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Ricardo Gonzlez Leandri (2004) EL CONSEJO NACIONAL DE HIGIENE Y LA CONSOLIDACIN DE UNA ELITE PROFESIONAL AL SERVICIO DEL ESTADO, ARGENTINA,

1880-1900
Modernizacin, elites profesionales y consolidacin del Estado La Repblica Argentina experiment durante las ltimas dcadas del siglo XIX un notable progreso econmico y una importante diversificacin social como resultado de la incorporacin de las regiones del litoral del pas al mercado mundial. Como teln de fondo de ese proceso, que promovi un franco optimismo, se situ la consolidacin del Estado nacional con el consiguiente aumento de su capacidad y dimensiones. Entre otros factores decisivos, la consolidacin del Estado fue posible gracias al aporte de grupos de intelectuales y profesionales clercs que orientaron su actividad en cuestiones especficas, colonizaron sus estamentos superiores, y cumplieron un fundamental papel como bisagra con respecto a los circuitos de ideas y prcticas institucionales en boga a nivel internacional. Tales grupos formaron parte, adems, de unas incipientes redes profesionales, en pugna por el acceso a recursos materiales y simblicos, que participaron en el complejo proceso de consolidacin y adquisicin de autonoma por parte de determinados campos de saberes y prcticas especficas, paradjicamente tributarios del propio afianzamiento estatal. Por lo tanto puede afirmarse que, al mismo tiempo que estaban construyndose a s mismos, dichos profesionales tambin construan, o colaboraban en la creacin de las dimensiones del Estado a las que se asociaban. Conviene resaltar cmo los grupos intelectuales y profesionales que lideraron ese proceso fueron dejando sutilmente de lado el liberalismo de corte clsico para acercarse cada vez ms, hacia fines de siglo, a un positivismo organicista, ms acorde con su crecimiento corporativo e institucional y con el propio afianzamiento de la burocracia estatal. Fue en el rea de la atencin de la salud y del control higinico donde una mayor preocupacin del Estado y el naciente entramado profesional se interrelacionaron de manera ms temprana, anticipando muchos de los criterios de intervencin sobre la sociedad que se haran evidentes con el despliegue ya pleno de la Cuestin Social a principios del siglo XX. A lo largo del siglo XIX y a medida que la ideas acerca de la dupla salud/ enfermedad fueron paulatinamente convirtindose en preocupacin social, el campo de la atencin sanitaria e higinica adquiri un perfil propio y ms especfico, al distanciarse de actuaciones ms difusas e indiscriminadas. En este artculo se describe el creciente afianzamiento de esta elite, como servidora del Estado y de sus propios intereses profesionales. Se toma como ejemplo el caso especfico del Consejo Nacional de Higiene. Epidemias e intervencin sanitaria estatal en el siglo XIX La preocupacin sanitaria predominante en el siglo XIX, tanto de las autoridades gubernamentales como del cuerpo mdico, fue la de atender a la introduccin de enfermedades exticas de carcter epidmico. La irrupcin peridica de enfermedades como el clera, la fiebre amarilla y la viruela influy de una manera determinante en los ritmos de la intervencin pblica y de otros procesos concomitantes que hicieron posible la construccin social de la salud como preocupacin pblica. La epidemia de fiebre amarilla que sacudi a Buenos Aires en 1871, signific un punto de inflexin en la manera como la cuestin higinica era tradicionalmente abordada. Como observaron tambin los contemporneos, reforz una demarcacin entonces incipiente entre lo moderno y lo antiguo en trminos no slo de intervencin higinica, sino del propio imaginario social y urbano de las elites. Otra epidemia posterior, la de clera de 1886-87, ejerci un papel de caractersticas anlogas a la de 1871.12 Si bien no qued fijada en la memoria colectiva como aquella, tambin marc un antes y un despus. El indicio ms saliente de esta situacin estuvo representado por el surgimiento de novedosas diferencias de origen jurisdiccional entre las incipientes instituciones de salud, municipales y estatales, y las propias autoridades polticas, enmarcadas en el ritmo que le imponan los avances cientficos, el afianzamiento de los mdicos como cuerpo y, sobre todo, el ordenamiento estatal. Dos cuestiones deben ser mencionadas. Por un lado el fin de la epidemia marc el momento preciso en que un conjunto de mdicos, con una trayectoria asociativa y de acercamiento a los poderes pblicos bastante similar, comenzaron a actuar en un plano de mayor visibilidad y a tener ms influencia sobre la definicin de cuestiones que marcaron el estilo de intervencin del poder pblico. Por otra parte una epidemia que se expandi de manera rpida por distintos puntos del pas, no poda dejar de producir tensiones regionales que involucraran a la relacin institucional entre ciudades y provincias con el Estado Nacional. Como consecuencia de ello puede decirse que tuvo lugar un cierto descubrimiento higinico del interior del pas por parte de autoridades nacionales e instituciones mdicas, que si bien se haban ocupado hasta ahora en trminos formales de la higiene nacional, en los hechos limitaban su accin al mbito metropolitano de Buenos Aires. El inicio de una nueva etapa

