Experiencias de Gestión Local y Presupuesto Participativo: Aportes A La Participación, La Gobernabilidad y La Gestión Pública

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 1
Enero 2007 CARE Per Av. General Santa Cruz 659, Jess Mara Lima-Per
Tiraje: mil ejemplares Primera edicin Experiencias de gestin local y presupuesto participativo ha sido producida por encargo del Programa Redes Sostenibles para la Seguridad Alimentaria-REDESA de CARE Per, programa financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID. Coordinador del Programa REDESA Segundo Dvila Muoz Elaboracin Segundo Dvila Muoz Roberto Elguera Ysnaga Revisin tcnica Carlos Grey Figueroa Cuidado de la edicin Mara Luz Prez Goycochea Impresin SINCO
Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional-USAID, bajo los trminos de Donacin FFP-A-00-02-00021-00. Las opiniones expresadas por los autores, no necesariamente reflejan el punto de vista de USAID.
ndice de contenidos
Presentacin Introduccin Captulo 1: Marco terico y conceptual 1.1 1.2 1.3 1.4 El enfoque de desarrollo local y territorial Municipios tradicionales e innovadores Participacin, democracia y gobernabilidad Presupuesto Participativo 7 9 11 11 16 20 26 32 41 41 41 47 51 59 60 64 64 71 80 83 84 88 88 93 99 101
Captulo 2: Antecedentes e institucionalizacin del presupuesto participativo Captulo 3: Descripcin y anlisis de las experiencias de presupuesto participativo 3.1 Descripcin de las experiencias Las experiencias de presupuesto participativo apoyadas por USAID e implementadas por CARE Per en 2002-2003 Presupuesto y gestin pblica en el gobierno regional de Ancash El modelo de gestin en el distrito de Independencia (Ancash) En la gestin local del distrito de Shupluy En la gestin local del distrito de Tambillo (Ayacucho) 3.2 Participacin, presupuestos y gestin pblica. Anlisis de casos Las experiencias de presupuesto participativo apoyadas por USAID e implementadas por CARE Per en 2002-2003 Presupuesto y gestin pblica en el gobierno regional de Ancash El modelo de gestin en el distrito de Independencia (Ancash) En la gestin local del distrito de Shupluy En la gestin local del distrito de Tambillo Captulo 4. Conclusiones y recomendaciones de poltica y estrategia 4.1 Sobre los procesos desarrollados 4.2 Aportes al presupuesto participativo como proceso nacional Lista de Acrnimos Bibliografa
ndice de recuadros, tablas, grficos y figuras

Recuadros Recuadro 1: Recuadro 2: Recuadro 3: Recuadro 4: Recuadro 5: Recuadro 6: Recuadro 7: Recuadro 8: Recuadro 9: Tablas Tabla 1: Tabla 2: Tabla 3: Tabla 4 Tabla 5: Tabla 6: Tabla 7: Tabla 8: Tabla 9: Tabla 10: Tabla 11: Tabla 12: Tabla 13: Tabla 14: Tabla 15: Tabla 16: Tabla 17: Tabla 18: Tabla 19: Tabla 20: Tabla 21: Tabla 22: Tabla 23: Tabla 24: Tabla 25: Tabla 26: Tabla 27: Tabla 28: Componentes de una estrategia de desarrollo local. Elementos referenciales Caractersticas del buen gobierno local Estructura de capacidades de gestin e institucionales requeridas por los municipios en su nuevo rol Importancia de la participacin Seis tesis que fortalecen la participacin Niveles de participacin Trece tesis sobre gobernabilidad Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley 28056, agosto 2003) El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) 12 17 19 20 21 21 27 36 98
Modelos de ciudadana Beneficios del presupuesto participativo Algunas experiencias de presupuesto participativo en el Per Segmentacin territorial, varios distritos Criterios para la priorizacin de proyectos Distrito de Accocro: criterios para la priorizacin de proyectos Distrito de Iguan: criterios para la priorizacin de proyectos Distrito de Paucar: criterios para la priorizacin de proyectos Huaccana. Monto total destinado al presupuesto participativo (2003) Distrito de Churcampa. Monto presupuestal destinado al presupuesto participativo 2003 Otros distritos. Monto presupuestal destinado al presupuesto participativo 2003 Distrito de Huaccana: clasificacin de la inversin Distrito de Churcampa: clasificacin de la inversin Distrito de Accocro: clasificacin de la inversin Distrito de Iguan: clasificacin de la inversin Distrito de Paucar: clasificacin de la inversin Gobierno Regional de Ancash. Presupuesto Institucional Modificado 2006. Nivel de ejecucin a Julio (nuevos soles). Presupuesto por fuente de financiamiento y categora de gasto Regin Ancash. Transferencias efectivas por Canon diverso, 2004 y 2005 (enero-diciembre), 2006 (enero-julio) Mejoras producidas en la simplificacin administrativa Mesa de concertacin de lucha contra la desnutricin crnica de Independencia. Plan operativo 2006 Informacin sobre presupuestos Accocro. Presupuesto por actividad/ proyecto (2005) Accocro. Presupuesto de inversin (2005) Churcampa. Presupuesto por actividad/ proyecto (2005) Churcampa. Presupuesto de inversin (2005) Paucar. Presupuesto por actividad/proyecto (2005) Paucar. Presupuesto de inversin 2005
23 28 33 35 42 43 43 43 44 44 45 45 46 46 46 47 47 48 49 54 54 58 64 65 66 67 67 68
Tabla 29: Tabla 30: Tabla 31: Tabla 32: Tabla 33: Tabla 34: Tabla 35: Tabla 36: Tabla 37: Tabla 38: Tabla 39: Tabla 40: Tabla 41: Tabla 42: Tabla 43: Tabla 44: Tabla 45: Grficos Grfico 1: Grfico 2: Grfico 3: Grfico 4: Grfico 5: Grfico 6: Grfico 7: Grfico 8: Grfico 9:
Iguan. Presupuesto por actividad/proyecto (2005) Iguan. Presupuesto de inversin (2005) Acobamba. Presupuesto por actividad/proyecto (2005) Acobamba. Presupuesto de inversin 2005 Regin Ancash. Temas con mayor ponderacin en el Presupuesto del Gobierno Regional 2005 (por actividad/proyecto) Gobierno Regional de Ancash. Inversiones 2005 (nuevos soles) Programa de Inversiones Multianual del Gobierno Regional 2007 definidos en el Presupuesto Participativo. Indicadores varios Regin Ancash. Actividades/proyectos con mayor ponderacin en el Presupuesto de Apertura GR 2007 (nuevos soles) Regin Ancash. Temas estratgicos con bajo presupuesto. Presupuesto de Apertura 2007 Regin Ancash. Actividades/Proyectos con mayor ponderacin en el presupuesto de inversin de apertura 2007 Inversiones 2005 en la municipalidad distrital de Independencia. (Por accin/ proyecto) Municipalidad de Independencia.Relacin de proyectos priorizados participativamente para el ao 2005 Proyectos priorizados presupuesto participativo 2006 de las Municipalidad Distrital de Independencia Distrito de Tambillo. Presupuesto total Distrito de Tambillo. Presupuesto de Inversin Distrito de Tambillo. Presupuesto de Apertura 2007, por grupo de gasto Distrito de Tambillo. Proyectos en actual gestin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)
69 69 70 71 74 74 75 76 77 77 81 81 82 85 85 86 87
Esquema de gobierno tradicional e innovador Gobierno regional de Ancash. Presupuesto por tipo de gasto 2005, 2007 (miles de nuevos soles) Gobierno regional Ancash. Presupuesto 2005, por tipo de gasto (miles de nuevos soles %) Gobierno regional Ancash. Presupuesto 2007, por tipo de gasto (miles nuevo soles %) Regin Ancash. Presupuesto orientado por nivel de gobierno, 2007 (presupuesto proyectado) (nuevos soles) Municipalidad Distrital de Shupluy. Estructura presupuesta 2005 (presupuesto modificado: S/. 484.609) Municipalidad Distrital de Shupluy. Presupuesto 2005 por fuente de financiamiento (nuevos soles %) Municipalidad Distrital de Shupluy. Estructura de la inversin. Presupuesto modificado 2005 (nuevos soles %) Inversin de la Municipalidad de Tambillo en salud, agua, saneamiento y generacin de ingresos econmicos (nuevos soles%)
17 50 51 51 51 83 84 84 84 35 40
Figuras Figura 1: Estructura normativa del presupuesto participativo Figura 2: Ruta metodolgica del presupuesto participativo
Presentacin
El logro de los objetivos de desarrollo econmico y social en los territorios implica una creciente responsabilidad de los tres niveles de gobierno, como de los procesos y dinmicas de la sociedad civil, dado el actual contexto de descentralizacin del Estado. La realidad indica una heterogeneidad en el avance de los gobiernos regionales y municipales, en la eficiencia y eficacia, as como en la innovacin de estrategias y modelos de gestin funcionales. Uno de los principales componentes de las estrategias y modelos de gestin son los presupuestos participativos, proceso que vincula participacin y empoderamiento, con eficacia en la inversin, e institucionalizada formalmente en el pas como poltica pblica. Si este proceso se analiza desde su perspectiva social, tiene an pocos aos de vigencia, por lo que su margen de perfectibilidad y mejoramiento es amplio. Se ha avanzado sin duda en grados de involucramiento de la poblacin en la gestin pblica, y el tipo de roles de los actores sociales y la ciudadana en cada experiencia es diverso. Sin embargo, temas como la efectividad del mismo, la vigilancia y control social, la gestin transparente de gobierno, presentan desafos pendientes en la agenda. Algunas preguntas que el presente documento plantea para el anlisis son: Los proyectos priorizados en los presupuestos participativos tienen consistencia con una visin estratgica y un modelo de gestin local? Cul es la consistencia entre la visin de desarrollo y los proyectos priorizados en los presupuestos participativos? El presupuesto participativo opera como un proceso aislado o se inscribe en un modelo de gestin local? Los logros obtenidos a la fecha pueden verse limitados si no se corrigen las limitaciones tcnicas y de gestin, que incluso pueden obrar en contra de condiciones de gobernabilidad, en tanto crezca el presupuesto y no crezca el nivel de ejecucin de proyectos, o crezca el presupuesto y no se mejoren los indicadores econmicos y sociales. La gobernabilidad y la gobernanza pueden verse afectadas tambin por ineficiencias en la asignacin de presupuestos a temas poco estratgicos, como cuando los proyectos ejecutados aportan poco a la solucin de los principales problemas econmicos y sociales. CARE Per, con el apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidas para el Desarrollo Internacional - USAID, promovi experiencias de presupuesto participativo en distritos de las regiones de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac en los aos 2001-2002, antes que dicho proceso se institucionalizara como poltica pblica, en el marco del proyecto FOGEL. Asimismo, en el perodo 2002-2006, a travs
del Programa Redes Sostenibles de Seguridad Alimentaria - REDESA, ha promovido experiencias de gestin local de seguridad alimentaria (en Tambillo-Ayacucho y Shupluy-Ancash), o de gestin del desarrollo econmico y social (en Independencia-Ancash), entre otras. El documento consta de cuatro captulos. El primero que sintetiza las diversas perspectivas tericas y conceptuales en torno a la temtica de la participacin el presupuesto participativo y la gestin local. El captulo dos se refiere a los antecedentes del presupuesto participativo en el Per y su trnsito hacia su institucionalizacin como poltica pblica. El captulo tres describe las experiencias de presupuesto participativo en un marco de gestin local, donde se identifican las particularidades de cada modalidad promovida, en una primera parte; mientras que analiza ejes y variables de resultado del presupuesto participativo, que est referido a mejorar las condiciones de eficiencia y eficacia en la inversin pblica. El captulo cuatro concluye con recomendaciones y sugerencias para enriquecer las experiencias en los casos analizados, como aportes al proceso nacional en su conjunto. El presente documento pretende analizar el proceso de presupuesto participativo de estas experiencias, desde variables e indicadores de resultado, as como la consistencia entre las priorizaciones y los programas de inversin, la consistencia entre los ejes estratgicos de desarrollo y los proyectos que finalmente se ejecutan, para facilitar la identificacin de ejes de reflexin y anlisis en el presupuesto participativo como proceso social, como prctica de gestin pblica, para promover una mayor eficiencia y eficacia.
Introduccin
El presupuesto participativo es un proceso institucionalizado formalmente y se constituye como poltica pblica. Es un proceso relativamente nuevo en el pas, implementado desde el ao 2003. En trminos de balance, es un avance el hacer participativa la priorizacin de recursos y proyectos por parte de la poblacin, ya que aporta a la construccin de una cultura de participacin y de ciudadana. Sin embargo, existen diversos aspectos donde el proceso requiere innovaciones y mejoras, sobretodo en eficiencia y eficacia. El presente documento analiza algunas experiencias de gestin local y presupuesto participativo local y regional, identificando aspectos positivos, limitaciones, como desafos pendientes del Gobierno regional de Ancash, los municipios de Independencia, Shupluy, Tambillo y los del rea del centro sur andino (Huaccana, Ongoy, Churcampa, Acobamba, Iguan, Accocro). El debate y reflexin sobre el presupuesto participativo en el pas muestra avances en la esfera de la participacin, la concertacin; aunque con limitaciones en la esfera tcnica (calidad y sentido estratgico de los proyectos priorizados), y en trminos de eficiencia (porcentaje del presupuesto total y de inversin que se define participativamente, asi como el costo y financiamiento de la participacin en relacin al impacto del desarrollo local y regional). La metodologa utilizada en el documento recoge informacin primaria de los actores involucrados que alimentan los ejes de anlisis como la relacin entre grado de participacin y grado de representatividad, como informacin secundaria, publicada principalmente por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), en lo referente a los montos presupuestales transferidos, como las estructuras por actividad-proyecto de los presupuestos totales y de los de inversin, que se constituyen en informacin para constatar el tipo de priorizacin participativa realizada en cada caso. El Gobierno Regional de Ancash muestra el caso de un gobierno subnacional con crecientes recursos presupuestales debido principalmente a los cnones energticos, y que debe resolver un panorama social donde la pobreza alcanza al 55,3% de la poblacin, y la pobreza extrema al 23,4%. En este caso se evidencia un avance en la efectividad del presupuesto participativo, innovando criterios de priorizacin, as como buscando evitar problemas de atomizacin de recursos en proyectos no consistentes con el nivel de subsidiariedad regional. El municipio de Independencia, perteneciente a la provincia de Huaraz representa una experiencia valiosa de gestin innovadora, donde el municipio ms que un administrador de rentas, es un promotor del desarrollo econmico y social, tal como se observa en el caso del apoyo a pequeos productores bajo la estrategia de fondo de garanta, priorizando el acceso al agua y saneamiento y la gestin sostenible del medio ambiente. La experiencia de Shupluy muestra el caso de un municipio
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rural de bajo presupuesto, pero que ha tenido la capacidad de priorizar temas como la seguridad alimentaria en su agenda y de recursos de su presupuesto anual, hacia proyectos que incluyen acceso al agua y saneamiento, as como el mejoramiento de la infraestructura de riego. En Independencia, la accin de CARE Per, desde el Programa REDESA ha sido de relevante en la consolidacin de la gestin municipal. Tambillo representa un distrito modelo de promocin de la seguridad alimentaria apoyado por CARE Per, desde el Programa REDESA. La particularidad de esta experiencia radica en la implementacin de un modelo de gestin comunitaria y local que posibilita el fortalecimiento de mecanismos resolutivos de la comunidad, como de vigilancia de riesgos sociales y alimentario. Este modelo facilita una mejor priorizacin de recursos y proyectos en el presupuesto participativo anual. En el caso de los distritos de Iguan, Huaccana, Ongoy, Accocro, Churcampa y Acobamba CARE Per con el apoyo financiero de USAID apoy experiencias piloto de presupuesto participativo en el 2002-2003, que hoy muestran avances en eficiencia y sentido estratgico en las priorizaciones participativas.
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CAPTULO 1: MARCO TERICO Y CONCEPTUAL

