Note du Cerfa 96

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Les Enjeux du dialogue stratgique lchelle franco-allemande

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Lothar Rhl
Juillet 2012

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.

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Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et europennes et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

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ISBN : 978-2-36567-050-0 Ifri 2012 Tous droits rservs Ifri 27 rue de la Procession 75740 Paris Cedex 15 FRANCE Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00 Fax : +33 (0)1 40 61 60 60 Email : ifri@ifri.org Site Internet : Ifri.org Ifri-Bruxelles Rue Marie-Thrse, 21 1000 Bruxelles BELGIQUE Tl. : +32 (0)2 238 51 10 Fax : +32 (0)2 238 51 15 Email : info.bruxelles@ifri.org

Auteur

Lothar Rhl est professeur de science politique luniversit de Cologne et chercheur au Zentrum fr Europische Integrationsfroschung (ZEI) de Bonn. Il a t secrtaire dtat du ministre de la Dfense de la Rpublique fdrale dAllemagne de 1982 1989. Avant dexercer cette responsabilit, il a fait carrire dans le journalisme en tant que rdacteur en chef adjoint du quotidien Die Welt, de 1969 1973, puis correspondant Bruxelles pour la chane tlvise allemande ZDF, de 1973 1980. Il est diplm de Sciences Po Paris et docteur de luniversit Paris 1 pour ses recherches sur La politique militaire de la Ve Rpublique (1971). Il a soutenu son habilitation en 1986 luniversit de Cologne.

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Rsum

La France et lAllemagne ont entam un nouveau dialogue stratgique , dont lobjectif est de dfinir une stratgie politicomilitaire commune dans les domaines de la scurit internationale, de la dfense et de la coopration en matire darmements. Si cela doit logiquement se raliser dans le cadre de lOrganisation du trait de lAtlantique nord (OTAN) et de lUnion europenne (UE), Berlin et Paris doivent fournir ensemble un important effort sur les plans politique, conceptuel et pratique pour dfinir et grer en commun leurs intrts stratgiques, contrairement ce quils ont le plus souvent fait jusqu prsent. Plusieurs axes structurent ce dialogue, telle la participation une dfense antimissile de lOTAN ou la ncessit dun rapprochement des conceptions franaise et allemande sur les armes nuclaires. De mme, le retour de la France dans le commandement militaire intgr de lOTAN a modifi le fondement politico-militaire du dialogue et doit donc tre pris en compte, au mme titre que la participation du Royaume-Uni, ainsi que la gestion des crises, lorsquil sagit dentreprendre des actions militaires communes. Lauteur estime que pour la dclaration commune prvue pour janvier 2013, loccasion du 50e anniversaire du trait de llyse, les deux gouvernements doivent saccorder sur les objectifs politiques, sur les moyens stratgiques, sur les mthodes et sur les solutions. Entre la France et lAllemagne, des diffrences de fond doivent tre rsolues et des principes communs noncs en matire de scurit et de dfense : transformation de la brigade francoallemande et de l Eurocorps ; dfinition dune rpartition des tches militaires et dune coopration dans larmement au sein de lUE et de lOTAN ; dfinition de lignes politiques et mise en place de structures de dcision avec lEspagne et lItalie pour la dfense du flanc sud-europen ; clarification des relations avec Isral et avec la Turquie ; conception dun espace stratgique commun ; et dveloppement dune rflexion spatiale gopolitique europenne pour la politique extrieure commune.

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Sommaire

INTRODUCTION ................................................................................... 4 LA FRANCE, LA GRANDE-BRETAGNE ET LALLEMAGNE UN TRIANGLE ISOCELE ? .......................................................................................... 6 LENJEU NUCLEAIRE ......................................................................... 10 LIMPACT DU RETOUR DE LA FRANCE DANS LE COMMANDEMENT MILITAIRE INTEGRE DE LOTAN ........................................................................ 12 LES ENJEUX CAPACITAIRES ............................................................... 15 LA GESTION DES CRISES ................................................................... 17 CONCLUSION .................................................................................... 19

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Introduction

Paris et Berlin ont entam un nouveau dialogue stratgique , dont lobjectif est de dfinir une stratgie politico-militaire commune dans les domaines de la scurit internationale, de la dfense et de la coopration en matire darmements. Cela doit se faire au gr des gouvernements et de lvolution de la situation budgtaire des deux pays, qui psent en termes de budgets de dfense, de forces armes et darmements. Cela doit logiquement se raliser dans le cadre de lOrganisation du trait de lAtlantique nord (OTAN) et de lUnion europenne (UE), avec la Politique de scurit et de dfense commune (PSDC). La date phare est le mois de janvier 2013, qui marque le 50e anniversaire du trait de llyse. Un document de principe doit tre rdig dici l, avec pour objectif affich de concrtiser les rsultats en matire de coopration bilatrale, dintgration europenne et de contribution commune la scurit internationale. La dclaration franco-allemande de Paris du 6 fvrier 2012, intitule Renforcer les moyens de la scurit et de la dfense europennes, prcise que lintention des deux pays vise garantir, en matire de scurit et de dfense, une contribution dterminante de l'Europe une Alliance atlantique forte et amliorer la relation entre l'OTAN et lUE1 . Elle fait rfrence deux problmes anciens : le dficit de capacits militaires des partenaires europens de lOTAN et le dficit de coopration entre lOTAN et lUE. La dclaration estime par ailleurs que la Politique de scurit et de dfense commune [PSDC] est un outil crdible et oprant de gestion des crises . Dans le cadre dune coopration plus troite en matire capacitaire , la mutualisation et le partage de capacits sont des leviers cls pour viter les incohrences capacitaires et assurer la mise disposition de capacits adquates ils sont donc considrs comme une solution aux problmes. Ainsi, la concurrence des contributions des forces armes de lOTAN et de la PSDC et les redondances des structures militaires nest pas voque explicitement, alors mme quelle transparat en filigrane. Ce problme fondamental peut-il toutefois tre vritablement trait et rsolu, compte tenu de la pnurie des ressources ? Le retour de la France dans le commandement militaire intgr de lOTAN a rendu
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Renforcer les moyens de la scurit et de la dfense europennes, 14 Conseil des ministres franco-allemands, Paris, 6 fvrier 2012, disponible sur : <http://www.franceallemagne.fr/IMG/pdf/120206_Decla_BMVG-Defense_fr.pdf>.

