Construccion Del Pensamiento Ambiental Practico A Trav+®s de Una Politica y Gestion Ambiental Sistemica

Leonel Vega Mora
Hacia la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo
Profesor Asociado. Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Ambientales IDEA Bogot D.C. lvegamora@unal.edu.co ; lvegamora@cable.net.co
Leonel Vega Mora

Coleccin: Textos Universitarios Area: Ecologa y medio ambiente Primera edicin: Bogot, D.C., junio 2005 ISBN: 958-648-403-3
Leonel Vega Mora

NDICE DE CONTENIDO
LA ESTRATEGIA DE LA MULA ..................................................................................................... 7 PRLOGO DE LOS EDITORES................................................................................................... 11 INTRODUCCIN ......................................................................................................................... 14 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2. 2.1 2.2 NACIN 2.3 2.4 2.5 2.6 2.6.1 2.6.2 2.6.3 2.7 3. 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.2.3 3.2.3 3.2.4 3.2.4.1 3.2.4.2 3.2.5 3.2.5.1 3.2.5.2 EL ENFOQUE SISTMICO ANTE LA COMPLEJIDAD DE LA NATURALEZA ...... 25 COSMOVISIN EVOLUTIVA: ENTRE LOS PARADIGMAS JNICO Y PLATNICO ...................... 25 EL ENFOQUE SISTMICO EN LA COSMOVISIN EVOLUTIVA DE LA NATURALEZA ................... 28 PROCESOS SISTMICOS BSICOS ................................................................................... 32 EL ENFOQUE SISTMICO Y LAS ORGANIZACIONES SOCIALES ............................................. 34 CONCLUSIN ................................................................................................................ 39 EL ESTADO COMO SISTEMA .................................................................................. 41 EL ENFOQUE SISTMICO APLICADO AL ESTADO ............................................................... 42 EL DESARROLLO (CULTURAL) COMO PROCESO EVOLUTIVO Y COMO FINALIDAD DE CADA 43 ELEMENTOS Y DIMENSIONES DEL DESARROLLO .............................................................. 49 SOSTENIBILIDAD DE LAS DIMENSIONES DEL DESARROLLO ................................................ 53 ESTRUCTURA SISTMICA DEL ESTADO ............................................................................ 58 GESTIN PBLICA BAJO ENFOQUE SISTMICO ................................................................. 60 Formulacin polticas pblicas y diseo de instrumentos .......................................... 62 Fomento al Desarrollo................................................................................................. 62 Seguimiento y Evaluacin de las Polticas y Gestin Pblica .................................... 63 CONCLUSIONES ............................................................................................................ 66 POLTICAS PBLICAS COMO VECTORES DEL DESARROLLO ......................... 70 POLTICAS PBLICAS BAJO ENFOQUE SISTMICO ............................................................. 71 MARCO LGICO ESTRATGICO PARA LA FORMULACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS .......... 73 Antecedentes y justificacin ....................................................................................... 74 Diagnstico ................................................................................................................. 74 Caracterizacin sistmica de la Informacin Oficial ................................................... 75 Identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas 88 Prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin ................................. 92 Principios especficos ................................................................................................. 93 Objetivos ..................................................................................................................... 94 Objetivo general.......................................................................................................... 94 Objetivos especficos .................................................................................................. 95 Soluciones estratgicas .............................................................................................. 95 Estrategias misionales ................................................................................................ 96 Estrategias funcionales............................................................................................... 96
Leonel Vega Mora

3.2.5.3 3.2.5.4 3.2.6 3.2.6.1 3.2.6.2 3.2.6.3 SISEP 3.2.6.4 3.3 4.
Estrategias jurisdiccionales......................................................................................... 97 Estrategias instrumentales.......................................................................................... 97 Mecanismos de seguimiento y evaluacin ............................................................... 104 Seguimiento y evaluacin actual .............................................................................. 105 Seguimiento y evaluacin sistmica ......................................................................... 108 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de las Polticas Pblicas 109 Control de Gestin Institucional ................................................................................ 114 CONCLUSIONES........................................................................................................... 123 HACIA UNA POLTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARCTER ESTATAL..... 125
4.1 ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN DE LA POLTICA AMBIENTAL ........................................ 125 4.1.1 Antecedentes ............................................................................................................ 126 4.1.2 Justificacin............................................................................................................... 128 4.2 DIAGNSTICO AMBIENTAL ............................................................................................ 130 4.2.1 Caracterizacin sistmica de la informacin ambiental............................................ 131 4.2.1.1 Marco conceptual de la informacin ambiental ........................................................ 132 4.2.1.2 Marco ordenador para el tratamiento de la informacin ambiental .......................... 135 4.2.1.3 Mapa-Matriz EPG de integracin ambiental ............................................................. 136 4.2.1.4 Agregacin, definicin y diseo de indicadores ambientales ................................... 137 4.2.1.5 Configuracin de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA....................... 139 4.2.2 Identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas ambientales ................................................................................................................................ 140 4.2.2.1 Informacin y capacitacin de actores participantes ................................................ 140 4.2.2.2 Identificacin de potencialidades y problemticas.................................................... 141 4.2.2.3 Priorizacin de potencialidades y problemticas...................................................... 141 4.2.2.4 Anlisis Estratgico de potencialidades y problemticas ambientales..................... 143 4.2.3 Prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin ............................... 143 4.3 PRINCIPIOS ESPECFICOS DE LA POLTICA AMBIENTAL .................................................... 144 4.4 OBJETIVOS DE LA POLTICA AMBIENTAL ......................................................................... 145 4.4.1 Objetivo general........................................................................................................ 145 4.4.2 Objetivos especficos ................................................................................................ 145 4.5 SOLUCIONES ESTRATGICAS DE LA POLTICA AMBIENTAL ............................................... 146 4.5.1 Estrategias misionales de la poltica ambiental ........................................................ 147 4.5.1.1 Recuperacin y/o rehabilitacin de ecosistemas...................................................... 147 4.5.1.2 Aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales.............................. 148 4.5.1.3 Conservacin de Ecosistemas Estratgicos............................................................. 148 4.5.2 Estrategias funcionales de la poltica ambiental....................................................... 149 4.5.2.1 Formulacin de la poltica ambiental y diseo de sus instrumentos ........................ 150 4.5.2.2 Fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo .............................................. 150 4.5.2.3 Ejercicio de la Autoridad Ambiental .......................................................................... 151 4.5.3 Estrategias jurisdiccionales de la poltica ambiental................................................. 151 4.5.3.1 Gestin ambiental sectorial....................................................................................... 151
Leonel Vega Mora

4.5.3.2 Gestin ambiental territorial...................................................................................... 168 4.5.4 Estrategias instrumentales de la poltica ambiental ................................................. 176 4.5.4.1 Instrumentos legales y normativos ........................................................................... 177 4.5.4.2 Instrumentos organizacionales ................................................................................. 177 4.5.4.3 Instrumentos financieros y econmicos.................................................................... 178 4.5.4.4 Instrumentos de informacin .................................................................................... 181 4.5.4.5 Instrumentos de planificacin ambiental................................................................... 181 4.5.4.6 Marco Lgico Estratgico para la formulacin de Planes de Ordenamiento y Manejo Ambiental de Cuencas Hidrogrficas......................................................................................... 183 4.6 MECANISMOS PARA EL SEGUIMIENTO Y EVALUACIN AMBIENTAL .................................... 185 4.6.1 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental SISEPA 187 4.6.1.1 Caracterizacin sistmica de la informacin ambiental............................................ 188 4.6.1.2 Metodologa sistmica para el seguimiento ambiental a travs de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA ............................................................................................... 189 4.6.1.3 Metodologa analtica para la evaluacin ambiental a travs del marco ordenador EPG 189 4.6.1.4 Mecanismos para mejoramiento continuo de la gestin ambiental.......................... 192 4.6.2 Control de Gestin Ambiental Institucional............................................................... 192 4.6.2.1 Medicin y valoracin de los instrumentos de planificacin ambiental .................... 195 4.6.2.2 Normalizacin y sistematizacin de los instrumentos de planificacin ambiental.... 195 4.6.2.3 Plan indicativo de compromisos ambientales........................................................... 197 4.6.2.4 Informes indicativos de gestin ambiental................................................................ 198 4.6.2.5 Seguimiento a los instrumentos de planificacin ambiental..................................... 199 4.6.2.6 Evaluacin de Resultados ........................................................................................ 199 4.7 CONCLUSIONES .......................................................................................................... 202 4.7.1 Poltica ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo 203 4.7.2 Gestin ambiental bajo enfoque sistmico ............................................................... 205 5. PROPUESTA PARA LA OPTIMIZACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL EN COLOMBIA................................................................................................................................ 209 FORMULACIN DE UNA POLTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARCTER ESTATAL PARA 210 RECONFORMACIN ORGANIZACIONAL DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL .................... 218 Especializacin y armonizacin funcional de las entidades ambientales competentes 220 5.2.2 Creacin de Entidad Reguladora de Medio Ambiente ............................................. 222 5.2.3 Creacin o conformacin de un organismo de control del Estado encargado del ejercicio de la Autoridad Ambiental............................................................................................ 223 5.2.4 Reagrupacin jurisdiccional de las actuales CARs en cinco grandes Corporaciones Ambientales Regionales ............................................................................................................ 224 5.2.5 Creacin Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio ............................. 227
5.1 COLOMBIA 5.2 5.2.1
Leonel Vega Mora

5.2.6 5.3
Creacin de Secretaras Ambientales Municipales en cada entidad territorial ........ 228 ARTICULACIN ESTATAL DE LA GESTIN AMBIENTAL PBLICA, EMPRESARIAL Y CIUDADANA 229 5.4 CONCLUSIONES........................................................................................................... 230 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................................... 232
Leonel Vega Mora

INDICE DE FIGURAS
Figura No. 1 Emergencias evolutivas como sistemas ........................................................... 31 Figura No. 2 Procesos sistmicos bsicos ............................................................................ 33 Figura No. 3 Procesos sistmicos bsicos en las organizaciones sociales .......................... 35 Figura No. 4 El Desarrollo (cultural) como proceso evolutivo y como finalidad de la Nacin 48 Figura No. 5 Elementos y dimensiones del Desarrollo.......................................................... 53 Figura No. 6 Insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo ............................... 56 Figura No. 7 Estructura sistmica del Estado como sistema ............................................... 60 Figura No. 8 Estructura funcional sistmica para la gestin pblica ..................................... 62 Figura No. 9 Estructura organizacional sistmica de la dimensin institucional ............... 64 Figura No. 10 La poltica como vector orientador y dinamizador de la gestin ............... 71 Figura No. 11 Polticas Pblicas como Vectores del Desarrollo ......................................... 73 Figura No. 12 Capas genricas de la informacin oficial en el mbito nacional........... 76 Figura No. 13 Interrelacin sistmica entre los bienes y servicios de la Nacin ......... 77 Figura No. 14 Agregacin, definicin y diseo de indicadores EPG................................... 87 Figura No. 17 Instrumentos de planificacin en los mbitos territoriales y sectoriales de cada Nacin 103 Figura No. 18 Polticas, planes y proyectos bajo el marco ordenador EPG ..................... 104 Figura No. 19 Seguimiento y evaluacin sistmica a las polticas pblicas ..................... 109 Figura No. 20 Sistema de indicadores para el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas SISEP........................................................................................................... 110 Figura No. 21 Control de Gestin Institucional a travs de PPP....................................... 116 Figura No. 22 Capas genricas de la informacin ambiental............................................ 132 Figura No. 23 Interrelacin Ecosistema Sectores del Desarrollo................................... 134 Figura No. 24 Configuracin de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA .......... 140 Figura No. 25 Estructura funcional sistmica para la gestin ambiental en el mbito estatal 174 Figura No. 26 Estructura funcional sistmica para la gestin ambiental pblica a nivel nacional 175 Figura No. 27 Estructura funcional sistmica para la gestin ambiental pblica a nivel regional 175 Figura No. 28 Estructura funcional sistmica para la gestin ambiental pblica a nivel local 176 Figura No. 29 Instrumentos de planificacin ambiental .................................................... 182 Figura No. 30 Seguimiento y evaluacin sistmica a la poltica y gestin ambiental .... 187 Figura No. 32 Control de Gestin Ambiental Institucional a travs de los instrumentos de planificacin ambiental ...................................................................................................... 194 Figura No. 33 La poltica ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo 204
Leonel Vega Mora

Figura No. 34 Poltica ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo de Colombia ..................................................................................................... 218 Figura No. 35 Estructura funcional propuesta para la Entidad Reguladora de Medio Ambiente 223 Figura No. 36 Estructura funcional propuesta para el Organismo de Control del Estado encargado del ejercicio de la Autoridad Ambi ................................................................... 224 Figura No. 37 Jurisdiccin de las nuevas Corporaciones Ambientales Regionales segn las cinco grandes regiones naturales del pas ........................................................................ 226 Figura No. 38 Estructura funcional propuesta para las nuevas Corporaciones Ambientales Regionales 227 Figura No. 39 Estructura funcional propuesta para las Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio.............................................................................................................. 228 Figura No. 40 Estructura funcional propuesta para las Secretaras Ambientales Municipales 229
Leonel Vega Mora

INDICE DE TABLAS
Tabla No. 1 Mapa -matriz EPG para la organizacin, almacenamiento y sistematizacin de la informacin oficial ............................................................................................................ 83 Tabla No. 2 Matriz de correlacin sistmica de estado-presin........................................... 91 Tabla No. 3 Esquema de Base de Datos genrica para la normalizacin y sistematizacin de los PPP .............................................................................................................................. 118 Tabla No. 4 Formato bsico para un Plan Indicativo de Compromisos .......................... 119 Tabla No. 5 Formato bsico para un Informe Indicativo de Gestin............................... 120 Tabla No. 6 Mapa-Matriz EPG de integracin ambiental................................................ 137 Tabla No. 7 Ejemplos de indicadores ambientales EPG tipo para RNR........................... 139 Tabla No. 8 Matriz ambiental de correlacin sistmica de estado-presin..................... 142 Tabla No. 9 Estrategias funcionales de la poltica ambiental .............................................. 149 Tabla No. 10 Elementos y Requisitos de la Norma ISO 14001 ........................................ 154 Tabla No. 11 Indicadores tipolgicos de gestin ambiental.............................................. 196 Tabla No. 12 Normalizacin y sistematizacin de los instrumentos de planificacin ambiental 197 Tabla No. 13 Plan Indicativo de compromisos ambientales ............................................. 198 Tabla No. 14 Informe indicativo de gestin ambiental ...................................................... 199 Tabla No. 15 La poltica ambiental de Colombia durante los ltimos 16 aos................... 210 Tabla No. 16 Especializacin y armonizacin funcional de las entidades ambientales competentes 221
Leonel Vega Mora

LA ESTRATEGIA DE LA MULA
La estrategia de la mula se fundamenta en la primera ley de la termodinmica, la cual seala que la energa no se crea ni se destruye sino que se transforma, y por lo tanto se aplica a todo proceso de la naturaleza que parte de un estado de equilibrio y termina en otro, siguiendo eso si, el camino de mnimo esfuerzo. La he adaptado precisamente, del comportamiento natural de una mula cargada de caf en direccin al pueblo algunos kilmetros arriba de la finca cafetera. Supongamos que a la mitad del camino entre la finca cafetera y el pueblo hay una bifurcacin que baja en direccin al ro. Es evidente que si dejamos a la mula seguir sola, coger por el camino del ro, pues por naturaleza coger el camino del mnimo esfuerzo. No obstante, necesitamos llevar el cafecito al pueblo para venderlo y comprar los suministros de la finca. Por tal motivo, en la bifurcacin debemos obligar a la mula a coger el camino de subida al pueblo, y all tendremos varios modos de actuar para lograrlo, desde los ms light posibles que pueden variar desde besitos, palabras amorosas, cabestro moderado, y/o empujoncito incorporado, hasta los ms reaccionarios y crueles, que pueden incluir desde insultos blasfemos y groseros, fuste amenazador, y en casos extremos, el fuete convencedor. Por experiencia puedo decir, que ninguno de los modos anteriores resulta ser tan eficaz como la estrategia de la mula que aqu propongo, y la cual consiste en lo siguiente: Unos cincuenta metros antes de la bifurcacin del camino, nos ubicamos a un lado de la mula, por el mismo lado del camino que sube al pueblo, y nos recostamos sobre ella, ejercindole una fuerza constante en direccin al camino que baja al ro, fuerza lo suficientemente grande para cansar a la mula en su insistencia de coger hacia el ro. Al llegar a la bifurcacin, nos retiramos y suspendemos la fuerza sobre la mula, a lo cual ella por s sola coger el camino que sube al pueblo. LVM.
10
Leonel Vega Mora

PRLOGO DE LOS EDITORES
El presente libro es un nuevo aporte a la coleccin de publicaciones que el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia, en asocio con ECOE editores, vienen realizando en la difcil tarea de entender, facilitar y mejorar las complejas relaciones entre los seres humanos y sus organizaciones sociales con el ecosistema. En esta oportunidad su autor, el profesor Leonel Vega Mora, luego de reflexionar sobre la real importancia terica y prctica del enfoque sistmico, propone concebir al Estado como un sistema, es decir, como una organizacin social conformada por una serie o conjunto de dimensiones, es decir, elementos, procesos y actividades dotados de misin, funcin y organizacin, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nacin. Bajo esta ptica, establece el autor, el Estado son (ni ms ni menos), las reglas de juego que la Sociedad establece para convivir consigo misma y con su entorno, y constituye en ltimas, el marco institucional de polticas pblicas e instrumentos que orientan y dinamizan la gestin pblica hacia la finalidad del Desarrollo de cada Nacin, lo que le lleva a considerar las polticas pblicas como vectores de Desarrollo, y a proponer un nuevo marco conceptual y metodolgico para la formulacin, seguimiento y evaluacin sistmica, no slo de las polticas pblicas sino, en general, de todos los instrumentos de poltica que las materializan, con especial nfasis en los instrumentos de informacin y planificacin. Posteriormente, a la luz del marco conceptual y metodolgico planteado, pero adems circunscrito en su tesis de diferenciar explcitamente entre ambientalismo y gestin ambiental, Vega desarrolla y propone los lineamientos u orientaciones bsicas para definir y formular de manera participativa y concertada, una poltica ambiental nacional de carcter estatal que oriente, dinamice y articule, tanto a la gestin ambiental de cada pas, como al ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado, a travs de entidades
11
Leonel Vega Mora

ambientales competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nacin. Esto le lleva a plantear la necesidad que la poltica y por ende la gestin ambiental se focalicen estratgicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo, es decir, la sostenibilidad del patrimonio natural de cada Nacin, posibilitando que el desarrollo sostenible sea una responsabilidad integral de todas las polticas pblicas, es decir, del Estado y la Nacin en su conjunto y no de una u otra poltica en particular, como se le ha querido endilgar a la poltica ambiental. Finalmente, como estudio de caso, el autor propone algunos lineamientos estratgicos bsicos, que en su criterio permitiran optimizar la gestin ambiental en Colombia, relacionados en primer lugar, con la necesidad de formular e implementar una verdadera poltica ambiental nacional de carcter estatal; en segundo lugar, con la necesidad de reconformar organizacionalmente el Sistema Nacional Ambiental; y en tercer lugar, con la necesidad de articular estatalmente la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana, todo ello, para garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nacin. En palabras del profesor Toms Len Sicard, el libro constituye un valioso documento que se apoya tanto en la teora de sistemas como en el pensamiento ambiental del profesor Augusto Angel Maya, para introducirse en un campo que hasta el momento pareca impermeable o por lo menos que incorporaba a medias los conceptos ambientales: el campo de la poltica y la gestin ambiental. Esta irrupcin no es gratuita. Tiene un sentido organizativo que resulta enormemente til al momento de examinar tanto al Estado desde la perspectiva sistmica, como las polticas pblicas como vectores del desarrollo. Esta utilidad prctica, derivada en grado sumo del anlisis terico mencionado, se expresa en los captulos finales del documento en propuestas coherentes y slidas sobre la formulacin de una verdadera poltica ambiental para el pas, que incluye de manera detallada recomendaciones tanto sobre los objetivos y estrategias como sobre los procesos de seguimiento y evaluacin.
12
Leonel Vega Mora

El anlisis autorizado realizado por el autor en su libro, le da derecho a postular una reorganizacin institucional para optimizar la gestin ambiental del pas, que ojal fuera debatida por fuera de las aulas universitarias porque posee una tal lgica y fuerza que ellas son suficientes para que sea tomada como un verdadero ejemplo a seguir por las administraciones nacionales y locales. El libro es, en consecuencia, una magistral exposicin de cmo se debieran formular, seguir y evaluar las polticas pblicas y en especial la poltica ambiental en Colombia.
13
Leonel Vega Mora

INTRODUCCIN
La Universidad te forma, el fondo lo pones t.
Con orgullo puedo decir que he dedicado mi vida profesional y acadmica al tema de la poltica y la gestin ambiental y de una u otra manera, ya sea desde mi participacin tcnica como funcionario pblico o desde mi participacin acadmica como investigador y docente, me he ocupado de encontrar maneras ms eficientes y eficaces de llevarla a cabo. Lo anterior me ha permitido comprobar, que no obstante la buena voluntad de la comunidad mundial por proteger el medio ambiente, la poltica y la gestin ambiental actuales estn an lejos de cumplir adecuadamente su misin de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, pues con contadas excepciones, en la mayora de pases se han orientado ms al sujeto de la gestin, es decir, a la institucionalidad, que al objeto de la misma, es decir, al medio ambiente. Sin pretender culpar a nadie, sino por el contrario, con un gran respeto por los logros alcanzados a pesar del contexto econmico y sociopoltico tan adverso y de conflicto de las ltimas dcadas, lo anteriormente descrito puede evidenciarse fcilmente desde tres mbitos distintos: Desde el mbito pblico, la poltica y la gestin ambiental se han orientado ms a fortalecer, desarrollar y proteger un marco institucional de instrumentos, que a garantizar la sostenibilidad ambiental del patrimonio natural de la Nacin, a travs de la optimizacin de las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza. Un ejemplo de lo anterior lo constituye el caso colombiano, donde a pesar del esfuerzo humano, tcnico y financiero de la ltima dcada, la poltica y la gestin ambiental han estado orientadas bsicamente hacia el fortalecimiento de una institucionalidad representada en el denominado Sistema Nacional Ambiental SINA y todo lo que l conlleva. Desde el mbito productivo (sectorial-empresarial), la poltica y la gestin ambiental no han sido todo lo proactivas deseable y en muchos casos han
14
Leonel Vega Mora

limitado su responsabilidad ambiental a un cumplimiento normativo mnimo, cuando no a su elusin, en detrimento igualmente del objeto de la gestin ambiental, esto es, del medio ambiente. Desde la sociedad civil, hurfana de una poltica y una gestin ambiental pblica y empresarial efectiva y ante la adversidad del conflicto econmico y sociopoltico, han tenido igualmente que orientarse hacia el sujeto de la gestin (en este caso la poblacin), mediante el fortalecimiento de procesos de participacin para la construccin y mantenimiento de tejido social que garanticen los mnimos de democracia, seguridad alimentaria y calidad de vida. Como se puede apreciar, en estos ltimos aos se han logrado consolidar en casi todos los pases los denominados sectores ambientales, los cuales sobrepasan con creces la intencin genrica de conformar una transicin institucional que permitiera delegar poco a poco la responsabilidad ambiental en las entidades territoriales, los sectores y las personas. No obstante, aunque institucionalidades ambientales como las logradas representan importantes ventajas tericas en la tarea de proteger el medio ambiente, es necesario y urgente hacerlas efectivas (eficaces y eficientes) pues en la prctica dichas ventajas no son tan evidentes como puede ser fcilmente verificado con una simple ojeada al estado de los bienes y servicios ambientales bsicos de nuestros ecosistemas cercanos. En definitiva, da la sensacin de que a pesar de la buena voluntad con que se intente luchar por proteger a la Naturaleza, lo venimos haciendo de manera equivocada, pues si la problemtica ambiental es natural e implcita a la actividad cultural, es decir, a los modelos de desarrollo, la gestin ambiental debera estar igualmente implcita en cada una de sus actividades y no realizada desde un sector independiente. Pero, qu ser lo que ha fallado y no ha permitido que toda esta institucionalidad creada sea realmente efectiva en su misin de proteger el medio ambiente?. Desde la ptica sistmica desarrollada y bajo el criterio personal del autor, la ineficacia e ineficiencia de la gestin ambiental actual radica fundamentalmente en la concepcin misma de lo que significa lo ambiental,
15
Leonel Vega Mora

pues es all, en ese debate, donde se deben generar los principios y fines, es decir, la poltica ambiental que debe orientar, dinamizar y articular la gestin ambiental. Es un hecho que el ambientalismo naci como preocupacin social ante la necesidad de proteger a la Naturaleza de las presiones humanas. No obstante, el ambientalismo de los ltimos aos, (orientado por el consenso de una comunidad internacional atada y comprometida a su creciente deuda externa y en muchos casos regida por paradigmas equivocados como considerar que la problemtica ambiental es consecuencia de la pobreza o que el desarrollo sostenible consiste solo en garantizar la sostenibilidad de las generaciones futuras), ha modificado poco a poco su misin de proteccin de la Naturaleza hacia propsitos quizs ms nobles, quizs ms prioritarios, no lo s, pero que tienen en comn la calidad de vida del ser humano como son el denominado Desarrollo Sostenible, o tambin el Desarrollo Humano Sostenible, y ltimamente, la proteccin del ser humano de los avatares de la Naturaleza, a travs de la prevencin y atencin de desastres naturales. Este cambio de misin le di al ambientalismo actual una connotacin mucho ms amplia, hasta el punto que su principio primigenio de respeto y responsabilidad por la Naturaleza debi ser complementado grandemente con todo el cmulo de principios que actualmente rigen a la mayora de naciones en la bsqueda del Desarrollo. Lo mismo ocurri con el fin primigenio del ambientalismo de proteger la Naturaleza de la presin humana, el cual debi ser complementado igualmente con todos los dems fines de cada Nacin, como son la salud, la educacin, la seguridad, el empleo, las comunicaciones, el transporte, la seguridad alimentaria, entre otros. En definitiva, el ambientalismo ahora tiene que ver con todo, ya que est regido por todos los principios y orientado al logro de todos los fines de cada Nacin, y ante el antropocentrismo del mundo actual, es evidente que su actuacin viene siendo dirigida fundamentalmente hacia las prioridades humanas antes que a las de la Naturaleza, lo que se refleja por supuesto, en el franco y creciente proceso de deterioro al que vienen siendo sometidos los bienes y servicios ambientales de nuestros ecosistemas.
16
Leonel Vega Mora

Las anteriores reflexiones me llevan a desarrollar el presente ensayo, como propuesta filosfica, conceptual, metodolgica e instrumental, para la construccin y desarrollo de pensamiento ambiental prctico, a travs de una poltica y gestin ambiental sistmica, orientada a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nacin. El ensayo se realiza a partir de las dos siguientes consideraciones o hiptesis de estudio: En primer lugar, comprender que la problemtica ambiental constituye un problema filosfico de la humanidad y que para solucionarlo no bastan buenas razones y acciones pedaggicas a nivel individual, sino que es necesario actuar sobre el mundo simblico del colectivo social a travs de la reforma y optimizacin sistmica de las estructuras institucionales actuales. En segundo lugar, diferenciar claramente (no separar) entre ambientalismo y gestin ambiental, donde el ambientalismo sea entendido como fuerza social que propugna por el desarrollo sostenible y cuyo objeto de estudio sean los modelos de desarrollo, y donde la gestin ambiental sea entendida como toda accin antrpica que propugna por la sostenibilidad ambiental del desarrollo, orientada a optimizar las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza y cuyo objeto de estudio sea el medio ambiente. En tal sentido, desde la ptica sistmica se tratar de demostrar que la problemtica ambiental no la genera la pobreza, sino que constituye un problema de concentracin: concentracin de poblacin, concentracin de riqueza, concentracin de poder, concentracin de contaminantes, y ltimamente concentracin de mitos mediticos y simblicos, y porqu no, hasta concentracin de dioses. As mismo se demostrar que el Desarrollo Sostenible no slo consiste en garantizar recursos para las generaciones futuras, sino que adicionalmente debe garantizar en el presente, un adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del Desarrollo (social, econmica, ambiental e institucional), lo cual slo ser posible a partir de una efectiva (eficaz y eficiente) optimizacin de los Estados, entendidos stos, como las reglas de juego que permiten el relacionamiento participativo y armnico de la poblacin, consigo misma y con su territorio, todo ello a travs del marco institucional de polticas pblicas, y de las estrategias e instrumentos que las materializan.
17
Leonel Vega Mora

Posteriormente, se tratar de demostrar que la gestin ambiental actual est an hurfana de una poltica ambiental que la oriente, dinamice y articule adecuadamente, y por lo tanto, la necesidad de disponer de una verdadera poltica ambiental nacional de carcter estatal y de una gestin pblica, empresarial y ciudadana, responsable y adecuada a las posibilidades ambientales de cada Nacin, antes que de un sector ambiental, pues as como un montn de repuestos no son un carro, un conjunto desarticulado de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones no constituyen un sector ni mucho menos un sistema organizacional. Lo anterior lleva a proponer que la poltica y por ende la gestin ambiental, se focalicen estratgicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo, es decir, la sostenibilidad del patrimonio natural de cada Nacin, posibilitando de esta manera, que el desarrollo sostenible sea una responsabilidad integral de todas las polticas pblicas, es decir, del Estado y mejor an, de la Nacin en su conjunto, y no de una u otra poltica en particular, como se le ha querido endilgar a la poltica ambiental. En otras palabras, deberamos transversalizar la gestin ambiental hasta el punto de que la responsabilidad y el respeto ambiental se conviertan en principio o deber supralgico, que a manera de conciencia ambiental prctica, sea asumida de manera integral, automtica y sistmica por todos y cada uno de los individuos, entidades territoriales y sectores de cada Nacin, y donde a la larga, la poltica y la gestin ambiental fuesen innecesarias. Lo anterior, por supuesto, exige considerar nuevos modelos de desarrollo, que conjuguen armnicamente sostenibilidad, globalizacin, competitividad, disputa de mercados y bienestar de la poblacin con proteccin del medio ambiente, as como los cambios institucionales, econmicos y sociales que se requieran a travs de la optimizacin del Estado. Pero, cmo optimizar Estados que histricamente se han caracterizado por ser excluyentes y no son representativos de la poblacin?, cmo optimizar Estados construidos cual colcha de retazos de manera incidental segn los intereses de una enquistada clase econmica influyente y favorecida?; cmo optimizar Estados inmediatistas, con polticas pblicas que varan segn los intereses de los grandes grupos econmicos (nacionales e internacionales) y los compromisos burocrticos de cada gobierno de turno?. En definitiva, cmo
18
Leonel Vega Mora

optimizar Estados centralistas y sin visin poltico y administrativo adecuado a ecosistmicas y culturales, y ms an, mediano y largo plazo, diferenciales y ecosistmica y cultural?.
de futuro, sin ordenamiento territorial sus condiciones y posibilidades sin polticas pblicas estatales, de especficas a cada gran categora
La respuesta a estos interrogantes habr que buscarla en la concepcin misma de las polticas pblicas, las cuales desde la ptica sistmica desarrollada en este estudio, podrn ser entendidas como Vectores de Desarrollo, derivados de la participacin y el consenso de la poblacin en un territorio, que comparte y se rige por unos principios (deberes) comunes, y se orienta al logro de unos fines (derechos), igualmente comunes. Con el tiempo y la experiencia, las naciones han aprendido y entendido que los intereses colectivos deben primar siempre sobre los intereses individuales y que para garantizarlos, al margen de cualquier consideracin y manifestacin poltica que les sea contraria, es fundamental el mejoramiento y ajuste continuo de las reglas del juego, es decir, la optimizacin del Estado, como organizacin social por excelencia y principal reto de la inteligencia humana, para garantizar la adecuada convivencia al interior y exterior de las Naciones. Bajo esta ptica, optimizar el Estado sera un asunto sencillo y consistira bsicamente en formular e implementar de manera participativa y consensuada unas polticas pblicas que recojan el sentir y el deseo de la poblacin, acorde con sus principios (deberes) y sus fines (derechos). No obstante, la realidad es otra, especialmente a nivel de nuestros pases latinoamericanos, caracterizados por una gran biodiversidad (gentica, especies, ecosistemas) y un gran mestizaje tnico y cultural, donde los principios y los fines no son tan comunes como quisiramos y donde la biodiversidad y el mestizaje, adems de fortalezas y oportunidades, son tambin debilidades y amenazas, cuando de formular e implementar polticas pblicas se trata. Tanto es as que en Latinoamrica, la formulacin e implementacin de polticas pblicas de manera participativa y consensuada, se convierte en uno de los ms grandes escollos a superar en la bsqueda del Desarrollo Sostenible, lo que a su vez constituye el principal foco de vulnerabilidad ante factores externos tan poderosos e influyentes como los actuales procesos neoliberales, que bajo el sofisma de la globalizacin, minimalizan las
19
Leonel Vega Mora

posibilidades reales para la conformacin de Estados Sociales, Democrticos y de Derecho, dndole paso a Estados Plutocrticos y Mercantilistas, donde las polticas pblicas se circunscriben exclusivamente a los principios y fines del crecimiento econmico y la acumulacin de riqueza, y donde el Desarrollo Sostenible se vuelve una utopa cada vez ms lejana e imposible, amn por supuesto, del propsito de la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo, con el cual se pretende garantizar la sostenibilidad presente y futura de la base natural de bienes y servicios ambientales que soporta al Desarrollo. Esta optimizacin del Estado, implicar por supuesto, una amplia reestructuracin institucional que permita elevar la efectividad de las polticas pblicas en el marco de un desarrollo sostenible y justo. Implicar igualmente, nuevos estilos en la gestin pblica, que adems de involucrar el desafo de formular polticas pblicas convergentes, multisectoriales y negociadas de desarrollo, involucre el reto de instrumentarlas e implementarlas adecuadamente para que se constituyan en verdaderas fuerzas orientadoras y dinamizadoras de desarrollo de cada Nacin. Desde esta ptica, ya no tendr cabida el voluntarismo de polticas, planes, programas y proyectos diseados desde oficinas del centro de cada pas, aislados de la realidad social, ambiental, econmica e institucional y con base en compartimientos sectoriales definidos tecnocrticamente y aplicados a fronteras administrativas no necesariamente relevantes para garantizar el flujo de los recursos y servicios sobre los cules se funda la viabilidad en el tiempo de las actividades humanas. Para lograrlo, tomo como punto de partida algunos de los lineamientos conceptuales y metodolgicos esbozados en mi propuesta inicial de la Gestin Ambiental Sistmica (Vega, 2001), planteada como opcin epistemolgica vlida para pensar complejamente la Naturaleza y actuar de manera simple y sin reduccionismos sobre ella, y como estrategia de accin para el fortalecimiento de la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana en cada Nacin. Y es de todo lo anteriormente expuesto, de lo que trata el presente libro, el cual consta de cinco captulos cuyos temas pueden ser resumidos de la siguiente manera:
20
Leonel Vega Mora

