Note du Cerfa 94a

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La France et lAllemagne face la crise : doute sur le diagnostic et la mthode

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Sylvie Goulard
Mars 2012

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette note est publie dans le cadre dune collaboration entre le Cerfa et lIfri Bruxelles. Plusieurs spcialistes, de diffrentes orientations, ont t invits tablir un bilan et proposer des solutions sur la crise actuelle en sintressant notamment aux dimensions franco-allemandes et europennes.

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et europennes et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

Directeurs de collection : Yann-Sven Rittelmeyer, Hans Stark

ISBN : 978-2-36567-004-3 Ifri 2012 Tous droits rservs Ifri 27 rue de la Procession 75740 Paris Cedex 15 FRANCE Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00 Fax : +33 (0)1 40 61 60 60 Email : accueil@ifri.org Site Internet : Ifri.org Ifri-Bruxelles Rue Marie-Thrse, 21 1000 Bruxelles BELGIQUE Tl. : +32 (0)2 238 51 10 Fax : +32 (0)2 238 51 15 Email : info.bruxelles@ifri.org

Auteur

Sylvie Goulard a t lue dpute europenne en 2009 et appartient au groupe ADLE (Alliance des dmocrates et des libraux pour lEurope). Elle est membre de la Commission affaires conomiques et montaires (ECON) et a galement t membre de la Commission spciale sur la crise financire, conomique et sociale (CRIS) du Parlement europen. Elle a fait partie des rapporteurs du paquet sur la gouvernance conomique connu sous le nom de 6 pack . Diplme de lInstitut dtudes politiques de Paris et de lcole nationale dadministration, Sylvie Goulard enseigne au Collge dEurope Bruges. De 1996 1999, elle a t charge de mission au Centre danalyse et de prvention (CAP) du ministre des Affaires trangres o elle a notamment trait les questions europennes. De 2001 2004, elle a t membre du groupe des conseillers politiques du prsident de la Commission europenne Romano Prodi et a assur le suivi de la Convention europenne. Entre 2005 et 2009, elle a t chercheur associ au Centre dtudes et de recherches internationales (CERI) de Sciences Po Paris.

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Rsum

Les dirigeants europens, notamment allemands et franais, se sont efforcs de rsoudre la crise qui touche lEurope depuis fin 2009. Des mesures importantes ont t prises par les institutions europennes et par les acteurs nationaux, mais des erreurs ont galement t commises et la crise nest pas encore surmonte. Dans un premier temps, les responsables politiques nont pas pris la mesure de la crise. Ils ont tabli un diagnostic trop timor et ont mme continu jouer avec les rgles. De plus, les consquences du caractre systmique de la crise nont pas t tires et lanalyse de la crise est reste partielle, ludant les problmes lis lunicit de lentit europenne ou se rduisant un dbat binaire entre austrit et croissance. Cette contribution tablit le constat des dfaillances en termes de dmocratie quinduit le recours aux logiques intergouvernementales du Conseil europen. Elle appelle plus de dmocratie et notamment plus dimplication du Parlement europen ainsi que des Parlements nationaux. Elle prne galement de combler les lacunes du systme, et terme de rviser les traits pour crer des eurobonds dans un cadre renouvel ainsi quun budget europen financ avec des ressources propres. Une acclration de lintgration europenne est encourage, y compris par un renoncement progressif toute forme de veto national ou dunanimit.

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Table des matires

INTRODUCTION ................................................................................... 4 UNE CRISE SYSTEMIQUE ...................................................................... 6 UNE ANALYSE ECONOMIQUE PARTIELLE ............................................. 11 UNE ERREUR DE METHODE : LA DEMOCRATIE MANQUANTE.................. 15 QUE FAIRE ? .................................................................................... 19 CONCLUSION .................................................................................... 21

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Introduction

Depuis fin 2009, les responsables europens, notamment allemands et franais, nont pas mnag leur peine pour rsoudre la crise. Aucun gouvernement na jou avec lide suicidaire mais la mode dans le climat populiste ambiant de renoncer leuro. De Conseil europen en Conseil europen, beaucoup dnergie a t dploye, des dcisions importantes ont t prises, par exemple daider la Grce ou de crer un fonds de secours (Fonds europens de stabilit financire, FESF). La Banque centrale europenne (BCE) est intervenue sur le march secondaire de la dette des tats ; elle a galement fourni aux banques des liquidits dans des proportions sans prcdent. Sur linitiative de la Commission europenne et avec le concours du Parlement europen, la lgislation a t modifie : six textes ont rform et complt le Pacte de stabilit et de croissance ( 6 pack ). De nouveaux traits ont t conclus pour permettre la cration dun fonds permanent (Mcanisme europen de stabilit, MES) et raffirmer solennellement des engagements communs ( fiscal compact ou pacte budgtaire du 30 janvier 2012). Dans le mme temps, plusieurs pays ont chang de gouvernement, parfois dans des conditions tout fait exceptionnelles (en Italie par exemple). Ainsi, nul ne peut dire que la crise na pas t prise au srieux. Pourtant, lUnion europenne (UE) nest pas tire daffaire. Plusieurs pays senfoncent dans la rcession ; les menaces de dfaut de paiement ne sont pas totalement cartes. La crdibilit internationale de leuro a vacill et lEurope est toujours vue comme lpicentre dun sisme qui pourrait dvaster lconomie mondiale. Quelles erreurs ont donc t commises ? Naturellement, des phnomnes aussi complexes sont difficiles saisir et nous ne prtendons dtenir aucune vrit, mais le Parlement europen, notamment durant la ngociation dun paquet lgislatif comme le 6 pack , est un poste dobservation idal1. La premire erreur tient sans doute un diagnostic timor. Dans le fond, vivons-nous une crise ne de manquements aux rgles existantes ou bien une crise plus profonde qui met en cause le cadre mme de lUnion conomique et montaire (UEM) ? Les respon1

Cet article doit beaucoup aux changes constants, Bruxelles, avec les conomistes du think tank Bruegel et divers sminaires travers lEurope Berlin, Ditchley Park, Rome ; lauteur remercie tous ceux qui lui ont apport leurs lumires tout en assumant seule la responsabilit de ses conclusions.