Tras un largo periodo de casi quince aos de relativa calma epidmica la irrupcin del clera y su amplia propagacin por el interior del pas golpearon con fuerza a la relajada opinin pblica. Se reabri entonces el viejo debate sobre las deficiencias crnicas del Departamento Nacional de Higiene. La conversin del Consejo provincial en el nuevo Departamento Nacional de Higiene en 1880, con un reglamento ms estricto, no logr cumplir con lo que de l se esperaba. En 1886, frente a la primera amenaza realmente seria, su estructura se mostr incapaz de actuar con premura y eficacia. Por lo tanto durante el transcurso de la epidemia fuertes crticas recayeron sobre el Departamento. Su director se vio entonces en una situacin especialmente incmoda, agravada por el surgimiento de desinteligencias de carcter cientfico, que lo mostraban a los ojos de la opinin, por lo menos de la ms informada, como escasamente aggiornado. El Dr. Pedro Pardo era un hombre de la mxima confianza del general Roca, bajo cuyo gobierno ocup el cargo de ministro de relaciones exteriores. Al igual que Rawson y Wilde las caractersticas de su trayectoria permiten muy bien incluirlo dentro de la categora de mdico-poltico tpica de las altas instancias de la profesin mdica de este periodo. Sin tener antecedentes destacados en el rea fue nombrado primer director del Departamento de Higiene en el 80, cargo que mantuvo hasta el momento de los sucesos narrados. Podra calificarse a la etapa del Consejo que ahora se cerraba como el periodo de Pardo. Eduardo Wilde, profesor, acadmico y escritor de dilatada actuacin institucional, era en esos momentos el mdico poltico ms importante. Se desempeaba como ministro del Interior del gobierno de Jurez Celman, despus de haber sido ministro de Educacin del presidente Roca. Interesa sealar aqu el rgido control que Wilde mantuvo durante sus aos como ministro sobre distintos aspectos vinculados directa o indirectamente con la profesin mdica, muy especialmente los nombramientos y promocin de profesores y acadmicos. Por ltimo, el grupo de mdicos a los que se refera Pardo en sus crticas veladas tena una trayectoria de militancia comn en la dcada de 1870 y 1880 en el Crculo Mdico, asociacin estudiantil que agrup tambin a mdicos y profesores jvenes. De profundas creencias liberales en sus comienzos, acusaban a las autoridades de la Facultad y de la Academia de inmovilistas y escasamente actualizadas, a la vez que mantuvieron una actitud oscilante entre la independencia total y una estrategia ms moderada que les permiti incluirse en ellas por goteo. La evidente insuficiencia ante el clera, experimentada ms como una derrota del Departamento que de la poltica sanitaria en su conjunto, decidi al gobierno, que todava estaba realizando sus primeros movimientos, a encarar, una vez, ms su reforma. Puede decirse en consecuencia que tras la epidemia, a principios de 1887, se inici una nueva etapa. Esa al menos era la intencin del Ministro del Interior, quien tena prisa por que los debates y el desconcierto de los ltimos meses acabaran lo antes posible. La Asistencia Pblica de la Capital perda con ello las prerrogativas y recursos obtenidos en los meses previos, que sectores mdicos aspiraban a que se hicieran permanentes y que en este caso articulaban su solicitud con opiniones polticas que consideraban al ministro poco proclive a favorecer los intereses locales de Buenos Aires. A pesar del escepticismo de mdicos como Wernicke, que haba sufrido en carne propia las consecuencias de las desinteligencias entre distintos poderes del estado, la etapa que ahora se abra era observada por las autoridades con un marcado optimismo. Para cumplir sus promesas de encauzar la situacin, especialmente precaria en varias provincias, el gobierno decidi a mediados de febrero de 1887 convocar a una conferencia mdica de carcter nacional. Dicha convocatoria sin duda reforzaba los cambios institucionales del mes de enero que haban colocado al Departamento de Higiene bajo la jurisdiccin exclusiva del Ministerio del Interior. En realidad la conferencia tuvo un primer antecedente en la convocatoria por parte del gobierno, a mediados del mes de noviembre, en el comienzo mismo de la epidemia, de una comisin honorfica encargada del estudio de la situacin sanitaria del pas para proponer cambios legislativos. El nombramiento de esa comisin pona en entredicho, una vez ms, al Departamento de Higiene que era el asesor natural del gobierno en tales temas. Se produjo entonces una superposicin de funciones entre ambos rganos, tpica de la poca, que era expresin de las tramas que orientaban la construccin institucional en el rea. El momento en que se produca tal nombramiento era sin duda especial. Estaba, sobre todo, connotado por el reemplazo de los amigos polticos y asesores del general Roca por los allegados al nuevo presidente que, en algunos casos, implicaba tambin un cambio generacional. Sin embargo la nueva comisin no dio los frutos esperados y se fue esfumando. Por lo tanto, como salida a la crisis, se decidi convocar a la nueva conferencia Mdica. La convocatoria fue recibida con beneplcito, pero con dudas. Las deliberaciones se iniciaron el 15 de marzo y concluyeron el 28 de abril: adems de gran cantidad de recomendaciones plantearon la necesidad de elaborar un proyecto de organizacin sanitaria permanente de las provincias en el que se otorgara al Departamento de Higiene un marcado protagonismo. Se propuso por tanto un nuevo Cdigo Sanitario, que tuvo como base el elaborado aos antes por el Dr. Pardo. Los cambios en esa direccin comenzaron con el decreto que coloc al Departamento bajo la jurisdiccin plena del Ministerio del Interior. Estos se vieron reforzados por el retiro de Pardo, nombrado ministro plenipotenciario en Austria, y su reemplazo por un equipo que bajo la direccin de Juan Gil, que haba adquirido renombre a raz de su actuacin como delegado sanitario del gobierno durante la epidemia de Mendoza, formaban Piero, Susini, Astigueta y Arata, entre otros. La actuacin del nuevo equipo se vio favorecida por unos aos de calma epidmica que le permitieron encarar un cierto remozamiento de la estructura del Departamento. Durante esos aos aument mucho la presin de los mdicos cerca de las autoridades para que el departamento pudiera convertirse de manera efectiva en una autntica institucin de mbito nacional. ro