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cela ncessaire. Il prive la PSDC de son caractre de solution de rechange et lempche de faire concurrence lOTAN sur le plan politique ; reste liminer la concurrence des moyens. Ce dialogue est un processus dynamique qui doit se poursuivre aprs lanniversaire du trait de llyse, afin dactualiser le projet daccord global. Cela revient sadapter aux changements attendus et mobiliser efficacement les moyens financiers et les forces militaires ncessaires dans le double cadre euro-atlantique. Or, cela est impossible en Europe si lAllemagne et la France ne montrent pas lexemple. Mais les interrogations qui sous-tendent la dclaration dintention perdurent, ce qui conduit deux sries dobservations. Dabord, quelles seront les ractions politiques des autres partenaires europens de lUE et des allis de lOTAN aux initiatives franco-allemandes ? Celles-ci seront-elles perues comme une tentative de domination ou bien comme lexercice dun leadership lgitime et exemplaire, au service de la dfense dintrts communs ? La position officielle de Berlin est que les petits partenaires ouesteuropens et les nouveaux membres de lOTAN et de lUE lest et au sud-est accepteraient volontiers de se faire reprsenter par lAllemagne et se fliciteraient des initiatives allemandes si elles font lobjet dune concertation pralable. Cette hypothse reste dmontrer au cas par cas. Ensuite, plus concrtement, comment ramener un dnominateur commun les relations franco-allemandes, franco-britanniques et anglo-amricaines dans le but de renforcer la coopration multilatrale, daccrotre les capacits militaires et damliorer lconomie des moyens dans la rpartition des ressources ?

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La France, la Grande-Bretagne et lAllemagne un triangle isocle ?

LOTAN constate globalement que la France a tout intrt cooprer directement avec les tats-Unis pour peser sa mesure dans les structures politico-militaires de lOTAN comme alli majeur de lAmrique en Europe et dans le monde. Dans le domaine militaire, Paris a par ailleurs intrt cooprer directement avec la GrandeBretagne. Dans la perspective bruxelloise, la politique franaise dalliances est la recherche dun quilibre avec lAllemagne sur le plan conomique prioritairement dans lUE et avec la GrandeBretagne sur le plan militaire prioritairement dans lOTAN. Cela constitue un triangle euro-atlantique et stratgique mondial avec les tats-Unis et galement une relation bilatrale et trilatrale en dehors de lAlliance, dans des situations caractre international dans lesquelles lOTAN nintervient pas. Paris estime quil ne faut pas exclure lAllemagne mais il semble par exemple Bruxelles que la culture de retenue de Berlin dans les conflits, qui na pas volu, ainsi que ses rticences renouveles quant lutilisation de la force militaire dans des crises et les limites fixes la participation de soldats allemands font quelle nest pas considre comme un partenaire part entire et totalement fiable notamment aux premiers stades dune crise qui appelle une action rapide, et dans les conflits graves ncessitant lintervention de forces armes offensives dotes darmements lourds. Cela a une importance cruciale, car la mutualisation et le partage de capacits reposent sur une confiance rciproque absolue et sur la volont et la capacit dagir des partenaires concerns. Il est donc logique que la Grande-Bretagne soit devenue le partenaire europen naturel de la France, comme le dmontre lexemple de la Libye en mars 2011. Le document officiel dat de fvrier 2012 et intitul La France face aux volutions du contexte international et stratgique, qui traite de lactualisation du Livre blanc rdig en 2008 par le gouvernement franais, y fait rfrence de faon trs explicite2. Ce document de 2012 contient plusieurs phrases cls faisant rfrence aux deux accords francobritanniques de Lancaster House3 du 2 novembre 2010 : lun est
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La France face aux volutions du contexte international et stratgique : document prparatoire lactualisation du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale, Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale, 2012, disponible sur : <http://www.sgdsn.gouv.fr/IMG/pdf/Doc_preparatoire_LBDSN-2012_.pdf>. 3 Voir les traits signs lors de ce sommet : <http://tinyurl.com/7lfaqd5>.

