Maestra en Desarrollo Territorial Metodologa de la Investigacin Trabajo Final Alumno: Roberto Mirabella La descentralizacin del Estado Provincial para

a fortalecer los procesos de desarrollo territorial en la provincia de Santa Fe.

Tema de investigacin El nuevo rol de los gobiernos locales. Las polticas pblicas del Estado Provincial, la descentralizacin y su impacto en el desarrollo regional. Nueva Sociedad, nuevos retos tecnolgicos, nuevo estado?
Formatted: Not Highlight

Comment [G1]: Yo sacara esta parte del tema podra ser un subtema pero hay que incluirlo lueg por ejemplo en los objetivos especficos. No apare tampoco en el esquema conceptual

El problema y su justificacin Cada vez con mayor preponderancia las comunidades locales (gobierno, instituciones) asumen funciones y asignan recursos para afrontar nuevos problemas y desafos. La asuncin de estas nuevas competencias, muchas veces, son inherentes a otros niveles de gobierno, generalmente del Estado Provincial. Los procesos de desarrollo territorial local? no han sido consecuencia ni han sido apuntalados por polticas de descentralizacin sino ms bien han sido producto de procesos endgenos. Existe un debate, desde hace varios aos, sobre descentralizacin, desarrollo regional, coparticipacin de impuestos, federalizacin del territorio que hoy se da en un contexto de incertidumbre internacional pero con un fuerte crecimiento econmico nacional. La Argentina es el tercer pas que ms creci en los ltimos 10 aos detrs de China y la India. El desarrollo de las ciudades y regiones de la provincia de Santa Fe, ya que sobre eso vamos a adentrarnos, se debe pensar de la mano de una diferente y mas eficiente asignacin de los recursos pblicos, lo que implica la descentralizacin de funciones, polticas y recursos del Estado Provincial y una nueva manera de gestionar lo local y regional. No es menos cierto que en un mundo que esta redescubriendo el territorio, donde los cambios tecnolgicos y la produccin de conocimiento marcan el ritmo de la complejidad actual, que debemos repensar el Estado en el cambio de poca. Este proceso descentralizador puede ser concebido de diversas maneras. Puede pensarse la participacin de los gobiernos locales compartiendo la toma de decisiones de

Comment [G2]: Se entiende la idea, revisar la redaccin

organismos provinciales, trasladando competencias y recursos como tambin fortaleciendo las competencias locales existentes. Por otra parte se debe analizar el nivel local que ha de asumir nuevas competencias (tamao, capacidades de gestin, cultura local) como tambin formas de descentralizacin hacia las organizaciones intermunicipales o asociaciones para el desarrollo que son claves en los esquemas regionales. Hay que agregar que la descentralizacin est ntimamente conectada a los procesos de democratizacin, y aunque no de manera determinante, mejora la eficiencia de los servicios pblicos. Tambin la descentralizacin es un fenmeno global causado o empujado por otras fuerzas primarias que deben ser develadas para entender la naturaleza misma de la descentralizacin (Boisier, 2004); e incluso se puede concebir como un proceso de cambio institucional que implica un acercamiento a los ciudadanos, es decir, comprenderse como una estrategia de relegitimacin del Estado para garantizar la gobernabilidad poltica ampliando la representatividad y socializando el poder. En definitiva, la descentralizacin no puede entenderse solo como un simple problema de transferencia de competencias y de recursos, ni solo en el sentido de mejorar las formas de representatividad poltica; sino tambin como el rediseo del conjunto de la estructura del Estado. No se trata de producir modificaciones parciales sino de crear un nuevo Estado. Al decir de Work (2001): La descentralizacin es mucho ms que una reforma del sector pblico, de la administracin o del funcionalismo. Envuelve el papel y las relaciones de todos los actores societales, sean gubernamentales, del sector privado o de la sociedad civil.

El impacto o importancia del estudio El estudio propone conocer y evaluar varios puntos. Por un lado saber que cantidad de recursos destinan hoy los gobiernos locales a competencias para las cuales no fueron creados ni tienen mandato jurdico para abordarlas. Al decir de los espaoles, competencias impropias de los ayuntamientos, aquellos servicios que los municipios tienen que pagar y que son competencia de otras administraciones del estado. Esto significa un replanteo de las polticas pblicas que lleva adelante el Estado Provincial y repensar una descentralizacin que tenga en cuenta estas realidades a nivel local y regional. Esclarecer el debate sobre diversos conceptos utilizados: descentralizacin, desconcentracin, delegacin, federalismo, regionalizacin. Realizar un aporte sobre las diversas formas que puede ser concebido el proceso descentralizador, los fundamentos y metas que se persiguen.

Aportar diversos anlisis comparados analizando lo que sucede en otros lugares del mundo (Europa, Amrica) en cuanto a la descentralizacin de polticas pblicas y su impacto en los procesos de desarrollo territorial.

Objetivos Objetivo General Generar conocimiento que fundamente Fundamentar la necesidad de una poltica de descentralizacin del Estado de la Provincia de Santa Fe. Objetivos Especficos Cuantificar los recursos que los municipios invierten en funciones y competencias que son de otros niveles del Estado. Aprender de otras experiencias de descentralizacin de los gobiernos subnacionales. Esclarecer diversos conceptos: descentralizacin, desconcentracin, federalismo, delegacin; y formular criterios de anlisis para su aplicacin actual. Encontrar las relaciones entre desarrollo territorial y descentralizacin. Realizar un aporte que permita reflexionar sobre el nuevo rol del estado, en sus diferentes niveles, en el cambio de poca. Analizar cuales polticas pblicas se han descentralizado a partir de la regionalizacin implementada por el Gobierno de la Provincia de Santa Fe a travs de su Plan Estratgico.