El captulo 1, titulado El enfoque sistmico ante la complejidad de la Naturaleza, tiene por objetivo fundamental rescatar al enfoque sistmico del diletantismo retrico al que viene siendo sometido y reivindicar su real importancia terica y prctica, no slo como fundamento esencial en la cosmovisin evolutiva actual del Universo, sino como marco de principios que orienten desarrollos y aplicaciones, tanto en las ciencias del comportamiento humano, como en la concepcin, estructuracin y optimizacin misma de las organizaciones sociales como el Estado. El captulo 2, titulado Estado como sistema, tiene por objetivo generar lineamientos conceptuales y metodolgicos que orienten nuevas posibilidades y escenarios de discusin sobre los procesos actuales de medicin del Desarrollo de las Naciones, consideradas como las organizaciones sociales humanas por excelencia, con una dotacin mnima de existencia constituida por una poblacin, un territorio y unas reglas de juego para la administracin del poder, Con tales propsitos, se plantea en principio, asumir que dichas reglas de juego constituyen la esencia misma del Estado, lo que permite considerarlo como un sistema, es decir, como una organizacin social conformada por una serie o conjunto de elementos dotados de misin, funcin y organizacin, esto es, dimensiones, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nacin. Posteriormente, tomando en consideracin los fines y presupuestos del Estado segn la Teora del Estado [Mantilla, 1996] y algunos de los planteamientos de Augusto Angel [2001], quien asume la Cultura como la actual emergencia evolutiva de la Naturaleza, se determina que la finalidad inmanente de las organizaciones sociales como la Nacin no es otra que su Desarrollo Cultural, o para quitar el pleonasmo, su Desarrollo. Luego, bajo la premisa de que un montn de repuestos no son un carro, se definen y caracterizan cada uno de los presupuestos del Estado en trminos de dimensiones del Desarrollo, esto es, de elementos revestidos de misin, funciones y organizacin hacia la finalidad de la Nacin. Finalmente, a partir de analizar la insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo, se determina la necesidad de un adecuado equilibrio equitativo entre ellas para
21
Leonel Vega Mora

lograr que estn dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nacin. Todo lo anterior permite definir las estructuras sistmicas del Estado (misional y funcional), que orientarn la definicin y diseo de las estructuras funcionales y organizacionales de cada una de las dimensiones o subsistemas del Estado. Por los alcances del libro, se limita al desarrollo de las estructuras funcional y organizacional del subsistema pblico, es decir, aquel que representa la dimensin institucional del Estado y desde donde se realiza la gestin pblica. El captulo 3, titulado Polticas pblicas como vectores del Desarrollo, a la luz del enfoque sistmico y del marco conceptual definido en los captulos anteriores, tiene por objetivo fundamental proponer y desarrollar genricamente un marco lgico estratgico, que adems de orientar y facilitar la formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, garantice la coherencia y adecuada retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin pblica hacia la finalidad del Estado, es decir, hacia el Desarrollo. Con tal propsito, se establece que dicho marco lgico estratgico contemple al menos los siguientes aspectos: la justificacin y antecedentes; el diagnstico; los principios especficos, el objetivo general y especficos; las soluciones estratgicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluacin. Se da especial relevancia al diagnstico, no slo como el ms importante elemento articulador de las polticas y la gestin pblica, sino como elemento esencial en el diseo y adopcin de cada uno de los instrumentos que las materializan, as como en la definicin de los mecanismos para su seguimiento y evaluacin y, en los procesos de toma de decisiones. En consecuencia, se plantean y desarrollan los tres componentes o etapas bsicas que debe involucrar un diagnstico: la caracterizacin estatal a travs de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO; la identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas; y la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin. Finalmente a partir de una revisin metodolgica a los procesos de seguimiento y evaluacin de las polticas y de la gestin pblica realizada en Colombia, se plantean y proponen lineamientos para seguir y evaluar de
22
Leonel Vega Mora

manera sistmica, no slo el cumplimiento de metas de gestin (procesos adelantados y productos obtenidos), sino adicionalmente el cumplimiento de retos y objetivos de poltica, lo que lleva a la propuesta conceptual y metodolgica para el diseo, desarrollo e implementacin de un Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de las Polticas Pblicas SISEP y de un esquema sistmico para adelantar el Control de Gestin Institucional. El captulo 4, titulado Hacia una poltica ambiental nacional de carcter estatal, a la luz del marco conceptual y metodolgico expuesto y desarrollado en los captulos anteriores, tiene como objetivo proponer y desarrollar los lineamientos u orientaciones bsicas que permitan definir y formular de manera participativa y concertada, una poltica ambiental nacional que adems de orientar, dinamizar y articular la gestin ambiental del pas, lo haga con el ejercicio de la autoridad ambiental a travs de entidades ambientales competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nacin. Con tal propsito, se desarrolla el marco lgico estratgico previamente planteado (justificacin y antecedentes; diagnstico; principios especficos, objetivo general y especficos; soluciones estratgicas; mecanismos de seguimiento y evaluacin) para el tema especfico de la poltica ambiental. Se da igualmente, especial relevancia al diagnstico ambiental, como el ms importante elemento articulador de la poltica y gestin ambiental y de cada uno de los instrumentos de poltica que la materializan. El captulo 5, titulado Propuesta para la optimizacin de la gestin ambiental pblica en Colombia, tomando en consideracin todo lo expuesto en los captulos anteriores, tiene como objetivo proponer, como estudio de caso, algunos lineamientos generales que a criterio del autor, permitiran optimizar la gestin ambiental y el ejercicio de la autoridad ambiental para el logro de la sostenibilidad ambiental en Colombia. Dichos lineamientos estn relacionados con tres aspectos fundamentales: En primer lugar, con la necesidad de formular e implementar una verdadera poltica ambiental nacional de carcter estatal que oriente, dinamice
23
Leonel Vega Mora

y articule, tanto la gestin ambiental del pas como el ejercicio de la Autoridad Ambiental por parte del Estado; En segundo lugar, con la necesidad de reconformar organizacionalmente el Sistema Nacional Ambiental a travs de la especializacin y armonizacin funcional de las entidades ambientales competentes; la creacin de una Entidad Reguladora de Medio Ambiente; la creacin o conformacin de un organismo de control del Estado para el ejercicio de la Autoridad Ambiental; la reagrupacin jurisdiccional de las actuales corporaciones autnomas regionales en cinco Corporaciones Ambientales Regionales con jurisdiccin en las cinco grandes regiones naturales del pas; la creacin de Unidades Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio, y la creacin de Secretaras Ambientales Municipales en cada entidad territorial; Y en tercer lugar, con la necesidad de articular estatalmente la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana, mediante una adecuada coordinacin y cooperacin poltica, programtica e institucional, a fin de garantizar el cumplimiento de sus misiones y responsabilidades en la bsqueda de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nacin. Es evidente que para la implementacin de este tipo de reformas en el SINA, ser necesario previamente el desarrollo de estudios apropiados que permitan su evolucin desde el nivel de idea actual hasta el nivel factibilidad tcnica y econmica, y paralelamente avanzar en el desarrollo de bsqueda de consenso con la poblacin, que le den viabilidad poltica a la propuesta. En sntesis, este no es un libro para la inmediatez de la cotidianidad sino para la inmediatez del futuro, pues considera que la manera ms efectiva de transversalizar la gestin ambiental en cada Nacin es hacerlo a travs del Estado, pero no de un Estado cualquiera, sino de un Estado representativo de la poblacin, sistmicamente entendido como el marco institucional de polticas, estrategias e instrumentos que orientan y dinamizan el desarrollo de cada Nacin. Leonel Vega Mora.
24
Leonel Vega Mora

1.
EL ENFOQUE SISTMICO ANTE LA COMPLEJIDAD DE LA NATURALEZA

Cuando por fin comprendamos la problemtica ambiental como un problema filosfico, Ojal no sea demasiado tarde
El famoso enfoque sistmico tan elocuentemente mencionado ltimamente, se traduce la mayora de veces en diletantes argumentaciones retricas, que aunque en algunos casos puedan resultar de lo ms convincentes y descrestantes, en la prctica casi nunca conduce a ningn resultado. En tal sentido y dado que el enfoque sistmico constituye un elemento central de este libro, el presente captulo tiene por objetivo fundamental intentar rescatarlo del diletantismo retrico al que viene siendo sometido y tratar de reivindicar su real importancia terica y prctica, no slo como fundamento esencial en la cosmovisin evolutiva actual del Universo, sino como marco de principios que orienten desarrollos y aplicaciones, tanto en las ciencias del comportamiento humano como en la concepcin, estructuracin y optimizacin misma de las organizaciones sociales como el Estado. Con tal propsito, desde la opcin epistemolgica se empieza por mostrar cmo el enfoque sistmico se ha constituido en el fundamento esencial de la cosmovisin evolutiva actual del Universo, enmarcada como lo plantea Angel Maya, entre los dos ms grandes paradigmas de la humanidad. 1.1 Cosmovisin Evolutiva: entre los paradigmas Jnico y Platnico
Preguntas como qu es el Universo?, tuvo principio y tendr fin?, dnde estn las fronteras del Universo y qu hay ms all de ellas? se ramifican interminablemente, aparentemente se escapan de todo conocimiento y son inaccesibles a la razn. Sin embargo, los hombres han tratado de responderlas desde que empezaron a razonar, como lo atestiguan los mitos y leyendas sobre el origen del mundo que todos los pueblos a travs de la historia han elaborado.
25
Leonel Vega Mora

En la cosmologa de los pueblos de la antigedad, la Tierra no se extenda mucho ms all de las regiones que habitaban y el cielo con sus astros pareca encontrarse apenas encima de las nubes. En su cosmogona tampoco tenan indicio de la edad del mundo y slo podan afirmar que se form algunos cientos, quizs miles de aos atrs en pocas de las que ya no guardaban memoria. Nuestra comprensin actual del Universo ha dado pasos cualitativos y cuantitativos gigantescos. Hemos aceptado rpidamente la idea de que la Tierra es slo un punto perdido en la inmensidad del Universo y a travs de la cosmologa y la cosmogona moderna, producto de la revolucin cientfica del siglo XX, se han determinado las verdaderas dimensiones csmicas y se ha estudiado el Universo en su conjunto, incluyendo mltiples teoras sobre su origen, su evolucin, su estructura a gran escala y su futuro. Podemos afirmar ahora que la astronoma y la cosmologa han dejado de ser ciencias contemplativas cuyas existencias parecan justificarse slo por motivos estticos, para pasar a ocupar un lugar fundamental entre las ciencias de la Naturaleza. Por los alcances del libro por ahora basta comprender, a la luz del maestro Augusto Angel Maya, que en la historia del pensamiento humano han predominado y an lo hacen, dos paradigmas antagnicos que como orillas opuestas de un mismo ro, enmarcan la cosmovisin y/o percepcin de la relacin del hombre con el ecosistema y que obligatoriamente deben ser considerados: el paradigma jnico y el paradigma platnico. El paradigma Jnico1, caracterizado por el reduccionismo fisicalista y biologista de las ciencias naturales, intenta comprender y explicar la naturaleza desde la inmanencia, es decir, como un proceso causal y determinstico que depende de s misma para su propio desarrollo, pues tiene leyes autnomas que no han sido impuestas por ninguna voluntad externa.
Se atribuye a Tales de Mileto la fundacin de la escuela jonia o jnica de filosofa. Los jonios, que se instalaron en el tica, procedan de Asia Menor que se instal en tica. El jnico era uno de los cuatro dialectos de la lengua griega y Mileto fue el centro ms brillante de la cultura jnica o jonia.
26
Leonel Vega Mora

Ve en el hombre simplemente una especie ms del reino animal, surgida de los primates y regida todava por el plan mamfero sin ninguna prerrogativa frente a las dems especies. Plantea que el hombre ocupa como cualquier especie un nicho dentro del ecosistema y a pesar de los avances tecnolgicos o de su supuesta conciencia, debe tender a acoplarse a las leyes generales que rigen los sistemas vivos, pudiendo ser borrado por la seleccin natural2. El paradigma platnico, caracterizado por el sobrenaturalismo espiritualista surgido del platonismo, ve en el hombre la prolongacin de un mundo trascendente y donde a pesar de que la ciencia no ha confirmado esta posicin, sigue prevaleciendo en los niveles ideolgicos de la religin, hasta el punto que gran parte de la humanidad sigue adherida a los encantos del mito. Las ciencias sociales y la filosofa, amarradas al sobrenaturalismo filosfico no se han interesado en estudiar las races evolutivas del hombre y su ubicacin en el conjunto de la Naturaleza. Segn Angel Maya, el hombre sigue apareciendo como un parto extrao, introducido desde afuera, predominando la visin mtica judeo-platnica de un hombre colocado por mano extraa en el paraso terrenal para dominar la tierra por mandato divino [Angel Maya, 2001]. En sntesis, mientras en el paradigma jnico el principio de toda realidad es la materia, en el paradigma platnico el orden depende de una inteligencia divina y no de principios materiales. Como puente entre estos dos enfoques antagnicos apareci en su momento el estoicismo de Aristteles, cuya gran hazaa fue intentar acercar estos dos polos de la realidad que se haban venido distanciando a lo largo del esfuerzo filosfico, mediante una solucin tan natural como atrevida: si la Naturaleza no poda prescindir de dios, haba que insertar a dios en la Naturaleza, lo que signific materializar a dios pero igualmente divinizar la materia. Esto por supuesto marc las pautas de la filosofa kantiana que representa la esquizofrenia cultural y doble moral que caracteriza nuestra sociedad contempornea.
De acuerdo con lo descrito, es muy probable que nuestros antiguos pobladores precolombinos se encontraban en la orilla del paradigma jnico y los que an existen y no han sido contaminados o exterminados, constituyen quizs, los ltimos relictos de experiencia jnica viva en el mundo.
27
Leonel Vega Mora

Afortunadamente para la humanidad, el anlisis cientfico ha venido abriendo paso a un tercer camino denominado cosmovisin evolutiva, la cual permite interpretar tanto el fenmeno natural como el humano sin necesidad de los soportes platnicos, de los caminos fciles del reduccionismo, ni de la hazaa del estoicismo. De esta manera, para explicar el origen y evolucin de la Naturaleza es necesario ubicarse en el flujo continuo del tiempo csmico y entender que la evolucin no es un privilegio exclusivo de la vida. Tambin evolucionan la materia, los continentes, el suelo y las estrellas. Todo el universo est en continua evolucin. 1.2 El enfoque sistmico en la cosmovisin evolutiva de la Naturaleza
No es propsito del presente libro plantear siquiera una mnima sntesis de las concepciones y discusiones actuales sobre las teoras de la evolucin, lo cual sobrepasa con creces los alcances y posibilidades del mismo y por supuesto del autor. Lo que interesa realmente, es resaltar el hecho de que el proceso evolutivo est ntimamente relacionado con la organizacin actual del Universo, de la Tierra, de los seres vivos y de la humanidad. Si consultamos en un diccionario la palabra evolucin encontraremos: proceso de desarrollo o proceso de cambio mediante el cual se pasa de un estado de cosas a otro de una forma gradual. Evolucin significa pues, despliegue, desarrollo de una cosa que se encontraba plegada, enrollada. La palabra evolucin, a diferencia de revolucin, connota la idea de proceso, a la vez gradual y ordenado. As, su significado lleva hacia una determinada concepcin: un desarrollo que tiene dentro de s la pauta de un crecimiento, como el desarrollo de una yema o de un recin nacido. Desde esta perspectiva, evolucionismo es la concepcin segn la cual las actuales manifestaciones de la Naturaleza son resultado de un desarrollo en el curso del tiempo, desde un estado primitivo a formas organizadas ms complejas y elevadas. Fueron los filsofos jonios por supuesto, con Herclito a la cabeza, los primeros en plantear el comportamiento sistmico de la Naturaleza, pero contemporneamente, fue Hegel quien ms se acerc a una comprensin del anlisis sistmico. Aunque pocas veces se le nombre, su mtodo de anlisis
28
Leonel Vega Mora

consistente en la necesidad de examinar cada fenmeno dentro del marco sistmico y de entender el sistema sometido a un proceso evolutivo fue recuperado tanto por la teora de sistemas como por el anlisis de sistemas complejos. Para descifrar la Naturaleza no bastan buenas expresiones e intenciones dialcticas, ni mucho menos los mtodos de anlisis reduccionistas3 que an persisten en muchas corrientes del pensamiento actual, como los que consideran a la Naturaleza como el resultado de un diseo divino o los que la consideran el resultado de un proceso cientfico deliberado. Por el contrario, la Naturaleza constituye un complejo macroproceso evolutivo de fusin y transformacin de energa en materia, en vida y en cultura lo que obliga a pensarla holstica y complejamente4, actuando sobre ella de manera responsable y esta opcin slo la permite el enfoque sistmico, como estrategia efectiva para operacionalizar lo complejo. Segn la cosmovisin evolutiva de la Naturaleza y en contraposicin a la teleologa platnica trascendente, el proceso evolutivo se ha dado a travs de grandes formas organizativas o sistemas de la Naturaleza, orientados hacia estados de adaptacin energtica de mnima energa potencial, de mxima entropa, y de orden y probabilidad decrecientes, lo que implicara que el proceso evolutivo estara orientado hacia la degradacin continua de la energa y finalmente hacia la muerte trmica del Universo5.
El reduccionismo pretende reducir las leyes de la totalidad al estudio del anlisis de los componentes. En esta forma, la biologa se reducira al anlisis qumico y fsico y el estudio de la sociedad y del hombre se confinara en el anlisis biolgico [Angel Maya, 2000]. La complejidad, como antagonista del reduccionismo, aumenta factorialmente con el nmero de variables e interrelaciones, o con el nmero de estados accesibles, o con el grado de diversidad [Morin, 2001]. Para tranquilidad de la humanidad, el proceso evolutivo se ralentiza a travs del desarrollo de procesos neguentrpicos, esto es, que introducen entropa negativa (energa til) al sistema, ya sea mediante algunos comportamientos instintivos de los seres vivos, como por ejemplo la necesidad de alimentarse a nivel individual y de reproducirse y diversificarse a nivel de especie, o mediante procesos culturales de aprendizaje, retroalimentacin y mejoramiento continuo, que permiten una verdadera adaptacin instrumental del ser humano al medio natural, basada en la comprensin de los procesos naturales y en el respeto infinito por la Naturaleza [Vega, L. 2001].
29
Leonel Vega Mora

La cosmovisin evolutiva recoge el consenso de la comunidad cientfica mundial y se basa en la teora del Big Bang6. Plantea la ocurrencia de cuatro grandes emergencias evolutivas de la Naturaleza relacionadas con la energa, la materia, la vida y la cultura, entendidas como grandes formas organizativas de la Naturaleza, que emergen en el tiempo csmico como consecuencia de lentos procesos de adaptacin energtica. Se caracterizan por tener reglas propias de funcionamiento generadas a partir de los niveles ms bsicos y donde la nueva forma organizativa se comporta de manera independiente y diferente de sus elementos constitutivos iniciales. Segn Felipe Angel (2000), las cuatro Emergencias Evolutivas pueden ser descritas de la siguiente manera: Materia simple. Se inicia a partir del Big Bang, con el paso de la energa sin materia a la energa con materia simple (se crean los 92 elementos qumicos de la Naturaleza), en la cual cada elemento exista por separado, sin relacionarse. Materia compleja. En la cual los 92 elementos qumicos comienzan a unirse y relacionarse creando compuestos, con un fluir funcional diferente, un existir diferenciado, individualizado, autnomo en su proceder. Por ejemplo hidrgeno y oxgeno producen agua. Estas dos primeras emergencias se denominan biotopo, es decir, lo inorgnico. Vida. En la cual se pasa de la energa compleja al bioma. Consta de dos fases: la flora y la fauna. Con la aparicin de la primera clula viva en el biotopo, es decir, en la relacin del biotopo y el bioma, aparecen los ecosistemas. Cultura. En la cual aparece el hombre y se pasa de la vida a la cultura, es decir, a la energa como conciencia.
En 1948 George Gamow, modific la teora del ncleo primordial de Lematre y plante que el Universo actual se cre a partir de una explosin gigantesca (Big Bang) y que los diversos elementos que hoy se observan se produjeron durante los primeros minutos despus de dicha explosin [Hacyan, 1996].
30
Leonel Vega Mora

Entender el proceso evolutivo como emergencias evolutivas o grandes formas organizativas implica entender a la Naturaleza como sistema, toda vez que cada emergencia trae consigo niveles de complejidad cada vez mayores y que cada nivel establece sus propias reglas del juego y subordina los elementos a reglas comunes. En la figura No. 1 se esquematizan dichas emergencias evolutivas, formas organizativas o sistemas de la Naturaleza.
Adaptacin Instrumental 2 millones de aos
Cultura
(ecosistemas) 3500 millones de aos
Vida
(92 elementos) 10000 millones de aos
Materia Simple
ENERGIA Big Bang
14.000 millones de aos
Materia Compleja
(Compuestos) 4000 millones de aos
Figura No. 1
Emergencias evolutivas como sistemas
Desde esta ptica, un elemento articulado con otro no es igual a dos elementos, sino a uno nuevo que obedece a una nueva estructura que le define sus leyes de comportamiento. Entendida as, la Naturaleza es un sistema demasiado complejo y ninguno de sus elementos puede ser explicado por s mismo independientemente de las relaciones que los articulan entre s. Cada emergencia evolutiva es un sistema. Un sistema cuya complejidad lo vuelve cualitativamente distinto al anterior. Hidrgeno y oxgeno no son agua ni proceden como agua ni funcionan como agua. As pasa con lo humano respecto de lo ecosistmico. Lo humano no es ecosistmico pero tampoco est facultado de una individualidad dadora de su propia libertad. Implica esto que la rigidez de los sistemas se ha ido ampliando.
31
Leonel Vega Mora

Ampliando desde la materia simple a la materia compleja (del hidrgeno y el oxgeno al agua), desde la flora a la fauna y desde lo anterior (ecosistemas) a lo humano. Son sistemas distintos en cuanto cada cual es una profundizacin de las posibilidades del anterior. Pero no hay que confundir lo holstico y lo complejo con lo sistmico. El pensamiento complejo nos permite ver y pensar holsticamente la Naturaleza y todo lo que su devenir evolutivo conlleva, esto es, sus elementos, relaciones, procesos, emergencias, formas organizativas, sistemas, etc., mientras que en este ensayo, el enfoque sistmico debe ser entendido bsicamente como una estrategia cognitiva que nos permite actuar y operacionalizar de manera posible lo complejo a travs de unos procesos sistmicos bsicos, como veremos a continuacin. 1.3 Procesos sistmicos bsicos
Como ha sido planteado, el enfoque sistmico se caracteriza por la realizacin de una serie o conjunto de procesos que en un orden predeterminado estn orientados al logro de una finalidad comn. Estos procesos comnmente se realizan de manera cclica o de vuelta, y es lo que el Diccionario de la Lengua Espaola define genricamente con el nombre de gestin, lo que en palabras coloquiales significa las diligencias necesarias para la consecucin de algo. Ahora bien, aunque aparentemente dicha gestin o vuelta sea una exclusividad del ser humano, la realidad es que la realizacin de esa serie o conjunto de procesos en un orden predeterminado hacia el logro de una finalidad comn ha ocurrido, ocurre y muy probablemente seguir ocurriendo en la Naturaleza en desarrollo del gran macroproceso evolutivo de fusin y transformacin de energa en materia, en vida y en cultura. En tal sentido y a efectos del presente libro, este gran macroproceso evolutivo ser entendido genricamente en trminos de tres procesos sistmicos bsicos: un proceso de regulacin energtica relacionado con las leyes naturales; un proceso evolutivo relacionado con la finalidad de la Naturaleza, es decir, evolucionar; y un proceso de control natural, relacionado con la resiliencia de la Naturaleza para recuperarse de las alteraciones
32
Leonel Vega Mora

garantizando el cumplimiento de las leyes naturales y el logro del proceso evolutivo. Aunque genricamente estos tres procesos sistmicos bsicos se relacionen con la regulacin, la evolucin y la resiliencia energtica del Cosmos, a efectos prcticos de la gestin antrpica que nos interesa (por ejemplo a nivel del ecosistema, del ser humano, de sus organizaciones sociales como el Estado o de la gestin ambiental pblica), bien pueden ser expresados especficamente tal como se esquematizan en la figura No. 2 y en los trminos que se describen a continuacin.
REGULACIN ENERGTICA PENSAR
Enfoque Sistmico
RESILIENCIA EVOLUCIN
CORREGIR
Enfoque Sistmico
HACER
NATURALEZA Energa, Materia, Vida, Cultura
SER HUMANO
PLANIFICACIN
CONTROL
Enfoque Sistmico
EJECUCIN
ORGANIZACIONES
FORMULACIN POLTICA AMBIENTAL Y DISEO INSTRUMENTOS REGULACIN EJERCICIO DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL
Enfoque Sistmico
FOMENTO A LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL DEL DESARROLLO
Enfoque Sistmico
CONTROL
GESTIN AMBIENTAL PBLICA
ESTADO
FOMENTO AL DESARROLLO
Figura No. 2 evolucin y resiliencia.
Procesos sistmicos bsicos
El comportamiento ecosistmico a travs del ciclo de regulacin energtica,
El comportamiento individual del ser humano a travs del ciclo de pensar, hacer y corregir.
El comportamiento colectivo de las organizaciones sociales humanas a travs del ciclo de planificacin, ejecucin y control.
33
Leonel Vega Mora

El comportamiento del Estado como sistema a travs del ciclo de regulacin, fomento y control.
El comportamiento de la Gestin Ambiental Pblica a travs del ciclo de formulacin de la poltica ambiental y el diseo de sus instrumentos; fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo; y ejercicio de la autoridad ambiental.
En cualquiera de los casos ejemplificados de gestin antrpica, los tres procesos sistmicos bsicos son realmente una abstraccin analgica de los procesos sistmicos bsicos de la Naturaleza, es decir, regulacin energtica, evolucin y resiliencia. Lo que interesa por ahora en este libro es el enfoque sistmico y sus posibilidades de aplicacin en las organizaciones sociales humanas, lo que implica detenernos un poco alrededor de la cultura, que como emergencia evolutiva actual de la Naturaleza, o mejor an, como forma organizacional o sistema de la Naturaleza, ha evolucionado y an lo hace siguiendo el curso sinuoso del pensamiento humano, el cual ha variado a lo largo de la historia siempre atento a develar las ntimas y complejas relaciones del hombre con el ecosistema, como veremos a continuacin. 1.4 El enfoque sistmico y las organizaciones sociales
No hay duda de que los paradigmas y modelos de desarrollo del mundo actual y en particular las polticas pblicas que los permiten y/o motivan estn ntimamente ligados al devenir de la Naturaleza y son consecuencia directa de la cosmovisin que sobre la Naturaleza, su creacin y evolucin vamos teniendo los seres humanos a travs de los tiempos. Como dice Augusto Angel [2001], somos parte de la evolucin y como seres conscientes tenemos responsabilidades ticas en el manejo del tramo evolutivo que nos corresponde. En tal sentido, la cultura no es el resultado de un diseo divino o de un proceso cientfico deliberado, sino que constituye simplemente un proceso de adaptacin instrumental al medio natural (Angel Maya, 2001), en el cual las personas y en general las sociedades, van aprendiendo muchas cosas, unas
34
Leonel Vega Mora

veces dndose cuenta, otras veces acumulando experiencias en forma inconsciente, pero en todo caso, sin una frmula nica que permita resolver los problemas pblicos o colectivos o si existe, slo sera en el plano abstracto y puramente terico. Como se ha esquematizado en la figura No. 2, lo que resuelve los problemas es ese proceso continuo que a nivel individual implica pensar, hacer, corregir y que a nivel colectivo o de organizaciones sociales implica planificar, ejecutar, controlar, permitiendo en cualquier caso un proceso de aprendizaje, retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo, que resulta ser tan natural como la humanidad misma. En la figura No. 3 se esquematizan los procesos sistmicos bsicos en las organizaciones sociales y a continuacin se describen brevemente en qu consitir cada uno de ellos.
Orientacin, Formulacin, Diseo, Regulacin, Reglamentacin, Programacin, Toma de Decisiones PLANIFICACIN Pensar
Enfoque Sistmico
Corregir CONTROL Monitoreo, Seguimiento, Evaluacin, Investigacin, Diagnstico, Aprendizaje, Retroalimentacin, Autoridad Hacer EJECUCIN Realizacin, Produccin, Implementacin, Fomento
Figura No. 3
Procesos sistmicos bsicos en las organizaciones sociales
El proceso de Planificacin, ser entendido en su acepcin ms amplia posible, para significar el conjunto de acciones (orientacin, formulacin, diseo, regulacin, reglamentacin, programacin, toma de decisiones, etc.) orientadas a definir el qu hacer (polticas) y el cmo hacer (soluciones estratgicas) de la organizacin.
35
Leonel Vega Mora

El proceso de Ejecucin, ser entendido como el conjunto de acciones (realizacin, produccin, implementacin, fomento, etc.) orientadas a implementar, materializar o llevar a cabo, las polticas y soluciones estratgicas de la organizacin. El proceso de Control, ser entendido como el conjunto de acciones de monitoreo, seguimiento, evaluacin, investigacin, diagnstico, aprendizaje, retroalimentacin, etc., orientadas a facilitar la toma adecuada de decisiones en los procesos de planificacin y ejecucin. En este punto vale aclarar que el proceso de Control7 est llamado a convertirse en uno de los ms importantes de la gestin pblica y empresarial, ya que garantiza el adecuado aprendizaje y retroalimentacin para la toma de decisiones y el mejoramiento continuo de la organizacin. Los anteriores procesos caracterizan tanto al enfoque sistmico, concebido como la realizacin de una serie o conjunto de procesos orientados al logro de una finalidad comn, como a los sistemas, concebidos como una serie o conjunto de elementos y/o procesos que adecuadamente orientados, dispuestos, relacionados y dinamizados, contribuyen a una finalidad determinada [Vega, 2001]. En cualquier caso, hay que tener claro que tanto el enfoque sistmico como los sistemas, son abstracciones de la inteligencia humana, que adems de representar idealmente una determinada lectura o comportamiento de la Naturaleza compleja, sirven de referente o faro sobre el deber ser de los procesos culturales de adaptacin instrumental al medio natural. Con el enfoque sistmico y los sistemas, se introducen en la ciencia nuevos modelos conceptuales de carcter holstico e interdisciplinario que trascienden sus compartimientos ordinarios y con los cuales se alcanzan niveles de comprensin en los que no hay referencia particular a entidades fsicas, qumicas, ni biolgicas, sino a totalidades o formas organizativas de naturaleza completamente general, es decir, sistemas donde lo que interesa
7
El proceso de Control ha venido logrando un reconocimiento creciente en los ltimos aos, especialmente alrededor de los procesos de autogestin y autocontrol empresarial realizados en el marco de los sistemas de gestin de calidad y de gestin ambiental desarrollados e implementados a partir de los aos 70.
36
Leonel Vega Mora

son las circunstancias evolutivas en las que se desarrollan sin importar su particular gnero ni la naturaleza de sus elementos componentes. Lo anterior fue lo que permiti a Bertalanffy a principios del siglo XX, la formulacin de la Teora de los Sistemas Abiertos y los Estados uniformes y luego la formulacin de la Teora General de Sistemas8, con sus consecuentes desarrollos y aplicaciones no slo en las ciencias del comportamiento humano sino ms recientemente en la concepcin, estructuracin y optimizacin misma de las organizaciones sociales, ya sean con fines de convivencia (individuos, familia, Estado) o con fines productivos (individuales o asociativos). Si se identifican los elementos y se definen bien los sistemas, podremos encontrar modelos, principios y leyes que se apliquen a sistemas generalizados sin importar su particular gnero, elementos y fuerzas participantes y por lo tanto, asimilar a las organizaciones sociales como sistemas y al Estado como un sistema integrado de dimensiones en interdependencia como veremos posteriormente. Por ahora, a la luz de la Teora General de Sistemas resulta apropiado tener claras algunas caractersticas bsicas del enfoque sistmico y por supuesto de los sistemas como equifinalidad, equilibrio dinmico, isomorfismo, estabilidad, resiliencia, sostenibilidad, control, informacin, retroalimentacin y el mejoramiento continuo. Veamos en que consiste cada una de ellas. Equifinalidad: de acuerdo con la termodinmica clsica, en un sistema cerrado el estado final est inequvocamente determinado por las condiciones iniciales. Si se alteran las condiciones iniciales o el proceso, el estado final cambiar tambin. No obstante, en un sistema abierto puede alcanzarse el mismo estado final partiendo de diferentes condiciones iniciales y por diferentes caminos.
La Teora General de Sistemas permite lograr una generalizacin an mayor que la consideracin de los organismos vivos y los ecosistemas como el mejor ejemplo en la teora de los sistemas abiertos y nos lleva a sistematizar el paralelismo de principios cognoscitivos generales en diferentes campos de la actividad cientfica y social del hombre, ya que podemos relacionar tanto a los sistemas biofsicos como a las organizaciones sociales en busca de una integracin interdisciplinaria de carcter rigurosamente sistmica [Vega, 2001].
37
Leonel Vega Mora

Equilibrio dinmico: de acuerdo con la termodinmica clsica, un sistema cerrado debe a fin de cuentas alcanzar un estado de equilibrio independiente del tiempo, definido por mxima entropa y mnima energa libre, es decir, un estado de orden y probabilidad decrecientes. No obstante, los sistemas abiertos se aproximan a un estado independiente del tiempo llamado estado uniforme o equilibrio dinmico, el cual es mantenido separado del estado de equilibrio verdadero y est en condiciones de realizar trabajo. Isomorfismo: como consecuencia de la existencia de propiedades generales de los sistemas aparecen similaridades estructurales o isomorfismos en diferentes campos. Por tomar un ejemplo muy sencillo, se puede aplicar una ley exponencial de crecimiento a ciertas clulas bacterianas, a poblaciones de bacterias, de animales o de humanos y al progreso de la investigacin cientfica medida por el nmero de publicaciones de gentica o de ciencia en general. Las entidades en cuestin, bacterias, animales, gente, libros, etc., son completamente diferentes, sin embargo la ley matemtica es la misma. En otras palabras, hay correspondencia entre los principios que rigen el comportamiento de entidades que son intrnsecamente muy distintas y se debe a que las entidades consideradas pueden verse en ciertos aspectos como sistemas, o sea, complejos de elementos en interaccin. Estabilidad: se refiere a la respuesta mecnica de un sistema a la perturbacin (un cuerpo rgido se halla en equilibrio estable si retorna a la posicin original despus de un desplazamiento suficientemente pequeo y un movimiento es estable si es insensible a perturbaciones leves) y es generalizado a los movimientos de las variables de estado en un sistema u organizacin. Resiliencia: se refiere a la capacidad de la Naturaleza para recuperarse a las alteraciones garantizando el cumplimiento de las leyes naturales y el logro del proceso evolutivo. Todas ellas, sostenibilidad, estabilidad y resiliencia se logran a travs del proceso de Control. Control: el control ser entendido como la transformacin de un sistema inestable en uno estable, de sistema alterado en uno inalterado, de un sistema no sostenible en uno sostenible. Como se explicar posteriormente, el control
38
Leonel Vega Mora

acta mediante la incorporacin de neguentropa al sistema, ya sea como alimento en un sistema biolgico o como informacin y conocimiento en el sistema cultural. En el caso de las organizaciones sociales humanas, el control se adelantar a travs de funciones como el monitoreo, seguimiento, evaluacin, investigacin, diagnstico, aprendizaje, que permiten la retroalimentacin o educacin para la toma de decisiones y el mejoramiento continuo. Informacin: la informacin constituye una importante caracterstica vinculada de cerca a los sistemas culturales, la cual en general no es expresable en trminos de energa sino en trminos de decisiones y si la entropa es una medida del desorden, la informacin ser una medida del orden o de la organizacin, por lo que se denomina entropa negativa o neguentropa. Podemos decir pues, que la informacin es el alimento bsico de un sistema cultural. Retroalimentacin: una parte importante de la informacin entra a formar parte del proceso de retroalimentacin, a merced del cual se mantiene constante la situacin material y energtica de los sistemas. Los dispositivos de retroalimentacin se emplean mucho en la tecnologa moderna para estabilizar determinada accin como en los termostatos o los receptores de radio o en la direccin de acciones hacia determinada meta: las desviaciones se retroalimentan con informacin hasta que se alcanza la meta o el blanco, como es el caso de los servomecanismos. Mejoramiento continuo: hay un gran nmero de fenmenos que corresponden con el modelo de retroalimentacin especialmente en los sistemas abiertos como los organismos vivos o los sistemas organizacionales, en los cuales se consigue tender activamente hacia estados de mayor organizacin, es decir, pasar de estados de orden inferior a otros de orden superior merced al aprendizaje obtenido de la informacin suministrada al sistema mediante su mecanismo de retroalimentacin. 1.5 Conclusin
Se concluye recordando, que los sistemas no son ms que abstracciones mentales con las cuales representamos de manera ideal algunos
39
Leonel Vega Mora

comportamientos naturales, pues adems de representar un imaginario ideal del Cosmos, sirven de atractor y referente (faro), dan visin (linterna) y mejoran nuestra capacidad de lectura (lente) y de adaptacin cultural al medio ambiente. Por tal motivo, como se intentar demostrar a lo largo de los siguientes captulos, ante la complejidad del mundo actual se hace obligatorio considerar enfoques de gestin como el sistmico, con el cual es posible operacionalizar lo complejo a travs de una actuacin simple pero no reduccionista, imprimiendo a las organizaciones sociales y en particular a los Estados un carcter participativo, articulador, integrador y consensuado de los procesos de formulacin, implementacin y control de las polticas y de la gestin pblica, tomando como eje matriz el respeto por los procesos, elementos y dinmicas de la Naturaleza.
40
Leonel Vega Mora

