Le Rapport de La Chambre Territoriale Des Comptes

ROD 2012/05 du 24 juillet 2012
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ETABLI A LA SUITE DE L'EXAMEN DE LA SITUATION FINANCIERE DE LA PROVINCE DES ILES
-=oOo=EXERCICES 2006 et suivants -=oOo=-
Rsum
Compose de 4 les (LIFOU, MARE, OUVEA, TIGA), la province des Iles a une population de 17 436 habitants. Elle concentre principalement son activit en faveur de la population (aide mdicale, enseignement, action sociale) et du dveloppement conomique, notamment sur les trois secteurs de la pche, de lagriculture et du tourisme. La province doit faire face des difficults inhrentes son isolement gographique (loignement de la grande terre, faible population), qui ne facilite pas son dveloppement conomique. La chambre territoriale des comptes (CTC) a examin la situation financire de la province pour les annes 2006 2010 (dernier exercice clos au moment o la chambre a conduit ses travaux) et des lments concernant lexercice 2011 lorsque cela tait possible. Elle a procd une analyse dtaille de ses recettes et de ses dpenses de fonctionnement concourant la formation de son pargne, qui constitue son vritable enjeu davenir. Elle a galement tudi le financement de linvestissement (autofinancement, recours lemprunt, subventionnement), ainsi que les risques ventuels gnrs par les nouvelles charges susceptibles de dsquilibrer ses comptes. La province des Iles na que de faibles ressources propres dans la mesure o 90% de ses recettes budgtaires sont constitues de transferts en provenance de la Nouvelle-Caldonie et de ltat. Ces montants connaissent des fluctuations importantes. Lanne 2008 peut tre qualifie dexceptionnelle avec prs de 3 milliards de Francs de recettes supplmentaires par rapport 2006. La latitude dont dispose la province sur le restant de ses produits est trs limite, notamment en matire de fiscalit. Celle-ci repose en effet uniquement sur les centimes additionnels et des taxes provinciales, dont elle fait un usage trs parcimonieux. La province na donc que trs peu dautonomie financire sur les recettes quelle matrise (domaines, exploitation, fiscalit), qui ne reprsentent en moyenne que 0,85% des produits de fonctionnement. Par ailleurs, la sincrit des comptes de la province pourrait tre amliore par : une comptabilisation des travaux en rgie effectus par les services techniques de la province, aujourdhui non chiffrs ; un effort de ralisme dans linscription des dpenses dinvestissement afin dviter que plus de la moiti dentre elles ne soient pas excutes. En ce qui concerne les charges, les dpenses relles de fonctionnement ont augment de 9,92 13,36 milliards de Francs CFP entre 2006 et 2010 (+ 34%), soit une hausse moyenne annuelle denviron 7%. Il en rsulte une dgradation de la marge dautofinancement de la province qui pourrait rencontrer des difficults financires moyen terme. Certes, son fonds de roulement consquent et son faible endettement actuels permettront de pallier provisoirement cet tat de fait, mais elle devra prendre des mesures de contrle de gestion, si elle ne veut pas se trouver en difficult en raison de nouvelles charges qui psent dans son budget 2012 comme la participation accrue aux dpenses de transport et du minimum vieillesse. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 2 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
Dans ce contexte, la province doit veiller lavenir faire les efforts ncessaires pour permettre le maintien de sa capacit d'autofinancement, notamment en mettant en place une politique de matrise de ses dpenses de fonctionnement, pour pouvoir continuer financer ses investissements qui ont atteint 4,5 milliards FCFP en moyenne ces deux dernires annes. Cette politique de maitrise des dpenses suppose notamment : la tenue dun tableau danalyse des dpenses de fonctionnement rtrospectif ; la mise en place dun outil de pilotage de la masse salariale ; llaboration dun plan pluriannuel dconomies ; le dveloppement de la fonction contrle de gestion en crant une cellule ddie ; le chiffrage systmatique de limpact budgtaire des mesures nouvelles. Lanalyse des budgets de fonctionnement permet dores et dj, didentifier les postes cibles sur lesquels des conomies pourraient tre ralises: le poste subventions en augmentation de 15% par an pendant 4 ans ; le poste de lenseignement priv dont le cot a augment de 50% entre 2006 et 2010 ; le poste daide mdicale dont la croissance moyenne annuelle a t suprieure 11% depuis 4 ans. Des efforts ponctuels peuvent galement tre faits sur certains postes comme les personnels de cabinet, relativement levs par rapport aux autres provinces, et pourrait tre rduit de 40%. Enfin, en rponse ses observations provisoires, la chambre observe avec satisfaction que la province sest engage mettre en uvre rapidement la majeure partie de ses recommandations.
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 3 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
Sommaire :
1 ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE DE LA PROVINCE DES ILES SUR LA PERIODE 2006-2010 ........................................................................................... 5
1.1 LANALYSE DETAILLEE DES RECETTES DE FONCTIONNEMENT ..........................................5 Prsentation gnrale ................................................................................................................. 5 Les dotations, principales recettes de fonctionnement de la province ....................................... 6 Les recettes tires de la fiscalit provinciale sont encadres et gnrent des produits limits.. 8 Les autres recettes .................................................................................................................... 10 1.2 LANALYSE DETAILLEE DES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT ........................................12 1.2.1 Prsentation gnrale des dpenses de fonctionnement........................................................... 12 1.2.2 Les frais de personnel (comptes 61) ......................................................................................... 14 1.2.3 Les contingents et participations (comptes 64) ........................................................................ 18 1.2.4 Les allocations et subventions (compte 65) .............................................................................. 21 1.3 LEVOLUTION DE LA CAPACITE DEPARGNE DE LA PROVINCE.........................................22 1.3.1 Les recettes de fonctionnement sont globalement stables ........................................................ 22 1.3.2 Laugmentation des charges courantes .................................................................................... 23 1.3.3 Un rsultat excdentaire, mais en diminution .......................................................................... 24 1.3.4 Un fonds de roulement et des dlais de paiement satisfaisant ................................................. 24 1.3.5 Des ratios dquilibre financier encore corrects...................................................................... 25 1.3.6 La dgradation de la capacit dautofinancement ................................................................... 25 1.4 LE FINANCEMENT DE LINVESTISSEMENT PAR LA PROVINCE ..........................................26 1.4.1 Un volume trs irrgulier des dpenses dinvestissement ........................................................ 26 1.4.2 Des taux dexcution levs en fonctionnement et faibles en investissement ........................... 28 1.4.3 Valorisation des travaux en rgie............................................................................................. 29 1.4.4 Lvolution de la structure de financement de linvestissement ............................................... 29 1.4.5 Analyse de la dette provinciale................................................................................................. 30 1.4.6 Les engagements hors bilan...................................................................................................... 31 1.5 SYNTHESE DE LANALYSE FINANCIERE ............................................................................31
1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4
2 APPROCHE PROSPECTIVE DE LEQUILIBRE FINANCIER DE LA PROVINCE........................................................................................................................ 32

