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ENSAIO ESSAY

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DESAFIOS DA CONSTRUO DE UM SISTEMA NACIONAL ARTICULADO DE EDUCAO


CHALLENGES OF BUILDING A NATIONAL ARTICULATED EDUCATION SYSTEM

Dermeval Saviani1

Resumo Busca-se aqui discutir os desafios que se antepem tarefa da construo do sistema nacional de educao, no contexto do Plano de Desenvolvimento da Educao, tema retomado por iniciativa do Ministrio da Educao. Com base nas imprecises e confuses reinantes nessa rea, comea-se pela discusso do prprio significado da expresso sistema nacional a partir de sua configurao histrica. Em seguida, aborda-se o tema propriamente dito, ou seja, os desafios para a construo do sistema, os quais so agrupados em quatro modalidades: econmicos, traduzidos na tradicional e persistente resistncia manuteno do ensino pblico no Brasil; polticos, expressos na descontinuidade das iniciativas de reforma da educao; ideolgicos, representados pelas idias e interesses contrrios ao sistema nacional de educao; e legais, correspondentes resistncia aprovao de uma legislao que viabilize a organizao do ensino na forma de um sistema nacional em nosso pas. Palavras-chave sistema nacional; educao; plano; financiamento; legislao.

Abstract The purpose of the article is to discuss the challenges that are faced in the task of building the national education system in the context of the Plan for the Development of Education, an issue that has come back under the spotlight by initiative of the Ministry of Education. Based on the inaccuracies and confusion that prevail in this area, the discussion begins with the meaning of the expression national system itself, as based on its historical configuration. It then approaches the theme, i.e., the hurdles that must be overcome to build the system, which are grouped in four modes: economics, translated in the traditional and persistent resistance to maintaining public education in Brazil; political, expressed by the lack of continuity in educational reform initiatives; ideological, represented by ideas and interests that are contrary to the national education system; and legal, involving the resistance against the approval of legislation that may make organizing education as a national system in our country viable. Keywords national system; education; plan; financing; legislation.

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No deixa de ser auspicioso o retorno do debate referente ao sistema nacional de educao no contexto brasileiro atual. Trata-se de um tema que pode ser considerado a maior criao da educao ocidental nos sculos XIX e XX. No Brasil, porm, essa questo vem sendo colocada desde o final do sculo XIX sem jamais conseguir se impor nos debates e, muito menos, viabilizar-se praticamente. Agora, por iniciativa do Ministrio da Educao, o tema retomado no contexto do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), um programa de metas voltado para o enfrentamento dos problemas que o pas vem enfrentando no mbito da educao bsica. O tema que trato neste texto2 diz respeito aos desafios que se antepem tarefa da construo do sistema nacional de educao. Considerando as imprecises e confuses reinantes nessa rea, considero conveniente comear pela discusso do prprio significado da expresso sistema educacional a partir de sua configurao histrica. Na seqncia, procurarei abordar o tema propriamente dito, ou seja, os desafios para a construo do sistema, os quais sero agrupados em quatro modalidades: os desafios econmicos, traduzidos na tradicional e persistente resistncia manuteno do ensino pblico no Brasil; os desafios polticos, expressos na descontinuidade das iniciativas de reforma da educao; os desafios ideolgicos, representados pelas idias e interesses contrrios ao sistema nacional de educao; e os desafios legais, correspondentes resistncia aprovao de uma legislao que permita a organizao do ensino na forma de um sistema nacional em nosso pas.

Configurao histrica e significado da expresso sistema educacional

O desenvolvimento da sociedade moderna corresponde ao processo em que a educao passa do ensino individual ministrado no espao domstico por preceptores privados para o ensino coletivo ministrado em espaos pblicos denominados escolas. Assim, a educao sistematizada prpria das instituies escolares tende a se generalizar impondo, em conseqncia, a exigncia de se sistematizar tambm o funcionamento dessas instituies, dando origem aos sistemas educacionais organizados pelo poder pblico. Com efeito, no referido processo foi se impondo o entendimento de que a educao uma questo de interesse pblico, devendo ser situada no mbito da esfera estatal. Da a bandeira da escola pblica, universal, gratuita, obrigatria e leiga que se difundiu de modo especial a partir da Revoluo Francesa. Essa bandeira tornou-se realidade a partir da segunda metade do sculo XIX com a emergncia dos Estados nacionais que se fez acompanhar da implantao dos sistemas nacionais de ensino nos diferentes pases como via para a erradicao do analfabetismo e universalizao da instruo popular.

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O Brasil foi retardando essa iniciativa e, com isso, foi acumulando um dficit histrico imenso no campo educacional, em contraste com os pases que instalaram os respectivos sistemas nacionais de ensino no apenas na Europa, mas tambm na Amrica Latina, como o ilustram os casos da Argentina, Chile e Uruguai. O fenmeno dos sistemas nacionais de ensino generalizou, na educao, o uso do termo sistema, que se configurou como uma espcie de termo primitivo no carecendo, pois, de definio. Da sua polissemia com as imprecises e confuses decorrentes, o que nos impe a exigncia de examinar, preliminarmente, o significado da expresso sistema educacional. Convivemos diariamente com expresses como sistema federal de ensino, sistema oficial, sistema pblico, sistema escolar, sistema de ensino superior etc. Na verdade, porm, o uso dessas expresses imprprio; um exame mais detido revelar que, em todos esses casos, se trata propriamente do sistema educacional, considerado sob este ou aquele prisma, nesse ou naquele aspecto. Na base desse uso difuso do conceito de sistema na educao est a noo de que o termo sistema denota conjunto de elementos, isto , a reunio de vrias unidades formando um todo. Da a assimilao do conceito de sistema educacional a conjunto de unidades escolares ou de rede de instituies de ensino. Assim, normalmente quando se fala em sistema pblico de ensino, o que est em causa o conjunto das instituies pblicas de ensino; quando se fala em sistema particular de ensino, trata-se da rede de escolas particulares; ao se falar em sistema superior de ensino, sistema de ensino profissional, sistema de ensino primrio, igualmente a referncia so as redes de escolas superiores, profissionais ou primrias e assim por diante. Mas preciso considerar que o conceito de sistema no se resume idia de rede de escolas. Para l dessa acepo, o termo sistema denota um conjunto de atividades que se cumprem tendo em vista determinada finalidade. E isso implica que as referidas atividades so organizadas segundo normas decorrentes dos valores que esto na base da finalidade preconizada. Assim, sistema implica organizao sob normas prprias (o que lhe confere um elevado grau de autonomia) e comuns (isto , que obrigam a todos os seus integrantes). Nas sociedades modernas a instncia dotada de legitimidade para legislar, isto , para definir e estipular normas comuns que se impem a toda a coletividade, o Estado. Da que, a rigor, s se pode falar em sistema, em sentido prprio, na esfera pblica. Por isso as escolas particulares integram o sistema quando fazem parte do sistema pblico de ensino, subordinandose, em conseqncia, s normas comuns que lhe so prprias. Assim, s por analogia que se pode falar em sistema particular de ensino. O abuso da analogia resulta responsvel por boa parte das confuses e imprecises que