Fue slo tras otro conflicto jurisdiccional de envergadura, esta vez entre la Intendencia de la Capital y el Consejo, inmediatamente despus de la dura experiencia poltica y econmica del ao 90, que el gobierno, ahora bajo la direccin de Carlos Pellegrini, qued firmemente convencido de la necesidad de afianzar sin paliativos ese alcance nacional del departamento de Higiene. Se produjo entonces un intenso proceso de reflexin e intercambio de opiniones entre mdicos y miembros del gobierno que culmin con la promulgacin de una nueva ley del Departamento Nacional de Higiene en 1891 que pretenda concluir, de una vez por todas, con ese tipo de desencuentros que impedan el necesario crecimiento de la sanidad pblica.

Jos Mara Ramos Meja primera autoridad sanitaria nacional


Con la nueva ley ya promulgada el nombramiento de presidente recay en Jos Mara Ramos Meja quien pas entonces a ejercer como primera autoridad sanitaria del pas, con atribuciones propias de un ministro. Sin embargo, las circunstancias bajo las que tal nombramiento se produjo mostraban aristas negativas para un rpido despegue del Departamento, producto de la confusa situacin poltica luego del intento revolucionario de 1890 y de las limitaciones presupuestarias motivadas por la crisis econmica. Por otra parte, en contra de las expectativas mdicas, las limitaciones del departamento ahora reformulado todava persistan, tanto en lo relativo a recursos como a esfera de accin. En vista de esas limitaciones Ramos Meja se propuso reelaborar el legado que heredaba de sus antecesores Gil y Udaondo, quienes haban dado un importante paso en el esclarecimiento de los aspectos ms confusos y conflictivos de la actuacin del Departamento. Las iniciativas que en tal sentido adopt, orientadas a extender el sistema de control sanitario, sobre todo en su faz preventiva, a la mayor parte del territorio nacional o al menos a las capitales de provincia, fueron fruto de su trayectoria y experiencia personal anterior, y de la reflexin conjunta y continuada con colegas de su entorno. Al seguir los criterios de una tradicin mdica ya bastante afianzada en el pas consideraba Ramos que la preocupacin por los peligros externos y la imposicin de barreras y controles sanitarios, deba combinarse con la modificacin del medio interno en que evoluciona la enfermedad temida, hacindolo en lo posible refractario a su desarrollo. Pero la realidad de la poca era muy tozuda y oblig a Ramos y sus colaboradores a ir muy lentamente en su plan de reformas. Por lo tanto, slo en forma paulatina se fueron gestando atisbos de poltica que implicaron dar prioridad efectiva a la llamada defensa sanitaria interna. Un primer paso de relieve en esa direccin se dio en 1892 con la creacin del Instituto Nacional de Higiene, tambin llamado Oficina Sanitaria Argentina. Sus secciones especficas de Higiene General y Epidemiologa, Qumica y Bacteriologa implicaron la creacin de autnticos equipos de investigacin que articulaban produccin de conocimientos con intervenciones y aplicaciones especficas. El recuento de las actividades encaradas por el Departamento a lo largo de estos aos da una idea suficientemente clara de esta evolucin y su paulatino afianzamiento dentro del organigrama estatal. Sin embargo no pueden dejar de resaltarse tambin sus deficiencias dado que muchos de los emprendimientos que se encararon fueron ejecutados slo a medias y otros quedaron como meros proyectos. El crecimiento y diversificacin de las actividades del Departamento de Higiene estuvieron mediatizados por los ritmos de su cambiante vinculacin con los distintos gobiernos y la transformacin del pas. Atendiendo a estas circunstancias puede dividirse el periodo en el que Ramos Meja estuvo al frente del Departamento en dos etapas. La primera transcurri bajo el gobierno de Luis Senz Pea en la que los conflictos y la inestabilidad