2.1 DE NOUVELLES CHARGES VONT GREVER LE BUDGET PROVINCIAL .................................32 2.1.1 La participation au transport ................................................................................................... 32 2.1.2 Aide aux handicaps et aux personnes ges ........................................................................... 33 2.1.3 Le dbat sur lvolution de la cl de rpartition ...................................................................... 34 2.2 LA MISE EN UVRE DE MESURES POUVANT CONTRIBUER A LAMELIORATION DE LA SITUATION FINANCIERE DE LA PROVINCE PAR UNE MAITRISE ACCRUE DE LEVOLUTION DES CHARGES .......................................................................................................................................36 2.2.1 Le dveloppement du contrle de gestion au sein de la collectivit......................................... 36 2.2.2 La formalisation dobjectifs de matrise des dpenses ............................................................. 37
ANNEXE 1 : LISTE DES RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES........................................................... 39
La chambre territoriale des comptes a examin la situation financire de la province des Iles pour les annes 2006 2010 (dernier exercice clos au moment o la chambre a conduit ses travaux) et des lments concernant les exercices 2011 lorsque cela tait possible. 1
Analyse de la situation financire de la province des Iles sur la priode 2006-2010
1.1
Lanalyse dtaille des recettes de fonctionnement
Lanalyse qua conduit la chambre sur les volutions dtailles par comptes des recettes et des dpenses de la province des Iles nest pas opre par la collectivit, ni sous forme de tableau, ni dans le cadre de la prsentation du dbat dorientation budgtaire, ce qui mriterait dtre fait lavenir. 1.1.1 Prsentation gnrale
Les recettes de fonctionnement de la province sont dfinies par larticle 180 de la loi organique modifie n 99-209 du 19 mars 1999 relative la Nouvelle-Caldonie. Elles sont constitues de quatre grandes catgories de produits : des dotations (compte 74) ; des produits de la fiscalit (compte 75, 76 et 77) ; des produits de lexploitation et du domaine (compte 70 et 71) ; des autres recettes (produits financiers compte 72, remboursements subventions et participations compte 73, produits exceptionnels compte 79).
La part respective de ces diffrentes recettes est variable, mais elles sont en moyenne constitues 92% de dotations reues de la Nouvelle-Caldonie et de lEtat comme le montre le tableau n 1 ci-aprs :
Tableau 1. recettes par nature En millions FCFP 2006 SECTION DE FONCTIONNEMENT 11 629 82 Rsultat antrieur 571 83 Excdent de fonctionnement capitalis 0 70 Produits de l'exploitation 59 71 Produits domaniaux 29 72 Produits financiers 0 Remboursements, subventions, 73 participations 222 74 Dotations reues 10 381 75 Impts indirects 0 77 Contributions directes 25 78 Travaux d'quipements en rgie 0 79 Produits exceptionnels 339 Source : comptes administratifs 2007 13 020 1 704 0 56 33 0 684 10 253 0 24 0 263 2008 16 730 912 0 53 35 11 786 14 511 0 24 36 359 2009 15 144 2 347 0 53 33 90 1 002 11 385 0 24 0 206 2010 15 216 2 318 0 56 30 26 759 11 838 0 25 0 160
La province des Iles na donc que de faibles ressources propres, la majeure partie de ses recettes budgtaires tant constitue de transferts en provenance de la Nouvelle-Caldonie et de ltat. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 5 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
Tableau 2. : part des recettes par catgorie Part respective des recettes 2006 Dotations reues 93,9% Fiscalit provinciale 0,2% Produits de l'exploitation et domaniaux 0,8% Autres produits 5,1% Source : comptes administratifs
2007 90,6% 0,2% 0,8% 8,4%
2008 92,0% 0,1% 0,6% 7,3%
2009 89,6% 0,2% 0,7% 9,5%
2010 92% 0,2% 0,7% 7,1%
Dans le dtail, les ressources des provinces comprennent : une dotation de fonctionnement et une dotation dquipement verses par la Nouvelle-Caldonie ; une dotation globale de fonctionnement et une dotation globale de construction et dquipement des collges verses par ltat ; le produit des impts et taxes provinciaux crs au bnfice des provinces ainsi que les centimes additionnels aux impts, droits et taxes de la Nouvelle-Caldonie ; les autres concours et subventions de ltat, de la Nouvelle-Caldonie, des communes et de la communaut europenne ; le produit des emprunts, des amendes et du domaine de la province et les dons, legs et ressources exceptionnelles.
1.1.2
Les dotations, principales recettes de fonctionnement de la province
Le principal poste de recettes de fonctionnement de la province est donc constitu par deux dotations. 1.1.2.1 La dotation de fonctionnement de la Nouvelle-Caldonie
Cette dotation est dfinie larticle 181-1 de la loi organique modifie n 99-209 du 19 mars 1999 relative la Nouvelle-Caldonie. Elle est finance par prlvement d'une quote-part des impts, droits et taxes perus au profit du budget de la Nouvelle-Caldonie et des recettes de la rgie des tabacs. Cette quote-part, qui ne peut tre infrieure 51,5% de ces ressources, est fixe chaque anne compte tenu du montant de celles-ci inscrit au budget primitif. Elle est, le cas chant, majore pour atteindre le seuil de 51,5% de ces ressources telles qu'elles sont comptabilises par le payeur la clture de l'exercice. Depuis 2003, la quote-part est fixe 53,5%. La cl de rpartition fixe par la loi organique attribue la moiti de la dotation de fonctionnement la province Sud, 32% la province Nord et 18% la province des Iles Loyaut. Cette ventilation peut tre modifie par une loi du pays vote la majorit des trois cinquimes. La dotation de fonctionnement de la Nouvelle-Caldonie reprsente elle seule en moyenne prs de 73% des recettes relles de fonctionnement de la collectivit. Son volution est donc dterminante pour son quilibre financier. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 6 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
Or, comme le tableau ci-dessous le montre, les montants connaissent des fluctuations importantes. Lanne 2008 peut tre qualifie dexceptionnelle avec prs de 3 milliards de francs de recettes supplmentaires par rapport 2006 (+ 38%), notamment en raison de la hausse de la dotation reue lie au cours lev du nickel.
Tableau 3. volution de la dotation de fonctionnement de la Caldonie En millions F CFP 2006 2007 Montant du compte 742 7 714,5 8 341,4 Variation en Francs 626,9 Variation en % par rapport l'anne prcdente 8,1% Variation en % par rapport 2006 8,1% Source : comptes administratifs 2008 10 683,6 2 342,2 28,1% 38,5% 2009 9 929,6 -754 -7,1% 28,7% 2010 10 074 144,4 1,4% 30,6%
Le mcanisme budgtaire prvu larticle 181-1 de la loi organique implique une dotation primitive et un ajustement calcul lors du vote de la dcision modificative de n+1. Ceci gnre un dcalage dune anne en ce qui concerne la prise en compte de la rgularisation. Elle est ralise aprs constatation des recettes encaisses par la Nouvelle-Caldonie sur la base du compte du payeur. Le montant figurant au compte administratif de lexercice n de la province correspond donc la prvision faite au budget primitif de lanne n et la rgularisation de n+1. Si lon reconstitue, comme le fait dailleurs la province, le montant de la dotation en rattachant la rgularisation lexercice dorigine, on assiste un lissage sur la priode.
Tableau 4. dotation avec rattachement l'exercice Dotation avec rattachement l'exercice (En millions F CFP) 2006 Dotation primitive Ajustements en DM n+1 Dotation dfinitive Source : comptes administratifs 7 714,5 514,2 8 228,7
2007 8 341,4 2 401,5 10 742,9
2008 10 683,6
2009 9 929,6 300,6
2010 10 074
10 683,6
10 230,2
10 074
Comme larrt des comptes 2008 de la Nouvelle-Caldonie a fait apparatre que le montant de la dotation initiale allou aux provinces dpassait celui des ralisations des recettes fiscales nettes perues par le territoire, des conventions ont t conclues par la suite entre la Nouvelle-Caldonie et les provinces pour fixer le montant et les modalits du remboursement de ce qui sapparentait un trop-peru. Toutefois, larticle 181-1 dispose que la quote-part, qui ne peut tre infrieure 51,5% de ces ressources, est fixe chaque anne compte tenu du montant de celles-ci inscrit au budget primitif. Elle est, le cas chant, majore pour atteindre le seuil de 51,5% de ces ressources telles qu'elles sont comptabilises par le payeur la clture de l'exercice. La modification de la dotation initiale nest envisage que dans le sens dune majoration du montant, le cas dune rgularisation conduisant un remboursement par les provinces nest pas expressment voqu par la loi organique. Aussi, celui-ci a d tre prvu par convention dont les modalits de remboursement ont permis dadoucir les effets pour la province des Iles qui tait redevable dune somme de 117, 9 millions de francs en Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 7 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
fonctionnement et de 9,8 millions de francs en investissement. Il a t convenu que le remboursement soprerait sur trois exercices, entre 2009 et 2011, ce qui a t ralis.
1.1.2.2
La dotation globale de fonctionnement de lEtat
Deuxime recette par ordre dimportance, la dotation globale de fonctionnement verse par lEtat reprsente entre 9 et 12% des recettes de fonctionnement. Elle est gale au montant que chaque province a reu en 1999, revaloris comme la dotation globale de fonctionnement dfinie l'article L. 1613-1 du code gnral des collectivits territoriales. Elle volue compter de 2001 comme cette dernire dotation. Le tableau n 5 ci-aprs retraant le montant du compte 741 dotation de lEtat , montre la relative dcrue de cette dotation, par rapport aux recettes de fonctionnement qui ont elles augment entre 2006 et 2010.
Tableau 5. : volution de la dotation de fonctionnement de lEtat En millions F CFP 2006 1 369,7 Source : comptes administratifs 2007 1 117,9 2008 1 426,9 2009 1 164,4 2010 1 171,3
1.1.3 Les recettes tires de la fiscalit provinciale sont encadres et gnrent des produits limits Les recettes issues de la fiscalit provinciale ne reprsentent en moyenne quun peu moins de 0,2% des produits rels de fonctionnement. 1.1.3.1 Rappel des comptences respectives de la Nouvelle-Caldonie et des provinces en matire fiscale Larticle 22 de la loi organique, attribue la Nouvelle-Caldonie la comptence pour la cration des impts, droits et taxes provinciaux. Larticle 52 de cette mme loi limite sensiblement les possibilits en la matire, puisquil dispose que les impts, taxes et centimes additionnels institus au bnfice des provinces ne peuvent tre assis ni sur le chiffre d'affaires, ni sur le revenu des personnes physiques, ni sur le bnfice des personnes morales, ni sur les droits et taxes l'importation. De plus, la fixation du montant des impts, taxes et centimes additionnels est elle-mme encadre, puisque la dlibration de l'assemble de province doit respecter les limites prvues par le congrs. Ainsi, les plafonds applicables la perception des centimes additionnels nont jamais t rviss depuis 1991. Les provinces ne disposent pas dimpts spcifiques, le produit de la fiscalit provinciale provenant des centimes additionnels instaurs depuis le 1er janvier 1991 et de taxes cres plus rcemment.
