. Uma importante diferena em relao ao, digamos, padro latinoamericano deriva do fato de que na Coreia no existia, a bem dizer, um forte poder agrrio-exportador para se contrapor aos objetivos industrializantes do Estado. A sociedade tradicional coreana foi esmagada durante o perodo colonial e, por isso mesmo, inexistia uma elite poderosa que viesse a oferecer resistncia aos objetivos industrializantes progressivamente assumidos pelo Estado. Em contraposio, no Brasil, o projeto de industrializao, liderado por rgos do Estado, sempre esbarrou em interesses agrrio-exportadores enraizados, que precisavam ser contornados, por meio de diversas concesses, sobretudo aos produtores de caf paulistas, mas tambm aos coronis da cana-de-acar, no Nordeste.4 Na realidade, no caso brasileiro, foi a crise de 1929 que colocou em xeque, pela primeira vez, a estrutura econmica agrcola brasileira, porque revelou, com fora inexorvel, a vulnerabilidade de uma economia exportadora. Ainda assim, vale lembrar, o candidato vencedor nas eleies de 1930 foi Jlio Prestes, que adotava o emblemtico
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A observao quanto proteo dos cafeicultores no pretende negar a importncia econmica do produto para a economia brasileira no perodo considerado (ou seja, da existncia de uma racionalidade econmica para os incentivos dados pelo governo). Para uma discusso da importncia do caf no desenvolvimento brasileiro, ver Delm Netto (1973) e Mello (1982). Quanto contribuio do caf para a acumulao de capital e a dinmica caf-indstria, o tema controverso na literatura. Ver Suzigan (1975) para o debate.

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slogan: A laranja salvar o caf [Castro (1994)]. Assim, foi preciso um verdadeiro golpe de Estado, articulado por Getlio Vargas e apoiado por foras polticas do Rio Grande do Sul e de outros estados marginalizados do poder (em particular, Rio de Janeiro, Paraba e Minas Gerais), para questionar os interesses agrcola-exportadores e propor um projeto alternativo de Brasil Nao em contraposio ao Brasil dividido em 12 feudos, como diziam os rebeldes tenentistas que apoiaram a Revoluo de 1930. Alis, vale ressaltar, o projeto industrializante de Vargas s se tornou mais claro em seu segundo governo (1950-1954), embora a luta pela construo da Companhia Siderrgica Nacional CSN tenha ocorrido ainda no Estado Novo [Martins (1976) e DArajo (2003)].5 Na Coreia, cabe insistir, no havia grandes interesses ou grupos polticos importantes a serem contornados. A bem dizer, os japoneses foram os responsveis pela criao de uma Coreia moderna e capitalista, ao promoverem o desmantelamento das instituies dinsticas, a abolio da escravido e a codicao da legislao civil. A eles tambm se deve, direta ou indiretamente, a reduo das desigualdades, com uma extensa reforma agrria e as revolues introduzidas nas prticas agrcolas. Foram tambm os japoneses os responsveis por instituir uma importante tradio de meritocracia na burocracia, respeitando princpios do confucionismo. Esses traos, que se revelariam de grande importncia no processo futuro de catch up coreano, no eram na poca percebidos como potencialmente positivos, evidentemente, por
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A luta pela manuteno dos interesses paulistas pode ser retratada por inmeros episdios na primeira metade do sculo XX. Ressalta-se, em particular, a Revoluo Paulista de 1932 e a Marcha do Caf, em 1954. Ver Fausto (1994) e DArajo (2003). Mesmo Juscelino Kubitschek (1956-1961), j na virada da dcada de 1960, estima-se ter gasto com a compra de sacas de caf (para defender seu preo) o dobro do efetivamente gasto com a capital Braslia, cuja construo consumiu entre 2% e 3% do PIB [Lessa (1981)]. Para uma anlise de como JK conseguiu articular e fazer aprovar no Congresso Nacional um plano to ambicioso como o Plano de Metas, apesar do baixo grau de consenso em torno de seu nome nas eleies, recomenda-se Benevides (1976).

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causa da brutalidade do regime colonial japons. J as foras de ocupao militar americana, se, de um lado, libertaram o pas do odiado colonizador, de outro, desconheciam inteiramente o funcionamento das instituies locais e no tinham usos para a insipiente burocracia coreana [Cole e Lyman (1971)]. Ao analisar a Coreia no incio dos anos 1950, devemos tambm partir do princpio de que a sociedade coreana foi constantemente ameaada: primeiro pelos japoneses, depois pelos americanos e, por m, pelos prprios coreanos do Norte, aps a diviso do pas em 1948. Pairam, portanto, inimigos por todos os lados. Mesmo nas duas dcadas que se seguiram, o pas sentia-se constantemente ameaado por seus vizinhos China, Japo, Coreia do Norte e mesmo Rssia , de forma que a proximidade com os Estados Unidos era considerada, simplesmente, imperativa, ainda que provocasse sentimentos conitantes. Nesse ponto, a comparao com o Brasil forosa, uma vez que, em termos relativos, o contexto de guerra fria e o sentido de ameaa externa foram aqui (relativamente) irrisrios.6 A existncia do elemento inimigo externo torna os jogos polticos e a prpria conduo da economia coreana mais arriscados e complexos do que o paralelo contexto brasileiro. Por outro lado, as mazelas da guerra fria vm acompanhadas de abundantes recursos de ajuda externa, que, como veremos, tornou o nanciamento da industrializao coreana muito mais fcil. De fato, o Brasil teve inmeras diculdades de captar recursos externos sob a forma de emprstimos e nanciamentos, em diversos momentos. J no tocante ao investimento estrangeiro direto, a Coreia tem baixa atratividade, diferentemente do Brasil, entre outras coisas, por seu grande mer6

No se est aqui negligenciando a importncia do apoio americano ao regime militar brasileiro nos anos 1960. Entretanto, o uso do medo do comunismo como instrumento para promover o desenvolvimento e o comrcio internacional foi, sem dvida, menos importante no caso brasileiro do que no coreano.

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cado interno. Soma-se a isso o fato de que a ameaa externa obviamente um fator de coeso nacional o que explica, em parte, a estabilidade poltica que se seguiu na Coreia. Sobre este ltimo aspecto, alis, cabe dizer que, numa denio mais ampla do conceito, houve certa estabilidade poltica nos dois pases. No caso coreano, a continuidade de grupos no poder evidente: o presidente da Primeira Repblica, Syngman Rhee, permaneceu 12 anos no poder (1948-1960), sendo substitudo pelo general Park Hee, que permaneceu ainda mais tempo (17 anos, de 1961 a 1978), sendo presidente da Repblica eleito a partir de 1963.7 No caso brasileiro, se for iniciada a anlise no primeiro ano do governo de Eurico Dutra (1945-1950), tambm possvel admitir a existncia de certa continuidade poltica. Aps ter permanecido 15 anos no poder, Vargas (1930-1945) fez do general Dutra seu sucessor, sem maiores diculdades, e voltou ao poder de colher (como diziam as charges da poca) em 1950. Aps o trgico suicdio de Vargas, o vice (Caf Filho) assumiu o poder (houve, portanto, uma transio pacca de poder) e foi sucedido por Juscelino Kubitschek, cujas bases partidrias eram o PSD e o PTB ambos os partidos criados por Vargas. Considerando o perodo 1945-1960, houve, assim, relativa continuidade, contestada em alguns episdios, como o conturbado incio do governo JK [Benevides (1976)]. A seguir, aps os tumultuados anos entre 1961 e 1964, iniciou-se um novo longo perodo. Como bem se sabe, o regime militar (instaurado em 1964) s comeou a ser exibilizado no m dos anos 1970, com a abertura lenta, gradual e insegura do general Ernesto Geisel.8
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Houve um curto perodo de tempo no qual uma junta militar ocupou o poder na transio entre os referidos presidentes. Como do conhecimento geral, o presidente Geisel pretendia fazer a abertura lenta, gradual e segura. Entretanto, o processo se provaria na prtica muito mais lento do que se pretendia, levando alguns autores a fazer a citada pardia.