He aqu algunas perspectivas tericas y conceptuales que buscan explicar y orientar una mayor efectividad de los procesos como el del presupuesto participativo, como prcticas y modelos de gestin territorial.
actividades productivas y mejora de la eficiencia productiva y competitividad de las actividades existentes; el desarrollo de capacidades humanas de modo integral; el fortalecimiento del tejido social, democrtico y de poder, as como el conocimiento del medio ambiente y del potencial natural. Las ventajas de la intervencin desde lo local: Promueve el protagonismo de los actores sociales, propiciando una cultura del dilogo y concertacin, de acuerdo al principio de subsidiariedad de la descentralizacin. Posibilita el fortalecimiento de las organizaciones sociales (mujeres, jvenes), en el marco de la planificacin local, innovando roles y desempeos. Es el espacio estratgico para la emergencia de nuevos liderazgos. Frente a las tradicionales visiones que segmentan y sectorializan, lo local debe posibilitar trabajar la integralidad de los territorios y las relaciones entre lo urbano y lo rural. Facilita la consolidacin del rol de promocin del desarrollo de los gobiernos locales. Permite conocer en detalle las potencialidades como los factores limitantes de cada espacio, para posibilitar respuestas especficas. Da respuestas concretas a desafos, como la reduccin de la pobreza, la inseguridad alimentaria, o el logro de los Objetivos del Milenio. Los procesos de desarrollo local, posibilitan concretizar planes y acciones bajo el enfoque territorial. La evolucin del concepto de desarrollo local nos plantea cmo en Amrica Latina, el enfoque inicial tena que ver con la realizacin de obras en infraestructura y equipamiento, especialmente en las zonas urbanas, descuidando el entorno rural. Luego este enfoque evoluciona a una propuesta de
1.1 El enfoque de desarrollo local y territorial Existen diversas definiciones sobre desarrollo local, algunas de ellas transitan desde perspectivas centradas en el eje econmico hacia planteamientos ms integradores y holsticos:
El desarrollo local es un proceso participativo que estimula las asociaciones entre los principales actores sociales pblicos y privados en un territorio definido. Permite el diseo y la implementacin de una estrategia de desarrollo comn, que haga uso de los recursos y ventajas competitivas locales en un contexto global, para crear empleo digno y estimular la actividad econmica1. El desarrollo local es un proceso de transformacin de la economa y la sociedad local, que aporta a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin, impulsada por la concertacin entre los diferentes agentes socioeconmicos pblicos y privados, para el aprovechamiento ms efectivo y sustentable de los recursos existentes2. El desarrollo local es un conjunto de dinmicas polticas, institucionales, econmicas y sociales, que buscan coordinadamente mayores condiciones de bienestar, convivencia y calidad de vida para todos los grupos sociales que se encuentran en un territorio determinado3. El desarrollo local implica la creacin de institucionalidad para el fomento econmico territorial; la diversificacin de
1 Martin Gasser, Carmela Salzano, Roberto Di Meglio, Alfredo Lazarte-Hoyle. Desarrollo econmico local en situaciones de post-crisis: gua operacional. OIT, 2004. 2 ILPES (1998), Manual de Desarrollo Local; Alburquerque, Francisco (1997), Metodologa para el Desarrollo Econmico Local, ILPES; Fundacin Friedrich Ebert de Chile (1997), Desarrollo Econmico Local. 3. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo IDRC (Canad). http://www.idrc.ca/lacro/
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desarrollo integral, abarcando todo el territorio, incluyendo zonas urbanas y rurales. Esta integralidad, sin embargo, era difusa. Recientemente comienzan a generalizarse los enfoques de desarrollo humano sostenible, en los cuales el centro de las preocupaciones y polticas pblicas son o deben ser las personas, cuyas capacidades deben ser ampliadas a fin de facilitarles sus posibilidades de eleccin ante las vicisitudes. La calidad de vida de las personas es el gran desafo a enfrentar para el desarrollo local, sobre la base de nuevos principios y valores. Un componente vertebrador fundamental del desarrollo local sostenible es la bsqueda de la mayor armonizacin y complementariedad entre crecimiento econmico duradero, desarrollo social equitativo y proteccin de la naturaleza y mejoramiento de la calidad ambiental. El desarrollo local es asumido as como un derecho de los ciudadanos, pero tambin como una tarea o responsabilidad de todos, con la incorporacin de nuevos principios y compromisos como derechos humanos, gnero, igualdad de oportunidades, equidad y solidaridad, la bsqueda de la eficiencia y la eficacia. Para organizar y catalizar esta responsabilidad de todos es que a las tres dimensiones clsicas del desarrollo-econmica, social y ambiental- se agrega una cuarta, la poltico-institucional, encargada de fijar las reglas de juego y facilitar las decisiones entre actores e intereses diferenciados. El desarrollo local es pues fundamental, para abrir paso a procesos de desarrollo regional y nacional. Si bien se puede afirmar que no hay desarrollo nacional ni regional sin desarrollos locales, la suma de los beneficios de stos no hacen por si mismos el desarrollo regional y nacional. Poner en accin una estrategia de desarrollo local implica precisar ejes de anlisis y pasos metodolgicos, como los que se sealan en el recuadro siguiente.
Recuadro 1: Componentes de una estrategia de desarrollo local. Elementos referenciales
Diagnstico: al respecto, algunas preguntas orientadoras: Existe alguna caracterstica que le d relevancia a la zona? Geogrficamente, cul es su situacin respecto a la regin? Cul es el nivel de accesibilidad, como de intercambio y relacin con el interior y exterior? Desde el punto de vista cultural, existen aspectos homogneos que caractericen la zona local frente a otros espacios, de tal modo que se pueda considerar como cultura del territorio?
En el desarrollo econmico: Estructura econmica y base principal. Caractersticas de las actividades econmicas. Actividades con mayor capacidad de generacin de empleo. Nivel tecnolgico de las actividades econmicas. Brecha de infraestructura para construir competitividad. Caractersticas del tejido empresarial local. Cul es la demanda de empleo por sexo y grupo de edades. Peso de la poblacin joven en la poblacin total. Brecha de ingresos al interior de lo local.
En el desarrollo social y capital humano: Estado de la salud y nutricin infantil (desnutricin, mortalidad, morbilidad). Situacin de la inseguridad alimentaria. Estado de la salud y nutricin materna (anemia, mortalidad). Situacin de los servicios de agua, saneamiento y electricidad. Estado de la educacin. Condiciones de la vivienda y el hbitat.
Situacin de la mujer y el joven. Situacin de las personas con discapacidad.
En la gestin participativa y concertada: Mapa de actores sociales e institucionales. Existencia de mecanismos de planificacin del desarrollo. Articulacin entre el nivel provincial, con el distrital y comunitario. Existencia de espacios de vigilancia. Existencia de lderes sociales. Capacidades de gestin e institucionales.
Plan Estratgico de Desarrollo Local. Identificacin de roles econmicos pasados y presentes (factores que los limitaron o potenciaron). Tendencias y procesos. Roles econmicos futuros. Vocaciones econmicas del territorio. Construccin de escenarios deseables, probables y posibles. Construccin de la visin de desarrollo (posible, incluye metas proyectadas para los indicadores de resultado e impacto). Definicin de ejes estratgicos del plan de desarrollo local. Construccin de rbol de problemas y objetivos para cada eje estratgico. Construccin de matriz FODA. Anlisis FODA (derivacin de estrategias): Fortalezas que sintonizan con factores clave de oportunidades (fortalezas desarrolladas, potencialidades). Fortalezas que no neutralizan amenazas (riesgos). Debilidades que dificultan el desarrollo de factores clave para acceder a oportunidades. (Desafos) Debilidades que refuerzan la accin de las amenazas (limitaciones). Programa de inversiones de mediano y largo plazo: Programas, sub programas y proyectos por ejes estratgico. Tabla de monitoreo del plan estratgico: De objetivos estratgicos De programas Implementacin de la estrategia de desarrollo local. Capacidades del gobierno local para la promocin del desarrollo econmico y el acceso a oportunidades econmicas. Qu tipo de servicios de desarrollo empresarial brinda o facilita el municipio? Se desarrollan acciones de sensibilizacin y formacin de cultura empresarial? Cul es la demanda de servicios de desarrollo empresarial en la localidad?Quines demandan estos servicios? Los municipios capacitan a la poblacin en la gestacin de iniciativas empresariales? Los municipios capacitan en acceso al crdito, o brindan informacin, o facilitan canales de acceso a esta informacin? El municipio ha aplicado alguna forma de financiamiento de actividades empresariales, como fondos de garanta por ejemplo, u otros? Apoyan actividades como el turismo o la artesana, y que otras actividades no agrcolas? Desde que rgano o rea del municipio apoya los procesos econmicos?Cuenta con personal especfico para esa labor? Tiene algn mecanismo de registro de las variables y dimensin econmica?
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Capacidades del gobierno local para la gestin sostenible del ambiente para el desarrollo. Cules son los principales problemas y riesgos ambientales? Qu nivel de contaminacin se da en agua, suelo y aire en la localidad? Cules son los orgenes de los problemas ambientales? Los recursos naturales se encuentran en buen estado de manejo o en deterioro? Qu prcticas de manejo de suelos o de forestacin apoya o conduce?
Capacidades del gobierno local para una efectiva gestin participativa y concertada. Qu nivel de aplicabilidad tiene el plan estratgico de desarrollo? Qu consistencia tiene el programa de inversiones local con los proyectos priorizados anualmente? Qu vinculaciones tiene el plan estratgico con los planes operativos? Qu consistencia tienen los planes operativos con los proyectos priorizados anualmente? Qu porcentaje del presupuesto es asignado a temas de desarrollo social? Qu porcentaje de fuentes como canon o similares se destina a inversin productiva? Qu porcentaje de los proyectos priorizados en el presupuesto participativo se estn implementando? Qu porcentaje del presupuesto local proviene de ingresos propios? Qu proyectos se implementan con los recursos transferidos desde el nivel central de gobierno? Existen espacios de concertacin comunitarios que fortalezcan la gestin de las autoridades comunales? Existen espacios peridicos de concertacin entre las autoridades locales y las comunales? Qu porcentaje promedio del presupuesto de los proyectos priorizados es puesto en contraparte valorizada de la poblacin? El municipio tiene un mtodo de valoracin del aporte de la poblacin?
Fuente: elaboracin propia.
El desarrollo territorial4 es un enfoque relativamente nuevo y de actual debate en Amrica Latina sobre las posibilidades de progreso y equidad. Dicho enfoque surge a partir de la poca efectividad en la solucin de los problemas de pobreza e inequidad en las zonas rurales de los pases (enfoque de desarrollo basado en el crecimiento econmico orientado por las polticas del Consenso de Washington). Los enfoques tradicionales no abordan ni incorporan: La alta heterogeneidad que caracteriza la realidad de las zonas rurales, como las vinculaciones entre las zonas urbanas y rurales, dinmica crecientemente relevante en los pases, principalmente en los de mayor pobreza. En consecuencia no responden a la especificidad de la pobreza rural.
La diversidad de actividades econmicas que pueden desarrollarse en las zonas rurales, correspondientes con su potencialidad y biodiversidad. Esta caracterstica es resaltante en Amrica Latina y en los pases andinos, donde se da la paradoja de mayor pobreza en zonas cercanas a la mayor concertacin de riqueza natural. El enfoque tradicional reduce las opciones econmicas rurales a la agropecuaria, limitando el desarrollo de actividades rurales no agrcolas, como el turismo y la artesana. El enfoque tradicional no contiene respuestas a las fallas de mercado que explican la innecesaria correlacin entre incremento de precios de mercado con incremento en los ingresos econmicos de los
4 Al respecto se sugiere revisar: Schejtman, Alexander y Julio Berdegu (2004), Desarrollo Territorial Rural, Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP). Sergio Seplveda, Adrin Rodrguez, Rafael Echeverri, Melania Portilla (2003), El Enfoque Territorial de Desarrollo Rural, Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA).
productores, principalmente de pequea escala, explicados por debilidad institucional y mecanismos de negociacin. El valor de la articulacin institucional en torno a objetivos de desarrollo, como del papel del capital social. El desarrollo territorial se puede definir como un proceso de transformacin productiva e institucional con objetivos de reduccin de pobreza rural. La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente la economa del territorio a mercados dinmicos. El desarrollo institucional por su parte tiene el propsito de estimular y facilitar la interaccin y la concertacin de los actores. Dicha definicin concibe el territorio como un conjunto vivo de relaciones econmicas, sociales y polticas, y no como un mero espacio fsico. El ordenamiento territorial se constituye en un factor de soporte del desarrollo territorial. Los elementos constitutivos del desarrollo territorial, de acuerdo a la perspectiva planteada por el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA) son: - La reconstruccin del concepto de lo rural. - El paso de la economa agrcola a la economa territorial. - El rescate de la economa territorial y local rural en las estrategias de crecimiento econmico. - La gestin ambiental y el desarrollo de mercados de servicios ambientales. - El paso de la competitividad privada a la competitividad territorial. - El ordenamiento territorial como complemento de la descentralizacin. - La cooperacin y la responsabilidad compartida como complemento de la participacin. - La coordinacin entre las polticas macro, sectoriales y locales.
- La gestin del conocimiento para el desarrollo rural. Algunas de las estrategias para el logro de los objetivos de desarrollo territorial son: Fortalece el capital social y en especial promueve la participacin de la poblacin y de los lderes locales, estrategia que se fundamenta en las lecciones aprendidas por muchos pases. Facilita la competitividad en localidades y regiones, integrando procesos de manejo de cuencas que busca garantizar condiciones de seguridad alimentaria y de insercin de la produccin en los mercados internos y externos. Fortalece los vnculos intercomunales y urbanorurales. Impulsa procesos econmicos, bajo el enfoque de la nueva ruralidad (sector agrcola y no agrcola), consistente con las potencialidades de los espacios fsicos. Construye y fortalece el tejido interinstitucional. Para promover procesos de presupuesto participativo que se articulen entre lo diferentes subniveles de gobierno promover el enfoque de desarrollo territorial, contribuye a este objetivo por que significa en esencia vincular las actividades humanas al territorio. El cumplimiento de ste propsito exige5: Que la articulacin territorial ha de ser democrtica; es decir, con participacin de los ciudadanos; Integral, es decir coordinadora e integradora de polticas sectoriales; Funcional, lo que supone la adaptacin a las diferentes costumbres locales y; Estratgica, que significa que toma en consideracin las tendencias y evolucin a largo plazo de los aspectos econmicos, sociales, culturales y ambientales que inciden en el territorio
5 Propuesta Metodolgica para la articulacin de los subniveles de gobierno en el Presupuesto Participativo, Carlos Grey Figueroa, Prodes 2005, consultoria de asistencia tcnica al gobierno regional de Junn.
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El desarrollo local, definido anteriormente se ve potenciado desde esta perspectiva. El desarrollo territorial se constituye en una forma de hacer o promover el desarrollo -cmo construir desarrollo-, que impulsa un desarrollo local con mayores efectos y sostenibilidad. Por su parte, Javed Burki, Perry y Dillinger (1999)8, como Nickson (2000)9, sealan como principales desafos para los gobiernos locales, derivados de la descentralizacin: Mejorar la eficiencia en la provisin de servicios de calidad, a partir de esquemas de cooperacin y alianzas. Desarrollar una administracin y gestin ms eficiente. Consolidar un equilibrio entre la dimensin de democracia representativa local, con la de democracia participativa. El nuevo municipio, concebido como gobierno local debe responder a la emergencia de una pluralidad y multiplicidad de actores sociales, basada en la promocin de diversos mecanismos y canales de participacin. El nuevo municipio, concebido como gobierno local debe convertirse en un facilitador de procesos y oportunidades y pasar de un rol pasivo en la concertacin a uno de liderazgo democrtico. Debe ser instancia donde haya menor concentracin del poder, mayor descentralizacin e incorporacin de mecanismos de control y auditoria social. Se debe institucionalizar la concertacin y la participacin de los actores sociales. En este sentido, el gobierno local ser un rgano de gobierno de una localidad caracterizado por ser un espacio de convocatoria, liderazgo democrtico y conduccin con capacidad estratgica-, por parte de las autoridades elegidas y de convergencia de los representantes de las organizaciones sociales, de la institucionalidad estatal y no estatal, entre otras10.
1.2 Municipios6 tradicionales e innovadores A los gobiernos locales se les asigna crecientemente un rol estratgico en la resolucin de los problemas econmicos y sociales latinoamericanos. En el caso peruano, dichos roles deben redimensionarse, por los desafos de la descentralizacin del Estado, por la gama de temas de la reduccin de la pobreza y del desarrollo sostenible, por subsidiaridad se deben resolver ptimamente en el nivel local, como por la alta heterogeneidad de municipios existente.
No habr descentralizacin viable ni sostenible, sin gobiernos locales eficientes y eficaces, tampoco ser sostenible un desarrollo regional, que no se sustente en nuevos municipios. Como indica la literatura sobre descentralizacin, la municipalidad sera la institucin pblica bsica de la descentralizacin, por su legitimidad, su cercana a la problemtica de la comunidad y el conocimiento de la misma. El gobierno democrtico tradicional local se encuentra hoy en dificultades crecientes para reaccionar de manera eficaz y gil ante un entorno cada vez ms complejo, incierto y dinmico7. Desde la experiencia resaltan dificultades como la brecha de capacidades entre roles en el marco de la descentralizacin y competencias efectivas. Diversos autores coinciden en la necesidad de que en el municipio latinoamericano, se incorporen en la gestin elementos, como la calidad total o la reingeniera institucional y el planeamiento estratgico.
6 La Ley Orgnica de Municipalidades, ley 27972, seala que los gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin. Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. 7 Blanco, Ismael y Ricard Goma (coordinadores) (2002), Gobiernos Locales y Redes Participativas. 8 Javed Burki, Shahid, Guillermo Perry y William Dillinger (1999), Ms all del centro. La Descentralizacin del Estado, Banco Mundial. 9 Nickson, Andrew (2000), Los retos de los gobiernos locales en Amrica Latina, en Sntesis 33 -34. 10 Barrenechea Lercari, Carlos (1998), Urgencia Descentralista, ESAN.
Recuadro 2: Caractersticas del buen gobierno local
1. Autoridades locales electas dotadas de legitimidad y autonoma. 2. Concejales son lderes democrticos y los directivos municipales gerencian con eficacia. 3. Equipos profesionales de trabajo y polticas de desarrollo de los recursos humanos. 4. Coordinacin efectiva con los otros niveles e instituciones del sector pblico. 5. Asociacin y alianzas con el sector privado y no gubernamental. 6. Asociativismo municipal y cooperacin intermunicipal. 7. Planificacin estratgica y participativa del desarrollo local. 8. Participacin de la sociedad civil en la gestin. 9. Involucramiento ciudadano en un marco de confianza y cultura cvica. 10. Probidad y transparencia de la gestin local y rendicin de cuentas a la comunidad
Fuente: Rosales, Mario (2002), Los secretos del buen alcalde, IULA/SACDEL, Chile.
A estas caractersticas se podran agregar criterios como, que el buen gobierno es el que delega poder en los ciudadanos, evala el desempeo en todas sus instancias, se concentra en resultados, es decir mejora calidad a la gestin publica local. El principal desafo del gobierno local en el Per es el cambio de roles de administrador de recursos escasos a de agente institucional de cambio y un promotor del desarrollo econmico y social, como de la inclusin econmica, social y poltica. Implica incorporar en su marco de gestin, conceptos como inclusin, seguridades humanas, competitividad, equidad, desarrollo sustentable, entre otros. El desafo municipal es la reinvencin del modo de gobernar con la sociedad civil, apuntando a una nueva redistribucin del poder entre Estado y sociedad, as como una gestin administrativa y financiera eficiente, eficaz y moderna. En lo poltico supone una verdadera transformacin de la cultura poltica, transitando desde ciertos modelos de verticalidad y conflicto a otros de cooperacin y solidaridad en las relaciones intra e intergubernamentales. Blanco y Goma (2002)11 nos indican en el siguiente grfico algunas caractersticas del modelo de gobierno local tradicional y el innovador que promueve condiciones de gobernabilidad.
En el primer tipo de racionalidad, los municipios se ubican en un cuadrante de baja legitimidad y baja funcionalidad frente a una racionalidad de los municipios innovadores donde se combina alta funcionalidad y por tanto eficacia con alta legitimidad, a travs de desempeos impulsados por capacidades de gestin e institucionales.
Grfico 1: Esquema de gobierno tradicional e innovador
11 Blanco, Ismael y Ricard Goma (coordinadores) (2002), Gobiernos Locales y Redes Participativas.
CAPTULO 1
En la reconceptualizacin de roles de los gobiernos locales, se vienen estableciendo varias tendencias destacables, que se constituyen en factores desencadenantes para la asuncin de nuevos roles12. La descentralizacin del Estado, que obliga a los gobiernos locales a innovarse para poder desarrollar las funciones que se requieren. Integracin y desarrollo local. La integracin de los agentes para el desarrollo local demanda que las organizaciones municipales asuman un protagonismo y liderazgo sustentado fundamentalmente en su capacidad de gestin y articulacin y la toma de decisiones oportuna. Hoy ms que nunca debe apoyarse en el aprendizaje institucional, siendo una va probada en otras organizaciones, como tambin el reconocimiento y la observacin permanente de sus procesos internos. El ciudadano cliente. En la actualidad, este nuevo paradigma enfrenta a los municipios con ciudadanos ms informados de sus derechos y de los deberes de la organizacin municipal para con la comunidad, as como tambin con un marcado inters en la transparencia de las decisiones. El nuevo valor de la planificacin: la necesidad del planeamiento estratgico, de la construccin de visin, objetivos y estrategias para lograrlos. La coordinacin y articulacin. se hace vigente la necesidad de abordar los compromisos de las organizaciones municipales, mediante la formacin de equipos de trabajo, integrando los niveles de decisin y sectores comprometidos. Este nuevo estilo de hacer las cosas mejorar significativamente la coordinacin, horizontalizando funcionalmente las estructuras, produciendo sinergia y estimulando el liderazgo. Necesidad de nuevas capacidades de gestin e institucionales. Las organizaciones municipales deben anticiparse en flexibilizar sus estructuras, estimular la diferenciacin y fomentar el liderazgo. Nueva cultura y estilos de gestin. Esta nueva condicin recomendar buscar apoyo en las teoras modernas de gestin y en la implementacin ms formal de una corriente especfica de administracin al interior de la organizacin municipal (gestin de calidad, balanced scorecard, just in time). Este cambio originar un fuerte impacto en la cultura de la gestin de los municipios. Cultura del asocio y las alianzas. El asocio es el proceso referido a complementar visiones, recursos y capacidades, en funcin del mutuo beneficio, al generar condiciones para que cada una de ellas, y en conjunto, puedan lograr resultados e impactos ms significativos y sostenibles13. Est definido como la combinacin inteligente de aptitudes, estrategias y tecnologas entre actores sociales organizados actuando sobre un determinado espacio territorial. Una limitacin para que los municipios cumplan con roles estratgicos en relacin a objetivos de desarrollo se encuentra en las capacidades de gestin e institucionales. El recuadro siguiente identifica reas y ejes de obligado anlisis en la evaluacin de sus capacidades.
12 Al respecto, se sugiere revisar: Arraigada, Ricardo (2002), Diseo de un sistema de medicin de desempeo para evaluar la gestin municipal: una propuesta metodolgica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES, Santiago de Chile, julio. 13 CARE USA (1997), Manual del Trabajo en Asocio.
Recuadro 3: Estructura de capacidades de gestin e institucionales requeridas por los municipios en su nuevo rol
a.- Organizacin municipal. El gobierno municipal y las reas de gestin. Relacin entre el alcalde y el consejo municipal. Los servicios municipales. La misin municipal. Los objetivos estratgicos municipales.
b.- Planificacin estratgica y operativa municipal Existencia de planes estratgicos de desarrollo distrital concertados. Relacin del plan distrital con la provincia, corredores, cuenca, etc. Productos de la planificacin estratgica municipal (el organigrama, el catastro municipal, manual de organizacin y funciones, ROF, MOF, CAP, PAP, TUPA). Monitoreo del Plan Estratgico. Indicadores. Existencia de planes operativos anuales. Existencia de oficina de planificacin adecuadamente incorporada en la estructura organizacional.
c.- Gestin financiera y presupuestal Instrumentos contables utilizados en la municipalidad. Instrumentos financieros utilizados en la municipalidad. Instrumentos presupuestales utilizados en la municipalidad. Existencia de oficina de presupuesto.
d.- Gestin de proyectos Existencia de oficina de proyectos. Uso del marco lgico de proyectos. Existencia de banco de proyectos a nivel municipal.
e.- Nivel de conectividad en las municipalidades Existencia de procedimientos de acceso a la informacin pblica en los sistemas administrativos de los gobiernos locales14. Inventario de infraestructura tecnolgica en los gobiernos locales. f.- Capacidad de asociatividad de las municipalidades (capacidad de entablar alianzas estratgicas, asocios, convenios: con otros gobiernos locales, con ONG, con el sector privado). g.- Promocin desde la municipalidad de mecanismos democrticos de participacin ciudadana en la gestin local: Presupuesto participativo. Comits de vigilancia ciudadana, Comits de Gestin. Mesas de concertacin, Comits de desarrollo.
Fuente: elaboracin propia.
14 El Decreto Supremo N018-2001-PCM, publicado el 27 de febrero de 2001, dispuso que las entidades del sector pblico incorporen en sus respectivos TUPAS, un procedimiento de acceso a la informacin pblica que posean o produzcan.
CAPTULO 1
1.3 Participacin, democracia15 y gobernabilidad La participacin es un concepto bastante invocado por el Estado y la sociedad civil, pero poco entendido en su naturaleza e implicancias para los resultados en materia de desarrollo. El Banco Mundial define la participacin ciudadana como el proceso a travs del cual los ciudadanos intervienen y comparten el control en la priorizacin, asignacin de recursos e implementacin de iniciativas de desarrollo que afectan a su comunidad16.
La participacin es un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalizacin, control y ejecucin de las acciones en los asuntos pblicos y privados, que lo afectan en lo poltico, econmico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve17.
Recuadro 4: Importancia de la participacin
La participacin habilita y pone en accin a las personas como actores de su propio desarrollo; es uno de los objetivos del desarrollo. Puede ayudar a fortalecer la democracia, como a generar mejores condiciones de buen gobierno y gobernabilidad, como de desarrollo. Un proceso participativo bien diseado puede ayudar a resolver o manejar conflictos al crear una base comn y de negociacin entre los grupos interesados. Los procesos participativos son una oportunidad para el aprendizaje social e innovacin lo que favorece el compromiso con los cambios sociales. La participacin puede fortalecer a las instituciones locales en su capacidad administrativa, autogestin, confianza, transparencia, responsabilidad y acceso a los recursos, a su vez, proporciona mayor estabilidad. Mediante la evaluacin participativa las personas se dan cuenta si los beneficios y alcances del proyecto se dan en forma equitativa y les permite tomar medidas correctivas cuando sea necesario. Desde un punto de vista econmico, aumentar la participacin democrtica es mejorar a igualar las oportunidades de participacin y la representacin de los intereses de todos los ciudadanos, en decisiones que afectan directamente sus ingresos actuales y futuros.
Fuente: elaboracin propia en base a BID (1997), Libro de Consulta sobre Participacin.; Finot, Ivn (1999), Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y Prctica, ILPESCEPAL.
La participacin genera mltiples beneficios a nivel de la sociedad, aportando a una mejor convivencia, como favoreciendo la emergencia de nuevos liderazgos. Kliksberg
(2003) seala algunas ideas fuerza sobre la participacin que son destacables en el sentido de precisar su sentido estratgico en el desarrollo.
15 Se sugiere revisar Documentos del Encuentro Internacional sobre la Democracia Participativa. Tercera Conferencia del Observatorio Internacional de la Democracia Participativa. 16 World Bank (1995), World Bank Participation Sourcebook, Environment Department Papers Participation Series Washington D.C. World Bank 17 Documentos del FIDA COSTA RICA.
Recuadro 5: Seis tesis que fortalecen la participacin
1. La participacin da resultados. 2.- La participacin tiene ventajas competitivas (valor agregado en trminos de promover equidad y sostenibilidad). 3.- La participacin se constituye en el ncleo principal de la gerencia social moderna (la dimensin de la participacin es fundamental en la gestin de las polticas y los programas sociales). 4.- La participacin se enfrenta a fuertes resistencias e intereses (metismo corto placista, reduccionismo economicista que margina racionalidades y desempeos colectivos-ms all de lo individual, subestimacin de los pobres, manipulacin de la comunidad). 5.- Se requieren polticas y estrategias orgnicas y activas que hagan avanzar la participacin. 6.- La participacin se halla en la naturaleza misma del ser humano.
Fuente: Kliksberg, Bernando (2003), Seis tesis no convencionales sobre participacin, documento preparado para la Organizacin de Estados Americanos (OEA).
La participacin no se constituye en un evento aislado, sino que se constituye en un proceso que cruza varias etapas dentro de un ciclo de gestin. La participacin se evidencia en el diseo de iniciativas (proyectos, programas, etc.), en la gestin y ejecucin misma, as como en el control y la vigilancia ciudadana. En cada
etapa se dan condiciones de participacin y concertacin, las cuales no van necesariamente aparejadas. La concertacin de intereses no implica necesariamente la preexistencia de una dinmica de participacin, y viceversa.
Recuadro 6: Niveles de participacin
En la informacin: La poblacin tiene derecho a ser informada sobre los asuntos pblicos, de lo contrario, no podra comprometerse efectivamente si no conoce sobre el tejido pblico de su comunidad local, regional o nacional. En la consulta: Es el derecho a ser consultados, todos aquellos que pueden resultar afectados -directa o indirectamente- por una decisin gubernamental. En la decisin: Es el derecho de participar en la formacin final de la voluntad que determinar un curso de accin especfico. Generalmente ese nivel de profundidad lo debera ejercer la autoridad, previa informacin y consulta a los ciudadanos afectados. Sin embargo, para decisiones de mayor magnitud, es conveniente, que el gran decisor sea la poblacin. En el control: es el derecho de los ciudadanos a ejercer acciones de fiscalizacin social sobre la gestin pblica. Se requiere tambin de mecanismos que permitan la verificacin del cumplimiento de la decisin adoptada. En la ejecucin: si proviene de un proceso de formacin de voluntad concertado, mediante los niveles anteriores, es entonces, un salto cualitativo importante en la plenitud de la participacin. En cambio, si la ejecucin se refiere a proyectos o decisiones no tamizadas debidamente por la opinin ciudadana, en este caso, podra tratarse ms de una seudo-participacin, ya sea, a causa de un manejo clientelar de los grupos sociales, o bien, de la cooptacin de su autonoma organizativa.
Un efecto del tipo de participacin es el empoderamiento (calidad e intensidad de la participacin, informacin existente para las decisiones, grado de descentralizacin del Estado, etc.). El empoderamiento es aquella capacidad adquirida por los actores sociales para autogestionar su desarrollo. Los trminos locales que se asocian al empoderamiento incluyen: autofinanciamiento, control, poder propio, autoconfianza, decisin propia digna de acuerdo a los valores de uno mismo,
capacidad para luchar por los derechos, independencia, ser libre, despertar, entre otros. El empoderamiento est bastante relacionado con la capacidad de los actores sociales de autogobernarse y de definir su futuro, de modo autnomo. En realidades como la nuestra, se refiere a que los actores tradicionalmente excluidos tengan mayor capacidad de decidir y actuar sobre su vida. Es, por tanto, el proceso de ganar
CAPTULO 1
poder con fuerte crecimiento de las capacidades internas, y en donde la autoestima y el sentido de futuro juegan un rol trascendental. No existe un modelo nico de promocin del empoderamiento. Este es logrado a travs de varias intervenciones confluyentes. Un actor social se empodera solo, y no por la accin de entidades u organismos. El rol de las instituciones pblicas y privadas de promocin del desarrollo es de aportar a generar mejores condiciones para este empoderamiento18. Segn indica Deepa Narayan, diversas experiencias de desarrollo a nivel mundial coinciden en identificar componentes comunes en los cambios y logros en trminos de empoderamiento19: Acceso a informacin, Inclusin y participacin, Control social de la gestin, vigilancia ciudadana y Capacidad local de organizacin. La participacin se constituye en una dimensin de la democracia20. La democracia21 es una forma de organizacin de la sociedad, que garantiza el ejercicio de la ciudadana y promueve su expansin; adems establece reglas para las relaciones polticas y la organizacin y ejercicio del poder. Un tema de reflexin en la democracia latinoamericana es respecto a qu mecanismos e instituciones democrticas existen ms all de su dimensin electoral, como mecanismos de participacin y control ciudadano. La participacin definida como el involucramiento activo de la poblacin o su integracin en los procesos vinculados a decisiones que afectan su vida. Dicha participacin alimenta una dimensin de democracia participativa. Frente al descrdito y poca legitimidad del sistema poltico y de las instituciones, no solo en el Per, sino en Amrica Latina22, y una confianza decreciente en la democracia representativa, se hace cada vez ms relevante el debate respecto a cunta democracia representativa y cunta democracia participativa pueden sostener un esquema de buen gobierno y de Estado de Derecho. La democracia participativa implica fomentar nuevas formas y mecanismos para la insercin de la sociedad civil en la toma de decisiones, la gestin y el control social en el proceso entre los eventos eleccionarios de representantes y mandatarios. La democracia participativa busca cubrir todos los vacos que la democracia representativa deja. Implica la permanente participacin y ejercicio de ciudadana activa, deliberacin y roles de la sociedad en la toma de decisiones, en la gestin y en el control de la cosa pblica a nivel nacional o subnacional. Los presupuestos participativos o los comits de gestin local o comunal se constituyen en formas de democracia participativa. La clave vendra a ser cmo dichas instancias de democracia participativa se vinculan con las de democracia representativa, en relacin de complementariedad y no de disyuntiva entre ellas. La democracia representativa debe verse fortalecida por los mecanismos de democracia participativa y no debilitada por sta. Bajo las definiciones de desarrollo local, como de participacin, resulta lgico preguntarse que tipo de actor o que tipos de racionalidad y desempeo de los actores sociales son los ms adecuados para impulsar procesos de desarrollo. Es cualquier tipo de desempeo en los actores sociales un desempeo ciudadano o una actitud ciudadana?Puede haber participacin sin ciudadana?. Arocena (1995)23 indicaba la necesidad de diferenciar entre actor y agente social o econmico. La nocin de actor est bsicamente definida por su rol en el juego poltico y de desarrollo; mientras que la nocin de agente hace alusin al tipo y peso especfico del rol de ese actor, rol estratgico que lo define como agente. Bajo esta perspectiva, no todos los actores sociales son agentes de desarrollo.
18 Sen, Gita (1997), Empowerment as an Approach to Poverty, PNUD. 19 Narayan, Deepa (2002), Empoderamiento y Reduccin de la Pobreza, Banco Mundial. 20 PNUD (2004), El Informe sobre la Democracia en Amrica Latina. 21 La democracia, de raz griega, demokratia cuyos componentes son demos (pueblo) y kratos (gobierno), se refiere al sistema poltico donde gobierna el pueblo. Se fundamenta en la igualdad y libertad de las personas, y se caracteriza por presentar un conjunto de mecanismos de dilogo, relaciones y trabajo conjunto entre ciudadanos y gobernantes. 22 Se sugiere revisar PNUD (2004), El Informe sobre la Democracia en Amrica Latina. 23 Arocena, Jos (1995), El Desarrollo Local: Un desafo contemporneo, CLAEH, Uruguay.
La definicin pionera de ciudadana fue planteada por Thomas Marshall a mediados del Siglo XX, quien sostuvo que la ciudadana es un status de plena pertenencia de los individuos a una sociedad y se confiere a quienes son miembros a pleno derecho de una determinada comunidad, en virtud de que disfrutan de derechos en tres mbitos: civil, polticosocial y social. El mbito civil abarca los derechos necesarios a la libertad individual. El mbito poltico-social involucra el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico, ya sea como autoridad como elector; mientras que el mbito social refiere al derecho al bienestar econmico y seguridad, como tener una vida con calidad y dignidad. La ciudadana ha sido entendida desde los orgenes del Estado de derecho como la posesin y ejercicio de derechos inalienables por parte de los sujetos que integran la sociedad, y la obligacin de cumplir deberes y respetar los derechos de los dems. A los derechos de autonoma individual frente al poder del Estado y de participacin en las decisiones pblicas se agregan los denominados derechos econmicos, sociales y culturales (DESC), que responden a los valores de igualdad, solidaridad y no discriminacin. Entre ellos se han reconocido y consagrado los derechos al trabajo, a un nivel de vida adecuado, a la salud, la alimentacin, el vestido, la vivienda, la educacin, la seguridad social, entre otros. Estos nuevos derechos deben habilitar a los actores a participar cada vez ms activamente en decisiones y proyectos que afectan su vida24. Un elemento
central de la nueva ciudadana tiene que ver con la interrelacin del ciudadano con la informacin. La ciudadana debe ser entendida principalmente como el desempeo centrado en el compromiso activo de los actores sociales con el destino de la sociedad. Es la capacidad de ejercer sus derechos al interior del Estado, y tambin implica tener la conciencia de pertenecer a una nacin o comunidad con la cual la persona se siente identificada con los otros/as habitantes por razones histricas y culturales. Bajo esta perspectiva ms contempornea, el ciudadano no es slo receptor de prestaciones que responden a la titularidad de derechos; tambin se interesa por los asuntos pblicos y participa en mltiples instancias comunitarias y sociales. En procura de su bienestar, forma parte de proyectos colectivos e iniciativas en que otros ciudadanos tambin concurren, y se involucra en la gestin de satisfactores y en las redes de apoyo mutuo. Es ciudadano al ejercer el legtimo derecho de presentar sus demandas y tambin como beneficiario de la accin pblica del Estado; pero lo es tambin al vincularse a la resolucin de los problemas territoriales, y apoyar el fortalecimiento de las redes sociales que integra. La nocin de ciudadano se vinculara a la nocin de lder. Maurs y Minujn25 plantean este desarrollo en el concepto de ciudadana, desde dos modelos, definidos como de ciudadana
Tabla 1: Modelos de ciudadana Ciudadana Igualdad Asistida Fuerte estratificacin social. La desigualdad social es natural. Polticas gubernamentales distributivamente neutras. Dentro de cada estrato social. Alta competitividad. Individualismo posesivo. Para los pobres: asistencia. Competencia: los mejores triunfan. Los individuos ascienden por canales de movilidad reconocidos, por ejemplo: el sistema educativo. Emancipada Todo se analiza a la luz de su impacto distributivo.
Solidaridad
Solidaridad social no competitiva. Cooperacin, reciprocidad y simetra social. Altruismo. Igualdad de oportunidades en educacin, salud, ante la ley, etc. Habilitacin a los conocimientos y cdigos para ascender socialmente.
Movilidad Social
24 CEPAL (2000), Equidad, Desarrollo y Ciudadana, Santiago. 25 Maurs Prez, Martha; Alberto Minujn (1999), Derechos e Inclusin Social: desafos para el Siglo XXI, UNICEF.
CAPTULO 1
Ciudadana Sociedad
Asistida Emancipada Atomizada. Prioridad al inters individual Sociedad como Nosotros. Fuerte y particular. Sociedad reducida a esfera pblica. Comportamiento relaciones sociales. sistmico: complementariedades y reciprocidad. A travs del Mercado. Participacin restringida: slo para resolver problemas especficos. Los excluidos como ciudadana subsidiada. Pobres objeto de intervencin de polticas gubernamentales. Focalizacin de programas para pobres. En estratos altos, incorporacin de la mujer al modelo del varn. En estratos bajos, mujer en situacin de preciudadana. Fundamental. A travs del trabajo productivo. Participacin amplia: social, poltica y econmica. Democracia activa. Constitucin de sujetos sociales autnomos. Prioridad sobre la distribucin del ingreso y la riqueza: pobres y ricos. Equidad de gnero. Mujer con ciudadana plena.
Inclusin
Pobreza
Gnero
Derechos Humanos
Derechos civiles individuales y Programa tico bsico. Unidad de derechos polticos. Derechos sociales no los derechos humanos: polticos, demandables econmicos y sociales. Estado mnimo y marginal. Mercado asignador de los recursos. El Mercado determina lo social y poltico. El mercado manda. Libertades negativas. Poltica econmica central y hegemnica. Poltica social marginal y posterior a la poltica econmica La economa es un fin en s mismo. Concepcin tutelar o de ciudadana asistida. Estado activo y democrtico. Fuerte esfera pblica. Mercado instrumento y no un fin. Mercado y eficiencia compatibles con regulacin democrtica. Unidad de la poltica social y la econmica. Poltica econmica es instrumental y no un fin y est sujeta a regulacin democrtica.
Estado y Mercado
Poltica Social y Poltica Econmica
Fuente: Mauras y Minujn (1999).
asistida y de ciudadana emancipada. El primero hace alusin a la perspectiva convencional, mientras que el segundo lo hace al enfoque que vincula ciudadana con liderazgos y con roles de agente de desarrollo. La gobernabilidad se constituye en un efecto de las dinmicas de participacin, concertacin y de las estrategias de desarrollo local, sealadas anteriormente. El tipo de ciudadana favorece o
cuestiona las condiciones de gobernabilidad. La gobernabilidad refiere a un estado de equilibrio del Estado entre la sociedad y los gobernantes, orientado hacia objetivos de desarrollo, y que se sustenta en el desarrollo de instituciones. Para autores del Banco Mundial como Kaufmann (2000)26, la gobernabilidad es el conjunto de instituciones que determinan como se ejerce la autoridad en un pas. Comprende: la eleccin
26 Kaufmann, Daniel; Aart Kraay y Pablo Zoido Lobatn (2000), La gobernabilidad es fundamental. Del anlisis a la accin, FMI
de gobernantes y la rendicin de cuentas, la capacidad del gobierno para administrar los recursos pblicos, y el respecto a las instituciones que rigen las relaciones econmicas y sociales. En trminos de planteamientos sobre gobernabilidad, se identifican dos vertientes de pensamiento. Una primera, ms convencional que releva el rol de las elites en el poder y la capacidad de gobernar; mientras que otra ms contempornea busca vincular a la sociedad civil con el Estado de modo ms estrecho, repensando nociones como ciudadana y democracia27. En la primera generacin del concepto, desde la dcada de los 80s, la gobernabilidad estaba limitada al mtodo eficiente de establecimiento de polticas y a la capacidad para gobernar. PNUD defina originalmente a la gobernabilidad como el ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa para manejar los asuntos de un pas a todos los niveles. Esta definicin abarca los mecanismos, procesos e instituciones, a travs de los cuales los ciudadanos y los grupos sociales pueden aclarar y expresar sus intereses, ejercer sus derechos, cumplir con sus obligaciones, y mediar en sus diferencias28. Esta perspectiva ha sido criticada, ya que empricamente se observ que la gobernabilidad no slo dependa de la capacidad de los gobernantes, sino que poda llevar en algunos casos a manipulaciones y clientelismo.
Una segunda generacin de conceptos sobre gobernabilidad incide en un conjunto de condiciones de los gobernantes, como de la sociedad. La gobernabilidad incluye al Estado, pero lo trasciende, vinculndose tambin con organizaciones de la sociedad civil y del sector privado. PNUD (2002)29 seala que la gobernabilidad transita de estar en funcin de la capacidad tcnica y consistencia moral de los equipos gobernantes a incorporar tambin la relacin de legitimidad con la poblacin. La gobernabilidad democrtica implica una demanda no solo de buen gobierno, en el sentido de eficiencia (capacidad de aplicacin de polticas) y eficacia (capacidad de solucin de problemas bsicos), sino de gobierno democrtico, es decir, de representacin y participacin organizada de la poblacin en la toma de decisiones, gestin y control. El buen gobierno no es entonces solo un problema de bondad y sabidura de los gobernantes sino tambin, y sobre todo, un problema de participacin de la ciudadana en la toma de decisiones que le ataen, y en el control de la ejecucin de las mismas. Ello significa transparencia en la accin de gobierno, el respeto al estado de derecho y la responsabilidad de los gobernantes frente a los gobernados. Caldern30 en ese sentido, aade que en un sentido ms amplio la gobernabilidad supone adems la calidad democrtica del gobierno, por el logro de cierto consenso societal en la formulacin de polticas y la resolucin de problemas con miras a avanzar significativamente
Recuadro 7: Trece tesis sobre gobernabilidad
1. La gobernabilidad es la capacidad de gobernar con legitimidad, estabilidad y eficacia. En la dcada del 70, la gobernabilidad se refera exclusivamente a la estabilidad de los gobiernos frente a las exigencias de cambio que provenan de las sociedades y los partidos. La gobernabilidad entonces tena un sentido conservador. En los 80 y los 90, la gobernabilidad aluda principalmente a la eficacia de los gobiernos para decidir, gestionar e implementar las polticas de estabilizacin y de reforma estructural neoliberal sin interferencias de la sociedad y de la poltica. La gobernabilidad de los 80 y los 90 tena un sentido tecnocrtico. 2. Ninguna sociedad es viable si no es gobernable. La gobernabilidad no es, por eso, un asunto que compete slo al gobierno sino tambin a la sociedad. Las sociedades que no son gobernables se fragmentan y desaparecen. La gobernabilidad democrtica no se refiere tanto a los atributos de un rgimen democrtico sino cuanto a las capacidades de una determinada sociedad democrtica para enfrentar los retos y oportunidades especficos que tiene planteados. 3. La gobernabilidad no es un acto sino un proceso que se construye gradualmente. Los principales actores de esta constitucin son: El Gobierno, las instituciones, los sistemas de partidos, la sociedad civil y los ciudadanos activos.
27 Surez Casanova, Alejandro (2002), Gobernabilidad. Algunos enfoques, aproximaciones y debates actuales. 28 PNUD, Gobernabilidad para el Desarrollo Humano Sostenible. 29 PNUD (2002), Informe sobre desarrollo humano. Tema: Profundizar la Democracia en un Mundo Fragmentado. 30 Caldern, Fernando (1995), Gobernabilidad, Competitividad e Integracin Social, en Revista de la CEPAL 67, Diciembre.
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4. La gobernabilidad no es un asunto meramente tcnico sino multidimensional, esto es, integral (tcnico, poltico, social, econmico). 5. La gobernabilidad no se impone sino que es el producto de un pacto entre los principales actores polticos sociales del pas. 6. La gobernabilidad requiere disear una estrategia compartida de desarrollo econmico y de construccin democrtica. Una estrategia de gobernabilidad implica la construccin de capacidades que dependen de la interrelacin entre el sistema institucional existente (governance), de los actores polticos, econmicos y sociales presentes, y de la cantidad y calidad del liderazgo de transformacin disponible. 7. La gobernabilidad requiere construir instituciones slidas, esto es, reglas de juego y normas que todos aceptamos. Esto se logra con la Gobernancia, es decir con el conjunto de mecanismos y procedimientos para integrar una dimensin participativa y plural de la sociedad, lo que implica expandir y perfeccionar los medios de interlocucin y de administracin del juego de intereses. 8. La gobernabilidad exige que las polticas pblicas (polticas econmicas, polticas sociales) que el gobierno realiza, se desarrollen tcnicamente y se sometan al escrutinio pblico. 9. El manejo de los recursos del estado el presupuesto, los ingresos, los gastos- tienen que ser sometidos al escrutinio pblico. Esta forma de manejo forma parte de la accountability, esto es, de la responsabilidad de gobierno ante las instituciones de control horizontal (poder legislativo, poder judicial, contralora, tribunal constitucional y otros) y de control vertical (ciudadanos, sociedad civil, medios y opinin pblica). Todo ello supone una alta valoracin y una defensa del bien comn por parte de los gobernantes. 10. La participacin de los ciudadanos con miras a la gobernabilidad comienza por activar en las estructuras no gubernamentales, esto es, en organizaciones de la sociedad civil. Es aqu donde se desarrolla la eficiencia poltica individual. 11. La participacin de los ciudadanos se realiza principalmente en el nivel local y regional. Sus formas principales de participacin consisten en: contribuir a la formacin de la agenda pblica, el control, la fiscalizacin y en transformar el capital social en capital productivo. 12. La participacin local y regional requiere estmulos que provienen de la reforma del estado. 13. La participacin ciudadana a nivel nacional se da a travs de la deliberacin y decisin y a travs de diversos mecanismos de la democracia plebiscitaria: consultas, referndum, plebiscitos. La apelacin a estos mecanismos se produce cuando se trata de discutir procedimientos de alcance nacional y de otorgar bienes pblicos que afectan a todo el pas.
Fuente: Planteamiento elaborado por el Dr. Sinesio Lpez, investigador en ciencia poltica.
en el desarrollo econmico y la integracin social. La gobernabilidad vinculada al desarrollo humano, es en esencia gobernabilidad democrtica. El planteamiento contemporneo sobre gobernabilidad plantea la confluencia de dos conceptos, el de gobernabilidad y el de Gobernanza. Entendiendo la gobernabilidad como un resultado de la primera, la Gobernanza se define como los marcos institucionales, las normas y reglas de juego con que operan los actores sociales e institucionales. Las primeras son formales generales (constitucionales) y especficas (legales) y las segundas son informales (tradiciones, hbitos y costumbres). Una de estas instituciones es la confianza. En este sentido, la confianza y las redes de cooperacin y reciprocidad fortalecen la gobernanza y por tanto la gobernabilidad.
1.4 Presupuesto Participativo31 El presupuesto participativo es un proceso social y tcnico que busca el involucramiento de la poblacin en la toma de decisiones, gestin y control de los recursos financieros en el territorio.
Segn este concepto es un proceso en cuatro dimensiones: Poltico, porque genera voluntades y compromisos de las autoridades y de la poblacin. Tcnico, porque no solo abarca el mbito de lo deseable, sino tambin de lo posible y esto tiene que ver con los recursos y las factibilidades tcnicas.
31 Al respecto se ha utilizado: Ventura, Jos; Grey, Carlos; Hinojosa, Guadalupe (2003), Democratizando el Presupuesto Pblico. Presupuesto participativo. Metodologas y herramientas al alcance, CARE.
Educativo, porque cambia las actitudes de la poblacin hacia lo pblico y genera nuevas perspectivas de cambios en la manera como funcionan las instituciones. Participativo, porque valora la accin, la opinin de las personas y las decisiones que stas toman. Un concepto posterior32 sobre presupuesto participativo, nos plantea que: es un proceso concertado donde las autoridades sub nacionales transfieren su capacidad de decisin en el manejo de los recursos pblicos hacia los agentes participantes, en especial con la sociedad civil para priorizar la cartera de inversin pblica, pero tambin se transfiere la responsabilidad y la obligacin de concertar prioridades ante la existencia de recursos siempre escasos. Estamos frente a nuevas categoras que se involucran en los procesos de presupuesto participativo como la concertacin entre agentes para priorizar la inversin del desarrollo, ya que es insuficiente trasladar capacidad de decisin sin transferir la responsabilidad de mejorar la calidad de la priorizacin de la inversin a la sociedad civil y a los otros agentes participantes. El Ministerio de Economa y Finanzas-MEF, en su instructivo plantea que el presupuesto participativo es un instrumento de poltica y a la vez de gestin, a travs del cual las autoridades regionales y locales, as como las organizaciones de la poblacin debidamente representadas, definen en conjunto, cmo y a qu van a orientar los recursos, teniendo en cuenta los Objetivos del Plan de Desarrollo Estratgico o Institucional, segn corresponda, los cules estn directamente vinculados a la visin y objetivos del plan de desarrollo concertado. Este proceso busca fortalecer la gobernabilidad, a travs de un mayor involucramiento de la poblacin en la gestin, en el cumplimiento de los compromisos tributarios, en el respeto al marco normativo local y en un trabajo coordinado que incorpora opiniones y propuestas en la toma de decisiones de polticas pblicas, orientadas a construir institucionalidad democrtica, ciudadana propositiva, corresponsable y proactiva.
La priorizacin de proyectos busca determinar el mayor impacto o rentabilidad social; debiendo reflejar adems de manera concreta y efectiva, los compromisos asumidos por el Estado y la sociedad civil; as como los aportes: econmicos, materiales o de mano de obra, de la poblacin y de los diferentes organismos pblicos y privados. Los principios rectores del presupuesto participativo son: la transparencia de la gestin pblica, participacin social, construccin de lo pblico en el mbito local, el aprendizaje colectivo, la equidad, y la solidaridad.
La transparencia de la gestin pblica
El concepto de transparencia se refiere al deber de los poderes pblicos de exponer y someter al anlisis de la ciudadana la informacin relativa a su gestin, al manejo de los recursos que la sociedad les confa, a los criterios que sustentan sus decisiones, y a la conducta de sus servidores. El desafo principal al respecto est en desarrollar mecanismos de provisin de informacin para una mejor ciudadana. Incluso la rendicin de cuentas simple no es suficiente, ya que se trata de facilitar el acceso a informacin a la mayor parte de personas. En ese sentido, se plantea que a travs de estos procesos se deben desarrollar hasta dos rendiciones de cuenta y deben funcionar hasta dos comits de vigilancia, adems el CCL (Consejo de Coordinacin Local) debe garantizar la transferencia de informacin a la ciudadana y a los agentes participantes sobre la gestin municipal y los procesos anteriores de presupuesto participativo.
La participacin social
La participacin siendo un mecanismo que fortalece la democracia es un elemento fundamental para el desarrollo y la sostenibilidad de las sociedades. El presupuesto participativo es un proceso que favorece la gestacin de desempeos ciudadanos, incluso favorece el efecto despertar que seala la literatura sobre empoderamiento. Los momentos y mecanismos favorecen una nueva predisposicin hacia la participacin y hacia el involucramiento sobre temas pblicos. Uno de los
32 Carlos Grey Figueroa, informe de asistencia tcnica al gobierno regional del Cusco, Prodes 2006
CAPTULO 1
cambios que se ha logrado consolidar, es la ampliacin de la participacin ciudadana, especialmente de los mas excluidos: las mujeres, los discapacitados, los jvenes y los ms pobres.
El aprendizaje colectivo
Se afirma que el presupuesto participativo es una escuela de ciudadana. Esto se sustenta en que en cada proceso anual de priorizacin de proyectos, se genera un aprendizaje social, que puede darse desde la calidad del conjunto de proyectos, como de los mecanismos de representatividad, o los mecanismos de vigilancia ciudadana de los presupuestos priorizados. No solo son los ciudadanos los que aprenden en estos procesos, tambin son las autoridades, alcaldes y regidores, como presidentes regionales y consejeros regionales, los representantes de la sociedad civil en los CCL, pero tambin los funcionarios publico locales y regionales, es decir las fuerzas sociales, polticas y tcnicas que encuentran en los presupuestos participativos, escuelas permanentes de aprendizaje.
Equidad
el tratamiento igual para todos, incluyendo a todos los grupos e individuos de una localidad y a la equidad horizontal igual tratamiento para iguales. La promocin de la equidad vertical insina que la equidad es equivalente a la igualdad absoluta. Todos somos iguales, todos tenemos los mismos derechos. Es ms, la equidad horizontal nos lleva a reconocer el tratamiento diferente como justo, ya que tenemos que corregir o ajustar diferencias existentes entre diversos grupos, individuos o territorios. Ambos tipos de equidad, el vertical y el horizontal, se complementan. Mientras todos universalmente tienen derecho a la participacin (equidad vertical), hay zonas de un distrito o provincia que requieren especial atencin, debido a las carencias existentes o al potencial aprovechable (equidad horizontal). El contraste entre la equidad vertical y la horizontal es fundamental en los procesos de presupuesto participativo, la equidad vertical nos dira que los recursos deben ser distribuidos de manera igual para todas las zonas o territorio, pero la equidad horizontal nos orienta a distribuir los recursos de manera diferenciada, ya que nuestras localidades estn caracterizadas por grandes desigualdades entre diversos individuos, grupos sociales, condiciones sociales, infraestructura y recursos por cada zona territorial. En estos contextos, el tratamiento igual de toda la localidad podra resultar igualitario sin ser equitativo. Es decir, sera igualitario sin necesariamente ser justo. La equidad resulta ser un trmino que no es sinnimo de igualdad, particularmente en contextos que se caracterizan
Es el derecho a la igualdad y el respeto a las diferencias. Este principio tiene su objetivo en lograr una distribucin de recursos que disminuya y elimine las exclusiones sociales, principalmente las exclusiones territoriales. En los procesos de presupuesto participativo se ha asociado el concepto de equidad con el concepto de igualdad. Especficamente, se ha hecho referencia a la equidad vertical
Tabla 2: Beneficios del presupuesto participativo Dimensiones Beneficios especificos Mayor legitimidad de las autoridades locales. Liderazgo de las autoridades frente al desarrollo. Fortalece la gobernabilidad local. Poltica Apoyo a la transparencia institucional. Responsabilidad compartida entre las autoridades y la poblacin. Dinamiza e institucionaliza la implementacin de los planes estratgicos de desarrollo.
Dimensiones Econmica
Beneficios especificos Eficiencia en las inversiones pblicas. Aporte econmico y compromiso de la poblacin en los proyectos de inversin. Contribuye a una mayor recaudacin tributaria. Fortalecimiento de las organizaciones sociales que participan del proceso. Inclusin de sectores y poblaciones marginadas. Se acorta la brecha entre las instituciones del estado y la poblacin. Promueve el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos. Se afirman nuevos liderazgos locales. Poblacin ms informada acerca del gasto pblico local. La institucin municipal conoce mejor las necesidades y demandas de la poblacin. La poblacin se capacita en la toma decisiones.
Social
Educativa
Fuente: Ventura, Jos; Grey, Carlos; Hinojosa, Guadalupe (2003), op.cit.
por desigualdades entre diferentes segmentos de la poblacin y entre diferentes territorios.