Hiptesis o supuesto de anticipacin de sentido La modernizacin del Estado y del sistema poltico administrativo ha sido un imperativo para el desarrollo. En ello ha estado implcita la gobernabilidad. En este proceso la descentralizacin ha sido planteada como un objetivo en el que convergen dos posiciones: la de quienes pretenden disgregar las demandas y conflictos sociales y reducir mecnicamente los gastos de la administracin central y la de quienes promueven el relanzamiento econmico y la democratizacin poltica del Estado, que posibilite la integracin y la participacin de los sectores mas amplios de la poblacin, que trascienda el enfoque poltico administrativo tradicional y construya una estrategia mas equitativa y territorial del desarrollo. Todos los municipios de la provincia de Santa Fe consideran que en los ltimos 20 aos comenzaron a llevar a cabo acciones y polticas pblicas diferentes para lo que haban sido creados. Estos nuevos roles tienen que ver con la salud pblica, la proteccin civil

de los bienes y personas, la educacin pblica, el desarrollo econmico y la internacionalizacin del territorio, los servicios de agua potable, desechos cloacales y luz elctrica como tambin atender la problemtica ambiental o asesorar sobre los derechos de los consumidores. Este cambio implic una asignacin de recursos pblicos para afrontar estas funciones donde todos saben que invierten mucho pero si lo tuvieran que reclamar no lo han cuantificado- sin que se produjeran modificaciones sustanciales en el esquema tributario municipal. Dicho de otro modo, no cambiaron ni la estructura de ingresos propios ni los referidos a otras jurisdicciones (coparticipacin de impuestos y transferencias). Esto demuestra en primera instancia que el Estado Provincial estuvo ajeno a esta mutacin del sector pblico local. Por otra parte el Gobierno Provincial, en los ltimos 5 aos, comenz un proceso de reforma del Estado para construir un Estado ms eficiente e impulsar con rapidez las polticas pblicas. (Plan Estratgico Provincial Santa Fe, 2008). Esto implic un proceso de reorganizacin territorial cuyo diseo asumi un formato de 5 regiones (denominados Nodos). El objetivo era que cada regin sea el escenario de un proceso de descentralizacin y dotar de mayores competencias a municipios y comunas. Esto indudablemente no se logr, pero en cambio si se crearon nuevas estructuras del gobierno provincial en cada una de las regiones burocratizando aun mas el aparato estatal. Suele haber ideas que se captan de lugares diversos y pareciera que estn como flotando en el ambiente, que refieren a que el mundo ha cambiado fuertemente en los ltimos 25 aos y que la democracia, los partidos polticos y el Estado no han encontrado respuestas ni han podido re-acomodarse a la abrumadora dinmica que ha tenido y tiene la complejidad actual. Todava no hemos encontrado demasiadas respuestas.

Antecedentes para el anlisis. Galn Galn Alfredo ed. LA DESCENTRALIZACI DE COMPETNCIES DE LA GENERALITAT ALS ENS LOCALS DE CATALUNYA. Volum I estudi general y Volum II Estudis sectorials. Fundacin Carles Pi i Sunyer. Barcelona 2006. La Fundacin Pi i Sunyer es una organizacin especializada en estudiar los procesos de la comunidad autnoma de Catalunia y los gobiernos locales de dicha regin. Este trabajo constituye uno de los primeros en Espaa en analizar el futuro proceso de descentralizacin de las competencias de la Generalitat (similar a lo que sera nuestro gobierno provincial) a los entes o gobierno locales catalanes. Esta es llamada la segunda descentralizacin o segunda fase del pacto local. El estudio aborda varias dimensiones como ser marco el normativo vigente, las funciones descentralizables, la situacin actual de los procesos de descentralizacin de las comunidades autnomas y los mecanismos para llevar a cabo en cada ente local.

Comment [G3]: Slo el ltimo prrafo de la hiptesis est planteado en trminos hipotticos. anterior est planteado como un hecho dado. Pregunto si hay datos terico-prcticos para referenciar? O ms bien constituyen un presupue desde donde partir esta investigacin. Si es esto ltimo, cabra utilizar los verbos en condicional o potencial.

Por otra parte analiza los sectores o polticas pblicas ms relevantes susceptibles de descentralizacin: proteccin y defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, la educacin publica, acceso a la vivienda, integracin de inmigrantes, infancia y juventud, medio ambiente, poltica de empleo, poltica de la mujer, seguridad ciudadana y proteccin civil, sistema de salud, servicios de asistencia social, sociedad de la informacin y telecomunicaciones, transporte, turismo, urbanismo y ordenacin del territorio. Si bien este estudio es especfico de la comunidad autnoma de Catalunia nos sirve a la luz de comparar con los procesos argentinos, en particular en nuestra provincia, encontrando conceptos, criterios y anlisis que aporten al propio proceso descentralizador. Por ejemplo, entendemos que el proceso debe encontrar sus fundamentos jurdicos y un marco normativo correspondiente pero la descentralizacin de competencias es una opcin esencialmente poltica. Esta opcin deber encontrar los textos normativos que la amparen pero no estar impuesta por ellos. Ac hay un corte entre lo que aporta el antecedente y lo reflexiones sobre el trabajo que se encamina, esto debiera quedar claro. Por otra parte es necesario determinar el tipo de gobierno local que ha de ser destinada la competencia provincial que se descentraliza: Municipio o comuna. Dicho de otra manera es necesario analizar el nivel local que ha de asumir nuevas competencias. No es lo mismo una comuna de 2 a 6 mil habitantes (cerca de 250 en la Provincia de Santa Fe)1 que un municipio de 50 mil habitantes u otro de 1 milln. Es posible que deba tambin considerarse que la descentralizacin no deba regirse por el principio de uniformidad dentro de cada nivel local, muy por el contrario, seguramente deba pensarse cada materia en particular segn el ente local en cuestin. Encontramos 3 razones o causas que pueden fundamentar el principio de diversidad o diferenciacin con el cual debe tratarse entre los municipios: 1. La existencia de un inters objetivo particular dada por necesidades concretas que han de ser satisfechas y estas necesidades no son comunes a todos los municipios. 2. Diferencias en la capacidad de gestin, ya que estos atributos son considerados necesarios para descentralizar una competencia determinada. 3. La propia voluntad municipal, siendo respetuoso de la autonoma municipal pero sabiendo que pueda resultar la ms asimtrica. Si queremos agregar mas complejidad podramos considerar que determinada descentralizacin se podra instrumentar hacia un grupo de municipios o asociacin
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En la Provincia de Santa fe existen 362 localidades. Desde el punto de vista poltico administrativo 50 de ellas son municipios de 10 mil habitantes o ms y el resto (312) son comunas. Los municipios se dividen entre primera categora (Santa Fe y Rosario) y segunda categora (todo el resto). Las comunas pueden ser de 3 o 6 miembros.