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Vale aqui acrescentar a hiptese de um certo paralelismo entre o corporativismo de Estado do presidente Rhee e o corporativismo do primeiro governo Vargas. Em ambos os casos, o grande projeto do governo era a construo do Estado, mais do que tudo.9 Em ambos, o apoio dos militares e a construo de uma forte burocracia estatal insulada foram elementos fundamentais. Vargas e Rhee so, em grande medida, os responsveis por instituir uma tradio de insulamento burocrtico e meritocracia na gesto estatal. No caso brasileiro, essa tradio foi, em grande medida, mantida por JK pelos grupos de trabalho do Plano de Metas e mesmo ampliada, com a criao dos grupos executivos e da chamada administrao paralela [Benevides (1976)]. Foge ao escopo deste trabalho, entretanto, analisar esse aspecto comparativo em profundidade. Para nalizar os contrastes e similitudes aqui acentuados, cabe acrescentar, sumariamente, duas contraposies de natureza econmica e social. Primeiramente, tanto a Coreia quanto o Brasil j possuam uma indstria incipiente por volta dos anos 1930. Entretanto, no m dos anos 1950, o Brasil possua uma estrutura industrial muito mais desenvolvida e diversicada do que a da Coreia. O impacto da Segunda Guerra Mundial na Coreia e, sobretudo, a diviso da nao em 1948, seguida de guerra civil, foram os grandes responsveis pela diferena.10 Em segundo lugar, no se pode aqui deixar de mencionar o contraste usualmente enfatizado entre as experincias coreana e brasileira no que toca distribuio de renda. De fato, o modelo de desenvolvimento coreano para o perodo 1950-1980 teve como marca a equidade de
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A construo do Estado em Vargas teve trs pilares fundamentais: burocracia estatal, apoio dos militares e a poltica do trabalhismo [Fonseca (1987)]. Para o caso coreano, ver Amsden (1989), Cole e Lyman (1971) e Kuznets (1977). Para o caso brasileiro, ver Castro (1978). Para a discusso do processo de industrializao no perodo, ver Versiani e Barros (1977), Mello (1986) e Malan (1977).

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renda enquanto no caso brasileiro o modelo foi, no mesmo perodo, indubitavelmente, concentrador. Na grande maioria das interpretaes comparativas entre os dois pases nesse aspecto, creditam-se as diferenas existentes teoria do capital humano. Assim, a Coreia, baseada em princpios confucionistas, teria sempre investido muito mais em educao do que o Brasil o que teria resultado em maior equidade.11 Embora fuja ao escopo deste artigo desenvolver esse tema, algumas poucas observaes devem ser feitas. Em grande medida, a diferena no tocante situao de distribuio de renda entre Brasil e Coreia no perodo 1950-1980 decorre do ponto de partida de nossa anlise (1950). No caso coreano, ao nal dos anos 1940, as foras de ocupao americanas tiveram de promover uma ampla reforma agrria em resposta s violentas demandas dos agricultores pressionados tambm pelo exemplo sovitico ao norte do pas. Ao que tudo indica, os resultados dessa reforma foram extremamente signicativos: 70% das terras produtivas foram redistribudas e mais de um milho dos dois milhes de famlias rurais foram beneciadas. Houve, portanto, um esforo deliberado do governo coreano para promover a distribuio de renda em favor dos pequenos produtores, o que implicou importante melhora nas condies de vida da populao rural, de acordo com diversos estudos.12 Posteriormente, durante o perodo 1950-1953, a guerra civil entre o norte e o sul do pas foi um novo fator de equalizao. A guerra destruiu tantas formas de riqueza, que, quando teve m, os coreanos eram igualmente pobres.13 Em termos de contribuio para o aumento da
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Para uma crtica dessa posio no caso brasileiro, ver Medeiros (2003). Ver Suh (1992), Campos (1996), Kuznets (1977), Hayami e Aoki (1988), Hasan (1979) e Amsden (1989). An equitable income distribution structured prevailed in the midst of that poverty, setting the stage for the new development efforts the rapid rise in the level of education and the relatively equitable distribution of both income and wealthy paved the way for future development [Suh (1992, p. 10)].

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produtividade, a reforma agrria pode at ter sido, no curto prazo, prejudicial, como ponderam alguns autores, mas politicamente teve efeitos muito positivos, uma vez que terminou por destruir as possibilidades de um levante comunista: The reform similarly eliminated the last key issue on which the left wing could have hoped to develop substantial rural support in Korea [Cole e Lyman (1971, p. 21)]. Nesse sentido, foi a fora destrutiva das guerras o que fez com que a Coreia j partisse nos anos 1950 de uma estrutura de distribuio de renda muito mais equnime do que a brasileira o que, obviamente, no isenta o modelo brasileiro do agravamento na desigualdade sofrido ao longo dos anos 1960, por exemplo, nem nega que a poltica educacional coreana tenha contribudo para a maior equidade.14 Cabe lembrar, porm, que tambm na Coreia houve uma piora da distribuio de renda quando o processo de industrializao se intensicou na direo mais capital-intensiva, nos anos 1970.
Tabela 1

Distribuio de renda na Coreia 1970-1980

Grupo de renda Participao na renda dos 40% mais pobres Consumidores (agregado) Consumidores rurais Consumidores urbanos Participao na renda dos 20% mais ricos Consumidores (agregado) Consumidores rurais Consumidores urbanos Fonte: Suh (1992, p. 21).
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1970 19 ,6 21 ,2 14 ,1 41 ,8 38 ,0 47 ,0

1976 16 ,9 19 ,5 15 ,4 45 ,3 40 ,6 48 ,7

1980 16 ,1 17 ,5 15 ,3 45 ,4 42 ,2 46 .9

Existem diversos trabalhos interessantes sobre a problemtica da distribuio de renda no Brasil. Em particular, ressalta-se a coletnea organizada por Tolipan e Tinelli (1975), os trabalhos Fishlow (1972), Hoffmann (1973), Langoni (1973), Wells (1979), Giambiagi (1987) e Barros e Mendona (1995).