Solidaridad
El presupuesto participativo no es un proceso que slo busque el gasto eficiente
La solidaridad que se despliega en el presupuesto participativo es la de aquello que tiene valor y est fuertemente impregnada por una necesidad de justicia y equidad social. El desprendimiento de recursos por favorecer a otros ms necesitados es una de las prcticas permanentes en los procesos de presupuesto participativo. Los mecanismos que favorecen la visibilizacin de las diferencias en trminos de acceso a condiciones de vida entre las partes de un territorio determinado, promueven la cesin de parte del presupuesto de zonas con menores carencias relativas hacia otras con mayores carencias. El presupuesto participativo presenta las siguientes caractersticas:
El presupuesto participativo no es la simple fragmentacin del presupuesto
Adems de buscar que el gasto pblico sea eficiente, (que ya es en s una buena justificacin para su aplicacin a nivel general), tiene como valor principal haber logrado involucrar a la poblacin en una perspectiva de participacin, para decidir el gasto, pero tambin hacindola responsable de mejorar los ingresos (participacin con responsabilidad tributaria). En otras palabras, el presupuesto no es solo la distribucin de los recursos, sino tambin la preocupacin por incrementar los ingresos a travs de la mayor contribucin de los ciudadanos.
El presupuesto participativo no solo son talleres y asambleas de consulta
Las experiencias de presupuesto participativo en parte se reducen a experiencias de reparticin de presupuesto. Dicha reparticin en pequeos distritos, -tamao promedio en el pas- deriva en una fragmentacin y atomizacin de recursos en grupo de proyectos poco relevantes y estratgicos.
Aun cuando la principal actividad realizada hasta el momento, en los procesos de presupuesto participativo, son los talleres o asambleas territoriales, distritales o provinciales de definicin y elaboracin de presupuestos. El presupuesto participativo es un proceso de opinin pblica, de elaboracin colectiva, de consensos, va ms all de talleres y asambleas. Ni slo se limita a la elaboracin del presupuesto, sino se extiende a la ejecucin de los mismos y a la evaluacin constante de los acuerdos por parte de la poblacin.
CAPTULO 1
Algunas de las preguntas que se han venido planteado como resultados de cuatro procesos de presupuesto participativo a nivel nacional a tener en cuenta para el desarrollo de los siguientes procesos33:
El presupuesto participativo conduce inevitablemente a la atomizacin de la inversin pblica?
El presupuesto participativo slo tiene vigencia para el presupuesto de inversiones?
Falso. En realidad lo que viene ocurriendo es que la inversin pblica est atomizada o muy dispersa desde hace muchos aos, debido a la ausencia de planes y a la presin social por intereses particulares. Esta atomizacin fue acentuada los aos 2002 y 2003, cuando era necesario que las primeras inversiones asumidas participativamente estn lo ms cerca posible de la poblacin. Ahora se aprecia una tendencia a concentrar la inversin en proyectos prioritarios.
El presupuesto participativo le quita autoridad a los alcaldes y presidentes regionales?
De ninguna manera. Recordemos que la Constitucin norma que los presupuestos municipales y regionales sern participativos y no pone lmites. Luego la Ley marco establece que la participacin de la ciudadana y sus organizaciones se dar con nfasis en el componente de inversiones, excluye la posibilidad que se involucre tambin el presupuesto de gastos corrientes. El instructivo del MEF plantea que los gastos de mantenimiento tambin deben incluirse en estos procesos. En la mayor parte de municipios es mayor el componente de gastos corrientes que el de inversiones.
Qu hacer para que el presupuesto participativo no sea considerado slo como municipal?
Algunos representantes de partidos polticos que desconfan de la democracia participativa, han expresado esta preocupacin. Estn aferrados a la creencia que cuando los ciudadanos eligen autoridades, les entregan algo as como un cheque en blanco, facultndolos a pensar y tomar decisiones en representacin de todos. Todo esto forma parte de la democracia representativa tradicional. Pero con los nuevos enfoques de democracia participativa, viene ganando fuerza la idea de que el desarrollo nos compromete o es corresponsabilidad de todos. Parte de las herramientas para encausar esta corresponsabilidad son precisamente el plan de desarrollo concertado y el presupuesto participativo. La experiencia viene mostrando que por lo general los gobiernos regionales y locales ms democrticos adquieren ms autoridad e influencia que los no democrticos, incluso los liderazgos de las autoridades ms participativas son ms fuertes. En algunos casos alcaldes con poca aceptacin en sus localidades han promovido procesos participativos para acercarse a su poblacin demostrando voluntad poltica de cambio, generando nuevas condiciones democrticas e incrementando su nivel de aceptacin.
Hasta la fecha los presupuestos participativos son bsicamente municipales, situacin que debe corregirse, debiendo darse los pasos necesarios para tener presupuestos locales intersectoriales e interinstitucionales. Se necesita se de cumplimiento lo que establece la Ley de Bases de Descentralizacin, as como la LOGR y la propia LOM, que sealan como fuentes de financiamiento del presupuesto participativo los recursos municipales, pero tambin los aportados por las empresas privadas, por la cooperacin internacional, por las ONG. En la perspectiva de la descentralizacin tambin deberan sumarse a estos recursos, los de los sectores pblicos. El instructivo del MEF de 2005 propone que estos procesos deben iniciarse promoviendo la concertacin de otras fuentes de financiamiento para financiar proyectos de impacto regional y provincial. Entre otros recursos a captar para los procesos participativos se tienen los de cooperacin internacional, los programas sociales, los de los sectores ministeriales, la empresa privada. Un ejemplo de la importancia de estos recursos de cooperacin internacional que en algunos casos terminan distorsionando los procesos participativos por que no se involucran o su uso no se decide a travs del presupuesto participativo, sino mas bien exige una contraparte regional; se da en una regin de las mas pobres del pas, donde los recursos de la cooperacin en un ao (40 millones de soles) duplica de los que dispone la regin por ingresos del FONCOR
33 Adaptado de Carlos Grey F. y Julio Diaz Palacios, preguntas y respuestas del presupuesto participativo, Programa Fortalece, CARE Per, Marzo del 2006
(20 millones) que son usados para invertir en los procesos de presupuesto participativo.
En qu se invierte ms?
revocatoria de las autoridades locales en los ltimos aos, una de las causas principales ha sido el no cumplimiento de los procesos participativos de presupuestacin.
Puede el presupuesto participativo resolver todo?
La tendencia principal y mayoritaria de la inversin ha estado orientada a infraestructura, a sembrar cemento y ms cemento, sin embargo ya existen experiencias que comienzan a revertir esta tendencia, incorporando nuevas prioridades. Entre estas tenemos que en los procesos ms avanzados y de localidades con mayor consolidacin de su desarrollo, la prioridad de inversin se orienta hacia la promocin econmica y recientemente en la inversin de desarrollo de capacidades. En localidades rurales se comienza a orientar la inversin hacia la infancia, nutricin y saneamiento ambiental. En casos muy especiales a nivel regional se invierte en infraestructura econmica y en algunos casos en la implementacin de planes de reparaciones recomendados por la Comisin de la Verdad.
No pasa nada si no se promueve el presupuesto participativo?
El presupuesto participativo como poltica obligatoria tiene apenas tres aos de vida y al igual que los nios est aprendiendo a caminar, recin est consolidando sus fuerzas y habilidades, como sus procedimientos, sus enfoques y articulndose al proceso de reestructuracin del Estado, contribuyendo a la construccin de un Estado moderno y descentralizado, que promueva la democracia participativa y el desarrollo territorial sostenible. En el que hacer cotidiano de la gestin local y regional, siempre se escuchan voces que plantean que el presupuesto participativo no ha disminuido la pobreza, que se ha atomizado la inversin, no se ha logrado el empoderamiento ciudadano, la desnutricin infantil sigue sin solucionarse, no se ha logrado la equidad de genero, la inclusin de sectores excluidos no avanza, no se genera empleo, no se promueve desarrollo econmico, etc. Pero tambin se dice que no logra articulan territorialmente los diferentes niveles de gobierno, no se ha consolidado la rendicin de cuentas ni la vigilancia ciudadana, y otros aspectos ms. Con los escasos recursos y el poco tiempo de implementacin de estos procesos debemos ser ms realistas y estratgicos en plantear qu se puede lograr y promover con el presupuesto participativo y que no. El presupuesto participativo es una buena alternativa para generar democracia participativa, incorporar a la agenda poltica de los gobiernos locales y regionales as como de la ciudadana, la lucha contra la pobreza, implementar los PDC como alternativa de promover el desarrollo humano sostenible, fomentar el desarrollo econmico. Pero el presupuesto participativo por si solo no es la solucin a todos los problemas acumulados histricamente en nuestro pas y en especial en los espacios locales sus problemas no se resolvern por el solo hecho de promover buenos procesos de presupuesto participativo.
Se cree que aquellos gobiernos locales que no hacen procesos participativos para formular sus presupuestos, no tendrn ninguna sancin. Esto es falso. En primer lugar, ser la ciudadana la que sancionar polticamente con su voto a aquellos alcaldes no democrticos y que creen equivocadamente que cuando los eligieron recibieron un cheque en blanco para gobernar a espaldas de su poblacin. En segundo lugar, la sociedad civil puede y debe denunciar ante el MEF cuando no se hacen procesos de presupuesto participativo o cuando no se cumplen o implementan los acuerdos decididos en el proceso participativo. Tambin se puede denunciar estas irregularidades ante la Defensora del Pueblo que asumir los reclamos de la ciudadana ante las autoridades respectivas. En la mayora de los casos de
CAPTULO CAPTULO 2: ANTECEDENTES E INSTITUCIONALIZACIN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Antecedentes y experiencias orientadoras
de una ciudadana proactiva, como de fortalecimiento de la democracia participativa. El presupuesto participativo es hoy un proceso formalmente institucionalizado en el pas, a travs de la Ley Marco (Ley 28056). El nivel de institucionalizacin del proceso en el pas es mayor que el existente en las zonas que sirvieron de referencia inicial, donde se mantienen en el nivel local. La institucionalizacin como poltica pblica de los presupuestos participativos en el Per se ha visto orientada por experiencias y lecciones nacionales e internacionales. Entre las experiencias nacionales destacan, las de Villa El Salvador; Limatambo (provincia de Anta, Cusco); Ilo (provincia de Moquegua); Snchez Carrin, Huamachuco (La Libertad); Canchis, Sicuani (Cusco); Santo Domingo, Morropn (Piura); Independencia (Huaraz); Picota (San Martn), as como las promovidas por CARE Per, con el apoyo de USAID en el mbito de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac, en los aos 2002-2003. La tabla siguiente sintetiza algunas variables de dichos procesos.
El presupuesto participativo tiene ms de quince aos de iniciado en latinoamrica y su avance es heterogneo respecto de convertirse en poltica pblica. El caso peruano es paradigmtico, puesto que transit vertiginosamente de iniciativas especficas de ciudades pioneras (Villa El Salvador en Lima, Anta en Cusco, Santo Domingo e Ilo en Moquegua) y experiencias piloto en nueve departamentos del pas, a poltica de Estado en el marco del proceso de descentralizacin. En efecto, el presupuesto participativo en el Per debe ser realizado universalmente por los gobiernos subnacionales. As est establecido en la Constitucin y las Leyes, y constituye una poltica indita de generalizacin del presupuesto participativo34. El presupuesto participativo se constituye en el pas como uno de los principales procesos de vinculacin de la poblacin en la toma de decisiones sobre inversin y proyectos, de construccin
34 Shack, Nelson (2006), Presupuestar en el Per, Serie Gestin Pblica 58, ILPES-CEPAL, Junio.
Tabla 3: Algunas experiencias de presupuesto participativo en el Per Villa El Salvador (Lima) Programa de desarrollo rural. Plan estratgico Provincial, el Plan Estratgico Distrital y el Plan de Accin Zonal Paz. Comits Distritales de Concertacin. Ilo (Moquegua) Snchez Carrin (La Libertad) Prov. Morropn Santo Domingo (Piura)
Caso Indicador
Existencia de Procesos de Planificacin Local Participativa Consejos de desarrollo y los comits de gestin. Juntas vecinales.
3 planes de desarrollo de Villa El Existencia de plan de desarrollo Salvador de carcter participativo. sostenible.
Modelos de Gestin Participativa
Agencias municipales de desarrollo.
Proceso Metodolgico del Presupuesto Participativo
1. Asignacin presupuestal. 2. Convocatoria 3. Concertacin temtica y territorial. 4. Definicin de prioridades y decisin. 5. Elaboracin de proyectos y ejecucin. 6. Evaluacin y rendicin de cuentas.
1. Aprobacin de reglamentos. 2. Presentacin del informe de resultados del ao anterior. Priorizacin de ejes estratgicos. 3. Asignacin de recursos para cada barrio o sector. 4. Seleccin y priorizacin de proyectos. 5. Plenaria: aprobacin del presupuesto participativo. Se destina el 25% de gasto de inversiones. (FONCOMN).
1. Se determina en los planes estratgicos de desarrollo. 2. Esperar las propuestas de la ciudadana. 3. Se rinde cuentas a la poblacin 4. Se ha formado su comit de fiscalizacin de obra.
1. Se define los techos presupuestales por eje estratgico 2. Se identifica y prioriza los proyectos por zonas. 3. Tcnicas. 4. Aprobacin del plan de inversin 5. Monitoreo y evaluacin participativa
Asignacin de Recursos
El 35% del foncomn se destina al presupuesto participativo. El 20% es aporte comunal que puede ser en trabajo de los propios vecinos.
Proyectos barriales: 20% Proyectos sectoriales: 55% A favor de toda la localidad, 25%
El 20% del FONCOMN es priorizado y ejecutado por los distritos.
NBI. Poblacin. Tributacin.
Criterios para la Distribucin de Recursos
A mayor cumplimiento de obligaciones tributarias, mayor puntaje. A mayor inversin ejecutado en el territorio menor puntaje. A mayor organizacin mayor puntaje.
Se prioriza las obras que tienen impacto y/o estn acorde con los objetivos del plan estratgico de desarrollo. Se toma en cuenta adems la poblacin beneficiaria, la cobertura de servicios bsicos, el aporte comunal y la tributacin.
Transversal al mbito geogrfico. Que beneficie a la mayor cantidad de poblacin. Que complemente obras iniciadas anteriormente. Que respete el marco presupuestal aprobado. Prioridad a los caseros no favorecidos con inversiones anteriores.
Fuente: Grey Figueroa, Carlos (2002), Manual de Presupuesto Participativo, Foro Ciudades para la Vida, USAID.

CAPTULO
Por su parte, entre las experiencias internacionales que orientaron el proceso en Per destacan la de Porto Alegre (Brasil), Barcelona (Espaa) y Montevideo (Uruguay). En el caso especfico de la experiencia de Porto Alegre, el presupuesto participativo tiene 18 aos de vigencia, y ha servido como orientador de un conjunto de municipios y ciudades del Brasil que han replicado dicha experiencia. Concebido para fortalecer la democracia en la toma de decisiones y una mayor efectividad en la ejecucin de los recursos pblicos con proyectos que respondan a los dficits y carencias de la zona, ha ido mejorando e innovando su metodologa, donde se han combinado criterios de grupos territoriales, como grupos temticos, que ha tenido como grandes fases del proceso35: Primera asamblea anual. Ciclo de reuniones intermedias. Segunda asamblea anual. Establecimiento de organizaciones representativas para la participacin. Reuniones del concejo municipal. Propuesta de presupuesto participativo. Plan de inversiones. Aprobacin general. Se ha sobredimensionado el rol que juega el presupuesto participativo en el marco de las estrategias de desarrollo local, lo cual ha invisibilizado o dado poco rol a otros elementos, como los modelos de gestin. El presupuesto participativo apoya a definir en qu proyectos invertir, pero no cmo implementarlo o cmo lograr los objetivos y metas planteadas en los proyectos, que corresponden al rea de los modelos de gestin local. La articulacin existente entre la planificacin (planes de desarrollo) y los presupuestos y proyectos priorizados es an baja y dbil. El proceso no est normado en el nivel metodolgico, por lo que se genera alta heterogeneidad entre las experiencias. El porcentaje de la inversin anual que se prioriza participativamente es bajo, llegando al 10% en promedio de las experiencias en Brasil. En un 55% de las experiencias aproximadamente, las obras no se ejecutan en los plazos previstos en los planes, debido a la falta de recursos, lo cual posterga la adecuada ejecucin de los proyectos36.
La normatividad sobre el presupuesto participativo y su institucionalizacin como poltica pblica
Despus de ms de 15 aos de la experiencia de Porto Alegre el balance es positivo en cuanto al desarrollo de una ciudadana activa. Se ha avanzado en condiciones de eficiencia, atendiendo prioridades locales, por ejemplo se ha logrado en Porto Alegre una cobertura de servicios bsicos de 98% en promedio, y en la provisin de infraestructura educativa y de salud. Dicha experiencia ha orientado el proceso en otros municipios de Brasil. Sin embargo, anlisis ltimos sealan limitaciones en el proceso, que deben ser abordadas para ganar en efectividad, tales como:
A partir de las lecciones de las principales experiencias sobre el proceso, como por los resultados de la experiencia piloto de presupuesto participativo, realizada el ao 2002, se produce la normatividad hacia su institucionalizacin como poltica pblica. En los ltimos aos, se han llevado a cabo varios eventos que han ido generando condiciones para dicha institucionalizacin formal, como se muestra en la tabla 437:
35 Fuente: elaborado sobre la base de: http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu/bp049.html, www.iadb.org (Banco Interamericano de Desarrollo), http://www.portoalegre. rs.gov.br (Prefectura de Porto Alegre). 36 Revisar: Lotta, Gabriela (2006), El Presupuesto Participativo en Brasil, en Foro de Experiencias de Presupuesto Participativo, Memoria. Plataforma Institucional de Presupuesto Participativo, julio. 37 Arnillas, Federico, Planeamiento concertado y presupuesto participativo. Camino recorrido, camino por recorrer, Asociacin Nacional de Centros-ANC.
Tabla 4 Perodo Evento Se elabora proyecto de presupuesto 2002 departamentalizado. Se acelera la conformacin de mesas provinciales y articulacin de las preexistentes. Se impulsa la elaboracin de versiones preliminares de planes concertados de desarrollo. Desarrollo de metodologas para elaboracin de planes concertados y presupuestos participativos en el ejercicio fiscal 2003. Se concerta entre el Estado (MEF38) y la sociedad civil (MCLCLP) la operacin piloto de presupuesto participativo para el ejercicio fiscal 2003. Formalizacin de la operacin piloto de presupuesto participativo. Regiones incluidas en operacin piloto avanzan en incluir proyectos de presupuesto participativo en presupuesto final del gobierno regional. Se aprueba ley orgnica de gobiernos regionales. Se constituyen Consejos de Coordinacin Regional (CCR) en mayora de gobiernos regionales. Se promulga primer instructivo del MEF sobre Presupuesto Participativo. Se llevan a cabo los primeros procesos de planeamiento concertado y presupuesto participativo. Promulgacin de ley marco del presupuesto participativo. Se promulga instructivo de presupuesto participativo acorde a ley marco de presupuesto participativo y su reglamento.
II Semestre 2001
I Semestre 2002 II Semestre 2002
Ao 2003
Ao 2004
Fuente: Adaptado de: Arnillas, Federico, Planeamiento concertado y presupuesto participativo. Camino recorrido, camino por recorrer, Asociacin Nacional de Centros-ANC, Presentacin. Figura 1: Estructura normativa del presupuesto participativo
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas-MEF (2005), El Presupuesto Participativo en el Per. Lecciones aprendidas y desafos, junio.
38 Ministerio de Economa y Finanzas.
CAPTULO
Recuadro 8 Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley 28056, agosto 2003)
De acuerdo a ley, el proceso de presupuesto participativo se define como un mecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos pblicos, que fortalece las relaciones Estado-sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participacin en la programacin de presupuestos, como en las instancias de fiscalizacin de recursos. Los principios que orientan la ley son: participacin, transparencia, igualdad, tolerancia, eficiencia y eficacia, equidad, competitividad y el respecto por los acuerdos adoptados. Las instancias de concertacin vinculadas al proceso son los Consejos de Coordinacin Local Distrital y Provincial, como los Consejos de Coordinacin Regional. Las grandes fases del proceso de presupuesto participativo son: 1.- Identificacin de agentes participantes. 2.-Capacitacin a los agentes participantes. 3.-Desarrollo de los talleres de trabajo. 4.-Evaluacin tcnica de las prioridades. 5.- Formalizacin de acuerdos. 6.- Rendicin de cuentas. 7.- Otros que acuerde la instancia participativa. Es en el reglamento de dicha Ley, donde se sealan los objetivos del proceso: a.- Mejorar la eficiencia en la asignacin y ejecucin de los recursos pblicos de acuerdo a las prioridades consideradas en los planes de desarrollo concertado y los planes sectoriales y nacionales, propiciando una cultura de responsabilidad fiscal, concertacin y paz en la sociedad. b.- Reforzar la relacin entre el Estado y la Sociedad, introduciendo formalmente en el mbito de la gestin pblica una nueva forma de comprender y ejercer la ciudadana en el marco de un equilibrio entre democracia participativa y representativa que genera corresponsabilidad. c.- Comprometer a la sociedad civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratgicos de los planes de desarrollo. d.- Fijar prioridades en la inversin pblica, estableciendo un orden de prioridad en la ejecucin de los proyectos declarados viables, bajo las normas tcnicas y procedimientos establecidos en el SNIP (Sistema Nacional de Inversin Pblica). e.- Reforzar el seguimiento, control y vigilancia de la ejecucin del presupuesto y fiscalizacin de la gestin, fortaleciendo las capacidades regionales y locales. Un elemento destacable sealado tambin por el reglamento es el relativo a la rendicin de cuentas. Para dicho objetivo, los agentes participantes del proceso eligen y conforman los denominados Comits de Vigilancia, Control del Presupuesto y Gestin de los Gobiernos Regionales y Locales, cuya labor principal es vigilar el cumplimiento de los acuerdos y resultados del proceso participativo.
El marco normativo del presupuesto participativo se sustenta en la leyes fundamentales del Estado, desde la de ms alta jerarqua como la Constitucin Poltica y las leyes fundamentales del proceso de descentralizacin, como la ley de bases, la de municipalidades, y la de gobiernos regionales.
Los principales cambios en el instructivo del Presupuesto Participativo39
El MEF cada ao emite un instructivo que orienta los procesos de presupuesto participativo de los gobiernos regionales y gobiernos locales. Este documento ha ido evolucionando favorablemente a la participacin ciudadana, con propuestas que se convierten en nuevos retos a trabajar en cada uno
39 Tomado y adaptado de Carlos Grey, informe general al GOR de Junn, consultoria externa Prodes.
de stos niveles de gobierno. Estos cambios requieren ser implementados considerando sus aspectos polticos, sociales y tcnicos, asumiendo y consolidando los avances en los mecanismos de concertacin y participacin de la ciudadana. Presentamos a continuacin la evolucin de estos instructivos:
Ideas centrales del Instructivo del ao 00:
Se debe informar sobre el proceso y resultado de la programacin participativa. Promueve la vigilancia ciudadana a los acuerdos participativos. Evaluacin de los avances en la ejecucin de las acciones, segn sean recogidos en el Plan Estratgico Institucional (PEI) regional o local. Para determinar el monto que ser destinado a la programacin participativa se tendr que priorizar el gasto de obligaciones continuas del gobierno regional y local y el gasto del capital construido.
Ideas innovadoras del Instructivo del 00:
Define al presupuesto participativo como un instrumento de gestin que permite una asignacin racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos pblicos. Se puntualiza que el instructivo es de carcter referencial. Deber realizarse a travs de ocho pasos, que se corresponden con los que aparecen en la ley marco de presupuesto participativo. Plantea promover la participacin ciudadana en la identificacin de los problemas de la comunidad y sus posibles soluciones. Los agentes participantes intervienen con voz en las discusiones y con voto en las decisiones. La cartera de proyectos se decide por votacin. Vincula las acciones en el corto, mediano y largo plazo. El financiamiento de la programacin participativa est a cargo de los recursos del FONCOMUN o FONCOR y recursos propios de los gobiernos regionales y locales y de los provenientes de la cooperacin, cuya ejecucin este a cargo de los respectivos gobiernos. El equipo tcnico es mixto. Recomienda que los representantes de la sociedad civil tenga una amplia experiencia en procesos de concertacin. El equipo tcnico brinda soporte tcnico al proceso participativo. El equipo regional debe apoyar al equipo tcnico provincial y ste al distrital.
Se incorpora las caractersticas de proyectos multianuales y los contenidos mnimos del PDC. Incorpora la participacin de los no organizados. Promueve la concertacin entre Estado y sociedad civil. Se asigna liderazgo a los gobiernos regionales en la promocin y articulacin de los procesos del presupuesto participativo: difusin, capacitacin y convocatoria. Articulacin entre los distintos niveles de gobierno subnacionales. Articulacin del PDC40, PEI41 y PP42. Vincula las acciones en el corto, mediano y largo plazo. Mejor definicin de los pasos del presupuesto participativo. Incorporacin de nuevas actividades en los pasos. CCR43 y CCL promueven la concertacin de aportes financieros fsicos y humanos de los agentes participantes, entidades de gobierno nacional, cooperacin internacional, empresas privadas y otros, para el mbito regional y local. Se sustenta la necesidad de la rendicin de cuentas y la vigilancia ciudadana.
40 Plan de Desarrollo Concertado. 41 Plan Estratgico Institucional. 42 Presupuesto Participativo. 43 Consejos de Coordinacin Regional.
CAPTULO
Seguimiento de los avances de las acciones del PDC y presupuesto participativo. Evaluacin a travs de indicadores de resultado e impacto.
Cambios en el Instructivo del MEF del 00
Se introducen nuevos elementos para el proceso del 2005, aunque la mayora de ellos no han sido implementados: 1. Cmo pasar de la programacin del presupuesto a la participacin ciudadana en su ejecucin, es decir como desarrollamos: monitoreo, la evaluacin, la rendicin de cuentas, vigilancia ciudadana y adems cmo avanzamos en la constitucin de comits de gestin para la implementacin de los proyectos. 2. Cmo se asume la propuesta metodolgica del instructivo del MEF y en que marco se considera en la regin de Junn, teniendo en cuenta que el instructivo es un documento bsico y referencial. 3. Cmo se promueve en la ruta metodolgica la concertacin de cronogramas y recursos, momento clave para comprometer otras fuentes de financiamiento pblicas y privadas e incorporarlas a este proceso. Como se garantiza la articulacin de los diferentes sub niveles de gobierno. Este ejercicio de concertacin de recursos se debe hacer convocando todos los agentes de la sociedad civil, entidades del gobierno nacional, cooperacin internacional empresas privadas y otros actores que pudieran aportar recursos financieros, fsicos, y humanos, a nivel regional y provincial buscando articular los distritos, tambin. Un tema importante es respetar el principio de subsidiariedad, que implica que cada sub nivel de gobierno debe invertir en su mbito y no en los sub niveles menores. 4. Cmo participa la sociedad civil en la decisin final de la cartera de inversin. Es decir como la ruta metodolgica nos conduce a la identificacin de una cartera de inversin que sea decidida por los agentes participantes y no por las autoridades y el equipo tcnico. 5. Definicin del rol del CCR, sus funciones deben estar precisadas en la ordenanza, si no estuvieran es
necesario corregir la omisin en el reglamento del proceso. Algunas funciones y actividades del CCR que se plantean en el instructivo son: El gobierno regional conjuntamente con el CCR convoca al proceso participativo de presupuestacin, solicitando a los agentes participantes a inscribirse. Los CCR y CCL se encargan de promover las actividades de difusin y sensibilizacin. Con el gobierno regional, asumen el liderazgo en la promocin y articulacin de los procesos aprovechando las economas de escala: concertacin de cronogramas, convocatoria, difusin del proceso, capacitacin de agentes participantes. Elaboracin de ordenanza; el presidente del consejo regional en coordinacin con el CCR propone la ordenanza, que luego se propondr al consejo regional. Los gobiernos regionales con participacin de los CCR e instituciones de la sociedad civil y acadmicas implementarn mecanismos de capacitacin para los agentes participantes. Asimismo los gobiernos regionales desarrollarn actividades de capacitacin al equipo tcnico. Promocin de la concertacin de aportes de otras fuentes y actores. Coordinacin y desarrollo de actividades de difusin sensibilizacin y capacitacin. Aprobacin al documento final del presupuesto participativo. 6. Ampliar intervencin de agentes participantes pblicos, privados y ciudadana en general. Qu mecanismos de participacin complementarios disear el gobierno regional para garantizar la mayor participacin de actores regionales en el proceso participativo considerando: Incrementar la participacin y representatividad de organizaciones de la sociedad civil e instituciones pblicas y privadas.
Mejorar el diseo y formas de registro que faciliten nuevas inscripciones. Garantizar la presencia de representantes territoriales y de los ejes estratgicos. Promover la participacin de nuevos actores: jvenes, empresarios, partidos polticos, poblacin en extrema pobreza, discapacitados y afectados por la violencia poltica. 7. Promover programas de desarrollo de capacidades en particular para lderes sociales, regidores y consejeros regionales. Cmo comprometer a personas e instituciones, pblicas y privadas, con experiencia y en disposicin de cooperar en el diseo e implementacin de un programa de desarrollo de capacidades que garantice una formacin de calidad de los agentes participantes. 8. Transferir informacin. Reconocer que en la mayora de los casos no se ha cumplido con alcanzar informacin adecuada y en forma oportuna a la sociedad civil, sobre los procesos participativos, por ello hay que garantizar al inicio del proceso como parte de la etapa de sensibilizacin y como actividad que le corresponde al CCR, el cumplimiento de esa tarea que despus se convertir en la informacin bsica en la rendicin de cuentas. Se considera la transferencia de la siguiente informacin: Avances del PDC con respecto al ao anterior. Situacin del Plan Estratgico Institucional, de no tener, se obviar. Detalle del presupuesto participativo anterior, traducida en actividades y proyectos, con indicacin de cmo se culminarn las acciones pendientes. Relacin de proyectos ejecutados. Detalle de los recursos totales y fuentes de financiamiento. Informe de los compromisos asumidos por la sociedad civil y el sector privado incluyendo el nivel de cumplimiento.
44 Presupuesto Institucional de Apertura.
Informe de los avances de la promocin de la competitividad regional. 9. La conformacin del equipo tcnico, tambin se ha venido implementando en otros ejercicios, pero este ao se debe considerar las siguientes especificaciones: Indicar en la ordenanza quines participan en el equipo tcnico. Garantizar la participacin de la sociedad civil. Su funcin es dar soporte tcnico al proceso, no decide la priorizacin de la cartera de inversin. Debe ser capacitado por el gobierno regional o municipal. Tiene que desarrollar trabajo de campo para verificar costos y perfiles de proyectos. Prepara el documento final de presupuesto participativo.
Los principales cambios del 006
Los gobiernos regionales y locales deben entregar el PIA44, la ejecucin de ingresos semestrales y la ejecucin de gastos de inversin semestral y anual. La conformacin de comits de obra para apoyar la labor de vigilancia el inspector o supervisor de obra (Artculo 148 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Estado). La rendicin de cuentas: i) a travs de la pgina web (permanente) y audiencias pblicas u otra modalidad (trimestral, semestral y anual). Articular la vigilancia con la rendicin de cuentas. La articulacin entre los niveles de gobierno: i) para armonizar propuestas y acciones de un mismo mbito ii) para vincular actores e instituciones de varios niveles de gobierno para abordar temas especficos o de manera integral los retos del desarrollo.
CAPTULO
Figura 2: Ruta metodolgica del presupuesto participativo
Fuente: MEF (2005), El Presupuesto Participativo en el Per. Lecciones aprendidas y desafos, junio.
* Sistema Nacional de Inversin Pblica
CAPTULO 3: DESCRIPCIN Y ANLISIS DE LAS EXPERIENCIAS DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