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cercam a noo de sistema, dando origem a expresses como sistema pblico ou particular de ensino, sistema escolar etc. Ora, a expresso sistema pblico de educao pleonstica porque o sistema de ensino s pode ser pblico. J a expresso sistema particular de ensino contraditria porque as entidades privadas no tm o poder de instituir sistemas educacionais. Em verdade, a atitude que tem prevalecido entre os educadores em geral e especialmente entre os legisladores tem sido a de evitar a questo relativa ao esclarecimento preciso do conceito de sistema, considerando-o como algo constantemente referido, mas cujo sentido permanece sempre implcito, supostamente compreendido, mas jamais assumido explicitamente. At a atual Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), aprovada em 20 de dezembro de 1996, havia no Brasil apenas duas modalidades de sistemas de ensino: o sistema federal, que abrangia os territrios federais e tinha carter supletivo em relao aos estados; e os sistemas estaduais e do distrito federal. Nesse contexto, as escolas de educao bsica, pblicas e particulares, integravam os respectivos sistemas estaduais. J as escolas superiores, pblicas e particulares, integravam o sistema federal subordinando-se, pois, s normas fixadas pela Unio. Neste ltimo caso a legislao admitia a possibilidade do sistema federal delegar aos sistemas estaduais a jurisdio sobre as escolas superiores, desde que se tratasse de Estado com tradio consolidada no mbito do ensino superior. Cabe observar que as dificuldades em relao a esse tema decorrem j do prprio texto constitucional. Tudo indica que os constituintes procederam nesse assunto segundo aquela atitude acima descrita, pressupondo tacitamente o significado de sistema, mas sem compreend-lo de forma rigorosa e clara. Com isso, inadvertidamente, introduziram no texto, por analogia, o conceito de sistema municipal de ensino. Ora, a prpria Constituio, ao prescrever no artigo 22, inciso XXIV, que compete privativamente Unio legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional; que compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educao, cultura, ensino e desporto (artigo 24, inciso IX); e que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia (artigo 23, inciso V), no estendeu aos municpios a competncia para legislar em matria de educao. Portanto, no tendo autonomia para baixar normas prprias sobre educao ou ensino, os municpios estariam constitucionalmente impedidos de instituir sistemas prprios, isto , municipais, de educao ou de ensino. No obstante, o texto constitucional deixa margem, no artigo 211, para que se possa falar em sistemas de ensino dos municpios quando estabelece que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro, em regime de colaborao, os seus sistemas de ensino.

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Como interpretar esse dispositivo? Estaria ele afirmando claramente a competncia dos municpios para instituir os respectivos sistemas de ensino? Mas ento, por que no se estendeu aos municpios, de forma explcita, a competncia para legislar em matria de educao? Observe-se que nessa passagem da Constituio Federal no aparece a expresso os respectivos sistemas de ensino, mas os seus sistemas de ensino. Ora, o adjetivo respectivos denota univocamente de cada um enquanto que a palavra seus pode significar tanto de cada um como deles, isto , os sistemas de ensino da Unio, estados e municpios. Ser que, no citado artigo 211, o acento deve ser posto na competncia individual de cada ente federativo ou no regime de colaborao entre eles? Ou seja: o plural sistemas de ensino deve ser lido como significando que cada um organiza o respectivo sistema de ensino ou estaria significando que a organizao dos sistemas de ensino pressupe sempre a colaborao entre os vrios entes federados? Assim, no Distrito Federal, que no constitudo por municpios, a organizao do sistema de ensino implicaria apenas a colaborao entre a Unio e o Distrito Federal. J nos estados essa organizao envolveria a colaborao entre a Unio, o estado e os seus municpios. Por outro lado, o termo sistema utilizado em educao de forma equvoca assumindo, pois, diferentes significados. Ao que tudo indica, o artigo 211 da Constituio Federal de 1988 estaria tratando da organizao das redes escolares que, no caso dos municpios, apenas por analogia so chamadas a de sistemas de ensino. Com efeito, sabe-se que muito comum a utilizao do conceito de sistema de ensino como sinnimo de rede de escolas. Da falar-se em sistema estadual, sistema municipal, sistema particular etc., isto , respectivamente, rede de escolas organizadas e mantidas pelos estados, pelos municpios ou pela iniciativa particular. Obviamente, cabe aos municpios manter escolas, em especial de educao infantil e de ensino fundamental o que, alis, est prescrito expressamente no inciso VI do artigo 30 da Constituio Federal de 1988: compete aos Municpios: VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental. de se notar, por outro lado, que no consta desse artigo 30 que trata das competncias dos municpios, a prerrogativa de legislar sobre educao, cultura, ensino e desporto como ocorre com a Unio, estados e Distrito Federal. Portanto, numa interpretao estrita do que est expresso no texto da Constituio Federal em vigor, os municpios no disporiam da faculdade de instituir sistemas prprios de ensino, j que isto entraria em conflito com o disposto no Ttulo III da Constituio. Conseqentemente, no haveria lugar para a instituio de sistemas municipais de ensino. As escolas municipais integrariam, via de regra, os sistemas estaduais de ensino subordinando-se, pois, s normas estabelecidas pelos respectivos estados.