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Financiamento do desenvolvimento uma comparao entre Brasil e Coreia no perodo 1950-1980

A comparao aqui proposta parte do pressuposto de que em economias de industrializao tardia (late developing countries LDCs) existam desaos comuns para o problema do nanciamento. Entre eles, o maior problema reside, certamente, no nanciamento de longo prazo, considerando a inexistncia de um mercado de capitais desenvolvido e a ausncia de grande acumulao de capital, alm do vis curto-prazista do crdito bancrio. Como vimos na seo anterior, Coreia e Brasil, historicamente, eram duas economias primrias com necessidades de nanciamento relativamente pequenas. O nanciamento da produo no envolvia muito mais do que o pagamento dos salrios, e a terra consistia no principal ativo fsico, que podia ser expandido pela simples incorporao de novos territrios (abundantes, sobretudo no caso brasileiro). A partir da intensicao da industrializao nos anos 1950, porm, tornou-se rapidamente evidente que o baixo desenvolvimento do sistema nanceiro nacional (nos dois pases) era um obstculo industrializao. Era inadequado at para nanciar o consumo de bens durveis e para as necessidades de capital de giro das indstrias que estavam sendo instaladas.15 Alm disso, a emisso de aes era desencorajada pelo prprio tamanho diminuto dos mercados, pela ausncia de bancos de investimento que estivessem dispostos a subscrever as emisses, pela estrutura familiar das empresas e pelo prprio desvio de recursos na direo de bens durveis e do mercado imobilirio dado pelo contexto de inao crnica vigente nos dois pases.
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Para o caso brasileiro, ver Studart (1995, p. 81).

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No caso coreano, logo aps a ocupao americana do ps-guerra, os bancos japoneses foram transferidos para o Estado e teve incio um lento processo de privatizao do sistema nanceiro, cujo m ocorreu somente em 1957 [Castro (2006)]. Paradoxalmente, ao mesmo tempo em que (sob a inuncia americana) reformas pr-mercado eram implementadas, importantes bancos pblicos iam sendo criados, tais como o Korean Reconstruction Bank, em 1954 (depois rebatizado como Korean Development Bank KDB, em 1969), alm de diversos bancos especiais, que visavam atender a nichos de mercado, como o Agriculture Bank (mais tarde transformado em National Agricultural Cooperatives Federation NACF). Tornou-se claro que o sistema bancrio especializado criado durante a dominao japonesa era insuciente para as novas necessidades, j que se concentrava em crditos de curto prazo fornecidos pelos bancos comerciais. A nica exceo era o Industrial Bank of Korea, mas suas atividades de nanciamento de longo prazo eram pequenas quando comparadas a suas atividades como instituio coletora de depsitos vista. A solvncia do sistema bancrio como um todo era tambm precria. As instituies bancrias do imediato ps-guerra eram de pequeno porte e com certa frequncia recorriam ao Banco da Coreia como emprestador de ltima instncia. Ao perceber essas limitaes, o governo comeou a estabelecer tetos para os emprstimos bancrios ao setor privado, comeando a relao que caracterizaria o pas nas dcadas seguintes: a existncia de fortes laos entre os bancos e o sistema empresarial (muito mais fortes do que no caso brasileiro, diga-se) por meio dos chaebols. Na realidade, o termo chaebols (que entrou em circulao na economia coreana em 1932) signica a traduo literal do correspondente em rmas japonesas: os zaibatsus, estruturas industriais (existentes no perodo pr-Segunda Guerra) caracterizadas por formar conglomerados de gerenciamento familiar (tais como a famlia Iwasakis, da

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Mitsubishi). Atuando com diversos produtos e em distintas indstrias, os zaibatsus eram organizados sob a forma de holdings, em que a honsha tinha a participao majoritria e cada famlia se especializava em um determinado setor industrial, de forma que, na essncia, no existia grande competio entre os grupos.16 Os chaebols que caracterizam (em certa medida at hoje) a estrutura industrial coreana seguiram um modelo institucional semelhante, mas, como veremos adiante, com algumas modicaes. A bem dizer, a integrao entre bancos e os chaebols j era sintomtica no governo de Syngman Rhee (1945-1960), mas iria se intensicar bastante no governo de Park Hee (at o m dos anos 1970). No caso brasileiro, o panorama do sistema nanceiro antes dos anos 1950 tinha as seguintes caractersticas: predominavam bancos comerciais que emprestavam somente a curto prazo; os mercados de ttulos e de bolsa de valores tinham dimenses irrisrias; o autonanciamento (com consequncias inacionrias) era largamente utilizado; e o contexto de inao crnica, sem mecanismos de indexao de contratos, transferia recursos para a especulao imobiliria, drenando fundos das atividades produtivas [Sochaczewski (1980)]. Ao longo dos anos 1940 e 1950, porm, ocorreu um duplo movimento: o Banco do Brasil passou a exercer, de forma gradual, maior controle sobre o setor bancrio (sem deixar de atender os bancos em diculdades por meio da Carteira de Redescontos e da Caixa de Mobilizao Bancria), ao mesmo tempo em que o
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Os zaibatsus controlavam 32% da indstria pesada e 50% do total do sistema nanceiro no incio do sculo XX, no Japo. Com a perda da guerra e a ocupao americana (SCAP Supreme Commander for Allied Powers) em 1945, uma legislao antitruste passou a operar no pas, de forma que os zaibatsus foram extintos, com a dissoluo das parcerias. Mais tarde, as mesmas rmas ressurgiram ( exceo do grupo Yasuda) sob a forma de keiretsus. Nesse tipo de organizao, entretanto, existe um divrcio entre controle e gerenciamento, e a competio intergrupos maior (principalmente no setor qumico e de mecnica pesada). Os kereitsus so, at hoje, grandes conglomerados industriais que possuem um banco, uma companhia de seguros e uma trading em seus grupos.

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sistema bancrio se expandia.17 A m de fazer o controle da poltica monetria e cambial, criou-se, em 1945, a Superintendncia da Moeda e do Crdito Sumoc. Conforme o Pas avanava na industrializao, o carter multifuncional do BB tornava-se cada vez mais proeminente. medida que este se consolidava como o principal banco comercial do Pas, crescia sua atuao como agente nanceiro do governo (o governo controlava 50% do capital do banco). Apesar dos controles exercidos por ele sobre os bancos comerciais, a inexistncia de requerimentos mnimos de caixa permitia uma expanso signicativa (sem limite preestabelecido) do crdito. Ainda nos anos 1950, foi criado o BNDE (em 1952), originalmente com o intuito de nanciar projetos de infraestrutura para solucionar os identicados gargalos estruturais, que inviabilizavam o crescimento econmico. Em resumo, com o objetivo de serem funcionais ao processo de crescimento em curso, reconhecendo que a passagem de economias de base agrcola para economias de base industrial e urbana implicava novas e maiores necessidades de nanciamento (e sem um mercado de capitais desenvolvido), foram criados, na Coreia e no Brasil, bancos de desenvolvimento e outras instituies pblicas ao longo dos anos 1950, fundamentais para o nanciamento do desenvolvimento nas dcadas seguintes. Cabe aqui notar que, at o incio dos anos 1960, em ambos os casos, a conduo da poltica monetria era particularmente difcil.
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Em contraste com o ocorrido em outros pases, os bancos comerciais brasileiros resistiram bem crise de 1929, amparados por polticas acomodatcias que buscavam reforar a conana no sistema bancrio. Foi tambm (e somente) nos anos 1930 que ocorreu a consolidao de um sistema bancrio nacional, em detrimento da participao dos bancos estrangeiros. A Caixa de Mobilizao Bancria Camob foi criada em 1932, introduzindo reservas obrigatrias mnimas e a obrigatoriedade de depsitos no Banco do Brasil de reservas excessivas de forma a nanciar bancos com carteiras de baixa liquidez. A carteira de Redescontos do BB foi reativada em 1930. Atuando de forma complementar Carteira de Redescontos do BB, a Camob nanciava as necessidades do Tesouro Nacional e do Departamento Nacional de Caf. Ver Abreu (1990, p. 81).