3.1 Descripcin de las experiencias
Las experiencias de presupuesto participativo apoyadas por USAID e implementadas por CARE Per en 2002-2003
La participacin y representatividad
CARE Per, con el apoyo financiero de USAID apoy diversas experiencias de elaboracin de planes estratgicos y de presupuestos participativos, a travs del Proyecto FOGEL (Fortalecimiento de la gestin local), que form parte del Ttulo II de Seguridad Alimentaria. FOGEL tena como propsito organizaciones locales y municipalidades trabajan articuladamente en la seguridad alimentaria45. En ese marco CARE asesor tcnicamente la elaboracin de presupuestos participativos antes que este proceso fuera poltica pblica, en seis distritos de las regiones de Ayacucho (Accocro, Iguan), Apurmac (Huaccana, Ongoy) y Huancavelica (Churcampa y Paucar). Dichas experiencias han aportado elementos a la normatividad actual sobre el proceso de presupuesto participativo, y en definitiva ha sentado bases para la promocin del desarrollo en dichas zonas, fortaleciendo la participacin ciudadana, la gobernabilidad democrtica y contribuyendo a una eficaz gestin del desarrollo local. Los principales elementos de anlisis en estas experiencias revisadas son: La participacin y representatividad La equidad territorial Los criterios para asignar recursos La eficiencia El monto a financiar
Las experiencias se han caracterizado por promover mayor participacin, pero tambin representatividad, que garanticen mejores priorizaciones de proyectos. En Huaccana se estableci una primera asamblea para aprobar los criterios tcnicos del proceso y el desarrollo del resto de talleres, logrando una participacin de dirigentes y representantes distritales, luego buscando que descentralizar la participacin se promueven siete talleres zonales para la priorizacin de proyectos, con 70 delegados de las unidades territoriales, 10 delegados por zona, es decir, con representantes territoriales. An no se promueven los delegados por ejes estratgicos, lo que aparecera ms adelante. En Churcampa, se han realizado cinco talleres subdistritales, luego se realiza la eleccin de delegados ante el comit comunal vecinal. En el taller de priorizacin de proyectos han participado 57 delegados, 30 correspondientes a las zonas territoriales y 27 correspondientes a los ejes estratgicos con el plan de desarrollo. Aqu se aprecia que es el espacio del comit vecinal, donde representantes territoriales y tambin sectoriales, sern los encargados de priorizar la inversin local para el desarrollo.
Equidad territorial
La equidad territorial al interior de un espacio definido es otro criterio importante al evaluar estos procesos de presupuesto participativo. En los instructivos del los dos ultimos aos comienza la figura de priorizar la inversin sectorial y estratgica, ligada a los PDC sobre la inversin territorial, buscando que articular mejor los presupuestos participativos con los PDC. Es pertinente sealar que las escalas financieras de los presupuestos son bastante bajas, y de alta dependencia del FONCOMUN, transferido por el gobierno central (se ubica entre un 50 y 60% del presupuesto total), como se muestra en la tabla siguiente: Uno de los criterios en la metodologa planteadas inicialmente en el presupuesto participativo es la referida a la segmentacin
45 Evaluacin final del Proyecto FOGEL, CARE Per, Noviembre de 2001.
CAPTULO
territorial del presupuesto. La segmentacin territorial consiste en dividir el territorio en unidades de gestin bsica que permitan dar una direccin a las inversiones. Se determinan unidades territoriales subdistritales para realizar la consulta. De este modo se fomenta una mayor participacin de la poblacin, y se revierte el riesgo de que la priorizacin se concentre en el permetro urbano de la localidad. La segmentacin territorial del distrito para el proceso de presupuesto participativo aporta a la efectiva descentralizacin poltica local, fomentando la inclusin de poblaciones rurales, asentadas en comunidades campesinas, lo que actualmente se esta promoviendo es la combinacin con una mayor inversin por ejes estratgicos, pero reconociendo estas distribuciones espaciales realizadas desde el inicio de los procesos.
Tabla 5: Segmentacin territorial, varios distritos Distrito Huaccana N zonas en que se segment 7 zonas: Anori, Toccso-Sauri, Maramara, Pumachuco, Ro Blanco, Ahuayro y Alaypampa. Zona A: Ccaccena, Chamana, Totora; Zona B: Paccay, Maraypata, Huallccay, Acco; Zona C: Patacancha, Cconocc, Ccotccoy, Ccarapata; Zona D: San Mateo, Pichcay, Paccha-Piruaccocha; Zona E: Barrios Miraflores, Arcopampa, Atoccasa, Vista Alegre, Pumaccasa. 2 zonas: Zona A: Villa Florida, Chihua, Cangari, Pantacc, Huayhuas; Zona B: Macachacra, Pumahuasi, Musucclaccta, Allcco Hhuillca, Mutuy Ccocha. 2 zonas: Zona I: zona sur con sede en Accocro, integrada por 22 comunidades; Zona II: zona norte con sede en Matar, integrada por 18 comunidades. 6 zonas: Ongoy, Toruro, Ccalapayocc, Rocchac, Porvenir y Cabaa.
Churcampa
Iguan Accocro Ongoy
Los criterios para la asignacin de recursos
Los criterios para asignar recursos zonales han sido: las necesidades bsicas insatisfechas, el tamao de la poblacin, las zonas no atendidas en los ltimos aos, como la existencia de organizaciones e institucionalidad comunitaria fortalecidas. En general las desiciones de cunto se asigna a cada zona ha sido en la mayoria de los casos una decisin de las autoridades polticas locales o de algunos funcionarios encargados de estos procesos. El MEF ha promovido los criterios para priorizar
proyectos que han permitido una mayor eficacia del proceso, los cuales implican determinar una escala de prioridades en la inversin. En Huaccana, las propuestas y criterios utilizados para la priorizacin de proyectos fueron sustentados y aprobados en la primera asamblea distrital de presupuesto participativo, planteados solo tres criterios, que reflejan una enorme articulacin al proceso de planificacin, as como a criterios de pobreza. A continuacin se presenta en el cuadro:
Tabla 6: Criterios para la priorizacin de proyectos N 01 02 03 Criterios Articulacin al Plan de Desarrollo Beneficio a Mayor Numero de Poblacin Garantic la Seguridad Alimentara ToTal Peso Ponderado 20 Puntos 30 Puntos 50 Puntos 100 Puntos
Tabla 7: Distrito de Accocro: criterios para la priorizacin de proyectos El nmero de poblacin beneficiaria a ser atendida. Articulacin con el Plan Estratgico de Desarrollo del Distrito. Compromiso de aporte: Comunal y de terceros. Estado situacin del proyecto a priorizar: cuenta con expediente tcnico o esta por concluir. Tiene impacto al nivel de salud, alimentacin, nutricin, educacin y la cultura. ToTal Puntaje 20 20 15 y 15 05 y 05 20 100
CRITERIOS PARA PRIORIZACIN DE PROYECTOS
Adems de los tres criterios planteados en el caso de Huaccana, en este caso se incluyen tambin criterios de contrapartida financiera y se comienza a dar importancia a la situacin de los
expedientes tcnicos, lo que en la actualidad se ha convertido en uno de los cuellos de botella para ejecutar los acuerdos participativos de los procesos del presupuesto participativo.
Tabla 8: Distrito de Iguan: criterios para la priorizacin de proyectos CRITERIOS PARA PRIORIZACIN DE PROYECTOS Proyectos Priorizados (2) por comunidad de acuerdo a sus necesidades. Eleccin de proyecto priorizado segn votacin de los representantes.
En este caso son dos criterios. Ambos reflejan que las decisiones se tomaran por votaciones, a travs de la comunidades y luego a travs de la votacin en el taller centralizado de presupuesto participativo, en este caso lo que se ha hecho es distanciarse de
criterios ms trasparentes y neutrales para concentrarse en las decisiones directas de la poblacin, lo que distorsiona en parte el espritu de trabajar con criterios para priorizar proyectos y transparentarlos.
CAPTULO
Tabla 9: Distrito de Paucar: criterios para la priorizacin de proyectos CRITERIOS PARA PRIORIZACIN DE PROYECTOS Se han definido los siguientes criterios para la priorizacin proyectos de mayor impacto proyectos con expediente proyectos con mejor C/E (Costo Efectividad)
Fuente: informacin del proceso.
Los criterios asumidos en este caso son bastante tcnicos y estn ajustados para que sea el equipo tcnico del proceso el que procese y calcule este tipo de criterios, lo que tambin lo aleja de un mayor nivel de participacin y decisin de la poblacin, ajustndose a la capacidad tcnica del equipo de presupuesto participativo para obtener transparentemente esta informacin.
Eficiencia
Un eje de eficiencia en el proceso se refiere a la parte del presupuesto total anual que se somete a la priorizacin participativa, as como los montos que se asignan a proyectos eminentemente distritales, y los montos que se asignan a proyectos de carcter multidistrital (criterio consistente con la perspectiva desarrollo territorial).
Tabla 10: Huaccana. Monto total destinado al presupuesto participativo 2003 Denominacin FONCOMUN TOTAL 2003 FONCOMUN 30 % FONCOMUN 70 % FONCOMUN 70 % SERVICIOS DE DEUDA MONTO TOTAL DESTINADO AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Montos 668.096,00 200.428,80 467.667,20 467.667,20 115.938,84 351.728,36 (52,7% presupuesto total 2003) Compra Maquinaria Pesadas y Pro-vias Rural % del FONCOMUN Detalles Destino Gastos Corrientes Destino Proyectos de Inversin
En el caso del Churcampa se estableci el porcentaje que sera materia de consulta en el proceso de presupuesto participativo, tomando en cuenta el porcentaje de las transferencias del FONCOMUN que deban pasar como gastos corrientes para cubrir la prestacin de servicios pblicos, deba estar en el orden del 30% para gastos corrientes y el 70% restante orientado al gasto de inversin. En cuanto a la pre-asignacin para el financiamiento de los proyectos de inversin, del porcentaje del financiamiento para las inversiones se distribuy en:
El pago de la deuda por las maquinarias adquiridas a travs del programa del equipamiento de maquinarias pesada PREBAM (Programa de Equipamiento Bsico de Maquinarias Pesadas para los gobiernos locales del ex-Ministerio de la Presidencia). Apoyo a las comunidades por emergencia, se destin un monto para obras de emergencia en posible previsin al fenmeno del Nio. Pago de devengados y deudas pendientes.
Si bien el dato de cuanto se destino al presupuesto participativo en relacin al FONCOMUN es bastante clara e importante es bueno aclarar que tambin se podra incluir en los ingresos
segn las nuevas tendencias los recursos por Canon, de la cooperacin internacional, de programas sociales y de ingresos propios, entre otros.
Tabla 11: Distrito de Churcampa. Monto presupuestal destinado al presupuesto participativo 2003 Egreso Pago por maquinaria Pagos devengados Obras inconclusas Apoyo a la emergencia Subtotal Disponible para el Presupuesto Participativo Total % del total 25,9 1,5 1,1 1,2 29,7 70,3 100,0 Monto S/. 342.524 20.000 15.000 15.500 393.024 928.113 1.321.137
En los otros espacios locales, el monto destinado al presupuesto participativo (2003) fue como sigue:
Tabla 12: Otros distritos. Monto presupuestal destinado al presupuesto participativo 2003 Distrito Accocro Iguan Paucar Fuente: informacin oficial de los procesos. Monto destinado al presupuesto participativo 252.269 nuevos soles, 37.8% del presupuesto total. 171.000 nuevos soles, 80.6% del presupuesto total. 465.547 nuevos soles, 60% del presupuesto total.
En la mayora de los casos los recursos destinados al presupuesto participativo son superiores al promedio nacional al 2003, que era 35 % de los recursos del FONCOMUN, lo que demuestra el inters y los compromisos polticos con estos procesos participativos de los gobiernos locales acompaados.
Clasificacin de la inversin
Definido el monto que se transferir al proceso de presupuesto participativo, ste no se aplicar necesariamente en obras de infraestructura. Estas inversiones debern estar vinculadas a los diferentes ejes estratgicos del plan de desarrollo concertado y pueden ubicarse en una o varias de las diversas zonas que conforman la localidad. En el caso de Huaccana, la clasificacin de la inversin fue la siguiente:
CAPTULO
Tabla 13: Distrito de Huaccana: clasificacin de la inversin Criterios Proyectos de Inversin Distrital Proyectos de Inversin en Zonas Total % a Destinar 36,86 % 63,14 % 100,00 % Montos 129.654,10 222.074,26 351.728,36
Como experiencia pionera, la distribucin de los recursos que se destina a proyectos de cobertura distrital, es bastante importante, en general la tendencia es atomizar la mayora de los recursos. En Churcampa, se recogieron las iniciativas de las obras o proyectos referidas a obras inconclusas, proyectos que cuentan
con expediente tcnico o que fueron declarados viables por las instituciones, proyectos nuevos de importancia e ideas que podan ser priorizadas para su estudio. Estos se dividieron en dos tipos, proyectos por eje estratgico y proyectos zonales, en la siguiente proporcin:
Tabla 14: Distrito de Churcampa: clasificacin de la inversin Clasificacin Proyecto de escala zonal (5 zonas) Proyectos por ejes estratgicos Total % 85,70 14,30 100,00 Monto 795.412,00 132.701,00 928.113,00
En este caso, se aprecia la tendencia de colocar la mayora de los recursos a nivel zonal, sin embargo la decisin de ir culminando
proyectos en ejecucin, es una decisin que permitira al gobierno local dejar disponibles los recursos futuros.
Tabla 15: Distrito de Accocro: clasificacin de la inversin Clasificacin de la inversin Zona 45 % Interzonal Distrital 50 % Interdistrital 5% Total 100%
Se puede apreciar nuevas categoras territoriales como interdistrital e interzonal, aunque no se colocaron recursos para lo interzonal, el hecho de considerarlo como un tipo de clasificacin de la inversin es orientador para otros gobiernos
locales, es importante precisar que la mayor desagregacin de un presupuesto, tiene relacin directa con el monto total a invertir. Si el monto es reducido, lo recomendable es no tener muchos tipos de inversin.
Tabla 16: Distrito de Iguan: clasificacin de la inversin Clasificacin de la inversin Zona Interzonal 69 % Distrital Interdistrital Otros Estratgico 31 % Total 100%
En este caso se han priorizado dos tipos de inversin, el interzonal, que no aparece en las otras experiencias y con mayor prioridad, la inversin estratgica entendida como la viabilizacin de los ejes estratgicos del plan de desarrollo local.
Esta es la forma ms sencilla de hacer una divisin territorial, es aconsejable para las localidades con menores recursos.
Tabla 17: Distrito de Paucar: clasificacin de la inversin Clasificacin de la inversin Zona Distrital Urbano 40 % Comunal 60 % Total 100%
Presupuesto y gestin pblica en el gobierno regional de Ancash46
El presupuesto de apertura del gobierno regional de Ancash para el ao 2007 asciende a S/. 661.890 millones47, que probablemente sea mayor al cierre de dicho ao, ya que en los ltimos aos el presupuesto modificado es mayor que el de apertura, por efectos del crecimiento econmico y la tributacin, viabilizndose las ampliaciones presupuestales. El presupuesto 2007 experimenta una tendencia importante de crecimiento en los ltimos aos, donde uno de los principales factores que lo explica ha sido el crecimiento del Canon y Sobrecanon (que representaba en el ao 2006 el 12% del presupuesto regional
total y el 84% de la inversin regional total). Hay una fuerte dependencia del presupuesto de inversin respecto al Canon, ya que representa 2/3 partes de sta. El monto asignado como presupuesto de apertura para el ao 2007 frente al presupuesto modificado de 2006 de S/. 585.790 millones representaba un crecimiento de 13%, y frente al presupuesto modificado del ao 2005 de S/. 539.650 millones representaban un crecimiento de 22,7%. Como se aprecia en la tabla 18, el presupuesto modificado ha sido mayor que el de apertura en todos los rubros de gasto, 16,3% ms para el total, 5,5% en el gasto corriente; 206% en el gasto de capital; y crece a ms de 250% en el caso del Canon y Sobrecanon.
46 En la realizacin de este captulo se cont con la valiosa colaboracin tcnica del Lic. Hugo Salazar Rincn, especialista en incidencia poltica de CARE Ancash y Coordinador Regional de la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza Regional de Ancash. 47 Que representa 6.5% del total de los presupuestos proyectados a asignar al total de gobiernos regionales.
CAPTULO
Tabla 18: Gobierno Regional de Ancash. Presupuesto Institucional Modificado 2006. Nivel de ejecucin a Julio (nuevos soles). Presupuesto por fuente de financiamiento y categora de gasto Nivel de ejecucin del presupuesto (a julio 2006)
Categora de gasto/ Genrica de gasto
PIA
PIM
Variacin entre PIA y PIM
Fuente financiamiento: Toda Fuente Gastos Corrientes Personal y Obligaciones Sociales Obligaciones provisionales Bienes y servicios Otros gastos corrientes Gastos de capital Inversiones Otros gastos de capital Total pliego Gastos Corrientes Personal y Obligaciones Sociales Obligaciones provisionales Bienes y servicios Otros gastos corrientes Gastos de capital Inversiones Otros gastos de capital Total pliego Gastos de capital Inversiones Otros gastos de capital Total pliego 476.619.444 366.087.563 78.554.587 30.702.763 1.274.531 27.183.204 21.698.871 5.484.333 503.802.648 459.186.719 363.502.169 78.491.947 15.937.872 1.254.731 6.145.695 5.789.486 356.209 465.332.414 19.886.731 15.909.385 3.977.346 19.886.731 502.728.642 378.666.603 79.381.948 42.014.095 2.665.996 83.060.293 59.810.172 23.250.121 585.788.935 472.720.971 376.046.256 79.319.308 16.016.752 1.338.655 9.689.993 9.329.784 360.209 482.410.964 69.649.226 50.417.906 19.231.320 69.649.226 5,5% 3,4% 1,1% 36,8% 109,2% 205,6% 175,6% 323,9% 16,3% 2,9% 3,5% 1,1% 0,5% 6,7% 57,7% 61,2% 1,1% 3,7% 250,2% 216,9% 383,5% 250,2% 57% 57% 59% 50% 49% 22% 24% 18% 52% 58% 58% 59% 62% 55% 36% 34% 92% 57% 20% 22% 16% 20%
Fuente financiamiento: Recursos Ordinarios
Fuente financiamiento: Canon y Sobrecanon
Categora de gasto/ Genrica de gasto
PIA
PIM
Variacin entre PIA y PIM
Nivel de ejecucin del presupuesto (a julio 2006)
Fuente financiamiento: Recursos directamente recaudados Gastos Corrientes Personal y Obligaciones Sociales Obligaciones provisionales Bienes y servicios Otros gastos corrientes Gastos de capital Inversiones Otros gastos de capital Total pliego Gastos Corrientes Personal y Obligaciones Sociales Bienes y servicios Otros gastos corrientes Gastos de capital Inversiones Otros gastos de capital Total pliego 1.150.778 18.583.503 0 0 0 0 0 0 0 0 17.432.725 2.585.394 62.640 14.764.891 19.800 1.150.778 21.433.475 2.585.393 62.640 18.662.576 122.866 2.157.370 33.933 2.123.437 23.590.845 8.574.196 34.954 7.334.767 1.204.475 1.563.704 28.549 1.535.155 10.109.351 84,5% 26,9% 22,9% 0,0% 0,0% 26,4% 520,5% 87,5% 44% 38% 57% 44% 84% 24% 60% 23% 42% 36% 0% 36% 39% 23% 0% 24% 35%
Fuente financiamiento: Donaciones y Transferencias
Fuente: elaboracin propia, sobre datos oficiales del Gobierno Regional de Ancash, http://www.regionancash.gob.pe/presupuesto/
El Canon energtico tiene una tendencia creciente en el presupuesto de Ancash. Las transferencias por Canon o similares al gobierno regional se ha incrementado de 25 a 25,9 millones de soles entre el ao 2004 y 2005, representando el Canon minero ms de la mitad del total, seguido del Fondo
de Compensacin Regional (FONCOR). En el ao 2006, este crecimiento ha sido mayor, tal que a julio de 2006, el Canon minero transferido era de 28.368 millones de soles, que representaba 124% ms que lo recibido durante todo el ao 2005.
CAPTULO
Tabla 19: Regin Ancash. Transferencias efectivas por Canon diverso, 2004 y 2005 (enero-diciembre), 2006 (enero-julio) Tipos de Canon Derechos de Pesca FONCOR Canon Forestal Canon Hidroenergtico Canon Minero Regalas Mineras Renta Pesquera Total 1.330.271,58 25.015.275,03 1.974.884,82 14.249.434,34 2004 1.373.160,29 6.087.524,00 % 5,50% 24,30% 0,00% 7,90% 0,00% 5,30% 100,00% 25.877.899,07 2005 1.557.112,19 8.965.679,96 4.297,53 2.645.028,10 58.212,78 % 6,00% 34,60% 0,00% 10,20% 0,20% 0,00% 5.037,39 1.939.663,51 54.223,77 2.650.515,35 7,80% 100,00% 2006 898.471,14 % 2,60% 0,00% 0,00% 5,70% 83,60%
57,00% 12.647.568,51
48,90% 28.368.178,63
100,00% 33.916.089,79
Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de base de datos del CND.
Un eje importante de anlisis es el respectivo al nivel de ejecucin del presupuesto. De la informacin oficial se puede afirmar que esta ejecucin ha sido y es baja e irregular, tal como en el ao 2004. Por ejemplo, de 26,5 millones de soles de inversin presupuestados, slo se gastaron al final del perodo 6,4 millones (24,5%). En el presupuesto del ao 2005 se gast 43,4 millones en inversin, que representaba el 86,3% de lo presupuestado. A julio de 2006, el nivel de ejecucin del presupuesto total era de 52%: 57% para el gasto corriente, pero muy bajo en la inversin, cuya ejecucin alcanzaba solo el 22% y en el caso de los recursos del Canon y Sobrecanon, era slo del 20%. Se configura una situacin de bajo nivel de ejecucin del gasto de inversin, lo que implica un sub aprovechamiento de las fuentes de financiamiento. Analizando el presupuesto por tipo de gasto se puede indicar que los rubros que ms crecern en el perodo 2005-2007 sern inversiones (293%), otros gastos de capital (673%); mientras que en los gastos corrientes, la partida de bienes y servicios crecera en 110%. Del total del presupuesto 2005, slo 8% se ha destinado a la inversin (7% como inversin y 1% como otros gastos de capital), mientras que el pago de planillas y personal y las pensiones representan el 89% del presupuesto (16% de obligaciones provisionales y 73% en lo correspondiente a personal y obligaciones sociales). Por su parte, el gasto correspondiente a bienes y servicios representa slo el 3% del presupuesto total. Segn cifras oficiales para los aos 2004 y 2006, se evidencia altos niveles relativos de gasto corriente y bajos niveles de
gasto de inversin. De acuerdo al presupuesto del ao 2006 (585.789 millones de soles), el gasto de inversin estrictamente representaba el 14,2% del presupuesto total, lo que implicaba un nivel de gasto corriente del 85,8%, niveles alejados de parmetros de eficiencia. Los presupuestos para los gastos del personal (incluyendo gastos pensionables) representaban el 91,1% de los gastos corrientes (aproximadamente 471,3 millones).
Grfico 2:
Nota: en ambos casos se refiere al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA). Fuente: elaboracin propia sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas (DNNP-MEF); www.mef.gob.pe.
El presupuesto de apertura 2007 implicara un incremento importante en la inversin que representa el 24% del total del presupuesto (19% de inversin y 5% de otros gastos de capital).
Grfico 3:
corresponsabilidad principal en una inversin que se alinea a objetivos de desarrollo est tanto en el gobierno regional, como en los gobiernos locales. El presupuesto 2007 para los tres niveles de gobierno asciende a 1.756,86 millones de soles, del cual el 25% corresponde al gobierno nacional a travs de los sectores correspondientes; mientras que un 38% corresponde tanto al gobierno regional, como a los locales.
Grfico 5:
Fuente: elaboracin propia sobre informacin de la DNNP-MEF; www.mef.gob.pe
Grfico 4:
El modelo de gestin en el distrito de Independencia (Ancash)