1.1.3.2
Les centimes additionnels
Les centimes additionnels, qui constituent une taxe supplmentaire proportionnelle ayant pour assiette un impt existant, sont prvus larticle 896 du code des impts de la Nouvelle-Caldonie. Larticle 897 dispose que les assembles de province sont autorises percevoir des centimes additionnels dans les limites suivantes : - 30 centimes sur la contribution des patentes ; - 30 centimes sur la contribution foncire ; - 50 centimes sur les droits de licence ; - 1300 centimes sur la contribution tlphonique ; - 10 ou 20 centimes sur les droits denregistrement affrents aux mutations titre onreux dimmeubles, de droits immobiliers, calculs sur la base d'un taux de 10% ; - 10 ou 20 centimes sur les droits denregistrement affrents aux mutations titre onreux de fonds de commerce, de droits mobiliers assimils et aux cessions de titres de socits prpondrance immobilire. Ces centimes sont calculs sur la base du taux de 10%. La chambre observe que seules deux contributions ont t mises en uvre par la province des Iles, tant entendu que les contributions foncires et les droits denregistrements sont bien videmment difficiles mettre en uvre eu gard au statut coutumier de la terre dans les Iles.
Tableau 6. : volution des centimes additionnels En millions F CFP 2006 25,9 Contribution tlphonique 0 Contribution des patentes 25,9 Sous total centimes additionnels Source : comptes administratifs 2007 21,5 3,1 24,6 2008 20,9 3,1 24,0 2009 21,3 3,4 24,7 2010 21,6 3,4 25,0
La province des les est ainsi desservie par la faiblesse de ses bases taxables. Ainsi, titre de comparaison, le produit des centimes additionnels se situe depuis 2007 en province Sud, un niveau relativement stable denviron 2 milliards de francs, incluant des centimes additionnels non transposs aux Iles, savoir les centimes additionnels perus sur les droits denregistrement, ceux sur licences et dbits de boissons, les centimes perus sur la contribution foncire. 1.1.3.3 Les taxes provinciales et produits de lexploitation et du domaine
Deux taxes provinciales ont t cres par le congrs au dbut des annes 2000. La taxe sur les nuites des tablissements hteliers pouvant tre perue par les provinces, a t instaure par une loi de pays du 9 janvier 2002. En outre, le congrs a institu compter du 1er janvier 2003, une taxe provinciale sur les communications tlphoniques due par loprateur tlphonique. La chambre relve quelles nont pas t adoptes en province des Iles la diffrence de la province Sud, laquelle elles ont rapport plus de 1,5 milliard de F CFP.
Les produits de lexploitation et du domaine perus par la province des Iles ont reprsent 86 millions F CFP en 2010. Par comparaison, ces produits dpassent en province Sud les 500 millions de F CFP.
Tableau 7. : produits dexploitation et du domaine PRODUITS D'EXPLOITATION ET DU DOMAINE (en millions F CFP) 704 CANTINE SCOLAIRE 714 LOCATION DES IMMOBILISATIONS 715 PRODUIT D'OCCUPATION DU DOMAINE (MARINA) TOTAL Source : comptes administratifs
2006 59,2 26,4 2,6 88,2
2007 55,4 30,4 3,5 89,3
2008 52,4 31,8 3,3 87,5
2009 53,2 28,9 4,2 86,2
2010 55,5 25 5,5 86,0
1.1.4
Les autres recettes
Les autres recettes de fonctionnement de la province proviennent des produits financiers (compte 72), du produit du recouvrement, du remboursement de subventions et des participations (compte 73) et de produits exceptionnels (compte 79 et classe 8). Lensemble de ces recettes reprsente en moyenne un peu plus de 5% des produits rels de fonctionnement du budget provincial. Les produits financiers de la province des Iles sont constitus, pour lessentiel, des intrts dun prt participatif verss par la Socit Territoriale Caldonienne de Participations Industrielles (STCPI), qui dtient des participations dans ERAMET et la SLN.
Tableau 8. : produits financiers REVENUS DE PORTEFEUILLE EN MILLIONS F CFP S.T.C.P.I PLACEMENT BONS DU TRESOR TOTAL Source : comptes administratifs
2006 119,2 0 119 ,2
2007 262,5 0 262,5
2008 359,5 11,1 370,6
2009 205,7 91 296,7
2010 160,6 26,7 187,3
Le compte 73 agrge quant lui diffrents produits provenant du remboursement de certaines dpenses ou du versement de participations notamment par les collectivits publiques. Les montants plus importants sont constitus par trois postes qui reprsentent plus de 90% du total du compte 73 au cours des exercices 2006 2010 : le remboursement de la CAFAT au titre du tiers payant assur par la province des Iles dans le cadre de laide mdicale gratuite sur la base dune convention de gestion par la caisse de laide provinciale (7338), qui varie selon les exercices entre 71 et 147 millions de francs ; la participation de la Nouvelle-Caldonie au titre de ladministration des services de la protection judiciaire, de la jeunesse, pour le placement des mineurs (compte 7334) ; le financement des oprations contractualises par lEtat (73711).
Tableau 9. : remboursements, subventions et participations DETAIL COMPTE 73 (en millions F CFP) FORFAIT CAFAT RECOUVREMENT SUR TRAITEMENT RECOUVREMENT SUR DEPENSE D'AIDES SOCIALES RECOUVREMENT DES SOINS AU CENTRES MEDICAUX RECOUVREMENT SUR ETABLISSEMENT CARTE AIDE MEDICALE FINANCEMENT SPECIFIQUES D'ACTION PAR L'ETAT (SANTE SCOLAIRE OPERATION CONTRACTUALISEES DOTATIONS NC HCD ET HDGF (PROTECTION DES MINEURS + TAP ) TOTAL Source : comptes administratifs
2006 141,5 5,1 4 10,7 11,6 4,3 368,8 0,5 546,5
2007 71, 1 8,1 3,8 8,0 12,7 3,8 545,2 9,9 662,6
2008 142 22, 5 3,1 7,6 12,1 3,7 590,3 0,5 781,8
2009 141,1 27,5 0,2 10,4 12,1 3,7 685,5 55,1 935,8
2010 147,3 20,5 1,2 9 11,8 3,8 491,2 26,3 711,2
La caractristique principale de cet agrgat de recettes disparates est que leur montant peut varier fortement dune anne sur lautre. Ceci peut sexpliquer par : la nature mme de ces produits. Ainsi, le montant des participations verses par lEtat au titre des oprations contractualises, qui reprsente, selon les annes, de 368 685 millions au compte 737, dpend par dfinition du contenu et de lexcution des oprations finances ; labsence de rattachement du produit lexercice qui la vu natre, ce qui peut entraner la perception sur un exercice de sommes provenant dexercices antrieurs. Les remboursements demands la Nouvelle-Caldonie au titre du placement des mineurs (compte 7334) atteignent un niveau trs lev sur lexercice 2009, qui contraste avec lexercice prcdent. En effet en 2009, la province peroit une partie des recettes de lexercice 2008, ainsi quune rgularisation de 2006 et de 2007. * * Au total, les recettes de fonctionnement provinciales proviennent plus de 90% des dotations verses par la Nouvelle-Caldonie et lEtat. La dotation issue du reversement de la fiscalit du territoire, qui reprsente elle seule 66% des recettes, connat des fluctuations importantes amplifies par le mcanisme de rgularisation prvu par la loi organique. Sa mise en uvre au titre de lexercice 2008, a conduit la province rembourser sur 3 ans une somme de 128 millions de francs. La latitude dont dispose la province sur le restant de ses produits est trs limite, notamment en matire de fiscalit. Celle-ci repose en effet sur les centimes additionnels et des taxes provinciales, dont elle fait un usage trs parcimonieux. Comme les autres collectivits du territoire, la province ne dispose donc que de trs peu dautonomie financire sur ses recettes. Le solde des recettes quelle matrise (domaines, exploitation, fiscalit) ne reprsente en moyenne que 0,85% des produits de fonctionnement, contre environ 5% titre dexemple la province Sud. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 11 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles *
1.2
Lanalyse dtaille des dpenses de fonctionnement Prsentation gnrale des dpenses de fonctionnement
1.2.1
La chambre note que les dpenses relles de fonctionnement de la province sont passes de 9,92 13,36 milliards de francs CFP entre 2006 et 2010, soit une augmentation de prs de 34% et une volution moyenne annuelle denviron 7%, rythme nettement suprieur aux recettes ; cette situation sera difficilement soutenable sur le long terme.
Tableau 10. : variation des dpenses de fonctionnement En millions F CFP 2006 2007 2008 9 924,7 12 107,5 14 382,7 22% 18,8% Evolution n/n -1 Source : comptes administratifs
2009 12 826,1 -10,8%
2010 13 336,6 4%
Les charges sont composes hauteur denviron 30% des dpenses de personnel (compte 61). Un deuxime poste important est constitu par les contingents et participations verses (compte 64) qui reprsentent 33,4% des charges relles de fonctionnement en 2010. Viennent ensuite les allocations et subventions verses (compte 65) pour un peu plus de 10% en 2010. Ces trois catgories de dpenses reprsentent donc environ 75% des charges de fonctionnement, et cest donc lanalyse de leur volution qui a t privilgie. Comme lindique la province elle-mme, cette dernire ne dispose pas de tableau danalyse de lvolution de ses dpenses et de ses recettes. Il lui est donc difficile de suivre les variations dune anne sur lautre et den donner une explication, notamment dans la partie rtrospective du dbat dorientation budgtaire. La chambre recommande donc de tenir un tableau danalyse dtaille des dpenses de fonctionnement par anne, afin dclairer les dbats dorientation budgtaire dune analyse rtrospective et ainsi mieux matriser les dpenses dont le taux daugmentation moyen de 7% par an nest pas soutenable sur le long terme. En rponse cette remarque, le prsident de la province indique que Lors de lexamen des comptes administratifs et des DOB, des tableaux rcapitulant rtrospectivement les dpenses et les recettes par source, par nature et par section budgtaire sont systmatiquement prsents aux lus sous forme de powerpoint. Lapprciation de ces lments est par ailleurs utilement claire par la prsentation volutive des ratios dalerte . La chambre en prend certes acte, mais elle considre que dans un souci de bonne gestion, les tableaux prsents au DOB pourraient toutefois tre complts dannexes plus dtailles par compte, sur les quatre dernires annes. La ventilation des dpenses par code fonctionnel permet dapprcier la politique publique bnficiaire des fonds.
Tableau 11. : montant des dpenses de fonctionnement par code fonctionnel En millions F CFP 2006 2007 2008 SECTION DE FONCTIONNEMENT 9 924,7 12 107,5 14 382,7 Cptes 0 0 0 93 Services indirects 4 345,9 4 430,3 4 564,5 94 Services administratifs 1 311,6 1 425 ,9 1 587 ,7 95 Services sociaux 2 110,2 2 369,5 2 568, 4 96 Services conomiques 1 103,1 998, 2 1 120,6 97 Service fiscal 1 053,9 2 883,7 4 541,4 Source : comptes administratifs
2009 12 826,1 0 4 723 1 908,5 2 761,0 1 372,8 2 060,8
2010 13 336,6 0 4 949,7 2 029,1 3 230,6 1 374,8 1 752,4
On peut constater la variabilit des dpenses sur certains postes.