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O texto da nova LDB, entretanto, procurou contornar a dificuldade apontada, ultrapassando a ambigidade do texto constitucional e estabelecendo com clareza a existncia dos sistemas municipais de ensino. Para tanto, alm do artigo 211 (A Unio, os Estados e os Municpios organizaro em regime de colaborao os seus sistemas de ensino), a LDB ter certamente buscado respaldo nos incisos I e II do artigo 30 da Constituio Federal que afirmam, respectivamente, a competncia dos municpios para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e a estadual no que couber. Assim, o inciso III do artigo 11 da LDB estipula que cabe aos municpios baixar normas complementares para o seu sistema de ensino. Isto posto, ainda que do ponto de vista da hermenutica constitucional se possa argir contra a constitucionalidade do disposto na LDB, j que, se os constituintes quisessem, de fato, estender essa competncia aos municpios o teriam feito expressamente como o fizeram em relao aos estados e ao Distrito Federal, j no pairam dvidas, luz do texto da LDB, quanto competncia legal dos municpios para instituir os respectivos sistemas de ensino. Conclui-se, ento, que a definio clara da competncia dos municpios para instituir os prprios sistemas de ensino flui da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e no da Constituio Federal. Admitida a possibilidade da organizao de sistemas municipais de ensino, a questo da decorrente diz respeito s condies para a sua efetivao. E sobre isso a LDB revelou uma certa cautela ao prescrever, no pargrafo nico do artigo 11, que os municpios podero optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema nico de educao bsica. Com certeza a LDB introduziu a possibilidade de opo luz de duas evidncias, uma no plano formal e outra no plano real. Do ponto de vista formal, levou em conta a ambigidade da Constituio, como j se mostrou. Do ponto de vista real, considerou as dificuldades tcnicas e financeiras que muitos municpios teriam para organizar a curto ou mesmo a mdio prazo os seus sistemas de ensino. de se notar que o reconhecimento dessa limitao est expresso tambm no texto constitucional quando, ao estabelecer no inciso VI do artigo 30 a competncia inequvoca dos municpios de manter programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental, acrescenta que isso ser feito com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do estado. E a questo do sistema nacional de educao? Como se pe no Brasil? Para abord-la, devemos comear pelos obstculos sua construo. Entramos, assim, no tema especfico deste ensaio: os desafios que precisam ser enfrentados caso queiramos, de fato, instituir um sistema nacional de educao no Brasil.

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A histrica resistncia manuteno da educao pblica no Brasil

Ao iniciar sua obra educativa no Brasil em 1549 os jesutas cumpriam mandato de D. Joo III, cabendo coroa manter o ensino por eles ministrado. Mas o rei enviava verbas para a manuteno e a vestimenta dos jesutas; no para construes. Ento, os recursos que chegavam eram aplicados no colgio da Bahia e, como relata o padre Manuel da Nbrega, em carta de agosto de 1552, ns no vestido remediamo-nos com o que ainda do reino trouxemos, porque a mim ainda me serve a roupa com que embarquei... e no comer vivemos por esmolas (HUE, 2006, p. 68). Essa situao foi contornada a partir de 1564 com o plano da redzima que destinava dez por cento de todos os impostos arrecadados da colnia brasileira manuteno dos colgios jesuticos. No perodo seguinte (1759-1827), as reformas pombalinas da instruo pblica instituram as aulas rgias a serem mantidas pela Coroa por meio do subsdio literrio criado em 1772. Mas a dificuldade de cobrana desse tributo na colnia no permitiu a adequada manuteno do ensino. Com a independncia poltica, foi instalado o Primeiro Imprio que fez aprovar, em 15 de outubro de 1827, a lei das escolas de primeiras letras, cujo artigo primeiro estabelecia: em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos havero [sic] as escolas de primeiras letras que forem necessrias (Tambara e Arriada, 2005, p. 23). Mas essa lei permaneceu letra morta. E o Ato Adicional Constituio do Imprio, promulgado em 1834, colocou o ensino primrio sob a jurisdio das Provncias, desobrigando o Estado Nacional de cuidar desse nvel de ensino. Considerando que as provncias no estavam equipadas financeiramente e nem tecnicamente para promover a difuso do ensino, o resultado foi que atravessamos o sculo XIX sem que a educao pblica fosse incrementada. Durante os 49 anos correspondentes ao Segundo Imprio, entre 1840 e 1888, a mdia anual dos recursos financeiros investidos em educao foi de 1,80% do oramento do governo imperial, destinando-se, para a instruo primria e secundria, a mdia de 0,47% (Chaia, 1965, p. 129-131). Era, pois, um investimento irrisrio como constatou Rui Barbosa em 1882: O Estado, no Brasil, consagra a esse servio apenas 1,99% do oramento geral, enquanto as despesas militares nos devoram 20,86% (Chaia, 1965, p. 103). Dessa forma, o sistema nacional de ensino no se implantou e o pas foi acumulando um grande dficit histrico em matria de educao. Ao longo da Primeira Repblica o ensino permaneceu praticamente estagnado, o que pode ser ilustrado com o nmero de analfabetos em relao populao total, que se manteve no ndice de 65% entre 1900 e 1920, sendo que o seu nmero absoluto aumentou de 6.348.869, em 1900, para 11.401.715, em 1920. A partir da dcada de 1930, com o incremento da