2.
EL ESTADO COMO SISTEMA
Un montn de repuestos no son un carro.

El presente captulo tiene por objetivo generar lineamientos conceptuales y metodolgicos que orienten nuevas posibilidades y escenarios de discusin en los procesos actuales de medicin del Desarrollo de las Naciones, consideradas como las organizaciones sociales humanas por excelencia, con una dotacin mnima de existencia constituida por una poblacin, un territorio y unas reglas de juego para la administracin del poder, Con tales propsitos, se plantea en principio, asumir que dichas reglas de juego constituyen la esencia misma del Estado, lo que permite considerarlo como un sistema, es decir, como una organizacin social conformada por una serie o conjunto de elementos dotados de misin, funcin y organizacin, esto es, dimensiones, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nacin. Posteriormente, tomando en consideracin los fines y presupuestos del Estado segn la Teora del Estado [Mantilla, 1996] y algunos de los planteamientos de Augusto Angel [2001], quien asume la Cultura como la actual emergencia evolutiva de la Naturaleza, se determina que la finalidad inmanente de las organizaciones sociales como la Nacin no es otra que su Desarrollo Cultural, o para quitar el pleonasmo, su Desarrollo. Luego, bajo la premisa de que un montn de repuestos no son un carro, se definen y caracterizan cada uno de los presupuestos del Estado en trminos de dimensiones del Desarrollo, esto es, de elementos revestidos de misin, funciones y organizacin hacia la finalidad de la Nacin. Finalmente, a partir de analizar la insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo, se determina la necesidad de un adecuado equilibrio equitativo entre ellas para lograr que estn dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nacin.
41
Leonel Vega Mora

Todo lo anterior permite definir las estructuras sistmicas del Estado (misional y funcional), que orientarn la definicin y diseo de las estructuras funcionales y organizacionales de cada una de las dimensiones o subsistemas del Estado. Por los alcances del libro, se limita al desarrollo de las estructuras funcional y organizacional del subsistema pblico, es decir, aquel que representa la dimensin institucional del Estado y desde donde se realiza la gestin pblica. 2.1 El enfoque sistmico aplicado al Estado
Las organizaciones sociales humanas han ido evolucionando a lo largo de la historia. De la organizacin familiar sometida directamente al jefe, hombre o mujer, se pas al cacicazgo, que rene bajo su dominio varias tribus, y de ste a las Naciones, con las que se resuelven en gran medida las particularidades de las culturas regionales, organizndose a travs de complejas estructuras sociales para la administracin del poder, tambin conocidas como Estado. De esta manera, las Naciones se constituyen a travs de la historia en las organizaciones sociales humanas por excelencia, y su dotacin mnima de existencia son una poblacin, un territorio y unas reglas de juego para la administracin del poder. Para comprender con claridad la verdadera importancia e incidencia de las Naciones como organizacin social, lo mejor es hacerlo a travs de la figura del Estado, el cual, desde la lgica jurdica que desarrolla en parte la Teora del Estado, es entendido como agrupacin social poltico-jurdica radicada en un territorio determinado y dotada de jurisdiccin soberana, estableciendo que los presupuestos de los Estados y por ende de las Naciones, lo constituyen dos elementos materiales representados por el territorio y la poblacin, y un elemento formal representado por la soberana [Jellinek, 1936; Carr, 1948; Mantilla, 1996]. Aunque estos presupuestos resulten adecuados en trminos jurdicos, su interpretacin como elementos que conforman un sistema organizacional resulta deficiente y superficial, y lejos de interpretarlos y caracterizarlos adecuadamente, introducen y constituyen serios problemas de hermenutica poltica y cultural que se traducen en confusin, pues son interpretados y caracterizados de manera aislada e independiente, sin mucha consideracin
42
Leonel Vega Mora

sobre la misin, funcin y organizacin que deben cumplir en el logro de la finalidad de la Nacin, y mucho menos sobre los procesos, actividades e interrelaciones que existen entre ellos.. Por tales motivos, a efectos del presente libro, asumiremos que las reglas de juego establecidas por la poblacin para relacionarse consigo misma y con su entorno constituyen en ltimas el Estado mismo, es decir, la organizacin o estructura social creada por la poblacin para la administracin del poder soberano de la Nacin. En tal sentido, es evidente que si genricamente un sistema es definido como una serie o conjunto de elementos, procesos y actividades adecuadamente orientados, dispuestos, relacionados y dinamizados hacia un fin comn, el Estado, como organizacin o estructura social que administra el poder soberano de la Nacin, nos lleva a plantear la hiptesis central del presente libro, y considerar al Estado como un sistema, es decir, como una organizacin social conformada por una serie o conjunto de dimensiones, es decir, elementos, procesos y actividades dotados de misin, funcin y organizacin, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nacin Pero, cules sern esas dimensiones, que adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas constituyen el Estado y contribuyen al logro de la finalidad de cada Nacin?, y mejor an, cul es la finalidad de cada Nacin?. La respuesta a estos dos interrogantes deber permitir la determinacin de la finalidad de la Nacin y en consecuencia identificar las dimensiones del Estado a partir de los presupuestos bsicos de cada Nacin, tal como se desarrolla a continuacin. 2.2 El Desarrollo (cultural) como proceso evolutivo y como finalidad de cada Nacin
Antes que nada dos consideraciones previas: por un lado, asumir el concepto de finalidad como la integracin de fines, y por otro, que aunque Estado y Nacin constituyen dos acepciones diferentes, tienen la misma
43
Leonel Vega Mora

finalidad y por lo tanto, la finalidad del Estado ser siempre la finalidad de la Nacin y viceversa. En tal sentido, para determinar la finalidad del Estado y por ende de la Nacin, es pertinente detenernos un poco en la comprensin misma del concepto de fin, que para efectos prcticos ser entendido como la imagen ideal a la que se tiende o pretende. Se define en cuanto a temporalidad como de muy largo plazo; en cuanto a su consecucin como inalcanzable; en cuanto a formulacin como abstracto; y en cuanto a la posibilidad de ser medido como no medible, ni cuantificable. En consecuencia, el concepto de fin puede reducirse a un propsito tico, que define el para qu hacer de la conducta humana y social, y por lo tanto, a la luz de la cosmovisin evolutiva y sistmica, dicha conducta deber responder a un orden lgico estratgico que caracterice su misin (deber ser), sus funciones (deber hacer), su organizacin (con quin hacer) y su instrumentalizacin especfica (con qu hacer). Corresponde ahora determinar cules sern los fines del Estado, lo cual es una discusin de teleologa poltica, que valga la pena mencionar, depender estrechamente de la filosofa o de la concepcin del mundo que se profese, que como dira Angel Maya, depender si se concibe bajo el paradigma jnico, (inmanentismo, evolucionismo, positivismo, materialismo, mecanicismo, hiptesis, etc.), el cual niega necesariamente la existencia de fines, o si se concibe bajo el paradigma platnico (trascendentalismo, teleologismo, idealismo, escolstica, vitalismo, dogmtico, etc.), el cual los acepta y acoge, defendiendo y sosteniendo la necesidad de los mismos9. Ahora bien, desde la ptica sistmica aqu desarrollada, y al margen de toda circunstancia histrica que favorezca o no la teleologa poltica, hay
9
Con el predominio del paradigma platnico desde finales del imperio romano, la cuestin de los fines o finalidad del Estado se colocaba en un lugar privilegiado, alcanzando su cenit en la primera mitad del siglo XIX. Con el renacimiento (en las concepciones del mundo y en el mecanicismo de la ciencia), ni la ciencia poltica ni la teora general del Estado muestran hoy en da el ms mnimo inters por restaurar la debatida cuestin de los fines del Estado. En contraste con esto ltimo, tanto la filosofa poltica como la filosofa del derecho, continan calladamente sin inmutarse en la investigacin tradicional de los fines del Estado y en la meditacin sobre la esencia del Estado [Mantilla, 1996].
44
Leonel Vega Mora

motivaciones de orden terico y prctico que ameritan el anlisis sereno y detenido de unos fines del Estado, toda vez que la comprensin y determinacin del Estado como sistema seran defectuosas sin la consideracin de unos fines inherentes a su naturaleza sistmica. En otras palabras, bajo un orden terico, por definicin los elementos, procesos y actividades de todo sistema se relacionan y orientan siempre hacia el logro de un fin. As mismo, bajo un orden prctico, si hay una conducta estatal sistmica, esta no puede ser ciega ni automtica, sino consciente y con miras predeterminadas, ya que la conducta humana, sea individual o colectiva, no puede ser interpretada adecuadamente sino en atencin a los motivos que la impulsan (principios) y a los fines que persigue. En definitiva, en la concepcin del Estado como sistema, resulta absolutamente indispensable identificar sus fines, los cuales por supuesto, sern determinados por cada poblacin de acuerdo con su cosmovisin respectiva10. Desde el punto de vista de la teora jurdica [Mantilla, 1996], los fines del Estado pueden ser clasificados en cuatro categoras bsicas: Individuales o limitados, como la libertad, la seguridad jurdica y el derecho. Colectivos o Ilimitados, como la justicia, la felicidad y el bien comn. Exclusivos del Estado, es decir, aquellos que el Estado y nadie ms que el Estado en su calidad de entidad mxima de poder puede realizar como son, el mantenimiento del poder, la conservacin del orden jurdico y la proteccin de la sociedad.
10
En este punto, resulta adecuado traer a colacin a Aristteles, quien con relacin a los fines del Estado manifiesta: El Estado nace de la necesidad de vivir y existe para vivir felizmente. El hombre, animal social por naturaleza, para vivir aislado tendra que ser un dios o un bruto. La necesidad de vivir y de vivir de acuerdo a su esencia, conduce al hombre gradualmente a travs de la familia y de la comunidad local, a la formacin del Estado, donde debe encontrar el ambiente necesario para el desenvolvimiento de su virtud suprema. El Estado debe ofrecer las condiciones de vida aceptable o lo que es lo mismo, de la felicidad [Aristteles. Poltica. Garnier, Paris].
45
Leonel Vega Mora

Concurrentes del Estado, es decir, aquella multiplicidad de fines propios de los individuos y de los grupos sociales particulares que no pueden ser indiferentes para el Estado, como aquellos que tienen relacin con la seguridad alimentaria, la salud, la educacin, la economa, los transportes y comunicaciones, la formacin y organizacin profesional, etc.
Como se puede apreciar, estos fines estn relacionados exclusivamente con dos de los presupuestos del Estado anteriormente mencionados, la poblacin y la soberana, sin ninguna referencia general ni particular al territorio, como tercer presupuesto del Estado y como base natural de soporte y sustentacin de la poblacin. La consideracin del territorio articulado al derecho de la poblacin a disfrutar de un ambiente sano, impone considerar por un lado, un nuevo pero muy importante fin concurrente del Estado, relacionado con el deber de la poblacin de proteger la Naturaleza a travs de garantizar por principio, unas relaciones de respeto y responsabilidad con la base natural de sustentacin de las generaciones presentes y futuras, fin ste, que a efectos del presente libro denominaremos sostenibilidad ambiental. La inclusin de la sostenibilidad ambiental como fin del Estado implicar involucrar a nivel de todas las polticas pblicas, principios como el de respeto y responsabilidad ambiental, como se explicar posteriormente. En resumen, para corroborar la importancia de los fines del Estado como sistema, resulta adecuado concebirlos como un conglomerado social unificado de factores naturales y culturales, que afectan radicalmente la constitucin del hombre y del Estado de la siguiente manera: Para la existencia individual y para la subsistencia de la especie, el hombre necesita proveerse de bienes y servicios ambientales que satisfagan sus instintos naturales bsicos de nutricin y reproduccin como: habitacin, alimentacin, vestuario, utensilios, medicinas, etc.
46
Leonel Vega Mora

Para su desarrollo cultural necesita de personas, reglas y normas de comportamiento, ciencia, tcnica, negocios, artes, creencias, usos, costumbre, transmisin de conocimientos, servicios de otras personas, etc.
Ahora bien, si entendemos la Cultura como la plantea Augusto Angel Maya, es decir, como la actual emergencia evolutiva de la Naturaleza que involucra la poblacin y demografa, las relaciones sociales y estructuras de poder, el paradigma cientfico y tecnolgico y el mundo simblico (2001), es evidente que los fines previamente descritos del Estado, quirase o no, se relacionan ntimamente con dichos componentes culturales en lo que podra denominarse una macro dimensin cultural, que fcilmente puede ser integrada en un concepto de finalidad comn de Estado y Nacin, y que no puede ser otro que su Desarrollo Cultural. No obstante, si la Cultura es en s misma un proceso evolutivo, es decir, un desarrollo, entonces la expresin Desarrollo Cultural constituye un pleonasmo y por lo tanto se puede asumir sin temor a equvocos, que la finalidad de cada Nacin ser simplemente el Desarrollo11, tal como se esquematiza en la figura No. 4.
11
En lo sucesivo a lo largo del libro se escribir con mayscula inicial la palabra Desarrollo para designar la finalidad de la Nacin y diferenciarla del desarrollo como accin y efecto de desarrollarse.
47
Leonel Vega Mora

Individuales o Limitados La libertad, la seguridad jurdica, el derecho.
RELACIONES SOCIALES Y ESTRUCTURAS DE PODER
Colectivos o Ilimitados La justicia, la felicidad, el bien comn.
Cultura
Adaptacin Instrumental 2 millones de aos
POBLACIN
MACRO DIMENSIN CULTURAL

MUNDO SIMBLICO
PARADIGMA CIENTFICO Y TECNOLGICO
Exclusivos del Estado: El mantenimiento del poder, la conservacin del orden jurdico, la proteccin de la sociedad.
Materia Simple Vida

(ecosistemas) 3500 millones de aos (92 elementos) 10000 millones de aos
Concurrentes del Estado: La seguridad alimentaria, la salud, la educacin, la economa, los transportes y comunicaciones, la formacin y organizacin profesional, la SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
ENERGIA Big Bang

14.000 millones de aos
Materia Compleja
(Compuestos) 4000 millones de aos
Figura No. 4
El Desarrollo (cultural) como proceso evolutivo y como finalidad de la Nacin
Pero, qu significa el Desarrollo como finalidad real del Estado y por ende de la Nacin?, Ser simplemente la expresin predominante del paradigma economicista actual que mide y evala el Desarrollo bsicamente en trminos del crecimiento econmico y la acumulacin de riqueza, con consideraciones mnimas sobre el bienestar y calidad de vida de los seres humanos y muchos menos sobre la base natural sobre la cual se sustenta dicho paradigma?. O, ser un concepto mucho ms integral y complejo, que involucra principios como el de respeto y responsabilidad ambiental, y fines como el de sostenibilidad ambiental?, o mejor an, retos como el de la comunidad internacional actual que reclama que los seres humanos constituyen el centro y la razn de ser de los procesos de desarrollo y establece que los objetivos de crecimiento econmico debern estar subordinados a las leyes de funcionamiento de los sistemas naturales y a los criterios de respeto a la dignidad humana y de mejora de la calidad de vida de las personas. [Declaracin de Ro y Agenda 21, 1992]. Para dilucidar el concepto de Desarrollo, apoyaremos el anlisis en el enfoque sistmico, como estrategia cognitiva que facilita la comprensin de lo
48
Leonel Vega Mora

complejo. En tal sentido, asumiremos la premisa sistmica que as como un montn de repuestos no son un carro, un territorio, una poblacin y unas reglas de juego desarticuladas de la finalidad comn del Desarrollo, nunca constituirn una Nacin. Para que lo sean, es necesario que sus presupuestos bsicos (territorio, poblacin y reglas del juego) se articulen sistmicamente como un conjunto de dimensiones orientadas misional, funcional y organizacionalmente hacia la finalidad del Desarrollo, como veremos a continuacin. 2.3 Elementos y dimensiones del Desarrollo
Para empezar, se introduce una acepcin especial en el concepto de dimensin del Desarrollo, con el cual se propone caracterizar cada uno de los presupuestos bsicos de la Nacin (poblacin, territorio y reglas del juego) en trminos de su misin, funciones y organizacin requeridas para contribuir a la finalidad de la Nacin. En tal sentido, los presupuestos constitutivos de una Nacin podrn ser entendidos de la siguiente manera: En primer lugar, el Territorio. Ser entendido no slo como el mero espacio fsico, sino como un mbito espacial de sustentacin e interrelacin biofsica entre la geosfera, la hidrosfera, la atmsfera y la biosfera, con posibilidades ecosistmicas y culturales reales para el Desarrollo. La anterior concepcin del territorio puede generar un poco de inquietud en algunas disciplinas del conocimiento, toda vez que mientras para algunas representa un espacio biofsico de sustentacin e interrelacin ecosistmica, para otras representa un espacio poltico-administrativo de sustentacin e interrelacin cultural, que los seres humanos culturizamos o intentamos domesticar a travs de procesos de adaptacin instrumental. A este territorio en proceso de culturizacin lo denominamos genricamente Entidad Territorial, que segn el mbito jurisdiccional puede ser nacional, regional, departamental, municipal, local, etc. En dicho proceso, quirase o no, se generan toda una serie de vnculos emocionales y afectivos (amor) entre los seres humanos y el territorio, que hacen que ste deje de ser un simple mbito biofsico o poltico-administrativo y se convierta en algo mucho ms especial, que en atencin a Julio Carrizosa denominaremos Terruo, es decir, territorio culturizado, para dejar por ahora el trmino Patria en paz.
49
Leonel Vega Mora

Desde la ptica sistmica aqu desarrollada, ninguna de las dos concepciones anteriores es vlida aisladamente y por el contrario, su validez depender de su complementariedad mutua. Es en este punto donde aparece la interrelacin ecosistema cultura, alrededor de la cual se ha venido generando en los ltimos aos todo un cuerpo doctrinal de principios, instrumentos y fines para optimizar la capacidad humana de entender, aprovechar y proteger integralmente al medio ambiente, es decir, tanto al ecosistema como a dicha interrelacin, lo que de paso viene constituyendo uno de los ms recientes, pero que quizs ser el ms importante paradigma de la humanidad, denominado el paradigma ambiental. De acuerdo con lo anterior, en principio el territorio podr ser caracterizado como elemento en trminos de ecosistema, dadas sus posibilidades para generar y proveer bienes y servicios ambientales. No obstante, como se explicar ms adelante, en la interrelacin de la poblacin humana con el ecosistema, se generan toda una serie de posibilidades culturales para entender, aprovechar y proteger integralmente al medio ambiente, lo que lleva a la necesidad de considerar una gran dimensin ambiental12 transversal a los otros dos presupuestos de la Nacin (poblacin y reglas del juego), y cuya misin intrnseca ser garantizar las posibilidades ecosistmicas y culturales hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nacin. En segundo lugar, la Poblacin. Est constituida por la comunidad humana que habita un territorio. Es evidente que su misin fundamental hacia la finalidad de la Nacin ser culturizar el territorio. No obstante, en concordancia con el mtodo de caracterizacin que hemos optado, la misin de culturizar acuada a la poblacin es demasiado general, y a efectos prcticos resulta conveniente caracterizar a la poblacin en trminos de dos grandes dimensiones, cada una de ellas con misiones especficas en el logro de la finalidad de la Nacin, as: La dimensin social, conformada por la dotacin de recursos humanos y simblicos de una Nacin, involucra, por un lado, la poblacin, su demografa y condiciones de salud, alimentacin, vivienda, informacin, educacin, empleo,
12
En este punto vale insistir que lo ambiental es como el agua en la biosfera: es transversal a toda ella, pero no lo es todo en ella.
50
Leonel Vega Mora

ingresos, asociacin, participacin, y por otro, su mundo simblico representado en paradigmas, principios, valores, lenguaje, arte, mito, religin, etc. Como quiera que las reflexiones filosficas llevan a comprender que la gente constituye el principio y fin del Estado, la misin fundamental de la dimensin social hacia la finalidad de la Nacin ser participar, hacer terruo y ser feliz13. La dimensin econmica, conformada por la infraestructura econmica, es decir, la dotacin de bienes y servicios creados y construidos con fines productivos. Involucra las infraestructuras productiva, energtica, cientficotecnolgica y financiera. Su misin hacia la finalidad de la Nacin ser bsicamente la produccin de bienes y servicios. En tercer lugar, las Reglas de Juego. Las reglas de juego pueden asimilarse fcilmente al concepto de soberana, que como el elemento formal del Estado ha sustituido modernamente los trminos de potestad estatal o poder mximo14 del Estado. Segn la Teora del Estado, la soberana representa en sentido negativo, la cualidad de independencia de un Estado que no reconoce en el exterior ninguna potestad superior a la suya y en el interior ninguna igual a la suya, y representa en sentido positivo, la potestad interior para dictar e imponer las medidas de toda clase que considere tiles y la potestad exterior para realizar actos que respondan al inters nacional [Mantilla, 1996]. La soberana del Estado no puede concebirse sin poder mximo de dominio y por lo tanto, no hay duda de que en un Estado de derecho la soberana reside exclusivamente en la poblacin, de la cual emana el poder pblico o Estado, ejercido por ella o a travs de sus representantes en los trminos que cada Constitucin lo establezca.
13 14
Las reflexiones filosficas llevan a comprender que la gente constituye el principio y la finalidad del Estado, pero no una gente cualquiera, sino una gente feliz. Aunque poder hay en todas las relaciones sociales de subordinacin (la familia, la escuela, la universidad, el taller, la fbrica, el sindicato, el club, etc.), el poder mximo slo se da en el Estado, toda vez que dichos grupos sociales, a excepcin del Estado, no se definen atendiendo al poder sino a fines especficos como la propagacin de la especie, la transmisin y desarrollo de la cultura, la produccin de bienes econmicos, la cooperacin, la sana diversin, etc.
51
Leonel Vega Mora

En este punto vale aclarar que trminos como nacin, repblica, pas, gobierno, etc., son muchas veces usados indistintamente para hacer referencia al Estado. No obstante, cada uno de dichos trminos representa una acepcin particular que les es propia y si de referirse al Estado se trata, la mejor manera ser hacerlo a travs de la dimensin institucional o pblica, toda vez que representa a la poblacin y a sus territorios a travs de los poderes pblicos (Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Organismos de Control del Estado15). Estos poderes pblicos a partir de una combinacin de principios, valores, visiones, misiones, rutinas, capacidades y acciones, regulan, fomentan y controlan el marco institucional de polticas pblicas e instrumentos que a su vez articulan, orientan y dinamizan el Desarrollo de cada Nacin. En ltimas, se puede asumir que las reglas de juego representan la soberana del Estado o simplemente el Estado mismo. Podrn ser caracterizadas a travs de una gran dimensin institucional conformada por los poderes pblicos, representados por los recursos institucionales para la gestin pblica (humanos, legales y normativos, organizacionales, cientficotecnolgicos, planes estratgicos y operativos, econmicos y financieros) y por los bienes y servicios creados y construidos con fines de convivencia (asentamientos urbanos y rurales, Infraestructura de servicios pblicos). Su misin fundamental hacia la finalidad de la Nacin ser regular, fomentar y controlar el marco institucional de polticas pblicas, estrategias e instrumentos que la constituyen. Resumiendo lo anteriormente descrito, se han caracterizado los tres presupuestos de la Nacin inicialmente considerados (territorio, poblacin y reglas de juego) en trminos de cuatro elementos, que valga decirlo, son bsicamente los mismos componentes de la cultura planteados inicialmente por Augusto Angel Maya16, pero reagrupados de manera diferente, as: un primer elemento constituido por la poblacin y su mundo simblico; un segundo elemento que involucra las relaciones sociales y estructuras de poder en
15
16
Los Organismos de Control del Estado corresponden a todas aquellas entidades pblicas de carcter estatal, como las contraloras, la procuradura, la fiscala, la defensora, las personeras, las fuerzas armadas y de polica, las superintendencias, etc. Leyendo, entendiendo y aplicando a Angel Maya, a efectos del presente libro se propone entender la Cultura en trminos de: Poblacin-Mundo Simblico; Estado; Infraestructura Econmica; Ecosistema.
52
Leonel Vega Mora

trminos del Estado; un tercer elemento donde se integra toda la infraestructura econmica y productiva; y un cuarto elemento que representa el Paradigma Ambiental. Posteriormente, en concordancia con el concepto de dimensin del Desarrollo asumido, a cada uno de estos cuatro elementos se les asigna su misin y funciones respectivas para contribuir a la finalidad del Desarrollo, tal como se esquematiza en la figura No. 5.
Biosfera Hidrosfera TERRITORIO Atmsfera Geosfera REGLAS DE JUEGO
POBLACIN
DIMENSIN INSTITUCIONAL DIMENSIN SOCIAL

Poblacin, demografa y condiciones de salud, alimentacin, vivienda, informacin, educacin, empleo, ingresos, asociacin, participacin, y Mundo Simblico representado en paradigmas, principios, valores, lenguaje, arte, mito, religin, etc Poderes Pblicos, Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Organismos de Control del Estado
Regular, Fomentar y Controlar el marco institucional de polticas pblicas y sus instrumentos hacia el Desarrollo DIMENSIN AMBIENTAL
Posibilidades ecosistmicas para producir bienes y servicios ambientales y posibilidades culturales para entender, aprovechar y proteger sosteniblemente al medio ambiente
DIMENSIN ECONMICA
Infraestructura Econmica (dotacin de bienes y servicios creados y construidos con fines productivos)
Participar, Hacer Terruo y Ser Feliz
Producir Bienes y Servicios
Garantizar la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo
Figura No. 5
Elementos y dimensiones del Desarrollo
Como se puede apreciar, en la consideracin del Estado como sistema no basta con determinar al Desarrollo como finalidad integral de los fines de la Nacin, ni con caracterizar sus componentes o presupuestos en dimensiones del Desarrollo. En consecuencia, es necesario adicionalmente determinar qu tipo de disposicin y dinmica debern tener entre ellas para cumplir sosteniblemente con cada uno de los fines de la Nacin anteriormente descritos, 2.4 Sostenibilidad de las dimensiones del Desarrollo
Como ha sido explicado, los sistemas naturales (sistemas abiertos) a diferencia de los sistemas cerrados, siempre tienden hacia estados de mayor organizacin. Este proceso continuo es la esencia misma del proceso evolutivo
53
Leonel Vega Mora

y ocurre mientras exista energa til que lo permita. No obstante, por la segunda ley de la termodinmica (ley de la entropa), el proceso evolutivo implica un proceso entrpico paralelo (morir para vivir y vivir para morir) y por lo tanto, los lmites de la complementariedad distributiva de la energa a travs de las cadenas trficas, como dira Felipe Angel, se alcanzaran con la mxima entropa. Es evidente, que si este lmite de mxima entropa se alcanzara, el proceso evolutivo terminara. Lo que no permite que esto ocurra son los procesos neguentrpicos que retroalimentan continuamente el sistema, permitiendo estados de equilibrio dinmico como en los seres vivos. Con la aparicin del ser humano, todo este proceso de retroalimentacin contina, no slo en trminos biofsicos, sino fundamentalmente a nivel del sistema cultural, a travs de procesos educativos, es decir, aprendizaje mediante transmisin de conocimiento al interior de cada una de las dimensiones del Desarrollo, para garantizar la sostenibilidad, no slo de la Naturaleza, sino de la vida y la cultura misma. Adicionalmente, pareciera que el sistema cultural est sometido a una Ley natural similar a la Ley de los rendimientos decrecientes utilizada por los economistas, que obliga a un crecimiento y acumulacin continua del capital econmico para no morir en el intento de ser rico. En tal sentido, la cultura est obligada a garantizar el crecimiento y acumulacin continua del capital cultural en cada una las dimensiones del Desarrollo, o lo que es lo mismo, a garantizar su mejoramiento continuo. Siendo as, todos los procesos neguentrpicos, es decir, de resiliencia, de retroalimentacin, de educacin, de aprendizaje mediante transmisin de conocimiento, se deben al proceso sistmico de Control anteriormente descrito y por lo tanto, los seres humanos deberamos aprender la sistmica de la Naturaleza y aplicarla en nuestras organizaciones sociales, con especial nfasis en el Estado, como organizacin social actual por excelencia. Pero no basta que exista retroalimentacin y mejoramiento continuo para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo, pues a pesar de que en las ltimas dcadas la mayora de las naciones han trabajado sobre las cuatro dimensiones mencionadas, no lo han hecho equilibrada y equitativamente y peor an, han
54
Leonel Vega Mora

permitido que los esfuerzos ms grandes pero a su vez los menos efectivos, estn siendo orientados principalmente hacia la dimensin econmica, favoreciendo por supuesto, la inequidad e insostenibilidad del actual modelo de Desarrollo. De hecho, con los procesos de globalizacin actuales, el Desarrollo ha venido y sigue siendo medido y evaluado a travs de la dimensin econmica, principalmente en trminos de crecimiento econmico, lo cual no deja de ser preocupante, sobre todo a nivel de pases perifricos17, donde la realidad emprica ha demostrado que la acumulacin de riqueza, es decir, el crecimiento econmico, no constituye y jams ha constituido un requisito o pre-condicin para el desarrollo de los seres humanos. Es ms, como lo plantea Guimares [2001], las opciones humanas de bienestar se proyectan mucho ms all del bienestar econmico, puesto que es el uso que una colectividad hace de su riqueza, y no la riqueza misma, el factor decisivo. Lo peor es que en el trasfondo, todas las polticas pblicas de los mencionados pases perifricos estn soterradamente orientadas al mismo objetivo asocial de crecimiento econmico y acumulacin de riqueza, lo cual puede ser fcilmente corroborado tomando como ejemplo las polticas pblicas de salud, las que actualmente se preocupan ms por la cantidad de cobertura que por la calidad del servicio, volvindose comn que los usuarios sean tratados como clientes antes que como pacientes, y antes de preguntarles qu adolecen se les pregunta cmo van a pagar la cuenta. Es decir, el paciente que no tiene recursos econmicos est destinado a permanecer enfermo o a morir en el intento de alentarse. Algo similar ocurre por supuesto, con las polticas pblicas de vivienda, educacin, seguridad alimentaria, transportes, etc. Para ilustrar mejor lo anterior, en la figura No. 6 se representa cada una de las dimensiones del Desarrollo en trminos de un crculo y un vector. Es
17
En los pases perifricos, aquellos con situaciones de industrializacin tarda, dependientes y hurfanos de una cultura propia, el crecimiento econmico depende cada vez ms de factores exgenos. Tales pases se han insertado en la economa mundial como exportadores de productos primarios y de recursos naturales y sus patrones de consumo son un simple reflejo del consumo de las lites de los pases industrializados. El progreso tcnico, verdadero motor del crecimiento endgeno, es importado como un paquete cerrado, sin dar lugar a un genuino proceso de innovacin tecnolgica nacional [Guimares, 2001].
55
Leonel Vega Mora

evidente que el equilibrio equitativo de las dimensiones del Desarrollo se lograr cuando las deflaciones de cada dimensin (ngulos de cada vector con relacin al eje horizontal) tiendan a cero y cuando los desarrollos o crecimientos de cada dimensin (dimetros de cada crculo o magnitud de cada vector) se aproximen simultneamente a un mismo valor.
Dimensin Institucional
Dimensin Ambiental Dimensin Social
DESARROLLO ?
Dimensin Econmica
Figura No. 6 Insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo
En definitiva, el concepto de sostenibilidad del Desarrollo, adems de permanencia en tiempo y espacio y de retroalimentacin y mejoramiento continuo, implicar la bsqueda continua de un adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo, que no permita la evolucin de una en detrimento de las dems y viceversa. Desde la ptica sistmica desarrollada en este libro, la respuesta a qu tipo de disposicin y dinmica debern tener cada una de las dimensiones para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo es obvia, si articulamos el cumplimiento de la misin, funcin y organizacin de cada dimensin al
56
Leonel Vega Mora

cumplimiento del Principio de Sostenibilidad a travs del proceso sistmico de Control. Como se ha descrito, el proceso sistmico de Control ser entendido como el conjunto de acciones de monitoreo, seguimiento, evaluacin, investigacin, diagnstico, aprendizaje, retroalimentacin, etc. orientadas a facilitar la toma adecuada de decisiones, lo que en trminos de sostenibilidad significar que el Desarrollo debe ser: Socialmente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, por un lado, la coherencia, aceptacin y conservacin del sistema de valores, prcticas y red de smbolos18 de identidad e integracin de la poblacin a travs de los tiempos y por otro lado, la reduccin de la pobreza y desigualdades sociales y en general, la feliz convivencia y bienestar de la poblacin19. Econmicamente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, unos objetivos econmicos de progreso adecuados que promuevan la productividad, competitividad y el crecimiento econmico, en un marco eficiente de acumulacin y distribucin equitativa de riqueza. Institucionalmente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, el marco institucional de polticas e instrumentos adecuados que articulen, orienten y dinamicen el desarrollo de la nacin en un orden soberano de seguridad, equidad, justicia y sostenibilidad, y en un adecuado equilibrio entre lo econmico, social y ambiental. Ambientalmente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, por un lado, la dotacin de recursos naturales y de servicios ambientales, y por
18
19
Toda cultura organiza una red de smbolos que son los que desencadenan los comportamientos individuales y sociales. Esta red est compuesta por los mitos, la filosofa, la tica, el derecho y las creaciones artsticas y literarias. Sin entender este mundo simblico es muy difcil comprender la manera como el hombre acta sobre la Naturaleza [Angel Maya A. El orden cultural, 1997]. Segn el sistema de Necesidades Humanas Fundamentales, las personas en todo lugar y momento necesitan: subsistir, crear, entender, recrearse en la identidad y la libertad, disfrutar del ocio, vivir el afecto, protegerse y participar. [Max Neef, M. y Elizalde A. et al. Desarrollo a Escala Humana, 1996].
57
Leonel Vega Mora

otro, que las actividades humanas sean realizadas en armona con las leyes de los sistemas naturales de tal manera que se preserve la integridad de los procesos que rigen los flujos de energa, materia y biodiversidad de los ecosistemas20. Lo que sigue ahora ser determinar cmo debern ser relacionadas cada una de las anteriores dimensiones del Desarrollo para que sosteniblemente contribuyan a la finalidad de la Nacin, tema que define, la estructura sistmica del Estado. 2.5 Estructura sistmica del Estado
Determinar cmo relacionar las dimensiones de Desarrollo para que sosteniblemente contribuyan al Desarrollo constituye un verdadero reto estratgico para cada Nacin, puesto que la determinacin de las soluciones estratgicas ms adecuadas implica someterse no slo al principio de sostenibilidad, sino adicionalmente a principios de equidad, justicia y eficiencia que garanticen un adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del Desarrollo, que no admita sesgos de una u otra en detrimento de las dems. Para el efecto, se propone que las dimensiones del Desarrollo sean dispuestas y relacionadas a travs de una estructura sistmica que responda a un orden lgico estratgico en trminos de la misin (deber ser), de las funciones (deber hacer), del esquema organizacional (con quin hacer) y de los instrumentos (con qu hacer), requeridos para el logro de la finalidad de cada Nacin. En otras palabras, se establece la necesidad de disponer y relacionar estratgicamente las dimensiones del Desarrollo mediante en una estructura
20
Como lo plantea Angel Maya [2001], el hombre, al no ocupar un nicho en el ecosistema, no se acopla a las leyes generales que rigen los sistemas vivos y por lo tanto, ha resultado ser una especie rebelde e indisciplinada en el claro diseo de las leyes ecolgicas. No le basta con el subsidio energtico que entra al sistema a travs de la fotosntesis y ha incorporado a su propio sistema de produccin otras mltiples fuentes, como el carbn, el petrleo e incluso la misma fuerza nuclear. Tampoco logra acomodarse con tranquilidad en un nicho trfico, puesto que a travs de la actividad agraria canaliza para s gran parte de la produccin neta del ecosistema, requerida para la subsistencia de otras mltiples especies. Tampoco parece adaptado a los ciclos de la materia, que es una de las estrategias ms interesantes establecidas por los sistemas vivos a lo largo de la evolucin. Por ello la sociedad humana es una sociedad de desperdicios.
58
Leonel Vega Mora

sistmica que garantice un adecuado equilibrio equitativo que armonice la misin, funciones, organizaciones e instrumentos de cada dimensin hacia la finalidad de la Nacin, tal como se describen a continuacin. La Dimensin Institucional o Pblica, cuya misin de regular, fomentar y controlar, ser realizada a travs de la Gestin Pblica, es decir, mediante procesos sistmicos de planificacin, implementacin y control de las polticas pblicas y sus instrumentos. La Dimensin Econmica, cuya misin de producir bienes y servicios, ser realizada a travs de los procesos sistmicos de planificacin, ejecucin y control de la actividad econmica, procesos stos que podrn ser llevados a cabo en mayor o menor medida dependiendo del enfoque econmico utilizado, que como ha sido explicado, pueden ser bsicamente de dos tipos: el que orienta y dinamiza el individualismo, en el cual la actividad econmica se deja libre al juego de la oferta y la demanda y el desarrollo cultural se deja libre a la conciencia individual, y el que orienta y dinamiza el socialismo, en el cual el Estado interviene en todos los fenmenos econmicos comenzando por la socializacin de las fuentes de produccin. La Dimensin Social, cuya misin (deber ser) de participacin, hacer terruo y ser feliz, ser realizada mediante los procesos sistmicos de participacin, veedura y control ciudadano, lo que permitir la existencia y el fortalecimiento de relaciones de confianza y de reciprocidad entre los distintos actores de la Nacin. La Dimensin Ambiental, cuya misin de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, ser realizada a travs de la Gestin Ambiental, a travs de los procesos sistmicos de formulacin, implementacin y control de la poltica ambiental y de sus instrumentos. Como se ha explicado, la dimensin ambiental representa la base natural sobre la que se sustenta el Desarrollo de la Nacin, es decir, constituye por un lado, las posibilidades ecosistmicas para generar bienes y servicios ambientales, y por otro, las posibilidades culturales para entender, aprovechar y proteger responsable y sosteniblemente al medio ambiente.
59
Leonel Vega Mora