En cuanto al presupuesto regional la principal fuente de financiamiento es la de recursos ordinarios, que en el ao 2005 representaba el 63% del total; y que en el presupuesto de apertura 2007 representaba el 75% del total. La perspectiva completa de los presupuestos existentes en Ancash es bastante mayor que el asignado al gobierno regional, ya que tiene que ver con los otros presupuestos asignados por niveles de gobierno. Los datos de presupuesto de apertura 2007 muestran que la
El distrito de Independencia48 se encuentra ubicado en la parte Nor Este de la Provincia de Huaraz, en el Callejn de Huaylas. La Municipalidad de Independencia ha venido implementando un modelo de gestin que se caracteriza entre otros elementos por la promocin del desarrollo econmico, donde el gobierno local juega un rol facilitador de oportunidades; por una prctica muy avanzada en lo que respecta a la simplificacin administrativa, y por una prioridad en la gestin respecto a la provisin de infraestructura de agua y saneamiento. Ha promovido la conformacin de cadenas productivas, principalmente de alcachofas (donde los productores tienen mayores canales de
48 Su creacin slo constituy una demarcacin territorial, ms no poltica, econmica y administrativa que garantizara su autogobierno. Por Decreto Ley No 25852 de 1992 que da fuerza de Ley al Decreto Supremo del 23 de Enero de 1866, se crea con carcter de autnomo teniendo como capital Barrio de Centenario.
CAPTULO
vinculacin al mercado), en avena (donde se apoya a productores pequeos), y en cuyes (animales menores que viene creciendo de modo importante, ya que cuenta con demanda insatisfecha a nivel regional, y un promisorio mercado externo. El Fondo de Garanta, cofinanciado entre el municipio y la empresa Minera Barrick Misquichilca, que se ve apoyada con acciones de asistencia tcnica y capacitacin, ha posibilitado un incremento en los ingresos mensuales de los productores con los cuales trabaja, de S/. 200 a S/. 312 (cadena productiva de la avena), S/. 533 (cadena productiva de cuyes), y S/. 1.008 (cadena productiva de la alcachofa). El Fondo de Garanta favorece el acceso a crdito a los productores a bajas tasas de inters y con requisitos mnimos, y es operado por la Caja Rural de Ahorro y Crdito Credichavn. Dicho fondo se compuso de S/.100 mil aportado por la municipalidad, US$ 20 mil aportado por la empresa minera Barrick y Credichavn aport con S/. 40 mil. A travs de esta modalidad se viene apoyando aproximadamente 100 productores, donde los crditos promedio son de S/ 6.000 en las cadenas de alcachofas, avena, cuyes y recientemente hortalizas. Dichos productores en promedio tienen de 0,5 a 1 ha49, lo cual indica que se viene apoyando a pequeos productores, y que por el ratio de jornales por hectrea genera un nivel de empleo directo e indirecto. En el desarrollo de las cadenas productivas apoyadas por el Fondo de Garanta impulsado por la Municipalidad de Independencia han confluido varios aliados estratgicos: CARE Per, el Ministerio de Agricultura (MINAG), y las mismas empresas agroindustriales que compraban la produccin de dos de las tres cadenas promovidas (alcachofa y avena). En el caso de la cadena de cuyes, la produccin de orienta en parte a la alimentacin infantil y familiar (objetivo de seguridad alimentaria), y en parte al mercado regional. CARE Per en especfico ha tenido un rol facilitador importante, apoyando la formacin y el fortalecimiento de capacidades de los proveedores de asistencia tcnica (PAT), tanto en las cadenas productivas de alcachofa, avena y cuyes. La decisin de aportar recursos del municipio en apoyar formas como la de Fondo de Garanta para la promocin de cadenas productivas no estaba necesariamente amparada en la ley hasta recientemente, donde con la ley N 2884650, Ley para el Fortalecimiento de las cadenas productivas y conglomerados, se institucionaliza formalmente su desarrollo y fortalecimiento. Con esta normatividad, experiencias como las desarrolladas por el distrito de Independencia pueden redimensionarse y replicarse bajo la orientacin de desempear como gobierno local roles cada vez ms estratgicos en el desarrollo econmico y la superacin de la pobreza. La situacin antes y despus de la operacin del Fondo de Garanta:
49 En el caso de la alcachofa, el Fondo de Garanta apoya un nmero de productores que representa 17 hectreas. 50 Del 26 de Julio de 2006.
Situacin previa Los pequeos agricultores y productores no tenan acceso a crdito Actividades productivas tradicionales y de subsistencia Bajo rendimiento y calidad de la produccin La produccin se remataba a precios bajos porque no contaba con un mercado seguro Ingresos mensuales por familia de S/. 200,00
Situacin actual La poblacin beneficiante tiene acceso al crdito Actividades productivas de productos rentables Productos de mejor rendimiento y calidad propiciado por la asistencia tcnica La produccin es vendida a empresas agroindustriales que garantizan la compra de la produccin total a precios competitivos Incremento de ingresos mensuales S/. 200 mensuales a S/. 312 (avena). S/. 533 (cuyes) y S/. 1.008 (alcachofas) mensuales Cambio hacia una cultura empresarial Apropiacin de nuevos conocimientos y prctias de gestin empresarial y comercializacin Utilizacin de insumos orgnicos (abono orgnico o humus) Las instituciones y/o organizaciones se an juntado para lograr objetivos comunes de desarrollo econmico
Ausencia de cultura empresaria (visin paternalista / asistencialista) Niveles de conocimiento poco tecnificado de las prcticas agrcolas y productivas Utilizacin de insumos qumicos y sintticos Las instituciones y/o organizaciones de la zona realizaban actividades de acuerdo con sus propios intereses Fuente: Municipalidad Distrital de Independencia.
La municipalidad ha acelerado tambin la expedicin de licencias de funcionamiento. Entre enero-diciembre 2003 se haban emitido 132 licencias, mientras que entre septiembre 2004-agosto 2005 se haban expedido 214 licencias. Parte de la explicacin de la mayor celeridad, que favorece una mayor formalizacin de la actividad econmica local, est en que hoy la expedicin de las licencias depende slo de la evaluacin y la firma de la gerencia de desarrollo econmico, mientras que anteriormente, dichas licencias requeran transitar por seis reas, entre gerencias y alcalda. Hoy, la Municipalidad Distrital de Independencia se encuentra entre las tres experiencias ms
exitosas de simplificacin administrativa en el pas, de acuerdo a la clasificacin de la ONG Ciudadanos al Da.
La licencia de funcionamiento adems del trmite y el costo era una fuente de corrupcin, porque antes se daba en cuatro meses,hoy se da en tres horas y media horas para las micro y pequeas empresas,todo se hace desde una ventanilla; de este modo hemos apoyado la formalizacin de muchas microempresas. Se ha constituido la gerencia de desarrollo econmico para ello (Alfredo Vera Arana, alcalde de la municipalidad distrital de Independencia).
CAPTULO
Tabla 20: Mejoras producidas en la simplificacin administrativa Antes Trmite en seis reas 35 das de gestin, como tiempo mnimo 429 nuevos soles como pago mnimo para la obtencin de la licencia. 14 requisitos 755.97 nuevos soles como costos operativos para la municipalidad. Fuente: Revista En Comunidad, Municipalidad de Independencia. Ahora Trmite en una rea (gerencia de desarrollo econmico) Tres horas de gestin, como tiempo mximo. 220 nuevos soles como pago mximo cinco requisitos 24.2 nuevos soles como costos operativos para la municipalidad.
La municipalidad en su gestin ha priorizado tambin la atencin al problema de la desnutricin crnica infantil. Una expresin de
esta prioridad est en la instalacin de la Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Desnutricin Crnica en el distrito.
Tabla 21: Mesa de concertacin de lucha contra la desnutricin crnica de Independencia. Plan operativo 2006 rea Promocin de la salud Estrategas Familias y viviendas saludables. Actividades Diagnstico de la situacin familiar. Elaboracin y ejecucin del plan familiar. Responsables - Microrred salud - Municipalidad
Comunidades saludables. Diagnstico de la situacin de la comunidad. Elaboracin y ejecucin de plan comunitario. Barrio saludable. Educacin, comunicacin en nutricin y alimentacin Educacin sexual Sesiones demostrativas. Diagnstico de la situacin del barrio. Elaboracin y ejecucin del plan barrial. Spots Festivales Concursos Feria - Microrred salud - Wawa wasi - Mesa concertacin - CARE - Mesa concertacin
Difusin masiva en centros educativos secundarios.
Saneamiento bsico Fortalecimiento de capacidades. Generacin de ingresos Biohuertos escolares y familiares. Crianza de cuyes. Cadenas productivas de avena y alcachofa.
Capacitacin a Juntas Administradoras de Agua y Saneamiento-JASS. Monitoreo de calidad del agua.
- Microrred salud - Municipalidad - Mesa concertacin - Gerencia desarrollo econmico-municipalidad - CARE
rea Gestin y sistema de informacin
Estrategas Elaboracin/evaluacin POA. Anlisis de indicadores de salud. Coordinacin y cruce de informacin programa vaso de leche y microrredes.
Actividades
Responsables - Microrred salud - Mesa concertacin
Fuente: elaborado sobre informacin oficial de la Municipalidad de Independencia.
Se ha avanzado en mejorar los sistemas de focalizacin de programas sociales, como el Vaso de Leche -que segn datos del MEF haba recibido en el ao 2004 S/. 600.766 y entre enero y julio 2005 S/ 356,83-, para reducir la filtracin existente. Asimismo, se han fortalecido mecanismos e instancias de gestin comunitaria y local de la salud.
se sienten ciudadanos plenos, con autoestima fortalecida. (Alcalde de la Municipalidad Distrital de Independencia)
Dicha experiencia viene aplicndose en 20 comunidades rurales y periurbanas, demostrando ser 45% ms econmico que las instalaciones convencionales, constituyndose sin duda en una experiencia que requiere ser ms estudiada y analizada, en las orientaciones de viabilizar opciones que permitan el acceso a agua y saneamiento a las poblaciones en pobreza y pobreza extrema. Uno de los problemas principales del medio ambiente local es la contaminacin por residuos slidos. En Independencia, la mayor parte de los residuos slidos eran desechados en los ros o en botaderos a cielo abierto. Frente a esta situacin, el municipio implement el Proyecto Integral de Gestin Ambiental de Residuos Slidos de Independencia (PIGARSI), financiado con recursos municipales y con aporte privado. El proyecto se compone de: Acciones de sensibilizacin a las juntas vecinales. Modernizacin del servicio de recoleccin y transporte de residuos slidos. Implementacin de planta de tratamiento de residuos slidos. Los resultados de la implementacin del proyecto a la fecha muestran una reduccin en la contaminacin y mejora en las condiciones de salud pblica; la comercializacin de 6,6 TM por da Compost (abono inorgnico) y 3,6 TM al da de humus (abono orgnico). Este ltimo orientado a apoyar la fertilizacin de las
..moralizamos el Vaso de Leche, aqu haba abuelas que reciban la leche de nietos que vivan en Puno,.mejoramos el padrn de beneficiarios, donde se obligaba a que se lleve al nio al centro de saludHace tres aos que se viene controlando la talla y el peso de los nios con el carn de salud y utilizando el SIVICO, trabajando conjuntamente con las organizaciones y los promotores de salud. En esto nos ha apoyado la Direccin de Salud y CARE.. (Alcalde de la Municipalidad Distrital de Independencia)
En cuanto a la infraestructura de agua y saneamiento necesaria en la zona, se ha promovido la instalacin de lo que se denomina el Alcantarillado Sanitario Integral ASI, que ha recogido la tecnologa en agua y saneamiento conocida como el alcantarillado condominial o alcantarillado simplificado, que ya viene siendo implementados en Colombia, Bolivia y Brasil. El valor agregado de la experiencia de Alcantarillado Condominial en Independencia es que se aplica tanto en zonas periurbanas como rurales, diferente al modelo sealado anteriormente.
se han gastado muchos millones en letrinas, no es durable y no es digno Se han instalado inodoros en las casas, sino lavaderos y duchas En la instalacin de los sistemas se da trabajo a los mismos que se vern beneficiadoslas personas
Fuente: elaborado sobre informacin oficial de la Municipalidad de Independencia.
CAPTULO
cadenas productivas de avena, alcachofas, bioremediacin de pasivos ambientales de la actividad minera y el tratamiento y comercializacin de 1,5 TM por da de residuos orgnicos reciclables a un precio de S/. 500 por TM, e ingresos por ms de S/. 790 mil anuales de ingresos propios de la municipalidad por la venta del abono orgnico e inorgnico, como residuos inorgnicos reciclables51. El presupuesto de Independencia ha crecido de S/. 11,5 millones (2003) a S/. 19,4 millones (2005), lo que representa un incremento de aproximadamente 70%. La principal fuente de financiamiento del presupuesto ha sido el Canon y Sobrecanon, que ha oscilado entre el 43 y el 47% del total. El presupuesto de apertura para el ao 2006 ascenda a S/. 12,9 millones (monto que debe haberse modificado durante el presente ao diferencia entre presupuesto de apertura y presupuesto modificado); mientras que el presupuesto de apertura para el ao 2007 asciende a S/. 27,7 millones. Como tendencia en los ltimos aos, se observa un comportamiento decreciente en el peso del FONCOMUN, que pas de 22,2% del presupuesto en el ao 2003 a 16,2% del total del presupuesto en el ao 2005 (aunque el monto absoluto se haya incrementado); as como de los recursos directamente recaudados que bajaron de 13,5% en el 2003 a 5,9% en el 2005 (donde se ha reducido la participacin como el monto absoluto). Por su parte, tambin han crecido en trminos absolutos y relativos los recursos por operaciones de crdito externo, como por donaciones y transferencias, en el primer caso subiendo de 0,6% del total en el ao 2003 a 11,8% en el 2005, y las donaciones y transferencias de 6,8% a 8,2%, para el mismo perodo. Adicionalmente a este panorama general, se muestran algunas tendencias adicionales al interior: La estructura de crecimiento del presupuesto 20032005 de 70% al interior es de 66,3% de crecimiento para los recursos por Canon y Sobrecanon; 23,7% en los recursos del FONCOMUN, -26,3% para los recursos directamente recaudados, 3180% en los derivados de operaciones de crdito externo y 105% en las donaciones y transferencias. Segn indica el proyecto Vigila Per52, la participacin de Independencia en el Canon y Sobrecanon provincial de Huaraz haba crecido de 25% en el 2004 a cerca de 41% en el ao 2005. Hay una gran diferencia entre los presupuestos de apertura y los presupuestos modificados, que son efectivamente los que se reciben. En todos los casos stos ltimos han sido mayores a los de apertura, lo que indica un mayor financiamiento del Estado a las demandas de ampliaciones presupuestales, viabilizadas por el crecimiento de la recaudacin tributaria (crecimiento econmico, crecimiento de las exportaciones, crecimientos de las exportaciones mineras principalmente por precios). Las diferencias entre los presupuestos de apertura y los modificados han sido de 77,7% en el 2003, 41,6% en el 2004 y de 155,5% en el 2005. En el caso del Canon y Sobrecanon, esta diferencia ha sido mayor an (356% en 2003, 12% en 2004 y 442% en 2005). Por su parte los crecimientos interanuales han sido en el total de 50,8% entre el 2003 y el 2004, y de 125 entre el 2004 y el 2005. En el caso del Canon y Sobre canon fue de 39,5% y 19,2%, respectivamente. Segn el documento del Presupuesto Participativo 2006 (realizado en el ao 2005 para la asignacin presupuestal en el ao 2006), el proceso se ha sustentado adicionalmente a la normatividad nacional, por la Ordenanza Municipal N 0022004-MDI, que regula la concertacin local en el distrito, donde se establece entre los temas resaltantes: La conformacin de las Juntas de delegados vecinales comunales consignados en la Ley Orgnica de Municipalidades- con funciones especficas para el proceso presupuestal, dividiendo el territorio en barrios urbanos, y en las zonas rurales, los delegados de dicha Junta representan a los 15 centros poblados del distrito.
51 Fuente: Ciudadanos al Da (2005), Canon Minero 2005: Situacin y Perspectivas. Transparencia fiscal, agosto. 52 Propuesta Ciudadana/CEDEP (2006), Vigila Per. Vigilancia de las Industrias Extractivas. Minera. Reporte regional N3, Balance 2005 de la Regin Ancash, marzo.
Operacin de un Comit de gestin de obras. lo cual no es comn en los procesos de presupuesto participativo y que se plantea en el ultimo instructivo como un nuevo espacio de participacin ciudadana en estos procesos. Operacin del Comit de vigilancia y control, encargado de vigilar los acuerdos de la priorizacin participativa y su cumplimiento. El proceso se realiz a travs de tres talleres de trabajo. El primero con 75 participantes donde se realiz la capacitacin a los agentes participantes sobre el proceso, as como la entrega a los agentes participantes de la ficha de proyectos de inversin y la conformacin del equipo tcnico de apoyo al proceso. El segundo taller con 66 participantes donde se aprobaron los criterios de priorizacin de los proyectos de inversin. Se aprob el reglamento de la Junta de delegados vecinales Comunales, se identificaron proyectos por ejes de desarrollo en concordancia con lo establecido en el plan concertado de desarrollo distrital, se identificaron proyectos por espacios jurisdiccionales, se recepcionaron de los agentes participantes las fichas de proyectos de inversin por reas jurisdiccionales y
ejes de desarrollo y el Alcalde present el informe de rendicin de cuentas del proceso participativo 2004 para la asignacin presupuestal el ao 2005. El tercer taller con 42 participantes. El equipo tcnico present la priorizacin de proyectos de inversin para el ao 2006 y aprobacin de la misma, eleccin del Comit de vigilancia y control, y la suscripcin de los acuerdos adoptados (acuerdo participativo). Cabe sealar que los objetivos planteados para el proceso de presupuesto participativo 2006 fueron: Construccin, mejoramiento y rehabilitacin de redes viales que integren zonas urbanas y rurales ms pobladas y las nuevas zonas residenciales. Promocin del desarrollo socioeconmico local, fomentando la creatividad empresarial, la cultura, la educacin y el deporte. Dotacin y mejoramiento de los servicios bsicos en zonas rurales y urbano marginales del distrito. Impulso del desarrollo local, implantando una infraestructura y gestin institucional moderna y democrtica.

Tabla 22: Informacin sobre presupuestos 2003 PIM PIM PIA 46,1% 16,2% 8,6% 5,9% 879.920 11,8% 8,2% 3,1% 933.578 25.878.990 100,0% 12.242.718 17.334.652 12.931.457 41,6% 50,8% 356% 39,5% 19,2% 12% 442% 12,0% 155,5% 100,0% 7.603.203 19.422.645 100,0% 100,0% 27.692.488 3,4% 93,5% 100,0% 980.830 7,6% 3,2% 1.760.000 13,6% 3.303.498 25,5% 6.887.129 53,3% 46,8% 6.728.862 7.508.914 22,2% 2.615.436 3.167.437 10,1% 1.360.000 1.360.000 13,5% 0,6% 6,8% 1.538.420 1.538.643 8,9% 584.098 611.781 1.467.481 8,5% 1.601.685 765.781 4,4% 2.283.390 1.526.396 8,8% 1.080.830 1.147.509 7,8% 1.360.000 1.671.050 18,3% 2.926.825 3.155.460 43,3% 1.651.450 8.951.770 Estructura PIM PIA PIM PIA PIA Estructura PIM Estructura PIM Estructura PIM Estructura PIM 2004 2005 2006 2007
CAPTULO
Fuente de financiamiento
PIA
Canon y Sobrecanon
1.179.710 5.381.594
FONCOMUN
2.079.122 2.551.453
Otros impuestos municipales
1.154.000 1.155.720
Recursos directamente recaudados 1.457.800 1.557.176 69.608 781.305
Recursos por operaciones de crdito externo
Donaciones y transferencias
600.913
Recursos Ordinarios para gobiernos locales
Recursos determinados
Total 77,7%
6.471.545 11.496.856
Diferencia entre PIA y PIM (%)
Crecimiento interanual de PIM
Crecimiento del Canon y Sobrecanon (PIM respecto PIA)(%)
Crecimiento interanual del Canon y Sobrecanon (%)
Fuente: elaboracin propia, sobre datos oficiales de la Municipalidad Distrital de Independencia. http://www.muniindependenciahz.gob.pe (2003-2006); informacin de la DNPP-MEF para los datos del presupuesto de apertura 2007, www.mef.gob.pe.
En la gestin local del distrito de Shupluy
Shupluy es un distrito rural, que forma parte de la provincia de Yungay, tiene una poblacin de 2.382 habitantes y se ubica en el primer quintil de pobreza, medida por carencias, de acuerdo a datos del Mapa de pobreza 2006. Shupluy implementa una experiencia de gestin local basada en:
La asociatividad y articulacin interinstitucional a nivel de la subcuenca del ro Casma
2003. A partir de ello, CARE Per interviene en el distrito con el Programa REDESA, con el propsito de reducir la desnutricin crnica infantil, desde el incremento de los ingresos econmicos familiares; la reduccin de las enfermedades diarreicas infantiles; y desde la mejora en las prcticas de alimentacin infantil. La desnutricin crnica infantil como producto de esta intervencin se ha reducido de 44% a 40%. Las prcticas de gestin y vigilancia comunitaria de la salud han sido determinantes para los buenos resultados.
Para revertir estilos convencionales de gestin y resolver el problema de construccin del Puente de Shupluy, hay asocio entre dos distritos para la construccin de una carretera integradora de ambos territorios. El segundo paso en la alianza territorial ha sido la conformacin de un Comit de Gestin entre Shupluy, Cascapara, Matacoto y la comunidad campesina de Ecash, que es el ms grande de Ancash, para desarrollar acciones conjuntas en materia productiva. Lo que este esfuerzo busca es articular a los aproximadamente 12 distritos de la Cuenca del Ro Casma y posteriormente la articulacin de dos cuencas, como Santo Toribio y Tarashun, que implicara la asociacin de aproximadamente 30 distritos.
sin el apoyo del gobierno local y CARE Per, como MINSA slo no se hubieran podido lograr nuestros objetivos, tambin el apoyo agente comunitarios y del SIVICO Sistema de Vigilancia Comunal. (Alcalde de Shupluy)
Lo que viene gestionando el municipio actualmente es la diseminacin de las lecciones generadas por el programa REDESA. El desafo, para lo cual el municipio se viene preparando es convertir dichas lecciones en poltica pblica.
.vamos a trabajar un plan de desarrollo de subcuencas, parte de las propuestas estn ac las que obedezcan a un contexto de desarrollo territorial, entonces queremos consolidar eso. Por ejemplo, en los temas de salud, educacin tambin queremos trabajar a nivel de subcuencas, salud por ejemplo estamos pensando complementarlos los servicios de salud con la designacin de un equipo mdico itinerante para los tres distritos, que complemente los lugares mas aledaos lo que son atenciones de salud integral, como educacin inicial... (Alcalde de Shupluy)
La priorizacin de la seguridad alimentaria y la reduccin de la desnutricin crnica infantil en la poltica y la estrategia de desarrollo local
como Municipalidad luego de la intervencin del Programa REDESA, nosotros tenemos un proyecto que ha sido presentado al Gobierno Regional se refiere a la implementacin de chacras integrales, trabajos como los comits de vaso de leche que involucra bueno la agricultura para autoconsumo, crianza de animales menores y pequea parcelas para comercializacin, eso por una lado. (Regidor de Shupluy)
El fomento de la participacin y el ejercicio de ciudadana
La priorizacin de la seguridad alimentaria como un componente central en la gestin distrital de Shupluy tiene su origen en el convenio que la municipalidad entabla con CARE Per el ao
En el distrito se ha fomentado una mayor participacin de la poblacin en la toma de decisiones, en la ejecucin, como en la vigilancia ciudadana. Para ello, se ha creado el Comit Distrital de Desarrollo (CDD-Shupluy), que viene a ser una instancia de concertacin entre las autoridades representantes de instituciones pblicas, privadas, organizaciones sociales y la poblacin, que busca mejorar la gestin del desarrollo local participativo. Su funcin se constituira en apoyar la gestin municipal, ampliando el margen de participacin, ms all de lo establecido en la normatividad, pero que sustentado en la autonoma poltica de los municipios, se encuentra justificado. El CDD-Shupluy est conformado por cinco comisiones, similares a los ejes del plan estratgico de desarrollo.
CAPTULO
se sustenta en la corresponsabilidad entre autoridades y poblacin organizada, en torno a objetivos de desarrollo. Entre las caractersticas ms importantes destaca: El control social de la comunidad frente a los riesgos de nutricin y salud. La comunidad organizada (a travs del Comit de Desarrollo Comunal-CODECO), trata y resuelve los problemas prioritarios, definiendo de este modo orientaciones para la gestin a nivel distrital, provincial y regional. La priorizacin de los recursos (en el presupuesto participativo) en consistencia con el dficit especfico de las comunidades del distrito, fortaleciendo criterios de equidad y de solidaridad entre las familias. La experiencia fomenta la articulacin entre los planes de desarrollo, inicindose en los planes familiares, pasando por los comunales y el distrital.
En la gestin local del distrito de Tambillo (Ayacucho)
La experiencia se desarroll en el Distrito de Tambillo, que tiene una poblacin aproximada de 7,118 habitantes. Cuenta con 27 comunidades campesinas y dos anexos. En el distrito aproximadamente 1600 familias; 52,3% son varones y 47,7% mujeres. Existe una tendencia de repoblamiento efectuado post etapa de la violencia en Tambillo. De acuerdo a datos del Mapa de Pobreza 2006 elaborado por FONCODES-MIMDES, se encuentra en el primer quintil de pobreza-medida por carencias-, 14% de su poblacin carece de agua, 33% de saneamiento y 47% de electricidad; 37% de las mujeres son analfabetas; un 35% de la poblacin es menor de 12 aos, y 51% de los escolares son desnutridos crnicos. Un 77% de la poblacin se encuentra en la zona rural. La principal actividad econmica en Tambillo es la agricultura, ganadera, y en menor proporcin el comercio y la artesana. En Tambillo, aproximadamente del ao 2004 a la fecha se viene implementando una modalidad de gestin local, que
...el CODECO ahora representa el trabajo organizado de todas las autoridades y recibe mayor respaldo de la comunidad,
Comit de Desarrollo Comunitario (CODECO)

El Comit de Desarrollo Comunitario (CODECO) es fundamentalmente una instancia de gestin y de apoyo operativo a la comunidad. Con una representacin elegida democrticamente, y conformado por los principales lderes y fuerzas sociales vivas de la comunidad (organizaciones productivas, comits de vaso de leche, asociaciones de padres de familia, mdicos o representantes del sector salud, comits especficos, clubes deportivos, iglesias, promotores comunales, etc.). El CODECO apoya el trabajo del gobierno comunal en mejores propuestas y alternativas para una mayor efectividad en las asambleas comunales. El planteamiento de propuestas hacia el municipio o gobierno local. Es una expresin de democracia participativa en el nivel comunitario.
...antes no era as, cada uno marchaba por su lado tanto el presidente como las dems autoridades. ...ahora trabajamos de modo conjunto con la Junta Directiva quienes nos llaman a asambleas donde planteamos necesidades.... (Comunidad de Alanya, Tambillo, Ayacucho).
El CODECO ha permitido ms participacin de las autoridades en los temas comunales. Nuestra organizacin se ha hecho ms fuerte con la participacin de mujeres y varones. Son las cabezas de organizacin quienes informan sobre situacin, problemas y logros (Comunidad de Condoray, Tambillo, Ayacucho).
Sistema de Vigilancia Comunitaria del Desarrollo (SIVICO)

El SIVICO es un proceso social de seguimiento y vigilancia comunitaria de los niveles de inseguridad alimentaria y el desarrollo. Tiene su antecedente en los Sistemas de Vigilancia Comunitaria de Salud (SIVICOS), promovido en algunas zonas del pas por el Ministerio de Salud. En este caso, se enriquece las funciones de vigilancia comunal no solo a los temas de salud, sino a los de existencia de alternativas de disponibilidad de alimentos, como de generacin de ingresos econmicos familiares. El anterior mapa geosanitario comunal, como la tabla de indicadores se complementa con datos de naturaleza econmica y productiva. Actores claves para el buen funcionamiento del SIVICO son los tradicionalmente conocidos como promotores comunitarios de salud, que no obstante su especializacin prctica en el tema, en los espacios rurales son campesinos que tienen un conocimiento y sabidura que los constituyen en la experiencia en promotores del desarrollo comunal. En cuanto al aspecto de informacin del SIVICO, el censo comunal de hogares es una actividad estratgica ya que recoge de la informacin actualizada de las condiciones de vida, informacin potencialmente til para la accin del gobierno comunal, como de los municipios distritales y provinciales, como del gobierno regional. Los SIVICO apoyan la mejor asignacin de los recursos de la inversin social. Al definir el mapa del desarrollo comunal, reflejando zonas con mayor desarrollo relativo entre familias, apoya la mejor priorizacin de proyectos y acciones.
Nuestro SVICO es como el espejo de mi comunidad. Con nuestro mapeo podemos ver como estn nuestras casas, nos sirve para ver donde hay que poner agua, letrina, quien tiene su pozo de basura su pozo de drenaje, cocinas mejoradas ..... entonces nosotros ya fcilmente ya ubicamos nuestros nios
menores tres aos. (Promotor de la comunidad de Condoray, Distrito de Tambillo, Ayacucho). ...con respecto al SIVICO, el mapeo nos ayuda a vigilar los compromisos de las familias (Testimonio, comunidad Condoray, Tambillo, Ayacucho).
Planeamiento del desarrollo comunal

No obstante el avance de pasar de los memoriales comunales, lista de demandas no organizadas ni temporal, temtica ni estratgicamente, los actuales planes de desarrollo comunal y planes comunales se centran ms en la perspectiva problema, y estn en muchos casos desconectados de la visin distrital o provincial, o de dinmicas como las de cuencas o corredores econmicos y no identifican oportunidades. Complementariamente al no describir de modo sistmico la situacin de la comunidad, el municipio no cuenta con elementos de informacin suficientes para una mejor gestin. En la propuesta desarrollada en la experiencia, el planeamiento del desarrollo comunal se realiza mucho ms articulado de la visin y oportunidades locales, brinda una mayor y ms precisa informacin para la toma de decisiones locales, donde parte de esta informacin es captada a travs de la ficha censal de hogares, sealada anteriormente. La seguridad alimentaria, como enfoque y estrategia nutre la capacidad de accin de los planes comunales, ya sea en objetivos estratgicos (como mximo 3 aos), como a nivel semestral o anual.
Gestin social de agua y saneamiento

La sostenibilidad de las intervenciones en agua y saneamiento claves para la mejor calidad de vida-, no solo depende de la infraestructura, sino de la institucionalidad social de base. La organizacin social que ayude a proponer iniciativas, que brinde mantenimiento y sostenibilidad tcnica e institucional a la infraestructura provista posibilita no solo corresponsabilidad, sino valoracin y cambio cultural. Las Juntas de Administracin de Agua y Saneamiento (JASS), cumplen esta funcin, en relacin al Comit de Desarrollo Comunal (CODECO).
Sistema de vigilancia del desarrollo local (SIVIDEL)

Sobre la base del SIVICO, tanto desde su dimensin de vigilancia, como de generacin de informacin para mejores decisiones, se construye el SIVIDEL, el cual posibilita mejores condiciones para el planeamiento del desarrollo local, como para el presupuesto participativo.
CAPTULO
Fortalecimiento institucional de los municipios

Est referido a las condiciones institucionales necesarias en los municipios, para que estos puedan innovar roles en la promocin de la reduccin de la desnutricin crnica infantil y la seguridad alimentaria. Implica sensibilizacin y capacitaciones previas.
Adopcin de tcnicas para la produccin local de alimentos

Est referido a un conjunto de tcnicas, -promovidas por la mayor dinmica de participacin-, tcnicas orientadas a la produccin creciente de los alimentos que permitan cubrir una base de micro y macronutrientes en el hogar. Algunas de estas son los biohuertos y las chacras integrales.
Adopcin de prcticas para la seguridad alimentaria y el desarrollo