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Em primeiro lugar, em um contexto de elevada inao e economia desindexada como a brasileira e a coreana, os ttulos do governo apresentavam, frequentemente, rendimento negativo. Assim, o instrumento do open market era muito limitado, reduzindo em grande medida a eccia da poltica monetria.18 No que se refere ao instrumento do redesconto, a situao era um pouco distinta entre os pases. No Brasil, o redesconto era visto como um sinalizador de ms condies nanceiras, de forma que os bancos tudo faziam para evitar recorrer ao socorro de liquidez. Na prtica, os pequenos bancos viviam nos limites do redesconto, enquanto os bancos de maior porte raramente recorriam a ele. J o Banco Central coreano desenvolveu um vasto e complexo sistema de redesconto seletivo para promover a industrializao. Existiam emprstimos elegveis cujo redesconto era mais barato para setores como qumico, txtil, mquinas, minerao e indstria de alimentos; emprstimos no elegveis destinados s atividades consideradas no produtivas (tais como servios em geral, bens txteis nais, cosmticos, mveis, bebidas e vendas de varejo); e, por m, aqueles elegveis apenas aps intrincados processos de negociao.19 Mas essas categorias nem sempre eram cumpridas risca. Ao contrrio, o escopo das excees era relativamente grande e frequentemente motivo para reclamaes por parte do governo americano (alm de oposio de
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No caso brasileiro, a pequena dimenso do mercado de ttulos pblicos est relacionada criao de duas leis, em 1933: a Clusula Ouro e a Lei da Usura. A primeira foi uma reao do governo Vargas a um movimento de busca por indexao cambial que se seguiu Grande Depresso. A Clusula Ouro proibia a estipulao de pagamentos em qualquer outra moeda que no fosse a corrente. A Lei da Usura, por sua vez, proibia o estabelecimento de juros nominais superiores a 12%. Juntas, as duas regras implicavam a impossibilidade do desenvolvimento de um mercado de ttulos, j que a inao, sobretudo a partir dos anos 1950, permaneceria em patamares de 20%. Assim, os ttulos federais s existiam por causa do seu carter compulsrio dado pelo governo, usados, por exemplo, para pagar 20% das cambiais de exportao. Ver, por exemplo, Simonsen (1970, cap. V e VI) e Simonsen (1995). Em certo sentido, tambm existia no Brasil algo semelhante. Isso porque, por intermdio do Oramento Monetrio (1960-1980), o Banco Central nanciava agricultura, exportaes etc.

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setores da sociedade coreana, que muitas vezes questionavam a poltica de alocao de crdito do governo). No caso brasileiro, embora a seleo de crdito e a persuaso moral fossem utilizadas como instrumentos de poltica monetria, a maneira mais frequente de fazer o controle monetrio era o estabelecimento de reservas compulsrias, que podiam ser estabelecidas com limites diferenciados de acordo, por exemplo, com a regio do Pas. Apesar de ser um instrumento bastante utilizado, sua eccia era muito questionvel, j que o Banco do Brasil era, ao mesmo tempo, o depositrio das reservas dos bancos comerciais e o maior banco comercial do Pas. Assim, o BB podia usar as reservas dos outros bancos comerciais para emprestar mais, adotando um mero artifcio de crdito contbil em sua conta (de sorte que o multiplicador bancrio era, na prtica, ilimitado). Existiam limites formais para esse movimento, mas quaisquer motivos de fora maior (seca no Nordeste, enchentes, aumento do funcionalismo etc.) eram sucientes para o abandono dos limites, com aprovao pelo Congresso [Abreu (1990) e Sochaczewski (1980)]. No caso coreano, em vez do compulsrio, a grande opo de poltica monetria at meados dos anos 1960 era o controle seletivo do crdito por parte da autoridade monetria. Dado o excesso de demanda existente (a juros baixos ou mesmo negativos), as autoridades monetrias optavam, basicamente, por duas medidas: a primeira estabelecia limites quantitativos, xando tetos para os emprstimos comerciais; a segunda era qualitativa, dando prioridade s indstrias mais importantes ou produtivas. O que era considerado importante, porm, mudava ao longo do tempo. Dada a baixa eccia da poltica monetria, tanto o governo brasileiro quanto o coreano utilizavam fortemente controles cambiais e de comrcio exterior como instrumentos complementares para estimular a economia. Por serem economias que exportavam produtos de baixa

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elasticidade-preo (e importavam produtos essenciais), a desvalorizao da moeda frequentemente no gerava os efeitos desejados sobre o balano de pagamentos, alm de agravar a problemtica inacionria, sendo por isso evitada. Em compensao, ambos os pases desenvolveram um complexo sistema de cmbio mltiplo e usaram em larga medida subsdios exportao e tarifas para importao, no apenas durante os anos 1950, mas durante todo o perodo de anlise. Uma grande diferena nos padres de nanciamento observada entre os dois pases, da segunda metade dos anos 1940 at o incio dos anos 1960, reside no uso da poupana externa como fonte de nanciamento. A ajuda americana constituiu uma fonte fundamental de recursos de longo prazo funding, no sentido especco de Keynes (1937).20 O Brasil, pela inexistncia negada e renegada da ajuda externa, teve de buscar fontes alternativas de nanciamento [Martins (1976)]. De fato, considerando a Primeira Repblica coreana como um todo (1945-1960), pode-se dizer que Syngman Rhee reorganizou a estrutura nanceira de forma a ajudar no processo de construo de um Estado forte. Entretanto, sem bases scais slidas, e uma vez que a renda era baixa (arrecadao baixa, portanto), optou por manipular a poupana externa: using America as the giver of last resort [Woo (1991)], nanciando o hiato remanescente de recursos com expanso monetria e dos requerimentos de reserva. No imediato ps-1945, o governo americano, com a responsabilidade da ocupao do ps-guerra, comeou a responder com um crescente volume de ajuda externa. Em 1946, a ajuda americana somou US$ 6 milhes; em 1947, havia atingido a cifra de US$ 93 milhes; e, em 1948, ano da independncia do pas e estabelecimento da Primeira Repblica, US$ 113 milhes [Cole e Lyman (1971, p. 19)]. O uxo de
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Para uma discusso dos conceitos de nance e funding, ver Carvalho (1992).