Por todo lo anterior, es evidente que la dimensin Ambiental ser transversal a las dems dimensiones del Desarrollo, lo que permite disponerlas y relacionarlas estratgicamente alrededor de ella, tal como se esquematiza en la figura No. 7.
DIMENSIN INSTITUCIONAL Regular, Fomentar y Controlar
Gestin Pblica, es decir, formulacin, implementacin y control de las polticas pblicas y sus instrumentos
DIMENSIN AMBIENTAL Garantizar Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo DIMENSIN SOCIAL Participar, Hacer Terruo y ser Feliz
Participacin, veedura y control ciudadano Gestin Ambiental, es decir, formulacin, implementacin y control de la poltica ambiental y sus instrumentos
DIMENSIN ECONMICA Producir Bienes y Servicios

Planificacin, Ejecucin y Control de la actividad econmica
Figura No. 7
Estructura sistmica del Estado como sistema
En definitiva, se espera que la anterior estructura sistmica del Estado oriente la definicin y diseo de la estructura organizacional (con quin hacer) e instrumental (con qu hacer) en cada dimensin del Desarrollo. Por la temtica y alcances del presente libro, se limita el estudio al desarrollo de la estructura organizacional de la dimensin institucional, desde donde se realiza la gestin pblica, tema que ser tratado a continuacin. 2.6 Gestin pblica bajo enfoque sistmico
La gestin pblica tuvo su auge con los procesos de planeacin del Desarrollo iniciados en la mayora de los pases a partir de los aos 70 como consecuencia de los acuerdos logrados por la comunidad internacional en el
60
Leonel Vega Mora

seno de las Naciones Unidas. Desde entonces, desempea un papel muy importante en todos los mbitos territoriales y sectoriales de cada Nacin. No obstante lo anterior, en los ltimos 30 aos el mundo ha cambiado ms rpidamente que el arsenal de teoras y herramientas de planificacin disponibles para orientar la gestin pblica y ese estilo de planificacin tecnocrtica, centralista y representativa, an utilizada en muchos casos, se ha quedado corta para anticipar el futuro y orientar el conjunto de las fuerzas sociales hacia niveles ms elevados de bienestar humano, lo que amerita pensar enfoques ms eficientes y eficaces para la gestin pblica de cada pas. Como ha sido planteado, la Gestin Pblica bajo enfoque sistmico deber entenderse como aquella realizada desde la dimensin institucional, en cumplimiento de su misin de regulacin, fomento y control del marco institucional de polticas pblicas e instrumentos para el logro de la finalidad del Nacin. Este enfoque permite recordar la estructura funcional sistmica de la dimensin institucional, en la cual se definen los procesos sistmicos bsicos de la gestin pblica tal como se esquematiza en la figura No. 8 y se describen a continuacin.
61
Leonel Vega Mora

FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS Y DISEO DE INSTRUMENTOS Orientacin, Formulacin, Diseo, Regulacin, Reglamentacin, Programacin, Toma de Decisiones REGULACIN Pensar
Corregir CONTROL
Enfoque Sistmico
Hacer FOMENTO Realizacin, Produccin, Implementacin, Fomento FOMENTO AL DESARROLLO
Monitoreo, Seguimiento, Evaluacin, Investigacin, Diagnstico, Aprendizaje, Retroalimentacin, Autoridad SEGUIMIENTO Y EVALUACIN A POLTICAS Y GESTIN PBLICA
Figura No. 8 2.6.1
Estructura funcional sistmica para la gestin pblica
Formulacin polticas pblicas y diseo de instrumentos
Como ha sido planteado, el Estado es representado en s mismo por la dimensin institucional, el cual a partir de una combinacin de principios, valores, visiones, misiones, rutinas, capacidades y acciones, formula, establece y controla el marco institucional de polticas pblicas e instrumentos que articulan, orientan y dinamizan el Desarrollo de la Nacin. Bajo el enfoque sistmico propuesto, la Formulacin de Polticas y Diseo de Instrumentos implicar un proceso racional de toma de decisiones que involucra un conjunto de acciones relacionadas con la orientacin, la formulacin, el diseo, la regulacin, la reglamentacin y la programacin, a travs del cual se define el qu (polticas) y el cmo (soluciones estratgicas misionales, funcionales, jurisdiccionales e instrumentales) de la gestin pblica. 2.6.2 Fomento al Desarrollo
62
Leonel Vega Mora

El logro de la finalidad de la Nacin constituye el reto combinado y equilibrado de todas y cada una de las dimensiones del Desarrollo, siendo ellas mismas el objeto principal y directo de la gestin pblica. En tal sentido, el Desarrollo exige el compromiso con unas polticas pblicas eficaces y de una gestin pblica racional que garanticen el logro de la misin de cada dimensin hacia el Desarrollo. Bajo enfoque sistmico, el Fomento al Desarrollo adelantado por la gestin pblica constituir un proceso orientado a fortalecer y potenciar la capacidad de cada una de las dimensiones del Desarrollo para el cumplimiento de su misin en el logro de la finalidad del Estado. El aumento de dicha capacidad, implicar el desarrollo de todas aquellas acciones de realizacin, produccin, implementacin, fomento, etc. que permitan el cumplimiento adecuado de las metas de gestin y el logro de los objetivos de poltica. 2.6.3 Seguimiento y Evaluacin de las Polticas y Gestin Pblica
Como ha sido planteado, la viabilidad y existencia misma de una Nacin implica garantizar equilibrada y equitativamente la permanencia y mejoramiento continuo, en tiempo y espacio, de cada una de las dimensiones del Desarrollo, en otras palabras, implica garantizar la sostenibilidad del Desarrollo. En consecuencia, el Seguimiento y Evaluacin de las Polticas y Gestin Pblica ser entendido como el conjunto de acciones de monitoreo, seguimiento, evaluacin, investigacin, diagnstico, aprendizaje, retroalimentacin, orientadas a modificar comportamientos en los procesos de formulacin de polticas y el diseo de sus instrumentos, como en la ejecucin e implementacin de las mismas, de manera que se garantice una adecuada retroalimentacin de informacin para la toma de decisiones y para el mejoramiento continuo de la gestin pblica y por ende de la Nacin, permitiendo de paso la mxima armonizacin posible entre lo formulado y lo ejecutado. Por ahora, interesa determinar cmo la dimensin institucional, cumplir su misin de regular, fomentar y controlar la gestin pblica hacia la finalidad de la Nacin, para lo cual resulta adecuado definir la estructura organizacional
63
Leonel Vega Mora

sistmica o con quin hacer de la dimensin institucional, la cual se estructura en concordancia con los procesos sistmicos bsicos, tal como se esquematiza en la figura No. 9.
Corregir CONTROL
Enfoque Sistmico
Legislativo DIMENSIN INSTITUCIONAL Judicial y OCE

Hacer FOMENTO
Corregir CONTROL
Enfoque Sistmico
Regulacin Fomento Control
Ejecutivo
Corregir CONTROL
Enfoque Sistmico
Realizacin, Produccin, Implementacin, Fomento FOMENTO AL DESARROLLO
Figura No. 9
Estructura organizacional sistmica de la dimensin institucional
De esta manera, cada uno de los tres poderes pblicos tendr implcita la misin de regulacin, fomento y control, la cual pretendern mediante el desarrollo de los procesos sistmicos bsicos de la gestin pblica previamente descritos, los cuales vale aclarar, no son independientes ni excluyentes entre s y por el contrario, debern ser desarrollados e implementados de manera coordinada, integral e interinstitucional por cada poder pblico. Para lograr lo anterior, la gestin pblica exige la participacin amplia de toda la poblacin en general (sectores pblico, privado y sociedad civil), no slo en la eleccin democrtica de sus mejores representantes pblicos (participacin ciudadana), sino tambin mediante su participacin activa en el desarrollo de cada uno de los procesos descritos (participacin comunitaria), para lo cual el Estado deber disponer de los escenarios e instrumentos adecuados de participacin.
64
Leonel Vega Mora

En tal sentido, desde la ptica sistmica propuesta, es necesario que la participacin sea informada, es decir, realizada en lo posible sobre la base de un conocimiento amplio, profundo y real de la situacin especfica de cada dimensin del Desarrollo tratada. En este punto, vale la pena hacer una breve reflexin relacionada con los procesos de medicin del Desarrollo de las Naciones, el cual viene siendo realizado casi que exclusivamente a travs de la dimensin econmica, sin mucha atencin a las dimensiones social, institucional y ambiental. Para obviar esta mirada economicista, es decir, que mide el Desarrollo casi que exclusivamente en trminos del crecimiento econmico y la acumulacin de riqueza sin consideraciones especiales sobre las condiciones sociales, humanas y ambientales, a efectos del presente libro se plantea la posibilidad de parametrizar el Desarrollo de las Naciones desde una ptica sistmica que involucre las siguientes tres instancias o etapas bsicas de evolucin o maduracin cultural, en ltimas, de Desarrollo: Etapa Operativa, en la cual los individuos y/o colectivos no tienen la capacidad, o mejor, la libertad para decidir qu hacer ni cmo hacer, simplemente hacen lo que se les diga qu y cmo hacerlo. Etapa Estratgica, en la cual los individuos y/o colectivos, adems de hacer, tienen la capacidad o libertad de determinar el cmo hacer. Etapa Poltica, en la cual los individuos y/o colectivos adems de hacer y determinar el cmo hacer, tienen la capacidad y libertad de definir el qu hacer. La implementacin de la anterior propuesta para medir el Desarrollo de las Naciones, implicar un cambio radical en la concepcin misma de la Nacin y del Estado, as como un quiebre importante en algunos de los paradigmas que rigen los actuales modelos de Desarrollo. Se requerir el rompimiento de aquellos paradigmas viejos y obsoletos que propugnan por un individualismo a ultranza y que dejan el Desarrollo de la Nacin al libre albedro de las reglas del mercado. Esto implicar por supuesto, el desarrollo de nuevos paradigmas que permitan la intervencin adecuada del Estado para regular, fomentar y controlar el Desarrollo sostenible de la Nacin,
65
Leonel Vega Mora

garantizando en todo momento que su poblacin participe, haga terruo y sea feliz. Para lograrlo, es fundamental que tanto individuos como organizaciones, se ejerciten, vivan, maduren y cumplan adecuadamente y sin sobresaltos, cada una de las instancias planteadas, ojal de manera sistmica y progresiva, desde la instancia operativa, pasando a la estratgica y luego a la poltica. Como principio de accin, es necesario el desarrollo e implementacin de nuevos esquemas metodolgicos para adelantar de manera sistmica, los procesos de formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas y gestin pblica, de manera que se garantice la adecuada retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la Nacin. 2.7 Conclusiones
El enfoque sistmico aplicado a las organizaciones sociales dar orden y coherencia a los procesos sistmicos de planificacin, ejecucin y control, permitiendo el funcionamiento adecuado de las mismas y garantizando el logro efectivo de sus fines bajo esquemas de retroalimentacin y mejoramiento continuo. Bajo la ptica del Estado como Sistema, el Estado son (ni ms ni menos), las reglas de juego que la Sociedad establece para convivir consigo misma y con su entorno. Se constituye a travs del marco institucional de polticas pblicas e instrumentos que orientan y dinamizan la gestin pblica hacia la finalidad del Desarrollo de la Nacin. En tal sentido, el Estado puede ser redefinido como una organizacin social conformada por una serie o conjunto de dimensiones, es decir, elementos, procesos y actividades dotados de misin, funcin y organizacin, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nacin. La aplicacin del enfoque sistmico en el mbito estatal deber ser motivada por unos principios sistmicos de actuacin que definan el deber ser de la misma, los cuales podrn ser definidos bajo el consenso poltico, cientfico y tcnico de la Nacin en su conjunto. Veamos algunos principios que bien pudieran marcar el inicio de una actuacin estatal bajo enfoque sistmico:
66
Leonel Vega Mora

Estado como sistema: consistir en entender al Estado como como organizacin social unitaria, conformada por una serie o conjunto de elementos, procesos y actividades, es decir, dimensiones, que adecuadamente orientadas, dispuestas, relacionadas y dinamizadas, contribuyen a la finalidad de la Nacin. Esto implicar disear las relaciones estructurales que articulen misional, funcional, organizacional e instrumentalmente dichas dimensiones hacia la finalidad de la Nacin y por ende, del Estado. Respeto y Responsabilidad Ambiental: consistir en entender que los seres humanos somos inmanentes a la Naturaleza como consecuencia del proceso evolutivo y por lo tanto dependemos de ella y nos debemos a ella. Implica asumir la responsabilidad histrica con los bienes y servicios ambientales que nos ofrece la naturaleza (ecosistemas) en el sentido de restituir o recuperar los daos ocasionados sobre ellos en el pasado, minimizar su uso y deterioro en el presente y, ahorrarlos y conservarlos para las generaciones futuras. Un pensar complejo y un actuar posible: consistir en tener claro que la complejidad de los procesos aumenta factorialmente con el nmero de elementos involucrados, y aunque el pensamiento complejo permita ver y pensar, amplia, profunda, tica, esttica, interrelacionada, dinmica y respetuosamente, las cosas sencillas siempre sern las ms posibles. As, el enfoque sistmico se constituye en una poderosa estrategia para entender y actuar con responsabilidad sobre los asuntos complejos, como lo son el ecosistema, el ser humano y sus interrelaciones, en fin, sobre la Naturaleza. Armonizacin poltica y normativa: consistir en garantizar la coordinacin y congruencia de la gestin ambiental en las diferentes jurisdicciones territoriales y sectoriales, con sujecin a la armona regional, la gradacin normativa y el rigor subsidiario. En tal sentido, la armonizacin poltica y normativa deber impedir el conflicto de competencias al interior de una misma jurisdiccin puesto que bajo enfoque sistmico, las polticas pblicas sern nicas e irrepetibles para cada uno de los fines del Estado y estarn integradas en un slo centro de orientacin e impulsin poltica hacia el logro de la finalidad del Estado.
67
Leonel Vega Mora

El cumplimiento de este principio sistmico de actuacin estatal no es incompatible con la descentralizacin administrativa ni muchos menos con los Estados federados, y por el contrario, obliga a pensar desde ya, en otras posibles formas polticas y jurdicas de organizacin poltico-administrativa, especialmente en aquellas naciones con megadiversidad ecosistmica y plurivariedad tnica y cultural como es el caso de la mayora de pases latinoamericanos. Sometimiento al control pblico: para que el logro efectivo de la finalidad estatal, ser necesario que entidades territoriales, sectores y personas, se comprometan positiva y continuamente al control pblico mediante la obtencin de Certificaciones de Conformidad que les permita demostrar en cualquier momento y ante quien sea, el cumplimiento de las polticas y reglamentaciones pblicas. Ordenamiento Territorial: constituye un principio bsico de la gestin pblica y consistir en garantizar que la planificacin del desarrollo involucre procesos de ordenamiento que permitan la reglamentacin y uso sostenible de los bienes y servicios del territorio. Precaucin: consiste en prever los efectos y consecuencias antes que se produzcan, a fin de evitar las correcciones. La necesidad de acciones preventivas se hace patente por el hecho de que los costos de prevencin son menores que los costos de correccin del dao sufrido, sin contar con que en mltiples ocasiones los daos son irreversibles. Amplia participacin: el fuerte componente social, econmico, institucional y ambiental en las polticas pblicas implica su participacin real en la gestin pblica. Para que esta participacin sea posible es necesario disponer de escenarios, canales y mecanismos apropiados que permitan un flujo de informacin suficiente y adecuada a partir de formacin, educacin y concientizacin; de mecanismos legitimados que garanticen la defensa de intereses y derechos; y, de la mxima participacin en la toma de decisiones de cada uno de los asuntos relacionados con la gestin pblica. Medicin y sistematizacin total: los Estados son y se alimentan de informacin, y por lo tanto, es su deber garantizar la disponibilidad,
68
Leonel Vega Mora

accesibilidad y aplicabilidad de la informacin oficial relacionada con cada dimensin del Desarrollo, de tal manera que permita mejorar el ejercicio de la gestin pblica, reducir la incertidumbre en la toma de decisiones y disminuir los costos de transaccin de los sectores pblico y privado. En consecuencia, el principio de medicin y sistematizacin total consistir en propender porque los procesos realizados a todo nivel, ya sea misional, funcional, organizacional e instrumental sean debidamente parametrizados, es decir, medidos y sistematizados mediante formatos de datos e indicadores apropiados, homogneos y en lo posible normalizados, que permitan su manejo informtico y por ende una amplia utilizacin de la informacin por toda la sociedad.
69
Leonel Vega Mora

3.
POLTICAS PBLICAS DESARROLLO
COMO
VECTORES
DEL
As como las ideas son orientadoras y dinamizadoras de la accin individual, las polticas pblicas son orientadoras y dinamizadoras de la accin colectiva.
El presente captulo, a la luz del enfoque sistmico y del marco conceptual definido en los captulos anteriores, tiene por objetivo fundamental proponer y desarrollar genricamente un marco lgico estratgico, que adems de orientar y facilitar la formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, garantice la coherencia y adecuada retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin pblica hacia la finalidad del Estado, es decir, hacia el Desarrollo. Con tal propsito, se establece que dicho marco lgico estratgico contemple al menos los siguientes aspectos: la justificacin y antecedentes; el diagnstico; los principios especficos, el objetivo general y especficos; las soluciones estratgicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluacin. Se da especial relevancia al diagnstico, no slo como el ms importante elemento articulador de las polticas y la gestin pblica, sino como elemento esencial en el diseo y adopcin de cada uno de los instrumentos que las materializan, as como en la definicin de los mecanismos para su seguimiento y evaluacin y, en los procesos de toma de decisiones. En consecuencia, se plantean y desarrollan los tres componentes o etapas bsicas que debe involucrar un diagnstico: la caracterizacin estatal a travs de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO; la identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas; y la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin. Finalmente tomando como referencia los procesos de seguimiento y evaluacin de las polticas y gestin pblica de Colombia, se plantean y proponen lineamientos para seguir y evaluar de manera sistmica, no slo el cumplimiento de metas de gestin (procesos adelantados y productos
70
Leonel Vega Mora

obtenidos), sino adicionalmente el cumplimiento de retos y objetivos de Poltica, lo que lleva a la propuesta conceptual y metodolgica para el diseo, desarrollo e implementacin de un Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de las Polticas Pblicas SISEP y de un esquema sistmico para adelantar el Control de Gestin Institucional. 3.1 Polticas pblicas bajo enfoque sistmico
Como ha sido planteado, as como las ideas son orientadoras y dinamizadoras de la accin individual, las polticas son orientadoras y dinamizadoras de la accin colectiva. Por tal motivo, para que el ciclo sistmico de la gestin se d en los sistemas organizacionales, es fundamental la accin orientadora y dinamizadora de las polticas. En tal sentido, podemos asumir a las polticas como vectores orientadores, dinamizadores y articuladores de la gestin, con una arquitectura genrica similar a la que se esquematiza en la figura No. 10.
Principios porqu
SOLUCIONES ESTRATGICAS cmo

Permiten el logro adecuado de cada uno de los objetivos de poltica ESTRATEGIAS MISIONALES (cmo debe ser) ESTRATEGIAS FUNCIONALES (cmo hacer) ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES (dnde hacer) ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES (con qu hacer)
Objetivo qu
OBJETIVO GENERAL (qu se quiere hacer)
Finalidad para qu
Conceptos o ideas fundamentales que sirven de base, orientan, ordenan y rigen el pensamiento, el conocimiento y las conductas sociales, en este caso de las polticas pblicas y en el tema especfico de poltica tratado. Son la Visin concebida a partir de los paradigmas sociales vigentes y constituyen la expresin filosfica, poltica, tica, moral, ldica y tcnicocientfica de la sociedad.
Declaracin amplia y razonablemente inmutable de los fines que el Estado pretende alcanzar, dentro de una realidad y tiempo indeterminado como corresponde a las polticas de Estado. OBJETIVOS ESPECFICOS (qu se debe hacer) Propsitos especficos que la poltica pblica deber alcanzar en pro de un fin determinado del Estado en cada escenario de gestin seleccionado como consecuencia del diagnstico.
Imagen ideal que se pretende a largo plazo. Propsito que se define, en cuanto a temporalidad como de largo plazo; en cuanto a consecucin como inalcanzable; en cuanto a formulacin como abstracto; y en cuanto a posibilidad de ser medido como no medible, ni cuantificable
Figura No. 10
La poltica como vector orientador y dinamizador de la gestin
71
Leonel Vega Mora

Como a lo que nos estamos refiriendo es al sistema organizacional del Estado, es evidente que la gestin que nos interesa es la gestin pblica, es decir, aquella orientada y dinamizada por el marco institucional de polticas pblicas e instrumentos, formuladas, implementadas y controladas por el subsistema pblico en procura de la finalidad del Estado. Ahora bien, aunque las polticas pblicas de un mismo Estado estn regidas por los mismos principios generales constitucionales y orientadas a una finalidad comn, el logro de dicha finalidad no ser responsabilidad exclusiva de una u otra poltica pblica en particular, sino que corresponde a una accin integral de todas y cada una de ellas, con la participacin activa de todos los actores del Estado. Acometer tan importante tarea, constituye quizs, uno de los ms grandes retos de los Estados modernos, y para lograrlo no bastan buenas intenciones, sino que adems es necesario el concurso integral y ojal sistmico, de toda la sociedad en general, en aras de formular, encauzar e implementar, unas polticas pblicas convergentes, multisectoriales y negociadas para el Desarrollo. En tal sentido, a la luz del enfoque sistmico y a efectos del presente libro se plantea la necesidad de formular una poltica pblica y slo una, por cada uno de los fines del Estado, evitando de este modo la proliferacin de documentos de poltica, que aunque se denominen polticas no son ms que planes estratgicos. Siendo as, cada poltica pblica ser caracterizada en trminos de los principios que la rigen (porqu hacer), de los objetivos general y especficos que pretende (qu hacer), de las soluciones estratgicas utilizadas para el logro de los objetivos (cmo debe ser, cmo hacer, dnde hacer y con qu hacer) y de la finalidad comn del Estado (para qu hacer). De esta manera, as como se han integrado los fines del Estado hacia la finalidad comn del Desarrollo, tambin se pueden integrar todas las polticas pblicas en un slo vector de Desarrollo cuya arquitectura bsica puede ser representada tal como se esquematiza en la figura No. 11.
72
Leonel Vega Mora

Principios porqu
SOLUCIONES ESTRATGICAS cmo ESTRATEGIAS MISIONALES (cmo debe ser)
Objetivo qu
Finalidad para qu
-Eficiencia - Eficacia - Economa - Equidad - Gobernabilidad - Competitividad - Respecto y Responsabilidad Ambiental
Correspondientes ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES con los fines del Estado: . individuales (dnde hacer) . colectivos . exclusivos ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES . concurrentes (con qu hacer) - legales y normativos ESPECFICOS organizacionales (qu se debe hacer) - econmicos y financieros - informacin e investigacin De acuerdo al - educacin y participacin Diagnstico - planificacin
ESTRATEGIAS FUNCIONALES (cmo hacer)
(qu se quiere hacer)
GENERAL
Desarrollo Sostenible comn a todas las polticas pblicas
Figura No. 11
Polticas Pblicas como Vectores del Desarrollo
A continuacin se desarrolla el marco lgico estratgico para la formulacin de las polticas pblicas como vectores de Desarrollo. 3.2 Marco lgico estratgico para la formulacin de las polticas pblicas
Para garantizar un mnimo de coherencia y articulacin entre las polticas pblicas de un mismo Estado, a efectos del presente libro se propone que los procesos de formulacin, seguimiento y evaluacin sean realizados bajo un marco lgico estratgico que contemple al menos los siguientes aspectos bsicos: la justificacin y antecedentes; el diagnstico; los principios especficos; el objetivo general y los especficos; las soluciones estratgicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluacin. A continuacin se desarrollan cada uno de estos aspectos, dando especial relevancia al diagnstico, no slo como el ms importante elemento articulador para la formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, sino como un elemento esencial en el diseo y adopcin de cada uno de los instrumentos que las materializan.
73
Leonel Vega Mora

3.2.1
Antecedentes y justificacin
Los antecedentes estarn orientados a contextualizar el desarrollo y estado del arte del tema de poltica tratado. Podr incluir una breve revisin de las tendencias nacionales e internacionales relacionadas con el tema y por supuesto, la identificacin de las fuentes de informacin, ojal a un nivel de metadatos. La justificacin estar orientada a resaltar las necesidades reales y sentidas, as como las expectativas y oportunidades logradas con la formulacin de la poltica. En este punto es importante recalcar que en la formulacin de toda poltica pblica deber primar el inters general sobre el inters particular y por lo tanto, debern estar orientadas a dar solucin adecuada a problemas generales y apremiantes de la Nacin y al fortalecimiento del Estado. 3.2.2 Diagnstico
Como ha sido planteado, en la formulacin y puesta en prctica de las polticas pblicas, se impone como requisito previo, el doble desafo de considerar, medir, instrumentar, conocer e interrelacionar sistmicamente, cada una de las dimensiones del Desarrollo, en aras de encauzar polticas, estrategias y acciones de desarrollo convergentes y negociadas, pero sobre todo, articuladas entre si. De acuerdo con esto, el diagnstico se constituye no slo en el ms importante elemento articulador de las polticas pblicas sino que ser un elemento esencial, en su formulacin, en el diseo y adopcin de cada uno de los instrumentos que las materializan, en la definicin de los mecanismos para su seguimiento y evaluacin, y en los procesos de toma de decisiones. En este sentido, el diagnstico, antes que un libro-documento, deber constituirse en un proceso dinmico de bsqueda, organizacin y manejo de informacin para la identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de las potencialidades y problemticas sociales, econmicas, ambientales e institucionales, que oriente la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin, as como la formulacin de los objetivos especficos y de las soluciones estratgicas requeridas para prevenir, mitigar o eliminar las problemticas y optimizar las potencialidades identificadas [Vega, 2001].
74
Leonel Vega Mora

En consecuencia, se plantea que el diagnstico deber involucrar tres componentes o etapas bsicas: la caracterizacin estatal a travs de Lneas Base de Informacin Oficial; la identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas estatales; y la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin. La conceptualizacin y desarrollo de cada uno de estos componentes se explica a continuacin. 3.2.2.1 Caracterizacin sistmica de la Informacin Oficial Como ha sido planteado, en los ltimos aos los cambios econmicos, sociales y ambientales que se vienen experimentando a nivel mundial han conducido a plantear nuevos modelos de desarrollo, donde se busca conjugar armnicamente competitividad, globalizacin, disputa de mercados y bienestar de la poblacin con proteccin del medio ambiente. En tal sentido, a la luz del enfoque sistmico y en el marco de la sostenibilidad del desarrollo, se hace necesario parametrizar cuantitativa y cualitativamente cada una de las dimensiones del desarrollo, toda vez que la informacin constituye un valioso activo esencial, no slo en la formulacin y articulacin de polticas y sus instrumentos, sino en el diseo y desarrollo de procesos de seguimiento y evaluacin para la toma de decisiones. No obstante lo anterior, un comn denominador en la mayora de los pases en desarrollo lo constituye la restriccin, insuficiencia y en muchos casos la inexistencia de una informacin oficial adecuada, y aunque se dispone de una gran cantidad de literatura y estudios tcnicos, hay una gran insuficiencia de datos, estadsticas e indicadores, toda vez que las series se construyen con diferentes marcos metodolgicos, estn desactualizados o sencillamente son espordicos. Ahora bien, a la luz del enfoque sistmico, se propone que la informacin oficial bsica sea caracterizada sistmicamente, es decir, que a todo nivel sea gestionada a travs de los procesos sistmicos bsicos de planificacin, ejecucin y control de la informacin, para lo cual es fundamental considerar al menos los siguientes aspectos bsicos: Un marco conceptual de la informacin oficial
75
Leonel Vega Mora

Un marco ordenador para el tratamiento de la informacin oficial. Un mapa-matriz para orientar la organizacin, almacenamiento y
sistematizacin de la informacin oficial. La agregacin, definicin y diseo de indicadores. La configuracin de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO. Veamos en qu consistirn cada uno de estos aspectos mencionados. Marco conceptual de la informacin oficial La definicin de un marco conceptual para la informacin oficial se deriva a partir de los presupuestos bsicos de la Nacin (Territorio, Poblacin, Estado), lo que permite identificar las capas genricas de la informacin oficial, tal como se esquematiza en la figura No. 12.
ESTADO Institucional Ambiental
Estado (K, Q, D) de Ecosistemas Marco Institucional de Polticas Pblicas e Instrumentos Presin (U, Dt) y Gestin (PPS) Antrpicas sobre Ecosistemas
Sectorial
temticas especficas
Sector Pblico Geolgica, Geogrfica, Hidrolgica, Atmosfrica

ENTORNO FSICO
Sociedad Civil
Sectores Productivos
Biolgica
Demogrfica
Econmica
Bsica
Geosfera, Hidrosfera, Atmsfera
ENTORNO BITICO ENTORNO HUMANO
Biosfera
Antroposfera
TERRITORIO
POBLACIN
Figura No. 12
Capas genricas de la informacin oficial en el mbito nacional
Ahora bien, para parametrizar cuantitativa y cualitativamente las dimensiones del Desarrollo, resulta apropiado considerar la estructura sistmica del Estado (figura No. 7) en trminos de los bienes y servicios que involucra cada dimensin del Desarrollo, as como de la interrelacin que tienen entre s, lo que permite renombrar las dimensiones en trminos de sectores del
76
Leonel Vega Mora

Desarrollo, incluidos los ecosistemas, tal como se esquematiza en la figura No. 13 y se describen a continuacin.
SECTOR PBLICO Bienes y Servicios creados y construidos con fines de convivencia
ECOSISTEMAS Bienes y Servicios Ambientales SOCIEDAD CIVIL Recursos humanos, polticos y culturales de la poblacin SECTOR ECONMICO Bienes y Servicios creados y construidos con fines productivos
Figura No. 13
Interrelacin sistmica entre los bienes y servicios de la Nacin
Sector Pblico: conformado por los Recursos Institucionales para la gestin pblica (humanos, legales y normativos, organizacionales, cientficotecnolgicos, planes, programas y proyectos, instrumentos econmicos y financieros) y por los Bienes y Servicios creados y construidos con fines de convivencia (asentamientos urbanos y rurales, infraestructura de servicios pblicos e infraestructura de vas y transportes); Sector Econmico: constituido por los Bienes y Servicios creados y construidos con fines productivos (infraestructura productiva, infraestructura energtica, infraestructura cientfica y tecnolgica, infraestructura financiera); Sociedad Civil: constituida por los Recursos humanos, polticos y simblicos de la poblacin (demografa, salud, alimentacin, vivienda, informacin, educacin, empleo, ingresos, asociacin, participacin, y mundo simblico representado en principios, valores, lenguaje, mito, arte, religin, etc.).
77
Leonel Vega Mora