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industrializao e urbanizao, comea a haver, tambm, um incremento correspondente nos ndices de escolarizao, sempre, porm, em ritmo aqum do necessrio vista dos escassos investimentos. Assim, os investimentos federais em ensino passam de 2,1%, em 1932, para 2,5%, em 1936; os estaduais se reduzem de 15,0% para 13,4% e os municipais se ampliam de 8,1% para 8,3% no mesmo perodo (Ribeiro, 2003, p. 117). Isso no obstante a Constituio de 1934 ter determinado que a Unio e os municpios deveriam aplicar nunca menos de 10% e os estados 20% da arrecadao de impostos na manuteno e desenvolvimento dos sistemas educacionais (artigo 156). Essa vinculao oramentria foi retirada na Constituio de 1937, do Estado Novo, e foi retomada na Carta de 1946, que fixou em 20% a obrigao mnima dos estados e municpios, e 10% da Unio. No entanto, em 1955 tnhamos os seguintes ndices: Unio, 5,7%; estados, 13,7%; municpios, 11,4%. A Constituio do regime militar, de 1967 e a Emenda de 1969, voltaram a excluir a vinculao oramentria. Constata-se, ento, que o oramento da Unio para educao e cultura caiu de 9, 6%, em 1965, para 4,31%, em 1975. A atual Constituio, promulgada em 1988, restabeleceu a vinculao fixando 18% para a Unio e 25% para estados e municpios. E, como o texto constitucional estabelece esses percentuais mnimos em relao receita resultante de impostos, alm do desrespeito contumaz norma estabelecida na Carta Magna, encontrou-se, especialmente a partir do governo FHC, um outro mecanismo de burlar essa exigncia. Passou-se a criar novas fontes de receita nomeando-as, porm, no com a palavra imposto, mas utilizando o termo contribuio, como so os casos da Cofins (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social), CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira), Cide (Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico). A essas receitas, como no recebem o nome de impostos, no se aplica a vinculao oramentria constitucional dirigida educao. Alm disso, tambm a partir do governo FHC, instituiu-se a DRU (Desvinculao das Receitas da Unio), que permite subtrair 20% das vinculaes oramentrias. Tomemos, ento, para considerar a situao atual, um ndice de carter global e, ao menos por enquanto, ainda no atingido pelos truques e jeitinhos em que so mestras as nossas elites econmicas e polticas: o PIB (Produto Interno Bruto), isto , a soma de todas as riquezas produzidas pelo pas. Calculado pela nova metodologia do IBGE, o PIB brasileiro em 2006 foi de 2 trilhes e 322 bilhes de reais. Isso significa que, levando-se em conta a informao do prprio MEC de que o Brasil gasta em educao, atualmente, 4,3% do PIB, os gastos para 2007 deveriam ser da ordem de 99 bilhes e 846 milhes de reais. Assim, mesmo descontando-se os gastos

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com ensino superior, que no chegam a 1% do PIB, o total de 43 bilhes e 100 milhes previstos para o Fundeb em 2007 est muito aqum do que corresponderia a esse ano. Com efeito, mesmo que fossem destinados 23 bilhes (1% do PIB de 2006) ao ensino superior, o montante a ser destinado educao bsica seria de 76 bilhes e 800 milhes, muito superior, portanto, ao valor de 43 bilhes e 100 milhes programados para 2007. E esse o montante de que dispe o MEC para o novo PDE porque, como se anunciou, apenas se prev o acrscimo de um bilho para atender aos programas especficos anunciados pelo Plano. Est a, me parece, a grande limitao do PDE, o Plano de Desenvolvimento da Educao, lanado oficialmente com as devidas pompas e circunstncias no dia 24 de abril de 2007.

A descontinuidade nas polticas educativas

A outra caracterstica estrutural da poltica educacional brasileira, que opera como um desafio para a construo do sistema nacional de educao, a descontinuidade. Esta se manifesta de vrias maneiras, mas se tipifica mais visivelmente na pletora de reformas de que est povoada a histria da educao brasileira. Essas reformas, vistas em retrospectiva de conjunto, descrevem um movimento que pode ser reconhecido pelas metforas do ziguezague ou do pndulo. A metfora do ziguezague indica o sentido tortuoso, sinuoso das variaes e alteraes sucessivas observadas nas reformas; o movimento pendular mostra o vaivm de dois temas que se alternam seqencialmente nas medidas reformadoras da estrutura educacional. Desde a primeira fase do Brasil independente as reformas se sucedem: lei das escolas de primeiras letras, em 1827; ato adicional de 1834; reforma Couto Ferraz, de 1854; Lencio de Carvalho em 1879, sem contar os vrios projetos de reforma apresentados no Parlamento no final do imprio que no chegaram a vingar, como os de Paulino de Souza, em 1869; de Joo Alfredo, em 1871; de Rui Barbosa, em 1882; de Almeida Oliveira, tambm em 1882; e o do Baro de Mamor, em 1886. Observe-se que prevalece a tendncia em nomear as reformas pelos seus proponentes, em geral ministros da pasta de instruo pblica ou da educao, a indicar que quem chega ao poder procura imprimir sua marca, desfazendo o que estava em curso e projetando a idia de que com ele, finalmente, o problema ser resolvido. Esse movimento prossegue no perodo republicano patenteando-se melhor a o carter pendular, pois se uma reforma promove a centralizao, a seguinte descentraliza para que a prxima volte a centralizar a educao, e assim sucessivamente. Se uma reforma se centra na liberdade de ensino, logo ser seguida por outra que salientar a necessidade de regulamentar