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sables politiques donnent limpression davoir toujours lud cette question. Dans l'urgence, ils se sont employs faire entrer la crise dans le champ de leurs contraintes de politique intrieure au lieu de tirer toutes les consquences de son caractre systmique. Ensuite, lanalyse conomique reste encore partielle pour ne pas dire partiale : la prosprit dune zone aussi vaste et aussi htrogne ne peut pas reposer sur la gestion dcentralise des conomies, encadres par deux rgles de discipline budgtaire publique. Il manque la zone euro la conscience de linterdpendance. Elle a aussi besoin de politiques communes et, terme, dun budget digne de ce nom. Enfin la mthode choisie, autoritaire, centre sur le Conseil europen, prive lEurope du dbat ncessaire et coupe les dcideurs des opinions publiques.

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Une crise systmique

Plusieurs gouvernements ont manqu la parole donne : en laissant filer leur dficit et leur endettement, ils ont bel et bien viol les engagements pris lors de la cration de leuro. Les autorits grecques ont mme menti leurs partenaires sur ltat rel de leurs finances. Lopinion publique allemande, qui les fondateurs de la monnaie unique avaient promis une gestion de la nouvelle devise aussi rigoureuse que celle du mark , comme celle de plusieurs pays du Nord de lEurope, sest sentie floue. Si les propos racistes et les gnralisations de certains journaux tablods sont inacceptables, nul ne peut nier que des faits graves se sont produits. Ainsi, lincapacit de la classe politique grecque organiser une union nationale, malgr lenjeu vital pour le pays, la faiblesse de ltat hellne ou encore lvasion, par les classes les plus aises, de dizaines de milliards deuros ltranger au moment o le pays rclamait une aide externe, sont autant de signaux dcevants. Aprs la Grce, lIrlande puis le Portugal ont d tre aids. LEspagne et lItalie ont travers des turbulences fortes, notamment lt 2011. La France et lAutriche ont perdu leur notation AAA en janvier 2012. C'est la crise la plus grave depuis la Deuxime Guerre mondiale , a dclar Jean-Claude Trichet avant de quitter ses fonctions, en octobre 2011. Les manquements la discipline budgtaire expliquent une partie des difficults. Encore faut-il se demander pourquoi les rgles acceptes par tous les gouvernements Maastricht ont t ainsi bafoues. Dabord, lattitude de la plupart des responsables europens, durant les premires annes dexistence de leuro, sapparente un dni de ralit. Au lieu dadmettre que la mise en commun de la monnaie reprsente un partage volontaire de souverainet ayant une incidence sur les pouvoirs des excutifs et des Parlements nationaux, les gouvernements ont feint de pouvoir bnficier de tous les avantages de leuro en conservant une souverainet nationale pure et parfaite . Dans le vote annuel des lois de finances, ils ont superbement ignor les engagements qui avaient t pris, au nom de leurs pays, dans des traits rgulirement ratifis. Aucun systme collectif ne peut fonctionner harmonieusement dans ces conditions. Ensuite, lUEM repose sur lautosurveillance : ce sont les tats eux-mmes qui sont chargs du respect de leurs engagements. Cette

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procdure scarte de la mthode communautaire traditionnelle : ainsi, la Commission fait des recommandations sur la situation budgtaire de chaque tat mais cest le Conseil des ministres des Finances qui apprcie sil y a lieu de dclencher des sanctions. La Cour de justice est expressment carte par les traits. Chacun peut imaginer combien les limitations de vitesse seraient respectes si, sur les routes, les automobilistes taient chargs du contrle Les habitudes diplomatiques, les liens de voisinage et les intrts commerciaux, les affinits partisanes ont conduit les ministres des Finances fermer les yeux sur les drives de leurs pairs. Dans ce systme, les intrts particuliers passent avant le bien commun de la zone euro. Ces drives ont notamment pu se produire parce que la France et lAllemagne se sont elles-mmes affranchies des rgles et dsintresses de la surveillance mutuelle. En 2003, ce sont ces deux pays qui, appuys par lItalie, ont russi chapper aux sanctions envisages par la Commission europenne. Ce sont aussi ces tats qui ont longtemps refus Eurostat les pouvoirs dinvestigation ncessaires pour contrler sur place la vracit des informations statistiques qui lui taient fournies. Une interprtation abusive du principe de subsidiarit, utilise comme prtexte pour chapper dventuelles incursions de contrleurs communautaires, a priv le systme defficacit et pav la voie aux pires abus dans des tats plus vulnrables. Ces dfaillances rvlent un problme plus profond. la rflexion, il fallait tre bien prisonnier de visions excessivement lgalistes pour penser que la signature du trait de Maastricht et la fixation de rgles suffiraient transformer en profondeur les mentalits. Linsistance, en Allemagne, sur la discipline, cristallise autour de la mythique promesse drei Komma nul (un dficit nexcdant pas trois virgule zro pourcent), aurait d conduire une vigilance toute particulire des autorits allemandes. Malheureusement, personne n'a eu cur de rendre ces engagements crdibles : ni ceux qui en faisaient un argument de vente de leuro leur opinion, ni a fortiori ceux qui ne partagent pas la mme tradition de stabilit. La Commission a fait ce quelle a pu. Romano Prodi avait dailleurs luimme qualifi maladroitement le pacte de stabilit de stupide . Les efforts raliss pour se qualifier pour leuro ont t suivis dune phase de dmobilisation2. Lacharnement contre le Sud, depuis le dbut de lanne 2010, dans les pays du Nord, a t la mesure de lindiffrence de la premire dcennie dexistence de leuro. Des considrations morales, motionnelles et mme vindicatives se sont mles la recherche de solutions rationnelles. Ainsi, dans les premiers plans d aide la Grce , les gouvernements nont pas choisi entre la punition et la
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Voir aussi J. Pisani-Ferry, Le Rveil des dmons. La crise de l'euro et comment nous en sortir, Paris, Fayard, 2011.