Ecosistemas: conformados por la dotacin de Bienes y Servicios Ambientales de los ecosistemas, representados en Recursos Naturales Renovables (agua, aire, suelo, flora, fauna), Recursos Naturales No Renovables (petrleo, carbn, gas natural, metales, minerales) y Servicios Ambientales en trminos de regulacin (clima, ciclos naturales), soporte (biodiversidad y actividades antrpicas) y control (contaminacin, erosin, etc.). Marco ordenador para el tratamiento de la informacin oficial Con la ciencia hemos adquirido conocimientos sin precedentes sobre cada una de las dimensiones del desarrollo. La ciencia ha hecho reinar cada vez ms los mtodos de verificacin emprica y lgica, con los cuales mitos y tinieblas son muchas veces desplazados por las luces de la razn. No obstante, la informacin oficial, es decir, aquella que representa cuantitativa y cualitativamente cada una de las dimensiones del Desarrollo, conlleva un elevado grado de complejidad toda vez que dicha informacin no puede retrotraerse a una ley ni reducirse a una idea simple y, por el contrario, expresa en cierto modo turbacin, confusin e incapacidad para caracterizar, definir y nombrar de manera simple y clara y en orden dichas dimensiones. Aunque el conocimiento cientfico ha sido concebido durante mucho tiempo con la misin de disipar la aparente complejidad de los fenmenos a fin de revelar el orden simple al que obedecen, es evidente que en muchos casos esta simplificacin antes que expresar o caracterizar adecuadamente dichos fenmenos, lo que hace es mutilar el conocimiento, produciendo ms ceguera que elucidacin en los procesos de toma de decisiones. Lo anterior ocurre muchas veces porque no se dispone de informacin que permita tener una visin clara de la situacin, y muchas otras, porque a pesar de que exista, la informacin no est adecuadamente organizada lo que dificulta acceder a ella de manera expedita. Para obviar la anterior problemtica, es necesario definir un marco ordenador para la informacin oficial, que como marco lgico mental, permita organizarla y manejarla mediante seleccin de datos significativos y rechazo de datos no significativos, que involucre procesos de: separacin (distingue o
78
Leonel Vega Mora

desarticula), de unin (asocia, identifica), de jerarquizacin (lo principal, lo secundario) y centralizacin (en funcin de un ncleo de nociones maestras). Por su simpleza, facilidad de uso y posibilidades de aplicacin a diferentes niveles, escalas y actividades humanas, a efectos del presente libro se propone como marco ordenador para la organizacin y manejo de la informacin oficial, el modelo de estado-presin-gestin EPG, desarrollado por el autor a partir del modelo de presin-estado-respuesta PER planteado por la OCDE entre 1991 y 1993 como consecuencia del modelo original de PresinRespuesta de Friends y Raport [1979]. Como es bien sabido, el modelo inicial PER de la OCDE se ha intentado utilizar como un nivel macro de organizacin de la informacin ambiental que permitiera dar respuesta coherente a las siguientes tres categoras de interrogantes: Qu y quin est afectando el medio ambiente?, Cul es el estado actual del medio ambiente? y, Qu estamos haciendo para mitigar o resolver los problemas ambientales?. Segn la revisin realizada, la utilizacin del modelo PER ha servido solamente para propsitos informativos y/o divulgativos de datos aislados sobre uno u otro factor de afectacin de algn recurso natural, sobre el estado general de algn recurso natural y sobre una u otra medida de mitigacin de problemas ambientales. En otras palabras, el modelo PER tal como fue inicialmente planteado, adems de simplista resultaba inoficioso toda vez que su utilidad prctica se limitaba exclusivamente a un simple mecanismo de categorizacin de la informacin ambiental, sin ningn tipo de relacionamiento causa-efecto entre cada categora y peor an, sin ninguna precisin sobre lo que cada una de estas categoras significaban e implicaban en la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. Por tales motivos, en el marco de la propuesta de la Gestin Ambiental Sistmica [Vega, 2001], se plantea la necesidad de definir y disear un Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin a la Poltica Ambiental SISEPA, cuyo fundamento conceptual y metodolgico implic la
79
Leonel Vega Mora

evolucin y el desarrollo prctico del modelo PER, lo que en su momento incluy los siguientes aspectos: En primer lugar, se precis el significado exacto de cada categora PER mediante la definicin de subcategoras en cada una de ellas as: el estado fue redefinido en trminos de cantidad, calidad y disponibilidad del recurso. La presin fue redefinida en trminos del uso del recurso y del deterioro causado sobre l. La respuesta fue redefinida en trminos de gestin a partir de procesos realizados (procesos sistmicos bsicos) y de productos-servicios obtenidos. En segundo lugar, se plante la necesidad de disponer de mecanismo para la recoleccin, organizacin y almacenamiento de la informacin ambiental, para lo cual se propuso el Mapa-Matriz-PER. En tercer lugar, se plantearon los lineamientos generales para la agregacin, definicin y diseo de indicadores ambientales PER. En cuarto lugar, se propuso un esquema metodolgico para el seguimiento y evaluacin de la informacin indicativa PER a travs de la configuracin de Lneas Base de Informacin Ambiental. Finalmente, se propuso un esquema analtico para el desarrollo de anlisis de variacin temporal y de impacto de los indicadores PER. Ahora bien, a efectos del presente libro y para mantener la concordancia con los conceptos sistmicos desarrollados en el captulo anterior, especficamente los relacionados con la gestin pblica bajo enfoque sistmico, a continuacin se introducen nuevamente unas pequeas pero importantes variaciones al modelo PER relacionadas con: Se procura ampliar su campo de aplicacin no slo a la dimensin ambiental sino a todas las dimensiones del Desarrollo (social, econmica, institucional y ambiental), ya que como ha sido explicado, todas ellas podran ser caracterizadas sectorialmente en trminos de bienes y servicios de la Nacin. Se cambia el nombre respuesta por el de gestin, toda vez que de acuerdo con la definicin sistmica de gestin, esto es, la planificacin, ejecucin y control de la poltica para el logro de su objetivo, cada uno de estos tres procesos sistmicos bsicos son realmente las respuestas o gestin que realiza la sociedad para mitigar o resolver problemas y fortalecer potencialidades. Se introducen dos nuevas subcategoras a la informacin de gestin que permiten caracterizarla no slo en trminos de procesos y productos, sino
80
Leonel Vega Mora

adicionalmente en trminos de impacto, (con la cual se representan las consecuencias de la gestin sobre las condiciones de estado y/o de presin en la misma dimensin donde sta se realiza) y, en trminos de efecto, (con la cual se representan las consecuencias de la gestin y de los impactos, en dimensiones diferentes a donde se realiza la gestin y se generan dichos impactos). Como se mostrar posteriormente, ambas nuevas subcategoras de gestin, podrn mostrar mejoramientos y/o desmejoramientos de las condiciones de estado y/o de presin, en funcin de los objetivos de cada poltica. Finalmente, se invierte el orden de las palabras presin-estado por el de estado-presin, toda vez que a efectos prcticos, primero se caracteriza el estado de cualquier recurso en trminos de su cantidad, calidad y disponibilidad y luego s se caracteriza la presin sobre el recurso en trminos de los factores de afectacin ya sea por uso o deterioro.
Todas las anteriores modificaciones realizadas sobre el modelo PER inicial llevan a proponer y desarrollar un nuevo modelo denominado estadopresin-gestin EPG, como marco ordenador para la organizacin y manejo de la informacin oficial, especficamente para la informacin relacionada con la formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas. Este nuevo modelo, como enfoque mental de organizacin de la informacin oficial, permitir dar respuesta coherente y detallada a las siguientes tres categoras de interrogantes: Cul es la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios de cada una de las dimensiones del Desarrollo de la Nacin? Cul es el uso y deterioro que se hace de los bienes y servicios de cada una de las dimensiones del Desarrollo de la Nacin? Cules son los procesos y productos-servicios que adelanta y obtiene la sociedad para garantizar el Desarrollo y sostenibilidad de la Nacin y cules son las consecuencias (impactos y efectos) de la gestin sobre los bienes y servicios de cada una de las dimensiones del Desarrollo?
81
Leonel Vega Mora

La primera categora de interrogante se denomina informacin de estado, y se referir a toda aquella informacin relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios de la Nacin. La segunda categora de interrogante se denomina informacin de presin, y se referir a toda aquella informacin relacionada con los factores o agentes de uso y/o deterioro de los bienes y servicios de la Nacin. La tercera categora de interrogante se denomina informacin de gestin, y se referir a toda aquella informacin relacionada con los procesos adelantados, los productos-servicios obtenidos, as como los impactos y efectos generados por la Sociedad y el Estado en general en la bsqueda del Desarrollo de la Nacin. En definitiva, el marco ordenador de la informacin EPG deber permitir disponer de manera organizada, pormenorizada y medible, toda aquella informacin oficial que caracterice los bienes y servicios de la Nacin en trminos de sus condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), de sus condiciones de presin (uso y deterioro) y de la gestin pblica (procesos, productos-servicios, impactos y efectos) adelantada en pro de los fines especficos de la Nacin y por supuesto del Estado, a travs de las polticas, planes, programas y proyectos. Mapa-Matriz-EPG para la organizacin, almacenamiento y sistematizacin de la informacin oficial Aunque la toma y recoleccin de informacin constituyen uno de los principales cuellos de botella en los procesos de reconstruccin, construccin o prospeccin de lneas base de informacin, su almacenamiento y sistematizacin bajo un esquema organizado son fundamentales en dichos procesos. En este sentido, complementariamente a la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin, concertacin y articulacin que permitan acuerdos y/o convenios de cooperacin para la toma, recoleccin, almacenamiento, procesamiento y disposicin adecuada de la informacin, as como para el establecimiento de protocolos especiales basados en normas o estndares que permitan un manejo normalizado de la misma, es fundamental
82
Leonel Vega Mora

disponer de herramientas adecuadas que lo faciliten, todo esto, bajo el marco ordenador de estado-presin-gestin EPG. Con tal propsito, en la tabla No. 1 se propone y esquematiza el Mapa Matriz-EPG, como herramienta bsica que permite vislumbrar el espectro general de la informacin oficial, as como orientar su organizacin, almacenamiento y sistematizacin de manera organizada bajo el esquema EPG. Resulta conveniente aclarar que en principio, este mapa-matriz no pretende ningn tipo de relacionamiento entre los sectores del Desarrollo, y se limita solamente a mostrar el espectro general de los bienes y servicios de cada sector (ecosistema, institucional, econmica y social) bajo el marco ordenador de estado, presin, gestin21. Tabla No. 1 Mapa - matriz EPG para la organizacin, almacenamiento y sistematizacin de la informacin oficial
21
Como se explica posteriormente, cada Nacin debe garantizar la sostenibilidad ambiental de su Desarrollo, lo que obliga a determinar qu tan responsables ambientalmente son cada uno de los sectores del Desarrollo con relacin al uso, deterioro y gestin que hacen de y sobre los bienes y servicios de sus ecosistemas. Esto llevar a plantear y desarrollar un mapa-matrz EPG de integracin ambiental, que adems de vislumbrar el espectro general de la informacin oficial, nos permitir relacionar e integrar cada uno de los sectores del Desarrollo con el ecosistema.
83
Leonel Vega Mora

Como se puede apreciar, para cada tema considerado se dispone de una casilla de acuerdo al tipo de informacin que corresponda, ya sea de estado (cantidad, calidad, disponibilidad), de presin (uso, deterioro) o de gestin (procesos, productos-servicios, impactos, efectos). Es evidente que la informacin desagregada por cada tema y tipo de informacin (EPG) podra llegar a ocupar extensos e inmanejables espacios en cada casilla, lo que obliga a desarrollar esquemas procedimentales para la agregacin, definicin y diseo de indicadores que faciliten el manejo de la informacin, como veremos a continuacin. Agregacin, definicin y diseo de indicadores Los indicadores son herramientas de informacin cuyo propsito fundamental es apoyar procesos de dos tipos: de generacin de conocimiento (con carcter netamente informativo) o de toma de decisiones. Su propsito, se deriva del objeto de estudio en el que estn enmarcados. Por su parte, la funcin principal de un indicador es brindar informacin sinttica a un usuario o grupo de usuarios acerca de una realidad o situacin, de manera que le indique algo relativo a su objeto de estudio. Algunas caractersticas importantes de los indicadores son: Pueden ser expresados en trminos de una sola variable o de relaciones simples o complejas entre ellas. Pueden tener un carcter cuantitativo o cualitativo. Estos ltimos son de gran utilidad en especial cuando la informacin cuantitativa no est disponible, cuando el atributo estudiado no tiene una naturaleza cuantificable (como es el caso de algunas caractersticas de sistemas sociales, culturales o polticos) o cuando el costo de la informacin cuantitativa es muy elevado. Pueden ser una medida escalar (unidimensional), los cuales se pueden dividir de la siguiente manera: Indicadores que miden un slo atributo mediante una nica variable, como por ejemplo el nmero de especies amenazadas en una determinada regin. Indicadores que miden la relacin
84
Leonel Vega Mora

entre dos o ms variables, como por ejemplo el porcentaje de especies amenazadas bajo planes de manejo, que relaciona el nmero de especies amenazadas con planes de manejo con el nmero total de especies amenazadas. Indicadores que agregan y ponderan informacin relacionada con diferentes variables y atributos y dan como resultado un nico valor escalar. A ellos se les llama ndices, y un ejemplo de ellos es el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), que agrega informacin relativa a diferentes variables socioeconmicas de una poblacin. Pueden ser una medida vectorial (multidimensional), a los cuales se les llama perfiles. Al igual que los ndices, tambin presentan informacin relativa a ms de un atributo, sin embargo, no la agregan ni la ponderan para obtener una medida escalar, sino que muestran la informacin de todos los atributos a la vez mediante una matriz de mltiples variables complementarias de carcter cualitativo o cuantitativo. Cada indicador debe ser identificado en una Hoja Metodolgica o Ficha Tcnica. Esta es una herramienta dirigida a los usuarios, y cumple dos propsitos fundamentales: En primer lugar, brinda una descripcin general del indicador, sus caractersticas, su objeto y lo que pretende medir o indicar. As mismo, presenta su relevancia dentro del enfoque conceptual y su relacin con otros indicadores. En segundo lugar, contiene una explicacin ms detallada y de un alto nivel tcnico acerca de la metodologa de medicin del indicador. En ella se detallan sus variables, unidades de medida, cobertura, frecuencia de medicin, y dems aspectos tcnicos que permitan a cualquier usuario medir el indicador de una manera homognea y comparable. A partir de la informacin oficial organizada bajo el nuevo marco ordenador EPG, ser posible obtener indicadores que respondan a cada una de las categoras consideradas as:
85
Leonel Vega Mora

Indicadores de estado: agregan y reflejan la informacin de estado, es decir, relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los recursos de las dimensiones del Desarrollo.
Indicadores de presin: agregan y reflejan la informacin de presin, es decir, relacionada con el uso y deterioro de los recursos de las dimensiones del Desarrollo.
Indicadores de gestin: agregan y reflejan informacin de gestin relacionada con los procesos y productos-servicios realizados en pro del Desarrollo de la Nacin.
Indicadores de impacto: agregan y reflejan informacin de gestin relacionada con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de estado y/o presin de recursos de la dimensin donde se realiza la gestin.
Indicadores de efecto: agregan y reflejan informacin de gestin relacionada con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de estado y/o presin de recursos de dimensiones diferentes a donde se realiza la gestin y se generan los impactos.
El nivel de agregacin de los indicadores depender en principio, de la cantidad y calidad de la informacin disponible (estadstica, georreferenciada, etc.). En cualquier caso, deber permitir un nivel de agregacin tal, que haga posible disponer de indicadores que involucren y reflejen fcilmente el comportamiento en tiempo y espacio de los recursos del patrimonio de la Nacin, tal como se muestra en la figura No. 14.
86
Leonel Vega Mora

Sectores del Desarrollo
Bienes y Servicios
Recursos Naturales Renovables
Tema
Agua, Aire, Suelo, Flora, Fauna
Variables de EPG
Ecosistema
Recursos Naturales No Renovables Recursos Ambientales (servicios ecosistemas) Recursos Institucionales para la gestin pblica Recursos creados con fines de Convivencia
Petrleo, Carbn, Gas Natural, Metales, Minerales
ESTADO
Cantidad, Calidad y Disponibilidad
Regulacin, Soporte, Control
PRESIN
Humanos, Legales y normativos, Organizacionales, Cientfico-Tecnolgicos, Planes, Programas, Proyectos, Instrumentos Econmicos y Financieros. Asentamientos Urbanos y Rurales, Infraestructuras de Servicios Pblicos, y de Vas y Transporte Infraestructuras Productiva, Energtica, Cientfica-Tecnolgica, y Financiera Demografa, Salud, Alimentacin, Informacin, Educacin, Empleo, Ingresos, Asociacin, Participacin, Mundo Simblico (principios, valores, lenguaje, mito, arte, religin)
Uso y Degradacin
Sector Pblico
GESTIN
Procesos, Productos Impactos, Efectos
Sector Econmico Sociedad Civil
Recursos creados con fines Productivos Recursos Humanos, Polticos y Simblicos de la Poblacin
Nivel de Agregacin de la Informacin
Figura No. 14
Agregacin, definicin y diseo de indicadores EPG
En este punto, es necesario tener en cuenta una consideracin adicional relacionada con el carcter tipolgico de los problemas y potencialidades estatales, lo cual permite que los indicadores de cada dimensin, independientemente de la jurisdiccin territorial y/o sectorial para el que sean diseados y/o utilizados, puedan indicar o reflejar en alto grado los rasgos y caractersticas esenciales o peculiares de un determinado recurso y/o tema. Esta consideracin permite la posibilidad de definir y disear indicadores EPG tipo, que puedan ser utilizados de manera homognea en diferentes territorios y/o sectores, facilitando de paso la configuracin de las Lneas Base de Informacin Oficial LBIO. Configuracin de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO Tal como ha sido planteado, la caracterizacin estatal podr ser registrada espacial y temporalmente a travs de la configuracin de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO, las cuales son fundamentales, no slo como insumo esencial de los diagnsticos requeridos en la formulacin de las polticas, planes, programas y proyectos, sino como elementos claves e imprescindibles para el diseo y desarrollo de sistemas de informacin, para el
87
Leonel Vega Mora

cumplimiento de las funciones de seguimiento y evaluacin, y para la toma de decisiones. Segn su espacialidad, las LBIO debern ser escaladas de acuerdo a los diferentes mbitos jurisdiccionales del Estado (nacional, regional, municipal, local); segn su temporalidad, las LBIO podrn ser reconstructivas del pasado, constructivas del presente y prospectivas del futuro, para diferentes perodos de tiempo (Vg. anual); y segn el grado de agregacin de la informacin, las LBIO podrn permitir la caracterizacin estatal indicativa de las dimensiones del desarrollo, tal como se esquematiza en la figura No. 15.
Sectores del Desarrollo Bienes y Servicios
Naturales Renovables
Ecosistema
Naturales No Renovables Servicios Ambientales Institucionales
Sector Pblico Sector Econmico Sociedad Civil
Creados y construidos con fines convivencia Creados y construidos con fines productivos Humanos, Polticos y Culturales
1E 0 1P 0 2E 0 2P 0 3E 0 3P 0 4E 0 4P 0 5E 0 5P 0 6E 0 6P 0 7E 0 7P 0
1G 1 2G 1 3G1 4G 1 5G 1 6G 1 7G 1
1E 1 1P 1 2E 1 2P 1 3E 1 3P 1 4E 1 4P 1 5E 1 5P 1 6E 1 6P 1 7E 1 7P 1
1G 2 2G 2 3G 2 4G 2 5G 2 6G 2 7G 2
1E 2 1P 2 2E 2 2P 2 3E 2 3P 2 4E 2 4P 2 5E 2 5P 2 6E 2 6P 2
1G 3 2G 3 3G 3 4G 3 5G3 6G 3
1E n 1P n 2E n 2P n 3E n 3P n 4E n 4P n 5E n 5P n 6E n 6P n 7E n 7P n
Lnea Base Ao n
7E 2 7P 2 7G 3
Lnea Base Ao 2
Lnea Base Ao 0
Lnea Base Ao 1
Figura No. 15
Configuracin de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO anlisis estratgico de
3.2.2.2 Identificacin, priorizacin y potencialidades y problemticas
La identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas ser realizada de acuerdo al tema especfico de poltica formulada. En cualquier caso, este proceso deber involucrar una amplia participacin y consenso por parte de todos y cada uno de los actores involucrados, de acuerdo con el tema especfico de poltica tratado. En el
88
Leonel Vega Mora

desarrollo de esta accin se debern cumplir al menos, las siguientes etapas bsicas: Informacin y capacitacin de actores participantes Para cualquier caso, es deseable y conveniente que la participacin de los actores sea lo ms calificada posible, es decir, que los participantes estn lo ms informados posible sobre el tema de poltica a tratar. En tal sentido, es necesario que como primera etapa, los actores participantes sean objeto de un taller de informacin y capacitacin, tomando como insumo bsico la caracterizacin oficial previamente realizada a travs de las Lneas Base de Informacin Oficial LBIO. Identificacin de potencialidades y problemticas En principio, para facilitar la identificacin de potencialidades y problemticas, se asumir por un lado, que las condiciones de estado de los bienes y servicios de la Nacin, es decir, su cantidad, calidad y disponibilidad, constituyen potencialidades, y por otro lado, que las condiciones de presin, es decir, los factores o agentes de uso y deterioro de dicho patrimonio constituyen problemticas, en la medida que afecten negativamente las condiciones de estado. De acuerdo con el tema especfico de poltica tratado, las potencialidades y problemticas podrn ser identificadas de manera independiente por cada uno de los actores involucrados, y posteriormente mediante un taller de consenso, lograr su normalizacin conceptual y semntica que permita la agrupacin homognea de cada una de las potencialidades y problemticas identificadas. Priorizacin de potencialidades y problemticas Una vez identificadas y consensuadas entre los diferentes actores involucrados cada una de las potencialidades y problemticas de acuerdo al tema especfico de poltica estudiado, se procede a su priorizacin, lo cual puede ser realizado de dos modos, segn el grado de interrelacin requerido: En el primer modo, se asigna al total de potencialidades y problemticas identificadas y consensuadas un valor de 100 puntos. Posteriormente, de manera independiente cada actor involucrado distribuye estos 100 puntos entre
89
Leonel Vega Mora

todas las potencialidades y problemticas identificadas, asignando en cada caso un valor de la manera ms objetiva posible, segn su percepcin y conocimiento especfico del tema. Finalmente, se promedian las diferentes ponderaciones realizadas entre todos los actores participantes y se obtiene as la priorizacin del primer modo. Como regla general para este modo de priorizacin, se establece la obligacin de asignar los 100 puntos entre al menos el 30% del total de las potencialidades y problemticas identificadas, pudiendo quedar algunas de ellas sin ponderacin. El segundo modo, denominado por el autor priorizacin sistmica, adems de evitar al mximo la discrecionalidad y subjetividad de los actores en cada ponderacin, busca ponderar el grado de influencia de cada potencialidad y problemtica con las dems. Con tal propsito, se propone la Matriz de Correlacin Sistmica de estado-presin, en la cual se correlacionan entre s las potencialidades, esto es, las condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), las problemticas, esto es, las condiciones de presin (por uso y deterioro) de los recursos del patrimonio de la Nacin, disponindolas como variables activas en el eje de las Y, y como variables pasivas en el eje de las X, tal como se ilustra en la tabla No. 2.
90
Leonel Vega Mora

Tabla No. 2
Matriz de correlacin sistmica de estado-presin
Las entradas a cada una de las celdas de la matriz de correlacin se califican o valoran de manera concertada entre los diferentes actores, determinando el grado de influencia de cada variable activa sobre las pasivas de acuerdo con la siguiente escala de valor: 0 = ninguna influencia; 1 = mnima influencia; 2 = media influencia; 3 = alta influencia. Para garantizar la mxima imparcialidad y objetividad en el proceso de valoracin, se deben cumplir dos reglas fundamentales: en primer lugar, la valoracin no se vota por mayora sino que se negocia (consenso) y, en segundo lugar, se debe valorar la situacin actual encontrada y no la deseable o deber ser. Finalmente, se ponderan cada uno de los totales de activos y pasivos, lo que permite determinar, de mayor a menor grado de ponderacin, las prioridades sistmicas de todas las potencialidades y problemticas identificadas.
91
Leonel Vega Mora

Anlisis Estratgico de potencialidades y problemticas Para facilitar el anlisis estratgico de cada una de las potencialidades y problemticas priorizadas, las respectivas variables activas y pasivas pueden ser representadas y distribuidas en un plano cartesiano delimitado en cuadrantes por unos ejes crticos (X y Y) representados por el valor de las medianas de pasivos y activos respectivamente, tal como se esquematiza en la figura No. 16.
Influencia TA ACTIVAS Muy influyentes y poco dependientes. Con las cuales trabajar CRTICAS Altamente influyentes y dependientes. Muy vulnerables REACTIVAS Poco influyentes y muy dependientes. Causas de porqu no funcionan bien las cosas. Buenas para indicadores TP Dependencia x = ( (TPmx TPmin)/2) + TPmin)
y
INERTES Poco influyentes y poco dependientes. Buenas para hacer pruebas piloto
y = ( (TAmx TAmin)/2) + TAmin)
Figura No. 16
Anlisis estratgico de potencialidades y problemticas
3.2.2.3 Prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin Una vez identificadas, priorizadas y analizadas estratgicamente las potencialidades y problemticas relacionadas con el tema de poltica tratado, se procede a la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin, todos ellos orientados a minimizar y/o eliminar las problemticas y a maximizar las potencialidades.
92
Leonel Vega Mora

Con tal propsito, a continuacin se proponen y describen brevemente tres maneras de prospectar y construir dichos escenarios de acuerdo con la informacin disponible: Mediante el mtodo ideal, en el cual se prospecta la gestin de manera ideal, es decir, aquella que permite mejorar el estado y eliminar totalmente las presiones, independientemente de los recursos financieros e institucionales requeridos para tal propsito. Mediante el mtodo estocstico, con el cual a partir de los registros histricos de estado, presin y gestin, sea posible generar estadsticamente series futuras de informacin con un comportamiento estadstico similar al de las series histricas. Este mtodo obliga a disponer de muy buenas series de informacin histrica, lo que implica, la reconstruccin previa de las Lneas Base de Informacin Oficial LBIO. Mediante el mtodo de disponibilidad presupuestal, con el cual se asume que toda la gestin la sociedad para mitigar y/o eliminar las presiones y mejorar el estado de los bienes y servicios de una Nacin, implican un gasto presupuestal (que puede ser monetizado) que en la mayora de los casos no superar el techo presupuestal asignado. De esta manera, si se conoce la disponibilidad de presupuesto futuro para una determinada gestin, ser posible prospectar el estado y presin futuros que se lograra con dicho gasto y por lo tanto la gestin depender de la disponibilidad presupuestal. Finalmente, la seleccin de escenarios deseados deber realizarse a partir de los escenarios de gestin posibles construidos, pero siempre con una amplia participacin y consenso de los actores involucrados, que permita la realizacin y desarrollo de acuerdos y voluntades, que incluyan la definicin de lmites y seleccin de procesos gobernables, y que garanticen la sostenibilidad ambiental, econmica, social e institucional de la gestin. 3.2.3 Principios especficos
Como ha sido planteado, los principios constituyen los conceptos o ideas fundamentales que sirven de base, orientan, ordenan y rigen el pensamiento, el conocimiento y las conductas sociales. Son concebidos a partir de los paradigmas sociales vigentes y constituyen la expresin filosfica, poltica,
93
Leonel Vega Mora

tica, moral, ldica y tcnico-cientfica de la sociedad, realizada a travs de la participacin de cada uno de los actores involucrados22. Al margen de los principios generales establecidos en la Constitucin de cada Nacin (normalmente relacionados con eficiencia, eficacia, economa, equidad, gobernabilidad, competitividad, etc.) y del nuevo principio de respeto y responsabilidad ambiental previamente considerado, es necesario definir y/o adoptar los Principios Especficos que regirn y orientarn la poltica pblica formulada de acuerdo con su temtica particular y segn los lineamientos generales que orienten el tema tanto a nivel internacional como nacional. 3.2.4 Objetivos
Genricamente los objetivos constituyen el qu-hacer de las polticas pblicas y podrn ser de carcter general o especficos como se describe a continuacin. 3.2.4.1 Objetivo general El objetivo general ser entendido como una declaracin amplia y razonablemente inmutable de los fines que el Estado pretende alcanzar, dentro de una realidad y tiempo indeterminado como corresponde a las polticas de Estado. En lo posible, es deseable plantear un slo objetivo general por poltica de acuerdo con cada uno de los fines del Estado. Se esperara que los objetivos generales de las polticas pblicas fueran, entre otros: Individuales: la libertad, la seguridad jurdica, el derecho. Colectivos: la justicia, la felicidad, el bien comn. Exclusivos: el mantenimiento del poder, la conservacin del orden jurdico, la proteccin de la sociedad. Concurrentes: la salud, la educacin, la economa, los transportes, las comunicaciones, la organizacin profesional. Como ha sido planteado
22
Como lo plantea Morin [2001], estas operaciones, que utilizan la lgica, son de hecho comandadas por principios supralgicos de organizacin de la informacin, del conocimiento y del pensamiento, esto es, paradigmas, que como principios ocultos gobiernan nuestra visin de las cosas y del mundo sin que tengamos conciencia de ello [Morin, 2001].
94
Leonel Vega Mora

previamente, en los fines concurrentes se debe incluir el de sostenibilidad ambiental. 3.2.4.2 Objetivos especficos Los objetivos especficos constituyen los propsitos especficos que la poltica pblica deber alcanzar en pro de un fin determinado del Estado en cada escenario de gestin seleccionado. Sern formulados como respuesta al diagnstico para prevenir, mitigar o eliminar las problemticas identificadas y para optimizar las potencialidades encontradas. Podrn ser planteados de manera descriptiva, pero siempre, tomando como insumo los escenarios deseados seleccionados de estado, presin y gestin, facilitando el desarrollo de acuerdos entre los actores involucrados. Para su formulacin adecuada es fundamental realizar una agrupacin y categorizacin coherente que permita la definicin de un nmero mnimo de objetivos. 3.2.5 Soluciones estratgicas
Aunque las estrategias son entendidas genricamente como el conjunto de acciones que aseguran una decisin ptima en un momento determinado, en este libro sern entendidas complementariamente como aquellas soluciones, que debidamente definidas y diseadas, permiten el logro adecuado de cada uno de los objetivos de poltica como respuesta a las problemticas y potencialidades identificadas. En este sentido y entre otros aspectos, las soluciones estratgicas debern cumplir los siguientes requisitos: Ser coherentes con el diagnstico. Ser formuladas con una amplia participacin de los actores involucrados. Estar articuladas con las dems polticas pblicas y planes de desarrollo de los niveles nacional y regional. Facilitar el desarrollo de acuerdos para la sostenibilidad del desarrollo a nivel nacional, regional y local. Estar relacionadas directamente con cambios positivos en el estado de los recursos y con cambios negativos en la presin ejercida sobre ellos.
95
Leonel Vega Mora

Ser priorizadas de acuerdo con las capacidades tcnicas, financieras e institucionales.
Lograr su aprobacin ante los Consejos Nacionales Territoriales y/o Sectoriales respectivos.
Para garantizar la mayor coherencia posible en la formulacin de las soluciones estratgicas, a efectos del presente libro se plantea la necesidad de considerar cuatro tipos de soluciones estratgicas: las estrategias misionales, las estrategias funcionales, las estrategias jurisdiccionales y las estrategias instrumentales. 3.2.5.1 Estrategias misionales Las estrategias misionales constituirn las grandes lneas de accin relacionadas con el cmo-debe-ser llevado a cabo el objetivo general de cada poltica pblica dentro de un perodo de tiempo indeterminado. Para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo, las estrategias misionales debern involucrar acciones relacionadas con la conservacin o ahorro presente de recursos para el futuro, con la recuperacin presente de recursos mal usados en el pasado y con el aprovechamiento sostenible de recursos en el presente sin comprometer su uso futuro. 3.2.5.2 Estrategias funcionales Las estrategias funcionales constituirn las grandes lneas de accin relacionadas con el cmo-hacer para llevar a cabo, dentro de un perodo de tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos especficos de la poltica pblica en cuestin. En tal sentido, las estrategias funcionales correspondern con los procesos sistmicos bsicos de la gestin pblica, esto es, la formulacin de polticas y el diseo de instrumentos; el fomento al Desarrollo; y el Seguimiento y Evaluacin a las polticas y gestin pblica. Formulacin de polticas y diseo de instrumentos La estrategia funcional de formulacin de polticas y diseo de instrumentos, constituye una adaptacin del proceso genrico de planificacin. Implica un proceso racional de toma de decisiones que involucra
96
Leonel Vega Mora

un conjunto de acciones relacionadas con la orientacin, la formulacin, el diseo, la reglamentacin y la programacin, a travs del cual se define el qu (polticas) y el cmo (soluciones estratgicas) de la gestin pblica. Fomento al desarrollo La estrategia funcional de fomento al desarrollo constituye una adaptacin del proceso genrico de ejecucin. Implica el fortalecimiento de la capacidad de cada una de las dimensiones del Desarrollo a travs de acciones de realizacin, produccin, implementacin, fomento, etc., que permitan el cumplimiento adecuado de los objetivos de la poltica. Seguimiento y evaluacin de polticas y gestin pblica La estrategia funcional de seguimiento y evaluacin de polticas y gestin pblica constituye una adaptacin del proceso sistmico bsico de control. Bajo enfoque sistmico implicar la verificacin continua al cumplimiento de los principios, objetivos y finalidad de las polticas, as como a la adecuada implementacin de las soluciones estratgicas y cumplimiento de las metas de gestin. 3.2.5.3 Estrategias jurisdiccionales Constituyen las grandes lneas de accin relacionadas con el dndehacer para llevar a cabo, dentro de un perodo de tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos especficos de la poltica pblica en cuestin. En este sentido, las estrategias jurisdiccionales podrn ser adelantadas a travs de la gestin pblica territorial que implementa las polticas pblicas de desarrollo territorial en los mbitos departamentales, distritales y municipales y a travs de la gestin pblica sectorial que implementa las polticas pblicas sectoriales relacionadas bsicamente con el logro de los fines concurrentes del Estado, es decir, la salud, la economa, la organizacin profesional, la educacin, los transportes y las comunicaciones. 3.2.5.4 Estrategias instrumentales
97
Leonel Vega Mora

Constituyen las grandes lneas de accin relacionadas con el con-quhacer para llevar a cabo, dentro de un perodo de tiempo determinado, el objetivo general y/o objetivos especficos de la poltica pblica en cuestin. En trminos genricos, las polticas pblicas debern disponer de los instrumentos adecuados que permitan materializar cada una de las soluciones estratgicas de la poltica. Estos instrumentos son, entre otros, los legales y normativos, los organizacionales, los econmicos y financieros, los de informacin e investigacin, los de educacin y participacin, y los de planificacin, tal como se describen a continuacin. Instrumentos legales y normativos Los instrumentos legales y normativos constituyen el conjunto de normas de conducta que la sociedad de manera individual o colectiva debe observar en sus relaciones mutuas para realizar el orden social y que se denominan normas jurdicas, pues representan el ordenamiento jurdico de cualquier Estado de derecho. En trminos generales, las normas jurdicas comprenden, entre otras, la Constitucin Nacional, las Leyes Orgnicas, las Leyes de la Repblica, los Decretos Ley, los Decretos, los Cdigos, las Resoluciones, etc., que componen el marco normativo legal vigente en cada Estado para garantizar la implementacin adecuada de las polticas pblicas. Instrumentos organizacionales Los instrumentos organizacionales estn constituidos bsicamente por cada una de las entidades que tienen por misin el logro de los objetivos de cada poltica pblica en cuestin. Se propone que en el diseo o reestructuracin de cualquier entidad pblica se siga el siguiente orden lgico estratgico: Estructura misional: define el deber-ser de la entidad. Se configura a partir de la identificacin de los objetivos misionales de la entidad para el logro de los objetivos de la poltica pblica que orientarn y dinamizarn su gestin pblica particular.
98
Leonel Vega Mora

Estructura funcional: define el deber-hacer de la entidad. Se configura a partir de la identificacin de los procesos bsicos que desarrollan los objetivos misionales de la entidad en cuestin.
Estructura organizacional: define el con quin-hacer de la entidad. Se configura mediante la identificacin de las instancias y personal requeridos para el desarrollo adecuado de los procesos bsicos identificados en la estructura funcional.
Instrumentos econmicos y financieros Los instrumentos econmicos permiten introducir cambios de comportamiento en los sectores regulados de la poblacin y pueden llegar a constituirse en una excelente estrategia para coadyuvar al logro de los objetivos de las polticas pblicas. Su capacidad para inducir innovaciones en la comunidad regulada proviene de la fuerza generada por la necesidad de minimizar los costos que genera una presin hacia oferentes de tecnologa para desarrollar nuevas opciones cada vez ms baratas, eficientes y que incrementen la productividad. Los instrumentos financieros por su parte, constituyen los recursos de inversin y funcionamiento que se utilizan para adelantar la gestin pblica a travs de planes, programas y proyectos. Los recursos financieros pueden provenir de diferentes fuentes como son Presupuesto General de la Nacin, Recursos Propios administrados por entidades, Crdito Externo e Interno, Cooperacin Internacional, etc. y adems pueden ser pblicos, privados y/o mixtos. Instrumentos de informacin Como ha sido planteado, la informacin constituye el alimento bsico de los sistemas organizacionales, en este caso del Estado. La informacin oficial, es decir, aquella que es responsabilidad del Estado y es comn a todas las dimensiones del Desarrollo, es estratgica para el logro de la finalidad del Estado, ya que entre otros aspectos, permite la identificacin de los problemas apremiantes del Estado, la planificacin del desarrollo, el seguimiento y
99
Leonel Vega Mora

evaluacin de las polticas pblicas y la toma de decisiones para el logro de los fines del Estado. A la luz del enfoque sistmico, cada Estado deber garantizar la disponibilidad, accesibilidad y aplicabilidad de la informacin oficial, para lo cual deber, adems de disponer de una poltica nacional de informacin oficial, disear e implementar un Sistema Nacional de Informacin Oficial SNIO, que materialice y operacionalice dicha poltica. En trminos genricos, una poltica nacional de informacin oficial deber regirse al menos por los siguientes Principios: Responsabilidad del Estado: el Estado garantizar los recursos econmicos y financieros para la produccin, actualizacin y mantenimiento de la informacin oficial en sus mbitos territoriales y sectoriales. Pertinencia, oportunidad y eficiencia: la identificacin de prioridades de generacin y actualizacin de informacin de cada una de las entidades estatales productoras de informacin oficial ser definida al ms alto nivel del Estado y deber obedecer a un Plan Estratgico Nacional. Integralidad: todas las entidades del Estado debern usar la informacin oficial, generada con base en estndares aprobados, para lo cual se promover la realizacin de protocolos, metodologas, normas tcnicas y estndares que faciliten la conectividad, homologacin e intercambio de la informacin oficial, independientemente de plataforma computacional alguna. Se avanzar en procesos de certificacin oficial de conformidad con los estndares nacionales e internacionales sobre calidad, objetividad, estandarizacin y compatibilidad. Seguridad: el Estado garantizar la seguridad de la informacin oficial. Accesibilidad: el Estado garantizar a todos sus ciudadanos el acceso adecuado a la informacin oficial, la cual tendr niveles de acceso de acuerdo a su importancia estratgica para la seguridad del Estado. Propiedad: la propiedad de la informacin generada por entidades estatales ser del Estado, quien garantizar la propiedad intelectual y los derechos de propiedad de la informacin entre las entidades del Estado.
100
Leonel Vega Mora