regional para el desarrollo2 ya conformada. Seguramente determinados servicios pblicos deban necesitar una masa crtica para ser implementados. El primer interrogante que surge aqu es de qu manera el Estado Provincial conserva posibilidades de control en la poltica pblica descentralizada y esto no entra en colisin con la capacidad de direccin poltica que el municipio intenta dar. La naturaleza poltica del gobierno municipal, ya no meramente administrativo, a de incidir en las nuevas competencias y en las funciones que la integran. En este punto lo expresa claramente el libro blanco para la reforma del gobierno local de la Unin Europea cuando afirma: hemos de partir del hecho de que la autonoma local es autonoma poltica, con capacidad para ordenar y gestionar bajo la propia responsabilidad una parte sustancial de los asuntos pblicos mediante el impulso de polticas propias. En consecuencia las competencias locales no deben limitarse al plano de la mera gestin de servicios y de funciones burocrticas, sino que deben comprender tambin potestades normativas, reguladoras, fiscales y de planificacin, sin las cuales difcilmente podran plantearse responsabilidades de autentico gobierno poltico de los pueblos y las ciudades. (Carta Europea de Autonoma Local)3 El proceso descentralizador puede ser concebido tambin de distintos modos. En primer lugar se puede pensar un proceso que permita la participacin de los gobiernos locales en el ejercicio de las competencias del gobierno provincial, es decir, participar en la toma de decisiones que corresponden a polticas pblicas provinciales. Un ejemplo que podemos observar en la provincia de Santa Fe, de una manera ms simblica que otra cosa, es la participacin en el directorio de los 15 municipios donde brinda servicios sanitarios la empresa ASSA S.A. cuya mayora accionaria est en manos del estado provincial. En segundo lugar podemos analizar el traslado de nuevas competencias a los gobiernos locales. A las que ya poseen se suman otras de diferente naturaleza. Desde este punto de

En la provincia de Santa Fe existen 14 asociaciones regionales para el desarrollo. Todas estn confirmadas por municipios y comunas. En algunas participan algunas organizaciones empresariales. Estn constituidas por regin. Por ejemplo la Asociacin Regional para el Desarrollo del Departamento Castellanos la componen todos los municipios y comunas del mismo. Otras como por ejemplo la Asociacin para el Desarrollo del Norte Santafesino est compuesta por municipios, comunas, organizaciones empresariales y geogrficamente abarca el departamento Gral Obligado, parte del Dpto Vera, San Justo, San Javier. 3 La Carta Europea de la Autonoma Local constituye una de las expresiones ms importantes, desde la perspectiva institucional, de la preocupacin europea por el respeto de los principios democrticos en el ejercicio del poder pblico. La Carta busca la extensin a toda Europa de los principios propios de la democracia local. Para ello sigue un procedimiento flexible, que permite a los diferentes Estados ratificar una parte del contenido de la Carta, pudiendo no asumir aquellos aspectos que pueden entrar en contradiccin con la cultura poltica existente en cada Estado. Su elaboracin en el mbito del Consejo de Europa, en concreto del Congreso de Poderes Locales y Regionales, resalta la trayectoria de esta Organizacin en la defensa de los principios democrticos, al tiempo que le otorga una trascendencia jurdica que supera su estricto mbito de vigencia.