Tableau 12. : rpartition des dpenses de fonctionnement par code fonctionnel En millions F CFP 2006 2007 93 Services indirects 43,8% 36,6% 94 Services administratifs 13,2% 11,8% 95 Services sociaux 21,3% 19,6% 96 Services conomiques 11,1% 8,2% 97 Service fiscal 10,6% 23,8% Source : comptes administratifs
2008 31,7% 11,0% 17,9% 7,8% 31,6%
2009 36,8% 14,9% 21,5% 10,7% 16,1%
2010 37,1% 15,2% 24,2% 10,3% 13,1%
La ventilation par nature permet dapprcier le type concern de dpenses.

Tableau 13. : montant des dpenses de fonctionnement par nature - comptes En millions F CFP 2006 2007 2008 SECTION DE FONCTIONNEMENT 9 924,7 12 107,5 14 382,7 Cptes Denres et fournitures 60 consommes 241,6 229,0 248,2 61 Frais de personnel 3 764,1 3 888,3 4 012,3 Travaux et services 63 extrieurs 478,8 502,5 478,1 Participations et prestations au bnfice 64 de tiers 2 859,5 2 924,2 3 263,8 65 Allocations subventions 961,0 1 047,3 1 226,4 Frais de gestion 66 gnrale et de transport 465,8 550,1 545,1 67 Frais financiers 95 65 53,9 Dotations aux comptes 68 d'amortissement 523,9 473,2 662,6 69 Charges exceptionnelles 0 1,7 0,5 82 Rsultat antrieur 15,1 44,2 75,2 Excdent de fonctionnement 83 capitalis 519,8 2 382,0 3 816,5 Source : comptes administratifs
2009 12 826,1
2010 13 336,6
257,5 4 121,9 564,4 3 873,2 1 262,9 627,2 49,6 929,1 12 100,4 1 037,9
266,4 4 212,5 603,7 4 454,9 1 347,4 663,1 33,8 1 098,8 0,3 33,2 622,5
Tableau 14. : rpartition des dpenses de fonctionnement par nature - comptes En millions F CFP 2006 2007 2008 9 924,7 12 107,5 14 382,7 60 Denres et fournitures consommes 1,9% 1,7% 2,4% 61 Frais de personnel 32,1% 27,9% 37,9% 63 Travaux et services extrieurs 4,2% 3,3% 4,8% 64 Participations et prestations au bnfice de tiers 24,2% 22,7% 28,8% 65 Allocations subventions 8,7% 8,5% 9,7% 66 Frais de gestion gnrale et de transport 4,5% 3,8% 4,7% 67 Frais financiers 0,5% 0,4% 1,0% 68 Dotations aux comptes d'amortissement 3,9% 4,6% 5,3% 69 Charges exceptionnelles 0,0% 0,0% 0,0% 82 Rsultat antrieur 0,4% 0,5% 0,2% 83 Excdent de fonctionnement capitalis 19,7% 26,5% 5,2% Source : comptes administratifs
2009 12 826,1 2,0% 32,1% 4,4% 30,2% 9,8% 4,9% 0,4% 7,2% 0,0% 0,8% 8,1%
2010 13 336,6 2,0% 31,6% 4,5% 33,4% 10,1% 5% 0,3% 8,2% 0,0% 0,2% 4,7%
1.2.2
Les frais de personnel (comptes 61)
La chambre observe que la prsentation par chapitre et la prsentation par nature des frais de personnel de linstruction comptable et budgtaire M 51 ne portent pas sur les mmes primtres. Ainsi, sont comptabiliss au compte 61, mais pas au chapitre 931 personnel permanent , les rmunrations verses aux instituteurs remplaants (chapitre 934 administration gnrale ). Inversement, les frais de dplacement induits par les actions de formation sont intgres par la province ce chapitre alors quils apparaissent, au compte administratif, au compte 66 frais de gestion gnrale et de transport . De ce fait, les donnes chiffres ne correspondent pas strictement celles mentionnes dans les rapports budgtaires de la province des Iles. Le prsident de la province explique cependant en rponse que Les rmunrations servies au bnfice des instituteurs remplaants ainsi quaux frais inhrents leur dplacement pour formation sont exclusivement imputes au chapitre 943 Enseignement - articles 61 et 66. Sont finalement comptabilises au chapitre 931 articles 61 et 66 les rmunrations et les frais de dplacement de tous les autres agents provinciaux titulaires et non titulaires. 1.2.2.1 Le personnel, premier poste de dpenses de fonctionnement de la collectivit
Les frais de personnel constituent le premier poste de dpenses de la province des Iles et reprsentent, au cours de la priode 2006-2010, environ le tiers de ses charges.
Le rythme de progression des dpenses de personnel flchit par rapport lensemble des dpenses de fonctionnement, puisquil est pass de 37,71% en 2006 30,6% en 2010.
Tableau 15. : volution des frais de personnel (sources comptes administratifs) En millions F CFP 2006 2007 2008 2009 61 Frais de personnel 3 764,1 3 888,3 4 012,3 4 121,9 Source : comptes administratifs
2010 4 212,5
Tableau 16. : ratio des charges de personnel par rapport aux dpenses totales (sources comptes administratifs) En millions F CFP 2006 931 CHARGES DE PERSONNEL augmentation annuelle 3 667,3 2007 3 731,2 1,7% 6 733,5 2008 3 814,8 2,2% 7 126,0 2009 3 898 2,1% 7 732,0 2010 4 057,3 3,9% 8 146
charges totales 6 592,1 ratio des charges de personnel par rapport aux 55,6% dpense totales (en pourcentage Source : comptes administratifs
55,4%
53,5%
50,4%
49,8%
Les frais de personnel ont certes lgrement augment de 9% entre 2006 et 2010, avec une volution moyenne annuelle de lordre de 2,5%, cependant cette augmentation est trs infrieure celle des charges prises dans leur ensemble. On constate dailleurs une stabilit des effectifs sur la priode avec environ 615 agents en moyenne. Il subsiste nanmoins un gisement dconomie dans les postes de cabinet. 1.2.2.2 Les dpenses de postes de cabinet
La rpartition des postes de cabinet se prsente comme dans le tableau n 17 qui suit.
Tableau 17. : rpartition des postes de cabinet de lexcutif et des groupes politiques Prsident 1er Vice-Prsident 2me Vice-Prsident 3me Vice-Prsident Prsident de la commission: Finances, Adm.G,Syst Info, Planif.Eval. Politiques publiques Prsident de la commission: Dveloppement Durable, Economie Intgre, Rech. Appli. Prsident de la commission: Education, Jeunesse Prsident de la commission: Infrastructures, Transport, Urbanisme, Habitat Prsident de la commission: Affaires coutumires, Amnagement Foncier et Culture Prsident de la commission: Sant et Affaires Sociales, Handicap, Problmes de Socit Prsident de la commission: Sports et Loisirs Prsident de la commission: Femme, Insertion et formation Prof., Emploi Groupe de 2 lus (UNR) Groupe de 2 lus (Dynamique Autochtone - LKS) Groupe de 4 lus (PARTI TRAVAILLISTE) Groupe de 6 lus (UC FLNKS) TOTAL POSTES source : province des Iles
8 4 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 4 5 47
En rgularit, il nexiste pas de problme juridique : La dlibration n 98-34/API du 17 juillet 1998, portant extension des dispositions de la dlibration n 100/CP du 20 septembre 1996, a rendu applicable aux collaborateurs de cabinet de la province des Iles les dispositions adoptes par la commission permanente du congrs fixant les conditions de recrutement et demploi des collaborateurs de cabinet, en ladaptant sagissant notamment de lenveloppe globale autorise pour la rmunration de ces collaborateurs. Ainsi, selon larticle 2 de la dlibration de 1998, la rmunration globale des collaborateurs de cabinet affects auprs dun lu ou dun groupe dlus ne peut excder une somme gale la rmunration brute correspondant lindice net ancien 250 multiplie par le nombre total de collaborateurs de cabinet affects auprs du groupe dlus. . La dlibration n 2004-06/API du 2 juin 2004 dtermine quant elle, la rpartition des collaborateurs entre lexcutif et les groupes politiques reprsents en indiquant, pour chacun, le maximum de postes autoriss ; pour les collaborateurs de cabinet, celui-ci est de 46. De plus, lenveloppe globale susceptible dtre ouverte pour la rmunration des collaborateurs de cabinet slve donc au traitement annuel brut correspondant lINA 2501 multipli par le nombre total de collaborateurs autoriss, soit 46, ce qui aboutit une enveloppe globale de 146 millions de francs CFP. En gestion, il apparat en comparaison des autres collectivits caldoniennes, que le nombre de collaborateurs de cabinet sont relativement levs en province des Iles. Ainsi, la province Sud ne dispose que de 72% de leffectif des postes de cabinet de la province des Iles, alors quelle a un budget et une population nettement plus importants. Recommandation n 1 : A linstar des autres provinces, la chambre recommande que lallgement du nombre des postes de cabinet soit poursuivi, comme elle lavait dailleurs indiqu dans son prcdent contrle, pour des raisons dconomie de gestion.
soit 3.324.000 francs CFP
1.2.2.3
Les agents non titulaires
On peut galement noter les effets ponctuels, mais non ngligeables, des dispositifs propres aux agents non titulaires. Cela recouvre trois mesures diffrentes : les emplois dts : ils ont cot en moyenne environ 20 millions de francs CFP par an la collectivit. les dpenses lies la validation des services prcaires et au versement des pensions civiles pour les intgrations : entre 2004 et 2011, elles ont reprsent un cot global de 415 millions de F CFP. le dispositif daide au dpart anticip la retraite : la province, qui avait instaur en 2000 une indemnit spciale et exceptionnelle de dpart volontaire la retraite pour les agents relevant de la convention collective, a adopt par dlibration n 79-2008 du 19 septembre 2008 le dispositif mis en place en 2003 par la Nouvelle-Caldonie pour ses agents. Celui-ci permet aux personnels relevant de la convention collective, allocataires ou titulaires dun contrat dure indtermine gs de 55 ans et plus, de bnficier dune indemnit spciale de dpart en retraite pouvant aller jusqu 24 mois de salaires (primes et heures supplmentaires incluses). Le montant dcrot en fonction de lge (lindemnit est de 12 mois 60 ans et de 6 mois 65 ans) et aucun abattement nest pratiqu pour les agents disposant dune anciennet dans les services publics en Nouvelle-Caldonie dau moins 30 ans. Lindemnit moyenne verse un agent est denviron 3,5 millions de francs.
Ce dispositif a t reconduit de 2009 2012. Il a reprsent un cot de 70 millions de francs sur les trois annes pour la collectivit. Le prsident de la province rpond que le dispositif des emplois dt est depuis sa cration en 2007 pris en charge par la province des les dans lattente de la mise en place de lEPEFIP(tablissement provincial de lemploi, de la formation et de linsertion). Sa gestion matrielle et budgtaire a donc vocation tre transfre ltablissement provincial ds que possible. Sagissant de la validation des services prcaires, exige par la rglementation raison dun remboursement hauteur de 20% sur 5 ans, cette dpense incompressible continue de diminuer depuis 2006 passant de 52 millions de francs CFP 24 millions de francs CFP. Sagissant enfin du dispositif de dpart anticip la retraite, instaur en 2009, le maintien de ce dispositif parat incertain moyen terme en raison notamment de sa relative attractivit et de la concurrence des nouvelles mesures sociales mises en place par la Nouvelle-Caldonie. La chambre prend acte de cette rponse.
1.2.2.4
Outil de pilotage de la masse salariale
La direction des ressources humaines na pas mis en place tous les outils de pilotage de la masse salariale, lui permettant de suivre chaque mois lvolution de la consommation des crdits, mais aussi de dterminer limpact des principaux vnements qui sont intervenus. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 17 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
La direction de ladministration gnrale labore des tableaux de pilotage de la masse salariale, rgulirement mis jour sur la base des donnes communiques par les services de la Nouvelle-Caldonie, sur notamment lvolution de la valeur du point dindice et limpact des mesures ponctuelles, et actualiss lapproche de la prparation des chances budgtaires. Ce faisant, ces tableaux permettent dinformer lexcutif provincial sur les effets des dispositions supra, mais surtout sur limpact des dcisions cratrices demplois permanents. A linstar des autres collectivits, le GVT (environ 2% par an sur la masse salariale) et la valeur du point dindice sont annuellement intgrs dans la masse salariale prvisionnelle. Un autre lment pourrait complter le bilan social provincial, il sagit de la pyramide des ges. Il est not quaucun agent provincial na ce jour bnfici de lavancement diffrenci ; ce qui explique un GVT fix minima 2% par an. La chambre considre que la province pourrait mettre en uvre, dans le souci dune meilleure gestion de la motivation des agents, une modulation de lavancement. Recommandation n 2 : La chambre recommande la province damliorer certains outils permettant de piloter la masse salariale en rflchissant la mise en place dune modulation de lavancement et en assurant un suivi dmographique des emplois au travers de la pyramide des ges. La chambre prend acte de la rponse partielle du prsident de la province qui a indiqu le suivi dmographique des emplois au travers de la pyramide des ges sera prochainement mis en place. 1.2.3 Les contingents et participations (comptes 64)
1.2.3.1
Donnes gnrales
Les charges imputes au compte 64 contingents et participations constituent jusquen 2010 le deuxime poste de dpenses de la province, (entre 22 et 33% des dpenses de fonctionnement) aprs le personnel, le premier partir de 2010. Ces charges sont constitues principalement des dpenses de laide mdicale, des participations au fonctionnement des tablissements denseignement priv et du dispositif de gratuit des cantines scolaires. Le dtail est examin ci-aprs. Entre 2006 et 2010, ces charges ont augment de 56%, soit plus que la moyenne des dpenses de fonctionnement (34%), avec une volution moyenne annuelle de lordre de 11,2%, contre 7% pour lensemble de la section de fonctionnement. Comme le montre le tableau suivant, cette volution nest cependant pas linaire et connat sur les deux derniers exercices une hausse, qui pour lanne 2010 est nettement suprieure celle constate pour lensemble des dpenses de fonctionnement.
Tableau 18. : rythme de progression des dpenses de contingents et participations En millions F CFP
2006 REALISATION DEPENSES C/64 VARIATION EN MASSE FINANCIERE EVOLUTION EN % sources comptes administratifs 2 859,5 183,4 6,8%
2007 2 924,2 64,6 2,3%
2008 3 263,8 339,6 11,6%
2009 3 873,2 609,5 18,7%
2010 4 454,9 581,7 15,0%
Recommandation n 3 : La chambre recommande un examen tout particulier du compte 64 contingent et participations par lassemble lors du prochain dbat dorientation budgtaire pour mieux analyser son augmentation de 56% entre 2006 et 2010 afin de contenir cette augmentation qui ne peut tre soutenable sur le long terme pour le budget provincial. Le prsident de la province indique en rponse que la province des Iles Loyaut a dj fait sienne de cette recommandation dans son approche de la problmatique de la matrise des dpenses de fonctionnement. A lvidence, les dpenses incompressibles et obligatoires telles la masse salariale, laide mdicale et lenseignement appellent sans tarder des mesures dconomies innovantes. La chambre prend acte de la volont de la collectivit dengager des mesures dconomies innovantes quil conviendra cependant de prciser.
1.2.3.2
Les dpenses de laide mdicale
Gre par la direction provinciale de laction sanitaire et sociale (DPASS), elle permet la prise en charge totale ou partielle du risque maladie pour les salaris ou les non-salaris disposant de faibles ressources. Lassemble de la province des Iles Loyaut a remis en cause en avril 1996 le principe de la gratuit complte des soins, en votant une dlibration qui instaure un systme de cartes payantes daccs aux soins. Le montant de cette carte semestrielle varie selon les revenus de zro 5 000 F CFP, plus 1 000 F CFP par ayant-droit selon les revenus des bnficiaires. Evolution des dpenses de laide mdicale de la Province des Iles