Cooperacin Horizontal e Interinstitucional: la conformacin, mantenimiento y actualizacin permanente del Sistema Nacional de Informacin Oficial es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la Academia, la Comunidad, las Organizaciones No Gubernamentales y el sector privado, quienes cooperarn mediante el intercambio de informacin y de conocimientos cientficos y tecnolgicos. Los anteriores principios debern garantizar al menos la informacin oficial bsica, es decir, aquella que es comn a todos los sectores. Complementariamente, el Sistema Nacional de Informacin Oficial deber permitir los flujos de informacin inter e intra territoriales y sectoriales, debidamente articulados a travs de sistemas interconectados que mejoren el ejercicio de la gestin pblica, reduzcan la incertidumbre en la toma de decisiones y disminuyan los costos de transaccin en el marco de las funciones del Estado, todo ello, como mdulos o subsistemas de informacin e investigacin temtica y/o sectorial del sistema. Instrumentos de participacin Desde la ptica sistmica desarrollada en este libro, la poblacin se constituye en principio y fin del Estado, lo que exige igualmente una amplia participacin de la poblacin, ya sea en la eleccin de sus representantes para la conformacin de los poderes pblicos (participacin ciudadana) o en la toma de decisiones para el desarrollo de proyectos especficos (participacin comunitaria), que van desde la formulacin misma de las polticas pblicas y el diseo de sus instrumentos, hasta su implementacin, seguimiento y evaluacin. En cualquier caso, la participacin deber ser calificada, es decir, realizada con conocimiento amplio, profundo y real de la situacin especfica tratada en cada dimensin del Desarrollo. En consecuencia, es indispensable que la comunidad disponga, adems de la informacin y conocimientos suficientes y apropiados para que su participacin sea realmente efectiva, de los canales y mecanismos legitimados que le permitan participar activamente tanto en la defensa de sus intereses y derechos como en la toma de decisiones de cada uno de los asuntos relacionados con la gestin y polticas pblicas.
101
Leonel Vega Mora

Instrumentos de planificacin Los instrumentos de planificacin son quizs los ms importantes instrumentos para materializar las polticas pblicas, y bien vale la pena considerarlos como los instrumentos de poltica por excelencia, ya que si estn bien formulados, involucrarn a todos y cada uno de los dems instrumentos de poltica. En otras palabras, la excelencia y viabilidad de un plan depender en gran medida de que est regulado por un marco jurdico y reglamentario; que sea ejecutado por una organizacin formal o informal; que sea formulado a partir de un adecuado diagnstico sustentado con informacin veraz, clara y suficiente; que involucre la adecuada participacin de todos los actores interesados; y que cuente con los instrumentos econmicos y financieros que lo hagan posible. Desde la ptica sistmica, a efectos del presente libro asumiremos que los instrumentos de planificacin podrn ser de dos tipos: los planes estratgicos, con un carcter ordenador-orientador de la gestin en el mediano y largo plazo (horizonte temporal de 4 a 10 aos) y, los planes operativos, con un carcter de accin-ejecutable de la gestin en el corto y mediano plazo (horizonte temporal de 0 a 4 aos). Ahora bien, desde la lgica del Estado como sistema, y en consecuencia con los procesos de planificacin del Desarrollo, se evidencia la necesidad de disponer de dichos instrumentos de planificacin (estratgicos y operativos) en todos y cada uno de los mbitos territoriales y sectoriales de cada Nacin, y por lo tanto, a efectos de la presente propuesta, los instrumentos de planificacin podrn tener un carcter estratgico-orientador, de mediano y largo plazo como los Planes de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento Sectorial, o un carcter operativo-ejecutable, de corto y mediano plazo, como los Planes de Desarrollo Territorial y de Desarrollo Sectorial, tal como se esquematiza en la figura No. 17.
102
Leonel Vega Mora

Estratgicos Estratgicos (orientadores) (orientadores)
Operativos Operativos (ejecutables) (ejecutables)
Planes de Planes de Ordenamiento Ordenamiento Territorial - POT Territorial - POT Plan de Ordenamiento Plan de Ordenamiento Territorial Nacional Territorial Nacional Planes de Ordenamiento Planes de Ordenamiento Regional Regional Planes de Ordenamiento Planes de Ordenamiento de Cuencas Hidrogrficas de Cuencas Hidrogrficas Planes de Ordenamiento Planes de Ordenamiento Territorial Municipales Territorial Municipales
Planes de Planes de Ordenamiento Ordenamiento Sectorial - POS Sectorial - POS
Planes de Planes de Desarrollo Desarrollo Sectorial - PDS Sectorial - PDS
Planes de Planes de Desarrollo Desarrollo Territorial - PDT Territorial - PDT Plan Nacional de Plan Nacional de Desarrollo Desarrollo
Planes de Planes de Expansin y/o Expansin y/o Desarrollo Sectorial Desarrollo Sectorial
Planes de Desarrollo Planes de Desarrollo Regional Regional Planes de Manejo de Planes de Manejo de Cuencas Hidrogrficas Cuencas Hidrogrficas Planes Municipales de Planes Municipales de Desarrollo Desarrollo
Figura No. 17 Instrumentos de planificacin en los mbitos territoriales y sectoriales de cada Nacin No es objeto del presente libro desarrollar genricamente cada uno de los planes considerados. No obstante, desde la ptica sistmica e independientemente del tipo de plan, todos ellos debern ser estructurados y formulados bajo un marco lgico estratgico que involucre cuatro componentes bsicos: la justificacin y antecedentes, el diagnstico, las soluciones estratgicas (planes ordenadores-orientadores), las soluciones operativas (planes de accin-ejecutables), y los mecanismos para su seguimiento y evaluacin. Finalmente, en la figura No. 18 se relacionan y esquematizan bajo el marco ordenador de estado-presin-gestin EPG, lneas base de informacin para polticas, planes estratgicos, planes operativos y proyectos, con lo cual se pretende reafirmar la diferencia conceptual existente entre objetivos de poltica en trminos de las condiciones propuestas o esperadas de estado y presin y, entre metas de gestin en trminos de los procesos a adelantar y/o productos-servicios a obtener para cumplir con los objetivos de poltica propuestos.
103
Leonel Vega Mora

Polticas
E0 P0
Objetivos E1 Objetivos E2 Objetivos E3 Objetivos E4 Objetivos E10 Objetivos En Poltica P1 Poltica P2 Poltica P3 Poltica P4 Poltica P10 Poltica Pn Soluciones Soluciones Soluciones Soluciones Soluciones Soluciones Estratgicas Estratgicas Estratgicas Estratgicas Estratgicas Estratgicas
Planes Estratgicos
E0 P0
Objetivos Poltica P1 Programas
E1
E2
E3
Objetivos E4 Poltica P4 Programas
E10
Planes Operativos
E0 P0
Objetivos Poltica P1 Proy.

Metas Gestin 1
E1

Metas Gestin 2
E2

Metas Gestin 3
E3

Metas Gestin 4
E4
Proyectos
E0 P0
Objetivos E1 Poltica P1 Actividades

Metas Gestin 1
Retos
Retos
Retos
Retos
Retos
Retos
Lnea Base Ao 0
Lnea Base Ao 1
Lnea Base Ao 2
Lnea Base Ao 3
Lnea Base Ao 4
Lnea Base Ao 10
Lnea Base Ao n
Figura No. 18
Polticas, planes y proyectos bajo el marco ordenador EPG
El anterior esquema permite involucrar igualmente una nueva acepcin para el concepto de reto, que a efectos del presente libro ser entendido como el propsito de gestin orientado a lograr variaciones temporales de estado y de presin. 3.2.6 Mecanismos de seguimiento y evaluacin
El seguimiento y evaluacin de las polticas y gestin pblica hacen parte del proceso genrico de Control, y estn orientados a permitir la adecuada retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin pblica, y por lo tanto garantizar la sostenibilidad y adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo. En este punto resulta conveniente aclarar los conceptos de seguimiento y evaluacin los cuales algunas veces son confundidos y en otros casos usados indistintamente, pero que a efectos del presente libro y bajo el marco ordenador de estado-presin-gestin EPG tendrn la acepcin precisa que se propone a continuacin.
104
Leonel Vega Mora

Por Seguimiento, entenderemos genricamente la caracterizacin y sistematizacin espacio-temporal de las condiciones de estado, presin y gestin de cada una de las dimensiones del desarrollo. En los procesos de seguimiento no se realizan juicios de valor, es decir, no se plantean ningn tipo de interrogantes ni de respuestas sobre las condiciones y el comportamiento en tiempo y espacio de los elementos y procesos de un sistema. En el seguimiento slo se ubica sistematizadamente la informacin de estado-presin-gestin en tiempo y espacio y a lo sumo se emiten seales de alerta. En consecuencia, los procesos de seguimiento se materializan a travs de la conformacin de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO. Por Evaluacin, entenderemos genricamente el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente las variaciones temporales y espaciales de las condiciones de estado, presin y gestin en cualquiera de las dimensiones del Desarrollo. La evaluacin incluir bsicamente dos tipos de juicios de valor: Los anlisis de impacto de la gestin, con los cuales se determinan las variaciones temporales de estado y/o de presin en la misma dimensin donde se realiza la gestin; Los anlisis de efecto, con los cuales se determinan las consecuencias directas o indirectas de la gestin y de los impactos sobre las variaciones temporales de estado y/o presin en dimensiones diferentes de donde se realiza la gestin y se generan los impactos. 3.2.6.1 Seguimiento y evaluacin actual En trminos generales, los procesos de seguimiento y evaluacin de las polticas y gestin pblica son muy similares, especialmente a nivel de los pases latinoamericanos, donde es evidente la gran injerencia de los organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, no slo en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, sino tambin en los procesos de seguimiento y evaluacin de las mismas.
105
Leonel Vega Mora

En Colombia particularmente, el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas se adelanta sobre dos grandes aspectos: por un lado, mediante la vigilancia de la gestin fiscal y el control de resultados de la administracin pblica a travs de la Contralora General de la Repblica CGR, y por otro lado, mediante el seguimiento a la ejecucin y la evaluacin de resultados de los planes generales, programas y proyectos pblicos a travs del Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados SINERGIA, bajo la secretara tcnica del Departamento Nacional de Planeacin DNP. En ambos casos, tanto la accin de la CGR como la del DNP se orientan fundamentalmente al Plan Nacional de Desarrollo del gobierno vigente, sin referentes especiales que permitan determinar su impacto real en un contexto temporal mucho ms amplio y estratgico para la nacin, que los slo cuatro aos del gobierno respectivo. Veamos en la prctica en qu consiste cada caso considerado: En el primer caso, la vigilancia de la gestin fiscal y el control de resultados de la administracin pblica por parte de la CGR constituye una accin de carcter externa al fuero del gobierno consistente en verificar el cumplimiento fiscal de algunos principios generales constitucionales como son la eficiencia, la eficacia, la economa, etc., lo cual es realizado bsicamente verificando el cumplimiento de metas de gestin en algunos instrumentos de planificacin, sin referentes especiales sobre los impactos y efectos (positivos o negativos) de la gestin. En el segundo caso, el seguimiento de la ejecucin y la evaluacin de resultados de las polticas, planes generales, programas y proyectos del sector pblico se realizan a travs del SINERGIA, bajo la coordinacin del Departamento Nacional de Planeacin DNP. Constituye una accin de carcter interna al fuero del gobierno y se realiza mediante el mecanismo de Compromiso Informe de Gestin Evaluacin, que se legitima ante el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES. En teora este mecanismo consiste en que a inicios de cada ao, el Ministro del sector respectivo establece sus compromisos de gestin a realizar durante el ao que empieza, los cuales son legitimados en un documento Conpes de Compromiso para el ao en cuestin. Al trmino del ao, el Ministro presenta su Informe de Gestin, el cual se confronta con el Conpes de Compromiso, permitiendo realizar la evaluacin de gestin, la cual es
106
Leonel Vega Mora

legitimada en un documento inmediatamente anterior.
Conpes
de
Evaluacin
para
el
ao
Aunque el esquema utilizado permite seguir el cumplimiento de los compromisos o metas de gestin propuestas para la ejecucin y/o aplicacin del Plan Nacional de Desarrollo en sus diferentes programas y proyectos, dicho seguimiento y evaluacin, al igual que el realizado en la CGR, resultan ser incompletos, pues dicen poco sobre el cumplimiento de los Principios y de los Fines u Objetivos mismos de las polticas que orientan y dinamizan la gestin pblica en cada tema tratado, y ms an, dice nada con relacin a los impactos y efectos de dicha gestin sobre las condiciones de estado y presin de los bienes y servicios de cada dimensin del Desarrollo. Entre otras, las razones fundamentales para que con las actuales metodologas y esquemas de seguimiento y evaluacin utilizados no sea posible la determinacin de los impactos y efectos de la gestin pblica, obedecen a las deficiencias de informacin oficial que impiden la configuracin de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO en un contexto temporal nter gobiernos y de largo plazo. Estas lneas base de informacin, adems de permitirle a los tomadores de decisiones disponer de una visin clara sobre el deber ser de cada tema de poltica tratado, orientan la adecuada formulacin, seguimiento y evaluacin de los instrumentos de poltica respectivos. En definitiva, los esquemas utilizados resultan ser incompletos pues estn orientados bsicamente a seguir y evaluar el cumplimiento de los compromisos o metas de gestin propuestas en los diferentes programas y dicen poco sobre el cumplimiento de los Principios y de los Fines u Objetivos mismos de las polticas que orientan y dinamizan la gestin pblica en cada tema tratado. Ms an, dicen nada en relacin con los impactos y efectos de dicha gestin sobre las condiciones de estado y presin de los bienes y servicios de cada dimensin del Desarrollo. As pues, es fundamental que todas las entidades que tienen por misin y funciones hacer seguimiento y evaluacin a las polticas y gestin pblica, definan, diseen e implementen mecanismos y herramientas homogneas para la recoleccin, agregacin, almacenamiento, sistematizacin, manejo y anlisis de la informacin oficial, esencial en el logro de los objetivos y finalidad de las
107
Leonel Vega Mora

polticas pblicas, as como en la implementacin de cada uno de los instrumentos de poltica que las materializan, tema que ser tratado en el siguiente tem, donde se propone hacer dicho seguimiento y evaluacin bajo enfoque sistmico. 3.2.6.2 Seguimiento y evaluacin sistmica Como hemos visto en los captulos anteriores, el enfoque sistmico permite considerar a las polticas pblicas como vectores orientadores, dinamizadores y articuladores de la gestin pblica hacia el Desarrollo. En tal sentido, el seguimiento y evaluacin a las polticas pblicas podr hacerse de manera sistmica, mediante procesos dinmicos de verificacin continua al cumplimiento de sus Principios, a la aplicacin y cumplimiento de sus Soluciones Estratgicas (misionales, funcionales, organizacionales e instrumentales) y al cumplimiento de sus Objetivos. Para lograr dicho seguimiento y evaluacin sistmica, es necesario recurrir al uso de herramientas y mecanismos adecuados como los aqu propuestos, como son el Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de las Polticas Pblicas SISEP, o mediante el mecanismo de Control de Gestin Institucional, tal como se esquematiza en la figura No. 19 y se describen a continuacin.
Principios (Porqu hacer)
SOLUCIONES ESTRATGICAS
Objetivos
Finalidad (Para qu hacer)
Seguimiento y Evaluacin al cumplimiento de los Principios de las Polticas Pblicas
Seguimiento y Evaluacin a la aplicacin de las Soluciones Estratgicas de las Polticas y al cumplimiento de las metas de gestin
Seguimiento y Evaluacin al cumplimiento de los Objetivos y Finalidad de las Polticas Pblicas
Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de las Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de las Polticas Pblicas SISEP Polticas Pblicas SISEP CONTROL DE GESTIN INSTITUCIONAL CONTROL DE GESTIN INSTITUCIONAL A travs de los instrumentos de planificacin (PPP) A travs de los instrumentos de planificacin (PPP)
108
Leonel Vega Mora

Figura No. 19
Seguimiento y evaluacin sistmica a las polticas pblicas
3.2.6.3 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de las Polticas Pblicas SISEP El Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de las Polticas Pblicas SISEP, deber orientar y permitir la consecucin, almacenamiento, sistematizacin, manejo, agregacin indicativa y anlisis de la informacin oficial de cada uno de los recursos del patrimonio de la Nacin en relacin con el cumplimiento de los objetivos especficos de cada poltica pblica considerada y de sus instrumentos respectivos. Se propone que en el diseo e implementacin del SISEP se contemplen al menos cuatro aspectos fundamentales: La caracterizacin sistmica de la informacin oficial. Una metodologa sistmica para el seguimiento a las polticas pblicas a travs de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO. Una metodologa analtica para la evaluacin de las poltica pblica a travs del marco ordenador EPG. Unos mecanismos expeditos de retroalimentacin y toma de decisiones para el mejoramiento continuo de la gestin pblica.
En la figura No. 20 se esquematizan los aspectos mencionados, los cuales se describen brevemente a continuacin.
109
Leonel Vega Mora

Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de las Polticas Pblicas SISEP

Caracterizacin sistmica de la Informacin Oficial
Marco Conceptual Informacin Oficial Marco Ordenador EPG Mapa-Matriz EPG
Metodologa analtica para evaluacin de las polticas pblicas a travs del marco ordenador EPG
Indicadores Oficiales EPG
Configuracin Lneas Base de Informacin Oficial LBIO
Metodologa sistmica para seguimiento de las polticas pblicas a travs de LBIO
Mecanismos de retroalimentacin y toma de decisiones para el mejoramiento continuo de la gestin pblica
Figura No. 20 Sistema de indicadores para el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas SISEP Caracterizacin sistmica de la informacin oficial La caracterizacin sistmica de la informacin oficial implicar considerar al menos: un marco conceptual de la informacin oficial, un marco ordenador para el tratamiento de la informacin oficial, un mapa-matriz para orientar la organizacin, almacenamiento y sistematizacin de la informacin oficial, la agregacin, definicin y diseo de indicadores oficiales, y la configuracin de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO, aspectos stos que ya han sido expuestos previamente.
Metodologa sistmica para el seguimiento a las polticas pblicas a travs de las Lneas Base de Informacin Oficial LBIO Como ha sido expuesto anteriormente, por seguimiento se entender genricamente la caracterizacin y sistematizacin espacio-temporal de las condiciones de estado, presin y gestin en cada una de las dimensiones del Desarrollo.
110
Leonel Vega Mora

Vale recordar que en los procesos de seguimiento no se realiza ningn tipo de juicios de valor y se limitan slo a registrar sistematizadamente la informacin en tiempo y espacio. La metodologa para el seguimiento sistmico a la informacin oficial ser la misma previamente planteada para la configuracin de las Lneas Base de Informacin Oficial LBIO, previamente definidas como un esquema espacio-temporal de registro de informacin que permite la identificacin, recoleccin, organizacin y sistematizacin de toda aquella informacin oficial de estado, presin y gestin que caracteriza adecuadamente una NacinEstado [Vega, 2001]. En consecuencia, las LBIO resultan esenciales, no slo como insumo de los diagnsticos requeridos para la formulacin adecuada de las polticas pblicas y el diseo de sus instrumentos, sino como elementos claves e imprescindibles en el diseo y desarrollo de sistemas de informacin como el SISEP aqu propuesto y para la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin para el Desarrollo. Los aspectos bsicos a tener en cuenta en la configuracin de las Lneas Base de Informacin Oficial LBIO ya han sido descritos previamente. No obstante, en este proceso es fundamental el establecimiento de mecanismos de coordinacin, concertacin y articulacin interinstitucional, que permitan acuerdos y/o convenios de cooperacin horizontal para la toma, recoleccin, almacenamiento, procesamiento y disposicin adecuada de la informacin oficial.
Metodologa analtica para la evaluacin de las polticas pblicas a travs del marco ordenador EPG Como ha sido expuesto anteriormente, por evaluacin, se entender genricamente el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente los impactos o variaciones temporales de las condiciones de estado y presin y gestin en cualquiera de las dimensiones del desarrollo.
111
Leonel Vega Mora

Como metodologa analtica para adelantar la evaluacin de la informacin oficial y por ende de las polticas y la gestin pblica, se plantea hacerlo a partir de la informacin oficial debidamente agregada en trminos de indicadores de estado-presin-gestin (EPG), utilizando los dos tipos de anlisis propuestos anteriormente, denominados anlisis de impacto de la gestin y anlisis de efecto. Veamos en que consiste cada uno de ellos: Anlisis de impacto Como ha sido planteado, en el anlisis de impacto, las variaciones sern determinadas sobre los recursos que pertenecen a la dimensin donde se realiza la gestin. Con tal propsito, se correlacionan entre s las variaciones temporales de cada uno de los indicadores EPG para perodos de tiempo determinados (por ejemplo, cada ao), lo que permite determinar, por un lado, el impacto de la gestin sobre la variacin temporal de estado y de presin y, por otro lado, el impacto de la variacin temporal de presin sobre la variacin temporal de estado y viceversa. En definitiva, el anlisis de impacto puede ser realizado mediante el desarrollo de la siguiente ecuacin: (EPG)t = f[ Et, Pt, Gt] donde:
Et : Variacin temporal de los indicadores de estado Pt : Variacin temporal de los indicadores de presin Gt : Variacin temporal de los indicadores de gestin Se puede considerar que la variacin temporal constituye, por as decirlo, la fase ms incipiente del proceso de anlisis de impacto. En lo posible, dependiendo de la informacin disponible, el anlisis de impacto deber determinar las consecuencias de la gestin en la variacin temporal de estado y presin. Dadas las dificultades actuales relacionadas con la disponibilidad informacin, este tipo de anlisis multivariable resulta demasiado complejo, por no decir imposible, por lo que resulta adecuado limitar las correlaciones de impacto al desarrollo de las siguientes tres ecuaciones independientes: (1) Et = f (P, G)
112
Leonel Vega Mora

(2) (3)
Pt = f (E, G) Gt = f (E, P)
Los impactos podrn ser positivos o negativos, segn el mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presin en la misma dimensin donde se realiza la gestin. Un ejemplo tpico de anlisis de impacto positivo puede ser explicado desde la dimensin social en trminos del mejoramiento de las condiciones de estado de una poblacin en la que se ha logrado disminuir su porcentaje de analfabetismo como consecuencia de la construccin y dotacin de escuelas de educacin primaria. Anlisis de efecto Con el anlisis de efecto se determina la influencia directa o indirecta de los impactos sobre variaciones de estado y/o presin que se presenten en dimensiones diferentes de donde se realiza la gestin y se originan los impactos. Los efectos podrn igualmente ser positivos o negativos, segn el mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presin, en funcin de los objetivos de cada poltica. Un ejemplo tpico de anlisis de efecto puede ser explicado desde la dimensin econmica en trminos del mejoramiento de las condiciones salariales de una poblacin donde se ha logrado disminuir su porcentaje de analfabetismo como consecuencia de la construccin y dotacin de escuelas de educacin primaria. Como se puede apreciar, este tipo de anlisis es mucho ms exigente de informacin que el anlisis de impacto. En cualquier caso, es fundamental la reconstruccin, construccin y prospeccin de las Lneas Base de Informacin Oficial LBIO. Mecanismos para mejoramiento continuo de la gestin pblica
113
Leonel Vega Mora

Los mecanismos para el mejoramiento continuo de la gestin pblica estarn orientados a disponer de manera expedita de los flujos de informacin necesaria y relevante entre los diferentes niveles de gestin de las entidades pblicas, especialmente entre las unidades de seguimiento y evaluacin y los tomadores de decisiones (niveles directivos y polticos), de tal manera que se garantice una retroalimentacin de informacin y toma de decisiones adecuada. 3.2.6.4 Control de Gestin Institucional Aunque un sistema como el propuesto (SISEP) pudiera resultar ser la opcin ideal para llevar a cabo el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, en la prctica, este tipo de sistemas funcionara nicamente si se pudiera garantizar la generacin, disposicin y acceso a toda la informacin oficial pertinente, que permitiera la configuracin de Lneas Base de Informacin Oficial LBIO en cada jurisdiccin estatal. Ante la insuficiencia y desorganizacin de la informacin oficial, especialmente evidente en pases en desarrollo, es necesario recurrir y/o desarrollar esquemas metodolgicos alternativos que permitan adelantar dicho seguimiento y evaluacin, para lo cual, a efectos del presente libro se plantea hacerlo a travs del seguimiento y evaluacin a los instrumentos de planificacin, mediante el esquema denominado Control de Gestin Institucional y que se propone a continuacin. Bajo enfoque sistmico, el Control de Gestin Institucional estar orientado a garantizar el aprendizaje y retroalimentacin para la toma de decisiones y el mejoramiento continuo de la gestin pblica, lo que implicar armonizar continuamente lo planificado con lo ejecutado, a travs de las acciones de seguimiento y evaluacin de los instrumentos de planificacin (Planes, Programas, Proyectos PPP). Actualmente, el seguimiento y evaluacin de los PPP se realiza bsicamente a travs del anlisis, tanto de la eficiencia en el uso de los recursos financieros, como del cumplimiento o ejecucin de las actividades o metas fsicas de los proyectos. Aunque un seguimiento y evaluacin de los PPP realizado nicamente sobre dichos aspectos permite determinar el comportamiento de los
114
Leonel Vega Mora

instrumentos de planificacin bsicamente en trminos del cumplimiento de metas, dicha informacin resulta ser incompleta, pues dice poco sobre el impacto de la gestin pblica y sobre los efectos que dichos impactos y gestin tienen sobre las dems dimensiones del Desarrollo en cumplimiento de la finalidad del Estado. Se hace evidente que los instrumentos de planificacin, antes que ser simples libros-documento para cumplir un requisito de ley, o como instrumentos de informacin y divulgacin pblica, o como mecanismos para acceder a recursos financieros, debern ser verdaderos instrumentos orientadores y ejecutables de la gestin pblica, los cuales, adems de permitir la materializacin de las soluciones estratgicas de las polticas pblicas, incorporen mecanismos que garanticen el adecuado Control de Gestin Institucional y por ende la retroalimentacin y mejoramiento continuo de las polticas y de la gestin pblica. En consecuencia, resulta pertinente plantear la proposicin de que el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas podra ser realizado mediante un Control de Gestin Institucional a travs de los instrumentos de planificacin si y slo si, dichos instrumentos estn debidamente formulados, es decir, que por un lado, estn orientados al cumplimiento de los Principios y al logro de los Objetivos de la poltica y que por otro lado, consideran e involucran en s mismos todos los dems instrumentos de poltica. Siendo as, se podr seguir y evaluar de manera objetiva y cuantitativa no slo el cumplimiento de metas, sino el cumplimiento de los objetivos de la Poltica y los impactos y efectos de la gestin, trascendiendo a perodos nter gobiernos. En este punto es importante tener claro que el Control de Gestin Institucional realizado a travs de los instrumentos de planificacin, antes que pretender constituirse en un mecanismo coercitivo, estar orientado a garantizar procesos de retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin pblica, que de paso permitan la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado.
115
Leonel Vega Mora

Para que la proposicin planteada pueda cumplirse, es fundamental que los instrumentos de planificacin cumplan tres requisitos bsicos en su papel de facilitadores del mecanismo de Control de Gestin Institucional: Que sean formulados de manera coherente bajo un marco lgico estratgico que contemple al menos cuatro componentes bsicos: la justificacin y antecedentes, el diagnstico, las soluciones estratgicas y, los mecanismos de seguimiento y evaluacin. Que cada uno de estos componentes sean concebidos mediante lineamientos conceptuales y metodolgicos homogneos, que permitan su normalizacin y sistematizacin mediante indicadores y bases de datos que los incorporen. Que cada uno de los componentes de los PPP sean medibles y valorados mediante indicadores adecuados.
En la figura No. 21 se muestra un esquema general del mecanismo de Control de Gestin Institucional propuesto, y a continuacin se describe brevemente en que consiste cada uno de los elementos que componen dicho mecanismo.
Control de Gestin Institucional

A travs de los instrumentos de planificacin A travs de los instrumentos de planificacin (Planes, Programas, Proyectos - PPP) (Planes, Programas, Proyectos - PPP) Formulacin coherente con marco lgico estratgico
Estado Presin Respuesta EPG
Normalizacin y Sistematizacin de PPP

Formato Matriz EPG
Medicin y Valoracin de PPP

Definicin de Indicadores
Planes Indicativos de Ejecucin
Planes Indicativos de Compromisos
Evaluacin de Resultados e informes de Gestin
Figura No. 21
Control de Gestin Institucional a travs de PPP
Medicin y valoracin de PPP Como ha sido planteado, los PPP debern ser formulados sobre una base que permita medir y valorar cada uno de sus elementos constitutivos. Con tal
116
Leonel Vega Mora

propsito, se recurre al uso de los indicadores, definidos, diseados y organizados bajo el mismo esquema del Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de Polticas Pblicas SISEP, anteriormente descrito. Normalizacin y sistematizacin de PPP La normalizacin y sistematizacin de los PPP implica, en primer lugar, homogenizar conceptualmente cada uno de sus elementos constitutivos y, en segundo lugar, que dichos elementos constitutivos sean debidamente sistematizados mediante indicadores apropiados y bases de datos que los incorporen. Para cada PPP se aplica el modelo EPG, para lo cual es fundamental identificar toda la informacin posible relacionada con el estado (cantidad, calidad y disponibilidad de recursos), la presin (factores o agentes de afectacin por uso o deterioro de dichos recursos) y la gestin (cantidad de procesos y/o productos). Como ejemplo, en la tabla No. 3 se muestra un esquema de base de datos genrica para la normalizacin y sistematizacin de PPP, ya sean estratgicos (ordenadores-orientadores) u operativos (de accin-ejecutables).
117
Leonel Vega Mora

Tabla No. 3 Esquema de Base de Datos genrica para la normalizacin y sistematizacin de los PPP
Ntese que se diferencia claramente entre objetivos y metas, donde los objetivos corresponden con la condicin de estado y/o presin deseada al final del Plan, mientras que las metas corresponden con la cantidad de proceso y/o productos-servicios a realizarse durante el tiempo del Plan para lograr los objetivos propuestos. Plan indicativo de compromisos A efectos de facilitar el proceso de seguimiento y evaluacin de los PPP, se hace necesario disponer de un mecanismo gil de consulta y procesamiento, que facilite la confrontacin rpida entre lo planificado y lo ejecutado. Con tal propsito, a partir de las bases de datos que contienen los elementos constitutivos de los PPP, es posible configurar un formato sntesis que denominaremos Plan Indicativo de Compromisos, donde se reflejen claramente los compromisos, no en trminos de las metas de gestin (procesos y/o productos a realizar y/o obtener), sino especialmente en trminos del cumplimiento de los objetivos de la poltica relacionados con las condiciones de
118
Leonel Vega Mora

estado y/o presin a alcanzar en cada PPP, tal como se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 4. Tabla No. 4 Compromisos Formato bsico para un Plan Indicativo de
Como se puede apreciar, vale reiterar, que con el esquema aqu propuesto, se diferencia claramente entre objetivos y metas de gestin, donde los objetivos constituyen la condicin de estado y/o presin prometida para los diferentes perodos del Plan, mientras que las metas reflejan el compromiso de gestin o cantidad de proceso y/o productos-servicios a ejecutarse en cada perodo de tiempo. Esto impedir que los responsables de adelantar la gestin se comprometan, como de hecho ocurre, con metas de gestin inferiores a sus posibilidades, apareciendo al final de cada periodo de evaluacin con unos excelentes indicadores de desempeo, que no reflejan un mejoramiento en las condiciones de estado y/o presin, sino ms bien, un uso ineficiente de los recursos institucionales y su ineficacia en el cumplimiento de los objetivos de la poltica pblica que orienta su gestin. Informes indicativos de gestin Para facilitar el proceso de registro, los Informes Indicativos de Gestin debern ser debidamente sistematizados, donde se plasman las nuevas condiciones de estado y/o presin obtenida con la gestin realizada durante el perodo de tiempo evaluado.
119
Leonel Vega Mora

Tendrn los mismos campos y atributos bsicos del Plan Indicativo de Compromisos, con la diferencia de que se registran los objetivos logrados y las metas realizadas con la gestin en el perodo de tiempo considerado, tal como se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 5. Tabla No. 5 Formato bsico para un Informe Indicativo de Gestin
Seguimiento a los PPP En consecuencia con la definicin genrica de seguimiento anteriormente adoptada, el seguimiento de planes, programas y proyectos consistir bsicamente en registrar indicativamente en el tiempo, las condiciones de estado, presin y gestin de cada instrumento de planificacin considerado. Evaluacin de resultados La evaluacin de resultados deber ser entendida, no solamente como el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente para cada PPP los procesos realizados y/o productos obtenidos durante la ejecucin del PPP, sino que principalmente deber determinar los impactos de la gestin en trminos de las variaciones temporales de las condiciones de estado y presin, as como los efectos consecuenciales de la gestin y de dichos impactos, sobre las dems dimensiones del Desarrollo. La evaluacin de los PPP podr realizarse en dos mbitos temporales:
120
Leonel Vega Mora

La evaluacin Ex-Ante, es decir, antes de su ejecucin, para determinar, entre otros aspectos, la calidad, pertinencia y en general, la conveniencia de su ejecucin con relacin a los objetivos y finalidad de las polticas pblicas. La evaluacin Ex-Post, despus de su puesta en ejecucin o al trmino del mismo, para determinar entre otros aspectos posibles, su eficiencia en el uso de los recursos institucionales, su eficacia en el logro de los objetivos de poltica, y por supuesto, los impactos y efectos que la gestin o el PPP gener. En ambos casos, lo que interesa es que se realice como un proceso de retroalimentacin, toma de decisiones y mejora continua de la gestin pblica, ya que adems de evaluar los impactos y efectos de la gestin pblica implementada as como su eficiencia y eficacia, permitir generar informacin importante para la retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin pblica hacia el logro de los objetivos de poltica y la finalidad del Estado. Adicionalmente, servir para informar a la comunidad interesada y al pblico en general sobre la gestin realizada y sobre el uso que cada entidad realiza de los recursos pblicos, facilitando de paso los procesos de participacin de la Sociedad en la toma de decisiones, pues como ha sido planteado, la mejor participacin es la que se logra con gente informada. Eficacia () y Eficiencia () de la gestin pblica A efectos del presente libro, la eficacia de gestin () de una entidad pblica, ser definida como la capacidad institucional de lograr los objetivos de poltica en un tiempo determinado, y podr ser representada como una funcin de la relacin entre las variaciones de estado y presin logradas y los Insumos Utilizados. As, () = f (E, P) / Insumos Utilizados Los valores correspondientes a las variaciones de estado y presin para un perodo de tiempo determinado se obtienen de acuerdo con las dos siguientes ecuaciones: (E) = Ef Ei ; (P) = Pf - Pi
121
Leonel Vega Mora