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solidarit, entre des taux dintrt destins accabler ou secourir. Il aura fallu attendre juillet 2011, soit plus dun an aprs les premires dcisions, pour que les taux des prts soient rduits un niveau plus supportable. Pendant longtemps, les autorits europennes ont considr la Grce comme un pays ayant un problme de trsorerie et non comme un pays insolvable. Jusquen juillet 2011, elles ont exclu toute rduction de la dette avant de la mettre en uvre dans une grande confusion. Il est vrai que les marchs financiers ont aussi contribu laveuglement gnral : dans le systme mis en place Maastricht, chaque pays reste responsable de son endettement. Les taux dintrt pays par chaque tat, sur sa dette souveraine, auraient d reflter la situation budgtaire et conomique spcifique de chaque pays. Ainsi, la sanction la plus efficace aurait d venir des marchs et non des institutions. Mais, griss par lintroduction de leuro, les marchs ont occult les diffrences. Peu aprs lintroduction de la monnaie unique, les spreads (cet cart entre le taux auquel emprunte lAllemagne et le taux dintrt consenti aux autres pays) se sont aplanis. Nul na t dissuad demprunter. Largent a coul flots, bon march, sur tous les pays dEurope, sans distinction. Dans les pays du Sud o le niveau de vie tait encore infrieur celui du Nord, lillusion sest rpandue que le crdit pouvait tenir lieu doutil de rattrapage. Et les exportateurs du Nord nont pas ddaign faire des affaires avec des clients vivant pourtant au-dessus de leurs moyens. Une fois la crise des subprime survenue aux tats-Unis, tous les financiers ont regard de plus prs les notations des agences et les risques encourus. Cest l que laccumulation de dettes et la perte de comptitivit des pays priphriques sont enfin apparues au grand jour. La chute a t dautant plus rude que lillusion avait t totale. lexcessive indulgence a succd une svrit accrue. Dans ce contexte de grande nervosit des marchs et vu la dpendance des tat souverains ceux qui leur avaient prt des sommes importantes, les gouvernements europens, notamment franais et allemand, ont commis des erreurs dapprciation. Laccord de Deauville doctobre 2010 en offre le meilleur exemple : la demande de la France, il prvoyait encore des chappatoires la discipline budgtaire ; la demande de lAllemagne, il envisageait la contribution des cranciers privs aux pertes (private sector involvement). La proccupation majeure du gouvernement franais a donc encore t, en 2010-2011, de trouver le moyen dchapper au contrle automatique des dficits et de la dette par la Commission europenne. Un coup dil au rapport annuel 2012 de la Cour des comptes, organisme indpendant, suffit pour comprendre que le gouvernement franais est loin davoir pris les mesures ncessaires pour enrayer la dgradation des comptes publics ; notamment, si les impts ont t augments, la dpense publique na pas t suffisamment rduite. Et cet exercice desquive a dur pendant toute la

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ngociation du 6 pack , do le bras de fer avec le Parlement europen. La France na vraiment renonc quavec la signature du pacte budgtaire 25, supposer que celui-ci entre en vigueur et soit lui-mme mieux respect. Le gouvernement allemand, de son ct, a tenu mettre au pas les cranciers privs, sans se demander comment ils allaient ragir. Si lobjectif de mnager largent des contribuables et de placer les acteurs privs devant leurs responsabilits tait louable, la manire de sy prendre a constitu une erreur tragique. Le pouvoir politique ne semble pas avoir mesur le rapport de force entre des pays surendetts et leurs cranciers, ni parfaitement saisi la logique des marchs financiers, leurs rgles et leurs pratiques. La BCE, par la voix de Lorenzo Bini Smaghi et Jean-Claude Trichet, a bien tent de tirer la sonnette dalarme. Elle a notamment expliqu quil ntait gure avis de donner aux investisseurs le signal quils passeraient volontairement la caisse pour ponger la mauvaise gestion (persistante) des gouvernements ou les dfaillances (non corriges) de la gouvernance europenne. Non seulement cette demande a fait fuir les spculateurs mais aussi et ctait hlas prvisible elle a effray les banquiers ou assureurs responsables de placer plus long terme largent qui leur est confi. Si le Fonds montaire international (FMI) ou le Club de Paris ont, par le pass, restructur bien des dettes, ce nest pas par des annonces caractre gnral et prmatur, en dehors des pratiques de la profession, que ces oprations ont eu lieu. Pendant ce temps, la Commission europenne na pas fait un usage intense de son pouvoir dinitiative. Avec le 6 pack , elle a certes cherch, non sans courage, limiter la marge de marchandage des tats dans la surveillance mutuelle ; elle a galement propos un nouveau contrle des dsquilibres macroconomiques, fort utile, sur lequel nous reviendrons. Mais, malgr la violence de cette crise, elle na pas propos de refonte du cadre de lUEM. JeanClaude Trichet alors la tte de la BCE a plaid pour une rforme aussi pousse que possible de la gouvernance, dans le 6 pack (a quantum leap tait son leitmotiv). titre personnel, il a aussi prn la cration dun ministre des Finances de la zone euro, dot de pouvoirs intrusifs. Mais ces ides nont eu aucune traduction concrte ce stade. Naturellement, il ntait pas facile douvrir la bote de Pandore des traits dont la rvision est toujours alatoire. Mais les gouvernements lont dabord exclue pour finalement sy rsoudre, dans les pires conditions, avec laccord 25. Le Parlement europen qui ne dispose daucun pouvoir dinitiative lgislative a par maintes rsolutions tir la sonnette dalarme, appelant des solutions plus ambitieuses, plus cohrentes. Dans la procdure lgislative ayant conduit ladoption du 6 pack , il a contribu au renforcement des outils communs, en se plaant rsolument du ct de la Commission et de la BCE.