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ajuda durante o perodo de 1953 a 1958 foi de US$ 12 per capita por ano. Essa quantia equivalia, aproximadamente, a 15% da renda bruta mdia e a mais de 80% das reservas internacionais do Pas. Entretanto, o custo da ajuda ia alm desses valores. Woo (1991, p. 22-23) estima que o custo total da ajuda americana Coreia fosse prximo de US$ 1 bilho por ano.21 Se considerarmos somente a ajuda militar, a Coreia sozinha teria recebido mais de US$ 325 milhes em 1959, em contraste com US$ 83 milhes para toda a Amrica Latina [Woo (op. cit., p. 46)]. Como mostra a Tabela 2, a ajuda externa continuou a crescer at 1957 e nunca cou abaixo de US$ 200 milhes depois do incio dos anos 1960, permanecendo em valores signicativos at o m da dcada.22
Tabela 2

Ajuda externa recebida pela Coreia (US$)

Ano 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 Valor 106,542 161,327 194,17 153,925 236,707 326,705 382,892 321,272 222,204 Ano 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 Valor 245,39 199,245 232,31 216,446 149,331 131,441 103,261 97,018 105,856

Fonte: Bank of Korea, Economic statistics yearbook, 1969.

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Em 1956, por exemplo, a ajuda econmica somou mais de US$ 326 milhes, a ajuda militar representou outros US$ 400 milhes e mais US$ 300 milhes foram cobertos pelos custos de manuteno das tropas americanas no Pas. Do ponto de vista analtico, o destino nal dos recursos de ajuda podia ser dividido em dois uxos principais: os destinados a grandes projetos e aqueles destinados a emprstimos (outstanding loans). No primeiro caso, os Estados Unidos calculavam a ajuda e a distribuam entre os setores produtivos: o setor de transportes recebia a maior fatia dos recursos (26%) [Cole e Lyman (1971, p. 194)].

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O Brasil no disps da mesma generosidade. Na realidade, num primeiro momento, parecia que a vitria de Getlio Vargas nas eleies de 1950 tinha acelerado a disposio norte-americana de colaborar com o nanciamento dos setores de infraestrutura e equipamentos. Em dezembro daquele mesmo ano, foi criada a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos CMBEU. A ideia da comisso era assegurar recursos para o nanciamento do desenvolvimento, obtidos mediante emprstimos com o Eximbank e o Banco Mundial, a taxas favorecidas. O objetivo ltimo era permitir a superao de gargalos na infraestrutura econmica do Pas (marcadamente nos setores de energia, portos e transportes), fornecendo as divisas necessrias para essa nalidade [Besserman e Villela (2004, p. 29)]. Acreditava-se igualmente que, uma vez desobstrudos os pontos de estrangulamento, haveria uma natural ampliao dos uxos de capital dirigidos ao Brasil, via investimentos diretos ou mesmo por novos emprstimos feitos pelos dois bancos supracitados. Foi por intermdio da CMBEU, e diante da promessa obtida de apoio americano no valor de US$ 500 milhes, que se optou pela criao do BNDE. O Banco seria o gestor do Fundo de Aparelhamento Econmico e deveria administrar e garantir os crditos em moeda estrangeira comprometidos com o programa de mesmo nome alm de analisar e nanciar projetos integrantes daquele programa. No entanto, no m de 1952, com a guinada na orientao do governo dos Estados Unidos em relao Amrica Latina e o abandono das promessas de nanciamento, o BNDE teve de reformular o programa recebido da comisso, passando a trabalhar com um montante de recursos muito inferior [Monteiro Filha (1994)]. Com os recursos externos frustrados, o nanciamento do ousado Plano de Metas que se seguiria tornou-se muito mais complexo.23
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De acordo com Lessa (1981), o Plano de Metas constituiu, provavelmente, a mais ampla ao orientada pelo Estado, na Amrica Latina, com vistas implementao de uma estrutura industrial integrada. O plano envolvia um conjunto de 31 metas, distribudas em seis grandes grupos: energia (metas 1 a 5); transportes (metas 6 a 12); alimentao (metas 13 a 18); indstria de base (metas 19 a 29); educao (meta 30); e Braslia (meta 31).

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Originalmente, o governo acreditava que o nanciamento do Plano de Metas seria feito em 50% com recursos provenientes do setor pblico, 35% com recursos privados e 15% com recursos de sociedades mistas. O nanciamento encontrado, todavia, mesclava diversos instrumentos. Em primeiro lugar, alguns impostos foram criados ligados a metas especcas, como para nanciar as metas de automveis (aumento da tributao nominal e diferencial). Em segundo lugar, criou-se a Instruo 113 da Sumoc (na realidade, criada em 1955), que permitia a importao de mquinas e equipamentos sem contrapartida cambial, um instrumento que favorecia as empresas de capital estrangeiro [Orenstein e Sochaczewski (1990)]. Em terceiro lugar, o BNDE contribua de forma fundamental, fornecendo crditos em prazos longos e juros baixos (frequentemente negativos) e dando aval para o investimento externo [ver Studart (1995) e Sochaczewsky (1993), para discusso e dados]. Embora a participao das metas relativa alimentao tenha recebido menores recursos, o Banco do Brasil tambm contribuiu para o nanciamento do Plano de Metas, no apenas por meio de sua carteira de crdito geral e da carteira de crdito agrcola e industrial, mas tambm com a oferta de swaps, de forma a reduzir os riscos para o setor privado [Lessa (1981)]. Apesar de o nanciamento do plano ter sido feito, em grande medida, por tributos, poupana compulsria e emisso de moeda, a Conta de gios e Bonicaes tambm foi bastante utilizada como instrumento parascal de arrecadao. O governo valeu-se da emisso monetria, sobretudo para a construo de Braslia, que no tinha recursos previstos pelo plano, e para as compras de caf [Lessa (1981)]. Portanto, de forma diferente da Coreia, no perodo 1945-1960 o Brasil no pde contar com a bonana dos recursos externos para o nanciamento da indstria. Isso no quer dizer, todavia, que o Pas no

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tenha recebido poupana externa em volumes considerveis. Sobretudo no perodo JK, houve um aumento da participao das multinacionais no Pas e tambm do volume de emprstimos, incentivados pela Instruo 113 da Sumoc. As formas de poupana externa foram, porm, bastante diferentes entre os pases: predominantemente ajuda externa na Coreia e, posteriormente, emprstimos em condies muito favorecidas o Pas quase no atraa multinacionais nessa poca [Castro (2006)] , enquanto no Brasil predominaram emprstimos (muitas vezes com aval do BNDE) e investimentos estrangeiros diretos. Nos anos 1960, ambos os pases sofreram golpes militares e implantaram reformas nanceiras que proporcionaram um redesenho do arcabouo institucional para o nanciamento do desenvolvimento. Entretanto, as respostas dadas pelos pases no foram exatamente as mesmas: a do Brasil foi, por assim dizer, menos radical.24 No caso coreano, o golpe militar de 1961 promoveu uma srie de reformas nanceiras. Novas instituies (bancos especiais) foram criadas, o Agriculture Bank foi reorganizado, o Banco Central passou a ser controlado diretamente pelo Ministrio das Finanas e houve uma expanso signicativa do crdito (incluindo uma desastrosa reforma monetria, rapidamente revertida, cujo nico impacto derradeiro foi provocar uma mudana de moeda de hwan para won). A mais importante mudana foi, porm, a nacionalizao do sistema bancrio. A partir de 1961, os bancos retomaram o carter pblico que tinham durante grande parte dos anos 1950. Nesse sentido, pode-se dizer que, excluindo um breve perodo de exibilizao, o sistema nanceiro coreano existente no perodo 1950-1980 , talvez, o mais extremo exemplo na histria econmica recente (evidentemente, considerando economias capitalistas) da relevncia do Estado:
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Curiosamente, nenhum dos dois regimes assumiu seu carter autoritrio, sendo o golpe visto como a restaurao da ordem. Para Coreia, ver Cole e Lyman (1971); para o Brasil, ver o interessante relato de Linz (1978).