Tableau 19. : rythme de progression des dpenses daide mdicale DEPENSES DE L'AIDE MEDICALE EN MILLIONS F CFP 2006 2007 2008 Aide mdicale 1 539,6 1 692,7 1 822 taux d'augmentation 9,9% 7,6% sources comptes administratifs
2009 2 019,3 10,8%
2010 2 374,0 17,6%
Les autres aides sociales : aide sociale aux personnes ges (dlibration n 2006-82/Api du 12/09/06). Les rsidents des Iles Loyaut gs de 60 ans durant l'anne civile et percevant des revenus infrieurs 31 000 F/mois peuvent prtendre une aide sociale s'levant 25 000 F/ Mois. allocation aux adultes et parents d'enfants handicaps : (dlibration n 200682/Api du 12/09/06). Les rsidents des Iles Loyaut ou leurs enfants peuvent bnficier d'une aide sociale lorsqu'ils sont reconnus handicaps au moins 66,66%. Le montant s'lve 15 000 F/mois. Lorsque le taux est au moins gal 80%, l'aide est fixe 18 000 F/mois. allocation pr post-natale (dlibration n 90-100/Api du 29/12/90).
Les rsidentes des Iles loyaut n'ayant pas de ressources salaries, peuvent bnficier d'une aide de 90 000 francs destine aux dpenses lies la grossesse et frais de maternit. Les dpenses daide mdicale, qui sont dans leur quasi-totalit imputes au compte 642, reprsentent une masse financire importante, comprise sur la priode, entre 1,5 et 2,3 milliards de francs CFP. Au bilan, on constate sur la priode, le fort dynamisme de laugmentation des dpenses daide mdicale, plus de 10% en moyenne, lexercice 2010 atteignant prs de 18%. De plus, la dlibration modifie du congrs n 425 du 12/08/93 relative au financement des tablissements publics territoriaux dhospitalisation, pose le principe dune participation financire des collectivits provinciales. A ce titre, la province des Iles loyaut a vu sa participation voluer de 235 millions F CFP de 2006 2010 (en passant de 610 millions FCFP 845 millions FCFP) soit une augmentation de 38%.
Dautres articles comme le 66 frais de gestion gnrale, ou le 67 frais financiers, sont marginalement concerns
2
Une rflexion pourrait donc tre entreprise pour dvelopper des moyens de contrle, afin dassurer une meilleure matrise des dpenses daide mdicale, notamment grce au dispositif commun du contrle mdical unifi de la CAFAT (mis en place en 1997). Le prsident de la province rpond en complment que Par ailleurs, la mise en application de la dlibration du 4 mai 2012 relative la prise en charge des mdicaments gnriques aura une incidence dans la matrise attendue des dpenses de laide mdicale.
1.2.3.3
Les contingents et participations concernant lenseignement
Les contingents et participations verss par la province sont constitus hauteur denviron 95% par trois postes de dpenses concernant lenseignement : la dotation de fonctionnement aux coles prives ; la dotation de fonctionnement aux tablissements du secondaire public ; les aides au repas et la gratuit
Tableau 20. : rpartition des dpenses de contingents et participations concernant lenseignement En millions F CFP 2006 C/640 DONT DOTAT FONCT. ECOLES PRIVEES DOTAT FONCTIONNEMENT PUBLIC SECONDAIRE 1 115,6 472,7 2007 1 041,6 558,6 2008 1 224,2 580,6 2009 1 680,5 595,3 2010 1 700,9 620,4
30,0
33,0 1 633,2
33,0 1 837,8
34,2 2 310,0
33,5 2 354,8
TOTAL 1 618,3 Source : comptes administratifs
Au cours de la priode 2006-2010, on observe une forte augmentation de ces charges, de lordre de 52%, ce qui reprsente une hausse denviron 685 millions de francs CFP, soit nettement plus que laugmentation de lensemble des dpenses de fonctionnement. Outre les aides au repas, un poste explique une partie de cette volution : la dotation de fonctionnement verse lenseignement priv, qui passe de 472,7 millions de francs 620,4 millions de francs CFP, avec une hausse sur tous les exercices. Cette progression des charges ne dcoule pas de celle de la population scolaire, qui a dcru au cours de la priode.
Tableau 21. : volution des lves Nb lve du secteur priv Premier degr Second degr Total
2006 1756 1395 3151
2007 1797 1341 3138
2008 1722 1286 3008
2009 1626 1213 2839
2010 1609 1160 2769
sources comptes administratifs
Il est relever de ce fait que le cot moyen des lves du priv est pass, en 4 ans, de 150 000 F Cfp/an 225 000 F CFP, soit une augmentation de 50%. La chambre observe quil ne semble pas y avoir le mme phnomne pour les dotations verses au secteur public. La chambre estime donc que la province doit sefforcer de contenir laugmentation de 50% du cot dun lve de lenseignement priv en 4 ans. Le prsident de la province explique que cet effort de la collectivit sinscrit dans un souci de gommer le retard port par lenseignement priv par rapport au public et en particulier des dcrochages dans la gestion du personnel, la scurit et lhygine. 1.2.4 Les allocations et subventions (compte 65)
Les dpenses regroupes au compte 65 allocations et subventions constituent le troisime poste de dpenses de fonctionnement de la province. Le vocable dallocations et de subventions regroupe plusieurs sries de dpenses, dont principalement les subventions, les allocations et les bourses et prix. Ces dpenses ont progress de moins de 9% entre 2006 et 2010, avec une volution moyenne annuelle sur la priode de moins de 2%. Il sagit donc dun poste de dpenses dont le rythme de progression a t infrieur celui de lensemble des charges de fonctionnement.
Tableau 22. : volution des allocations En millions FCFP TOTAL COMPTE 65 Dont C/650 ALLOCATIONS Dont C/6512 SECOURS Dont C/655 BOURSES ET PRIX Source : comptes administratifs 2006 961,0 345,9 6,2 331,1 2007 1047,3 468,9 7,6 296,0 2008 1226,4 581,3 9, 1 291,6 2009 1262,9 393,5 6,3 441,6 2010 1046,2 403,3 5,3 143,3
Les concours financiers octroys sous la forme de subventions aux personnes, quelles soient publiques ou prives, constituent le troisime poste de dpenses de fonctionnement aprs le personnel et laide mdicale. Ces subventions ont fortement augment sur la priode 2006-2010, passant de 268 environ 479 millions de francs CFP, soit une hausse denviron 78%. Lvolution moyenne annuelle est de 15,7%, mais la progression intervient principalement compter de lexercice 2008, et surtout en 2010 o les subventions sont passes de 388 millions 479 millions de francs, soit 23% de hausse en une seule anne. Recommandation n 4 : La chambre considre quune volution moyenne annuelle de plus de 15% sur 4 ans des subventions nest pas soutenable. Elle prconise une plus grande slectivit dans leur versement, ce point pouvant tre abord dans le cadre du dbat dorientation budgtaire. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 22 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
La chambre prend acte de la rponse du prsident de la province qui prcise que cette recommandation sera prsente lors du prochain dbat dorientation budgtaire et mise en uvre compter du budget primitif 2013.
1.3
Lvolution de la capacit dpargne de la province. Les recettes de fonctionnement sont globalement stables
1.3.1
Les recettes relles de fonctionnement (12,90 milliards de francs CFP) ont enregistr une hausse de 0,79% entre 2009 et 2010.
2008 15,78 2009 12,80 (en milliards FCFP) 2010 12,90
En neutralisant l'exercice 2008 au caractre exceptionnel li aux recettes du nickel, les recettes relles ont connu une hausse de 1,58 milliard de francs CFP entre 2007 et 2010, reprsentant une augmentation de 13,99% en 3 ans, soit 4,66% par an en moyenne. La dotation globale de fonctionnement (10,67 milliards de francs CFP) augmente de 7,4%.
Tandis que les subventions et participations de lEtat (1,7 milliards de FCFP) sont en baisse de 22,3%.
Comme cela a dj t indiqu en infra, les recettes fiscales proprement provinciales sont quasi inexistantes (25 millions FCFP) et reprsentent seulement 0,2% des recettes. Cette situation, qui est galement typique de la situation des communes de la province, est dfavorable la collectivit. Ainsi, en comparaison, la province Sud ralise prs de 9% de ses recettes grce aux produits fiscaux. Les produits dexploitation et du domaine (87 millions de FCFP) sont stables. 1.3.2 Laugmentation des charges courantes
Les charges courantes progressent de plus de 7%. Cette hausse suprieure aux recettes depuis 2 ans, est inquitante moyen terme. Les charges relles slvent 11,64 milliards FCFP (contre 10,85 milliards FCFP en 2009). De manire structurelle, deux postes reprsentent plus de 86% des dpenses : - les transferts verss (5,80 milliards F CFP) : 50,1% Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 23 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
- les frais de personnel (4,21 milliards F CFP) : 36,4 % Les frais de personnel : Le volume des frais de personnel sest accru en moyenne de 108 millions F CFP chaque anne depuis 2007. Lanne 2010 enregistre une volution de + 2,2% (+ 2,7% en 2009). Comme indiqu prcdemment, ce poste semble relativement matris puisqu'une baisse (en pourcentage) de ces charges peut tre observe, celles-ci passant de 37,7% 31,6% du total des dpenses de fonctionnement courantes entre 2008 et 2010. Toutefois, la chambre note qualors que le nombre demplois budgtaires tait en moyenne de 615 en moyenne sur la priode contrle, il passe 631 en 2011, ce qui est un dbut dinversion de la tendance. Les transferts verss Le volume des transferts sest accru en moyenne de 656 millions F CFP/an depuis lanne 2008. Lanne 2010 enregistre une volution de + 13% (+ 14,4% en 2009). La variation est forte et constante puisquune hausse en pourcentage des charges peut tre observe, de 43,3% en 2007 50,1% en 2010. Il convient donc dtre particulirement vigilant sur ce poste lavenir, car une hausse non matrise aurait un fort impact sur lautofinancement. La ventilation des transferts est la suivante : allocations et aides sociales : 2 861 M FCFP bourses denseignement : 445 M FCFP remboursement dautres collectivits ou EP : 1 708 M FCFP subventions (secteur priv) : 15 M FCFP subventions ( secteur public) 480 M FCFP divers ( primes et secours) : 294 M FCFP ---------------------Total 5 802 M FCFP
L'analyse des dpenses par fonctions fait ressortir 4 grandes missions essentielles: laide mdicale (2,374 milliards F CFP), en hausse continue depuis 2007 qui augmente de 17,6% en 2010. Elle reprsente une dpense moyenne de 136 157 F CFP / habitant. Elle constitue lun des postes de dpenses les plus importants de la collectivit quil convient de surveiller en permanence. les actions de la province des les en matire d'enseignement et jeunesse (1,834 milliard F CFP) se rpartissent hauteur de 79% en faveur de lenseignement et de 21% pour la jeunesse, les sports et les loisirs. Une hausse de 8% est constate en 2010. les interventions conomiques (1,323 milliard F CFP) aprs respectivement des hausses de 13,9% en 2008 et 22,5% en 2009, son montant sest stabilis en 2010 (+ 0,5%). les dpenses daction sanitaire et sociale (1,0 milliard F CFP) se sont accrues de + 12% par rapport 2009. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 24 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
Depuis 2009, le rythme daugmentation des charges est structurellement suprieur celui des produits, ce qui peut entraner un effet ciseaux. La marge brute dautofinancement se dgrade fortement. En liminant lanne 2008 qui tait atypique, on est pass dune marge de 2,06 milliards F CFP en 2007 1,26 milliard F CFP en 2010. Soit une baisse de prs de 39% en 3 ans. 1.3.3 Un rsultat excdentaire, mais en diminution
Le rsultat de la province des Iles est excdentaire sur la priode contrle, notamment grce des ressources importantes issues de la DGF.
Tableau 23. : volution du rsultat En millions F CFP 2006 Dpenses Recettes Rsultat 12 249,4 14 803,9 2 554,5 2007 15 599,3 18 788,6 3 189,3 2008 18 822,2 25 212,0 6 389,8 2009 16 710,5 21 895,3 5 184,8 2010 16 862,5 20 719,5 3 857,0
source comptes administratifs
1.3.4
Un fonds de roulement et des dlais de paiement satisfaisant
Le fonds de roulement, hors lanne 2009, est satisfaisant.
De mme, le dlai de paiement est lui, satisfaisant pour stablir 29 jours aprs rception de la facture.
1.3.5
Des ratios dquilibre financier encore corrects
Les ratios dquilibres financier sont corrects, seule lanne 2009 marque un flchissement de lquilibre.
Tableau 24. : ratios dalerte Ratios du rseau d'alerte CP Equilibre financier global (charges fonct.+remb dette/prod. fonct). Rigidit structurelle des dpenses (frais person.+intrts dette + contingents et participation / prod. fonct.) sources : comptes de gestion 2006 1,04 0,61 2007 1,19 0,61 2008 0,97 0,47 2009 1,01 0,63 2010 0,88 0,57 seuil dalerte cp 1 0,65
1.3.6
La dgradation de la capacit dautofinancement
La capacit dautofinancement (CAF) reprsente lexcdent rsultant du fonctionnement utilisable pour financer les oprations dinvestissement (remboursement de dettes, dpenses dquipement). La capacit dautofinancement (CAF) est calcule par diffrence entre les charges relles et les produits rels de fonctionnement (non compris les produits de cession dimmobilisation). Pour la province, aprs avoir connu une hausse trs importante en 2008 en raison dune DGF exceptionnellement leve en provenance de la Nouvelle-Caldonie, la CAF chute en 2009 de - 67,9%, pour passer en dessous de son niveau de 2007. La CAF continue de se dgrader de - 33,7% en 2010. Un constat similaire peut tre fait concernant la CAF nette (aprs remboursement de la dette) qui passe de 1,79 milliard F CFP 1,15 milliard F CFP en 2010. Elle ne reprsente respectivement plus que 8,9% des recettes ordinaires et 25,8% des dpenses dinvestissement. La collectivit doit donc particulirement veiller ce que cette CAF se stabilise a un niveau lui permettant de conduire sa politique dinvestissement. Cette dgradation est une consquence de leffet de ciseaux qui se manifeste par une progression constante des charges relles : + de 7%, soit une hausse trs suprieure aux recettes, alors que, dans le mme temps, les produits, mme sils sont en hausse linstar de la DGF, augmentent un rythme plus modr, voire diminuent pour certains : baisse des subventions et des participations en provenance de lEtat qui ont chut de 22,3% entre 2008 et 2010. 1.4 Le financement de linvestissement par la province Un volume trs irrgulier des dpenses dinvestissement
1.4.1
Le niveau des dpenses dinvestissement direct a t irrgulier durant la priode, entre 2,8 et 5,1 milliards de francs annuels.
Tableau 25. : volution des dpenses dinvestissement En millions F CFP Budget 2006 2007 Dpenses dinvestissement 2 848,5 3 965, 1 sources : comptes de gestion
2008 5 102,1
2009 4 813,5
2010 4 624,7
Les dpenses dinvestissement se dcomposent en deux grandes catgories : Les investissements indirects dun montant de 2,51 milliards FCFP comprennent les programmes pour le compte de tiers privs ou publics : subvention dquipement verser 2 025 M FCFP frais dtudes et de recherche 59 M FCFP prt aux particuliers 26 M FCFP prt aux tudiants 9 M FCFP avances aux SEM 392 M FCFP Les investissements directs dun montant de 2,01 milliards FCFP se concentrent sur les postes suivants : travaux de btiments 1 026 MFCFP voirie terrestre 249 MFCFP infrastructure ariennes 270 MFCFP mobilier et matriel divers 155 MFCFP travaux pour compte de tiers 100 MFCFP matriel de transport routier 72 MFCFP infrastructures maritimes et fluviales 63 MFCFP rseaux 63 MFCFP divers 8 MFCFP
La rpartition par chapitre stablit comme suit :