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relatif la coopration en matire de dfense et lautre aux installations radiographiques et hydrodynamiques communes dans le contexte de la dissuasion pratique par les deux pays ; il sagit, en dautres termes, du soutien lutilisation des forces nuclaires. En toute logique, les forces nuclaires sont la colonne vertbrale stratgique des deux pays, et donc de la politique de scurit commune, de la dfense et des interventions militaires lors de conflits et de crises internationales, tout en jouant un rle de trait dunion avec les tats-Unis. LAllemagne ne peut jouer de rle dans une coopration aussi pousse, car elle na pas darmements nuclaires et a les mains lies en ce qui concerne les traits. Le document franais va lencontre de la position allemande, en reconnaissant aux armes nuclaires daujourdhui et de demain une fonction de soutien stratgique qui permet aux deux pays dagir librement sur le plan militaire en cas de crise et le rle dun garant ultime de la scurit nationale. LAllemagne ne peut faire front sur ce point critique. La France et la Grande-Bretagne se situent tout en haut de la hirarchie des alliances sur les plans politique et militaire et, en tant que puissances nuclaires, elles entretiennent des relations particulires avec les tats-Unis, la Russie et la Chine, dans le cadre du trait sur la non-prolifration des armes nuclaires (TNP). Leur situation est mise profit pour ancrer et conforter la position particulire que les deux pays occupent en Europe, ainsi que leur statut de membres permanents du Conseil de scurit des Nations unies. Cette intention est raffirme dans une phrase du document cit plus haut, La France face aux volutions du contexte international et stratgique, qui prcise que ces accords reprsenteraient un rapprochement sans prcdent entre les deux principales puissances militaires europennes . Ces deux puissances, qui ont des capacits, des ambitions et des intrts similaires , auraient lintention de mettre en commun, sans perte de souverainet, les ressources des deux pays afin de maintenir leurs capacits au meilleur niveau (p. 73). Avec le Royaume-Uni, on fait le constat quil ny avait pas de situation dans laquelle les intrts vitaux de lun seraient menacs sans que les intrts de lautre le soient aussi . La dissuasion nuclaire apporte la garantie ultime pour ragir en cas dagression contre les intrts vitaux de la France (p. 57). Berlin doit donc sinterroger sur ce que lAllemagne peut et doit faire pour participer en tiers actif un triangle stratgique de puissances europennes et pour dfendre ses intrts dans un contexte europen. Cela est dautant plus ncessaire que Paris maintient son objectif dune dfense europenne autonome (p. 73) au-del de lhorizon 2025. Le postulat retenu est que les tats-Unis demeurent la seule puissance globale (p. 50). Quoi quon en pense, une stratgie militaire et politique commune et long terme entre Paris et Berlin, pour des espaces stratgiques et des cadres gopolitiques, est indispensable si lon veut que le dialogue

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stratgique entre les deux pays soit porteur de sens. Comment ce dialogue peut-il ds lors tre toff et utilis politiquement ? Cela ne sera pas possible sans forces armes conventionnelles et oprationnelles considrables, sans structures militaires communes pour les crises et la rsolution des conflits et sans forces expditionnaires dintervention. La France considre la rgion mditerranenne avec lAfrique du Nord et le Proche et le Moyen-Orient comme une rgion en crise et dune importance vitale pour elle-mme et pour lEurope. Les rvoltes arabes ont enclench une dynamique de longue dure de nature modifier durablement les quilibres rgionaux, avec des rpercussions lchelle mondiale . Ces bouleversements placent la Mditerrane au cur des enjeux stratgiques (p. 8) et placent les pays du Sud de la Mditerrane au cur des proccupations stratgiques de la France (p. 34). cet gard, la rfrence aux intrts stratgiques communs dans la zone du Sahel, dans la Corne de lAfrique et en Somalie est insuffisante dans la dclaration franco-allemande de Paris de fvrier 2012. Le Maghreb dans son ensemble doit tre pris en compte, et lgypte, avec le canal de Suez et le passage par la mer Rouge, Djibouti, le Proche-Orient avec la Jordanie, la Syrie, Isral, le Liban, la Libye et la Mauritanie ne peuvent disparatre de lhorizon stratgique commun, et encore moins dun espace stratgique commun . Il sagit dune problmatique qui dpasse le cadre dune simple analyse stratgique et qui sinscrit en ralit dans celui dune action et dune conception stratgiques. Cela ouvre au bilatralisme franco-allemand des perspectives gopolitiques qui vont au-del du territoire de lAlliance, tout en posant des limites sa capacit dagir. Cette constatation vaut globalement pour toutes les relations bilatrales, quoique moins pour les relations amricano-canadiennes et anglo-amricaines. Lintrt des tats-Unis pour lEurope et lOTAN sera dterminant. Les plus hauts responsables militaires de lOTAN estiment que la France de lancien prsident Nicolas Sarkozy sest efforce damliorer les relations entre la France et les tats-Unis ce niveau. Toute relation bilatrale entre deux tats, dans un systme de scurit ou dans une alliance caractre multilatral, revt un caractre particulier, bien que ce ne soit pas une exception dans le cas franco-allemand. Depuis sa cration, lAlliance a connu ces partenariats spciaux formant un rseau imbriqu dans ses structures. Plusieurs accords similaires de dfense antimissile ont galement t conclus avec des allis (Pologne, Rpublique tchque, Roumanie et Turquie). Un accord multilatral gnral pourrait primer sur ces accords dans le cas o la totalit du territoire europen de lOTAN aurait mettre en uvre une dfense antimissile contre des missiles de portes diffrentes, des missiles de croisire et des drones, conformment la dcision prise au plus haut niveau de lAlliance en avril 2008 Bucarest. Cette dcision a t confirme en 2010 Lisbonne par une dcision sur larchitecture de la dfense antimissile en Europe. Cette intention fut ritre Chicago, en