Est referido a las capacidades de los actores sociales respecto a las prcticas de preparacin adecuada de alimentos, as como de mejoramiento del hbitat familiar, como las cocinas mejoradas, las alacenas para la conservacin de los alimentos, letrinas, los pozos de basura, de drenaje, la separacin de ambientes en el hogar, etcetera.
Una particularidad en la experiencia de Tambillo es que el modelo de gestin descrito anteriormente apoya el mejor desarrollo del presupuesto participativo, posibilitando una mejor priorizacin
de proyectos. Las etapas del presupuesto participativo en Tambillo se describen a continuacin:
Preparacin y diseo del proceso Paso 1. Revisin y/o evaluacin de los instrumentos de gestin comunal Actividad Sensibilizacin sobre la inseguridad alimentaria. Actualizar y revisar el SIVICO para preparar un balance por cada familia. Revisar y/o evaluar el plan de desarrollo comunal en cuanto a logros, avances. Formular el plan de trabajo anual. Identificacin y priorizacion de proyectos. Formulacin de perfiles de proyectos.
2. Revisin y/o evaluacin de los instrumentos de gestin distrital
Actualizar y revisar el SIVIDEL para preparar un balance en cuanto a los indicadores de pobreza por comunidad y distrital, luego realizar la clasificacin de comunidades por rango de pobreza. Revisar el balance presupuestal en cuanto a su coherencia. Revisar y/o evaluar el plan de desarrollo en cuanto a su consistencia, coherencia y pertinencia. Ubicar los principales ejes de desarrollo. Dar a conocer los contenidos del plan a la poblacin. Estimacin de la estructura presupuestal y los techos por cada rubro. Eleccin de delegados para el proceso. Determinar los tipos de proyectos para su financiamiento. Segmentacin territorial (zonales o comunal). Asignacin de recursos. Los criterios de priorizacion de proyectos y sus ponderaciones. Emisin de la ordenanza municipal que regula el proceso.
3. Definicin de criterios bsicos para la elaboracin del presupuesto participativo
Formulacin del presupuesto Paso 4. Primer taller informativo distrital Actividad Sensibilizacin sobre la inseguridad alimentaria. Presentar el sistema de vigilancia distrital (SIVIDEL) con los indicadores de pobreza, mas la clasificacin de comunidades por rango de pobreza. Informe balance sobre la gestin econmica del gobierno local. Presentar el plan de desarrollo distrital, sealando los avances y dificultades para finalmente validar previa evaluacin. Presentar el diseo del proceso los pasos a seguir en la formulacin del presupuesto participativo, los representantes zonales, el mecanismo de ejecucin, los montos asignados por tipo de proyecto. Aprobacin de las reglas de juego y de los criterios de priorizacion de proyectos. Determinar quienes son los delegados a la asamblea. Aprobacin del cronograma del proceso. Presentacin del SIVICO por cada comunidad para evaluar los indicadores de pobreza. Presentacin de los proyectos por los Comits de Desarrollo Comunal(CODECO). Calificacin y preseleccin de proyectos. Coordinaciones con el CODECO para asistir como delegado al taller central distrital. Presentacin del SIVIDEL distrital con los indicadores de pobreza de las comunidades mas pobres del distrito. Presentacin del presupuesto y los techos presupustales para los diferentes tipos de proyectos a financiar. Informe de los talleres zonales. Priorizacion de proyectos Inter-zonales. Priorizacion de proyectos de impacto distrital. Priorizacion de proyectos interdistritales. Redaccin del acta con proyectos priorizados. Informe y presentacin del equipo tcnico. Aprobacin de la propuesta del equipo tcnico.
5. Talleres zonales o comunales descentralizados de priorizacion de proyectos
6. Taller central distrital
7. Taller distrital de aprobacin del presupuesto participativo
Ejecucin y evaluacin del presupuesto participativo Paso 8. Ejecucin de los proyectos priorizados Actividad Formulacin del Plan Institucional de Apertura. Emisin de la ordenanza municipal. Cronograma de inversin aprobado en al mesa de concertacin. Definicin de mecanismos de evaluacin y seguimiento(SIVIDEL, metodologa e indicadores).
9. Participacin de los vecinos en la ejecucin 10. Evaluacin participativa del proceso y de la ejecucin presupuestal
Conformacin de los comits de vigilancia por proyectos. Capacitacin a los comits de vigilancia. Reporte bimensual, trimestral del avance de los proyectos vigilados. Consolidar los reportes de los comits de vigilancia. Taller central de anlisis de logros, problemas y lecciones aprendidas. Formulacin del informe memoria del presupuesto participativo por parte de la municipalidad.
Fuente: Jeri, Pedro (2004).
CAPTULO
3.2 Participacin, presupuestos y gestin pblica. Anlisis de casos
Seguidamente se realiza un anlisis de los casos descritos anteriormente, desde ejes temticos tales como el presupuesto participativo, como condiciones de eficiencia y eficacia. En el caso de la eficiencia, se analiza la estructura de gasto corriente frente al gasto de inversin; mientras que en el caso de la eficacia se analiza la vinculacin entre la priorizacin de proyectos y los ejes estratgicos de desarrollo. De este modo se analiza la estrategia y modelo de desarrollo local.
Las experiencias de presupuesto participativo apoyadas por USAID e implementadas por CARE Per en 2002-2003
para la propuesta, ya que se cuenta con informacin de estructura para el presupuesto total, como para el presupuesto de inversin. Se ha utilizado datos disponibles del MEF para el ao 2005, que refleja la priorizacin participativa realizada el ao 2004. En general, se puede indicar que la calidad y sentido estratgico de las estructura de proyectos ha mejorado, pero todava queda margen para mejorar; y los niveles de eficiencia son heterogneos. En el caso del distrito de Accocro, de acuerdo a datos de presupuesto por actividad/proyecto del ao 2005, no obstante tener una escala de presupuesto de distrito rural pequeo, muestra un alto porcentaje de gasto administrativo (31% bajo gestin administrativa ms 12,7% bajo conduccin y orientacin superior). De los 879,8 mil nuevos soles de presupuesto en el ao 2005, lo estrictamente correspondiente a inversin fue de 318,7 mil nuevos soles (36,2) del presupuesto total, considerndose el resto como gasto corriente. De esta inversin, el 37,2% corresponde a infraestructura de riego, seguido de la infraestructura para el saneamiento rural (letrinas).
Un producto especfico del proceso de presupuesto participativo, dado el porcentaje del presupuesto definido participativamente es la estructura de proyectos y actividades ejecutados en el ao. Incluso el analizar esta estructura brinda elementos adicionales
Tabla 23: Accocro. Presupuesto por actividad/ proyecto (2005) Actividad/ proyecto AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES CONDUCCION Y MANEJO DE LOS REGISTROS CIVILES CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS CONSTRUCCION DE LETRINAS CONSTRUCCION DE PUENTES CONSTRUCCION DE PUESTOS DE SALUD CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO ELECTRIFICACION URBANA Y RURAL GESTION ADMINISTRATIVA MEJORAMIENTO DE TROCHAS CARROZABLES PROGRAMA DEL VASO DE LECHE TOTAL Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. Total (nuevos soles) 42.225 27.982 11.574 111.352 32.325 53.894 8.000 33.535 118.445 25.059 273.746 5.215 136.448 879.800 % 4,8% 3,2% 1,3% 12,7% 3,7% 6,1% 0,9% 3,8% 13,5% 2,8% 31,1% 0,6% 15,5% 100,0%
Tabla 24: Accocro. Presupuesto de inversin (2005) Actividad/ proyecto AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS CONSTRUCCION DE LETRINAS CONSTRUCCION DE PUENTES CONSTRUCCION DE PUESTOS DE SALUD CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO ELECTRIFICACION URBANA Y RURAL MEJORAMIENTO DE TROCHAS CARROZABLES TOTAL INVERSIN PRESUPUESTO 2005 Presupuesto de inversin (% Presupuesto total) Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. Total 42.225 32.325 53.894 8.000 33.535 118.445 25.059 5.215 318.698 36,2% % 13,2% 10,1% 16,9% 2,5% 10,5% 37,2% 7,9% 1,6% 100,0%
El gasto de capital (inversin) en Churcampa representa el 48,7% del presupuesto total del distrito, lo que implica un gasto corriente de 51,3%. Sin embargo, el gasto administrativo representa poco ms del 40% del presupuesto total. No obstante que el gasto de inversin es ms alto que el promedio de los municipios (indicador positivo de eficiencia), el gasto administrativo representa la mayor parte del gasto corriente, lo cual refleja niveles de ineficiencia. Del presupuesto de inversin
del distrito de Churcampa, 41,4% se orienta a la construccin de trochas carrozables, 24,4% se orienta a la construccin de centros educativos, y 6,7% a la construccin de infraestructura de desage. Sin embargo, todava se observa algunos proyectos no prioritarios, como es el caso de la construccin del palacio municipal, que representa el 15% del presupuesto de inversin local.
CAPTULO
Tabla 25: Churcampa. Presupuesto por actividad/ proyecto (2005) Municipalidad Distrital de Paucar Actividad/ proyecto ADMINISTRACION DE RECURSOS MUNICIPALES AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE APOYO COMUNAL CONDUCCION Y MANEJO DE LOS REGISTROS CIVILES CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR CONSTRUCCION DE CANALES DE REGADIO CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS CONSTRUCCION DE MICRO SISTEMA DE RIEGO CONSTRUCCION DE PALACIO MUNICIPAL CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES CONSTRUCCION SISTEMA DE DESAGUE DEFENSA MUNICIPAL AL NIO Y AL ADOLESCENTE (DEMUNA) ENCAUZAMIENTO DE RIOS GESTION ADMINISTRATIVA MANTENIMIENTO DE PARQUES Y JARDINES MANTENIMIENTO VIAL LOCAL MEJORAMIENTO DE SISTEMA DE RIEGO PROGRAMA DEL VASO DE LECHE PROMOCION E INCENTIVO DE LAS ACTIVIDADES ARTISTICAS Y CULTURALES PROMOCION PESQUERA SERVICIO DE LIMPIEZA PUBLICA SUPERVISION Y CONTROL TOTAL GENERAL Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. Total (nuevos soles) 11.291 15.000 28.400 9.526 196.952 47.000 290.000 30.319 172.034 492.990 80.000 8.400 25.000 793.253 18.000 14.400 30.000 125.410 3.000 8.000 22.242 20.818 2.442.035 % 0,5% 0,6% 1,2% 0,4% 8,1% 1,9% 11,9% 1,2% 7,0% 20,2% 3,3% 0,3% 1,0% 32,5% 0,7% 0,6% 1,2% 5,1% 0,1% 0,3% 0,9% 6,4% 100,0%
Tabla 26: Churcampa. Presupuesto de inversin (2005) Actividad/ proyecto AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE CONSTRUCCION DE CANALES DE REGADIO CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS CONSTRUCCION DE MICRO SISTEMA DE RIEGO CONSTRUCCION DE PALACIO MUNICIPAL CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES CONSTRUCCION SISTEMA DE DESAGUE ENCAUZAMIENTO DE RIOS MEJORAMIENTO DE SISTEMA DE RIEGO PROMOCION PESQUERA Total Presupuesto de Inversin Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. Total (nuevos soles) 15.000 47.000 290.000 30.319 172.034 492.990 80.000 25.000 30.000 8.000 1.190.343 % 1,3% 3,9% 24,4% 2,5% 14,5% 41,4% 6,7% 2,1% 2,5% 0,7% 100,0%
Paucar es uno de los distritos con mayor presupuesto dentro de la provincia de Acobamba. Tena un presupuesto para el ao
2005 de S/. 2,47 millones, de los cuales poco ms de un milln est destinado a la inversin (40,8%).
Tabla 27: Paucar. Presupuesto por actividad/proyecto (2005) Municipalidad Distrital de Paucar Actividad/ proyecto AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE AMPLIACION DEL SERVICIO DE LIMPIEZA PUBLICA APOYO COMUNAL COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS CONSTRUCCION DE LETRINAS CONSTRUCCION DE LOCALES COMUNALES CONSTRUCCION DE PUESTOS DE SALUD CONSTRUCCION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL GESTION ADMINISTRATIVA Total (nuevos soles) 15.000 50.000 662.065 71.811 133.000 30.000 30.000 40.000 70.000 50.000 30.000 30.000 681.000 % 0,6% 2,0% 26,8% 2,9% 5,4% 1,2% 1,2% 1,6% 2,8% 2,0% 1,2% 1,2% 27,6%
CAPTULO
Municipalidad Distrital de Paucar Actividad/ proyecto PROGRAMA DEL VASO DE LECHE PROMOCION DEL COMERCIO SERVICIO DE LIMPIEZA PUBLICA TOTAL Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.
Total (nuevos soles) 430.986 120.000 26.000 2.469.862
% 17,4% 4,9% 1,1% 100,0%
Tabla 28: Paucar. Presupuesto de inversin 2005 Actividad/ proyecto AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE AMPLIACION DEL SERVICIO DE LIMPIEZA PUBLICA APOYO COMUNAL CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS CONSTRUCCION DE LETRINAS CONSTRUCCION DE LOCALES COMUNALES CONSTRUCCION DE PUESTOS DE SALUD CONSTRUCCION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL TOTAL INVERSIN PRESUPUESTO 2005 PRESUPUESTO DE INVERSIN (%PRESUPUESTO TOTAL) Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. Total (nuevos soles) 15.000 50.000 662.065 30.000 30.000 40.000 70.000 50.000 30.000 30.000 1.007.065 40,8% % 1,5% 5,0% 65,7% 3,0% 3,0% 4,0% 7,0% 5,0% 3,0% 3,0% 100,0%
Observando la estructura del presupuesto de inversin 2005, resalta el bajo porcentaje de inversin asignado a obras de agua potable, saneamiento bsico o a infraestructura educativa o de riego agrcola, explicado ya que un 65,7% de la inversin figura bajo el rubro de apoyo comunal.
Un 60% del presupuesto distrital de Iguan es considerado como inversin, un ratio eficiente, y un 40% de gasto corriente. Al interior del gasto de inversin, el 39% se orienta a la electrificacin rural, 25% se orienta a la construccin de la infraestructura de riego, y 23% a la construccin de trochas carrozables, entre las inversiones ms importantes.
Tabla 29: Iguan. Presupuesto por actividad/proyecto (2005) Actividad/ proyecto APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES ELECTRIFICACION RURAL GESTION ADMINISTRATIVA OBLIGACIONES PREVISIONALES PROGRAMA DEL VASO DE LECHE REHABILITACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Total Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. Total (nuevos soles) 25.000 8.478 62.061 88.968 83.448 140.402 89.223 21.407 51.702 19.492 590.181 % 4% 1% 11% 15% 14% 24% 15% 4% 9% 3% 100%
Tabla 30: Iguan. Presupuesto de inversin (2005) Actividad/ proyecto APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES ELECTRIFICACION RURAL REHABILITACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Total Presupuesto de Inversin Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. Total (nuevos soles) 25.000 88.968 83.448 140.402 19.492 357.310 % 7% 25% 23% 39% 5% 100%
CAPTULO
Tabla 31: Acobamba. Presupuesto por actividad/proyecto (2005) Municipalidad Distrital de Paucar Actividad/ proyecto AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE APOYO COMUNAL APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES CONDUCCION Y MANEJO DE LOS REGISTROS CIVILES CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR CONSTRUCCION DE COLISEOS CONSTRUCCION DE COMPLEJOS RECREACIONALES CONSTRUCCION DE MERCADO MUNICIPAL CONSTRUCCION DE PALACIO MUNICIPAL CONSTRUCCION DE PLAZA DE ARMAS CONSTRUCCION DE RELLENO SANITARIO CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES CONTROL SANITARIO DEFENSA MUNICIPAL AL NIO Y AL ADOLESCENTE (DEMUNA) GESTION ADMINISTRATIVA INFRAESTRUCTURA TURISTICA MEJORAMIENTO DE LOCALES COMUNALES MEJORAMIENTO DE PARQUES OBLIGACIONES PREVISIONALES PROGRAMA DEL VASO DE LECHE REHABILITACION DE CARRETERAS SUPERVISION Y CONTROL TOTAL Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. Total (nuevos soles) 30.000 26.194 375.452 59.147 93.000 284.940 20.000 110.000 200.000 200.000 60.000 100.000 60.000 154.625 0 771.355 30.000 72.000 297.804 54.067 169.469 220.000 29.159 3.417.212 % 0,9% 0,8% 11,0% 1,7% 2,7% 8,3% 0,6% 3,2% 5,9% 5,9% 1,8% 2,9% 1,8% 4,5% 0,0% 22,6% 0,9% 2,1% 8,7% 1,6% 5,0% 6,4% 0,9% 100,0%
En Acobamba, de los S/. 3,42 millones para el ao 2005, S/. 1.77 corresponde a inversiones, lo cual representa el 52% del presupuesto total. Dentro de esta estructura se observa casi 40% de la inversin en tres proyectos (construccin de mercado municipal, construccin de palacio municipal y mejoramiento de parques), que no se condicen con la problemtica de la provincia. Ntese el bajo presupuesto asignado a obras de ampliacin de
infraestructura de agua potable. Este presupuesto de inversin del ao 2005 expresa la priorizacin participativa de recursos y proyectos realizada el ao 2004. Acobamba viene mostrando un avance positivo en lo que respecta a considerar en su gestin como prioridad la seguridad alimentaria. Tal es as, que segn fuentes oficiales, en su presupuesto 2007, se ha considerado un 20% del presupuesto para temas de seguridad alimentaria 53.
53 Declaraciones de Jefe de PRONAA-MIMDES. En: http://www.elcomercioperu.com.pe/EdicionImpresa/Html/2006-10-18/ImEcVidayFuturo0598169.html
Tabla 32: Acobamba. Presupuesto de inversin 2005 Actividad/ proyecto AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA CONSTRUCCION DE COLISEOS CONSTRUCCION DE COMPLEJOS RECREACIONALES CONSTRUCCION DE MERCADO MUNICIPAL CONSTRUCCION DE PALACIO MUNICIPAL CONSTRUCCION DE PLAZA DE ARMAS CONSTRUCCION DE RELLENO SANITARIO CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES INFRAESTRUCTURA TURISTICA MEJORAMIENTO DE LOCALES COMUNALES MEJORAMIENTO DE PARQUES REHABILITACION DE CARRETERAS TOTAL INVERSIN PRESUPUESTO 2005 PRESUPUESTO INVERSIN (% PRESUPUESTO TOTAL) Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. Total (nuevos soles) 30.000 375.452 20.000 110.000 200.000 200.000 60.000 100.000 60.000 30.000 72.000 297.804 220.000 1 775.256 52% % 1,7% 21,1% 1,1% 6,2% 11,3% 11,3% 3,4% 5,6% 3,4% 1,7% 4,1% 16,8% 12,4% 100,0%
En general los presupuestos municipales tienen una estructura de 30% de gastos de inversin y 70% de gastos corrientes. En algunos casos sucede que existen transferencias directas para inversin como es el caso del Canon u otros, que dan como resultados que los porcentajes de los gastos de inversin sean mayores a los del 30%, pero en otros casos la mayor eficiencia del gasto y las capacidades de gestin permiten tener porcentajes mayores de inversin. En los casos analizados todos los gobiernos locales tiene tasa de inversin superior al 30%, destacando Acobamba con una tasa superior al 50%
Presupuesto y gestin pblica en el gobierno regional de Ancash
el reglamento para la inscripcin de los agentes participantes, cronograma de actividades y la conformacin del Equipo tcnico del gobierno regional de Ancash con Resolucin Ejecutiva Regional N 0280 2006-REGION ANCASH/PRE. En el proceso de presupuesto participativo 2006, para la priorizacin de los proyectos a ejecutarse en el ao 2007, podemos destacar el nivel de institucionalizacin regional que se le da al proceso contribuyendo con las normas que sustentan los compromisos institucionales para garantizar un proceso formal y transparente como son: la ordenanza de aprobacin de un instructivo regional poco acostumbrado en este mbito, ordenanza de inicio del proceso y la aprobacin del reglamento de inscripcin de agentes participantes. En el proceso de presupuesto participativo 2006, han participado 768 agentes participantes (591 varones y 177 mujeres), lo cual implica una brecha importante de participacin de las mujeres, aunque ha venido reducindose en los ltimos aos. Por su parte, en el taller final de priorizacin de proyectos, han participado 204 agentes inscritos.
El proceso del presupuesto participativo en el gobierno regional para el 2007 se da inicio con la Resolucin Directoral N 011 2006-EF/76.01, que aprueba el instructivo N 0012006-EF/76.01 Proceso del Presupuesto Participativo Ao Fiscal 2007. Por su parte, con Ordenanza Regional N 0072006-REGION ANCASH/CR se inici el proceso del presupuesto participativo para el ejercicio fiscal 2007, tambin se aprob
CAPTULO
El diseo que se ha tenido... Ha sido participativo, justamente el GR ha constituido el equipo tcnico, siendo parte la mesa de concertacin y tambin otras organizaciones. Ah se han determinado 8 provincias o zonas estratgicas, ah se han involucrado las 20 provincias y se ha mejorado los niveles de representatividad (800 participantes de todo Ancash) Los niveles de participacin ha sido bastante fluidos en el ltimo taller. (Entrevista a Gerente de Planeamiento y Presupuesto, Gobierno Regional de Ancash). los miembros que integran el consejo de coordinacin regional est conformados por los alcaldes provinciales y 13 miembros de la sociedad civil, escogidos mediante elecciones, entonces la participacin en la reunin de consejo regional casi la mayora lo hace los alcaldes provinciales, y en cada uno de los talleres la participacin es totalSe (acord) que tambin podan participar los alcaldes distritales como miembros (agentes)en el Consejo Regional Este ao habido una mejor dinmica de participantes, a parte de eso tambin hemos identificado agentes participativos que representa no slo a una provincia sino a varios y son agentes que representan a la Regin, creo que eso es un punto muy importante. (Gerente de Planeamiento y Presupuesto, Gobierno Regional de Ancash).
Asimismo la experiencia muestra un avance en lo correspondiente a mayor participacin de la mujer, avance que requiere potenciarse y sostenerse en estrategias permanentes, buscando que ademas de participar en el proceso mejoren significativamente sus posibilidades y capacidades propositivas y de decisin en la definicin de la carta de proyectos priorizados Dicha participacin habra mejorado ms en los espacios locales. tener otra orientacin en la priorizacin de los proyectos. La conformacin del Consejo de Coordinacin Regional (CCR), con los 20 alcaldes de las provincias, como representantes de los distritos, y 13 miembros de la sociedad civil, que han buscado representar la diversidad de organizaciones existentes-, indican un avance en este sentido. Con la conformacin de los Consejos de Coordinacin Local y Regional (CCL, CCR) ha quedado poco precisos los roles de las Mesas de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza, La contrastacin en varias zonas del pas es que dichas instancias de concertacin (CCR Y CCL) no operan dinmicamente y si bien promueven acciones de incidencia, no se vinculan necesariamente a la gestin de los proyectos y de las inversiones. En la experiencia en Ancash se observa una situacin contraria, ya que la Mesa Regional de Concertacin bajo la coordinacin de CARE- ha tenido la capacidad de vincularse estratgicamente con las entidades del gobierno central, regional y locales, como con las organizaciones de la sociedad civil. La mesa ha priorizado temas en la agenda regional (donde destaca el de seguridad alimentaria y reduccin de la desnutricin crnica infantil) y ha promovido la articulacin interinstitucional y la priorizacin de recursos y proyectos.
. Y ms an lo importante de la mesa es que ha llevado propuestas de seguridad alimentara, que van a favor de la poblacin digamos haciendo conciencia un poco mas a las autoridades que tambin deben preocuparse por ese item, como gobierno regional nos preocupaba que todo el presupuesto se vaya a la infraestructura fsica, . Sabemos ahora que si el nios de 0 a 3 aos no est bien alimentado y nutrido lo estamos perdiendo para el futuro. (Gerente de Planeamiento y Presupuesto, Gobierno Regional de Ancash).
La experiencia del presupuesto participativo del gobierno regional se inicia en al ao 2004. En los dos primeros aos, no se hizo una priorizacin de calidad como para elaborar perfiles de proyectos. Prevalecan los proyectos de infraestructura fsica, en temas no necesariamente ligados a los ejes estratgicos de desarrollo regional. Del inicio del proceso a la fecha se vienen mostrando avances en trminos de aprendizaje social e institucional, tal como el valorar y priorizar crecientemente proyectos que apuntan a fortalecer el capital humano, tales como la nutricin, la seguridad alimentaria; o los proyectos que favorezcan mejores condiciones de insercin econmica y de construccin de competitividad.
..a nivel general la participacin de la mujeres va creciendo, no hay todava igualdad en trminos numricos hablando, pero s se nota que va creciendo cada vez ms la incorporacin de la mujer con algunas iniciativas, yo creo que por ah todava hay que trabajar bastante (Gerente de Planeamiento y Presupuesto, Gobierno Regional de Ancash).
Lo sealado anteriormente abona a que el proceso no solo avanza en participacin, sino en representatividad tambin, de tal modo que la priorizacin de los proyectos responda a la integralidad del territorio y a una mayor representatividad de actores, en este caso la presencia de la mujer es clave para
. Los presupuestos participativos en el gobierno regional se inician a partir de 2004, no se tenan actividades de capacitacin previas. Uno de los avances a la fecha es que ahora se buscan proyectos de impacto regional, de acuerdo a sus competenciaseste proceso ha sido un proceso de interaprendizaje para la poblacin, porque no slo se ha ido a rescatar ideas o necesidades, ..se ha capacitado priorizando el tema la niez, infancia en desnutricin crnica que incluso eso es ya se ha trabajado en todos los lugares y es un tema de seguridad alimentaria, como principal elemento para superar la pobreza.. (Gerente de Planeamiento y Presupuesto, Gobierno Regional de Ancash).
Los criterios de priorizacin para las fichas de proyectos es una etapa clave que marca la orientacin y la definicin de prioridades en los proyectos, buscando garantizar: Una relacin y consistencia entre los proyectos priorizados y el plan concertado de desarrollo regional (vinculacin entre inversin y ejes estratgicos). La focalizacin de proyectos en espacios en pobreza extrema y exclusin. La no atomizacin de los recursos, tal que se ha ponderado puntaje slo a los proyectos, cuyo monto sea superior a los 800 mil nuevos soles. La priorizacin de proyectos que resuelvan la problemtica multidistrital o multiprovincial. El nivel de cofinanciamiento que tendra el proyecto. El nivel de avance del proyecto dentro del ciclo de los proyectos. Promover proyectos de impacto regional, articulados al PDCR, pero que reconozcan espacios territoriales no incluidos en otros procesos como lo interdistrital y lo interprovincial, adems de apostar por espacios de pobreza extrema y de exclusin. Uno de los aspectos que agregan calidad y condiciones de xito en el proceso, y que se constituye una limitacin en gran parte de los municipios rurales del pas, es lo que respecta al monto y porcentaje del presupuesto anual que se define participativamente. Los instructivos anuales que emite el MEF, y en especfico el instructivo para el 2007 seala que el presupuesto disponible, viene a ser el total menos
las obligaciones ineludibles, tales como pago de personal, obligaciones sociales y pensiones, el servicio de la deuda pblica (en caso de emprstitos externos), o la atencin de sentencias judiciales en condicin de cosa juzgada. Como se encuentra planteado en el instructivo, este tema no quedara necesariamente preciso, ya que no existen rangos promedio entre lo que se pueden encontrar el presupuesto disponible, desde frmulas como porcentaje del presupuesto de inversin. Asimismo, considerar como gasto ineludible gran parte del gasto corriente puede limitar las posibilidades de eficiencia en la gestin. Estando ante un gobierno regional que se ha beneficiado con los techos presupuestales definitivos y con montos muy significativos, queda como reto asumir una metodologa que considera estos nuevos mrgenes con rondas complementarias de talleres que permitan asignar y priorizar estos recursos tambin participativamente o que en el proceso se considere una carta complementaria que permita el uso de estos recursos como parte del proceso participativo. El presupuesto disponible para el proceso 2007 ascendi a S/. 26.003.279, que representa el 21% del monto de inversiones consideradas en el presupuesto de apertura 2007, lo cual indica que el monto decidido participativamente es aun bajo y que hay todava un gran margen de inversiones que deben gestionarse participativamente durante el ao 2007. Los datos a nivel de actividad/proyecto del presupuesto del gobierno regional 2005 muestran una fuerte concentracin en 11 actividades, que concentran el 90% del presupuesto total de dicho ao. En cada actividad se consideran tanto presupuestos de gasto corriente, como de inversin. Las actividades/proyectos que tienen ms peso en el presupuesto son las referidas a la educacin, seguida de salud. En ambos casos el presupuesto financia principalmente gasto de personal de planilla, seguido de bienes y servicios, y otros gastos corrientes. Una perspectiva ms especfica se tiene al observar la concentracin de la inversin (que es la que se define participativamente). Tal es as que, solo ocho actividades/proyectos contaban con inversin para el ao 2005, destacando los proyectos en proceso de viabilidad y la inversin del rubro gestin de proyectos. En el caso de los proyectos nuevos, se sealan cinco que cubren los S/. 31,55 millones de inversin de ese ao.
CAPTULO
Tabla 33: Regin Ancash. Temas con mayor ponderacin en el Presupuesto del Gobierno Regional 2005 (por actividad/proyecto) Actividad/ proyecto 1. Atencin bsica de salud 2. Atencin especializada de salud 3. Desarrollo de la educacin preescolar 4. Desarrollo de la educacin primaria de menores 5. Desarrollo de la educacin primaria de menores 6. Desarrollo de la educacin tcnica 7. Gestin administrativa 8. Gestin de proyectos 9. Investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico 10. Obligaciones previsionales 11. Proyectos en proceso de viabilidad Total Total Presupuesto 2005 GR % respecto presupuesto total Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del MEF (DNNPP-MEF). Monto (nuevos soles) 13.865.896 18.169.019 24.797.834 121.486.959 95.657.230 6.797.290 26.766.526 5.950.209 4.020.881 74.099.811 18.494.006 410.105.661 455.108.604 90%
Tabla 34: Gobierno Regional de Ancash. Inversiones 2005 (nuevos soles) Actividad/ proyecto 1. Construccin canal integrador Santa - San Bartolo. 2. Construccin de alcantarillado de Gorgorillo 3. Construccin de establecimientos de salud 4. Construccin y mejoramiento de carreteras 5. Gestin de proyectos 6. Mantenimiento de caminos departamentales 7. Proyectos en proceso de viabilidad 8. Remodelacin canal Chimbote Total Inversiones GR 2005 Monto (nuevos soles) 700.000 1.946.901 590.000 750.000 5.950.209 319.776 18.494.006 2.800.000 31.550.892
Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del MEF (DNNPP-MEF).
Producto del proceso participativo 2007, la regin cuenta con un programa de inversiones multianual de S/. 1.759,5 millones del cual el 92,1% del total sera financiado con presupuestos del gobierno regional, y el resto con contrapartes, tales
como municipios, entre otros. El sector que tiene una mayor ponderacin en el programa de inversiones es transportes 35,8%, seguido del sector agropecuario con 29,5%, y educacin y cultura con 11,9%. El presupuesto promedio por proyecto
oscila de 944,1 mil nuevos soles en proyectos de educacin y cultura hasta 5.570,4 millones de nuevos soles en el caso de Transportes, con un nivel promedio de S/. 2.127,5 millones de nuevos soles por proyecto, lo cual es positivo desde el criterio de la subsidiaridad de los proyectos financiados con recursos del nivel regional (no atomizacin de presupuestos regionales para proyectos pequeos correspondientes al nivel local). El programa de inversiones se compone de 827 proyectos, donde el 27,9% corresponde a proyectos agropecuarios, 26,7% a proyectos de educacin y cultura, y 13,7% a proyectos de transportes. El presupuesto determinado tiene una naturaleza