Tableau 26. : Dpenses dinvestissement par fonction En millions F CFP 2006 2 848,5 Programmes 90 provinciaux Btiments et quipements 900 de la collectivit 901 Voirie Equipement scolaire, 903 culturel et sportif Equipement sanitaire et 904 social Transports et 905 communications Secteurs conomiques 906 autres que transport 907 Equipement rural 908 Urbanisme et habitation Programmes non 91 provinciaux Programmes pour l'Etat et 910 ts. publics nationaux Programme pour le Territoire et ets publics 911 territoriaux Programme pour les 912 communes et ets publics Programme pour les tablissements publics provinciaux 913 Programmes pour d'autres 914 tiers Oprations hors 92 programmes Oprations immobilires 922 et mobilires 925 Mouvements financiers Financement globalis de la section 927 d'investissement sources : comptes de gestion 1 278,3 605,6 25,8 94,2 75,5 176,8 0 269,1 31,3 1 216,9 119,2 9,7 64,1 2007 3 965,1 1 054,2 224 39,4 168,3 92,0 283,8 0 199,5 47,3 2 672,2 73,8 34,2 221,4 21,0 1 023,9 353,3 0 353,3 0 2 321,7 238,6 0 238,6 0 2008 5 102,1 1 345,4 190,9 15,9 453,7 150,5 411,5 0 73,1 49,7 3 333,9 69,8 5,0 240,5 38,6 2 979,9 422,9 0 422,9 0 2009 4 813,5 2 306,7 247,6 18,4 1 352,7 228,9 292,5 2010 4 624,7 2 269,4 280,3 253,4 1 102,7 119,8 398,1 0 86,2 28,8 2 238,5 89,6 5,0 267,2 0 1 876,6 116,8 0 116,8 0
128,1 38,6 2 373,6 87,3 88,3 297,3 49,0 1 851,6 133,2 0 126,7 6,5
Les programmes pour d'autres tiers (collges, association, quipement touristique pour les gites ) reprsentaient en 2008 environ 40% des investissements. En 2010, cette part a t rduite, mais reste trs significative. Les quipements scolaires, culturels et sportifs occupent sur la priode, la deuxime place par limportance du volume des investissements avec 24%, cette part tant constante. Le troisime secteur dinvestissement est celui des transports et communications, qui lui se situe autour de 9%.
1.4.2
Des taux dexcution levs en fonctionnement et faibles en investissement
La province affiche sur la priode des taux de ralisation budgtaires levs tant en recettes quen dpenses. Pour la section de fonctionnement, les recettes sont trs bien ralises. Les dpenses sont quant elles, excutes hauteur de 85% des prvisions, ce qui constitue un taux lev, bien que perfectible.
Tableau 27. : taux dexcution de la section de fonctionnement Exercice 2006 FONCT Dpenses 83% Recettes 97% sources : comptes de gestion Exercice 2007 91,4% 98,3% Exercice 2008 85% 99% Exercice 2009 84,1% 99,3% Exercice 2010 85,5% 97,5% Exercice 2011 84% 99%
Pour la section dinvestissement, les taux dexcution apparaissent galement levs en ce qui concerne les recettes, mais les dpenses ont des taux de ralisations faibles puisquils se situent au-dessus de 50 %.
Tableau 28. : taux dexcution de la section dinvestissement Exercice 2006 INVEST Dpenses 44,1% Recettes 57,4% sources : comptes de gestion Exercice 2007 44,9% 70,7% Exercice 2009 46,9% 74,8% Exercice 2010 50,2% 71,6% Exercice 2011 50% 72%
Exercice 2008 46% 83%
Recommandation n 5 : La chambre observe le niveau relativement faible de lexcution des dpenses dinvestissement, les difficults foncires ne peuvent elles seules expliquer lcart aussi important avec les autres provinces. Elle recommande la province de poursuivre les efforts de lexercice 2010, en se fixant des objectifs plus ralistes pour relever les taux dexcution, notamment en ninscrivant au budget que les investissements dont la ralisation dans lexercice est quasi-certaine et en entreprenant une analyse des dpenses programmes non ralises. Le prsident de la province explique dans sa rponse que le niveau de ralisation des dpenses dinvestissement semble difficilement dissociable de la problmatique foncire laquelle revt une dimension toute singulire en PIL comparativement aux autres provinces. Outre ce particularisme, les dlais dacheminement des matriaux de construction ainsi que lindisponibilit des infrastructures portuaires dOuva notamment sanalysent comme autant de contraintes un pilotage objectif et rationalis des chantiers structurants. Par ailleurs, la PIL, consciente de ses insuffisances en terme de taux dexcution, sest vertue fonctionner en mode AP/CP partir vritablement de lanne 2009. Cette culture de la programmation pluriannuelle a commenc porter ses fruits compter de 2010. La chambre prend acte de ces lments de rponse relatifs notamment au particularisme de la province des Iles et aux difficults ou contraintes en dcoulant. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 29 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
1.4.3
Valorisation des travaux en rgie
Lorsque des travaux ayant un caractre dinvestissement sont raliss par des agents provinciaux, il est possible, par une criture dordre budgtaire, de compenser la charge en personnel, matriel et fournitures, supporte par la section de fonctionnement et de valoriser les actifs de la province enregistrs en section dinvestissement. Cette opration seffectue partir dun tat des travaux d'investissement effectus en rgie, sur lequel figure le montant de chaque catgorie de dpenses et, pour les dpenses de main duvre, le dcompte des heures de travail prcisant les tarifs horaires retenus selon la catgorie de personnel. Cet outil na jamais t mis en place par la province. Pourtant, les services provinciaux effectuent un important travail, qui nest donc pas mesur et valoris par la province. La chambre des comptes rappelle que la description sincre des oprations dquipement passe par la valorisation des travaux en rgie et elle invite la province tablir un tableau rcapitulatif des rgies. Recommandation n 6 : La province dispose de services techniques importants (58 agents la direction de lquipement et de lhabitat), mais na pas mis en place le suivi comptable de son activit. La chambre recommande donc la valorisation des travaux en rgie pour permettre la fois loptimisation de lactivit des services et lamlioration du caractre fidle de la tenue de ses comptes. Le prsident rpond que la province prend acte de la recommandation et sengage la mettre en uvre en fonction de ses moyens. La chambre note avec satisfaction cet engagement de mise en uvre. 1.4.4 Lvolution de la structure de financement de linvestissement
La province des Iles loyaut a enregistr en 2010 une dgradation de ses ressources dinvestissement, car son autofinancement est en baisse. Pour financer ses investissements, la collectivit peut recourir diverses ressources internes et externes : Des financements dorigine externe (1,88 milliard F CFP) ont t mobiliss, soit + 21,1% par rapport 2009, dont notamment : o les subventions de lEtat : 436 millions F Cfp ; o les subventions de la Nouvelle-Caldonie : 862 millions F CFP ; o les autres subventions : 557 millions F CFP. Aucun emprunt na t souscrit en 2010. Les ressources internes (cessions, remboursements de prts) reprsentent un montant de 110 Millions F CFP. La province a dgag un autofinancement de 1,15 milliard F CFP, soit une baisse de - 35,4% par rapport 2009. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 30 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
La capacit dinvestissement de l'anne 2010 slve 3,14 milliards F CFP, soit une baisse de 9,4%. Pour financer ses investissements rels hauteur de 4,46 milliards F CFP, la collectivit a donc eu recours un prlvement sur ses rserves hauteur de 1,32 milliard F CFP. 1.4.5 Analyse de la dette provinciale
La progression de lencours de la dette bancaire au 31 dcembre de lexercice est en dcrue constante sur la priode 2006-2010, puisquelle atteint en 2010 seulement 46% de son niveau de 2006.
Tableau 29. : montant de lencours de la dette en millions de F CFP ANNEES 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (BP) sources : comptes administratifs MONTANTS 1 637 1 676 1 137 984 869 762 551
Cette baisse a un impact net sur le poids des charges financires puisque lannuit de remboursement est passe de 295 millions de F CFP en 2006 102 millions de F CFP en 2011. Le ratio mesurant le niveau dendettement en comparant lencours de la dette aux produits rels de fonctionnement, conserve quant lui, des valeurs trs satisfaisantes sur la priode.
Endettement province des Iles Surendettement (encours dette/produits fonctionnement.) sources : comptes administratifs 2008 0,08 2009 0,09 2010 0,07 2011 0,01 Ratio DGFIP dalerte 2
La province des Iles est endette en 2010 hauteur de 762,9 millions F CFP (contre 1,40 milliard de F CFP en 2007). La dette au 31 dcembre a t essentiellement souscrite auprs des prteurs institutionnels et surtout de lAFD. Les contrats souscrits avant 2000 ont un taux dintrt moyen de 6%. Les plus rcents ont un taux entre 3,2 et 3,5%. La structure de la dette, contracte partir de taux fixe, parat de nature limiter le degr dexposition de la collectivit aux consquences des fluctuations des marchs financiers. Le niveau dendettement est donc trs faible et lautofinancement dgag permet de couvrir largement les annuits de la dette. Le ratio "encours de dettes/autofinancement brut" est de 0,60 : il ne faut ainsi que 0,60 anne dautofinancement pour rembourser la dette. Le seuil dalerte tant de 10 ans, ce ratio apparat donc trs satisfaisant. Le ratio Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 31 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
"encours de dettes/DGF" est de 0,07 : la dette reprsente seulement 7% de la DGF de l'anne 2010. Le seuil dalerte tant de 2, ce ratio est galement trs correct. La province dispose donc encore dune marge de manuvre certaine en matire dendettement. 1.4.6 Les engagements hors bilan
La province des Iles na pas de dette garantie par la province. Il nexiste pas non plus dengagements de la province dans les socits dconomie mixte sous forme davances au capital des socits. Pour mmoire, la province des Iles dtient une part du capital des socits suivantes, dans des proportions variables :
Tableau 30. : titres et participations au montant significatif dtenus par la province En millions F CFP Socit Activit AIR CALEDONIE compagnie arienne ICAP capital-investissement SECAL amnagement SODIL capital-investissement sources : comptes administratifs
Capital dtenu 176,3 22,0 10,0 160,0
En outre, il faut relever les subventions dexploitation verses par la province sa socit de participation financire :
Verse la SODIL Subvention d'exploitation 2005-2006 91,7 2006-2007 60,0
A partir de 2007-2008, il ny a plus de subvention dexploitation verse par la province la SODIL.
1.5
synthse de lanalyse financire
Lanne 2010 sest ralise comme les annes prcdentes, avec un rsultat budgtaire en excdent. Les charges relles de fonctionnement ont reprsent 89,98% des recettes relles de fonctionnement et lautofinancement dgag aprs dduction de lannuit de la dette est gal 8,93% des recettes relles de fonctionnement. Cependant, si la marge dautofinancement continue se dgrader, la collectivit pourrait connatre des difficults financires moyen terme. En effet, en raison de la situation sociale de sa population, la collectivit ne dispose pratiquement d'aucun vritable levier sur ses recettes de fonctionnement. Elle pourrait toutefois veiller ce que la population participe plus aux dpenses mdicales et sociales. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 32 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
La collectivit devra veiller lavenir faire les efforts ncessaires au maintien de sa capacit d'autofinancement, notamment en mettant en place une politique de matrise de ses dpenses de fonctionnement, pour pouvoir continuer financer ses investissements qui ont atteint 4,5 milliards FCFP en moyenne ces deux dernires annes. A court terme, son fonds de roulement consquent et son faible endettement permettront de pallier cette situation. Mais la province doit ds prsent prendre des mesures de contrle de gestion, si elle ne veut pas bientt se trouver en situation plus dlicate au regard des nouvelle charges qui lui incombent, notamment en matire mdicale, sociale et de transport. Au-del, de cette analyse rtrospective, la chambre territoriale des comptes a souhait apporter un clairage prospectif de la situation financire de la province.
Approche prospective de lquilibre financier de la province
2.1
De nouvelles charges vont grever le budget provincial
De nouvelles charges vont grever le budget provincial. Ce sont les dpenses lies la continuit territoriale et les dispositifs daide sociale adopts par la Nouvelle-Caldonie. Par ailleurs, limpact du transfert des comptences de lenseignement doit tre surveill, notamment certains cots, non encore clairement valus, ou non pris en compte tels que le financement de lenseignement priv. Sagissant dune approche prospective, seules les anticipations quasi certaines ou limpact suffisamment lourd ont t examines, savoir : la nouvelle politique tarifaire arienne (desserte intrieure) prise en charge 80% par la province ; laide aux personnes ges. En effet, la juridiction rappelle que le dbat sur lventualit de la modification de la cl de rpartition des ressources fiscales distribues par la Nouvelle-Caldonie nest pas clos.
2.1.1
La participation au transport
A la suite de son plan de redressement, la compagnie Air Caldonie qui dessert les Iles loyaut, a mis en place une nouvelle politique tarifaire courant 2011 qui impliquait notamment, une augmentation du prix des billets davion. Aprs la contestation des populations liennes contre cette nouvelle politique tarifaire, un protocole daccord a t sign le 9 novembre 2011 entre la Nouvelle Caldonie, les provinces et le collectif des usagers. Ce protocole, prvoit la mise en place de deux types de tarifs prfrentiels : le tarif dit continuit pays ou continuit territoriale pour les rsidents des les avec un billet Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 33 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
aller/retour 11 500 F CFP; le tarif dit solidarit transport pour les dtenteurs de la carte Aide Mdicale Gratuite (AMG) province des Iles avec un billet aller/retour 10 000 F CFP. Il est prvu que les billets au tarif continuit pays ou continuit territoriale et solidarit transport soient limits huit coupons A/R par anne civile et par bnficiaire. Le protocole fige la participation de lusager (selon sa qualit) et fait ainsi peser sur les subventions publiques la part variable (tarif appliqu, taxes etc..) du billet davion quil est difficile de fixer de manire certaine. Cependant, au vu des tarifs actuellement pratiqus par la compagnie, et en cartant lventuelle participation de la Nouvelle Caldonie, il est incontestable que la province des Iles Loyaut devra contribuer plus de 50% sur le prix du billet pour pouvoir respecter ce protocole. A titre dexemple, le tarif solidarit transport A/R appelle une participation provinciale de 13 000 F CFP, soit 57% du prix public A/R fix 23 000 F CFP. Le nombre de dtenteurs de la carte daide mdicale gratuite recenss au 31 octobre 2011 par les services de la province, est de 9 606 pour une population de 17 436 habitants. Pour lanne 2012, la contribution provinciale est prvue hauteur de 70 millions F CFP concernant le tarif continuit pays ou continuit territoriale et 27 millions F CFP concernant le tarif Solidarit Transport , soit une contribution totale de 337 millions F CFP. Laide la continuit territoriale est rserve aux personnes titulaires de la carte rsident . Selon le gouvernement de la Nouvelle-Caldonie, elle est accorde aux personnes justifiant dune domiciliation de plus de 6 mois sur le territoire concern (province des Iles Loyaut, Ile des Pins et Iles Belep), lexclusion de celles entrant dans le champ du dispositif solidarit transport . Les hypothses de calcul permettant une projection des impacts budgtaires sur les collectivits, sappuient sur un volume moyen des trafics 2010 et 2011 avec 50 500 voyages dont 1/3 AMG et 2/3 Rsidents. La formule Continuit pays ou Continuit territoriale sera finance sous forme dune participation provinciale, et la formule Solidarit Transports , par linstauration dune aide sociale en faveur des bnficiaires de lAMG.. Si chaque bnficiaire utilise pleinement ses droits, la province risque davoir prvu au budget une somme insuffisante. En effet, si, lextrme, les 9 606 bnficiaires de laide mdicale gratuite utilisaient pleinement le dispositif (8 billets), le montant serait de 999 millions F CFP, il manquerait donc 733 millions au budget pour couvrir le financement. Le cot rel est vraisemblablement moins lev, mais la chambre estime quil est suprieur aux prvisions budgtaires actuelles. 2.1.2 Aide aux handicaps et aux personnes ges
La rfrence rglementaire provinciale de laide sociale aux personnes ges est la dlibration n 2010-19/API du 15 janvier 2010 modifiant la dlibration n 2006-82/API du 12 septembre 2006, fixant l'aide mensuelle 31 000 F CFP par mois. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 34 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