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mai 2012, lors du sommet de lOTAN. Cette perspective semble dautant plus invitable quun commandement central charg de la dfense antimissile et de la reconnaissance, li aux tats-Unis, devra tre cr. Seul le Grand quartier gnral des puissances allies en Europe (Supreme Headquarters Allied Powers in Europe, SHAPE), o le Commandant suprme des forces allies en Europe (SACEUR) assure son commandement, entre en ligne de compte. En outre, les partenaires de lOTAN ont dj valid ce principe. Un commandement oprationnel spcial lui serait subordonn.

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Lenjeu nuclaire

La France, lAllemagne et lensemble des allis europens doivent de toute vidence participer une dfense antimissile de lOTAN, qui ne doit pas tre confondue avec la composante de la dfense antimissile stratgique nationale des tats-Unis pour lAmrique du Nord, stationne en Mditerrane et actuellement en construction en Europe. Cette dernire sappuie aujourdhui sur les navires de guerre amricains et sur quelques bases radar situes en Isral ; elle sappuiera demain sur la Turquie et la Roumanie et ultrieurement sur des systmes dinterception situs dans le Sud-Est et dans le centre de lEurope. Il parat ncessaire dtablir des liaisons techniques directes et immdiates, ainsi quune structure de commandement commune, entre le parapluie de dfense de lOTAN pour lEurope et le parapluie des tats-Unis pour lAmrique du Nord, avec des composantes en Europe, au Proche-Orient et en mer Mditerrane. Cela pose un problme politique de taille pour les partenaires europens, dautant plus quIsral y participerait, ainsi peut-tre que lgypte et lArabie Saoudite, Washington leur ayant propos une coopration dans ce sens. Reste voir si la participation de lgypte ce projet est envisageable politiquement, aprs la rbellion arabe de 2011. Les tats-Unis devront de toute faon protger Isral et les tats arabes du Golfe, dont ils sont proches, contre la menace nuclaire iranienne, mme si Thran opte pour loption militaire sans fabriquer de ttes nuclaires. Un tel projet devra galement englober les forces dintervention amricaines et la dfense antimissile des tats-Unis, en particulier contre les missiles courte porte. Le programme de dfense antimissile amricain prvoit une protection des bases amricaines ltranger, des corps expditionnaires amricains ltranger et des pays allis. Cela rend galement ncessaire ltablissement de liens entre la dfense antiarienne europenne ou peut-tre uniquement de la dfense antimissile de lOTAN et les pays du Proche et du Moyen-Orient. Cest seulement si Isral change la donne en procdant une frappe prventive contre lIran quune situation politique diffrente verra le jour, notamment en ce qui concerne les relations avec Isral et avec les tats arabes. Paris et Berlin devront sentendre le plus rapidement possible sur ces questions et sur les armes nuclaires notamment franaises de lOTAN en Europe et en mer proximit de lEurope. Jusqu prsent, lAllemagne exige que toutes les armes nuclaires soient loignes du sol europen, ce qui concerne au premier chef

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les tats-Unis puis la France. Cette revendication, non fonde sur le plan stratgique et contre-productive au regard de la politique de scurit, a beau tre motive par des impratifs idologiques et de politique intrieure quon retrouve pour lessentiel dans le programme du Parti libral-dmocrate (Freie Demokratische Partei, FDP), actuellement partenaire de la coalition au pouvoir en Allemagne , elle recueille un large soutien dans lopinion publique allemande. Elle contredit par ailleurs lengagement, pris en mars 2009 Riga par le Conseil de lAtlantique nord vis--vis des allis, de maintenir les capacits nuclaires de lOTAN, qui doit, selon la ministre amricaine des Affaires trangres Hillary Clinton, rester une alliance nuclaire pour tre efficace. Laxe Paris-Berlin bute donc sur un obstacle de taille la mise en uvre de stratgies militaires et dalliances communes. LAllemagne a confirm en 1990 les traits spciaux conclus avec les tats-Unis, la Grande-Bretagne et la France sur le stationnement de leurs troupes sur le territoire allemand, ainsi que les accords passs avec les tats-Unis sur le stockage darmes nuclaires et sur la mise disposition davions de combat pouvant emporter des charges nuclaires sous contrle amricain. Lavenir de laviation allemande est li au Tornado, chasseur capable deffectuer une frappe nuclaire, et ses ventuels successeurs. Or un ventuel accord avec la Russie pourrait dboucher sur le retrait dEurope de tous les avions de chasse pouvant emporter des charges nuclaires et de tous les missiles nuclaires air-sol de part et dautre. Bien que la France ne soit pas lie de la mme faon, elle reste en pratique tributaire des tats-Unis pour tous les objectifs militaires et techniques de la dissuasion nuclaire, mme si elle est moins dpendante que la Grande-Bretagne ou lAllemagne en ce qui concerne le volet nuclaire en gnral et plus particulirement les consultations sur lemploi darmes nuclaires en cas de conflit. En revanche, la France dpend des tats-Unis et de la coordination avec les forces nuclaires amricaines pour la reconnaissance stratgique en temps de crise et de conflit. La France ne pourrait plus pratiquer la neutralit nuclaire en Europe et la priphrie europenne en Mditerrane et en Afrique du Nord si une guerre venait menacer. La situation, bien que lgrement diffrente en raison de lloignement, est similaire pour le Proche et le Moyen-Orient.