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In Korea, all bank credits were business subsidies, their allocation scrutinized by the state. In some sense, therefore, all loans were policy loans [Woo (1991, p.162-163)].

Cabe aqui observar que diversas das mudanas promovidas pelo general Park Hee (apesar do disseminado sentimento antinipnico deixado pelo perodo colonial) inspiraram-se assumidamente nos moldes japoneses. Isso particularmente verdadeiro no que tange estrutura industrial coreana, dominada por grandes conglomerados. O governo coreano, entretanto, foi um passo alm da interveno japonesa no que tange ao sistema financeiro. Enquanto nos zaibatsus japoneses havia bancos privados no centro dos conglomerados, a Coreia optou por colocar tradings no centro dos chaebols, ao mesmo tempo em que todos os bancos se tornavam estatais. A nacionalizao do sistema bancrio em 1961 (mantida at meados dos anos 1980) permitiu ao governo no apenas incentivar e promover a industrializao, como muito precisamente denir os setores a serem priorizados, o volume do crdito concedido bem como as taxas de juros e as condies do nanciamento. Ou seja, mesmo sob a orientao pr-mercado que marcou a segunda metade dos anos 1960, quando os juros foram drasticamente elevados com o objetivo de dar m chamada represso nanceira [Castro (2006)] , o modelo de nanciamento permaneceu centrado no crdito bancrio por intermdio de bancos pblicos.25 O desenvolvimento do mercado de capitais s se tornou mais relevante a partir da dcada de 1970 e, embora com crescente importncia, continuou

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Diz-se que um pas sofre de represso nanceira quando o governo, por meio de seus bancos ou agncias de desenvolvimento, pratica emprstimos a juros reais negativos e prazos longos. De acordo com essa teoria, os baixos juros implicam baixa poupana agregada e, em consequncia, baixo crescimento. Ver Shaw (1973) e McKinnon (1973).

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a ser relegado a algumas poucas rmas. De acordo com diversos relatos, o presidente Park Hee era extremamente consciente de que a industrializao mudava a composio do investimento na direo de setores intensivos em capital, com maiores escalas e prazos de maturao, criando necessidades nanceiras que o mercado, sozinho, teria diculdades de suprir. O presidente Hee optou por reforar o casamento entre os chaebols e o governo e, ao mesmo tempo, continuar utilizando recursos externos para o nanciamento. Pressionado pelo governo americano a promover a abertura do Pas e j tendo retomado as relaes diplomticas com o Japo, o governo preferiu que o uxo de capital viesse sob a forma de emprstimos, em vez de ceder participao acionria de forma a minimizar a inuncia ou o controle japons nos negcios nacionais. Alm disso, a m de reduzir os riscos para o setor privado, estabeleceu um amplo sistema de garantias bancrias para o repagamento dos emprstimos provenientes do exterior:
The ultimate borrower was committed to repay the loan, and bear any exchange risk, but he had the backing of both the KDB and the BOK that, in the event of his default, the loan would be repaid. United States assistance to, and support of, Korea undoubtedly gave further assurance that Koreas external nancial commitments would be met. In addition to all of this, the U.S. and Japanese governments granted various types of investments guarantees to their nationals who made loans to, or invested in, Korea. Thus, the risk of default for the lender was practically negligible, while the Korean borrower had assurances of support, not only from the domestic banking institutions, but also the central bank and the Economic Planning Board [Cole e Park (1983, p. 60-61)].

Na experincia brasileira, aps o golpe militar de 1964, tambm foram implementadas reformas institucionais sob a gide do Plano

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de Ao Econmica do Governo PAEG (1964-1967). Sinteticamente, pode-se armar que os passos mais importantes dessas reformas foram os seguintes: a criao do Banco Central do Brasil; a reorganizao do Sistema Financeiro; a introduo do princpio da correo monetria (que se desenvolveria posteriormente para acabar se tornando uma das maiores caractersticas do sistema nanceiro brasileiro); e a Lei 4.728, de meados de 1965, que institucionalizou a segmentao do sistema.26 Basicamente, elas visavam criar uma estrutura de nanciamento imagem e semelhana da anglo-sax, com segmentao nanceira e complementaridade entre nanciamento bancrio e nanciamento via mercado de capitais [Hermann (2002)]. A nova estrutura nanceira proposta dividia as funes da seguinte forma: o BB cava responsvel pelo nanciamento agricultura e s exportaes; e o BNDE, pela infraestrutura e pelo nanciamento dos projetos das estatais e de mquinas e equipamentos, por intermdio da FINAME (criada em 1964). Complementavam a atuao do BNDE os bancos de desenvolvimento regionais e estaduais (com atuao semelhante do BNDE). Os bancos comerciais seriam os responsveis pelo capital de giro; as nanceiras (sociedades de crdito, nanciamento e investimento), pelo crdito ao consumo; os bancos de investimento, pelos projetos industriais de maior prazo; e as corretoras/distribuidoras de valores CDV, pela atuao nos mercados primrio e secundrio de aes. Em 1964, foi ainda criado o Sistema Financeiro de Habitao SFH, composto pelo Banco Nacional de Habitao BNH, Caixa Econmica Federal CEF, Caixas Econmicas Estaduais CEE, sociedades de crdito imobilirio SCI e associaes de poupana e emprstimo APE, com o objetivo de reduzir o dcit habitacional do Pas [Hermann (2002)].
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Para uma descrio detalhada, ver Hermann (2002) e Simonsen (1974, cap. VI).

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Em comum com o ocorrido na Coreia, tambm no Brasil a viso predominante era de que a represso financeira vinha detendo o desenvolvimento do Pas e que era preciso incrementar a poupana agregada:
... o diagnstico que comandou a reforma nanceira era de que tanto a gerao quanto a alocao de poupana no Brasil eram prejudicadas pelo baixo retorno real oferecido pelos ativos de longo prazo, em um contexto de inao crescente e juros nominais limitados pela Lei da Usura (que estabelecia um teto de juros de 12% ao ano) [Hermann (1999, p. 21)].