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Mme avec le 6 pack et la signature du pacte budgtaire 25, la zone euro est loin de stre dote dune gouvernance o la rgle prvaudrait sans ambigut. Le contrle de la Cour de justice natteint toujours pas le degr prvu dans dautres domaines du droit communautaire. Malgr la frocit de la crise, lillusion perdure que leuro peut tre gr de manire intergouvernementale. Lide que la zone euro aurait besoin de politiques discrtionnaires, dun pouvoir politique plus fort et mieux organis, lchelon europen, et non simplement de rgles avec leur lourdeur et leurs limites et de coordination na toujours pas progress en France, comme en atteste le discours de Toulon de Nicolas Sarkozy3. Si Angela Merkel a admis Davos, fin janvier 2012, que toutes les leons de la crise nont pas t tires et a esquiss le 7 fvrier Berlin quelques pistes intressantes4, le dbat reste balbutiant. La plupart des gouvernements europens prfrent prserver leurs pouvoirs (ou lillusion de leurs pouvoirs), plutt que davancer vers la mise en commun de certains instruments daction. Peu avant sa mort, Tommaso Padoa-Schioppa crivait que les gouvernements europens confondent, sagissant de lEurope, pouvoir faible et pouvoir limit : Le pouvoir faible est celui auquel il manque des outils indispensables pour agir dans son champ de comptence. Le pouvoir limit est celui dont le champ de comptences est restreint5. Que cette attitude, terme, desserve non seulement lintrt gnral europen mais lintrt national bien dfini nest pas facile faire comprendre. Mais lincapacit europenne prendre la mesure de la crise trouve aussi sa source dans une vision partielle, pour ne pas dire partiale de lconomie. cet gard, la zone euro est atteinte dune forme daveuglement collectif assez tonnant.

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Le 1 dcembre 2011. Q. Peel, A very federal formula , Financial Times, 10 fvrier 2012. 5 T. Padoa-Schioppa (avec Beda Romano), Contre la vue courte. Entretiens sur le Grand Krach, Paris, Odile Jacob, 2009, p. 143.

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Une analyse conomique partielle

Les faits parlent pourtant deux-mmes. La crise a frapp deux pays, lIrlande et lEspagne dont le dficit public tait, jusquen 2008, sous contrle (voire inexistant) et lendettement public limit. Cest lafflux de capitaux privs qui a nourri, dans les deux cas, une bulle immobilire ; quand la crise financire, ne aux tats-Unis en 20072008, est arrive en Europe, entranant notamment des dfaillances bancaires, lEspagne et lIrlande ont plong. Certaines voix staient dj leves lors des ngociations de Maastricht puis du Pacte de stabilit contre une conception qui stigmatise la dpense publique, quel que soit son objet (fonctionnement ou investissement), et autorise toute dpense prive, quel que soit son objet (investissement productif ou non), alors mme quil faudrait toujours favoriser un investissement productif sans attacher tant dimportance la qualit (publique ou prive) de linvestisseur. Mais elles nont malheureusement pas t entendues6. Lide quil suffisait de bien serrer les cordons des bourses nationales pour piloter une zone qui compte 17 pays trs diffrents les uns des autres et 330 millions dhabitants continue prvaloir. Jusqu ladoption du 6 pack en novembre 2011, la zone euro, attache au caractre dcentralis des dcisions conomiques, ne stait jamais srieusement penche sur les effets que laction de certains tats peut avoir sur les autres. Linterdpendance de pays qui partagent la mme monnaie ntait pas un sujet dintrt commun. Cest seulement depuis la fin 2011 que la Commission, aprs une longue bataille mene avec le Parlement europen, a reu la mission de surveiller tous les dsquilibres macroconomiques qui peuvent survenir dans les tats membres. Un exemple est particulirement clairant des tabous qui entravent une bonne gouvernance de lUE : il est toujours difficile dvoquer les excdents ns des politiques de modration salariale et de surplus de balances des paiements des pays du Nord de lEurope. Dans son rapport sur les tendances mondiales de lemploi 2012 , lOrganisation internationale du travail (OIT) a voqu le problme en des termes trs directs : Lamlioration de la comptitivit

M. Monti, Gouvernance conomique, questions ouvertes in publication du think tank Notre Europe, LEuro, les investisseurs et la gouvernance, Bruxelles, 2011, p. 64.