vista la descentralizacin supone un incremento cuantitativo de las competencias locales. Podran ser competencias delegadas o propias, marcando los lmites la existencia de doctrina jurdica y constitucional que liga los conceptos de autonoma local y competencias propias. Por ultimo otro proceso descentralizador no sera la atribucin de nuevas competencias sino las mejoras de las ya existentes, es decir, fortalecer las competencias que ya poseen. La descentralizacin supondra un incremento cualitativo competencial que permita disear y ejecutar polticas publicas propias, completas y coherentes en todo el mbito territorial. Entindase que una mejora cualitativa puede consistir en la eliminacin o reduccin de los limites que condicionan las funciones que tienen reconocidos los gobiernos locales. As por ejemplo determinadas previsiones legales que establecen controles especficos sobre la actividad local como podra ser los controles bromatolgicos en empresas que producen alimentos. Los dos ttulos que siguen seran antecedentes pero no del tipo del anterior (es una investigacin) sino que constituiran otro subttulo antecedentes especficos de polticas desdecentralizadoras en Santa Fe el discurso descentralizador en la provincia de Santa Fe Plan Estratgico Provincial Santa Fe. Cinco regiones, una sola provincia. El Gobierno de la Provincia de Santa Fe, a partir de diciembre de 2007, con la asuncin de Hermes Binner, comienza un proceso de reforma del Estado convocando al conjunto de los ciudadanos santafesinos a emprender la tarea colectiva de cambiar Santa Fe. En funcin de esto se comenz la construccin del Plan Estratgico Provincial. Esto implic un proceso de reorganizacin territorial cuyo diseo asumi un formato de 5 regiones denominados Nodos. El objetivo fue que cada regin sea el escenario de un proceso de descentralizacin y dotar de mayores competencias a municipios y comunas. Segn palabras del entonces Ministro de Gobierno y Reforma del Estado Antonio Bonfatti la organizacin de la provincia, descentralizada en cinco regiones, permite atender las particularidades de un territorio sumamente extendido y heterogneo consolidando una propuesta de solidaridad e integracin(poner referencia completa p.7). La regionalizacin provincial se formul desde el mbito gubernamental y nunca fue puesta en debate, lo que gener algunas resistencias en determinados lugares ya que no se sentan parte de ese mbito impuesto desde arriba. Si bien en los documentos se establece que la regionalizacin provincial parte de la concepcin de la regin como un sistema flexible en el cual se desarrolla una construccin social permanente y se ensayan itinerarios singulares. De la misma manera que el clima, las regiones no se sujetan a una categora rgida y formal.(p.14); nunca dieron respuesta a planteos

formales y por escrito presentados desde Rafaela cuestionando la regin establecida y proponiendo otra con los fundamentos correspondientes. El proceso de regionalizacin territorial adquiri el siguiente formato: Region 1 (Nodo Reconquista) Incluye 37 poblaciones de los departamentos Gral Obligado, Vera y norte de San Javier, cuya poblacin asciende aproximadamente a 230 mil habitantes. Regin 2 (Nodo Rafaela) Incluye 96 poblaciones de los departamentos Castellanos, 9 de julio, San Cristobal y norte de San Martn. La poblacin comprendida asciende a 285 mil habitantes aproximadamente. Regin 3 (Nodo Santa Fe) Incluye 98 poblaciones de los departamentos San Justo, sur de San Javier, Garay, Las Colonias, La Capital y parte de San Jernimo. La poblacin asciende aproximadamente a 730 mil habitantes. Regin 4 (Nodo Rosario) Incluye 95 poblaciones de los departamentos sur de San Martin, parte de San Jeronimo, Belgrano, Iriondo, San Lorenzo, parte de Caseros, Rosario y parte de Constitucin. La poblacin comprendida aproximada es de 1.570.000 habitantes. Regin 5 (Nodo Venado Tuerto) Incluye 36 poblaciones de los departamentos General Lopez, parte de Caseros y parte de Constitucin. La poblacin comprendida es de aproximadamente 200 mil habitantes. El documento (aclarar) expresa que cada una de las regiones se constituyen en el escenario necesario para el desarrollo de un proceso de descentralizacin cuya premisa fundamental es: todo lo que se pueda gestionar desde un mbito cercano no debe gestionarse desde un mbito lejano y centralizado. Al descentralizar funciones en las regiones y dotar de mayores competencias a municipios y comunas se promueve una efectiva aproximacin del gobierno provincial a la ciudadana, al tiempo que se establecen las condiciones de posibilidad para que la autonoma y el desarrollo local cobren un impulso renovado.(p.19) Es importante resaltar esto ltimo que vamos a transcribir porque aqu est el meollo de la cuestin. Termina afirmando el desarrollo del proceso de descentralizacin entraa la transferencia de capacidades y recursos a nuevos entes y, como tal, requiere de una profunda reingeniera del Estado Provincial en sus aspectos administrativos y funcionales. Ello implica una amplia reorganizacin (de recursos, competencias, procedimientos y prcticas) que define la creacin de un nuevo tipo de Estado, el cual se ver materializado en cada nodo regional a partir del establecimiento del Centros Cvicos. Los Centros Cvicos dispositivos edilicios emblemticos- expresarn tanto

el principio de concertacin entre Estado, mercado y sociedad civil, como de la presencia concreta e inmediata del Estado ante sus ciudadanos.4 Lo que pretendemos analizar es si esta regionalizacin territorial implementada cumpli con el propsito descentralizador expresado.

Programa Municipios Productivos. Ministerio de Agricultura, Ganadera, Industria y Comercio de la Provincia de Santa Fe. A fines de 1995 el Ministerio de Agricultura, Ganadera, Industria y Comercio (MAGIC) de la Provincia de Santa Fe estableca dentro de sus cinco ejes de accin para orientar el apoyo a los sectores productivos la descentralizacin en municipios y entidades intermedias. En ese momento, la realidad provincial presentaba un mapa en el que lo local no tena un protagonismo en la promocin del desarrollo, slo nueve localidades contaban con secretaras de la produccin, de las cuales solamente cinco haban superado la etapa embrionaria de su creacin reciente. Con el objetivo de fortalecer e integrar el sistema productivo de la provincia, a partir de la accin local y regional de los municipios y comunas, se dise e implement el programa Municipios Productivos (MP). Este proyecto tena como objetivo crear y fortalecer reas de apoyo a la produccin; descentralizar la poltica productiva del gobierno santafesino y potenciar las actividades econmicas existentes y promover la creacin de nuevas alternativas productivas. El programa se dividi en diferentes etapas de modo tal que permitieran realizar la transferencia de conocimientos necesaria e iniciar un proceso de desarrollo y fortalecimiento institucional. En el ao 1996 se realizaron actividades de sensibilizacin tanto a las autoridades municipales como a las entidades intermedias para instalar la importancia de asumir el protagonismo en el apoyo al sector productivo. Se apuntal y potenci la capacidad de los responsables de las reas de apoyo a la produccin en los municipios, se estableci un sistema para comunicar los programas de