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Limpact du retour de la France dans le commandement militaire intgr de lOTAN

Deux axes des relations dalliances franco-allemandes et du dialogue stratgique entre Paris et Berlin sont ainsi poss. Le troisime axe a t cr par le retour de la France dans le commandement militaire intgr de lOTAN et dans le commandement alli en Europe. Ce retour de la France est le fondement politico-militaire du dialogue. Tant que la France ne participait pas au commandement militaire intgr, ce dialogue et la coopration militaire franco-allemande taient trs restreints en pratique, malgr l espace stratgique commun des deux pays voisins (selon les termes employs en 1985 par Charles Hernu, ancien ministre de la Dfense franais). Ce troisime axe est caractris par la situation gostratgique de lEurope et des deux pays sur le continent europen : la France est, comme nous lavons vu, sur un front atlantique louest et mditerranen au sud, tandis que lAllemagne est prsente louest et en Europe centrale et au-del de la Baltique, avec une nette orientation vers le nord-est en direction de lEurope du Nord, de la Pologne et des pays baltes. La ralit qui sest instaure depuis la runification en 1990 a eu comme consquence, dune part, lintrt prononc de lAllemagne pour le triangle de Weimar quelle forme avec la France et la Pologne et, dautre part, pour un partenariat stratgique durable de lOTAN et de lUE avec la Russie, avec laquelle elle veut avoir un statut privilgi. La rpublique de Berlin diffre donc de la rpublique de Bonn davant 1990 sur les plans gopolitique et psychologique. Le document franais de fvrier 2012 souligne limportance du triangle de Weimar , bien que Paris et lOTAN estiment que cette importance est plutt politique que stratgique en Europe. Sur le plan stratgique, Varsovie regarde davantage en direction de Washington, afin dassurer sa protection contre la Russie. Les relations franco-allemandes resteront-elles des relations privilgies sur le plan politique long terme ? Il nest pas possible de rpondre cette question, depuis que lancien chancelier Helmut Kohl a mis sur un pied dgalit les relations avec la Pologne et celles avec la France. Dans les annes 1990, le triangle de Weimar a tenu compte de cette ralit complexe dans son approche de la politique de scurit. Cette dernire pourrait tre utile une coopration

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politico-militaire entre la France, lAllemagne et la Pologne, ainsi quau sein de la PSDC avec la Sude, la Finlande et les pays baltes. La scurisation des flancs orientaux de lAlliance atlantique est de toute vidence vitale et seul le soutien amricain permet dassurer la scurit tant avec la Russie que contre elle. Cest dailleurs la raison dtre de lOTAN, qui explique les limitations de finalit de la PSDC et de lensemble des systmes de scurit europens. Il convient par ailleurs de souligner, dans le contexte du retour de la France dans le commandement intgr de lOTAN, que les relations francobritanniques et franco-allemandes ont t considrablement revalorises politiquement par la dclaration conjointe sur la scurit et la dfense , formule Londres4 le 17 fvrier 2012. Les intrts globaux et les responsabilits des deux partenaires naturels en matire de scurit et de dfense et les installations nuclaires militaires communes ont t mis en exergue, avec lintention d assumer nos responsabilits de membres permanents du Conseil de scurit des Nations unies et de leaders au sein de l'UE et de l'OTAN . Cette inflexion politique, clairement en direction de lensemble des allis europens et des tats membres de lUE, est explicite dans la dclaration par le tournant dcisif de la coopration bilatrale dans lopration libyenne de 2011. Cette dernire est complte par la Force expditionnaire commune interarmes (Combined Joint Expeditionary Force) dcide en novembre 2010, qui regroupe des composantes de larme de Terre, de la Marine et de laviation des deux pays, laquelle la dclaration de 2012 fait rfrence dans le contexte de lopration conjointe en Libye. La dclaration mentionne galement un tat-major de forces interarmes dployable (Deployable Combined Joint Force Headquarters) pour conduire des expditions et le projet de mise en place d'un groupe aronaval autour dun programme de coopration de porte-avions, ainsi que la coopration nuclaire , avec des dpts de munitions nuclaires communs. Bien sr, le caractre exclusif de cette coopration militaire franco-britannique est limit et relatif. Il peut souvrir dans certains domaines dautres partenaires. En pratique, toutefois, lAllemagne ne pourrait participer pleinement aux forces rapidement dployables et avoir son mot dire sur leurs interventions que si le Bundestag se montrait nettement moins rserv cet gard. Mais est-ce vraiment envisageable ? La coopration franco-britannique peut prendre de limportance pour lOTAN et pour lUE, en raison de la rduction des forces armes terrestres amricaines et donc des moyens militaires de soutien bass en Europe, ainsi quen raison de la rorientation des intrts stratgiques vitaux des tats-Unis au-del de la Mditerrane
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Dclaration conjointe de Nicolas Sarkozy et David Cameron sur la scurit et la dfense, Paris, 17 fvrier 2012, disponible sur : <https://pastel.diplomatie.gouv.fr/editorial/actual/ael2/bulletin.asp?liste=20120217.ht ml#Chapitre4>.