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e controlar o ensino. Uma reforma colocar o foco do currculo nos estudos cientficos e ser seguida por outra que deslocar o eixo curricular para os estudos humansticos. No plano federal o regime republicano expressou a tenso na poltica educacional oscilando entre a centralizao (oficializao) e descentralizao (desoficializao). Aps a reforma Benjamin Constant, de 1890, que procurou introduzir os estudos cientficos e atenuar o excesso de liberdade que marcou a reforma Lencio de Carvalho, tivemos o Cdigo Epitcio Pessoa, em 1901. Esse cdigo ratificou o princpio de liberdade de ensino da reforma Lencio de Carvalho, equiparou as escolas privadas s oficiais e acentuou a parte literria dos currculos. Mas a reforma Rivadvia Correa, em 1911, volta a reforar a liberdade de ensino e a desoficializao, alm de retomar a orientao positivista, tentando imprimir um carter prtico orientao dos estudos. Diante das conseqncias desastrosas, uma nova reforma, a de Carlos Maximiliano, instituda em 1915, reoficializou o ensino e introduziu o exame vestibular a ser realizado nas prprias faculdades, podendo a ele se submeter apenas os candidatos que dispusessem de diploma de concluso do curso secundrio. O ciclo das reformas federais do ensino na Primeira Repblica se fecha, em 1925, com a reforma Joo Lus Alves/Rocha Vaz. Considerando que ela se encontra em pleno centro da ltima dcada da Primeira Repblica quando, sobre a base das transformaes econmicas e sociais em curso, a estrutura de poder vigente passa a ser amplamente contestada, essa nova reforma ir reforar e ampliar os mecanismos de controle institudos pela reforma Carlos Maximiliano. descentralizao representada pelo protagonismo das reformas de ensino estaduais que marcaram a dcada de 1920 seguiu-se um processo de centralizao com as reformas de mbito nacional encabeadas por Francisco Campos, em 1931, com o ciclo das reformas Capanema entre 1942 e 1946, com a LDB de 1961 e com a legislao do regime militar nos anos de 1968 e 1971. Mas nesse mesmo perodo os liberais adeptos da pedagogia nova defenderam a descentralizao do ensino, impedindo que a legislao no mbito federal consagrasse o princpio organizacional do sistema nacional de educao. A era atual tem incio com a Constituio de 1988 e, aps algumas alteraes da legislao do perodo militar durante a Nova Repblica, tivemos as reformas dos anos de 1990 em cujo centro se encontra a nova LDB, de 1996, e o Plano Nacional de Educao aprovado em janeiro de 2001. A marca da descontinuidade na poltica de educao atual se faz presente na meta, sempre adiada, de eliminao do analfabetismo e universalizao do ensino fundamental. O Brasil chegou ao final do sculo XX sem resolver um problema que os principais pases, inclusive nossos vizinhos Argentina, Chile e Uruguai, resolveram na virada do sculo XIX para o XX:

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a universalizao do ensino fundamental, com a conseqente erradicao do analfabetismo. Para enfrentar esse problema, a Constituio de 1988 previu, nas disposies transitrias, que o Poder Pblico nas suas trs instncias (a Unio, os estados e os municpios) deveriam, pelos dez anos seguintes, destinar 50% do oramento educacional para essa dupla finalidade. Isso no foi feito. Quando esse prazo estava vencendo, o governo criou o Fundef, com prazo de mais dez anos para essa mesma finalidade; e a LDB, por sua vez, instituiu a dcada da educao; seguiu-se a aprovao, em 2001, do Plano Nacional de Educao (PNE), que tambm se estenderia por dez anos. No final de 2006, ao se esgotarem os dez anos do prazo do Fundef, foi institudo o Fundeb, com prazo de 14 anos, ou seja, at 2020. Agora, quando mais da metade do tempo do PNE j passou, vem um novo plano, o Plano de Desenvolvimento da Educao, estabelecer um novo prazo, desta vez de 15 anos, projetando a soluo do problema para 2022. Nesse diapaso, j podemos conjecturar sobre um novo plano que ser lanado em 2022, prevendo, quem sabe, mais 20 anos para resolver o mesmo problema.

A resistncia no nvel das idias

A idia de sistema nacional de ensino foi pensada no sculo XIX como forma de organizao prtica da educao, constituindo-se numa ampla rede de escolas abrangendo todo o territrio da nao e articuladas entre si segundo normas comuns e com objetivos tambm comuns. A sua implantao requeria, pois, preliminarmente, determinadas condies materiais dependentes de significativo investimento financeiro, o que se constitui no primeiro desafio, conforme j foi analisado. Alm disso, a implantao do sistema nacional de educao requeria tambm determinadas condies polticas, o que igualmente j foi analisado ao se abordar, no segundo desafio, a questo da descontinuidade nas reformas educacionais. Mas, alm das limitaes materiais e polticas, cumpre considerar, tambm, o problema relativo mentalidade pedaggica. Entendida como a unidade entre a forma e o contedo das idias educacionais, a mentalidade pedaggica articula a concepo geral do homem, do mundo, da vida e da sociedade com a questo educacional. Assim, numa sociedade determinada, dependendo das posies ocupadas pelas diferentes foras sociais, estruturam-se diferentes mentalidades pedaggicas. Na sociedade brasileira da segunda metade do sculo XIX trs mentalidades pedaggicas se delinearam com razovel nitidez: as mentalidades tradicionalista, liberal e cientificista. Destas, as duas ltimas correspondiam ao esprito moderno que se expressava no laicismo do Estado, da cultura e da educao (Barros, 1959, p. 21-36). Nesse contexto, era de se esperar que os representantes dessas