El resaltado en negrita es nuestro. No hace al tema de la tesis analizar el proceso de como fue llevado a cabo. Es decir todos los talleres llevados adelante con el nombre de asambleas ciudadanas para construir participativamente los diagnsticos, formulacin de proyectos estratgicos, acciones definidas y las estructuras creadas para el seguimiento y coordinacin de estos procesos. Los pasos llevados adelante son los tpicos de cualquier proceso de planificacin estratgica clsica de los 90 que iniciaron varios municipios imitando algunas experiencias espaolas. En definitiva no es metie objetode este estudio evaluar si el desarrollo de la metodologa, la implementacin de las tcnicas, la convocatoria, etc, fue verdaderamente participativo y democrtico. Como tampoco queremos evaluar el grado de avance de los proyectos a realizar.

distintas reas del Ministerio de la Produccin y se generaba un espacio para el debate de algunos temas de importancia para los sectores productivos de la provincia. Durante dicha etapa se realiz un relevamiento del sector industrial en 45 municipios y 45 comunas de la provincia relevando datos cuantitativos y cualitativos de 4230 empresas que resultaron claves para definir polticas para el sector. Durante esos aos se crearon secretaras de la produccin en varios municipios y se avanz en el entrenamiento y la capacitacin de sus secretarios; algunas actividades de formacin y capacitacin se extendieron tambin a los pequeos y medianos empresarios. En algunas zonas de la provincia, se fortaleci la figura de las Asociaciones para el Desarrollo, conformadas por instituciones del sector privado y adems, por municipios y comunas de la regin, asistidas con fondos para financiar pequeos emprendimientos productivos. Tambin en ese ao comenzaron los primeros Encuentros Regionales, con el propsito de generar espacios para la discusin de problemas, analizando las fortalezas y las debilidades de cada regin, y propiciando tambin una instancia para el diseo y la ejecucin de programas comunes. Se trabajo en actividades de internacionalizacin destacndose la participacin de las empresas y de los funcionarios municipales en ferias y misiones internacionales y en la realizacin de rondas y encuentros de negocios; tambin debe destacarse la realizacin de misiones comerciales post-feria, con el objetivo de cerrar acuerdos con los contactos realizados previamente. Las ms importantes fueron EXPO CRUZ en Bolivia, EXPO PARAGUAY y EXPO ACTIVA, en Uruguay. A partir de estas actividades, se profundiza la comunicacin entre la provincia y el municipio y por otro lado comenzaron a generarse, en forma incipiente, diversas iniciativas propias, promoviendo actividades locales, la interaccin regional y la planificacin conjunta. En diciembre de 1998, ya con 48 secretaras de la produccin municipales y 19 secretaras de la produccin comunales en funcionamiento, se realiz el encuentro provincial de evaluacin de lo actuado en el ao. En ese encuentro, el Ministerio de la Produccin plante como eje de trabajo avanzar hacia una mayor articulacin con el sector privado. Por ltimo, cabe agregar que, para la implementacin y gestin de estas actividades, la Direccin de Desarrollo Regional y Local cont con un organigrama compuesto por un director provincial, un director general, una pequea unidad administrativa y cinco agentes provinciales de apoyo. Su funcionamiento cont con el apoyo de convenios firmados con el Consejo Federal de Inversiones (CFI) por montos de alrededor de $350.000 en el perodo 1996-1997 y por $210.000 en 1998. Estos aportes sirvieron para

financiar gastos operativos y para articular una red de consultores especializados en los temas que fueron requeridos segn la dinmica del programa. Lo interesante de esta experiencia es lo novedosa e innovadora que fue como poltica de descentralizacin hacia el mbito local. Un nuevo modelo de gestin pblica basado en la descentralizacin de las polticas pblicas y el apoyo a los sectores productivos municipales. Los elementos ms importantes a destacar: la importancia del mbito local, la proximidad territorial y las relaciones directas con los actores del desarrollo.

Marco terico 1) Esquema Mapa conceptual sobre descentralizacin

2) Primer avance de revisin bibliogrfica. Federalismo, descentralizacin y principio de subsidiariedad El concepto de federalismo deriva del latn FOEDES, que significa alianza, unin, tratado federal. Es un sistema poltico que se caracteriza por la independencia institucional y facultades autnomas de subsistemas territoriales (estados federales) constitucionalmente garantizados. En las ciencias sociales la descentralizacin refiere a las transferencias de servicios, competencias y recursos desde la administracin nacional o central de un determinado Estado hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales en los pases federales, y regionales y locales en los pases constitucionalmente unitarios; siendo dichas transferencias realizadas hacia una entidad con distinta personera jurdica. La descentralizacin forma parte de la gobernanza democrtica. Es un proceso que implica la transferencia de una serie de poderes (toma de decisiones, aumento de ingresos, etc.), responsabilidades (prestacin del servicio) y recursos (financiero,