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des exportateurs allemands est de plus en plus identifie comme la cause structurelle des difficults rcentes de la zone euro . Sans aller jusqu faire de lAllemagne la seule cause des malheurs europens, ce qui serait injuste et excessif, ces questions doivent tre ouvertement dbattues. Davos, Angela Merkel sest tonn quon veuille regarder les dsquilibres macroconomiques au sein de la zone euro7, pratique inexistante dans les tats. Mais largument ne tient pas : lintrieur des pays de lUnion, des mcanismes de transfert compensent ces dsquilibres. On ne peut pas la fois refuser dexaminer les dsquilibres et carter les transferts financiers des rgions les plus riches envers les moins favorises. Les thories mercantilistes ont trop tendance prsenter lexportation comme une vertu, limportation comme un vice, sans faire grand cas des interactions. Sil est parfaitement exact que des performances leves lexportation refltent en gnral des efforts pour rduire les cots de productivit et le talent de concevoir des produits attractifs, commercialiss avec un marketing intelligent et un service aprs-vente efficace, il nest pas possible que tous les pays du monde soient en surplus puisque, par dfinition, le commerce est un jeu somme nulle. Si, linverse, un certain laisser-aller national peut expliquer une balance commerciale structurellement dficitaire et doit tre combattu, comme en France depuis quelques annes8, lobjectif de lUnion europenne devrait tre dencourager les quilibres et non limpossible alignement de tous sur des pays soi-disant modles . La vrit est quil ne faut pas mlanger la morale et lconomie mais regarder froidement, sans passion ni chauvinisme, les dsquilibres qui sont prjudiciables la stabilit. Au niveau global, cest dj le cas entre la Chine et les tats-Unis. Lun des problmes de la zone euro tient ce que, sauf la BCE et la Commission ou au Parlement europen, elle nest gure perue comme formant une entit unique. Que la zone euro soit quilibre et, de manire agrge, en bien meilleure position que les tats-Unis, le Royaume-Uni ou le Japon, que des spcialisations puissent se dessiner lintrieur de cette zone (le Sud tant plus tourn vers les services et le tourisme par exemple, le Nord plus industriel), que ds lors des transferts budgtaires soient ncessaires tout comme des politiques dencouragement la mobilit lchelle du continent, voil autant de sujets qui ne sont pas voqus dans le dbat europen. Ils devraient pourtant tre dbattus sur une base rationnelle, en vitant aussi bien le pige de la supriorit morale des uns que de lindolence des autres. De nombreux conomistes internationaux tels que Martin Wolf ou Wolfgang Mnchau ne cessent dcrire en ce sens depuis le dbut
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Discours de la chancelire Angela Merkel la runion annuelle du Forum conomique mondial, 25 janvier 2012. 8 Pour une description sans complaisance de la situation franaise, voir J.-L. Beffa, La France doit choisir, Paris, Seuil, 2012.

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de la crise. Le second a qualifi le problme de la zone euro comme traduisant tragiquement un tat desprit de petits pays , sans rapport avec la puissance relle de lEurope qui est la premire conomie du monde9. Font galement dfaut des incitations et des procdures rigoureuses destines favoriser la convergence et lamlioration de la comptitivit. Depuis 2000, la ncessit daccrotre la productivit, de mieux former les travailleurs, dinvestir dans lconomie verte a t identifie comme prioritaire. Ces engagements constituaient le cur de la stratgie de Lisbonne . Mais certains gouvernements nont pas engag les politiques ncessaires. Faute davoir men bien, suffisamment tt, les rformes structurelles qui taient ncessaires du fait du vieillissement de la population et de la concurrence globale, plusieurs pays se retrouvent aujourdhui pris en tenaille entre rductions budgtaires forces et croissance inexistante. Une partie du dbat est prsente aujourdhui comme un choix binaire entre austrit ou croissance. Cest rducteur. Il est vident que nous devons rduire lendettement colossal accumul. Cet impratif conduit viter de creuser encore le dficit. Mais des coupes choisies dans les dpenses publiques inutiles et des mesures structurelles cibles et courageuses pourraient tre combines pour crer les conditions dun plus grand dynamisme de lconomie : des rformes du march du travail ou des rgles de gouvernance des entreprises, pour favoriser de nouveau linvestissement de long terme, sont ncessaires au niveau national. Le rglement lchelle de lUE des problmes du secteur bancaire pourrait aussi amliorer grandement la situation. En dpit de quelques progrs comme la cration de lAutorit bancaire europenne, plusieurs de ces questions sont aujourdhui toujours traites au plan national, en dpit de leur lien direct avec la crise de la dette souveraine. Dans la zone euro, la question de la comptitivit est toujours passe larrire-plan. Mme si en 2011 le Conseil europen a rappel son importance dans une dclaration intitule pacte Euro + , ouverte aux tats non membres de la zone euro qui souhaitent sengager sur la mme voie, rien de contraignant na t prvu. Cest dautant plus absurde que les engagements de discipline budgtaire et dendettement sont calculs en pourcentage du produit intrieur brut (PIB) ; une rgle de 3 % de dficit maximal par rapport au PIB suppose quon sintresse autant au solde des dpenses et des recettes qu la progression du PIB et autant aux recettes (donc la fiscalit) quaux dpenses. Or du ct des recettes, le verrou de lunanimit continue dempcher de mener des politiques europennes srieuses ; ainsi, des entreprises portugaises par exemple peuvent quitter le territoire

Voir par exemple W. Mnchau, The Eurozones Tragic Small Country Mindset , Financial Times, 13 juin 2010.

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national pour sinstaller aux Pays-Bas afin de bnficier de conditions fiscales plus favorables, au moment o le gouvernement nerlandais fait pression sur le Portugal en faveur dune gestion budgtaire plus rigoureuse ! terme, il nest pas tenable de perptuer lasymtrie entre des domaines o lUE a des moyens de coercition (discipline budgtaire) et dautres o elle se borne suggrer du bout des lvres (croissance, harmonisation fiscale). Nous navons pas ici le loisir dvoquer de manire suffisante la carence que reprsente labsence de budget europen digne de ce nom ; mais il est vident que, dans dautres entits, comme les tats-Unis par exemple, lexistence dun budget fdral pouvant jouer un rle contra-cyclique est tout fait dcisive10. Ce dbat non plus ne pourra pas tre durablement lud. Des choix sont ncessaires, au niveau europen, qui sont de vrais choix de socit. Ils doivent imprativement tre effectus dans le respect de la dmocratie et de la transparence. Or la mthode que les responsables europens et les gouvernements, notamment en France et en Allemagne, privilgient est ce jour autoritaire et opaque. Cest l, sans doute, leur plus grave erreur.

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C. R. Henning et M. Kessler, Fiscal Federalism: US History for Architects of Europes Fiscal Union, Bruxelles, Bruegel, 2012.