Laide sociale aux personnes ges cotait en 2010 la province des Iles, 323 millions F CFP en allocations principales verses 947 personnes ges. Linstauration dun minimum vieillesse 85 000 F CFP3 mensuel pour lanne 2012, gnrera un surcot de 595 millions F CFP. Pour ne pas alourdir les charges des provinces, la Nouvelle-Caldonie sengage compenser le surcot en anne n+1. La province devra cependant financer la premire anne une avance de trsorerie de prs de 600 millions F CFP, ce qui nest pas ngligeable. Pour le handicap, la rfrence rglementaire provinciale de laide sociale aux personnes handicapes demeure la dlibration n 2007-98/API du 13 dcembre 2007 modifiant la dlibration n 2006-82 du 12 septembre 2006 relative une revalorisation des aides destines aux personnes handicapes4. Suite au vote par le Congrs de la Nouvelle Caldonie, le 07 janvier 2009, dune loi de pays crant un rgime d'aides en faveur des personnes handicapes et des personnes en perte d'autonomie, sensuit la publication dune dlibration n 31 du Congrs en date du 09 dcembre 2009 portant approbation d'une convention entre la Nouvelle-Caldonie et la province des les Loyaut prvoyant les principes de financement transitoire du rgime d'aides en faveur des personnes en situation de handicap et des personnes en perte d'autonomie. Cette participation a t calcule sur la base des dpenses que ralise la collectivit en faveur des handicaps, ce qui ne devrait pas gnrer de surcot pour la province.
2.1.3
Le dbat sur lvolution de la cl de rpartition
Larticle 181 de la loi organique modifie n 99-209 du 19 mars 1999 relative la Nouvelle-Caldonie dispose que la dotation de fonctionnement est rpartie raison de 50% pour la province Sud, 32% pour la province Nord et 18% pour la province des Iles Loyaut. La loi organique prvoit qu partir du mandat du congrs commenant en 2004, cette rpartition peut tre modifie par une loi du pays vote la majorit des trois cinquimes. La situation financire de la province Sud a conduit au dpt devant le congrs de la Nouvelle-Caldonie, par le groupe politique auquel appartient lancien ordonnateur, dune proposition de loi du pays visant modifier la rpartition de la dotation de fonctionnement entre les provinces de la Nouvelle-Caldonie, en portant la part de celle de la province Sud de 50 56,5% et en diminuant corrlativement celles de la province Nord (de 32 29,2%) et celle de la province des Iles (de 18 14,2%). Cette modification tant chelonne sur les exercices 2011 2014. Cette proposition de loi na toujours pas t examine par une commission du congrs.
Pour respecter une quit entre chaque province, il a t propos aux trois provinces de retenir dans le calcul du surcot, un plafond de ressources et un montant dallocation 31 000 FCFP pour une personne seule et 62 000 FCFP pour un couple. fixant le montant de laide mensuelle 15 000 francs CFP par mois au demandeur majeur ou reprsentant lgal des mineurs reconnus, au moins 66,66 %. Les adultes et les mineurs lourdement handicaps reconnus hauteur de 80 % et au-del, bnficient d'une aide mensuelle jusqu' concurrence de 18 000 francs CFP.
4
Elle a t soumise au Conseil dEtat qui a formul un avis le 13 janvier 2011 (avis n 384.776). Il rappelle que deux principes fondamentaux constituent les limites toute volution de la cl de rpartition : le principe de la libre administration, par les provinces, des ressources qui leur sont attribues par lEtat et la Nouvelle-Caldonie. Selon le Conseil dEtat, ce principe a pour effet de faire obstacle des mesures qui, par leur ampleur et leur impact concentr sur un nombre rduit dexercices budgtaires, auraient pour consquence de mettre en difficult une collectivit territoriale ; le principe de rquilibrage au profit de la province Nord et de la province des Iles. Il souligne que toute modification de la cl de rpartition des dotations de fonctionnement fixe au I de larticle 181 de la loi organique du 19 mars 1999 relative la Nouvelle-Caldonie doit tenir compte de ce principe nonc dans laccord de Nouma, tel quinterprt par le Conseil constitutionnel .
Le CE estime qu une volution de la cl de rpartition peut apparatre justifie dans son principe pour tenir compte des charges supplmentaires auxquelles doit faire face la province Sud, laquelle regroupe dsormais, aprs les rsultats du recensement de 2009, 75% de la population totale de la Nouvelle-Caldonie . Limpact de lvolution de la rpartition dmographique relev par le Conseil dEtat a donn lieu en 2006 une tude mene par la province Sud sur ses budgets 2005 et 2006. Elle visait servir de base une concertation avec les provinces Nord et Iles, auxquelles elle a t communique, l'objectif tant de mettre en place un dispositif conventionnel de remboursement de la charge pour la collectivit des ressortissants du Nord et des Iles. Dans son avis rendu le 13 janvier 2011, le Conseil dEtat considre que la nouvelle cl de rpartition propose nest pas de nature mconnatre le principe de rquilibrage nonc par laccord de Nouma. Il indique que le projet, eu gard aux modalits retenues (talement dans le temps, possibilit pour les provinces daugmenter leur fiscalit, part reprsente par la dotation dans les recettes) nest pas de nature entraver le principe de libre administration des provinces mais nonce clairement quil pourrait en aller autrement dans le cas o les collectivits concernes ne seraient pas en mesure dadopter de telles mesures compensatoires, voire dans lhypothse o la progression des ressources fiscales de la Nouvelle-Caldonie natteindrait pas le niveau escompt . Au final, il semble donc bien exister un espace permettant une volution de la rpartition des ressources prenant en compte lvolution des quilibres dmographiques pour autant que les limites rappeles par le Conseil dEtat soient respectes. Toutefois, ceci ne sera possible que si ce projet recueille lassentiment de lensemble des parties. Lordonnateur de la province des Iles estime cependant que La position tant politique, ce sont les partis politiques faisant partie du comit des signataires qui ont port cette opposition la rvision de la cl de rpartition dans les lieux de dbats appropris. Lassemble de la province des Iles lors dune sance publique W sest prononce lunanimit contre. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 36 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
2.2
La mise en uvre de mesures pouvant contribuer lamlioration de la situation financire de la province par une matrise accrue de lvolution des charges
2.2.1
Le dveloppement du contrle de gestion au sein de la collectivit
La dmarche de contrle de gestion nest pas totalement absente au sein de la collectivit puisquil existe quelques pilotages de gestion par indicateurs au sein des directions, mme sil sont en ltat trs perfectibles. Pour autant, force est de constater il ny a pas de service charg spcifiquement du contrle de gestion . Cette lacune sest traduite par un relatif retard dans la mise en place doutils de base, tels ceux relatifs au contrle externe des associations subventionnes notamment. Une cellule de gestion au sein de la province des Iles pourrait avoir vocation mener des travaux portant la fois sur le contrle interne et le contrle externe. Sagissant du contrle interne, ce service pourrait tre comptent pour procder quatre sries de missions : lanalyse et le suivi de cots ; le suivi dindicateurs de contrle de gestion (taux dexcution, dlais de paiement, ratios de consommation de fournitures, etc.) ; lanalyse et la communication financire de la province des Iles (DOB, analyses prospectives) ; lanalyse des procdures (amlioration du fonctionnement des services). Sagissant du contrle externe, sa mission pourrait porter sur lanalyse et le contrle financier dentits dans lesquelles la province dtient une part du capital (SEM) ou accorde un concours financier important ( associations). La chambre estime donc utile denvisager la cration dun vritable contrle de gestion au sein de la collectivit : Recommandation n 7 : En matire de contrle de gestion, la chambre recommande la province de dfinir une vritable stratgie de dploiement de contrles internes et externes prvoyant des objectifs et des outils de gestion (tableaux de bord et indicateurs), mieux articuls avec les priorits dgages par un plan de matrise des charges. Le prsident de la province acquiesce et indique que lide de la cration dune cellule ddie au contrle de gestion a toujours t dactualit mais sa mise en place na pas pu figurer parmi les priorits (). Cependant, compte tenu de la prgnance du besoin en la matire, un agent de niveau A sera plac en formation en mtropole ds septembre 2012 dans la perspective notamment de la mise en uvre de la mission de contrle de gestion. La chambre note avec satisfaction lengagement de rpondre cette recommandation ds 2012. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 37 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
2.2.2
La formalisation dobjectifs de matrise des dpenses
2.2.2.1
Dvelopper le recours lvaluation : systmatiser les valuations pralables du cot des mesures
La ncessit de disposer dune tude pralable sur limpact dun nouveau dispositif constitue une rgle de bonne gestion qui est devenue une obligation juridique avec la cration, dans la modification de la loi organique n 2009-969 du 3 aot 2009 dun article 209-3 qui prvoit, compter de 2011 quaucune disposition susceptible dentraner des charges nouvelles ne peut tre adopte tant que ces charges nont pas t values et autorises par une dlibration budgtaire. Les mmes rgles sont applicables lorsque des dispositions doivent entraner des moins-values de recettes . La chambre invite la province introduire dans la dlibration budgtaire le volet du financement de la mesure envisage. La chambre prconise galement de systmatiser les tudes pralables permettant de prsenter lassemble dlibrante limpact budgtaire des mesures nouvelles envisages, en incluant un volet relatif aux modalits du financement de la dpense, comme ly oblige dsormais larticle 209-3 prcit. Le prsident de la province rpond que la systmatisation de la programmation de lensemble des principales dpenses publiques en AP/AE/CP notamment depuis les annes 2009/2010 participe du renforcement de ce mode de gouvernance dont lun des objectifs majeurs est doptimaliser la politique de matrise des dpenses.
2.2.2.2
Mettre en place un plan global pluriannuel de matrise des dpenses publiques
Parmi les orientations stratgiques figure lamlioration de la performance de ladministration par un plan de matrise de la dpense publique. Il reste mettre en place un vritable dispositif articul, prvoyant des objectifs quantifis, ainsi que les moyens mettre en uvre pour les atteindre. Le primtre de ce plan devrait en priorit couvrir les secteurs forts enjeux financiers pour la collectivit, tels que les dpenses de personnel, les dpenses dintervention (notamment laide mdicale ou les subventions), sans pour autant ngliger les conomies potentiellement ralisables grce une gestion optimise de la fonction support ou de la commande publique. Pour tre efficace, ce plan devrait sinscrire dans la dure et adopter de ce fait une dimension pluriannuelle. Le dbat dorientation budgtaire est probablement le moment o pourrait soprer sa prsentation et sa validation. La chambre insiste sur le fait que le cumul des charges cres par le minimum vieillesse et la participation au transport pourrait entrainer une augmentation substantielle de dpenses Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 38 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
ds 2012, si les bnficiaires de laide mdicale utilisent pleinement le nouveau dispositif. En application du principe de prudence, la chambre incite donc la province restaurer des marges de manuvre, notamment par des conomies sur les dpenses de fonctionnement.
2.2.2.3
Identifier les dpenses pouvant faire lobjet dune diminution
La croissance des dpenses daide mdicale est importante sur la priode 2006-2010 puisquelles sont passes de 1,54 2,37 milliards de francs CFP. La problmatique de la matrise des dpenses de sant doit tre apprhende dans le cadre de la gestion commune du risque maladie, la province des Iles ntant quun des organismes de protection sociale, comme la CAFAT ou la Nouvelle-Caldonie. Cest donc en concertation que doivent tre adoptes les mesures permettant de contenir lvolution du volume des dpenses, avec par exemple la fixation de taux directeurs dvolution des dpenses hospitalires modrs. Deux axes, hors les mesures de prvention et de soins, sont souligner : multiplier des outils de contrles de dpenses (contrle mdical accru sur lexercice libral, interdiction du vagabondage mdical, saisie des donnes par logiciel mdical) et amliorer loutil de pilotage statistique ; matriser lvolution du poste pharmacie : - dvelopper une comptabilit analytique ; - promouvoir la prescription de mdicaments gnriques ; - dvelopper la facturation lectronique. Mais la chambre estime que se contenter de contenir les dpenses daide mdicale sera insuffisant, il conviendrait donc de lancer une tude prcise sur les gisements dconomie notamment dans les dpenses facultatives. Lordonnateur a indiqu au cours de linstruction que Dans une situation de rcession budgtaire, hormis les dpenses sanctuarises (masse salariale, contrat de dveloppement, aides sociales, fonctionnement de ladministration etc..) les postes de dpenses qui pourront faire lobjet dun rabot financier sont rechercher en premier lieu dans la section de fonctionnement au niveau des dpenses dites facultatives : les subventions verser aux associations (sportives, culturelles, sociales etc) o une diminution de 50% semble plus quacceptable. Dans la section dinvestissement, une rduction de 40% des dpenses affectes aux programmes pour dautres tiers (chapitre 914) est envisageable. Recommandation n 8 : En application du principe de prudence, la chambre incite la province restaurer ses marges de manuvre et lancer une tude approfondie sur les postes dconomies, notamment les dpenses facultatives de la section de fonctionnement, pour prparer le plan global pluriannuel de matrise des dpenses quelle pourrait soumettre dans un deuxime temps lassemble de province. Le prsident souligne que la province prend acte de la recommandation. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie page 39 sur 39 Rapport dobservations dfinitives sur la situation financire de la province des Iles
ANNEXE 1 : LISTE DES RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES
Recommandation n 1 : A linstar des autres provinces, la chambre recommande que lallgement du nombre des postes de cabinet soit poursuivi, comme elle lavait dailleurs indiqu dans son prcdent contrle, pour des raisons dconomie de gestion. ........................................................... 16 Recommandation n 2 : La chambre recommande la province damliorer certains outils permettant de piloter la masse salariale en rflchissant la mise en place dune modulation de lavancement et en assurant un suivi dmographique des emplois au travers de la pyramide des ges. ............. 18 Recommandation n 3 : La chambre recommande un examen tout particulier du compte 64 contingent et participations par lassemble lors du prochain dbat dorientation budgtaire pour mieux analyser son augmentation de 56% entre 2006 et 2010 afin de contenir cette augmentation qui ne peut tre soutenable sur le long terme pour le budget provincial. ............... 18 Recommandation n 4 : La chambre considre quune volution moyenne annuelle de plus de 15% sur 4 ans des subventions nest pas soutenable. Elle prconise une plus grande slectivit dans leur versement, ce point pouvant tre abord dans le cadre du dbat dorientation budgtaire.......... 22 Recommandation n 5 : La chambre observe le niveau relativement faible de lexcution des dpenses dinvestissement, les difficults foncires ne peuvent elles seules expliquer lcart aussi important avec les autres provinces. Elle recommande la province de poursuivre les efforts de lexercice 2010, en se fixant des objectifs plus ralistes pour relever les taux dexcution, notamment en ninscrivant au budget que les investissements dont la ralisation dans lexercice est quasi-certaine et en entreprenant une analyse des dpenses programmes non ralises. ...... 28 Recommandation n 6 : La province dispose de services techniques importants (58 agents la direction de lquipement et de lhabitat), mais na pas mis en place le suivi comptable de son activit. La chambre recommande donc la valorisation des travaux en rgie pour permettre la fois loptimisation de lactivit des services et lamlioration du caractre fidle de la tenue de ses comptes................................................................................................................................................... 29 Recommandation n 7 : En matire de contrle de gestion, la chambre recommande la province de dfinir une vritable stratgie de dploiement de contrles internes et externes prvoyant des objectifs et des outils de gestion (tableaux de bord et indicateurs), mieux articuls avec les priorits dgages par un plan de matrise des charges. ................................................................... 36 Recommandation n 8 : En application du principe de prudence, la chambre incite la province restaurer ses marges de manuvre et lancer une tude approfondie sur les postes dconomies, notamment les dpenses facultatives de la section de fonctionnement, pour prparer le plan global pluriannuel de matrise des dpenses quelle pourrait soumettre dans un deuxime temps lassemble de province. ....................................................................................................................... 38