humano y administrativo) de un nivel estatal (Estado Provincial) a otro nivel del Estado (Municipio). La misma puede tener diferentes caractersticas: Funcional: cuando se crea un ente con personalidad jurdica, normas y presupuestos propios estando su accionar limitado a una funcin, actividad o sector. Un ejemplo de esto podra ser la creacin de la empresa de energa elctrica. Territorial: cuando se crea un ente de alcance multisectorial pero cuya actuacin se restringe a un espacio poltico/administrativo definido. Ej.: la asociacin regional para el desarrollo. Poltica: cuando cumplido los requisitos bsicos la generacin del ente proviene de procesos legales, electorales, secretos e informados como por ejemplo un Municipio. Tambin podra encontrarse procesos que combinan diferentes modalidades. La Descentralizacin es interpretada como una reforma de administracin pblica o como reforma del Estado, pero es en verdad un cambio de la estructura societal, que transforman las relaciones entre los sectores gubernamentales, el sector privado y la sociedad civil. Es clara la naturaleza poltica de la descentralizacin, ya que se trata de una modificacin en el patrn de distribucin del poder. En este sentido la transferencia del poder a regiones puede resultar antidemocrtica si en tales regiones no existe un receptor socialmente adecuado. La combinacin o proporcin de centralizacin y descentralizacin depende del alcance siempre cambiante del contrato social entre Estado y la sociedad civil, entendiendo que la descentralizacin es fin y medio simultneamente. (Boisier, 2004) La relacin entre descentralizacin y democracia debe ser puesta en su contexto histrico, porque en no pocos casos la centralizacin ha sido un requisito para precisamente dar paso posterior a una democracia descentralizada. Pensemos el caso de Francia o la Argentina de los aos 50 cuya centralizacin previa tuvo por propsito consolidar la construccin de un Estado/nacin. Como lo afirmaba desde la Presidencia de Francia F. Mitterrand, Francia ha tenido necesidad de un poder fuerte y centralizado para hacerse. Ella necesita, hoy da, un poder descentralizado para no deshacerse (Boisier, 2004) Por otra parte, generalmente 3 criterios o condiciones fundamentales se mencionan al discutir la descentralizacin: 1. La existencia de entidades territoriales para administrar 2. El derecho del pueblo a elegir sus propios lideres locales 3. La capacidad financiera de los distintas entidades territoriales

La descentralizacin supone una transferencia del ejercicio de poder cuyo objetivo es estimular la participacin poltica y social y hacer ms eficiente el aparato del Estado, lo que tambin supone legitimar el sistema poltico, democratizndolo. El principio bsico que acompaa a la descentralizacin es el de la subsidiariedad. Es decir, slo corresponde a un nivel de gobierno superior lo que no es transferible a nivel inferior. Segn Boisier (2004) la descentralizacin representa la aplicacin en la prctica del principio poltico de subsidiariedad, de acuerdo al cual cada organizacin social es competente para intervenir sobre su propio mbito (funcional o territorial), transfiriendo hacia arriba slo aquello que el bien comn o la tecnologa establezca como responsabilidad del ente mayor. Entindase, en este marco, la subsidiariedad como indisolublemente apareada con el principio moral de solidaridad, tambin tanto en el plano funcional como territorial. La subsidiariedad envuelve el reconocimiento del ser humano como persona humana en su doble condicin de individualidad y sociabilidad, es decir, como sujeto de su propio destino logrado siempre en asociacin con otros; se es persona humana slo entre personas humanas. La solidaridad, a su turno, es una expresin prctica del amor, en el amplio sentido en que Humberto Maturana emplea este concepto, basado en el reconocimiento, entendimiento y cooperacin con el otro. Tal como establece el principio de subsidiariedad las responsabilidades pblicas y el ejercicio de las competencias deben desempearse por las autoridades electas ms prximas a la ciudadana. La atribucin de una competencia a otra debe tener en cuenta el mbito y la naturaleza de la actividad segn el principio de eficacia y economa. En base al principio de subsidiariedad, las autoridades locales se comprometen en mayor medida con los sectores ms vulnerables, atendiendo la educacin, la atencin primaria de la salud, la infraestructura pblica. Las responsabilidades para reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria se asignan a las autoridades locales, debido a la proximidad de estas ltimas con los grupos destinatarios que reduce la informacin y los costes de transaccin asociados. Por otra parte la gran mayora de las organizaciones de la sociedad civil son de naturaleza territorial, es decir, surgen como agrupaciones cuya articulacin fundamental deriva del hecho de compartir un territorio que tiene caractersticas que son internalizadas por las personas al punto de constituir el elemento clave de diferenciacin con otros grupos. Asociaciones de vecinos, entidades culturales, gremiales empresarias, instituciones que atienden temas sociales, cooperadoras, clubes. En una sociedad organizada de forma que el Estado cumple, con intensidad variable, un papel subsidiario, cada una de estas asociaciones posee un espacio de realizacin autnomo. Aqu se encuentra el fundamento ontolgico de la descentralizacin poltica territorial, como potenciacin de este espacio de realizacin. (Boisier, 1990)