Entretanto, a nfase do discurso brasileiro no recaiu, como na Coreia, na necessidade de elevar os juros, mas, sim, na introduo do mecanismo de correo monetria e no aumento da poupana pblica.27 Na estratgia do PAEG de combate inao, sem sacricar o crescimento, pretendia-se: 1) aumentar a poupana do governo, promovendo tanto corte de gastos como a racionalizao das tarifas (ampla reforma tributria); 2) controlar a expanso (considerada desordenada) do crdito no montante necessrio para maximizar o crescimento e minimizar a inao; e 3) combater o conito distributivo o que seria feito por meio de uma frmula salarial [Simonsen (1974, cap. V) e Lara Resende (1990)].
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Na realidade, a correo monetria tinha diversos objetivos: 1) contribuir para a melhora das contas pblicas mediante a correo dos servios de utilidade pblica a custos atuais; 2) tornar homogneos os reajustes dos preos entre diversos setores (com isso, contribuiria para abrandar o conito distributivo, visto como uma das causas para a elevada inao); 3) manter o cmbio real constante (embora isso s tenha ocorrido, de fato, aps a introduo do regime de crawling peg a partir de 1968); 4) tornar os ttulos pblicos e privados atraentes para o pblico em geral; 5) tornar atrativos aluguis e nanciamentos imobilirios, que sem a correo cavam rapidamente defasados; 6) viabilizar o Sistema Financeiro de Habitao; 7) acabar com o chamado lucro ilusrio mediante a correo dos custos das empresas por valores correntes e permitir que os clculos de depreciao fossem feitos a valores corrigidos; e 8) acabar com a prtica, muito comum, de atrasar o pagamento de tributos e taxas pblicas (alm da correo monetria, passaram tambm a ser aplicadas multas). Ver Simonsen (1974, cap. VI)].

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Na viso predominante da poca, a correo monetria permitiria o incremento da poupana domstica (tanto pblica quanto privada), enquanto a poupana externa esperava-se que viesse pela reorientao da economia (e da poltica).28 As reformas do PAEG tiveram o mrito de permitir a diversicao dos ativos, a expanso do consumo de durveis (ao institucionalizar as nanceiras e ao fornecer um ttulo que servia de base para os clculos da correo monetria: as Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional ORTN) e tambm (em menor grau) do nanciamento habitao. As reformas foram capazes, sobretudo, de permitir que o nanciamento do setor pblico deixasse de ser basicamente feito por meio da emisso de moeda, para ser feito por meio de ttulos. No caso da correo monetria, se esta foi um engenhoso mecanismo para permitir uma longa convivncia pacca com a inao, trouxe tambm consequncias nefastas a longo prazo, na medida em que institucionalizou a alta inao no pas. Logo aps a implementao das reformas do PAEG, passaram a coexistir na economia ativos indexados e no indexados, o que aumentou o escopo da especulao e da fragilidade do sistema nanceiro. A averso ao risco dos consumidores e investidores permaneceu, em grande medida, por conta do contexto inacionrio (apenas neutralizado pela indexao). As reformas falharam, principalmente, em estabelecer canais domsticos de nanciamento de longo prazo [Studart (1995)]. As necessidades de funding da economia brasileira tiveram de continuar sendo supridas pelo BNDES e tambm via emprstimos no exterior , um ponto que ser discutido adiante.
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Dada a inverso nos uxos externos vericada com a substituio do presidente Joo Goulart pelo general Humberto Castelo Branco, difcil supor que o uxo de recursos externo no estivesse tambm associado ao apoio americano ao golpe militar. Diga-se, alis, que o apoio ocorreu no imediato ps-golpe o que foi considerado precipitado pela comunidade internacional, em especial pelos diplomatas ingleses. Ver Cantarino (1999).

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Como a entrada de recursos estrangeiros era superior ao necessrio para o equilbrio do balano de pagamentos, manteve-se a presso sobre a base monetria, dicultando o controle da inao, que caiu a taxas muito inferiores s estipuladas pelas metas do PAEG. Em suma, as reformas nanceiras promovidas no Brasil e na Coreia nos anos 1960 foram radicalmente distintas na sua concepo. No Brasil, a segmentao objetivava grande participao do setor privado, inclusive no nanciamento de longo prazo, enquanto na Coreia os bancos eram todos estatais. Desse ponto de vista, portanto, o Brasil foi muito mais liberal do que a Coreia. Porm, do ponto de vista da conduo da poltica de juros, pode-se dizer que na Coreia as teorias de represso nanceira (cuja soluo prescrita a liberalizao do sistema nanceiro) tiveram maior inuncia do que no Brasil. De fato, na Coreia, no apenas os prprios criadores da teoria de represso nanceira atuaram como conselheiros, como o pas praticou juros elevados de 1965 a 1972, reduzindo-os drasticamente em 1972. No Brasil, porm, embora os juros tenham sido elevados em alguns momentos durante o PAEG (1964-1967), a conduo da poltica monetria foi errtica [Lara Resende (1990)] e a tolerncia com a inao foi institucionalizada o que no ocorreu na Coreia. De forma tambm diferente do ocorrido na Coreia, os juros foram rapidamente baixados e permaneceram baixos durante todo o perodo do milagre brasileiro (1968-1972).29 No que se refere novamente ao caso coreano, durante o perodo 1965-1971 os bancos comerciais e especiais tornaram-se os maiores mobilizadores de recursos domsticos, enquanto o KDB, junto com
No diagnstico inacionrio do ministro Delm Netto, os juros, com os preos agrcolas, constituam fontes de presses de custos. Alm disso, a tese era de que no era preciso frear a economia, mas, sim, o contrrio, j que, no existindo presses de demanda (no incio do milagre), os ganhos de escala provenientes do crescimento fariam com que a inao casse. [Giambiagi (1987)].

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alguns bancos autorizados, ajudava os negcios, garantindo os crditos externos. Entretanto, no perodo seguinte, de 1972 a 1978, o crescimento do setor nanceiro foi drasticamente reduzido e a nfase do governo foi colocada no sistema no bancrio com diversos estmulos para o desenvolvimento do mercado de capitais (em grande medida, o mercado de capitais coreano , tambm, uma criao do Estado). Todavia, embora tenha apresentado forte expanso [Castro (2006, cap. II)], o nanciamento continuou a ser fortemente dependente do crdito bancrio e dos emprstimos no exterior e os fortes laos entre o governo e os chaebols permaneceram. Em 1971, a Coreia sofreria uma forte crise cambial, e em 1972, como j mencionado, lanaria um decreto que baixaria drasticamente os juros da economia. A reduo dos juros visava recuperao da economia, que estava desacelerando, mas tambm ao ataque direto ao chamado sistema nanceiro informal. Apesar dos esforos do governo e da elevao dos juros, os mercados informais coreanos continuavam a ser bastante signicativos. Nesse ponto, novamente, a comparao com o Brasil interessante. Como na Coreia os bancos eram todos estatais, o nanciamento de longo prazo no era problemtico, mas, ao contrrio, abundante. Dessa forma, no apenas as pequenas rmas e os consumidores sem acesso ao crdito bancrio (como no Brasil e na maioria dos pases), mas tambm as grandes corporaes, procuravam o mercado informal de crdito para ns de capital de giro (working capital). Ou seja, enquanto no Brasil o maior problema sempre foi a busca de recursos de longo prazo (funding), tendo no BNDE a nica fonte domstica e, eventualmente, recorrendo ao capital estrangeiro ou autonanciamento [Studart (1995)], na Coreia a questo do funding era plenamente resolvida pelo sistema bancrio formal, j que este era todo formado por bancos estatais, e pelo amplo nanciamento externo. Em contrapartida, encontrar fontes de recursos lquidos