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Une erreur de mthode : la dmocratie manquante

Depuis le dbut de la crise, cest le Conseil europen qui a pris les choses en mains. Cette volution est assez naturelle : les derniers traits ont accord des pouvoirs accrus cet organe, autrefois informel, dsormais dot dun rsident permanent, en la personne dHerman Van Rompuy. Chacun de ses membres est lgitimement lu dans son pays et contrl plus ou moins troitement dans le systme politique national. En outre, la plupart des instruments dintervention, notamment les moyens budgtaires pour abonder un fonds de secours, se trouvent au niveau national. Dans la tourmente, ce sont les tats qui paraissent solides et non les structures europennes ( l'exception notable de la BCE). Il ne faut donc pas stonner de cette tendance. Toutefois, mme dans le cadre existant et compte tenu de cette ralit, on aurait sans doute pu concevoir une mthode plus ouverte, laissant plus de place au dbat dmocratique et aux institutions. Se borner, comme le fait le Conseil europen, grer quasiment seul une crise dune telle ampleur, dans le cadre intergouvernemental, cest courir plusieurs risques. En premier lieu, lintergouvernemental ne permet pas toujours de faire merger lintrt suprieur ; chacun de ses membres rend des comptes une opinion publique nationale qui voit midi sa porte. Les chefs dtat et de gouvernement nont pas t lus sur un mandat europen. Chacun sadressant toujours avant tout son opinion publique prisonnire de sa vision, du Nord ou du Sud, mercantiliste ou keynsienne, marque par tels traumatismes historiques ou non, le diagnostic des problmes n'est pas forcment rigoureux. Les diffrences de poids au sein du Conseil europen crent des biais et peuvent mme conduire des injustices. LUE na pas t btie selon un principe censitaire selon lequel celui qui paie commande . Elle repose sur le respect mutuel et lgale dignit des tats. Mme si ces principes peuvent paratre trs thoriques dans une crise o il est question dargent sonnant et trbuchant, il serait tragique de les oublier. Le dchanement des mdias dans les pays du Sud contre lAllemagne ou de la Bild Zeitung contre la Grce devrait nous faire rflchir. Pour que lEurope reste un creuset de paix et de stabilit, il est temps de rappeler la vertu des institutions neutres, en charge de lintrt commun, qui sinterposent entre les volonts nationales et combattent les vues courtes. La stabilit ne se

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garantit que dans le long terme, par le digne traitement de chacun. Limmense gnie de Robert Schuman a consist proposer lAllemagne en 1950 un traitement dgal gal, sans enfoncer le vaincu. Le dsquilibre actuel, lopacit du Conseil europen expliquent que les exigences de discipline ont t portes avec plus de force que celles lies la croissance, les tats du Nord dtenteurs des cordons de la bourse ayant plus de facilit se faire entendre que les pays du Sud pour linstant dfaits par les marchs, voire discrdits. Il aura fallu attendre larrive de Mario Monti au Conseil europen fin 2011 pour que la crdibilit du Sud soit renforce et certains thmes abords. Il est clair cet gard que la relation franco-allemande ne joue plus le rle quelle a pu jouer par le pass. La faiblesse conomique de la France ne lui permet pas de tenir la place quelle tenait autrefois, ni dinflchir des positions allemandes parfois rigides. Contrairement sa vocation premire qui depuis le trait de lElyse de 1963 est douvrir la voie lEurope unie qui est le but des deux peuples , cette relation sest replie sur elle-mme. Paris et Berlin ont donn aux autres partenaires europens le sentiment de dcider du destin de lEurope sans eux, crant dinutiles rancurs. Et la manire dont le prsident de la Rpublique franaise utilise lexemple allemand tout bout de champ et sans avoir jamais consacr beaucoup dintrt lAllemagne dans sa vie est regrettable. moins den sourire car, dans le fond, Nicolas Sarkozy accomplit un exploit : mobiliser Angela Merkel dans sa campagne pour promouvoir la politique mene jadis par Gerhard Schrder. En second lieu, limplication du Conseil europen conduit hlas trop souvent confisquer le dbat public. Cet organe sige huis clos et ne rend collectivement de comptes personne. Il peut sengager sur les voies les plus contestables, comme Deauville, sans tre contredit ni frein. Cette drive nest pas propre la gestion de crise. Nous lavons dj critique lorsque le Conseil europen a dcid seul de reconnatre un pays tiers le statut de candidat ladhsion11. Le pige est toujours le mme : on ne parle de rien avant les runions du Conseil europen et, une fois quelles ont eu lieu, on ne peut plus rien dire non plus puisque la dcision est prise, au plus haut niveau. Au passage, cest la dmocratie qui a t escamote. Ainsi, sans modifier les traits, le prsident du Conseil europen pourrait mieux tenir compte des demandes exprimes par les dputs europens. Les chefs d'tat et de gouvernement, par exemple franais et allemands, pourraient se rendre en plnire pour dbattre de leurs orientations. Herman van Rompuy pourrait mieux

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S. Goulard, Le Grand Turc et la Rpublique de Venise, Paris, Fayard, 2004 (avantpropos de R. Badinter).