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et du Moyen-Orient, laccent tant mis sur lExtrme-Orient. La scurit de lEurope, surtout sa priphrie sud et sud-est, ne peut tre assure quau prix de plus gros investissements militaires, en raison du transfert des forces amricaines hors du territoire europen. Toutefois, le regain dintrt des tats-Unis pour lAfrique, o ils sont en concurrence avec la Chine, sest traduit par linstallation Stuttgart du commandement stratgique US Africa Command, proximit de lUS European Command. Il entrane un rapprochement politique entre les tats-Unis et lEurope, dont les intrts stratgiques africains peuvent et doivent tre dfendus sur lautre rive de la Mditerrane et au-del de lAfrique du Nord. Un corps expditionnaire europen dployable et rellement oprationnel peut et doit tre form partir de l Eurocorps , dont le rle a jusqu prsent t mineur. La participation du Royaume-Uni ce corps parat indispensable. Les intrts stratgiques europens et les objectifs politiques dans des situations concrtes doivent quant eux tre dfinis ensemble.

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Les enjeux capacitaires

Cet axe est le quatrime dun dialogue stratgique franco-allemand sens. Il englobe les actions communes en Afrique du Nord et dans lAfrique subsaharienne, ainsi que la problmatique de la prsence et des interventions militaires, linstar de la mission de scurisation des lections au Congo. LAfrique du Nord a chang la donne, et le cas de la Libye a montr que seule une action rapide et dtermine avec des forces suffisantes et des moyens adapts peut russir. Berlin accuse ici un grand dficit politique, comme la montr le cas de lintervention en Libye en mars 2011. Si lon veut quune stratgie rponde un objectif rationnel international, les gouvernements ne doivent pas faire dconomies aux dpens de la scurit et de la capacit dagir en temps de crise, et les coupes budgtaires ne doivent pas tre dcides daprs les budgets de dfense et daprs la taille des forces armes. Il faut toujours concevoir la stratgie long terme, en se fixant des objectifs ralistes avec une ncessaire conomie de moyens. Les solutions aux problmes de financement qui touchent lensemble des pays europens ne peuvent tre trouves quensemble par une division du travail, une standardisation militaire et une uniformisation des industries darmement. La russite ne sera au rendez-vous que si les partenaires europens harmonisent leurs politiques technologiques et industrielles. Dans ce domaine critique, la France et lAllemagne peuvent montrer lexemple et tre le ferment de lintgration en Europe. Contrairement une ide rpandue, ce nest pas leuro qui garantit la paix, mais uniquement les capacits de dfense et de matrise des crises par des moyens militaires et civils. LAfghanistan en est un exemple rvlateur, en bien comme en mal, tout comme les Balkans et, plus rcemment, la guerre civile en Libye. Sans facult dintervention, il ne peut y avoir daction europenne efficace et de politique europenne russie. Ces scnarios peuvent se reproduire dans le reste du Maghreb, en Afrique de lOuest et au Proche et Moyen-Orient. Commentant ses tentatives de mdiation en 1973, la suite de la guerre du Proche-Orient, Henry Kissinger, alors ministre des Affaires trangres des tats-Unis, avait dclar que la diplomatie sans les armes tait un exercice difficile. On comprendra donc que Washington se rserve la possibilit dexplorer toutes les options, mme en cas de crises aigus. Quon estime cela fond ou non, lorsquune crise dgnre en conflit ouvert, linstar de la Libye ou de la Syrie, la politique europenne doit disposer doptions militaires et tre capable de mettre sur pied une coalition militaire avec ses partenaires stratgiques pour uvrer la matrise des crises.

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La France et la Grande-Bretagne ont prserv leurs capacits et ont lnergie politique pour les utiliser, ce qui pose de grandes difficults dans les relations franco-allemande et germanobritannique. Celles-ci sont apparues au grand jour en mars 2011, lorsque Paris a pris linitiative dune intervention arienne pour sauver la rbellion dans la ville assige de Benghazi. La France, dans le cadre dune coalition avec les tats-Unis, la Grande-Bretagne et lItalie, a empch dautres offensives des troupes du rgime de Tripoli et a permis lintervention de lOTAN, ce qui a mis fin au conflit grce des oprations efficaces de soutien arien aux rebelles. Labstention de lAllemagne au Conseil de scurit des Nations unies et son refus de participer la mise en uvre militaire de la rsolution 1 973 adopte la majorit ont t comments en termes prudents par le ministre franais des Affaires trangres, Alain Jupp, qui a dclar quil aurait aim voir les Allemands nous accompagner . Ces propos conciliants cachent non seulement de relles dissensions sur les actions mener mais cachent galement les consquences politiques, dsastreuses pour lUE et lOTAN, de la division entre les pays ayant particip la coalition des volontaires et les autres. Limpuissance de lEurope adopter une position et se prononcer sur lutilisation des moyens ncessaires la dfense commune est apparue au grand jour, tout comme ses difficults dfinir des intrts de scurit communs au Maghreb et dans le reste de lAfrique du Nord, ainsi quau Proche et Moyen-Orient. La neutralisation de lensemble europen dans lAlliance et laffaiblissement de son influence sur le plan international, lONU, au Moyen-Orient et en Asie centrale et du Sud-Ouest fut la consquence logique de cette situation. Or des thmes dimportance stratgique demeurent pour la France et lAllemagne, si lon songe notamment aux relations que les deux pays entretiennent avec leurs allis turcs et israliens, dont le traitement est un sujet de discorde entre les deux partenaires depuis le gnral de Gaulle ; ces dissensions ont t aggraves par un discours prononc par la chancelire Angela Merkel devant la Knesset Jrusalem, qui a fait de la scurit dIsral un lment de la raison dtat de la Rpublique fdrale dAllemagne . Cette promesse, qui mriterait dtre prcise, peut tre un obstacle de taille une politique proche-orientale commune.