de programa multianual, ya que el presupuesto de inversin determinado representa aproximadamente 11 veces ms que lo correspondiente a inversin segn el presupuesto de apertura regional para el ao 2007. En el Presupuesto de Apertura 2007 (donde de refleja el producto del presupuesto participativo 2007 realizado en el ao 2006), 13 actividades/proyectos concentran el 78% del presupuesto total, destacando nuevamente los gastos en materia de educacin, seguido de las obligaciones previsionales (pago seguros y pensiones) y la atencin en salud. De acuerdo con la Ley del Canon, los gobiernos regionales entregan a las
Tabla 35: Programa de Inversiones Multianual del Gobierno Regional 2007 definidos en el Presupuesto Participativo. Indicadores varios Presupuesto Gobierno Regional (nuevos soles) 16.907.000 11.590.000 105.227.458 82.862.912 577.723.576 43.543.610 69.205.636 7.176.000 202.276.119 52.597.771 451.488.485 1.620.598.568 Total Presupuestos Proyectos % incluyendo contrapartes (nuevos soles) 1,0% 16.907.000 0,7% 6,5% 5,1% 35,6% 2,7% 4,3% 0,4% 12,5% 3,2% 27,9% 12.790.000 106.117.458 88.406.912 629.462.485 47.511.234 69.205.636 7.176.000 208.649.092 53.597.771 519.662.389 Presupuesto Gobierno Regional (% Total Ppto Proyectos) 100,0% 90,6% 99,2% 93,7% 91,8% 91,6% 100,0% 100,0% 96,9% 98,1% 86,9% 92,1% Presupuesto por proyecto promedio (nuevos soles) 2.415.286 3.197.500 1.798.601 1.300.102 5.570.464 1.439.734 1.258.284 1.435.200 944.114 1.728.960 2.249.621 2.127.553
Ejes
N Proyectos por eje
Pesquera Industria Salud Vivienda y Saneamiento Transportes Turismo Energa y Minas Cvico e Institucional Educacin y Cultura Ecologa y Medio Ambiente Agropecuario Total
1,0% 0,7% 6,0% 5,0% 35,8% 2,7% 3,9% 0,4% 11,9% 3,0% 29,5% 100,0%
7 4 59 68
0,8% 0,5% 7,1% 8,2%
113 13,7% 33 55 5 4,0% 6,7% 0,6%
221 26,7% 31 3,7%
231 27,9% 827 100,0%
100,0% 1.759.485.977
Fuente: elaboracin propia, sobre datos del proceso de presupuesto participativo regional 2007.
CAPTULO
universidades nacionales de su jurisdiccin el 20% de lo que les corresponde por concepto de canon minero. En el presupuesto regional 2007, dicho monto asciende a S/ 29,65 millones (aproximadamente US$ 9,1 millones), fuerte transferencia de recursos financieros para los objetivos de investigacin de la universidad, objetivos que deben vincularse con las prioridades del desarrollo regional. A partir de la estructura del presupuesto 2007, se identifica los rubros con menor presupuestal asignado. En este caso, se han seleccionado 10 actividades/proyectos que solo concentran el 0,86% el presupuesto total. Dentro de esta estructura destaca por ejemplo el poco presupuesto asignado a obras de electrificacin rural (32% de la poblacin regional carece de servicio de electricidad, concentrada en las zonas rurales), lo
Tabla 36: Regin Ancash. Actividades/proyectos con mayor ponderacin en el Presupuesto de Apertura GR 2007 (nuevos soles) Total Presupuesto Apertura GR Apertura 1. Ampliacin y mejoramiento del estadio rosas pampa de Huaraz. 2. Atencin bsica de salud. 3. Atencin especializada de la salud. 4. Desarrollo de la educacin pre-escolar. 5. Desarrollo de la educacin primaria de menores. 6. Desarrollo de la educacin secundaria de menores. 7. Desarrollo de la educacin tcnica. 8. Gestin administrativa. 9. Obligaciones previsionales. 10. Rehabilitacin y mejoramiento de la carretera Puente Pomachaca - Llamellin. 11. Rehabilitacin, mejoramiento y construccin de la carretera : Callejn de Huaylas - Chacas - San Luis. 12. Servicios de apoyo al diagnostico y tratamiento. 13. Transferencias a universidades pblicas. Total actividades/ proyectos. 661.893.628 8.675.511 16.357.657 25.391.966 30.053.270 145.330.329 114.421.130 7.322.657 32.394.824 80.037.350 9.971.079 9.446.470 8.139.199 29.656.277 517.197.719 % 1,3% 2,5% 3,8% 4,5% 22,0% 17,3% 1,1% 4,9% 12,1% 1,5% 1,4% 1,2% 4,5% 78,1%
Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas-MEF.
cual implica un mayor perodo de tiempo para la ejecucin de estas obras, dada la escala de financiamiento requerida para este tipo de proyectos. Asimismo se ha asignado presupuestos bastante bajos a lo que corresponde a educacin preescolar y la prevencin de riesgos y daos de la salud.
En el presupuesto 2007, se registra un fuerte incremento en el monto de inversiones (S/. 124 millones frente a 31,5 en el 2005), explicado principalmente por el crecimiento de los recursos asignados por Canon Minero, como se explic anteriormente. Estos recursos estaran posibilitando un mayor desarrollo de proyectos, como se muestra en la tabla adjunta.
Tabla 37: Regin Ancash. Temas estratgicos con bajo presupuesto. Presupuesto de Apertura 2007 Actividad/ Proyecto 1. Ampliacin del sistema de electrificacin rural Conchucos Maraon. 2. Ampliacin del sistema de electrificacin rural de Lacramarca Baja sectores Carrizales Tpac Amaru y La Mora-Chimbote. 3. Ampliacin del sistema de electrificacin rural de las localidades del distrito de Quinuabamba Pomabamba. 4. Ampliacin del sistema de electrificacin rural de los anexos: Los Maleos-El Milagro-El Campamento-Los Amautas-14 Incas-Santa Rosa-La Victoria-Casc. 5. Ampliacin del sistema de electrificacin rural de los caseros Marcopampa, Punap, Santa Rosa, Macashca, Cotucancha - distrito de Quillo Yungay. 6. Ampliacin del sistema de electrificacin rural del casero de Mitucro. 7. Ampliacin y mejoramiento del sistema de electrificacin rural de las localidades de los distritos de Ocros-Santiago de Chilcas - Acas - Provincia de 8. Ampliacin y mejoramiento del sistema de electrificacin rural de los caseros del Valle de Llanganuco, distrito de Yungay. 9. Desarrollo de la educacin para nios de 0 a 3 aos. 10. Prevencin de riesgos y daos para la salud. Nuevos soles 1.000.665 554.444 596.952 399.120 844.382 89.439 2.435.489 729.618 77.728 5.725.137 % del presupuesto apertura 2007 0,15 0,08 0,09 0,06 0,13 0,01 0,37 0,11 0,01 0,86
Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas-MEF.
En la estructura de la inversin 2007, el mayor peso est en la construccin de infraestructura vial, seguida de la de salud y educacin. Ntese no obstante que montos destinados a la mejora del estadio de Huaraz son similares al que se destina a proyectos de mejoramiento de carreteras, lo cual indica una priorizacin deficiente.
En el sentido de la orientacin estratgica de los proyectos priorizados, uno de los criterios que en la gestin de un gobierno regional se debe observar es cunto se cumple el principio de subsidiariedad de la descentralizacin, que refiere a que la asignacin de competencias y funciones a cada nivel de gobierno sea equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de
Tabla 38: Regin Ancash. Actividades/Proyectos con mayor ponderacin en el presupuesto de inversin de apertura 2007 Actividad/ proyecto 1. Ampliacin del sistema de electrificacin rural (varios). 2. Ampliacin y mejoramiento del estadio Rosas Pampa de Huaraz. 3. Ampliacin y mejoramiento del sistema de electrificacin rural de las localidades de los distritos de Ocros- Santiago de Chilcas - Acas - Provincia de Ocros. 4. Asfaltado de la carretera Quinuacocha hasta la zona arqueologica. 5. Construccin canal de irrigacin L lama - Quiches - localidad de Llama - distrito de Quiches - Provincia de Sihuas. 6. Construccin de la Alameda Cultural - Quilcay. Nuevos soles 3.485.002 8.675.511 2.435.489 1.600.000 1.683.774 1.600.000 % 2,8% 7,0% 2,0% 1,3% 1,4% 1,3%
CAPTULO
5. Construccin canal de irrigacin L lama - Quiches - localidad de Llama - distrito de Quiches - Provincia de Sihuas. Actividad/ proyecto 7. Construccin de la carretera Rahuapampa - Chupan, distrito de Huachis, provincia de Huari. 8. Construccin de la carretera Rapayan - Ro Maraon. 9. Construccin de la carretera Villa de Japia - Quenhuaragra - Pachachaca, distrito de Mirgas, provincia Antonio Raymondi. 10. Construccin de la infraestructura de los servicios de la institucion educativa n 88042 en el asentamiento humano Villa Las Palmas distrito Nuevo Chimbote. 11. Construccin de la trocha carrozable Huarochiri - Callhuash. 12. Construccin de la trocha carrozable Quinuabamba - Yamyan. 13. Construccin de los servicios educativos, en la institucin educativa n 88116 - Jos Mara Arguedas de Cachipampa. 14. Construccin del canal Llullumara - San Juan - distrito de Yupan. 15. Construccin del puente sobre el Ro Santa en el marco del proyecto de la carretera Casma - Huaraz. 16. Construccin del sistema de riego Marqui. 17. Construccin y mejoramiento del canal Ocupampa - Mutgo - distrito de Aquia. 18. Creacin del pabelln de servicios intermedios: laboratorio y diagnostico por imgenes del hospital Vctor Ramos Guadia. 19. Estudios de pre-inversin. 20. Mejoramiento de acceso a los servicios de salud en el hospital de apoyo de Recuay - Red Recuay. 21. Mejoramiento de calles en la zona nor este del distrito de Nuevo Chimbote. 22. Mejoramiento de la capacidad diagnstica y resolutiva de los servicios de atencin materno - infantil en la Microred de Sihuas, regin de Salud Ancash. 23. Mejoramiento de la capacidad operativa de los servicios del centro de salud Llamellin - Microred Llamellin - Red Huari - DIRESA Ancash. 24. Mejoramiento de la capacidad resolutiva del servicio materno infantil del hospital de apoyo San Ignacio de Casma - Microrred Casma. 25. Mejoramiento de la carretera Motocache Jimbe. 26. Mejoramiento de los servicios de salud del Hospital de Apoyo II-1 de la provincia de Yungay. 27. Mejoramiento de los servicios de salud del hospital de apoyo Nuestra Seora de las Mercedes de Carhuaz - Red Carhuaz. 28. Mejoramiento del canal Wecrococha - Pochgoj y ampliacin del canal tramo: Pochgoj - Lucma - Llumpa - Mariscal Luzuriaga - Ancash. 29. Mejoramiento y ampliacion del colegio integrado Jos Mara Arguedas del centro poblado de Chavn. 30. Programa de caminos departamentales. 31. Reconstruccin de la infraestructura del colegio nacional Virgen de Ftima de Huarmey. 32. Recuperacin y ampliacin del colegio integrado N 86377 Julio Rocca Illini Pomallucay. 34. Rehabilitacin de la carretera Yungay - Llanganuco. Nuevos soles 1.305.374 1.730.212 2.944.594 1.953.726 1.840.579 992.433 1.867.048 1.089.057 2.586.943 1.188.268 1.121.088 3.633.201 1.179.374 3.200.000 1.414.711 1.262.490 3.200.000 1.987.589 2.918.777 3.300.000 3.300.000 3.365.945 1.213.722 1.162.782 1.958.462 1.562.852 2.040.553 % 1,1% 1,4% 2,4% 1,6% 1,5% 0,8% 1,5% 0,9% 2,1% 1,0% 0,9% 2,9% 1,0% 2,6% 1,1%z 1,0% 2,6% 1,6% 2,4% 2,7% 2,7% 2,7% 1,0% 0,9% 1,6% 1,3% 1,6%
Actividad/ proyecto 35. Rehabilitacin y mejoramiento de la carretera Puente Pomachaca - Llamellin. 36. Rehabilitacin, mejoramiento y construccin de la carretera: Callejn de Huaylas Chacas - San Luis. Total (% presupuesto de inversin 2007) Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de DNNPP-MEF.
Nuevos soles 9.971.079 9.446.470 95.689.451 77%
% 8,0% 7,6%
los servicios del Estado a la comunidad54. Se debe contrastar con la definicin de principio de subsidaridad planteada en el instructivo de presupuesto participativo que plantea que cada subnivel de gobierno de invertir en propio mbito sin competir con los otros es decir el gobierno regional debe invertir en proyectos de impacto regional y no en el provincial ni en el distrital y que implica para este tema en que consistencia existe entre los proyectos ejecutados por el gobierno regional y el conocimiento de la problemtica para su solucin en este nivel. De la informacin analizada para el caso regional, se puede decir que la priorizacin de proyectos tiene una dbil relacin an con los criterios de subsidiaridad y de estrategia de desarrollo territorial. La mayor parte de los proyectos priorizados en el proceso participativo 2006 tienen como mbito capitales de provincia, donde un bajo porcentaje de los proyectos resuelven problemticas multidistritales o multiprovinciales. Para poner dos ejemplos, la inversin agregada de transportes con la agropecuaria concentra el 63,5% del programa de inversin multianual. En el primer caso, no figura ningn proyecto como multiprovincial, y slo un 20% de los proyectos sobre el tema de transportes se refieren como mbito a ms de una provincia, que representan un 39,5% del presupuesto asignado al tema, siendo el resto proyectos de escala local provincial o incluso de vinculacin de una ciudad con un distrito. En el caso de los
proyectos agropecuarios, los proyectos considerados como multidistritales representan el 13% del total asignado al tema. lo que nos demuestra que aun no se recupera el principio de subsidiariedad como debera lo correcto y que el gobierno regional aun compite con la inversin distrital y provincial con las ventajas presupuestales respectivas. Como se ha visto en el captulo correspondiente al contexto del proceso en el pas, la legislacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) se ha flexibilizado en varias ocasiones, tal que hoy son las Oficinas de Programacin de Inversiones (OPI) del gobierno regional, como de los gobiernos localessegn sea el caso-, las que deben evaluar y aprobar los proyectos. Por la escala de financiamiento de los municipios (aquellos que superen los S/.3 millones anuales) deben conformar sus unidades de evaluacin de proyectos. Pero la realidad en la regin es que son pocas las unidades OPI (destacan la del gobierno regional y la de Huaraz), con lo que se dilata la velocidad a la que deben formularse y evaluarse los proyectos. En el portal de proyectos del SNIP-NET figuran tres proyectos presentados por el Gobierno Regional. Ntese que no se cuentan con proyectos vinculados a ejes de desarrollo que muestren avances en el ciclo de proyectos de inversin pblica.
54 Tomado de Ley N 27783, Ley Orgnica de Bases de Descentralizacin.
CAPTULO
Proyecto Fecha presentacin Mejoramiento de la prestacin Julio 2005 de servicios de la unidad de servicios de equipos mecnicos del Gobierno Regional de Ancash. Construccin de los servicios Noviembre 2006 higinicos del Gobierno Regional de Ancash y varios distritos. Mejoramiento de la interconexin del servicio de Internet a intranet de la sede central del gobierno regional. Mayo de 2005
Estado Perfil observado. En evaluacin. Delegacin OPI-GR.
Costo (S/.) 1.632.323,00
Perfil presentado. En evaluacin. Delegacin OPI-GR. Perfil aprobado. Viable. Delegacin OPI-GR.
50.000,00
98.417,00
Fuente: extrado de http://www.mef.gob.pe/DGPM/portal.php
El modelo de gestin en el distrito de Independencia (Ancash)
En Independencia, el presupuesto participativo ha significado un aprendizaje continuo en los ltimos aos, mejorando sus condiciones de eficiencia y de eficacia. Nos aproximaremos desde varias dimensiones:
Fortalecimiento de la inclusin, la participacin y la representatividad.
sobre los criterios que deberan tomar en cuenta para la priorizacin de los proyectos Ahora se tiene se tiene un CCL con 15 alcaldes de los Centros Poblados y la participacin de Sociedad Civil, y aparte la Junta de los Delegados que son 80.(Emperatriz Aguirre, Teniente alcalde del Municipio de Independencia)
Mejora en la calidad en los proyectos priorizados.
En el primer ao de la experiencia (2003) el presupuesto participativo local se elabor con la codireccin de la mesa de concertacin de lucha contra la pobreza, donde hubo participacin sin necesaria representatividad. A la fecha se ha avanzado con la conformacin de la Junta de delegados vecinales comunales, donde se conjuga la participacin tanto de las zonas urbanas, como de las zonas rurales. Existe importante avance de representantes territoriales, faltara hacer esfuerzos mayores para incorporar a representantes por ejes y sectores excluidos, como a los ms pobres, mujeres jvenes.
La consistencia entre los proyectos priorizados y el plan de desarrollo ha ido mejoran progresivamente desde la primera experiencia a la fecha. Una expresin de esto es que en el ltimo proceso para el presupuesto 2006 se aprob un proyecto que aunque es de un monto menor (S/. 50 mil) viene apoyando el trabajo desde la mesa de concertacin de lucha contra la desnutricin infantil, que posibilita contratar personal de salud en cuatro microrredes, personal que apoya la asistencia en prcticas de salud. Por otro lado, se viene cumpliendo los criterios de priorizacin establecidos por el MEF, que garantizan un alineamiento entre la priorizacin hacia poblacin con mayores condiciones de pobreza y exclusin.
. En el distrito se tiene 13 barrios de la zona urbana y 15 de los centros poblados rurales,.. a travs de la Junta de Delegados se capacit a los participantes al presupuestos participativo,
Tabla 39: Inversiones 2005 en la municipalidad distrital de Independencia. (Por accin/ proyecto) Acciones /Proyectos Apoyo social y obras de emergencia Construccin de centros de salud Construccin de centros educativos Construccin de sistema de abastecimiento de agua potable Construccin sistema de desage Desarrollo productivo Electrificacin rural Fortalecimiento institucional Mejoramiento de sistema de abastecimiento de agua potable Mejoramiento de sistema de abastecimiento de agua potable y desage Pavimentacin de calles Rehabilitacin de parques Total Inversin 2005 Fuente: elaboracin propia, sobre datos DNPP-MEF. Inversin (nuevos soles) 20.000 96.000 86.000 113.000 1.225.767 100.000 374.000 20.000 102.000 90.000 313.000 13.095 2.552.862 % 0,8% 3,8% 3,4% 4,4% 48,0% 3,9% 14,7% 0,8% 4,0% 3,5% 12,3% 0,5% 100,0%
La priorizacin de los proyectos, de acuerdo a los presupuestos de inversin asignados en el ao 2005 (producto del proceso de presupuesto participativo 2004) muestra que el 48% de la inversin se orienta a la construccin de sistemas de agua potable, mientras que el 14,7% lo hace para dotar de electricidad rural a los centros poblados. Una estructura similar se observa en el presupuesto participativo 2006.
El monto de inversin definida participativamente representa cerca del 30% del monto de Canon y Sobrecanon transferido a la municipalidad en el presupuesto modificado, mientras que en el caso del presupuesto 2006, el monto de inversin de los proyectos priorizados representaba aproximadamente el 60% de los recursos de Canon asignados, lo cual representa ratios de eficiencia positivos.
Tabla 40: Municipalidad de Independencia Relacin de proyectos priorizados participativamente para el ao 2005 N 01 02 03 04 05 06 07 08 Presupuesto participativo para el 2005 Desage condominial de Paccha Desage condominial de Llupa Desage condominial de Secsepampa-Marcapampa Desage condominial San Juan de Rodeo Agua potable de San Jernimo de Emara Agua potable de Jinua Desage condominial de Quenuayoc Electrificacin red primaria de Ancomarca Monto (S/.) 180.000 196.767 191.000 185.000 45.000 68.000 187.000 123.000
CAPTULO
N 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
Presupuesto participativo para el 2005 Mejoramiento red de electrificacin secundaria San Juan de Pisco Construccin centro de salud C.P.M. Chavn Red de electrificacin secundaria de Matcor Red de electrificacin secundaria de Uqua Mejoramiento de agua y desage de Cancariaco-Vichay Alcantarillado y pistas av. Las Puyas y calle Los Magryes Parque recreacional Inti Raymi-Cascapampa Pavimentacin av. Universitaria-Nicrupampa Construccin de desage de Chequio Construccin y ampliacin de agua potable de Unchus Alcantarillado pluvial y pavimentacin Patay Bajo Desage condiminial de Chotayoc Construccin de dos aulas del C.N. Antonio Raymondi
Monto (S/.) 51.000 96.000 98.000 102.000 90.000 203.000 76.000 203.000 97.000 102.000 165.000 189.000 86.000
Fuente: informacin oficial del proceso en el distrito de Independencia-Ancash.
Tabla 41: Proyectos priorizados presupuesto participativo 2006 de las Municipalidad Distrital de Independencia Proyecto Electrificacin redprimaria San Antonio y Ocsharotuna Desage y pavimentacin pasaje Huaraz Huai Desage Acovichay Alto Desage condominial caserio El Milagro Cerco perimtrico Escuela de Uquia y loza deportiva Canal Huacrajirca Av. Monterrey-Ro Santa Desage condominial Huacrajirca Desage condominial caserio Carianpampa Desage condominial de Matara Desage condominial canal de Cochac Pavimentacin Av. Primavera Desage y alcantarillado Monterrey Pavimentacin calles Urb. El Ancashino Construccin de cuatro aulas CE Especial Hellen Keller Construccin de desage Chua Alto Construccin puente carrozable Santa Cruz Ubicacin Marcac Nicrupampa Acovichay Atipayan Uquia Quinuacocha Huanchac Marian Canshan Cochac Nueva Florida Monterrey Vichay Centenario Pongor Llupa Monto (S/.) 142.000 103.632 187.580 131.188 146.012 706.860 138.882 126.060 64.280 44.773 370.000 140.000 190.000 91.226 60.000 70.000
Proyecto Construccin plazuela de Unchus Pavimentacin calles Diamantes y Huandoy Cerco perimtrico CE N 86085 Desage condominial de Huallahuilca Cambio de postes de electrificacin Carretera de integracin Shancayan medio - Sierra Hermosa Ampliacin agua potable Desage caserio Collana Desage condominial de Paccha Canal de irrigacin Pacchac Construccin de cuatro aulas C.E. San Cristobal Mesa de trabajo para la educacin Mesa de concertacin de lucha contra la desnutricin crnica Puesto de salud de Churap Desage condominial Santa Rosa Canal de irrigacin Ucushpampa Construccin de dos aulas y servicios higinicos Total Fuente: informacin oficial del proceso.
Ubicacin Unchus Palmira Chequio Huallahuilca Los Olivos Shancayan Quenuayoc Chontayoc Paccha Tinyash Paria Independencia Independencia Churap Canshan Cantu Yarush
Monto (S/.) 125.000 250.000 75.000 194.483 75.000 185.000 110.000 380.000 198.289 183.890 205.000 40.000 50.000 125.000 69.326 150.000 95.814 5.335.572
En la gestin local del distrito de Shupluy
Shupluy tena un presupuesto modificado para el ao 2005 de S/. 484.609, compuesto en un 35% por gasto de inversin y en un 65% por gasto corriente, y que estaba financiado en un 65% por recursos del FONCOMUN, seguido de un 27% con recursos del Canon y Sobrecanon. Es un distrito rural con bajo nivel de presupuesto. De acuerdo a datos del presupuesto de apertura para el distrito, este asciende a S/. 1.363.987, que implicara un crecimiento de 181,5% respecto al presupuesto del ao 2005. Este importante incremento en el presupuesto se explica principalmente por el crecimiento de los recursos del Canon y Sobrecanon.
Grfico 6:
Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.
CAPTULO
En el proceso, favorecido por la articulacin interinstitucional de los distritos de la subcuenca, se han determinado proyectos a gestionar en el nivel provincial y regional. Se estn presentando proyectos de desarrollo de la cadena productiva del palto, y el de infraestructura de riego en la cordillera negra. En cuanto a los proyectos presentados al SNIP, en el caso de Shupluy figura solo un proyecto, presentado el ao 2004, sobre la construccin del puente San Cristbal aprobado y declarado viable por la Oficina de Programacin de Inversiones del Gobierno Regional.
En la gestin local del distrito de Tambillo
Grfico 7:
El distrito de Tambillo, segn datos del MEF, tuvo un presupuesto el ao 2005 de S/. 555,8 mil nuevos soles, del cual S/. 244,55 mil correspondieron a inversiones (44%), de acuerdo a la clasificacin de actividad/proyecto.
Grfico 8:
De la estructura de la inversin 2005, se observa que las mayores ponderaciones se tienen en la construccin de canales de regado, como la construccin de viveros municipales. La inversin del distrito es pequea (S/. 20379 nuevos soles mensuales promedio). Sin embargo, se observa una priorizacin en temas poco estratgicos y prioritarios, como la construccin del mercado municipal, o construccin de comedores, frente a una mayor escala al tema de agua y saneamiento o la electrificacin rural. No obstante el comentario anterior, la inversin asignada a temas de agua potable, saneamiento, salud y generacin de ingresos econmicos es creciente en los ltimos aos, como se muestra en el grfico siguiente.
Grfico 9:
La inversin 2005 ascendi a S/. 170.422, que representaba el 35% del presupuesto total de la municipalidad, inversin que en un 77% se financiaba con recursos del Canon y Sobrecanon. La escala de inversin de este ao es baja, y expresa la priorizacin participativa del ao realizada en el ao 2004. La inversin se concentra principalmente en la construccin de trochas carrozables, seguido de sistemas de agua potable.
Fuente: datos del Municipio de Tambillo.
La poblacin co-financia los proyectos con mano de obra y materiales de la zona, generalmente el 30% del costo de los proyectos es aporte no monetario lo cual indica el compromiso de los beneficiarios, adicionalmente siempre hay un tercero
Tabla 42: Distrito de Tambillo. Presupuesto total Actividad/ proyecto AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE APOYO COMUNAL APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES CONDUCCION Y MANEJO DE LOS REGISTROS CIVILES CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR CONSTRUCCION DE CANALES DE REGADIO CONSTRUCCION DE COMEDORES CONSTRUCCION DE MERCADO MUNICIPAL CONSTRUCCION DE VIVEROS MUNICIPALES ELECTRIFICACION RURAL EQUIPAMIENTO DE LOCALES MUNICIPALES GESTION ADMINISTRATIVA MEJORAMIENTO DE PUESTOS DE SALUD PROGRAMA DEL VASO DE LECHE TOTAL PRESUPUESTO Total (nuevos soles) 24.074 3.500 12.145 29.151 140.028 7.487 50.000 20.000 30.000 54.112 20.000 15.000 16.187 19.218 114.919 555.821 % 4,3% 0,6% 2,2% 5,2% 25,2% 1,3% 9,0% 3,6% 5,4% 9,7% 3,6% 2,7% 2,9% 3,5% 20,7% 100,0%
Tabla 43: Distrito de Tambillo. Presupuesto de Inversin Actividad/ proyecto AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA CONSTRUCCION DE CANALES DE REGADIO CONSTRUCCION DE COMEDORES CONSTRUCCION DE MERCADO MUNICIPAL CONSTRUCCION DE VIVEROS MUNICIPALES ELECTRIFICACION RURAL EQUIPAMIENTO DE LOCALES MUNICIPALES MEJORAMIENTO DE PUESTOS DE SALUD TOTAL PRESUPUESTO DE INVERSIN % PRESUPUESTO TOTAL Total (nuevos soles) 24.074 12.145 50.000 20.000 30.000 54.112 20.000 15.000 19.218 244.549 44% % 9,8% 5,0% 20,4% 8,2% 12,3% 22,1% 8,2% 6,1% 7,9% 100,0%
CAPTULO
que puede ser una ONG o cualquier otra institucin publica que siempre esta aportando una tercera parte, esto esta permitiendo al gobierno local estirar el escaso presupuesto para ejecutar ms obras con aporte mnimo. Esta situacin ha permitido inculcar el espritu de corresponsabilidad en cada una de las comunidades al momento de ejecutar un proyecto, por otro lado el gobierno local ha logrado desarrollar la capacidad de apalancar fondos en dos o tres veces ms de su aporte. La poblacin organizada empieza a ensayar una vigilancia sobre el uso eficiente del presupuesto en funcin a lo acordado en el presupuesto participativo. La poblacin vigila el cumplimiento de los acuerdos de los proyectos priorizados, son los nicos que se ejecutan si hubiere desviacin de fondos hacia proyectos no priorizados inmediatamente solicitan rendicin de cuentas al alcalde y sus funcionarios.
agrcola, la ganadera y otros Realmente en ese presupuesto participativo a la fecha estamos participando todas las comunidades especialmente los dirigentes, presidentes comunales, los promotores de salud, los lderes comunales. Realmente con ello estamos conociendo cuanto presupuesto hay, los proyectos, y que necesidades tenemos para cada comunidad (Vicepresidente de la comunidad de Uchuypampa del Distrito de Tambillo). Es que a travs de estos instrumentos que tenemos SIVIDEL en el distrito, en la comunidad tienen el SIVICO, stas nos hacen ver realmente que comunidades todava estn por debajo del estndar que podramos llamar a nivel del distrito, en ese sentido nos sirve para asignar presupuesto a cada una de las comunidades priorizando a aquellos que estn en la extrema pobreza, en este caso estamos trabajando en el tema de desnutricin y generacin de ingresos econmicos ( Alcalde de la Municipalidad Distrital de Tambillo).
No se ha podido acceder a cifras del presupuesto 2006. En el 2007, el presupuesto distrital se incrementara notoriamente, segn se indica en la tabla adjunta, se habra incrementado de modo importante para el ao 2007, en trminos generales, con un ratio de inversin del orden del 66%.
A la fecha en el presupuesto participativo estn priorizando otros proyectos, como: construccin de iglesias, construccin de casas comunales, construccin de cementerio y otros. En el caso de salud mayormente como es la alimentacin en los nios, desnutricin infantil, nutricin en gestantes y control de gestantes. Y en caso de la produccin se estn priorizando canales de irrigacin como el canal lateral del Proyecto Cachi, es una obra bastante importante para mejorar la produccin
Tabla 44: Distrito de Tambillo. Presupuesto de Apertura 2007, por grupo de gasto Nuevos soles Personal y obligaciones sociales Bienes y servicios Otros gastos corrientes Inversiones Total Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF. 87.260 238.488 81.760 779.000 1.186.508 % 7,4% 20,1% 6,9% 65,7% 100,0%
Tabla 45: Distrito de Tambillo. Proyectos en actual gestin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) Pliego Sub Gerencia de Formulacin de Proyectos Perfil Presentado En evaluacin OPI GN 6.163,00 Perfil Observado OPI GL 155.192,00 U. Formuladoras Estudio Act. Evaluacin Delegacin Costo Estado Viabilidad En evaluacin
Fecha Act. UF
Nombre del Proyecto de Inversin Pblica Construccin canal de riego Nio Yucaes-Tambillo, provincia de Huamanga-Ayacucho
30/05/2006 Municipalidad Provincial de Huamanga
Construccin de canales laterales unidades de riego Tambillo, Bellavista, Uchuypampa, Pucara Perfil Observado En evaluacin OPI GR 163.710,00
21/05/2003 Gobierno Regional de Ayacucho Proyecto Especial Ro Cachi
Circuito Eco-Turstico del Valle de Yucaes en el distrito de Tambillo Sub Gerencia de Formulaciones Perfil de Proyectos Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social - FONCODES Presentado En evaluacin Perfil Aprobado Viable UF Observado En evaluacin OPI GL
03/01/2005 Gobierno Regional de Ayacucho Regin Ayacucho-Sede Central
Construccin canal de riego Ccaccaan-Tambillo- provincia de Huamanga - Ayacucho
30/05/2006 Municipalidad de Huamanga
127.872,00
Agua y saneamiento Tambillo - PRONASAR (REHAB)
01/09/2006 Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social - FONCODES
65.549,00
Ampliacin de infraestructura de la institucin educativa pblica N 38913 Pinao, del distrito de Tambillo MTC-Provias Departamental Perfil Aprobado
21/03/2005 Gobierno Regional de Ayacucho Regin Ayacucho - Sede Central Perfil
OPI GR
498.189,00
Rehabilitacin de la Carretera Ayacucho-TambilloPumaccahuancca Regin Ayacucho-Sede Central Perfil
04/02/2004 Ministerio de Transporte y Comunicaciones
En evaluacin
DGPM
12.315.070,00
Ampliacin de aulas y ambientes del C.E. Agropecuario TTE CNEL EP Gustavo Escodero Otero de Tambillo Sub Gerencia de Formulacin de Proyectos Perfil
21/10/2004 Gobierno Regional Ayacucho
Aprobado
Viable
OPI GR
222.621,00
Ampliacin del puesto de salud Tambillo, provincia de Huamanga-Ayacucho
11/08/2006 Municipalidad de Huamanga
Aprobado
Viable
OPI GL
13.076,00
A nivel de los proyectos ms importantes para el desarrollo del distrito en el SNIP, destacan las aprobadas por la Oficina de Programacin de Inversiones (OPI) de la municipalidad provincial de Huamanga, donde se encuentra el proyecto de ampliacin del puesto de salud; as como la construccin del canal de riego Nio Yucaes Tambillo, y el de Ccaccaan Tambillo; en los evaluados por la OPI del gobierno regional se encuentran el de infraestructura de riego Tambillo Bellavista Uchuypampa Pucar, el de un circuito ecoturstico, el de ampliacin de infraestructura de un colegio, como de un centro educativo agropecuario; y en los evaluados por el gobierno central, est la rehabilitacin de infraestructura de agua y saneamiento (PRONASAR), y la rehabilitacin de la carretera Ayacucho Tambillo Pumaccahuancca.