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mentalidades de tipo moderno, empenhados na modernizao da sociedade brasileira, viessem a formular as condies e prover os meios para a realizao da idia de sistema nacional de educao. No entanto, a mentalidade cientificista de orientao positivista, declarando-se adepta da completa desoficializao do ensino, acabou por se converter em mais um obstculo realizao da idia de sistema nacional de ensino. Na mesma direo se comportou a mentalidade liberal que, em nome do princpio de que o Estado no tem doutrina, chegava a advogar o seu afastamento do mbito educativo. Nessas circunstncias, embora os debates do final do imprio apontassem na direo da construo de um sistema nacional de ensino colocando-se a instruo pblica, com destaque para as escolas primrias, sob a gide do governo central, o advento do regime republicano no corroborou essa expectativa. Seja pelo argumento de que, se no Imprio, que era um regime poltico centralizado, a instruo estava descentralizada, a fortiori na Repblica Federativa, um regime poltico descentralizado, a instruo popular deveria permanecer descentralizada; seja pela fora da mentalidade positivista no movimento republicano; seja pela influncia do modelo norte-americano; seja principalmente pelo peso econmico do setor cafeeiro que desejava a diminuio do poder central em favor do mando local, o certo que o novo regime no assumiu a instruo pblica como uma questo de responsabilidade do governo central, o que foi legitimado na primeira Constituio republicana. Ao estipular, no artigo 35, que incumbe ao Congresso Nacional, ainda que no privativamente, criar instituies de ensino superior e secundrio nos Estados (inciso 3) e prover a instruo secundria no Distrito Federal (inciso 4), a Constituio, embora omissa quanto responsabilidade sobre o ensino primrio, delegava aos estados competncia para legislar e prover esse nvel de ensino. A partir da dcada de 1930, com o avano da industrializao e urbanizao do pas, a educao comea a ser tratada como questo nacional. No entanto, apesar do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova ter advogado a formulao de um plano de reconstruo educacional convergente com a idia de sistema nacional de educao, os renovadores, organizados no mbito da Associao Brasileira de Educao (ABE), se posicionaram recorrentemente em favor da descentralizao. Isto os levou a preconizar, no projeto de LDB elaborado em 1947, a instituio de sistemas estaduais de ensino, elidindo a questo do sistema nacional. Levando mais longe essa posio, Ansio Teixeira se manifestou como um fervoroso adepto da municipalizao chegando, mesmo, a preconizar a vinculao distrital. Essa posio fica clara quando ele considera que os sistemas educacionais no so algo abstrato referido populao de todo o pas, mas conjuntos de escolas vinculadas s unidades da populao e, em rigor, a cada comunidade

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local, concluindo que sua vinculao ao municpio o mnimo que temos de admitir pois poderamos consider-lo vinculado ao distrito (Teixeira, 1962, p. 101). Com certeza essa posio decorre do comunitarismo americano presente no iderio pedaggico de Dewey. Com todo o respeito pela enorme folha de servios prestados educao brasileira, o que o torna o nico brasileiro a merecer o ttulo de estadista da educao, essa viso de Ansio Teixeira no deixou de ter efeitos negativos para o ensino em nosso pas. Essa resistncia dos liberais idia de sistema nacional de educao persistir nos anos subseqentes, estendendo-se at os dias de hoje sendo, agora, de certo modo exacerbada no contexto do chamado neoliberalismo. Conclui-se, pois, que as dificuldades para a realizao da idia de sistema nacional de ensino se manifestaram tanto no plano das condies materiais e polticas como no mbito da mentalidade pedaggica. Assim, o caminho da implantao dos respectivos sistemas nacionais de ensino, por meio do qual os principais pases do Ocidente lograram universalizar o ensino fundamental e erradicar o analfabetismo, no foi trilhado pelo Brasil. E as conseqncias desse fato se projetam ainda hoje, deixando-nos um legado de agudas deficincias no que se refere ao atendimento das necessidades educacionais do conjunto da populao.

A resistncia no plano legal

Do ponto de vista lgico resulta evidente a relao de implicao entre os conceitos de lei de diretrizes e bases da educao nacional e de sistema nacional de educao. Quando a Constituio determina que a Unio estabelea as diretrizes e bases da educao nacional, obviamente ela est pretendendo com isso que a educao, em todo o territrio do pas, seja organizada segundo diretrizes comuns e sobre bases tambm comuns. E a organizao educacional com essas caractersticas o que se chama sistema nacional de educao. Essa situao se encontra ainda mais tipificada no caso da Constituio atual que estabeleceu, no artigo 211, o regime de colaborao. O fato de que, por se tratar de uma Repblica Federativa, a Constituio reconhea tambm a competncia dos estados para legislar em matria de educao, em nada afeta o enunciado anterior. Com efeito, sistema no unidade da identidade, uma unidade monoltica, indiferenciada, mas unidade da diversidade, um todo que articula uma variedade de elementos que, ao se integrarem ao todo, nem por isso perdem a prpria identidade. Ao contrrio, participam do todo, integram o sistema, na forma das respectivas especificidades. Em outros termos: uma unidade monoltica to avessa idia de sistema como uma multiplicidade desarticulada. Em verdade,

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sistematizar significa reunir, ordenar, articular elementos enquanto partes de um todo. E esse todo articulado o sistema. Considerar, pois, como inconstitucional a incluso do tema relativo ao sistema nacional de educao na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional uma contradictio in terminis, a prpria contradio lgica. E isto porque a LDB implica o sistema. Como demonstrei em outro trabalho (Saviani, 2008), h uma estreita relao entre a LDB e a sistematizao da educao. A educao assistemtica no objeto de legislao especfica. Veja-se, por exemplo, as questes referentes ao ptrio poder, s diverses pblicas etc., que podem ser consideradas atividades educativas segundo o prprio conceito adotado no Ttulo I da nova LDB; no entanto, tais questes so reguladas pelo Cdigo Civil. Quando, no entanto, se pensa numa lei especfica para a educao, porque se est visando sua sistematizao e no apenas sua institucionalizao. Antes de haver leis de educao, havia instituies educativas. Isso no implica, entretanto, a vinculao necessria da sistematizao legislao, ou seja: no necessrio que haja lei especfica de educao para que haja educao sistematizada; esta poder existir mesmo no existindo aquela. O que fica claro a vinculao necessria da lei especfica de educao sistematizao. Tal lei visar consolidar o sistema ou reform-lo (caso exista), ou ento institu-lo, ou pelo menos determinar as condies para que ele seja criado (caso no exista). Ora, em se tratando de uma lei que se prope a fixar as Diretrizes e Bases da Educao Nacional, mais ainda se impe a concluso acima apresentada. Com efeito, se por diretrizes e bases se entendem fins e meios, ao serem estes definidos em termos nacionais pretende-se no apenas indicar os rumos para onde se quer caminhar, mas organizar a forma, isto , os meios atravs dos quais os fins sero atingidos. E a organizao intencional dos meios com vistas a se atingir os fins educacionais preconizados em mbito nacional, eis o que se chama sistema nacional de educao. No obstante essa evidncia, na trajetria da nova LDB houve aqueles protagonistas que incidiram nessa contradictio in terminis, opinando pela inconstitucionalidade do Ttulo relativo ao Sistema Nacional de Educao que integrava o Substitutivo Jorge Hage. Em conseqncia, a referida denominao foi substituda por esta outra: Organizao da Educao Nacional. Em verdade, essa resultou uma soluo de tipo nominalista, j que os que a postularam se satisfizeram com a mudana do nome sem se preocupar com a manuteno do mesmo contedo. O vis nominalista talvez tenha tido mesmo algum peso, pois se argumentava que na Constituio no aparecia a expresso sistema nacional de educao, mas apenas sistemas de ensino. Aos que defendiam o sistema nacional, em contrapartida,