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ROD 2012/05 du 24 juillet 2012

-=oOo=EXERCICES 2006 et suivants -=oOo=-

2 APPROCHE PROSPECTIVE DE LEQUILIBRE FINANCIER DE LA PROVINCE........................................................................................................................ 32

Analyse de la situation financire de la province des Iles sur la priode 2006-2010

Lanalyse dtaille des recettes de fonctionnement

2007 90,6% 0,2% 0,8% 8,4%

2008 92,0% 0,1% 0,6% 7,3%

2009 89,6% 0,2% 0,7% 9,5%

2010 92% 0,2% 0,7% 7,1%

Les dotations, principales recettes de fonctionnement de la province

2007 8 341,4 2 401,5 10 742,9

2009 9 929,6 300,6

La dotation globale de fonctionnement de lEtat

Les centimes additionnels

2006 59,2 26,4 2,6 88,2

2007 55,4 30,4 3,5 89,3

2008 52,4 31,8 3,3 87,5

2009 53,2 28,9 4,2 86,2

2010 55,5 25 5,5 86,0

Les autres recettes

2006 119,2 0 119 ,2

2007 262,5 0 262,5

2008 359,5 11,1 370,6

2009 205,7 91 296,7

2010 160,6 26,7 187,3

2006 141,5 5,1 4 10,7 11,6 4,3 368,8 0,5 546,5

2010 147,3 20,5 1,2 9 11,8 3,8 491,2 26,3 711,2

2009 12 826,1 -10,8%

2009 12 826,1 0 4 723 1 908,5 2 761,0 1 372,8 2 060,8

2010 13 336,6 0 4 949,7 2 029,1 3 230,6 1 374,8 1 752,4

On peut constater la variabilit des dpenses sur certains postes.

2008 31,7% 11,0% 17,9% 7,8% 31,6%

2009 36,8% 14,9% 21,5% 10,7% 16,1%

2010 37,1% 15,2% 24,2% 10,3% 13,1%

La ventilation par nature permet dapprcier le type concern de dpenses.

Les frais de personnel (comptes 61)

soit 3.324.000 francs CFP

Les agents non titulaires

Outil de pilotage de la masse salariale

2007 2 924,2 64,6 2,3%

2008 3 263,8 339,6 11,6%

2009 3 873,2 609,5 18,7%

2010 4 454,9 581,7 15,0%

Les dpenses de laide mdicale

2009 2 019,3 10,8%

2010 2 374,0 17,6%

Les contingents et participations concernant lenseignement

TOTAL 1 618,3 Source : comptes administratifs

2006 1756 1395 3151

2007 1797 1341 3138

2008 1722 1286 3008

2009 1626 1213 2839

2010 1609 1160 2769

sources comptes administratifs

source comptes administratifs

Un fonds de roulement et des dlais de paiement satisfaisant

Le fonds de roulement, hors lanne 2009, est satisfaisant.

Des ratios dquilibre financier encore corrects

La dgradation de la capacit dautofinancement

La rpartition par chapitre stablit comme suit :

Des taux dexcution levs en fonctionnement et faibles en investissement

Exercice 2008 46% 83%

Valorisation des travaux en rgie