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(nance) era uma questo relativamente fcil no Brasil, mas um problema para as rmas coreanas. verdade que, durante o perodo do milagre, o governo brasileiro se empenhou em desenvolver fontes privadas para o nanciamento de longo prazo. Sua estratgia se deu em trs vias. Em primeiro lugar, o governo incentivou a concentrao do sistema bancrio (em 1968, existiam 188 instituies bancrias; em 1972, apenas 79). Paralelamente, buscou estabelecer conglomerados nanceiros e mesmo conglomerados industriais semelhana dos zaibatsus japoneses, ou seja, com bancos privados em seu centro. Todavia, esses esforos no foram adiante [Giambiagi (1987)]. Em segundo lugar, a m de incentivar a captao de longo prazo, foi autorizada a emisso de passivos com correo monetria, estendendose para o setor privado uma condio j vigente para os ttulos pblicos desde julho de 1964 [Hermann (1999, p. 21)]. O governo brasileiro criou ainda os Certicados de Depsitos Bancrios CDBs, com o objetivo de disponibilizar um instrumento para que os bancos de investimento pudessem captar a longo prazo (pois s assim poderiam emprestar nos mesmos prazos). Todavia, os bancos comerciais zeram ampla oposio a que o instrumento dos CDBs fosse de uso exclusivo dos bancos de investimento e o governo terminou por ceder. Sem instrumentos de captao diferenciados e com maiores riscos, os bancos de investimento acabaram por se tornar pouco rentveis, sendo absorvidos pelos bancos comerciais. Em terceiro lugar, o governo tentou desenvolver o mercado de capitais, o que tambm ocorreu na Coreia no mesmo perodo histrico [Castro (2006, cap. II)]. As medidas de estmulo envolviam basicamente incentivos scais para aqueles que desejassem criar sociedades de capital aberto, bem como para os detentores de aes e debntures. O resultado foi, entretanto, uma bolha especulativa, que estourou em 1971. Esforos tambm foram feitos para criar um

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mercado de ttulos de longo prazo no Pas. Para incentivar este ltimo, o governo criou em 1970 as Letras do Tesouro Nacional LTNs. A ideia era que esses ttulos formariam, junto com as ORTNs, um mercado de ttulos pblicos com papis de curto (LTN) e de longo prazo (ORTN) o que serviria de base para a criao de uma curva de rendimentos no Pas (yield curve). Todavia, o estabelecimento das cartas de recompra terminou por tornar os dois instrumentos muito semelhantes.30 Outro aspecto em comum das reformas dos anos 1960 nos dois pases foi a ampliao do grau de abertura da economia ao capital externo, aumentando a participao dos emprstimos sobre o uxo de capital em ambos. Essa abertura se dava em um contexto de ampla liquidez internacional representado pelos eurodlares e petrodlares (exceto no imediato ps-choque do petrleo) e os dois pases souberam se aproveitar disso para o nanciamento do desenvolvimento. Entretanto, no caso coreano, o esquema de garantias foi muito mais bem desenvolvido do que no caso brasileiro. No m dos anos 1960 e ao longo dos anos 1970, tanto rmas brasileiras quanto coreanas tomaram recursos no mercado externo bem acima do volume dos nanciamentos requeridos pelo prprio investimento, provocando movimentos especulativos nos ativos, como o boom das bolsas nos dois pases. No caso brasileiro, as empresas estatais, durante os anos 1970, foram frequentemente usadas para captar reservas acima de suas prprias necessidades nanceiras, com o objetivo de obter divisas para nanciar importaes consideradas necessrias para a economia como um todo. A consequncia dessa estratgia de crescimento com

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A ideia era que as ORTNs serviriam para ns scais, e as LTNs para ns monetrios de controle da liquidez. Cabe acrescentar que poca, graas Lei Complementar 12 (criada em 8.11.1971), coexistiam trs oramentos pblicos (o da Unio, o das estatais e o monetrio). Isso tornava as contas pblicas pouco transparentes e permitia vrias disfunes do ponto de vista do equilbrio scal.

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endividamento (growth-cum-debt strategy) foi o aumento da vulnerabilidade nanceira dessas empresas [Studart, 1995, p. 81-82). Mas a fragilidade desse modelo s se tornaria evidente depois do choque dos juros, nos anos 1980. No caso coreano, as garantias do governo protegeram as rmas, em alguma medida o que no signica que no houve problemas [Hasan e Rao (1979) e Suh (1992)]. Em cada um dos dois pases, aps o primeiro choque do petrleo, optou-se por seguir crescendo e fazer a etapa mais difcil da industrializao, concentrando esforos na indstria intensiva em capital e na de insumos bsicos. No m dos anos 1970, com a entrada do mundo em recesso, com o novo aumento do preo do combustvel (e posterior aumento dos juros) e a crescente inao, tanto a Coreia quanto o Brasil tiveram suas estruturas industriais ameaadas. Ambos os modelos foram, assim, colocados em xeque mas os resultados obtidos aps o ajuste do incio dos anos 1980, como se sabe, foram radicalmente diferentes. A Coreia conseguiu recuperar-se da crise e voltar a crescer, enquanto o Brasil mergulhou em duas dcadas de baixo crescimento mas isso j vai muito alm do escopo deste artigo.

Concluses
Defende-se neste artigo que Coreia e Brasil, com as devidas diferenas a serem ressaltadas, seguiram uma estratgia de industrializao alimentada por planos econmicos de desenvolvimento, polticas de crdito, regimes de cmbio mltiplo, incentivos scais e investimentos levados a efeito por empresas de propriedade do Estado ou com nanciamento direto do Estado. Tanto na Coreia quanto no Brasil, o Estado, ao prover nanciamento de longo prazo, atuou como um substituto gerschenkroniano para a promoo da industrializao tardia. Dada a inexistncia de fontes

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privadas de nanciamento de longo prazo e em funo de outras menos importantes falhas de mercado, o crdito pblico foi fundamental. Alm disso, embora os arranjos institucionais fossem distintos na sua concepo (predominncia de bancos comerciais pblicos, na Coreia, versus bancos comerciais privados, no Brasil), os dois sistemas acabaram por se caracterizar pela forte presena do Estado no mbito do nanciamento de longo prazo, pelo uso intensivo de fontes externas de nanciamento (embora sob formas diferentes), pelo fraco desenvolvimento do mercado de capitais (apesar de algum orescimento no m dos anos 1960 e incio dos anos 1970 nos dois pases), pela manuteno da importncia do mercado informal de crdito (independentemente das tentativas de dissip-lo, sobretudo na Coreia), sem negar a presena do autonanciamento como fonte importante de recursos. O carter pblico do sistema nanceiro coreano e os volumosos recursos externos disponveis para o Pas permitiram que a questo da busca de recursos de longo prazo na Coreia (funding) no fosse problemtica, embora a escassez de liquidez (nance) tenha feito com que o mercado informal de crdito perdurasse (com vigor) ao longo do tempo. No caso brasileiro, em contraposio, o funding teve de se basear nos recursos do BNDE, embora fontes de recursos de curto prazo (nance) fossem abundantes. Em ambas as experincias, o papel das instituies e convenes foi fundamental, como se buscou defender. Nesse sentido, nos dois pases houve um tipo de financiamento baseado em crdito bancrio, no qual a voz (voice) do governo se fez presente de forma determinante. Trata-se, portanto, do que se pode caracterizar como credit-based financial system with administered prices [Zysman (1982)]. Nesse arranjo, o governo fixa o preo do crdito em diferentes mercados, sinaliza as prioridades macroeconmicas e de poltica industrial e interfere na alocao de bens e servios.

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