Si E es positivo, se interpreta como un mejoramiento de las condiciones de cantidad, calidad y disponibilidad del recurso tratado, y si E es negativo ocurre lo contrario. Por el contrario, si P es positivo, se entiende que hay un empeoramiento de las condiciones de uso y deterioro del recurso, y si P es negativo, ocurre lo contrario. Por otro lado, la eficiencia de gestin () de una entidad pblica, ser definida como la capacidad institucional de lograr las metas de gestin en un tiempo determinado, y podr ser representada como una funcin de la relacin entre los Productos-Servicios PS generados versus los Insumos Utilizados. As, () = f (PS / Insumos Utilizados) Los valores de PS generados sern obtenidos de los correspondientes indicadores de gestin que conforman los respectivos Informes Indicativos de Gestin. Capacidad de Gestin Institucional CGI Con el propsito de denotar ms apropiadamente los Insumos Utilizados, a efectos del presente libro se propone un nuevo concepto que el autor ha denominado Capacidad de Gestin Institucional CGI, entendido como el potencial o energa institucional que una entidad pblica dispone para el cumplimiento de su misin, es decir, para la generacin de Productos-Servicios. Para determinar la CGI es necesario tener en cuenta que no existe una sola caracterstica que describa totalmente dicha capacidad y por lo tanto ser el resultado de la interaccin de muchas variables. En tal sentido, CGI de una entidad pblica podr ser expresada en funcin de muchas variables, y determinada mediante mtodos no paramtricos como la metodologa de componentes principales y anlisis de factores. CGI = f (IF, CAT, SD, CF, FP, PGN, RP) donde:
IF: Relacin Inversin Funcionamiento = gasto de inversin / gasto de funcionamiento
122
Leonel Vega Mora

SD: Sostenibilidad de la Deuda = (ahorro operacional23 - servicio a la deuda) / valor absoluto del ahorro operacional. PGN: Participacin presupuesto general de la nacin general de la nacin x 100 / ingresos totales. = Presupuesto
RP: Participacin de recursos propios = Recursos propios x 100 / ingresos totales CAT: Capacidad de ahorro total = Ahorro total24 x 100 / ingresos totales CF: Computadores por funcionario = # Computadores / # funcionarios. FP: Porcentaje de profesionales = # funcionarios profesionales x 100 / # total funcionarios.
En consecuencia, la eficacia y la eficiencia de gestin podrn ser representadas genricamente como () = f (E, P ) / CGI y () = PS / CGI respectivamente. 3.3 Conclusiones
Los planteamientos desarrollados permiten concebir la totalidad de las polticas pblicas como vectores de Desarrollo, orientadores, dinamizadores y articuladores de la Gestin Pblica hacia la finalidad de cada Nacin. En tal sentido, a la luz del enfoque sistmico, resulta apropiado formular e implementar polticas pblicas para cada uno de los fines del Estado, evitando eso si la proliferacin de documentos de poltica, que aunque se denominen polticas no son ms que planes estratgicos. El logro del Desarrollo Sostenible, entendido como aquel que garantiza un adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del Desarrollo (social, econmica, institucional y ambiental), no es responsabilidad exclusiva de una u otra poltica pblica, sino que corresponde a una accin integral y equilibrada de todas y cada una de ellas. Es importante garantizar un mnimo de coherencia y articulacin en los procesos de formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas,
23
24
Ahorro Operacional = ingresos provenientes de recursos propios y del PGN menos los gastos asociados a funcionamiento e inversin. El trmino operacional se ha introducido para referirse al ejercicio de las funciones misionales de las entidades pblicas. Ahorro Total = (Ingresos totales Gastos totales).
123
Leonel Vega Mora

para lo cual resulta conveniente seguir un marco lgico estratgico que contemple al menos aspectos bsicos como: la justificacin y antecedentes; el diagnstico; los principios especficos; el objetivo general y los especficos; las soluciones estratgicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluacin. Para garantizar la sostenibilidad y adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo es fundamental implementar mecanismos apropiados de seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, que garanticen la retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin pblica en pro del Desarrollo de la Nacin.
124
Leonel Vega Mora

4.
HACIA UNA POLTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARCTER ESTATAL

Que viva el utpico reto de una conciencia ambiental prctica, para que la poltica y la gestin ambiental sean innecesarias!.
El presente captulo, a la luz del marco conceptual y metodolgico expuesto en los captulos anteriores, tiene como objetivo proponer y desarrollar los lineamientos u orientaciones bsicas que permiten definir y formular de manera participativa y concertada, una poltica ambiental nacional que oriente, dinamice y articule, tanto la gestin ambiental de cada pas, como el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado a travs de entidades ambientales competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nacin. Con tal propsito, se desarrolla el marco lgico estratgico previamente planteado (justificacin y antecedentes; diagnstico; principios especficos, objetivo general y especficos; soluciones estratgicas; mecanismos de seguimiento y evaluacin) para el tema especfico de la poltica ambiental. Se da igualmente, especial relevancia al diagnstico ambiental, como el ms importante elemento articulador de la poltica y gestin ambiental y de cada uno de los instrumentos de poltica que la materializan. 4.1 Antecedentes y justificacin de la poltica ambiental
De acuerdo con todo lo expuesto en los captulos anteriores, se hace evidente que la problemtica ambiental del mundo es consecuencia de los modelos de desarrollo actuales, los cuales no garantizan un adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo (econmica, social, institucional y ambiental). Por lo anterior, a efectos del presente libro, los antecedentes y justificacin para una poltica ambiental nacional de carcter estatal se circunscriben al desarrollo de la tesis que propone diferenciar el ambientalismo de la gestin ambiental, en la cual el ambientalismo sea entendido como fuerza social que propugna por el desarrollo sostenible y cuyo objeto de estudio son los modelos
125
Leonel Vega Mora

de desarrollo, y la gestin ambiental sea entendida como toda accin antrpica orientada a optimizar las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza. Ahora bien, ya hemos visto que as como las ideas orientan y dinamizan el comportamiento individual, las polticas orientan y dinamizan la gestin colectiva y por lo tanto, se hace evidente que la gestin ambiental sea orientada y dinamizada por una poltica ambiental, que adems de articular y armonizar la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana en cada Nacin, oriente y dinamice el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado. Veamos desde esta ptica, cules son los antecedentes y justificacin de la poltica ambiental. 4.1.1 Antecedentes
No se ha intentado ni previsto que aparezca una poltica para el medio ambiente y por el contrario, el aumento de la conciencia sobre la necesidad de proteger el medio ambiente, traducido en trminos de poltica y gestin ambiental, no ha sido provocado por ningn factor aislado, hasta el punto de que en las ltimas dcadas, la preocupacin social por las relaciones con el medio ambiente ha tomado carcter de movimiento poltico. En dicho aumento de conciencia han intervenido la conjuncin de diversos factores como: los cada vez ms evidentes problemas cotidianos de deterioro ambiental; la incidencia de los desarrollos cientficos en el conocimiento de la naturaleza y sus recursos; y el aumento de la participacin ciudadana a travs de los movimientos ambientalistas, favorecidos a su vez, por los medios de comunicacin. Estos factores, entre otros, han conmovido los cimientos del poder con tal alcance, que ha dado como resultado la incorporacin paulatina de esta corriente de ideas en la clase poltica y su posterior adopcin parcial o total segn cada Estado, la mayora de veces a travs de todo un cmulo de instrumentos de poltica (legales y normativos, organizacionales, econmicos y financieros, de planificacin, etc.), desarticulados y ajenos a un contexto de poltica pblica. En cualquier caso, el sistema de las Naciones Unidas y los organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional,
126
Leonel Vega Mora

Banco Interamericano de Desarrollo, etc.) han sido el principal foro para la formulacin de dichos instrumentos, pero detrs de esta accin intergubernamental ha estado siempre la fuerza impelente del movimiento ambientalista mundial, que ha permitido incluir el problema macro de las relaciones entre la Humanidad y la Tierra en la agenda de la mayora de las naciones del mundo. Por lo anterior, referirse a la poltica ambiental y por ende a la gestin ambiental desde el mbito estatal, implica necesariamente una reflexin sobre el significado del ambientalismo, ya que la relacin del movimiento ambientalista con el Estado, o mejor, con las polticas pblicas, es compleja, a veces paradjica y en general escasamente comprendida, lo que amerita entrar a considerar con ms detenimiento los diferentes aspectos que en dicha relacin intervienen. En primer lugar, hay que entender que el ambientalismo constituye un fenmeno social de preocupacin pblica, claramente diversificado y cuyo foco y grado varan mucho de unos grupos a otros y de unos individuos a otros. Esto implica que el ambientalismo en general, rompe con muchas suposiciones y valores que han dominado la historia moderna y por su carcter global ser el de una fuerza social que intenta dar forma al mundo futuro, donde a pesar de que las causas bsicas que la motivan son la preocupacin social ante el evidente deterioro ambiental, los efectos de dicha fuerza estn fundamentalmente orientados a influir en la reestructuracin de las prioridades sociales que permitan incidir en las ideologas y conductas polticas. En segundo lugar, aunque las causas y motivaciones del ambientalismo estn relacionadas directamente con el medio ambiente, pueden no ser exclusivamente identificables con la poltica y gestin ambiental, ya que complementariamente estn relacionadas con las otras dimensiones del desarrollo como la social, la econmica y la institucional. Desde un punto de vista ms pragmtico, el ambientalismo ha buscado la adaptacin e innovacin progresiva de acuerdos institucionales, que de manera flexible y abierta involucren la actual diversidad de naciones para tratar integralmente los problemas relativos al medio ambiente y al desarrollo. Tal es el caso de la estrategia del Desarrollo Sostenible, la cual, a pesar de estar ntimamente ligada a la proteccin ambiental, involucra todo un autntico cuerpo doctrinal
127
Leonel Vega Mora

sobre el desarrollo social, econmico e institucional, plasmado en una gran cantidad de informes, conferencias, tratados, programas y dems actos documentales de fundamental relevancia. Resumiendo, el ambientalismo tiene que ver no slo con la relacin sociedad-naturaleza en trminos del uso, deterioro y proteccin que ejercemos sobre ella, sino fundamentalmente con el bienestar y mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin humana que habita dicha naturaleza. Pero, si el ambientalismo se debe ocupar del adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del desarrollo, es decir, del desarrollo sostenible que en ltimas es una responsabilidad de toda Nacin y del Estado en su conjunto, entonces quin se debe ocupar y responsabilizar de la sostenibilidad ambiental del desarrollo, es decir, de la sostenibilidad del patrimonio natural, es decir, de la sostenibilidad de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas?. La respuesta a este interrogante se puede encontrar en la justificacin de la poltica ambiental, como veremos a continuacin. 4.1.2 Justificacin
Desde la ptica sistmica desarrollada en los captulos anteriores, es recomendable que cada Estado disponga de polticas pblicas que genricamente respondan a todos y cada uno de los principios generales constitucionales y especficamente a cada uno de sus fines. En tal sentido, si se lograran integrar todas las polticas pblicas en una sola, dicha poltica integral podra denominarse Poltica de Desarrollo Sostenible, toda vez que como hemos visto, el Desarrollo Sostenible constituye la finalidad integradora y comn de todas las polticas pblicas, es decir, de cada Estado y por ende de cada Nacin. En tal sentido, el Desarrollo Sostenible como responsabilidad integral de la Nacin en su conjunto, sera posible solamente si se logra garantizar un adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo (econmica, social, institucional y ambiental), de manera que se impida el gigantismo de una (me refiero a la econmica) en detrimento de las otras. Acometer tan colosal tarea constituye quizs uno de los ms grandes retos de
128
Leonel Vega Mora

los Estados modernos y para lograrlo no bastan buenas intenciones, sino que adems es necesario el concurso integral y ojal sistmico de toda la sociedad en general, en aras de formular, encauzar e implementar unas polticas pblicas convergentes, multisectoriales, negociadas y justas de Desarrollo. Ahora bien, al incluir el respeto y la responsabilidad ambiental como otro ms de los principios generales constitucionales, se esperara que cada EstadoNacin dispusiera de una poltica ambiental de carcter estatal que adems de responder a dicho principio, oriente y dinamice la misin de la dimensin ambiental, es decir, la de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, como otro de los fines concurrentes del Estado que igualmente hemos incluido. Este esquema supondr la formulacin e implementacin de una verdadera poltica ambiental estatal en cada Nacin, focalizada estratgicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, es decir, la sostenibilidad ambiental de los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de la Nacin, evitando que los escasos recursos institucionales disponibles para tal fin (humanos, econmicos, financieros, etc.), sean destinados a otros fines que son, como hemos visto, responsabilidad especfica de otras polticas pblicas (v.g. la seguridad alimentaria, la economa de la reforestacin comercial, o la calidad de vida en trminos de salud, vivienda, educacin o empleo, etc.), y no de una en particular, como se le ha querido endilgar a la poltica ambiental. En definitiva, la justificacin de que cada Nacin disponga de una poltica ambiental de carcter estatal, parte de diferenciar claramente entre ambientalismo y gestin ambiental. En tal sentido, en concordancia con la estrategia de la mula esbozada al inicio del presente libro, el ambientalismo, antes que ser entendido como fuerza social reactiva o talanquera que propugna por el desarrollo sostenible, debera constituirse en una proactiva fuerza poltica en cada Nacin, con una amplia participacin en los poderes pblicos y con gran injerencia en la formulacin de las polticas pblicas y en la toma de decisiones del Estado para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo de cada Nacin. La gestin ambiental, por su parte, debera ser entendida como toda accin antrpica orientada a optimizar las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza. En consecuencia, deber ser orientada, dinamizada y articulada por una poltica ambiental
129
Leonel Vega Mora

nacional de carcter estatal, focalizada estratgicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nacin. 4.2 Diagnstico ambiental
Como ha sido planteado, en la formulacin y puesta en prctica de las polticas pblicas, se impone como requisito previo, el doble desafo de considerar, medir, instrumentar, conocer e interrelacionar sistmicamente, cada una de las dimensiones del Desarrollo, en aras de encauzar polticas, estrategias y acciones de desarrollo convergentes y negociadas, pero sobre todo, articuladas entre si. De acuerdo con esto, el diagnstico ambiental se constituye en un importante elemento articulador de la poltica ambiental y un elemento esencial, en su formulacin, en el diseo y adopcin de cada uno de los instrumentos que la materializan, en la definicin de los mecanismos para su seguimiento y evaluacin para la retroalimentacin y la toma de decisiones. En este sentido, el diagnstico ambiental, antes que un libro-documento, deber constituirse en un proceso dinmico de bsqueda, organizacin y manejo de informacin ambiental para la identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de las potencialidades y problemticas ambientales e institucionales, que oriente la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin, as como la formulacin de los objetivos especficos y de las soluciones estratgicas requeridas para prevenir, mitigar o eliminar las problemticas y optimizar las potencialidades identificadas. En consecuencia, se plantea que el diagnstico ambiental deber involucrar tres componentes o etapas bsicas: la caracterizacin ambiental a travs de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA; la identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas ambientales; y la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin. La conceptualizacin y desarrollo de cada uno de estos componentes se explica a continuacin.
130
Leonel Vega Mora

4.2.1
Caracterizacin sistmica de la informacin ambiental
Como ha sido planteado, en los ltimos aos los cambios econmicos, sociales y ambientales que se vienen experimentando a nivel mundial han conducido a plantear nuevos modelos de desarrollo, donde se busca conjugar armnicamente competitividad, globalizacin, disputa de mercados y bienestar de la poblacin con proteccin del medio ambiente. En tal sentido, a la luz del enfoque sistmico y en el marco de la sostenibilidad ambiental del desarrollo, se hace necesario parametrizar cuantitativa y cualitativamente la dimensin ambiental del desarrollo, toda vez que la informacin ambiental constituye un valioso activo esencial, no slo en la formulacin y articulacin de las polticas pblicas y sus instrumentos, sino para el diseo y desarrollo de procesos de seguimiento y evaluacin para la toma de decisiones. No obstante lo anterior, un comn denominador en la mayora de los pases en desarrollo lo constituye la restriccin, insuficiencia y en muchos casos la inexistencia de una informacin ambiental adecuada, y aunque se dispone de una gran cantidad de literatura y estudios tcnicos, hay una gran insuficiencia de datos, estadsticas e indicadores, toda vez que las series se construyen con diferentes marcos metodolgicos, estn desactualizados o sencillamente son espordicos. Ahora bien, en consecuencia con lo planteado en los captulos anteriores, se propone que la informacin ambiental bsica sea caracterizada sistmicamente, es decir, que sea gestionada a todo nivel a travs de los procesos sistmicos bsicos de planificacin, ejecucin y control, para lo cual es fundamental considerar al menos los siguientes aspectos: Un marco conceptual de la informacin ambiental Un marco ordenador para el tratamiento de la informacin ambiental. Un mapa-matriz para orientar la organizacin, almacenamiento y sistematizacin de la informacin ambiental. La agregacin, definicin y diseo de indicadores ambientales. La configuracin de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA.
131
Leonel Vega Mora

Veamos en qu consistirn cada uno de estos aspectos mencionados. 4.2.1.1 Marco conceptual de la informacin ambiental La definicin de un marco conceptual para la informacin ambiental se realiza a partir de cada uno de los presupuestos bsicos que componen una Nacin (poblacin, territorio y Estado). En tal sentido, resulta adecuado identificar capas genricas de la informacin ambiental, tal como se esquematiza en la figura No. 22.
ESTADO Institucional AMBIENTAL
Estado (K, Q, D) de Ecosistemas Marco Institucional de Polticas Pblicas e Instrumentos Presin (U, Dt) y Gestin (PPS) Antrpicas sobre Ecosistemas
Sectorial
Geolgica, Geogrfica, temticas especficas Hidrolgica, Atmosfrica Biolgica
Sector Pblico
Sociedad Civil
Sectores Productivos
Demogrfica
Econmica
Bsica
ENTORNO FSICO
Geosfera, Hidrosfera, Atmsfera
ENTORNO BITICO
ENTORNO HUMANO
Biosfera
Antroposfera
TERRITORIO
POBLACIN
Figura No. 22
Capas genricas de la informacin ambiental
En concordancia con la visin de entender al Estado como las reglas de juego, o mejor, como el marco institucional de polticas pblicas que orientan y dinamizan el Desarrollo de cada Nacin, o mejor an, como un sistema de dimensiones (social, econmica, institucional y ambiental) adecuadamente dispuestas y relacionadas hacia el Desarrollo de cada Nacin, es perfectamente claro que estas dimensiones del Desarrollo son totalmente abastecidas y sustentadas a travs del flujo de materiales y energa que proviene de los ecosistemas que conforman el territorio. Como consecuencia natural de este proceso de abastecimiento y sustentacin, las dimensiones del Desarrollo "devuelven" entropa o energa no til a los ecosistemas, ya sea en forma de calor o de todo tipo de residuos materiales de diverso nivel de toxicidad.
132
Leonel Vega Mora

Esta visin termodinmica es precisamente la que muestra cmo funciona la dimensin ambiental, en relacin al uso y deterioro que las dems dimensiones realizan sobre el medio ambiente. Es evidente que la visin econmica del Desarrollo tiene serias dificultades en ver y aceptar las leyes fsicas, qumicas y biolgicas que indiscutiblemente afectan todos los procesos en la Tierra, y quirase o no, queda limitada por las capacidades de reposicin natural de los insumos que tomamos del medio ambiente, as como por la capacidad de procesamiento de los residuos que le devolvemos. Saber con precisin lo que pasa en la dimensin ambiental es importantsimo porque en ella se genera una gran proporcin de los bienes y servicios de los que disfrutamos. De no contar con mediciones, podramos slo tener aproximaciones cualitativas sobre lo que est ocurriendo con el patrimonio natural. En definitiva, para parametrizar cuantitativa y cualitativamente la dimensin ambiental, se propone hacerlo considerando la estructura sistmica del Estado (figura No. 7) en trminos de los bienes y servicios que involucra cada dimensin del Desarrollo, as como la interrelacin que tienen entre s. Con tal propsito, resulta conveniente renombrar dichas dimensiones en trminos de Sectores del Desarrollo, incluidos los ecosistemas, tal como se esquematiza en la figura No. 23 y se describen a continuacin.
133
Leonel Vega Mora

SECTOR PBLICO Bienes y Servicios creados y construidos con fines de convivencia
ECOSISTEMAS Bienes y Servicios Ambientales SOCIEDAD CIVIL Recursos humanos, polticos y culturales de la poblacin SECTOR ECONMICO Bienes y Servicios creados y construidos con fines productivos
Figura No. 23
Interrelacin Ecosistema Sectores del Desarrollo
Sector Pblico: conformado por los recursos institucionales para la gestin pblica (humanos, legales y normativos, organizacionales, cientficotecnolgicos, planes estratgicos y operativos, econmicos y financieros) y por los Bienes y Servicios creados y construidos con fines de convivencia (asentamientos urbanos y rurales, infraestructura de servicios pblicos); Sector Econmico: constituido por los bienes y servicios creados y construidos con fines productivos (infraestructuras energtica, productiva, vas y transportes, cientfica y tecnolgica, econmica y financiera); Sociedad Civil: constituida por los recursos humanos, polticos y culturales de la poblacin (demografa, salud, alimentacin, vivienda, informacin, educacin, empleo, ingresos, asociacin, participacin, y aspectos culturales como lenguaje, mito, arte, religin, etc.). Ecosistemas: conformados por la dotacin de bienes y servicios ambientales de los ecosistemas, representados en Recursos Naturales Renovables (agua, aire, suelo, flora, fauna), Recursos Naturales No Renovables (petrleo, carbn, gas natural, metales, minerales) y Servicios Ambientales en
134
Leonel Vega Mora

trminos de regulacin (clima y ciclos naturales), soporte (biodiversidad y actividades antrpicas) y control (contaminacin, erosin, etc.). 4.2.1.2 Marco ordenador para el tratamiento de la informacin ambiental De acuerdo con lo planteado en los captulos anteriores, a continuacin se propone y desarrolla el modelo de estado-presin-gestin EPG, como marco ordenador para la organizacin y manejo de la informacin ambiental. Este nuevo modelo, como enfoque mental de organizacin de la informacin ambiental, permitir dar respuesta coherente y detallada a las siguientes tres categoras de interrogantes: Cul es la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios del patrimonio natural de una Nacin? Cul es el uso y deterioro de bienes y servicios del patrimonio natural que se hace desde cada una de las dimensiones del Desarrollo en una Nacin? Cules son los procesos y productos-servicios que adelanta y obtiene la sociedad para garantizar la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo de su Nacin y cules son las consecuencias (impactos y efectos) de dichos procesos y productos-servicios sobre los bienes y servicios de cada dimensin del Desarrollo? La primera categora de interrogante se denomina informacin de estado, y se referir a toda aquella informacin relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios del patrimonio natural de cada Nacin. La segunda categora de interrogante se denomina informacin de presin, y se referir a toda aquella informacin relacionada con los factores o agentes de uso y/o deterioro de los bienes y servicios del patrimonio natural de cada Nacin. La tercera categora de interrogante se denomina informacin de gestin, y se referir a toda aquella informacin relacionada con los procesos adelantados, los productos-servicios obtenidos, as como los impactos y efectos generados por la Sociedad y el Estado en la bsqueda de la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo de cada Nacin.
135
Leonel Vega Mora

En definitiva, el marco ordenador de la informacin EPG deber permitir disponer de manera organizada, pormenorizada y medible, toda aquella informacin ambiental que caracterice los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de una Nacin en trminos de sus condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), de sus condiciones de presin (uso y deterioro) y de la gestin ambiental (procesos, productos-servicios, impactos y efectos) adelantada en pro de los fines especficos del Estado a travs de las polticas, planes, programas y proyectos. 4.2.1.3 Mapa-Matriz EPG de integracin ambiental Aunque la toma y recoleccin de informacin constituyen uno de los principales cuellos de botella en la reconstruccin, construccin o prospeccin de lneas base de informacin, el almacenamiento y sistematizacin de la informacin bajo un esquema organizado resulta fundamental. Como se ha explicado, cada Nacin debe garantizar la sostenibilidad ambiental de su Desarrollo, lo que obliga a determinar qu tan responsables ambientalmente son cada uno de los sectores del Desarrollo con relacin al uso y deterioro que hacen de los bienes y servicios de sus ecosistemas. En este sentido, complementariamente a la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin, concertacin y articulacin que permitan acuerdos y/o convenios de cooperacin para la toma, recoleccin, almacenamiento, procesamiento y disposicin adecuada de la informacin ambiental, as como para el establecimiento de protocolos especiales basados en normas o estndares que permitan un manejo normalizado de la misma, es fundamental disponer de herramientas adecuadas que lo faciliten, todo esto, bajo el marco ordenador de estado-presin-gestin EPG. Con tal propsito, en la tabla No. 6 se propone y esquematiza el Mapa Matriz EPG de integracin ambiental, como una herramienta lgica que adems de vislumbrar el espectro general de la informacin ambiental, nos permite relacionar e integrar cada uno de los sectores del Desarrollo con el ecosistema, orientando de paso el almacenamiento y sistematizacin (diseo de bases de datos) de la informacin ambiental de manera organizada bajo el esquema EPG.
136
Leonel Vega Mora

Tabla No. 6
Mapa-Matriz EPG de integracin ambiental
Como se puede apreciar, el Mapa-Matriz EPG de integracin ambiental se estructura a partir de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas y sus entradas estn relacionadas directamente con la presin y gestin ambiental de cada sector del Desarrollo sobre ellos. Para cada tema considerado se dispone de una casilla de acuerdo al tipo de informacin que corresponda, ya sea de estado (cantidad, calidad, disponibilidad), de presin (uso, deterioro) o de gestin (procesos, productos-servicios, impactos, efectos). Es evidente que la informacin desagregada por cada tema y tipo de informacin (EPG) podra llegar a ocupar extensos e inmanejables espacios en cada casilla, lo que obliga a desarrollar esquemas procedimentales para la agregacin, definicin y diseo de indicadores ambientales que faciliten el manejo de la informacin, como veremos a continuacin. 4.2.1.4 Agregacin, definicin y diseo de indicadores ambientales Como ha sido planteado previamente, as como las polticas macroeconmicas de un pas pueden ser medidas, valoradas y evaluadas rpidamente a travs de indicadores macroeconmicos lo suficientemente agregados, las dems polticas pblicas debern ser medidas y valoradas mediante indicadores lo suficientemente agregados, que representen adecuadamente su informacin especfica.
137
Leonel Vega Mora

A partir de la informacin ambiental organizada bajo el nuevo marco ordenador EPG, ser posible obtener indicadores que respondan a cada una de las categoras consideradas as: Indicadores de estado: agregan y reflejan la informacin de estado, es decir, aquella relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los recursos del patrimonio natural. Indicadores de presin: agregan y reflejan la informacin de presin, es decir, aquella relacionada con el uso y deterioro de los recursos del patrimonio natural. Indicadores de gestin: agregan y reflejan la informacin de gestin ambiental, es decir, aquella relacionada con los procesos y productosservicios realizados en pro de la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo. Indicadores de impacto: agregan y reflejan informacin de gestin ambiental relacionada con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de estado y/o presin de los recursos del patrimonio natural de la dimensin donde se realiza la gestin. Indicadores de efecto: agregan y reflejan informacin de gestin relacionada con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de estado y/o presin de recursos del patrimonio de dimensiones diferentes a donde se realiza la gestin ambiental y se generan los impactos. El nivel de agregacin de los indicadores ambientales depender en principio, de la cantidad y calidad de la informacin disponible (estadstica, georreferenciada, etc.). En cualquier caso, deber permitir un nivel de agregacin tal, que haga posible disponer de indicadores ambientales que involucren y reflejen fcilmente el comportamiento en tiempo y espacio de los recursos naturales del patrimonio, tal como se ha esquematizado previamente en la figura No. 14. En este punto, es necesario tener en cuenta una consideracin adicional relacionada con el carcter tipolgico de los problemas y potencialidades ambientales, lo cual permite que los indicadores ambientales, independientemente de la jurisdiccin territorial y/o sectorial para el que sean diseados y/o utilizados, puedan indicar o reflejar en alto grado los rasgos y caractersticas esenciales o peculiares de un determinado recurso natural.
138
Leonel Vega Mora

Esta consideracin nos permite la posibilidad de definir y disear indicadores ambientales EPG tipo, que puedan ser utilizados de manera homognea en diferentes territorios y/o sectores, facilitando de paso la configuracin de las Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA. En la tabla No. 7 se plantean a manera de ejemplo, un conjunto de indicadores ambientales EPG tipo relacionados con los Recursos Naturales Renovables. Tabla No. 7 RNR Ejemplos de indicadores ambientales EPG tipo para
4.2.1.5 Configuracin de Lneas Base de Informacin LBIA
Ambiental
Tal como ha sido planteado, la caracterizacin ambiental podr ser registrada espacial y temporalmente a travs de la configuracin de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA, las cuales son fundamentales, no slo como insumo esencial de los diagnsticos ambientales requeridos en la formulacin de las polticas, planes, programas y proyectos, sino como elementos claves e imprescindibles para el diseo y desarrollo de sistemas de informacin, para el desarrollo de los procesos de seguimiento y evaluacin, y para la toma de decisiones.
139
Leonel Vega Mora

Segn su espacialidad, las LBIA debern ser escaladas de acuerdo a los diferentes mbitos jurisdiccionales del Estado (nacional, regional, municipal, local); segn su temporalidad, las LBIA podrn ser reconstructivas del pasado, constructivas del presente y prospectivas del futuro, para diferentes perodos de tiempo (Vg. anual); y segn el grado de agregacin de la informacin, las LBIA podrn permitir la caracterizacin ambiental indicativa de la dimensin ambiental, tal como se esquematiza en la figura No. 24.
Bienes y Servicios
Naturales Renovables
1E 0 1P 0
1G 1
1E 1 1P 1
1G 2
1E 2 1P 2 1G 3
1E n 1P n
Ecosistema
Naturales No Renovables
2E 0 2P 0
2G 1
2E 1 2P 1
2G 2
2E 2 2P 2 2G 3
2E n 2P n
Servicios Ambientales
3E 0 3P 0
3G 1
3E 1 3P 1
3G 2
3E 2 3P 2 3G 3
Lnea Base Ao 2
3E n 3P n
Lnea Base Ao n
Lnea Base Ao 0
Lnea Base Ao 1
Figura No. 24
Configuracin de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA estratgico de
4.2.2
Identificacin, priorizacin y anlisis potencialidades y problemticas ambientales
La identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas ambientales deber involucrar una amplia participacin y consenso por parte de todos y cada uno de los actores involucrados. En el desarrollo de este proceso se debern cumplir al menos, las siguientes etapas bsicas. 4.2.2.1 Informacin y capacitacin de actores participantes
140
Leonel Vega Mora

Para cualquier caso, es deseable y conveniente que la participacin de los actores sea lo ms calificada posible, es decir, que los participantes estn lo ms informados posible sobre el tema de poltica a tratar. En tal sentido, es necesario que como primera etapa, los actores participantes sean objeto de un taller de informacin y capacitacin, tomando como insumo bsico la caracterizacin ambiental previamente realizada a travs de las Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA. 4.2.2.2 Identificacin de potencialidades y problemticas En principio, para facilitar el proceso de identificacin de potencialidades y problemticas, se asumir por un lado, que las condiciones de estado del patrimonio natural de una Nacin, es decir, su cantidad, calidad y disponibilidad, constituyen potencialidades, y por otro lado, que las condiciones de presin, es decir, los factores o agentes de uso y deterioro de dicho patrimonio constituyen problemticas, en la medida que afecten negativamente las condiciones de estado. Las potencialidades y problemticas ambientales podrn ser identificadas de manera independiente por cada uno de los actores involucrados, y posteriormente mediante un taller de consenso, lograr su normalizacin conceptual y semntica que permita la agrupacin homognea de cada una de las potencialidades y problemticas identificadas. 4.2.2.3 Priorizacin de potencialidades y problemticas Una vez identificadas y consensuadas entre los diferentes actores involucrados cada una de las potencialidades y problemticas ambientales, se procede a su priorizacin, lo cual puede ser realizado de dos modos, segn el grado de interrelacin requerido: En el primer modo, se asigna al total de potencialidades y problemticas ambientales identificadas y consensuadas un valor de 100 puntos. Posteriormente, de manera independiente cada actor involucrado distribuye estos 100 puntos entre todas las potencialidades y problemticas identificadas, asignando en cada caso un valor de la manera ms objetiva posible, segn su percepcin y conocimiento especfico del tema ambiental. Finalmente, se
141
Leonel Vega Mora

promedian las diferentes ponderaciones realizadas entre todos los actores participantes y se obtiene as la priorizacin del primer modo. Como regla general para este modo de priorizacin, se establece la obligacin de asignar los 100 puntos entre al menos el 30% del total de las potencialidades y problemticas ambientales identificadas, pudiendo quedar algunas de ellas sin ponderacin. El segundo modo, que el autor ha denominado priorizacin sistmica, adems de evitar al mximo la discrecionalidad y subjetividad de los actores en cada valoracin, busca ponderar el grado de influencia de cada potencialidad y problemtica ambiental con las dems. Con tal fin, se propone la Matriz ambiental de Correlacin Sistmica de estado-presin, en la cual se correlacionan entre s las potencialidades ambientales, esto es, las condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), las problemticas ambientales, esto es, las condiciones de presin (por uso y deterioro) de los recursos del patrimonio natural de una Nacin, disponindolas como variables activas en el eje de las Y, y como variables pasivas en el eje de las X, tal como se ilustra en la tabla No. 8. Tabla No. 8 presin Matriz ambiental de correlacin sistmica de estado-
142
Leonel Vega Mora

Las entradas a cada una de las celdas de la matriz de correlacin se califican o valoran de manera concertada entre los diferentes actores, determinando el grado de influencia de cada variable activa sobre las pasivas de acuerdo con la siguiente escala de valor: 0 = ninguna influencia; 1 = mnima influencia; 2 = media influencia; 3 = alta influencia. Para garantizar la mxima imparcialidad y objetividad en el proceso de valoracin, se deben cumplir dos reglas fundamentales: en primer lugar, la valoracin no se vota por mayora sino que se negocia (consenso) y, en segundo lugar, se debe valorar la situacin actual encontrada y no la deseable o deber ser. Finalmente, se ponderan cada uno de los totales de activos y pasivos, lo que nos permite determinar, de mayor a menor grado de ponderacin, las prioridades sistmicas de todas las potencialidades y problemticas ambientales identificadas. 4.2.2.4 Anlisis Estratgico ambientales de potencialidades y problemticas
Para facilitar el anlisis estratgico de cada una de las potencialidades y problemticas ambientales priorizadas, las respectivas variables activas y pasivas pueden ser representadas y distribuidas en un plano cartesiano delimitado en cuadrantes por unos ejes crticos (X y Y) representados por el valor de las medianas de pasivos y activos respectivamente, tal como se ha esquematizado previamente en la figura No. 16. 4.2.3 Prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin
Una vez identificadas, priorizadas y analizadas estratgicamente las potencialidades y problemticas ambientales, se procede a la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin ambiental, todos ellos orientados a minimizar y/o eliminar las problemticas y a maximizar las potencialidades. Con tal propsito, a continuacin se proponen y describen brevemente tres maneras de prospectar y construir dichos escenarios de gestin ambiental de acuerdo con la informacin disponible:
143
Leonel Vega Mora