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preocupava exatamente o seu contedo, secundarizando a terminologia, o que permitiu, nas negociaes, que se abrisse mo da denominao. Efetivamente, no projeto aprovado na Cmara, o Captulo que tratava Da Organizao da Educao Nacional preservava os mecanismos bsicos do sistema entre os quais desempenhava papel central o Conselho Nacional de Educao (CNE), secundado pelo Frum Nacional de Educao. Com a prevalncia do Substitutivo Darcy Ribeiro manteve-se a denominao (Organizao da Educao Nacional), mas o contedo foi fortemente alterado. O Ttulo IV - Da Organizao da Educao Nacional, da lei finalmente aprovada, est calcado no Substitutivo Darcy Ribeiro. Em conseqncia, desaparece o Frum Nacional de Educao, assim como a regulamentao criteriosa dos artigos 209 e 213 da Constituio. Recorde-se que esses artigos versam respectivamente sobre a liberdade de ensino conferida iniciativa privada e a destinao de recursos pblicos s instituies de ensino de carter comunitrio, confessional e filantrpico. O Conselho Nacional de Educao, que estava inteiramente ausente do primeiro projeto Darcy Ribeiro, no texto da lei apenas mencionado no pargrafo 1 do inciso IX do artigo 9. E isso era inevitvel, uma vez que j se encontrava em vigor, homologada pelo Congresso, a medida provisria originria do presidente Itamar Franco e reeditada por Fernando Henrique. Foi excludo, assim, o detalhamento referente composio e atribuies do CNE que figurava no projeto aprovado pela Cmara. A razo invocada para a excluso do Conselho Nacional de Educao do texto da LDB foi a denominada inconstitucionalidade por vcio de iniciativa. Remete-se, ento, ao artigo 6l, pargrafo 1, alnea e (so de iniciativa privativa do presidente da Repblica as leis de criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica) e ao artigo 84, VI (compete privativamente ao Presidente da Repblica: dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei) e XXV (prover e extinguir os cargos pblicos federais, na forma da lei). Entendo que a interpretao supra no inteiramente tranqila. Em verdade, ela parte do entendimento prvio do Conselho Nacional de Educao como sendo meramente um rgo administrativo federal. Na concepo de LDB que prevaleceu na Cmara, o CNE tinha um outro carter: era uma instncia com funes deliberativas no mbito da educao anlogas quelas exercidas pelo Legislativo e Judicirio no mbito da sociedade como um todo. Fica claro, no entanto, que no era esse, propriamente, o problema. Digamos que, de fato, estava configurado o vcio de iniciativa. Isso no impediu que o governo Itamar Franco, atravs do ministro da Educao

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Murlio Hingel referendasse o CNE tal como proposto no projeto da LDB podendo, se necessrio, sanar o vcio de iniciativa como de fato o fez quando, ao fechar o Conselho Federal de Educao, instituiu, por medida provisria, o Conselho Nacional de Educao. A questo, a, era o carter deliberativo do CNE que, segundo a interpretao do governo Collor como do governo FHC, secundarizaria o MEC na tarefa de formular a poltica nacional de educao. O que se pretendia, no entanto, era instituir uma instncia com representao permanente da sociedade civil para compartilhar com o governo a formulao, acompanhamento e avaliao da poltica educacional. Tanto assim que na verso aprovada pela Cmara metade dos membros do CNE era escolhida pelo presidente da Repblica. E deve-se destacar que com esse encaminhamento se pretendia evitar a descontinuidade que tem marcado a poltica educacional, o que conduz ao fracasso as tentativas de mudana, pois tudo volta estaca zero a cada troca de equipe de governo. Na verdade, cada governante quer imprimir a prpria marca, quer fazer a sua reforma. Com isso, interrompe o que havia sido iniciado na gesto anterior e a educao fica marcando passo, j que se trata de um assunto que s pode ser equacionado satisfatoriamente a mdio e longo prazo, jamais a curto prazo. E as conseqncias recaem sobre a populao que v indefinidamente adiado o atendimento de suas necessidades educacionais. O Conselho Nacional de Educao, pensado como um rgo revestido das caractersticas de autonomia, representatividade e legitimidade, como uma instncia permanente e renovada por critrios e periodicidade distintos daqueles que vigoram no mbito da poltica partidria, estaria, seno imune, pelo menos no to vulnervel aos interesses da poltica mida. Infelizmente, mais uma vez a vitria foi da poltica mida, o que nos deixa merc do vaivm da poltica educacional. certo que a proposta do CNE como rgo central do sistema nacional de educao no estava isenta de problemas. Mas a simples impossibilidade de submet-la ao teste da experincia configura uma perda que pode postergar por mais alguns anos o enfrentamento dos nossos problemas educacionais aumentando, assim, o j excessivo dficit histrico acumulado.

Concluso

Procurou-se esboar o quadro em que se situa o problema do sistema nacional de educao em nosso pas. Diante desse quadro, o significado da retomada dessa questo no atual contexto no deixa de ser auspicioso, mas foroso tambm reconhecer que as dificuldades ainda persistem.