poltica impidieron transformaciones de importancia en la sanidad e higiene pblicas. Sin embargo, s se produjeron cambios en su estructura interna. En su etapa previa el Departamento de Higiene haba funcionado como un rgano fundamentalmente colegiado al amparo de un cierto vaci reglamentario. Al asumir Ramos Meja la presidencia una de las primeras medidas que intent poner en prctica fue la separacin tajante entre las tareas y atribuciones de la direccin y el Consejo. A la primera otorg poderes ejecutivos absolutos. Un segundo periodo se inici en 1895 con el gobierno de Uriburu, en el que Ramos pudo ver como el Poder Ejecutivo le renovaba su confianza. La continuidad que as se consegua en el Departamento, a pesar de los cambios de gobierno, permiti el afianzamiento de los equipos de trabajo, observacin y estudio y sus planes a mediano plazo. Dicha continuidad se vio reforzada a su vez por un notable estrechamiento de las relaciones entre director y gobierno, que si bien se debi en buena medida a motivos de confianza poltica, mostr una diferencia cualitativa importante con respecto a las relaciones privilegiadas que otros mdicos, como Rawson, Wilde y Pardo, haban mantenido con gobiernos anteriores. Los estrechos lazos polticos en la cspide permitan una mayor autonoma de la institucin. Ella fue posible en primer lugar por cambios en la misma esfera poltica. La prdida del monopolio del Partido Autonomista y la diversificacin interna dentro del grupo conservador propici cambios en la forma de gobernar durante las presidencias de Pellegrini y, sobre todo, de Luis Senz Pea dado que la alianza con sectores de la oposicin se convirti en un hecho necesario para los ocupantes del ejecutivo. Otros factores que contribuyeron a una mayor autonoma del departamento fueron, por supuesto, la consolidacin de la profesin mdica, sobre todo en cuanto knowledge bearing profession, a diez aos de los descubrimientos de Koch y en pleno auge de un proceso de internacionalizacin sanitaria y, especialmente, el decisivo aumento de la confianza pblica en las polticas higinicas y sanitarias. Adems, esa mayor autonoma remiti a los mdicos y dems funcionarios de sanidad centrarse ms en

tareas de tipo estratgico, como lo requera el rgimen de prevencin que se pretenda implantar sin verse absolutamente absorbidos por los problemas crticos y coyunturales como hasta entonces. La figura de Ramos Meja fue importante en el proceso de cobertura institucional de esas transformaciones. Al contribuir a acelerar el paradigmtico vuelco en las prioridades de atencin sanitaria, desde la lucha contra los peligros externos a la prevencin de las condiciones de salubridad internas, incentiv cambios no slo cuantitativos sino tambin cualitativos en los mecanismos de intervencin estatal. Estos se mostraron acordes con los ideales de progreso de las elites dirigentes del momento, que la propia creacin de la Asistencia Pblica de la Capital, en la dcada anterior, ya prefiguraba. La experiencia adquirida por Ramos Meja y su grupo de colaboradores al frente del Departamento los condujo a elaborar un nuevo proyecto de Cdigo Sanitario Nacional, cuyas consideraciones fueron la base de la nueva reglamentacin del Departamento que se aprob en 1900, bajo el gobierno de Roca. Dado que por varios aos orientaron la poltica higinica del pas, la ley, promovida por Udaondo y sus reglamentaciones posteriores ideadas por Ramos Meja pueden ser consideradas como un importante legado de esa intelligentzia mdica al servicio del Estado que se consolid en Argentina durante los ltimos veinte aos del siglo XIX.

[Ricardo Gonzlez Leandri, El Consejo Nacional de Higiene y la consolidacin de una elite profesional al servicio del Estado. Argentina, 1880-1900, en Anuario de Estudios Americanos, Vol. 61, N 2, 2004, pp. 571-593.]

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