Por otro lado varios autores sostienen que la descentralizacin facilita la articulacin e implementacin de polticas de desarrollo para lograr crecimiento con equidad. Adems reduce los procedimientos burocrticos, legitima la poltica del gobierno, es ms efectiva la planificacin local, incrementa la eficiencia de las polticas pblicas. Por otra parte el proceso descentralizador genera una diferente distribucin del poder poltico en la sociedad, una suerte de nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad civil. Desarrollo regional y descentralizacin son dos procesos que en la prctica definen un solo proceso autocontenido de evidente naturaleza y dimensin tanto poltica como social. (Boisier, 1988) Hoy en da la descentralizacin poltica cobra nueva importancia, ya no solamente para avanzar en ciudadana e inclusin social sino tambin en desarrollo econmico. En efecto, se ha llegado a un consenso en que la competitividad depende, no solamente de las empresas, de los equilibrios macroeconmicos y de polticas nacionales activas, sino de la capacidad de cada localidad para encarar su propio desarrollo a travs de procesos de concertacin pblico-privada. Y para esto es indispensable que las ciudades cuenten con ms autonoma y ms recursos. (Finot, 2005) Por lo tanto entendemos los procesos de descentralizacin ms avanzados aquellos que incluyen la eleccin directa de todos los niveles de representacin pblica territorial transfiriendo recursos y capacidades de decisin a los gobiernos locales, constituyendo de este modo bases mucho ms consistentes para el impulso de iniciativas de desarrollo local. (Alburquerque, 2004) Concebimos la descentralizacin consustancial con la democracia, al proceso de democratizacin del Estado, ampliando el campo de los derechos y libertades; la progresiva incorporacin de los sectores excluidos y marginados de las instituciones representativas y estableciendo mayor control y participacin popular en la actuacin de las administraciones pblicas. (Borja, 1987). Dice Boisier "Solo habr desarrollo regional efectivo si se pasa de regiones objeto dominadas centralmente a regiones sujeto, interdependientes y autodeterminadas". No confundamos los trminos Muchas veces se confunde cuando se habla de descentralizacin con desconcentracin. Este trmino hace referencia a que el gobierno central est presente en las unidades locales y regionales con sus propios rganos. Dicho de otro modo hay una cesin de capacidad de decisin desde un nivel jerrquico dado a otro inferior dentro de un mismo organismo, tratndose en consecuencia de una cuestin interna que no requiere sino la voluntad del nivel jerrquico superior. Recordemos que la descentralizacin supone la creacin de un ente distinto de aqul del cual se va a transferir capacidad decisoria lo que supone la concesin de personalidad jurdica propia, de recursos y de normas propias de funcionamiento.

La delegacin se puede definir como la asignacin temporal de funciones a una entidad jerrquicamente inferior y dentro de la misma persona jurdica. Sin embargo, la experiencia muestra que la desconcentracin de responsabilidades transferencias de poder y sin proveer a los niveles administrativos ms bajos de recursos humanos y financieros necesitados, puede determinar lagunas en cumplimiento de las funciones del Estado, y eventualmente en un aumento de disparidades espaciales. El Centralismo que venimos arrastrando El concepto de descentralizacin tambin se puede comprender mejor cuando se lo compara con su opuesto: la centralizacin. Esta puede describirse como un esquema piramidal de gobierno en donde las decisiones se concentran en el mximo vrtice del Estado. En este sentido, Claudio Veliz (1980), historiador chileno, describe algunos aspectos clave de nuestra historia latinoamericana que influyeron fuertemente en la concepcin centralista del Estado. Factores que distinguen el carcter social, econmico y poltico cuya ascendencia fue decisiva en la gnesis y la formacin de las sociedades. Presenta cuatro grandes fenmenos sociales europeos que no se dieron en Amrica Latina: ni un cambio social como el provocado por la Revolucin Industrial, ni un cambio poltico como el provocado por la Revolucin Francesa, ni un cambio religioso como el provocado por la Reforma ni, finalmente, un sistema de reparto territorial del poder tal como fue el feudalismo. La ausencia de tales estructuras y procesos en el desarrollo de la conquista habra representado el caldo de cultivo del actual centralismo latinoamericano. Ms aun, el carcter poltico y administrativo centralista de las naciones hispanoamericanas tiene su origen en la monarqua castellana enfticamente centralista. Boisier (2004) incluso agrega un quinto elemento, mucho ms sociolgico, segn l central en los pases andinos. Hace referencia al rgimen de inquilinaje campesino, heredero de la encomienda espaola. Tal rgimen, con no pocas caractersticas de la servidumbre de la gleba, someti a la mayora de la poblacin hasta bien entrado el siglo XX a un tipo de relacin laboral rural tremendamente dependiente de la sujecin servil del inquilino al dueo de la hacienda, al punto de crear, en el imaginario campesino, la figura del padrepatrn, dueo de la hacienda, empleador, pagador y tambin proveedor de servicios (religiosos, comerciales, de salud, de educacin). Cuando este rgimen se quiebra y ya en el tercer decenio del siglo XX se inicia el intenso y sostenido proceso de migracin rural-urbana derivado de la industrializacin incipiente, ste no se acompaa de un paralelo proceso de educacin cvica, que debera haber enseado cmo enfrentar una vida urbana e industrial. l imagina a un campesino perdido en la capital, parado en la plaza frente al Palacio de Gobierno, mirando sin ver y preguntndose en su soledad: dnde est mi padre-patrn? Entonces ve tambin que en ese momento se abre una ventana en el Palacio apareciendo un burcrata, que observa al campesino concluyendo que precisamente ah su buena suerte le ha colocado al frente sin los el las