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La gestion des crises

Le cinquime axe du dialogue stratgique est la gestion des crises et, cet gard, les relations franco-britanniques sont plus simples et plus naturelles que les relations franco-allemandes lorsquil sagit dentreprendre des actions militaires communes, tout comme les relations franco-amricaines. La rintgration de la France dans le commandement militaire intgr de lOTAN a lev le principal obstacle une communaut militaire avec les tats-Unis et la Grande-Bretagne. Les priorits franaises sont dsormais prises en compte au sein de lOTAN et par les chefs militaires allemands. Un des reprsentants de haut niveau du gouvernement franais a rcemment rsum le problme en quelques mots : Paris est dans laction avec Londres et dans une rflexion de long terme avec Berlin : en dautres termes, la France est active plutt que passive et raisonne en termes de Realpolitik pragmatique et non de philosophie politique. Lutilit dune coopration franco-allemande dans les domaines de la dfense et de la scurit et dun rapprochement stratgique sen trouve ainsi relativise, tout comme lutilit de la construction europenne et de la PSDC comme instrument au service dune action europenne autonome en cas de crise. Ces dernires peuvent tre utiles avec les tats-Unis, voire mme ncessaires, pour lutter contre le terrorisme international et contre la piraterie, pour maintenir laccs au canal de Suez avec le passage par la mer Rouge, la mer dArabie et le golfe Persique, afin dassurer lapprovisionnement en ptrole de lEurope et la scurit des routes maritimes internationales, par lesquelles transitent 90 % environ du commerce international et prs de 60 % des exportations allemandes. Bien que la PSDC puisse tre employe dans ce but et soutenir lOTAN dans le cadre dautres actions, ainsi que pour mener bien des missions de maintien de la scurit internationale dans des cas moins lourds , elle ne peut remplacer lOTAN dans les situations ncessitant lemploi de moyens importants. Les milieux officiels lont pris en compte en 1999 lorsque le Conseil europen, runi en juin Cologne, a cr la Politique europenne de scurit et de dfense (PESD), qui se fondait sur la dclaration francobritannique de Saint-Malo de dcembre 1998. La France et la Grande-Bretagne sont redevenues les principaux allis des tatsUnis en Europe et, en tant que puissances nuclaires, elles bnficient des privilges du TNP et disposent dun droit de veto au Conseil de scurit des Nations unies. Depuis la fin de laffrontement EstOuest en Europe et depuis la runification de lAllemagne dans les

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frontires daprs-guerre au sein de lOTAN et dans lUE, lAllemagne est devenue, en deux dcennies, un alli bien moins important sur le plan stratgique : en effet, sa position sur le continent nest plus menace et lEurope de lOuest ne dpend plus de la protection accorde lAllemagne. Depuis quelle a rintgr le commandement militaire intgr de lOTAN, la France est en position plus favorable dans le Sud ; la situation de la Grande-Bretagne reste inchange, tout comme celle de lItalie, qui est une base centrale dans la Mditerrane et pour lAfrique du Nord, comme la dmontr lintervention en Libye. La position de la Turquie, puissance situe la priphrie de lAlliance, sest renforce depuis 1991 ; soucieuse de prserver son indpendance, elle reste toutefois un alli cl des tats-Unis, la jonction des Balkans, de la mer Noire, du Caucase et des routes vers lAsie centrale, le Proche et le Moyen-Orient et la rgion du Golfe tout entire. Ces allis ont tous, pour lavenir, une plus grande importance gostratgique et militaire que lAllemagne, dont les faiblesses politiques, psychologiques et culturelles apparaissent aujourdhui de faon plus nette. Berlin a donc tout intrt prserver son ancrage louest en coopration avec la Pologne et en entretenant de bonnes relations avec la Russie. Ces tats constituent une garantie en cas dincidents internationaux. Les relations troites que lAllemagne entretenait avec les tats-Unis se sont distendues du ct amricain. Les intrts stratgiques des tats-Unis ne sont plus en Europe mais en Asie, dans une rgion qui stend de lAtlantique nord au Pacifique. Berlin dpend aujourdhui plus quavant de ses voisins europens mais regagne de linfluence dans cette rgion, condition de rester une grande puissance conomique et den jouer, de renforcer ses moyens militaires au service de projections de forces pour dfendre les intrts europens et dtre disponible politiquement. La position de la France comme soutien et partenaire de lAllemagne sen trouve renforce. Aprs lopration libyenne, on ne pourra toutefois plus parler de leadership allemand, tant que Berlin ne manifestera pas lnergie politique ncessaire sur le plan national et europen. Malgr tout, la participation des initiatives communes ou pilotes par la France et le Royaume-Uni reste envisageable dans lintrt commun et dans lintrt de chacun. Il faudra toutefois que la perception de lAllemagne change positivement en matire de scurit internationale et de solidarit euroatlantique. La politique allemande, qui continue daccorder trop dimportance au dsarmement et au contrle des armements, au dtriment de la prvention militaire et de la capacit ragir en temps de crise, doit profondment voluer. Le traitement des questions ayant trait la scurit internationale et aux relations euro-atlantiques, trs inspir par les thses pacifistes, doit tre abandonn au profit dune politique trangre et de scurit raliste long terme, fonde sur des relations franco-allemandes dynamiques. La fin annonce de lengagement militaire actif en Afghanistan ne rendra pas les choses plus simples pour autant.