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tenir compte des demandes manant du Parlement au lieu de lui faire des comptes rendus formels. Le choix systmatique des instruments communautaires et non de dclarations en marge des institutions pourrait aussi accrotre la qualit dmocratique des dcisions. Pourquoi avoir doubl la stratgie 2020 adopte selon les rgles ordinaires dun pacte Euro + au statut juridique incertain ? En vertu de quel oukase la lutte contre la pauvret et lexclusion qui comptait au nombre des cinq priorits de lUE dans la stratgie 2020 et qui concerne des millions dEuropens au quotidien est-elle subrepticement abandonne ? Chaque Parlement national contrle (plus ou moins selon les traditions constitutionnelles, pas du tout en France) le reprsentant national au Conseil europen, mais aucune de ces assembles ne peut assurer la lgitimation paneuropenne de mesures censes tre prises dans lintrt gnral. lautomne 2011, les travaux du Conseil europen ont t interrompus pour quun Parlement sur 17 (27) soit consult, le Bundestag. Cette situation nest pas satisfaisante, tout comme serait impossible la consultation sur un pied dgalit de tous les Parlements nationaux : elle risquerait dentraner un blocage et, en tout tat de cause, noffrirait quune juxtaposition de dbats nationaux et non pas un change authentiquement europen, par-del les frontires. La seule enceinte o la discussion peut tre mene lchelon appropri, en confrontant les divergences et en mesurant linterdpendance, est le Parlement europen. Au fil des ans, il a contribu innover et accrotre la lgitimation de lUE : il en est ainsi avec le dialogue montaire qui conduit le prsident de la BCE tre auditionn plusieurs fois par an au Parlement, en public. Cette procdure a t fort utile, dans la crise, Jean-Claude Trichet pour rendre compte de ses dcisions. Dsormais le Parlement europen a des pouvoirs lgislatifs accrus ; lexprience par exemple de la rforme du Pacte de stabilit et de croissance ( 6 pack ) prouve quil peut amliorer les propositions de la Commission en portant une vision exigeante de lintrt gnral. Nous avons dj rappel quil a pouss plus loin le contrle des dsquilibres macroconomiques. Le 6 pack prvoit aussi, sur une initiative parlementaire, un dialogue conomique informel des autorits nationales et du Parlement europen au cours des procdures de dficit excessif ou de dsquilibres excessifs. Cest sans doute peu de choses mais il tait temps de considrer que les diffrents chelons coresponsables de la mme monnaie peuvent chercher mieux se comprendre et assumer publiquement les effets de leur politique ! Nous ne cherchons pas dfendre le Parlement europen tel quil est aujourdhui. Son fonctionnement peut certainement tre amlior, mais nier le besoin de dmocratie lchelon europen

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revient passer compltement ct dun des problmes les plus fondamentaux de lUE et de la zone euro en 2012. Enfin, le caractre pisodique du Conseil europen encourage les effets dannonce plutt que le travail dans la dure. Une fois la grande rencontre acheve, aux petites heures du jour, chacun rentre chez soi et il y a peu de suivi. Un bon exemple est offert avec le pacte Euro + destin accrotre la comptitivit. Sign en avril 2011, il n'est toujours pas concrtis. Et quand la Commission promet des obligations ( project bonds) pour financer les investissements davenir, les mois passent sans que ceux-ci voient le jour. Le Conseil europen est dailleurs prisonnier dun dilemme qua bien vu le philosophe allemand Jrgen Habermas : si jamais le Conseil europen parvenait imposer des dcisions tous les tats, dans ces conditions, la dmocratie serait bafoue. Sil promettait encore sans tenir, la crdibilit de lEurope serait un peu plus entame. Ainsi, ni la lgitimation formelle ni la lgitimation par les rsultats (output legitimacy) ne sont assures. Le prcdent de la stratgie de Lisbonne est l pour nous rappeler que le risque dinertie nest pas une invention mais une probabilit relle. Certes, la crise a mis les pays de la zone euro sous pression. Les chefs dtat et de gouvernement, au sein du Conseil europen, exercent dsormais une pression plus forte les uns sur les autres, mais entre les chances lectorales et les lenteurs diverses, rien ne garantit que les rformes nationales aboutissent. LUE a dj connu des phases de mobilisation lies lurgence, suivies par un relchement collectif. En tout cas, on ne peut pas appeler gouvernement conomique de la zone euro une runion sporadique de personnes qui ont toutes t lues dans leur pays pour gouverner celui-ci mais srement pas pour dcider du sort des habitants du pays voisin, qui ne rendent pas de comptes, en public, au niveau o leurs dcisions ont un impact et qui ne peuvent jamais tre censures quand elles se trompent.

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Que faire ?

LEurope souffre en ce moment dun manque criant de dmocratie. La crise a prouv que les mthodes de coordination intergouvernementales ne sont ni efficaces, ni lgitimes car elles aboutissent des dcisions en catimini auxquelles les peuples ne comprennent plus grand-chose et qui ne donnent lieu aucune censure possible, mme quand elles ont failli. Paris, les autorits entretiennent une conception mystique de la relation franco-allemande qui est presque cocasse tant, Berlin, cet enthousiasme est peu partag. Laffaiblissement franais met lAllemagne en porte--faux. Se retrouvant seule en premire ligne, sous la pression dune opinion publique chauffe blanc, elle pousse parfois des solutions peu raisonnables. Ce dsquilibre cre du ressentiment et du nationalisme dans les pays du Sud, comme le montre la dgradation des relations avec la Grce. Pour les citoyens comme pour les marchs, il importe de tracer un chemin qui nlude aucune des difficults mais ne renvoie pas non plus les rformes europennes des horizons lointains. Les changements du monde appellent une acclration de lintgration europenne. trs court terme, la premire priorit devrait tre, de la part de nos gouvernants, dadmettre leurs erreurs et de privilgier des solutions communes, dbattues en toute transparence. Il est possible dans le cadre juridique actuel de mieux respecter les institutions, de ne pas violer les rgles, de porter attention la dignit de tous les partenaires et de tenir les tablods en lisire. Il ny a pas non plus de fatalit ce que le franco-allemand demeure une relation aussi autoritaire et exclusive. Ensuite, il importe de corriger durgence lanalyse conomique en reconnaissant la mme importance aux rformes structurelles destines soutenir lactivit conomique quau respect de la discipline budgtaire. Rigueur et croissance ne sont pas antinomiques. Un fonds de remboursement de la dette (Tilgungsfonds propos par le Sachverstndingenrat allemand lautomne 2011) devrait tre mis en place pour les pays qui ne sont pas sous programme UE/FMI destin rduire le fardeau dont ils sont accabls ; ce fonds aiderait lItalie, la France ou lEspagne emprunter des taux plus raisonnables. La Commission dispose dsormais, grce au 6 pack , de pouvoirs accrus pour la surveillance