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Assim, permanece a questo da impreciso. No prefcio dcima edio do livro Educao brasileira: estrutura e sistema, redigido em janeiro deste ano de 2008, observo que, na esteira do Plano de Desenvolvimento da Educao, lanado em 24 de abril de 2007, o prprio MEC induz retomada da discusso sobre o sistema nacional de educao. Pela portaria n 11, baixada pelo ministro no mesmo dia 24 de abril de 2007, foi constituda a Comisso Organizadora da Conferncia Nacional de Educao Bsica, realizada em abril de 2008, para a qual deveriam confluir as conferncias estaduais de educao previstas, na mesma portaria, ocorridas no segundo semestre de 2007. E o regimento interno da Conferncia Nacional da Educao Bsica estabelece como primeiro objetivo promover a construo de um Sistema Nacional Articulado de Educao. Por sua vez, o documento denominado O Plano de Desenvolvimento da Educao: razes, princpios e programas, lanado pelo MEC, contempla, no ponto 3, o plano de desenvolvimento da educao como horizonte do debate sobre o sistema nacional de educao, justificado com esta considerao: a viso sistmica da educao a nica compatvel com o horizonte de um sistema nacional de educao... (Brasil, 2008, p. 39). Como se v, o debate, j no seu lanamento, aparece eivado de problemas e imprecises. Com efeito, formula-se o objetivo de construo de um sistema nacional de educao no mbito de uma conferncia nacional de educao bsica. Por que no uma Conferncia Nacional de Educao que, portanto, abrangesse, tambm, a educao superior? Dada a restrio do mbito em que o problema formulado surgem, tambm, enunciados do tipo sistema nacional de educao bsica. Ora, o sistema se refere ao conjunto que articula, num todo coerente, as vrias partes que o integram. Como, ento, falar de um sistema de educao bsica se esta deveria ser, na verdade, uma das partes do sistema? Igualmente, resulta pleonstica a expresso sistema articulado de educao, que vem freqentando os documentos, uma vez que s se pode falar em sistema se, efetivamente, suas partes estiverem articuladas. E no texto citado do MEC que apresenta as razes, princpios e programas do PDE estabelece-se uma aproximao da noo de sistema com o enfoque sistmico. No entanto, no podemos perder de vista que a organizao dos sistemas nacionais de ensino antecede historicamente em mais de um sculo ao advento do chamado enfoque sistmico. Portanto, trata-se de coisas distintas. O enfoque sistmico um conceito epistemolgico que est referido a uma determinada maneira de analisar os fenmenos, mais especificamente, ao mtodo estrutural-funcionalista. Portanto, quando aplicado educao, o referido enfoque diz respeito a um dos possveis modos de se analisar o fenmeno educativo. Em contrapartida, a noo de sistema educacional tem carter

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ontolgico, pois se refere ao modo como o prprio fenmeno educativo (ou deve ser) organizado. Para alm da questo conceitual, os desafios tambm persistem. Como foi evidenciado ao longo da exposio, o desafio econmico ligado ao financiamento da educao continua presente. Considerando-se que a fonte principal e quase exclusiva do financiamento do PDE est constituda pelo Fundeb, preciso reconhecer que o Fundeb no representou aumento dos recursos financeiros. Ao contrrio. Conforme foi divulgado no dia 20 de junho de 2007, na ocasio da sano da lei que regulamentou o Fundeb, o nmero de estudantes atendidos pelo fundo passa de 30 milhes para 47 milhes, portanto, um aumento de 56,6%. Em contrapartida, o montante do fundo passou de 35,2 bilhes para 48 bilhes, o que significa um acrscimo de apenas 36,3%. Esse fundo passa a abarcar toda a educao bsica sem que, em sua composio, entrem todos os recursos que estados e municpios devem destinar, por imperativo constitucional, educao. O que estados e municpios faro com os 5% que lhes restam dos recursos educacionais? Se, em razo da criao do Fundeb, esses entes federativos se sentirem estimulados a investir em outros setores para alm de suas responsabilidades prioritrias (educao infantil e ensino fundamental para os municpios e ensino fundamental e ensino mdio para os estados), esses recursos, com certeza, faro falta para a manuteno da educao bsica. Tambm a complementao da Unio no implicou acrscimo. Com efeito, antes a Unio deveria entrar com pelo menos 30% de seu oramento. Ora, o oramento do MEC para 2007, aps o corte de 610 milhes imposto pela Fazenda, foi de 9 bilhes e 130 milhes. Logo, 30% corresponderiam a 2 bilhes e 739 milhes. No entanto, a importncia prevista como complementao da Unio para 2007 se limita a 2 bilhes. E, para 2008, esse desafio no s se mantm, como tende a ser agravado. Isso porque o governo j vem anunciando a necessidade de cortes no oramento da educao para adequar as contas da Unio extino da CPMF. No bastasse isso, um dos itens da reforma tributria que se pretende aprovar a extino do salrio-educao, cujo montante superou, em 2007, a casa dos 7 bilhes de reais. Mantm-se igualmente o desafio da descontinuidade, o que se patenteia no alto grau de fragmentao das aes que compem o PDE e nas disputas polticas que marcam os partidos nas instncias federal, estadual e municipal. Em conseqncia, persistem tambm os desafios ideolgicos, pois a idia de sistema nacional de educao permanece sujeita a considervel controvrsia, o que interfere no ordenamento legal que continua sendo um grande desafio para se chegar a uma normatizao comum, vlida para todo o pas, condio indispensvel implantao do sistema nacional de educao.

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Notas

Professor Emrito da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Campinas, So Paulo, Brasil. Doutor em Filosofia da Educao pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Ps-doutor pela Universit di Bologna (Itlia). Coordenador Geral do Grupo Nacional de Estudos e Pesquisas "Histria, Sociedade e Educao no Brasil" (HISTEDBR). <dermevalsaviani@yahoo.com.br> Correspondncia: Universidade Estadual de Campinas, Faculdade de Educao, Departamento de Filosofia e Histria da Educao, Rua Bertrand Russell, 801, Baro Geraldo, Campinas, So Paulo, CEP 13.081-970, Caixa Postal 6120.
2 Adaptado da palestra proferida no Ciclo de debates: a articulao entre a educao bsica e a educao profissional contribuies para a I Conferncia Nacional de Educao Bsica, realizado na Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio, Fiocruz, Rio de Janeiro, em 5 de maro de 2008.

Referncias

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Recebido em 05/04/2008 Aprovado em 30/05/2008

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