CAPTULO CAPTULO 4: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA Y ESTRATEGIA

4.1 Sobre los procesos desarrollados En trminos generales, se puede decir que el proceso a nivel del Gobierno Regional de Ancash, como de gobiernos locales de Ancash, Ayacucho, Huancavelica y Apurmac muestran avances importantes, aunque todava queda un largo camino por recorrer en trminos de eficiencia y eficacia.
En la experiencia del Gobierno Regional de Ancash
En los ltimos aos, principalmente entre el 2005 y 2007 la regin Ancash en general, y el gobierno regional en especfico han visto incrementados sus presupuestos notablemente, explicados principalmente por el incremento del canon minero, lo cual ha hecho crecer el presupuesto de inversiones entre 3 y 4 veces ms. Asimismo se ha evidenciado como en estos mismos aos, los presupuestos que finalmente se asignan en el ao (presupuestos modificados) han resultado bastante mayores que los iniciales de apertura, lo cual es probable que ocurra durante el ao 2007, debido a los buenos precios internacionales de los minerales. lamentablemente estos nuevos recursos que viene hacer los mayores no han ido siendo incorporados a los procesos participativos como si ocurren otras regiones como la del Cusco por ejemplo. Pero se ha observado empricamente tambin que los ratios de gestin no estn alineados a condiciones de eficiencia. Esto se refleja en los altos gastos corrientes y en especfico los correspondientes al gasto de personal, el bajo gasto de inversin respecto al gasto corriente, como los bajos niveles de ejecucin de la inversin. El que se cuenten con mayores volmenes de recursos por fuente del canon minero puede significar poco si al final del ao el porcentaje de ejecucin de esos recursos son bajos, lo cual implica no solo un sub aprovechamiento de esa oportunidad y reversin de recursos a la caja fiscal central, pero perdindose tambin la oportunidad de generar las bases para un desarrollo sostenible a partir de los nuevos recursos
que esta teniendo la regin y que de no generar un desarrollo econmico basado en otras alternativas diferentes y adicionales a la minera no se volvern a tener en los aos posteriores. El plan estratgico regional tiene una estructura de objetivos estratgicos poco alineados entre ellos y con poca organizacin de jerarqua de objetivos, tal que estrategias o acciones principales aparecen como objetivos, en un instrumento que debe ser para la gestin estratgica y para el alineamiento de los instrumentos operativos, que tiene ms de 10 objetivos estratgicos. Se ha notado tambin que dicho plan no cuenta con una estructura de indicadores jerarquizados tambin que permita una mejor gerencia. En cuanto a la calidad de las priorizaciones participativas, la informacin analizada indica todava una fuerte concentracin de los proyectos en temas de infraestructura, lo cual no es malo, y es lo que aun viene ocurriendo a nivel nacional, pero resulta limitado para construir roles efectivos de promocin del desarrollo econmico y social de los gobiernos regionales, establecidos por ley. Est ampliamente sustentado que para promover el desarrollo econmico requiere mucho ms que apoyo a la infraestructura productiva, o que el desarrollo social requiere ms que infraestructura educativa y de salud. En un contexto de descentralizacin como el actual, las acciones y proyectos nuevos son aquellos que desarrollen capacidades humanas para la generacin de nuevos conocimientos y cambios tecnolgicos para competir (calidad educativa y de la salud, capacidades para ser competitivos, etc.). Pero la rigidez en la concepcin de inversin manejada oficialmente limita las posibilidades de desarrollar proyectos en esta perspectiva. La principal fuente de inversin del gobierno regional (canon minero) solo puede ser utilizado por definicin en inversin, la cual es entendida como proyectos de infraestructura. Al respecto se hace necesario un mayor anlisis y exploracin del concepto de inversin, tanto para el financiamiento de proyectos, como para el registro presupuestal. Segn testimonios recogidos, la poblacin aun no percibe la importancia de los proyectos de desarrollo sostenible ligados al desarrollo humano y por el contrario aun siguen manteniendo
propuestas vinculadas a proyectos de infraestructura, aunque la tendencia a priorizar proyectos de inversin econmica tambin comienza a tener su significado. En la priorizaciones participativas se observa tambin poca asignacin de recursos a actividades/ proyectos como los de electrificacin rural, o los de educacin inicial, que resultan claves para cerrar dficit de la problemtica regional. En el proceso participativo 2007, se ha dado un avance en lo que respecta a evitar la atomizacin de recursos en proyectos pequeos y que no corresponden con el nivel de subsidiaridad regional. Esto se evidencia por el monto promedio de proyectos del programa de inversiones multianual derivado en el presupuesto participativo, como en el porcentaje de proyectos multidistritales o multiprovinciales, que aunque son bajos an, muestran un proceso positivo. Lo cual contribuye a la tendencia nacional de las regiones a priorizar proyectos de impacto regional con montos cada ves mas altos. El programa de inversiones multianual que asciende a ms de 1500 millones de nuevos soles aparece como bien estructurado, aunque requiere un anlisis ms profundo. Un elemento que se ha identificado es que dicha estructura no se refleja adecuadamente en el presupuesto por actividad del primer ao (2007). El proceso ha apoyado mejores condiciones de participacin, como de inclusin y ejercicio de ciudadana. El nivel de representatividad ha mejorado sobre todo a nivel territorial, aunque hay un buen margen para mejorar an, y la participacin de las mujeres ha crecido aunque se encuentra bastante rezagada respecto a la de los varones, y no se tiene informacin precisa de la participacin de los jvenes y de otros sectores ms excluidos y empobrecidos. Un aspecto que ha sido notado como problema es el de articulacin y desarrollo territorial. Testimonios diversos captados indican que el nivel de articulacin entre los procesos de presupuesto participativo regional con los locales provinciales y distrital es limitado y marginal, lo cual favorece ineficiencias. El establecimiento de mnimos de monto por proyecto para aprobarse en el presupuesto participativo del
gobierno regional viene posibilitando precisamente evitar que proyectos que no corresponden con el nivel de gobierno entren en la priorizacin. Pero hay elementos del mismo diseo del proceso nacional que limitan la articulacin, tal como que resultara inconveniente que ste se inicie en el nivel regional y pase al nivel local luego, limitando el tiempo para que el gobierno regional pueda identificar y disear aquellos proyectos que involucren intervenciones de varios distritos y provincias. Sin embargo es preciso resaltar que la tendencia en los instructivos y en las experiencias regionales es que la inversin prioritaria sea a travs de los ejes estratgicos del plan de desarrollo regional, para evitar que los municipios provinciales y distritales vean en el presupuesto ha una nueva fuente de financiamiento a ser distribuido entre todas los gobiernos locales, perdindose el enfoque integrador que se puede conseguir a travs de la aplicacin del PDCR. Un elemento que ha sido notado tambin es que con las variaciones entre el presupuesto de apertura con los modificados, casi siempre a favor de los segundos, el porcentaje del presupuesto de inversin que se define participativamente resulta incierto y reducido. Esto es as, ya que el ejercicio participativo se realiza tomando como referencia en primer lugar el techo del ao en curso y luego (en el segundo semestre del ao o incluso en el cuarto trimestre) el techo del ao siguiente, que coincide con el presupuesto de apertura. No hemos observado mecanismos salvo omisin-, del presupuesto participativo que permita hacer participativo este presupuesto incremental. Al contar con mayores presupuestos, el gobierno regional ejecuta ms proyectos, pero no necesariamente bajo una metodologa participativa. Esto explicara en parte porque el conjunto de proyectos priorizados participativos representa una parte pequea an del presupuesto de inversin anual, como ha sido notado en el captulo correspondiente en el caso del ao 2007.
Desafos:
Ancash, conjuntamente con Cajamarca y Cusco se encuentran entre las regiones que percibirn mayores
CAPTULO
recursos y presupuestos en los prximos 10 o 15 aos, lo cual puede significar un cambio transformacional de fondo en las condiciones econmicas y sociales, en tanto sea adecuadamente aprovechada como oportunidad, y se cuenten con las capacidades y los factores clave para ello. Los recientes datos del Mapa de Pobreza presentado por el gobierno nacional muestra como en estas mismas regiones, aun hay niveles altos de analfabetismo, de desnutricin crnica, de carencia de servicios sociales bsicos, que afectan mucho ms a las poblaciones rurales en trminos relativos; pero a las urbana marginales en trminos absolutos, en un contexto de crecimiento del nmero de pobres en las ciudades intermedias, no siendo consistente con las crecientes fuentes de financiamiento. acentuando las inequidades y poniendo en la agenda prioritaria promover desarrollo econmico inclusivo y con equidad. Esto requiere de una adecuacin de la estrategia, como de las capacidades y los instrumentos de gestin. Por lo observado, el gobierno regional requiere ajustar el plan estratgico, buscando una mayor capacidad de gerencia de la estrategia, con objetivos medibles y verificables, y con indicadores que transiten del simple registro al monitoreo efectivo. Requiere asimismo un fortalecimiento integral de la Oficina de Programacin de Inversiones (OPI) que han ganado mayores funciones con la descentralizacin del SNIP, y que actualmente recibe proyectos de distritos y provincias, adicionalmente a los de naturaleza regional, para declarar su viabilidad. El gobierno regional, al ser uno de los que recibe mayores recursos por concepto de canon minero, debe generar una accin de incidencia que posibilite que proyectos que sin ser gasto corriente, aportan al desarrollo humano, y no se reducen al tema de infraestructura. Esto podra implicar una moderada reforma o addenda a la ley del canon actualmente existente, con lo cual la regin estara haciendo uso de su iniciativa legislativa, que muy poco o aun no se usado, es importante resaltar que por los recursos existentes y los progresos logrados en el PP esta regin podra convertirse en un referente nacional para otras regiones. En cuanto al proceso de presupuesto participativo, la metodologa requiere recoger mecanismos para hacer participativo tambin el presupuesto incremental distinto del inicialmente presupuestado. Estando ante un gobierno regional que se ha beneficiado con los techos presupuestales definitivos y con montos muy significativos, queda como reto sumir una metodologa que considere estos nuevos mrgenes con rondas complementarias de talleres que permitan asignar y priorizar estos recursos tambin participativamente o que en el proceso regular se considere una cartera complementaria para la ampliacin presupuestal que permita el uso de estos recursos como parte del proceso participativo. El monto del presupuesto que se define participativamente corresponde principalmente al presupuesto de inversin, el cual llega en el caso del Gobierno Regional entre el 10 y el 20% del presupuesto total. La normatividad si bien indica que el presupuesto a realizarse participativamente debe establecerse deduciendo al monto total los denominados gastos ineludibles y obligaciones fijas, la evidencia indica que los montos definidos participativamente son menores a esta regla. En el instructivo para el ao 2008 se planteara que los recursos del canon tambin deben de ser parte del proceso participativo, para lo cual el gobierno regional debe mejorar su metodologa y sus orientaciones estratgicas para orientar al inversin hacia la implementacin de los ejes de desarrollo pero tambin a generar capacidades regionales competitivas y colocar en su agenda de prioridades la lucha contra la pobreza. La experiencia de Independencia representa sin duda una de las experiencias de gestin ms innovadoras para el caso de un distrito con presupuesto creciente elevado por el canon y sobre canon. La experiencia es innovadora en la gestin del medio ambiente, como en los procesos econmicos y de fomento de la participacin. Es una buena experiencia de cmo un municipio puede transitar efectivamente de roles tradicionales de administracin de recursos hacia roles de promocin del desarrollo.
La experiencia del municipio de IndependenciaAncash
El municipio al igual que en el caso del gobierno regional, ha visto incrementado su presupuesto y especialmente su presupuesto de inversin, explicado principalmente por el canon minero, que representa ms de partes de la inversin anual. En Independencia, se muestra una diferencia importante entre los presupuestos de apertura con los presupuestos modificados. Las priorizaciones participativas muestran una buena priorizacin de proyectos de promocin del desarrollo humano, como es la de infraestructura de agua y saneamiento (saneamiento condominial), como a la infraestructura productiva. Destaca el financiamiento que siendo moderado (50 mil nuevos soles) ha servido para impulsar la iniciativa de lucha contra la desnutricin crnica. En Independencia se ha enriquecido la normatividad sobre concertacin (comits vecinales comunales), articulando representaciones tanto de las comunidades y barrios, lo cual ha favorecido una mayor participacin y representatividad en el proceso. Tambin se ha consolidado la vigilancia ciudadana y se han desarrollados ejercicios de rendicin de cuentas El presupuesto que ha sido definido participativamente ha representado un buen porcentaje del presupuesto de inversin, lo cual es un indicador de calidad del proceso.
La experiencia del municipio de Shupluy-Ancash
generacin de condiciones institucionales y de gestin local para priorizar dicha problemtica. La inversin se ha concentrado en temas como el agua y saneamiento, y el nivel de inversin es ms alto que el promedio. En otros proyectos el monto invertido es bajo, tendiendo a la atomizacin pero con recursos escasos es poco lo que se puede invertir.
La experiencia del municipio de TambilloAyacucho
El caso de Shupluy es ejemplificador de cmo un municipio con un bajo presupuesto, y que no se ve directamente favorecido por los cnones energticos. Se deberia generar un fondo regional de apoyo a los gobiernos locales que no son favorecidos por los ingresos de Canon En la experiencia destaca la priorizacin de la seguridad alimentaria en la gestin local. Al respecto, la accin del programa Redes Sostenibles de Seguridad Alimentaria (REDESA) de CARE Per ha sido estratgica en la
La experiencia de Tambillo estuvo apoyada tcnicamente por CARE Per desde el programa REDESA (Redes Sostenibles para la Seguridad Alimentaria) en el perodo 2001-2006, programa cuyo propsito fue el de reducir la desnutricin crnica de menores de 03 aos, a travs de estrategias de incremento de ingresos econmicos, reduccin de la prevalencia de diarrea y la mejora de las prcticas de alimentacin infantil. Un factor impulsor de la seguridad alimentaria en Tambillo ha sido la construccin y el fortalecimiento de instituciones comunitarias, tales como las comunidades campesinas, dotndoles de mecanismos y herramientas de gestin. El presupuesto participativo se ha constituido en Tambillo en una oportunidad para priorizar recursos hacia la resolucin de la problemtica de la inseguridad alimentaria. Tambillo muestra como un modelo de gestin comunal y local, a travs de los comits de desarrollo comunal (CODECO), y de los sistemas de vigilancia comunitaria y local del desarrollo (SIVICO, SIVIDEL) posibilitan una mayor debate comunitario democrtico sobre las prioridades de inversin, lo cual enrique las dinmicas de talleres y momentos del instructivo oficial del presupuesto participativo, en especfico a travs de los CODECO; y a travs del SIVICO y SIVIDEL, se identifican aquellas familias y comunidades con mayores niveles de carencias y pobreza en los talleres del presupuesto participativo, aportando de este modo a una mayor eficiencia y equidad solidaria en la asignacin de los recursos presupuestales a proyectos. En casos en los que el proceso de organizacin y concertacin de la ciudadania avanzo ejemplarmente es posible comenzar
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a plantear la constitucin de sistemas de planificacin y participacin ciudadana promovidas desde los presupuestos participativos y la planificacin local. Se evidencia en el distrito como los presupuestos asignados a la problemtica de inseguridad alimentaria se han incrementado, tienen un gasto de inversin respecto a su presupuesto total ms alto que en otos espacios cercanos, y de viene priorizando proyectos de agua y saneamiento como de infraestructura de riego. El proceso participativo de participacin en el presupuesto anual en los distritos del espacio centro sur andino expresa varios elementos a rescatar para el anlisis: CARE Per, con el apoyo de USAID, ha apoyado en los aos 2002-2003 el proceso de presupuesto participativo en espacios de alta pobreza, exclusin y que haba sido afectada por la violencia del conflicto armado. Dichas experiencias realizadas en territorios de las regiones de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac, han aportado a la normatividad posterior del proceso, como de la reglamentacin operativa. En general, se puede afirmar que el proceso ha incrementado los niveles de participacin de la poblacin, sea esta pasiva solo asistencia a las reuniones y/o talleres-, o sea activa, a travs de una capacidad propositiva y de iniciativa en los mismos. La predisposicin de los actores sociales es positiva hacia la mayor presencia en los espacios de priorizacin del presupuesto anual. Cabe sealar que en varios de los espacios analizados, esta participacin ha sido desconcentrada a nivel zonal, lo que ha facilitado una mayor dinmica en el proceso y mayor involucramiento de la poblacin. Se viene revirtiendo situaciones precedentes donde haban sesgos en la asignacin de los presupuestos hacia un grupo de comunidades. No obstante lo anterior, todava hay margen para una mayor participacin en los jvenes, las mujeres y las comunidades indgenas, estas ultimas tradicionalmente excluidas en los espacios de decisin. En complemento se evidencia una heterogeneidad en la representatividad. La vigilancia ciudadana es todava marginal en el proceso de participacin Se requiere al respecto promover mecanismos para esta vigilancia. En el proceso participan las comunidades campesinas. Sin embargo, las autoridades comunitarias en la mayora de los casos lo hacen sin consulta previa con sus poblaciones. No obran como efectivos portavoces o representantes de las demandas de la comunidad. Los espacios de planificacin local no tendran una base comunal, a partir de la cual se definan las prioridades. Reconociendo la mayor participacin en los procesos en los espacios estudiados, los planes de desarrollo no necesariamente se constituyen en orientadores para dicha priorizacin. Es heterogneo el nivel de consistencia entre los planes de desarrollo y los presupuestos participativos. En especfico resulta relevante como aspecto positivo, es que un criterio de puntuacin adicional para priorizar los proyectos sea que estn vinculados con los planes de desarrollo. A travs del presupuesto participativo, se vienen asignando recursos a mejores proyectos, aunque no es generalizado. Los distritos de Iguan, e incluso Huaccana, muestran mejores proyectos con ms sentido estratgico-derivados de la priorizacin participativa. Sin embargo, todava se observan proyectos tradicionales, ligado a la infraestructura urbana. La divisin territorial del presupuesto viene posibilitando una mayor equidad en la asignacin del presupuesto. En trminos de eficiencia, la experiencia de presupuesto participativo ha sido muy til, ya que ha permitido mejorar la asignacin de los recursos, sea a nivel zonal y distrital, como por niveles de pobreza. Y en el momento de la priorizacin de proyectos, los criterios aplicados han apuntado a seleccionar aquellos proyectos con mayor impacto potencial. En relacin a la calidad de los proyectos, no se puede decir nada concluyente, debido a que se requerira
informacin de evaluacin ex - ante de los mismos. Sin embargo, se ha observado que los proyectos conformantes del programa de inversiones anual, por ejemplo en el distrito de Huaccana, muestra proyectos de inters, inditos en un plan de inversiones tradicional, con proyectos que apoyen el fortalecimiento del capital social, y capacidades de sectores claves de la sociedad, como los educadores. En prcticamente todos los casos estudiados se observa un alto ratio de gasto administrativo sobre el presupuesto de inversin, que rebasan promedios ms o menos convencionales. Esto tiene que ver, tanto con ineficiencias administrativas y por otro lado, con bajos presupuestos relativos. Reconociendo la mayor participacin en los procesos en los espacios estudiados, los planes de desarrollo no necesariamente se constituyen en referentes orientadores para dicha priorizacin. Es heterogneo el nivel de consistencia entre los planes de desarrollo y los presupuestos participativos. En especfico resulta relevante como desde los aspectos positivos, es que un criterio de puntuacin adicional para priorizar los proyectos sea que estn vinculados con los planes de desarrollo. A travs del presupuesto participativo, se vienen asignando recursos a mejores proyectos, aunque no es generalizado. Los distritos de Iguan, e incluso Huaccana, muestran mejores proyectos con ms sentido estratgico-derivados de la priorizacin participativa. Sin embargo, todava se observan proyectos tradicionales, poco vinculados a la estrategia y prioridades del desarrollo. La divisin territorial del presupuesto viene posibilitando una mayor equidad en la asignacin del presupuesto. Comunidades que anteriormente no se vean beneficiadas con recursos del presupuesto anual, lo hacen hoy. En trminos de eficiencia, la experiencia de presupuesto participativo ha sido muy til, ya que ha permitido mejorar la asignacin de los recursos, sea a nivel zonal y distrital, como por niveles de pobreza. Y en el momento de la priorizacin de proyectos, los
criterios aplicados han apuntado a seleccionar aquellos proyectos con mayor impacto potencial. En relacin a la calidad de los proyectos, no se puede decir nada concluyente, debido a que se requerira informacin de evaluacin ex - ante de los mismos. Sin embargo, se ha observado que los proyectos conformantes del programa de inversiones anual, por ejemplo en el distrito de Huaccana, muestra proyectos de inters, inditos en un plan de inversiones tradicional, con proyectos que apoyen el fortalecimiento del capital social, y capacidades de sectores claves de la sociedad, como los educadores. En prcticamente todos los casos estudiados se observa un alto ratio de gasto administrativo sobre el presupuesto de inversin, que rebasan promedios ms o menos convencionales. Esto tiene que ver, tanto con ineficiencias administrativas y por otro lado, con bajos presupuestos relativos. Observando las cifras del presupuesto total y del presupuesto de inversin para el ao 2005 y 2006 se identifica heterogeneidad en la priorizacin de proyectos, producto del presupuesto participativo. En la mayora se evidencia priorizacin de proyectos de agua y saneamiento o de infraestructura de servicios sociales, y los ratios de inversin frente al gasto total son altos.
4.2. Aportes al Presupuesto Participativo como proceso nacional. Una de las expresiones principales de participacin, ya que est institucionalizada, es la del presupuesto participativo. Dicho proceso tiene un balance positivo en cuanto al fomento de la participacin ciudadana, aunque exhibe varias limitaciones que son desafos pendientes, y que tienen que ver con la calidad de los proyectos priorizados participativamente, como en los montos del presupuesto anual que se definen participativamente, el tratamiento integral del territorio, entre otros factores. Una de las limitaciones del presupuesto participativo en el Per es que la participacin se limita a los talleres para priorizar proyectos, y a pesar que la normatividad plantea que se debe incorporar a la ciudadana en el seguimiento al cumplimiento de los acuerdos, como a la vigilancia de los mismos, los avances han sido limitados como en los casos evaluados.
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El presupuesto participativo es un proceso relativamente nuevo en el Per. El balance en trminos generales es positivo, aunque se muestran limitaciones y factores crticos que deben revertirse para mejorar la efectividad del proceso. Seguidamente se plantean elementos positivos y negativos del mismo, identificados de evaluaciones diversas, como de hallazgos de las experiencias locales y regionales analizadas en el presente documento:
a.- Aspectos positivos
otros recursos de la cooperacin internacional , los programas sociales y de los sectores, como tambin del sector privado El presupuesto participativo le ha dado desafos concretos a las instancias de concertacin, como los Consejos de Coordinacin Local y los Consejos de Coordinacin Regional (CCL, CCR), al aprobar los acuerdos participativos y remitirlo al Concejo Municipal y al Concejo Regional para su aprobacin definitiva. Distribucin ms eficiente de los recursos pblicos con criterios participativos. Afirmacin de una nueva cultura poltica que favorece la resolucin de conflictos a travs del dilogo. Se ha avanzado en cambiar el modo de tomar decisiones sobre proyectos e inversin, sobre la base de diagnsticos participativos. El proceso ha fomentado un mayor involucramiento social en los asuntos pblicos, reduciendo incentivos de prcticas de corrupcin. Destaca la participacin en las zonas rurales como agentes participantes de las autoridades comunales, que anteriormente se encontraban excluidos de la toma de decisiones en este tema. La inclusin de nuevos actores sociales en el presupuesto participativo genera nuevas condiciones para el surgimiento de un nuevo tipo de liderazgos.
b.- Aspectos negativos
Segn datos del MEF, en el proceso de presupuesto participativo 2005, se movilizaron ms de 30 mil personas, priorizando 1.488 proyectos a nivel de gobiernos regionales y 10.985 proyectos a nivel de gobiernos locales, que han implicado ms de S/. 2.600 millones (731,15 millones en el caso de los proyectos priorizados por los gobiernos locales y 842,83 millones en los priorizados por los gobiernos regionales). El eje con mayor ponderacin en los presupuestos de proyectos priorizados es transportes (58,3% del total en el caso de los gobiernos locales y 32,7% en el caso de los gobiernos regionales). Se ha mostrado que el presupuesto participativo no atomiza los recursos en el nivel regional, tal que el 58% del valor total de proyectos aprobados tienen cada uno un valor superior al milln de nuevos soles, a diferencia del caso de los gobiernos locales, donde los resultados an son bastante variados. Un logro importante es que si se compara los presupuestos de inversin principalmente locales de antes con los actuales, se deriva que hay un crecimiento importante de proyectos priorizados y financiados en las zonas rurales (de favorecen a familias ms pobres) respecto a las urbanas. de consolidarse esta tendencia estaremos logrando que los gobiernos locales incorporen en sus agendas polticas la lucha contra la pobreza como una prioridad. En el sentido de la corresponsabilidad, se ha incrementado la participacin de la poblacin organizada en el cofinanciamiento de los proyectos, logrndose ampliar los recursos para los procesos participativos quedando como reto incorporar
Si bien hay un nivel de participacin en el proceso, la representatividad del mismo no est necesariamente garantizada, lo cual lleva a sesgos en la determinacin de las prioridades de proyectos. en muchos casos los comits tcnicos estn asumiendo la decisin final y las gerencias regionales estn incidiendo y decidiendo a partir de su capacidades para desarrollar proyectos en el marco del SNIP. Incumplimiento de los acuerdos tomados en los presupuestos participativos. Implica que ms all de las priorizaciones realizadas, se ejecutan otros proyectos. Parte de la explicacin est en que es
el Concejo Municipal el que por norma aprueba el presupuesto anual, que puede diferir del acuerdo participativo, aunado a que no existan mecanismos de vigilancia ciudadana eficaces. este seria uno de los principales puntos crticos de los procesos de presupuesto participativo. Si bien los instructivos anuales que orientan la operacin del proceso podan apresurar la revisin y actualizacin de los planes concertados de desarrollo por lo que desde el instructivo del 2005 solo se habla de presupuesto participativo y ya no de plan concertado de desarrollo-, esto se hizo bajo el supuesto que la dinmica de elaboracin y revisin de los planes de desarrollo estaran a cargo del Centro de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), cuya operacin se dilat y que tendr partida presupuestal recin a partir del ejercicio presupuestal 2007. Esto ha generado en la prctica, una mayor desconexin entre los planes de desarrollo y los presupuestos de inversin anuales. Una alternativa es desarrollar un sistema de planificacin regional que cubra parte de este vaco y los gobiernos regionales direcciones el desarrollo articulando los diferentes subniveles de gobierno a tres de la planificacin y el presupuesto participativo. La calidad de los proyectos priorizados y luego formulados son en definitiva una limitacin del proceso. Existen ejemplos emblemticos como el mirador obelisco en Tambopata (cost 1,9 millones de nuevos soles), la piscina y jacuzzi termal en la provincia de Huancavelica (cost 570 mil nuevos soles), el auditorio plaza en la provincia de Huancavelica (cost 700 mil nuevos soles), entre otros proyectos que desfavorecen a la descentralizacin de recursos hacia los gobiernos locales y regionales. aun no se logrado que el presupuesto participativo sea el espacio donde se priorice una buena y total inversin del desarrollo. La participacin de los grupos poblacionales es an limitada en el proceso de priorizacin de presupuestos y proyectos (jvenes, mujeres, personas con discapacidad, poblaciones indgenas). La participacin de estos actores en la mayora de casos se vera como
un evento y no como un proceso. Al respecto, se hacen necesarios mecanismos previos de capacitacin y de ejercicio ciudadano, que posibiliten un mejor desempeo de los agentes participantes en los talleres de presupuesto participativo. En el proceso presupuestal, se da una participacin marginal e incluso nula de: sector privado, universidades, partidos polticos, medios de comunicacin, y colegios profesionales. Las estructuras municipales no logran concretar los cambios para estar preparadas para los procesos participativos porque responden a un modelo de gestin burocrtico. Sobre expectativas de la poblacin respecto a los proyectos colisiona con las restricciones presupuestales. Lo que exige mejorar las capacidades de concertar y priorizar proyectos de mayor impacto as como incorporar otras fuentes de financiamiento. La normatividad sobre el presupuesto participativo es bastante burocrtica, y desde los Consejos de Coordinacin Local y Regional (CCL, CCR), instancias de concertacin, se limita la insercin de organizaciones sociales en el proceso participativo. Poca capacidad de propuesta de los actores, especialmente de los grupos tradicionalmente excluidos. En general, uno de los principales riesgos de la descentralizacin, como lo indica literatura y evidencia diversa, es el subcentralismo y la captura de los beneficios de la descentralizacin por parte de elites locales con mayor informacin y que incluso pueden desarrollar redes de corrupcin con un capital social fuerte. En la experiencia de presupuestos participativos, no se puede evidenciar an, pero por las diferencias entre lo que se acuerda y lo que se ejecuta, se percibe que se manifestaran presiones de elites locales y grupos de inters para priorizar unos proyectos y no los acordados en el proceso.
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Una evidencia a la fecha es que el presupuesto si est atomizado en los gobiernos locales, y lo es por el limitado presupuesto para el gran nmero de municipios, -aunque es ms preciso decir el excesivo nmero de municipios para el limitado presupuesto-, lo que se refleja por ejemplo en que el 76% de los municipios tienen un presupuesto menor a un milln de nuevos soles. Cabe sealar que el Per es uno de los pases con mayor nmero de gobiernos locales en la regin. Es importante desarrollar esfuerzos para generar asociativismo municipal que incorpore proyectos interdistritales a travs del presupuesto regional. Los funcionarios regionales de los sectores del gobierno central pueden participar de los talleres del presupuesto participativo. Sin embargo, los presupuestos del gobierno central (de inversin) no son sometidos a la priorizacin participativa. los sectores ministeriales se han convertido en nuevos demandantes cuando lo ideal seria que contribuyan con nuevos recursos a los procesos. Escasa operatividad de los Comits de Vigilancia de los acuerdos participativos y en el proceso en su conjunto. Limitaciones en el proceso de capacitacin e informacin a la sociedad civil. Existen municipios que buscan hacer participativo el 100% de sus inversiones, otros no, y coinciden con los que reciben mayores recursos (canon y sobrecanon), no obstante que en la ley sobre presupuesto participativo se refiere que este se debe desarrollar sobre la base de todas las fuentes de ingresos existentes. Pocos proyectos priorizados en el presupuesto participativo orientados a temas de desarrollo social y capital humano. Poca capacidad de generacin fiscal de los gobiernos locales, principalmente de las zonas rurales, donde existe una mayor dependencia de las transferencias del gobierno central. Faltan mayores mecanismos de transparencia en el uso del gasto corriente frente a la poblacin, lo cual puede generar interpretaciones sobre corrupcin. Los gastos de mantenimiento podran ser parte de los procesos participativo. El instructivo anual del proceso, emitido por el MEF, se viene aplicando en niveles provinciales, aunque no en Lima Metropolitana y se complica su aplicacin en los municipios distritales rurales, por ejemplo. Normatividad poco precisa respecto a la rendicin de cuentas por parte de las municipalidades. Poca participacin de los regidores y el Concejo Municipal en los talleres de priorizacin de proyectos. Aunque el instructivo plantea que deben ellos quienes garanticen la participacin de todos, siendo este ahora su principal funcin en los procesos de PP pero que en general no lo han asumido. No aplicacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Persistencia de un sesgo de construccin de obra fsica en la priorizacin de proyectos. El aporte ms importante de las experiencias analizadas en el presente documento es mostrar como el presupuesto participativo se puede inscribir en un marco de gestin local, ya que si el primero nos define el qu priorizar, resulta pendiente el como hacerlo. El como lograr con los proyectos priorizados resultados y objetivos de desarrollo corresponde a la esfera de las estrategias de gestin, donde el presupuesto participativo es un componente. En el caso del distrito de Independencia-Ancash, se ha observado como ha logrado desarrollar la funcin de promocin de desarrollo econmico (fondo de garanta de apoyo a las cadenas productivas) y desarrollo social (priorizacin del saneamiento en la gestin, tratamiento de residuos slidos y del medio ambiente); o en Tambillo-Ayacucho, donde el presupuesto participativo es apoyado en su calidad con informacin directa proporcionada por los SIVICOS y el SIVIDEL, o donde las priorizacin
participativa de los proyectos pasan de ser una suma de eventos segn la normatividad oficial a ser un proceso social de deliberacin y debate democrtico en los Comits de Desarrollo Comunal (CODECO). Si bien el presupuesto participativo se encuentra normado y reglamentado, y se viene avanzando con informacin y capacitacin a que se constituya en una efectiva poltica pblica, resulta pendiente normar sobre los otros aspectos de la gestin, que tienen que ver con que tanto las municipalidades, como los gobiernos regionales asuman nuevos roles y prcticas de gestin impulsoras de desarrollo econmico y social. Mayor precisin en la normatividad respecto a los montos del presupuesto que se priorizan participativamente, el cual es heterogneo entre municipios y gobiernos regionales. No obstante que el instructivo anual seala que el presupuesto disponible es el total menos lo ineludible y obligacin fija, se ha constatado que en la mayor parte de casos, y en las experiencias analizadas, el presupuesto se hace participativo principalmente sobre la inversin, que es baja respecto al total, no incorporando las actividades presupuestales que tienen que ver con acciones de capacitacin, o de mejora de aspectos cualitativos en salud y educacin (por ejemplo capacitacin a maestros, a madres en prcticas de salud y alimentacin, formacin de lderes, etc.) figuran en los presupuestos como gasto corriente, son relevantes en trminos de desarrollo, pero no se hacen participativos. Otro desafo identificado se refiere a la necesidad de que la normatividad sobre el proceso brinde orientacin respecto a la priorizacin participativa de los presupuestos que efectivamente recibe el municipio o el gobierno regional en el ao, que es mayor en la mayora de casos del presupuesto inicial de apertura, sobre el que se define la inversin para el ejercicio participativo. Al iniciarse el proceso en el
primer trimestre del ao, el gobierno de la jurisdiccin determina el monto presupuestal a ser definido participativamente sobre la base de la informacin del ao anterior. El MEF le informa sobre el valor del techo presupuestal anual en el mejor de los casos en el tercer trimestre del ao, cuando el proceso ya est definiendo las prioridades de inversin para el aos siguiente. La diferencia entre los presupuestos iniciales y los finales pueden ser de magnitud como es el caso de los gobiernos favorecidos por los cnones energticos, con lo cual existe el riesgo de que el ejercicio participativo se realice sobre una fraccin muy pequea de la inversin o del presupuesto disponible. Como se encuentra el proceso hoy, no hay mecanismos que garanticen el cumplimiento de los acuerdos participativos por parte de la poblacin. Se requiere fortalecer la funcin de vigilancia ciudadana de los acuerdos participativos, desarrollando capacidades en los actores sociales, ya que se ha observado que se dan diferencias entre los acuerdos participativos y el presupuesto propuesto por los Consejos de Coordinacin Local y Regional a los Gobiernos, y diferencias en los presupuestos anuales aprobados formalmente por las autoridades, con lo cual el presupuesto participativo pierde eficacia en la ltima etapa. Una priorizacin participativa de proyectos y recursos sin visin de desarrollo carece de sentido estratgico. Se necesita vincular nuevamente el presupuesto a las estrategias o planes de desarrollo, planes que deben mejorarse en calidad tcnica. Un tema que ha sido bastante referido en relacin a la lentitud en la ejecucin de los proyectos de inversin pblica, ha sido el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), herramienta diseada para lograr una mayor eficiencia en la asignacin de recursos.
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Recuadro 9: El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)
Por la Ley N 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP, de junio de 2000, se crea un mecanismo estatal de evaluacin de los proyectos que utilizarn recursos pblicos, denominados Proyectos de Inversin Pblica (PIP) (donde se incluyen recursos de fuente recursos ordinarios, crdito externo, e incluso donaciones y transferencias). La finalidad del SNIP segn indica la norma fue optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin. Los criterios orientadores de esta propuesta fueron: el generar economas y eficiencias en la inversin, para lo cual se debe priorizar y elegir entre alternativas para la resolucin de los problemas sociales y econmicos, dada una restriccin presupuestal. Este filtro tcnico hacia una mayor calidad cruza transversalmente todo el Ciclo de los Proyectos (Perfil-Prefactibilidad, Factibilidad-Expediente Tcnico-Ejecucin-Evaluacin Ex Post). Algunas de las herramientas utilizadas por el sistema en la evaluacin eran: el VAN (valor actual neto) privado y social (utilizando precios sombras preestablecidos); la TIR (tasa interna de retorno privada y social), y el ratio Costo/Efectividad, este ltimo principalmente orientado a proyectos de sectores o naturaleza social. Bajo esta norma, era el Ministerio de Economa, desde la Oficina de Inversiones, quien conduca y evaluaba conjuntamente con las Oficinas de Programacin e Inversiones (OPI) de los ministerios (en el caso de los proyectos y programas de sectores del gobierno nacional). A este nivel se trataba de un proceso conducido centralmente. Desde sus inicios el SNIP fue objeto de diversas crticas, especialmente de los gobiernos regionales y locales. stos sealaban que el sistema requera una sustentacin tcnica demasiado detallada. Por otro lado, desde la sociedad civil la crtica se centr en hacer que los gastos en, por ejemplo, proyectos de capacitacin sean contemplados como gastos de inversin. Algunos gobiernos subnacionales y sectores de la sociedad civil han sealado que el SNIP es un factor que frena e incluso paraliza la inversin en regiones y localidades. Las limitaciones del SNIP sumadas a la escasez real de cuadros tcnicos competentes en la evaluacin y formulacin de proyectos llevaron a una lenta ejecucin de los gastos de inversin, en particular en aquellos gobiernos regionales o municipalidades que reciben importantes recursos por Canon y Sobrecanon. De la aprobacin del SNIP al ao 2004 se han implementado algunas normas que han ido flexibilizando el sistema para un mayor desembalse de recursos, como por ejemplo que las Oficinas de Programacin e Inversiones (OPI) de los gobiernos regionales tengan mayores facultades para declarar viabilidad de los proyectos. Asimismo, una resolucin del MEF autoriz a las OPI a declarar la viabilidad de proyectos que se enmarquen en programas de Energa o Transporte Terrestre que requieran una inversin mxima de 6 millones de nuevos soles, como los que se enmarquen en programas con una inversin mxima de 4 millones de nuevos soles, o que se enmarquen en las competencias de los gobiernos regionales o locales, o que hayan sido formulados por una unidad formuladota del propio gobierno regional o que no requieran financiamiento mediante crdito externo o aval del Estado. Por su parte, el limite de presupuesto que una OPI de una municipalidad puede dar viabilidad es de 750 mil nuevos soles. Con la Ley 28802 (julio 2006) que modifica la Ley SNIP, se flexibiliza ms el sistema y se asigna mayor responsabilidad en la aprobacin de los proyectos locales y regionales, como su declaracin de viabilidad, a las OPI de los gobiernos regionales y locales. Slo pasarn por el SNIP central, los proyectos que se financien con endeudamiento externo o que conlleve aval o garanta del gobierno central. Con el reglamento del SNIP (Diciembre 31, 2006), se precisa que los gobiernos locales y regionales tienen mayor flexibilidad para dar viabilidad a los proyectos, fortaleciendo sus Oficinas de Programacin de Inversiones (OPI), en un contexto donde la viabilidad dada en el nivel central se limita a proyectos que implican crdito externo.
Fuente: elaboracin propia, sobre fuentes diversas.
Con las ltimas normas dictadas sobre el SNIP, la principal responsabilidad en la celeridad en la ejecucin de proyectos de inversin est en los gobiernos locales y regionales,
donde tienen completa flexibilidad para implementar Oficinas de Promocin de Inversiones (OPI) que den viabilidad a los proyectos.
Lista de Acrnimos
ANC: Asociacin Nacional de Centros ASI: Alcantarillado Sanitario Integral CAP: Cuadro de Asignacin de Personal CCL: Consejo de Coordinacin Local CCR: Consejo de Coordinacin Regional CDD: Comit de Desarrollo Distrital CND: Consejo Nacional de Descentralizacin CODECO: Comit de Desarrollo Comunal o Comunitario DIRESA: Direccin Regional de Salud DNPP-MEF: Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas DESC: Derechos Econmicos, Sociales y Culturales FOGEL: Proyecto de Fortalecimiento de la Gestin Local FONCOMUN: Fondo de Compensacin Municipal FONCOR: Fondo de Compensacin Regional FONCODES: Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social GR: Gobierno Regional IICA: Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura LOM: Ley Orgnica de Municipalidades LOGR: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales MCLCP: Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza MEF: Ministerio de Economa y Finanzas MINAG: Ministerio de Agricultura MOF: Manual de Organizacin y Funciones ONG: Organismo no gubernamental OPI: Oficina de Programacin de Inversiones PAP: Presupuesto Analtico de Personal PAT: Proveedores de Asistencia Tcnica PCM: Presidencia del Consejo de Ministros
PDC: Plan de Desarrollo Concertado PDCR: Planes de Desarrollo PEI: Plan Estratgico Institucional PIA: Presupuesto Institucional de Apertura PIGARSI:Proyecto Integral de Gestin Ambiental de Residuos Slidos de Independencia PIM: Presupuesto Institucional Modificado PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo POA: Plan Operativo Anual PP: Presupuesto Participativo PREBAM: Programa de Equipamiento Bsico de Maquinarias Pesadas para los Gobiernos Locales del ex Ministerio de la Presidencia REDESA: Programa Redes Sostenibles para la Seguridad Alimentaria ROF: Reglamento de Organizacin y Funciones SIVICO: Sistemas de Vigilancia Comunitario SIVIDEL: Sistema de Vigilancia del Desarrollo Local SNIP: Sistema Nacional de Inversin Pblica TUPA: Texto nico de Procedimientos Administrativos USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Bibliografa
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ndice de recuadros, tablas, grficos y figuras

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CAPTULO 1: MARCO TERICO Y CONCEPTUAL

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Recuadro 1: Componentes de una estrategia de desarrollo local. Elementos referenciales

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Situacin de la mujer y el joven. Situacin de las personas con discapacidad.

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Fuente: elaboracin propia.

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Recuadro 2: Caractersticas del buen gobierno local

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Fuente: elaboracin propia.

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Recuadro 4: Importancia de la participacin

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Recuadro 5: Seis tesis que fortalecen la participacin

Recuadro 6: Niveles de participacin

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Poltica Social y Poltica Econmica

Fuente: Mauras y Minujn (1999).

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Recuadro 7: Trece tesis sobre gobernabilidad

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Fuente: Ventura, Jos; Grey, Carlos; Hinojosa, Guadalupe (2003), op.cit.

por desigualdades entre diferentes segmentos de la poblacin y entre diferentes territorios.

El presupuesto participativo no es un proceso que slo busque el gasto eficiente

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El presupuesto participativo slo tiene vigencia para el presupuesto de inversiones?

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CAPTULO  CAPTULO 2: ANTECEDENTES E INSTITUCIONALIZACIN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Modelos de Gestin Participativa

Agencias municipales de desarrollo.

Proceso Metodolgico del Presupuesto Participativo

El 20% del FONCOMN es priorizado y ejecutado por los distritos.

NBI. Poblacin. Tributacin.

Criterios para la Distribucin de Recursos

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I Semestre 2002 II Semestre 2002

38 Ministerio de Economa y Finanzas.

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Los principales cambios en el instructivo del Presupuesto Participativo39

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CAPTULO CAPTULO 2: ANTECEDENTES E INSTITUCIONALIZACIN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

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