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Conclusion

Berlin et Paris doivent fournir ensemble un gros effort sur les plans politique, conceptuel et pratique pour dfinir et grer en commun leurs intrts stratgiques, contrairement ce quils ont fait le plus souvent jusqu prsent. Les deux gouvernements ne doivent plus se retrancher derrire les mots mais saccorder sur les objectifs politiques, les moyens stratgiques, les mthodes et les solutions. Cela ne peut se faire que dans le cadre du dialogue stratgique ouvert fin 2011 entre les ministres de la Dfense et des Affaires trangres. La dclaration de principe commune qui sera publie en janvier 2013 loccasion du 50e anniversaire du trait de llyse ne devrait pas se cantonner une litanie de lieux communs. Cette dclaration, ou tout autre document contraignant et pourquoi pas un nouveau trait ? , ne peuvent produire un effet positif que sils rsolvent les diffrences de fond au lieu de les masquer et sils formulent des principes communs daction en matire de dfense et de scurit : la brigade franco-allemande doit tre transforme en unit oprationnelle de gestion commune de crise ; un accord politique doit en dfinir les modalits demploi en tenant compte des impratifs de lieux et de calendriers ; cette approche doit ensuite tre tendue l Eurocorps , qui pourrait, le cas chant, tre remplac par une autre structure de taille plus importante dans le cadre de lOTAN et de la PSDC ; les modalits dune rpartition des tches militaires et dune coopration efficace dans le domaine des armements dans le cadre europen doivent tre dfinies au sein de lOTAN et de lUE ; cette approche, qui posera bien videmment des difficults pour la coopration avec les tats-Unis et la Grande-Bretagne, pourrait sonner lheure de vrit quant la possibilit de conclure une alliance euro-atlantique et des coalitions internationales avec des partenaires stratgiques . Cet enjeu se prsentera en 2013 et en 2014 sur les plans tant militaire que politique, notamment pour lInternational Security Assistance Force (ISAF) en Afghanistan et pour la politique commune en Asie centrale et du Sud-Est ; il est ncessaire de dfinir des lignes directrices communes et de mettre en place des structures de dcision politiques et militaires avec lEspagne et lItalie pour assurer la dfense du flanc

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sud-europen de lOTAN sur la cte nord-africaine de la Mditerrane ; il faut prciser les relations entretenues avec Isral dans le cadre des conflits internationaux, ainsi que les relations avec lalli turc. Ces deux tats ne peuvent pas disparatre de lagenda francoallemand ou europen, pas plus que le Maroc et lAlgrie au Maghreb, la Mauritanie, la Libye, lgypte et lensemble du Proche et du Moyen-Orient ; enfin, il est donc ncessaire de concevoir un espace stratgique commun et davoir une rflexion spatiale gopolitique europenne pour la politique extrieure commune. Les deux pays et lAllemagne probablement plus que la France devront fournir un gros effort pour se mettre daccord sans luder de points importants abstraction faite des changements de politique intrieure susceptibles dintervenir dans les deux pays.

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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy-oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

Daniela Schwarzer, LEurope face la crise de la dette : les dbats politiques allemands, Paris, Ifri, juin 2012, Note du Cerfa , n 95. Pervenche Bers, La Crise et la gouvernance conomique europenne, Paris, Ifri, avril 2012, Note du Cerfa , n 94b. Sylvie Goulard, La France et lAllemagne face la crise : doute sur le diagnostic et la mthode, Paris, Ifri, mars 2012, Note du Cerfa , n 94a. Brigitte Knopf, Hendrik Kondziella, Michael Pahle, Mario Gtz, Thomas Bruckner et Ottmar Edenhofer, La Sortie du nuclaire en Allemagne : scnarios de politique nergtique, Paris, Ifri, fvrier 2012, Note du Cerfa , n 93. Andreas Mehler et Christian von Soest, La Politique africaine de lAllemagne : quelles convergences avec la France ?, Paris, Ifri, janvier 2012, Note du Cerfa , n 92. Hans-Georg Ehrhart, LInteraction civilo-militaire dans la politique de scurit allemande : le cas de lAfghanistan, Paris, Ifri, dcembre 2011, Note du Cerfa , n 91.

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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; et de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions francoallemandes . Nele Wissmann travaille au Cerfa comme assistante de recherche et est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

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