un cliente que lo ayudar a consolidar su clase emergente. Lo llama y le dice: yo soy ahora tu padrepatrn, slo que me llamars padre-Estado, porque soy dueo del pas. As, limpiamente, la mentalidad dependiente rural dar paso, sin solucin de continuidad, a la mentalidad dependiente urbana, por ausencia de un proceso de socializacin. A Boisier le parece obvio que la dependencia desea carnalmente al centralismo y a la inversa. Dice hay una concupiscencia mutua. Se transforma entonces el centralismo en un fenmeno histricamente construido, lo cual ahora nos enfrentamos con una cuestin cultural, de difcil expulsin. En el discurso de la modernizacin del Estado el fenmeno de la descentralizacin ha sido clave en las agendas polticas. No solo es importante clarificar los conceptos sino tambin distinguir las diferencias entre la descentralizacin de la dcada del 90 en Argentina que se dio desde el Estado Nacional hacia las Provincias. Dicha descentralizacin se encuadr en un programa de Reforma del Estado que se bas en 4 pilares: privatizacin de empresas pblicas, desregulacin de la economa, reforma de la administracin pblica y transferencia de servicios sociales a las provincias. Esta descentralizacin tena ms que ver con reducir el tamao del Estado Central y sus responsabilidades. Es importante aclarar esto porque como adelantara Carlos Mattos (1990) hace 25 aos antes de que suceda, lo que est en discusin no es si la descentralizacin es buena o mala en si misma sino a que objetivos aparece asociada. De hecho la configuracin de los 90 comenz a observar al Estado como un obstculo para la valorizacin de los capitales, y la estrategia liberal de modernizacin postul la desburocratizacin, la privatizacin y la descentralizacin del Estado Nacional. Democracia local y descentralizacin Como advirti Alexis de Tocqueville en su Democracia en Amrica (1835), es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a la ciencia; ellas son las que la ponen al alcance del pueblo; le hacen gustar de su uso y lo habitan a servirse de ella. Sin instituciones municipales, en una nacin puede darse un gobierno libre, pero carecer del espritu de la libertad. El transcurso del tiempo ha dado la razn a Tocqueville. En efecto, en la historia reciente de veintiocho aos de joven democracia nuestros 2.300 municipios han sido nuestra mejor escuela de democracia porque ha sido en el transcurso de estos aos cuando los argentinos nos hemos acostumbrado a conocerla, usarla y servirnos de ella gracias, sobre todo, a la proximidad de los municipios. Ahora bien, la democracia local no es monopolio argentino, sino que es conocida y altamente valorada en muchos pases del mundo. La concepcin de autonoma local declarada en 1985 por la Carta Europea de Autonoma Local (CEAL), es un tratado internacional hecho en el seno del Consejo de

Europa ratificado por 34 pases europeos cuyo objetivo es ponerse de acuerdo sobre lo que debe entenderse en Europa por autonoma local. En ella se afirma que: a) Las entidades locales son uno de los principales fundamentos de un rgimen democrtico. b) El derecho de los ciudadanos a participar en la gestin de los asuntos pblicos forma parte de los principios democrticos comunes a todos los estados miembros del Consejo de Europa. Este derecho puede ser ejercido ms directamente en el nivel local. c) La existencia de entidades locales investidas de competencias efectivas permite una administracin a la vez eficaz y prxima al ciudadano. a) La defensa y fortalecimiento de la autonoma local en los diferentes pases de Europa representa una contribucin esencial en la construccin de una Europa basada en los principios de democracia y descentralizacin del poder. Esto supone la existencia de entidades locales dotadas de rganos de decisin democrticamente constituidos que se benefician de una amplia autonoma en cuanto a las competencias, a las modalidades de ejercicio de estas ltimas y a los medios necesarios para el cumplimiento de su misin. El artculo 3.1 de la CEAL contiene un concepto de autonoma local especialmente til en ordenamientos jurdicos como el nuestro, donde se reconoce, incluso con rango constitucional, la autonoma local, pero no se incorpora ninguna nocin o concepto de la misma. Para la CEAL (artculo 3.1) por autonoma local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Los posibles beneficios de la descentralizacin Un proceso de descentralizacin afecta de manera importante no solo la situacin poltica sino tambin el funcionamiento de la economa, particularmente en lo referente a la asignacin y provisin de bienes pblicos locales, razn por la cual es til analizar algunos beneficios para incorporarlos en la discusin central, que se sintetiza en cmo un proceso de esta naturaleza puede promover mejores resultados de la gestin pblica en funcin obtener eficacia, equidad y estabilidad (Aghn, 1993). Analizando algunas ventajas de constituir jurisdicciones independientes y darles autonoma podemos mencionar (Aghn, 1993): En general, la demanda en materia de bienes o servicios pblicos difiere de una regin a otra debido a criterios de preferencia de los ciudadanos o diferencias de ingresos. Por consiguiente, la prestacin de servicios pblicos a nivel regional debera tambin ser distinta. De esta manera, se considera que las jurisdicciones independientes o gobiernos regionales y locales tienen mayor capacidad que el gobierno central para proporcionar esa oferta diferencial.

Aun cuando la demanda en materia de bienes o servicios pblicos fuera similar en todas las regiones, se estima que las pequeas jurisdicciones independiente o localidades estn en mucho mejor posicin de satisfacer estas demandas en razn de la cercana que existe entre polticos y ciudadanos, lo que supone mayor grado de identificacin que las necesidades bsicas locales y mejor fiscalizacin o control en la ejecucin de los proyectos. Sin duda la introduccin del mecanismo de elecciones para conocer las preferencias de los ciudadanos constituye una ventaja de la descentralizacin. La equivalencia regional entre gasto pblico e impuestos recaudados puede tambin implicar un alto grado de equivalencia personal (tributacin por beneficios). Ello hace que quienes demandan servicios pblicos tendrn en cuenta el costo total (o al menos marginal). De esta manera un financiamiento del gasto pblico que provenga de la misma localidad conduce a que las personas manifiestan o estn dispuestas a revelar sus preferencias con mayor claridad. Asimismo es menor el incentivo para la evasin tributaria en el sentido que se perciben ms cercanos los beneficios de pagar impuestos. La administracin descentralizada, quizs funcione con mayor eficiencia (menores costos administrativos) que la administracin central, que requiere rganos delegados en las localidades, adems de su mayor conocimiento de las necesidades locales y caractersticas regionales. Las prcticas ilegales adquieren mayor transparencia, por tanto disminuye el riesgo de que el encargado tome decisiones discrecionales. La autonoma regional y local lleva a competir por factores de produccin y, por consiguiente, a un mejor suministro de los servicios pblicos, generando ms creatividad y e innovaciones, inclusive en el sector pblico. Una poltica descentralizada en materia de hacienda pblica contribuye a la prctica a la democracia.

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Hay que dividir los materiales que corresponden a autores de los documentos o materiales de organismo o asociaciones.