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budgtaire et le contrle des dsquilibres macroconomiques afin dviter que ce coup de pouce ne soit utilis pour reporter encore des rformes incontournables. Enfin, nous devons nous attaquer avec courage aux trous du systme : sans harmonisation fiscale, sans lutte contre lvasion et la fuite des capitaux, la discipline budgtaire est une vaine promesse. En ce moment, leffort dajustement est report sur le travail, moins mobile que le capital. Ce nest ni quitable ni bnfique pour les finances publiques. La lutte contre les ingalits et la pauvret devrait aussi imprativement retrouver le rang de priorit que lui confre en thorie la stratgie 2020 . Lnergie, le verdissement de lconomie, le changement de nos habitudes de consommation sont aussi des thmes qui semblent trop perdus de vue dans une lecture budgtaire de la crise. En parallle, il conviendrait daccrotre la dmocratie par une implication plus srieuse des Parlements nationaux et du Parlement europen dans la gestion de la crise comme dans la lgislation. Des rformes sont mener au niveau national et au niveau europen qui exigent un dbat public et lventuelle mise en cause de la responsabilit collective des gouvernements qui les dcident en commun au Conseil europen. Le dficit dmocratique si souvent reproch lUE vient moins de la nature de la Commission que de lattitude du Conseil europen qui ne rend aucun compte. terme, il faudra naturellement rviser les traits, en fixant des tapes. Lun des objectifs pourrait tre daccompagner progressivement la cration deurobonds. Des obligations liquides donneraient enfin leuro un statut de devise mondiale et cimenteraient lunion politique ne de la mise en commun de la monnaie. Elles ne sont concevables que dans un cadre renouvel, assurant un degr plus lev de confiance mutuelle. La cration dun budget europen digne de ce nom devra tre envisage, en sortant de ltat desprit mesquin qui anime la plupart des gouvernements nationaux. Le besoin de faire des conomies au niveau national peut paradoxalement justifier daugmenter le budget europen (par exemple en matire de dfense) afin de profiter dconomies dchelle. Ce budget devra tre financ avec des ressources propres et non de contributions des tats. LUE devra peu peu renoncer toute forme de veto national ou dunanimit. Si certains tats refusent de poursuivre dans cette voie, ils pourront sexclure du systme. Mais avant de conclure de nouveaux traits, il devra tre clair que les refus isols entranent la mise lcart du pays concern et non la fin du processus.

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Conclusion

Il serait rducteur de dire que toute lEurope approuve la manire dont la crise est gre. De grandes voix se sont leves, comme celle dHelmut Schmidt au congrs du parti social-dmocrate allemand (SPD) peu avant Nol ou encore, au sein du Parlement europen, celle de lancien Premier ministre belge Guy Verhofstadt pour dnoncer la courte vue ambiante. Le nouveau prsident du Conseil italien Mario Monti est en train de contribuer une nouvelle dfinition des rapports entre dmocratie et technocratie : si son exprience russit (ce qui reste encore prouver), lun des pays fondateurs de lUnion aura fait la preuve que la dmocratie nest pas condamne se rsumer des concours de court-termisme et de dmagogie. Quil ne soit pas facile de grer une crise systmique, chacun le conoit. Chacun peut apprcier aussi que des efforts ont t faits par les gouvernements en place, le prsident du Conseil europen et la Commission europenne ou encore la BCE et le Parlement europen pour trouver des solutions. Mais nos gouvernants devraient avoir la modestie de mesurer les limites de leur action. Ce sont les carences de la dmocratie nationale durant des dcennies, cest la drive populiste des systmes lectifs qui ont contribu mettre lEurope genoux. Le dficit dmocratique nest pas seulement un effet de la construction europenne, quoiquen disent ses dtracteurs. Dans ces conditions, compter sur les seuls chefs dtat et de gouvernement pour sortir la zone euro de la crise est une galjade. Et nos gouvernements rendent lEurope un mauvais service sils la rduisent un pre fouettard charg de faire rgner une discipline abstraite au lieu d'apporter des perspectives aux peuples. Certes, les Europens attendent de leuro des choses diffrentes selon leur culture et leur origine : certains privilgient avant tout la stabilit, dautres en sont moins convaincus. Ce qui est sr cest que nul nescompte la rcession et la division. Et les marchs nont pas tort de douter que des solutions intergouvernementales conues pour dranger le moins possible les habitudes nationales ne suffisent pas consolider la monnaie unique. La question cl est donc celle de la dmocratie, de la construction dune nouvelle dmocratie europenne. C'est en franchissant les tapes politiques que les fondateurs de leuro jugeaient indispensables, cest en retrouvant lesprit communautaire que les

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responsables europens redonneront confiance aux marchs et, plus encore, aux citoyens europens. Le processus sera long mais encore faut-il poser le bon diagnostic et sengager sans peur vers un avenir partag.

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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

Brigitte Knopf, Hendrik Kondziella, Michael Pahle, Mario Gtz, Thomas Bruckner et Ottmar Edenhofer, La sortie du nuclaire en Allemagne : scnarios de politique nergtique, Note du Cerfa , n 93, fvrier 2012. Andreas Mehler et Christian von Soest, La politique africaine de lAllemagne : quelles convergences avec la France ?, Note du Cerfa , n 92, janvier 2012. Hans-Georg Ehrhart, Linteraction civilo-militaire dans la politique de scurit allemande : le cas de lAfghanistan, Note du Cerfa , n 91, dcembre 2011. Henning Riecke, La culture stratgique de la politique trangre allemande, Note du Cerfa , n 90, novembre 2011. Robert Kaiser, Le budget europen lheure de la crise Positions allemandes relatives au CFP 2014-2020, Note du Cerfa , n 89, octobre 2011. Almut Mller, LAllemagne face au printemps arabe, Note du Cerfa , n 88, juillet 2011.

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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le Ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions francoallemandes . Nele Wissmann travaille au Cerfa comme assistante de recherche et est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

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