Mediante el mtodo ideal, en el cual se prospecta la gestin ambiental de manera ideal, es decir, aquella que permite mejorar el estado y eliminar totalmente las presiones de y sobre los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas, independientemente de los recursos financieros e institucionales requeridos para tal propsito. Mediante el mtodo estocstico, con el cual a partir de los registros histricos de estado, presin y gestin, sea posible generar estadsticamente series futuras de informacin ambiental con un comportamiento estadstico similar al de las series histricas. Este mtodo obliga a disponer de muy buenas series de informacin histrica, lo que implica, la reconstruccin previa de las Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA. Mediante el mtodo de disponibilidad presupuestal, con el cual se asume que toda la gestin la sociedad para mitigar y/o eliminar las presiones y mejorar el estado de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas, implican un gasto presupuestal (que puede ser monetizado) que en la mayora de los casos no superar el techo presupuestal asignado. De esta manera, si se conoce la disponibilidad de presupuesto futuro para una determinada gestin ambiental, ser posible prospectar el estado y presin futuros que se lograra con dicho gasto y por lo tanto la gestin ambiental depender de la disponibilidad presupuestal. Finalmente, la seleccin de escenarios deseados de gestin ambiental deber realizarse a partir de los escenarios de gestin posibles construidos, pero siempre con una amplia participacin y consenso de los actores involucrados, que permita la realizacin y desarrollo de acuerdos y voluntades, que incluyan la definicin de lmites y seleccin de procesos gobernables, y que garanticen la sostenibilidad ambiental, econmica, social e institucional de la gestin. 4.3 Principios especficos de la poltica ambiental
Como ha sido planteado, los Principios constituyen los conceptos o ideas fundamentales que sirven de base, orientan, ordenan y rigen el pensamiento, el conocimiento y las conductas sociales, en este caso de las polticas pblicas. Son concebidos a partir de los paradigmas sociales vigentes y constituyen la
144
Leonel Vega Mora

expresin filosfica, poltica, tica, moral, ldica y tcnico-cientfica de la sociedad, realizada a travs de la participacin de cada uno de los actores involucrados en la formulacin de la poltica. Al margen de los Principios Generales constitucionales anteriormente descritos para las polticas pblicas (eficiencia, eficacia, economa, equidad, gobernabilidad, competitividad, respeto y responsabilidad ambiental25, etc.), es necesario definir y/o adoptar otros Principios Especficos que rijan la poltica ambiental nacional, de acuerdo con los lineamientos generales que defina la comunidad a nivel internacional y nacional. Bajo esta ptica, resulta apropiado adaptar y adoptar algunos de los principios establecidos en la Declaracin de Ro y adicionar otros dos principios, que desde la ptica del presente libro deberan estar presentes en la poltica ambiental. Estos son: Un principio de Autonoma, para garantizar la independencia de la poltica ambiental frente a las dems polticas pblicas en el cumplimiento de la funcin de Autoridad Ambiental. Un principio de Transversalidad, para garantizar la potestad de la poltica ambiental para orientar adecuadamente las estrategias de la gestin ambiental e introducir la dimensin ambiental en todos y cada uno de los mbitos territoriales y sectoriales de cada Nacin. 4.4 4.4.1 Objetivos de la poltica ambiental Objetivo general
En concordancia con el carcter estratgico que tiene el patrimonio natural como base esencial para el desarrollo de cada Nacin y en consecuencia con los principios sistmicos de actuacin estatal propuestos en el primer captulo, se plantea la necesidad de focalizar estratgicamente la Poltica Ambiental Nacional, orientndola exclusivamente al objetivo general de garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo de cada Nacin. 4.4.2 Objetivos especficos
25
Recordemos que a efectos del presente libro se ha propuesto incluir el respeto y responsabilidad ambiental como otro de los principios generales constitucionales en todas las polticas pblicas.
145
Leonel Vega Mora

Los objetivos especficos constituyen declaraciones amplias y razonablemente inmutables de los propsitos y/o metas que la poltica ambiental pretende alcanzar para cada uno de los escenarios deseados seleccionados. Estarn orientados, a prevenir, mitigar o eliminar las problemticas ambientales identificadas y a optimizar las potencialidades ambientales encontradas en el diagnstico ambiental. Podrn ser planteados de manera descriptiva, pero siempre a partir del diagnstico ambiental, tomando como insumo los escenarios deseados seleccionados de estado, presin y gestin, facilitando el desarrollo de acuerdos entre los actores involucrados. Para su formulacin adecuada es fundamental realizar una agrupacin y categorizacin coherente de todos y cada de las problemticas y potencialidades ambientales identificadas en cada uno de los escenarios deseados seleccionados, de tal manera que permita la definicin de un nmero mnimo de objetivos segn dicha categorizacin. 4.5 Soluciones estratgicas de la poltica ambiental
En concordancia con lo planteado en el captulo 2, las soluciones estratgicas de la poltica ambiental podrn ser de varios tipos: estrategias misionales, funcionales, jurisdiccionales e instrumentales, todas ellas formuladas y diseadas para el logro adecuado de cada uno de los objetivos especficos de la poltica ambiental identificados. Entre otros aspectos, las soluciones estratgicas de la poltica ambiental debern cumplir los siguientes requisitos: Ser coherentes con el diagnstico ambiental Ser formuladas con una amplia participacin de actores. Estar articuladas con las dems polticas pblicas y planes de desarrollo de los niveles nacional y regional Facilitar el desarrollo de acuerdos para la sostenibilidad ambiental del desarrollo a nivel nacional, regional y local Estar relacionadas directamente con cambios positivos en el estado de los recursos naturales y con cambios negativos en la presin ejercida sobre ellos.
146
Leonel Vega Mora

Ser priorizadas de acuerdo con las capacidades tcnicas, financieras e institucionales Lograr aprobacin ante una instancia nacional de participacin, por ejemplo, en un Consejo Nacional Ambiental. Veamos en que consistirn dichas soluciones estratgicas:
4.5.1
Estrategias misionales de la poltica ambiental
Las estrategias misionales de la poltica ambiental constituirn las grandes lneas de accin relacionadas con el cmo-debe-ser llevado a cabo, dentro de un perodo de tiempo indeterminado, el objetivo general de la poltica ambiental, esto es, garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo de la Nacin. En tal sentido, las estrategias misionales involucrarn acciones genricas que garanticen en tiempo y espacio, la sostenibilidad de cada uno de los bienes y servicios ambientales como son: la recuperacin y/o rehabilitacin de ecosistemas (devolver al presente los bienes y servicios ambientales gastados o utilizados irresponsablemente en el pasado), el aprovechamiento sostenible (usar responsablemente en el presente los bienes y servicios sin comprometer su disponibilidad futura) y por ltimo, la conservacin (ahorrar bienes y servicios ambientales en el presente para el disfrute de las generaciones futuras). Veamos en qu consistirn cada uno de las anteriores acciones genricas de la gestin ambiental. 4.5.1.1 Recuperacin y/o rehabilitacin de ecosistemas La recuperacin y/o rehabilitacin de ecosistemas significa la reversin social y econmica al presente, de la cantidad, calidad y disponibilidad de algunos bienes y servicios ambientales y/o funciones ecosistmicas, que han sido objeto de un manejo irresponsable en el pasado. En la prctica la recuperacin y/o de rehabilitacin de ecosistemas est relacionada con acciones de descontaminacin de cuerpos de agua y de suelos, con la recuperacin de humedales, con reforestacin protectora y de regulacin hdrica, con recuperacin del paisaje y del espacio pblico, entre
147
Leonel Vega Mora

muchas otras. Integralmente, esta estrategia implica el diseo y desarrollo de una serie de instrumentos y actividades como la ordenacin y el manejo integral de cuencas hidrogrficas que se explicar posteriormente. 4.5.1.2 Aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales El Aprovechamiento sostenible y el saneamiento ambiental de bienes y servicios ambientales estn orientados a minimizar en el presente la presin por el uso y deterioro sobre los bienes y servicios ambientales. El aprovechamiento sostenible se desarrolla impulsando y fomentando alternativas adecuadas de uso sostenible del patrimonio natural para el beneficio econmico y social de la Nacin, a travs de Programas de Reconversin Ambiental hacia la Produccin ms Limpia y mediante los denominados Mercados Verdes. De acuerdo con el PNUMA [2003] los productos verdes se pueden dividir en tres grandes categoras: a) Productos derivados del uso sostenible de la biodiversidad: maderables, no maderables, agricultura sostenible, derivados de bioprospeccin. b) Productos industriales menos contaminantes: utilizan tecnologas ms limpias o productos hechos a partir del aprovechamiento de los residuos de otros procesos y las energas renovables o limpias. c) Servicios ambientales: se distinguen tres opciones de servicios ambientales. Los prestados por el medio ambiente como proveedor de amenidades (ecoturismo); los prestados para reducir impactos ambientales (Ej. Plantas de tratamiento de aguas); y los servicios de reduccin de emisiones o captura de gases efecto invernadero en el marco del Protocolo de Kyoto (Mecanismo de Desarrollo Limpio MDL), el cual representa un potencial bastante interesante para el pas, no slo como instrumento econmico sino tambin como posibilidad financiera de la poltica ambiental, como se explicar posteriormente. 4.5.1.3 Conservacin de Ecosistemas Estratgicos La Conservacin Ecosistemas Estratgicos est orientada fundamentalmente a garantizar en tiempo y espacio, el estado de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas estratgicos, es decir, su cantidad, calidad y disponibilidad.
148
Leonel Vega Mora

Como se ha planteado, la conservacin significa ahorro presente para el futuro. Se realiza mediante la preservacin de reas naturales que por su valor ecosistmico y de biodiversidad son estratgicas en la generacin de bienes y servicios y ameritan ser conservadas. Integralmente, esta estrategia implica el diseo y desarrollo de una serie de instrumentos y actividades tales como la creacin y administracin de Sistemas de reas Protegidas (nacional, regionales y locales); los inventarios e investigaciones de la biodiversidad; etc.
4.5.2
Estrategias funcionales de la poltica ambiental
Las estrategias funcionales constituirn las grandes lneas de accin relacionadas con el cmo-hacer para llevar a cabo, dentro de un perodo de tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos especficos de la poltica ambiental. Las estrategias funcionales de la poltica ambiental corresponden con los procesos sistmicos bsicos a nivel organizacional y constituirn los procesos ambientales bsicos de la gestin ambiental a desarrollarse desde los sectores pblico, econmico y social, tal como se muestra en la tabla No. 9. Tabla No. 9 Estrategias funcionales de la poltica ambiental
149
Leonel Vega Mora

Por los alcances del presente libro, a continuacin se describen nicamente los procesos ambientales bsicos en el mbito del sector pblico. 4.5.2.1 Formulacin de la poltica ambiental y diseo de sus instrumentos La estrategia funcional bsica de formulacin de la poltica ambiental y el diseo de sus instrumentos constituye una adaptacin de los procesos sistmicos bsicos de regulacin energtica, pensar, planificacin y regulacin, que se relacionan respectivamente con el ecosistema, el ser humano, las organizaciones sociales y el Estado (ver figura No. 2). Implica un proceso racional de toma de decisiones que involucra un conjunto de acciones relacionadas con la orientacin, la formulacin, el diseo, la regulacin y la programacin, a travs de las cuales, adems de formular las metas de gestin, se definen el qu, el cmo y el con qu de la gestin ambiental para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo territorial y sectorial. La formulacin de la poltica ambiental y el diseo de sus instrumentos deber ser realizada fundamentalmente a partir de procesos de Evaluacin Ambiental Estratgica que permitan identificar y valorar en gran escala y sinrgicamente, los impactos y efectos ambientales generados sobre un territorio determinado como consecuencia de las acciones antrpicas. 4.5.2.2 Fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo La estrategia funcional de fomento a la sostenibilidad ambiental del desarrollo constituye una adaptacin de los procesos sistmicos bsicos de evolucin, hacer, ejecucin y fomento al desarrollo, que se relacionan respectivamente con el ecosistema, el ser humano, las organizaciones sociales y el Estado (ver figura No. 2). Consistir en introducir transversalmente la gestin ambiental en las entidades territoriales, sectores y personas, lo cual se realiza bsicamente mediante la implementacin de las estrategias misionales de la poltica ambiental, es decir, la recuperacin y/o rehabilitacin de ecosistemas; el aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales, y la conservacin de ecosistemas estratgicos.
150
Leonel Vega Mora

4.5.2.3 Ejercicio de la Autoridad Ambiental La estrategia funcional de ejercicio de la autoridad ambiental constituye una adaptacin del proceso sistmico bsico de control (ver Figura No. 2). Bajo enfoque sistmico, el ejercicio de la autoridad ambiental estar orientado a garantizar, por un lado, el mejoramiento continuo de la poltica y la gestin ambiental, y por otro, el cumplimiento efectivo de las polticas y normas ambientales. Desde esta ptica, implicar el desarrollo de dos acciones prioritarias: En primer lugar, el seguimiento y evaluacin de la poltica y la gestin ambiental, mediante el Sistema de Informacin para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental SISEPA y el mecanismo de Control de Gestin Ambiental Institucional que se describen ms adelante. En segundo lugar, la administracin de la oferta y demanda de los bienes y servicios ambientales, as como la vigilancia y el control de los factores y/o agentes de presin por uso y deterioro de los mismos, todo ello a partir de la informacin y conocimiento generados en las acciones de seguimiento y evaluacin. 4.5.3 Estrategias jurisdiccionales de la poltica ambiental
Constituirn las grandes lneas de accin relacionadas con el dndehacer para llevar a cabo, dentro de un perodo de tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos especficos de la poltica ambiental nacional. En este sentido, las estrategias jurisdiccionales de la poltica ambiental podrn adelantarse a travs de la gestin ambiental territorial, de la gestin ambiental sectorial, y de la gestin ambiental urbano-regional, como se describe a continuacin. 4.5.3.1 Gestin ambiental sectorial A efectos del presente libro, la gestin ambiental sectorial constituye un proceso estratgico de planificacin, ejecucin y control de la actuacin ambiental desarrollada por la dimensin econmica para garantizar la sostenibilidad ambiental de los procesos productivos.
151
Leonel Vega Mora

Independientemente del sector productivo, su compromiso con el medio ambiente supone ser conscientes del impacto que puede generar la actividad empresarial y actuar con sentido de responsabilidad y en clave de competitividad, es decir incorporando la variable ambiental en la gestin diaria de cada sector y asumirla como un reto y una oportunidad en lugar de como un gasto. Esto implica poner en marcha los mecanismos necesarios para prevenir y minimizar los impactos ambientales que se generan en el desarrollo de su actividad. No obstante lo anterior, la responsabilidad ambiental de los sectores productivos es asumida comnmente de tres maneras diferentes: de manera incidental, actuando cada vez que se produce algn problema ambiental de alguna relevancia; de manera operacional, mediante el desarrollo de programas ambientales especficos pero aislados del contexto institucional; de manera sistmica, que considera el deterioro ambiental inherente a las suposiciones, objetivos y valores de los sistemas tecno-econmicos actuales, y cuya solucin implica cambios bsicos en dichos sistemas, que involucran tanto el comportamiento social, como la reforma de las instituciones [Vega L., 2001]. Una actuacin empresarial responsable con el medio ambiente implica, la recuperacin y/o rehabilitacin de los daos ambientales ocasionados en el pasado, el aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios ambientales en el presente, y la conservacin (ahorro) de los mismos para el futuro, y por lo tanto, desde la ptica sistmica, el principal instrumento para adelantar la gestin ambiental sectorial lo constituirn los Sistemas de Gestin Ambiental SGA, los cuales pueden ser implementados a la luz de la Norma ISO 14001. La Norma ISO 14001 sobre Sistemas de Gestin Ambiental SGA La ISO 14001, constituye una especificacin que describe los requisitos de un SGA, es decir, describe las especificaciones y directrices para su utilizacin. Se ha desarrollado para ser aplicable a todos los tipos y tamaos de organizaciones y para ajustarse a diversas condiciones geogrficas, culturales y sociales. Sin embargo, contiene solamente aquellos requisitos que pueden ser auditados objetivamente con propsitos de certificacin/registro y/o autodeclaracin.
152
Leonel Vega Mora

As, el objetivo final de esta norma es apoyar la proteccin ambiental y la prevencin de la contaminacin en equilibrio con las necesidades socioeconmicas. La ISO 14004 por su parte, es una gua no certificable que tiene como fin dar asistencia genrica a una organizacin para implantar o mejorar un SGA. Describe las directrices generales sobre principios, sistemas y tcnicas de apoyo y por lo tanto, puede ser utilizada por aquellas organizaciones que requieran una orientacin general ms amplia sobre todos los temas relacionados con los SGA. Contiene ejemplos, descripciones y opciones que ayudan a la empresa a implantar un SGA y a consolidar su articulacin con el manejo global de la empresa [Norma ISO 14004, 1996]. Por la importancia especfica que reviste la norma ISO 14001, a continuacin se describen brevemente su objeto, campo de aplicacin y los requisitos del SGA. Objeto y campo de aplicacin de la norma ISO 14001 El objeto fundamental de la norma ISO 14001 es el SGA. En este sentido, la norma especifica los requisitos para que un SGA capacite a una organizacin para formular una poltica y unos objetivos, teniendo en cuenta los requisitos legales y la informacin acerca de los impactos significativos. Se aplica a aquellos aspectos ambientales26 que la organizacin puede controlar y sobre los que puede esperarse que tenga influencia y establece por s misma, criterios de actuacin ambiental especficos [Norma ISO 14001, 1996]. De acuerdo con la norma, sta se aplica a cualquier empresa que desee: Implantar, mantener y mejorar un SGA. Asegurarse de su conformidad con la poltica ambiental establecida. Demostrar a terceros tal conformidad.
26
Los aspectos ambientales constituyen los elementos de las actividades y ProductosServicios de una organizacin que pueden interactuar con el medio ambiente. Un aspecto ambiental significativo es aquel que tiene o puede tener un impacto ambiental significativo [Norma ISO 14001, 1996].
153
Leonel Vega Mora

Conseguir la certificacin y registro de su SGA ante un organismo externo.
Realizar una Autoevaluacin y una Autodeclaracin de conformidad con esta norma internacional.
Elementos y requisitos segn la norma ISO 14001 De acuerdo con esta norma, El SGA proporciona un proceso estructurado para la consecucin de mejoras continuas, cuyo ritmo de aplicacin ser determinado por la organizacin a la vista de factores econmicos y otras circunstancias [Norma ISO 14001, 1996]. Aunque se pueda esperar alguna mejora en el comportamiento ambiental gracias a la adopcin de un planteamiento sistmico, deber entenderse que el SGA es una herramienta que capacita a la organizacin para alcanzar y controlar sistemticamente el nivel de comportamiento que a s misma se propone. Por estos motivos, la puesta en prctica y funcionamiento del SGA no es garanta por s misma de una reduccin inmediata de los impactos ambientales negativos. La base de este enfoque sistmico lo constituye un proceso dinmico que sigue el ciclo de planificar, poner en prctica, comprobar y revisar, mediante el establecimiento y cumplimiento continuo y reiterativo de los elementos y requisitos del SGA. La tabla No. 10 resume los diferentes elementos y requisitos de la norma ISO 14001. Tabla No. 10 Elementos y Requisitos de la Norma ISO 14001
154
Leonel Vega Mora

A continuacin se describen y analizan brevemente cada uno de estos elementos. Revisin Inicial: la revisin inicial se realizar para aquellas organizaciones que carezcan de un SGA, como primer paso para identificar su situacin actual con respecto al medio ambiente. De acuerdo con la norma dicha revisin tiene por objetivo ...la consideracin de todos los aspectos ambientales de la organizacin como base para el establecimiento del SGA. Un correcto planteamiento de la revisin inicial puede incluir el uso de listas de comprobacin, entrevistas, inspecciones, mediciones directas y, resultados de otras revisiones anteriores, dependiendo de la naturaleza de las actividades. Segn el mismo anexo, la revisin deber cubrir cuatro reas clave: Requisitos legales y reglamentarios.
155
Leonel Vega Mora

Identificacin de los aspectos ambientales significativos relacionados con las emisiones atmosfricas, vertidos de agua, gestin de residuos, contaminacin del suelo, empleo de materias primas y recursos naturales y otras cuestiones ambientales locales y que afecten a la comunidad.
Examen de todas las prcticas y procedimientos de gestin ambiental existentes.
Evaluacin de la informacin obtenida a partir de las investigaciones sobre incidentes previos.
En cualquier caso, debern considerarse las operaciones normales y anormales dentro de la empresa, as como las situaciones potenciales de emergencia. Poltica Ambiental: la poltica ambiental constituye el motor para la implantacin y la mejora del SGA, de tal forma que pueda mantener y mejorar potencialmente su comportamiento ambiental. Con la intencin de evitar que las empresas copien las polticas de otras o que redacten polticas muy floridas, pero con poca sustancia, la norma requiere que las empresas aseguren que su poltica ambiental satisfaga las siguientes condiciones: Que sea apropiada con relacin a la naturaleza, magnitud e impactos ambientales de sus actividades y productos-servicios. Que incluya el compromiso de la empresa en cuanto a la mejora continua, la prevencin de la contaminacin, el acatamiento de la legislacin y reglamentacin ambiental aplicable y con otros compromisos que la organizacin suscriba. Que la poltica ambiental constituya el marco para establecer y revisar una serie de objetivos y metas ambientales concretas y bien definidas que materialicen el cumplimiento de los compromisos mencionados. Que la poltica ambiental sea documentada, implantada, mantenida al da y comunicada a todos los empleados y estar a disposicin del pblico.
156
Leonel Vega Mora

Que la poltica ambiental est dentro del contexto de la poltica ambiental de cualquier corporacin o grupo empresarial al que pertenezca.
Aunque en la norma no se establece, es evidente que la poltica ambiental deber estar armonizada y ser coherente con la poltica ambiental estatal. Planificacin ambiental: la planificacin comprende los aspectos ambientales, los requisitos legales y otros requisitos, los objetivos y metas y el programa de gestin ambiental. Aspectos ambientales: de acuerdo con la norma La organizacin debe establecer y mantener al da los procedimientos para identificar los aspectos ambientales de sus actividades y productos-servicios que pueda controlar y sobre los que se pueda esperar que tenga influencia, para determinar aqullos que tienen o pueden tener impactos significativos en el medio ambiente. Esto implica que deber as mismo asegurarse de que los aspectos relacionados que puedan ocasionar impactos negativos sean tenidos en cuenta cuando se establezcan los objetivos ambientales. As mismo, en la determinacin de los aspectos ambientales, se debern tener en cuenta los flujos materiales asociados con sus actividades y productosservicios actuales y con los pasados que pudieran ser relevantes. Segn la norma, el proceso para la identificacin de los aspectos ambientales significativos, asociados a las actividades en las unidades operativas, deber considerar cuando fuese relevante, los siguientes aspectos: emisiones atmosfricas, vertidos al agua, gestin de residuos, contaminacin del suelo, empleo de materias primas y recursos naturales y, otras cuestiones ambientales locales y que afecten a la comunidad.
157
Leonel Vega Mora

Este proceso deber considerar las condiciones de funcionamiento normales, las condiciones de parada y arranque de las actividades, as como los impactos potenciales, juzgados con realismo, asociados a situaciones de emergencia razonablemente previsibles. Tambin se considerar el coste y el tiempo que supone la realizacin del anlisis, as como la disponibilidad de datos fiables. En este proceso puede emplearse informacin ya desarrollada por razones reglamentarias o de otro tipo. La organizacin deber tener en cuenta el grado de control real que puede tener sobre los aspectos ambientales bajo consideracin. En todo caso, se trata de identificar los aspectos ambientales significativos asociados a las actividades y productos-servicios, y no pretende exigir una valoracin detallada de su ciclo de vida. En otras palabras, las organizaciones no tienen que evaluar cada entrada de producto, componente o materia prima, sino que pueden seleccionar categoras de actividades y/o productos-servicios para identificar aquellos aspectos con mayor probabilidad de tener un impacto significativo. Requisitos legales y otros requisitos: la organizacin debe establecer y mantener al da un procedimiento para la identificacin y el acceso a los requisitos legales, y otros requisitos a los que la organizacin se someta que sean aplicables a los aspectos ambientales de sus actividades y productosservicios. De acuerdo con la norma, ejemplos de esos otros requisitos pueden ser los cdigos de buenas prcticas industriales, los acuerdos con autoridades pblicas o las directrices o pautas de comportamiento no reglamentarias. Objetivos y metas: segn la norma, la organizacin debe establecer y mantener documentados los objetivos y metas ambientales, para cada una de las funciones y niveles relevantes dentro de la organizacin. Cuando se establezcan y revisen estos objetivos, la organizacin debe considerar los requisitos legales y de otro tipo, sus aspectos ambientales significativos, sus opciones tecnolgicas y sus requisitos financieros, operacionales y de negocio, as como la opinin de las partes interesadas. Los objetivos y metas deben ser consecuentes con la poltica ambiental, incluido el compromiso de prevencin de la contaminacin.
158
Leonel Vega Mora

Los objetivos debern ser especficos y las metas ser mensurables siempre que sea posible y, donde sea apropiado, tendrn en cuenta medidas preventivas. Cuando una empresa contemple opciones tecnolgicas, puede considerar el uso de la mejor tecnologa disponible cuando sea econmicamente viable, eficiente desde el punto de vista de los costes, y se juzgue apropiada. La referencia a los requisitos financieros de la empresa no significa que las organizaciones estn obligadas a emplear metodologas para la contabilidad de costes ambientales. Programa de gestin ambiental: una vez fijados los objetivos y metas ambientales, stos deben someterse a un proceso de implantacin, por lo cual, la organizacin debe establecer y mantener al da un programa o programas para lograr sus objetivos y metas, el cual constituye un elemento clave para la implantacin adecuada del SGA. De acuerdo con la norma, el programa ambiental deber describir cmo se conseguirn los objetivos y metas de la organizacin, incluyendo su planificacin en el tiempo y el personal responsable para la implantacin de la poltica ambiental de la organizacin. Tambin puede incluir, cuando sea pertinente y prctico, consideraciones acerca de las etapas de planificacin, diseo, produccin, marketing y desecho, lo cual puede resumirse tanto para las actividades y productos-servicios actuales como para los nuevos. Si un proyecto se relaciona con actividades o productos-servicios nuevos o modificados, el programa debe modificarse donde sea necesario, para asegurarse de que la gestin ambiental se aplica a tales proyectos. En tal caso, el programa debera incluir una revisin ambiental de las nuevas actividades. El programa ambiental podr ser subdividido con el fin de tratar elementos especficos de las operaciones de la empresa. Implantacin y funcionamiento: documentacin de los siguientes elementos: comprende la definicin y
Estructura y responsabilidades: persigue el establecimiento de la estructura organizativa, la definicin de funciones, responsabilidades y autoridad. La direccin deber asegurar que se asignan los recursos necesarios para la implantacin y mantenimiento del sistema. Estos recursos incluyen tanto
159
Leonel Vega Mora

recursos humanos y conocimientos especializados, como recursos tecnolgicos y financieros. Segn la norma, las funciones, las responsabilidades y la autoridad, deben estar definidas y documentadas, para lo cual la direccin deber designar representantes especficos que, sin perjuicio de otras responsabilidades puedan: Asegurar que los requisitos del SGA estn establecidos, implantados y mantenidos al da de acuerdo a la norma. Informar del funcionamiento del SGA a la alta direccin para su revisin y como base para la mejora del sistema. En organizaciones grandes o complejas puede haber ms de un representante con dichas atribuciones. En pequeas y medianas empresas, estas responsabilidades pueden ser asumidas por un individuo. Sin embargo, la implantacin con xito de un SGA demanda el compromiso de todos los empleados de la empresa. Por lo anterior, las responsabilidades ambientales no deberan considerarse como restringidas a la funcin ambiental, sino que pueden tambin incluir otras reas de la empresa, como la gestin operativa y las funciones de apoyo distintas a las ambientales. Formacin, sensibilizacin y competencia profesional: segn la norma, se requiere que todo el personal que lleve a cabo funciones que puedan causar impactos ambientales significativos tenga una competencia profesional adecuada sobre la base de una educacin, formacin o experiencia apropiadas. Ante esto, la organizacin debe identificar las necesidades de formacin y establecer y mantener al da procedimientos para hacer conscientes a sus empleados o miembros en cada nivel o funcin. Tambin deber exigir que los contratistas que trabajen para ella sean capaces de demostrar que sus empleados poseen la formacin adecuada. La alta direccin deber determinar el nivel de experiencia, competencia profesional y entrenamiento adecuados para asegurar la capacidad del personal, especialmente aquellos que desempean funciones especializadas de gestin ambiental.
160
Leonel Vega Mora

Comunicacin: de acuerdo con la norma, con relacin al SGA y a los llamados aspectos ambientales, la empresa deber establecer procedimientos para la recepcin, documentacin y respuesta de informacin a las peticiones (relacionadas con el medio ambiente) remitidas por las partes interesadas externas, como las autoridades locales o grupos cvicos. Ejemplos de los temas que podra abordar la organizacin, segn este apartado, es la manera como establecern los canales de comunicacin con las autoridades pblicas, especialmente en lo referente a la obtencin de certificaciones de conformidad ambiental, como se ver posteriormente. Documentacin del SGA: segn la norma, la organizacin debe establecer y mantener al da, en papel o en formato electrnico, la informacin para: describir los elementos bsicos del sistema de gestin y su interrelacin. orientar sobre la documentacin de referencia.
El nivel de detalle de la documentacin deber ser suficiente para poder describir los elementos centrales del SGA y su interaccin, as como proporcionar las indicaciones para obtener una informacin ms detallada sobre el funcionamiento de partes especficas del sistema. Segn la norma, la documentacin relacionada podr incluir: informacin de
los procesos, organigramas, normas internas y procedimientos de funcionamiento y, planes
Dicha documentacin podr integrarse con la documentacin de otros sistemas implantados por la empresa y por lo tanto, no tiene por qu ser en forma de un nico manual.
de emergencia.
Control de la documentacin: de acuerdo con la norma, La organizacin debe establecer y mantener al da procedimientos para controlar toda la documentacin requerida por la norma.... La intencin del control de la documentacin es asegurar que las empresas creen y mantengan la documentacin suficiente como para asegurar la implantacin del SGA. No obstante, la atencin principal de la empresa
161
Leonel Vega Mora

deber estar en la implantacin efectiva del sistema y en el funcionamiento ambiental y no en un sistema complejo de control de la documentacin. La documentacin debe ser legible, fechada (con fechas de revisin) y fcilmente identificable, conservada de manera ordenada y archivada por un perodo especificado, y por lo tanto, dicho procedimiento debe garantizar lo siguiente: La revisin y correccin peridica de los documentos y la aprobacin de los mismos por personal autorizado debidamente identificado. La identificacin y disposicin de los documentos pertinentes y actualizados. La retirada de los elementos obsoletos de todos los puntos de emisin y de uso. La identificacin apropiada de cualquier elemento obsoleto que se conserve por motivos legales o como referencia interna. Control de la documentacin: de acuerdo con la norma, La organizacin debe identificar aquellas operaciones y actividades que estn asociadas con los aspectos ambientales significativos, conforme a su poltica, objetivos y metas.... La organizacin deber planificar estas actividades, incluyendo el mantenimiento, para asegurar que se efectan segn las condiciones especificadas. El control operacional en trminos generales constituye un requisito imprescindible para evitar que la empresa se desve de lo expuesto en la poltica ambiental y se separe de los objetivos y metas ambientales asociadas a ella. Para satisfacer lo anterior, es probable que deban especificarse unos criterios operacionales para ciertos procedimientos, para lo cual se podra recurrir a dispositivos informticos que permitan obtenerlos de manera automtica.
162
Leonel Vega Mora

Planes de emergencia y capacidad de reaccin: segn la norma, La organizacin debe establecer y mantener al da procedimientos para identificar y responder a accidentes potenciales y situaciones de emergencia, y para prevenir y reducir los impactos ambientales que puedan estar asociados a ellos. Tambin deber revisar y comprobar peridicamente tales procedimientos cuando ello sea posible con el objetivo de asegurar que se han considerado todas las situaciones potenciales de emergencia y las debidas respuestas. En este contexto es fundamental que la empresa desarrolle estudios adecuados de evaluacin de riesgos. Segn Lamprecht (1997), el riesgo se define como, una caracterstica fsica o qumica de un material, proceso o instalacin que tiene el potencial de causar daos a las personas, la comunidad o al medio ambiente en general. Los estudios de evaluacin de riesgos sern concebidos para ofrecer a las empresas una serie de datos que contribuyan a la mejora en materia de seguridad y de la gestin de los riesgos con el fin de reducir o eliminar los riesgos inherentes en diversos tipos de actividades y procesos. El proceso bsico para la evaluacin de riesgos consta de los siguientes pasos: El anlisis de las propiedades de los materiales y de las condiciones del proceso. La experiencia en la utilizacin de los productos. El desarrollo de una matriz (o matrices) de referencias cruzadas o interacciones. El empleo de las tcnicas apropiadas para la identificacin de los riesgos. Comprobacin y accin correctora: la comprobacin y accin correctora comprende los siguientes elementos: Seguimiento y medicin: segn la norma, La organizacin debe establecer y mantener al da procedimientos documentados para controlar y
163
Leonel Vega Mora

medir de forma regular las caractersticas clave de sus operaciones y actividades que puedan tener un impacto significativo en el medio ambiente. Igualmente establece que debe establecer y mantener al da un procedimiento documentado para la evaluacin peridica del cumplimiento de la legislacin y reglamentacin aplicable. Esto debe incluir el registro de la informacin de seguimiento del funcionamiento, de los controles operacionales relevantes y de la conformidad con los objetivos y metas ambientales de la organizacin. Los equipos de inspeccin debern estar calibrados y someterse a mantenimiento y los registros de este proceso deben conservarse de acuerdo con los procedimientos de la empresa. No-conformidad, accin correctora y accin preventiva: segn la norma, La organizacin debe establecer y mantener al da procedimientos que definan la responsabilidad y autoridad para controlar e investigar las no conformidades llevando a cabo acciones encaminadas a la reduccin de cualquier impacto producido, as como para iniciar y completar las acciones correctoras y preventivas correspondientes. Cualquier accin correctora o preventiva tomada para eliminar las causas de no conformidades, reales o potenciales, debe ser proporcional a la magnitud de los problemas detectados y ajustada al impacto ambiental encontrado. As mismo, la organizacin deber implantar y registrar en los procedimientos documentados cualquier cambio que resulte como consecuencia de las acciones correctoras y preventivas. De acuerdo con la norma, en el establecimiento y mantenimiento de procedimientos para la investigacin y correccin de no conformidades, la empresa deber incluir los siguientes elementos bsicos: La identificacin de la causa de la no-conformidad. La identificacin y la implantacin de las acciones correctoras necesarias. La implantacin o la modificacin de los controles necesarios para evitar repeticiones de la no-conformidad.
164
Leonel Vega Mora

El registro de cualquier cambio en los procedimientos escritos de la accin correctora.
Registros: los registros proporcionan evidencias acerca de la ejecucin del SGA, e indican si ha tenido xito o no, en el logro de los objetivos, metas y criterios de actuacin, por lo cual, segn la norma, ...la organizacin debe establecer y mantener al da procedimientos para identificar, conservar y eliminar los registros ambientales.... La informacin a registrar puede ser muy extensa en cuanto a objetivos y alcance, desde la relativa a la formacin hasta la relativa a los resultados de auditoras y revisiones, por lo cual los registros ambientales deben ser legibles, identificables y podrn ser relacionados con la actividad o productos-servicios implicados. Asimismo, deben ser guardados y conservados de forma que puedan recuperarse fcilmente, y estn protegidos contra daos, deterioro o prdida, establecindose y registrndose el perodo durante el que deben ser conservados. De acuerdo con la norma, las empresas establecern y mantendrn procedimientos para registrar, entre otros los siguientes aspectos: Todos los requisitos legales, reglamentarios y dems requisitos normativos correspondientes a los aspectos ambientales de sus actividades y productos-servicios. Tareas y responsabilidades asignadas. Informacin sobre el proceso productivo y los productos-servicios. Procesos de AutoEvaluacin de Conformidad y sus resultados. Comunicaciones de las partes subsiguientes. Progreso hacia el logro de objetivos y metas. Incidencias de no-cumplimiento, acciones correctoras y sus resultados. Resultados de auditoras y acciones subsiguientes. interesadas, quejas, y acciones
165
Leonel Vega Mora

Auditoras del SGA: constituyen una parte esencial de cualquier SGA, ya que proporcionan los medios para revisar el funcionamiento efectivo del sistema y poner en marcha acciones correctivas en caso necesario. Segn la norma, la organizacin deber establecer y mantener al da programas y procedimientos para que se realicen auditoras del SGA. Las auditoras de SGA pueden ser internas o externas a la empresa, dependiendo de quin y para qu fin se realicen, y aunque su naturaleza difiera algo en los objetivos que se pretenden alcanzar, su enfoque general es el mismo, siendo realizadas en ambos casos segn las guas establecidas en las normas ISO 14010/1/2 [Lamprecht, 1997]. Las Auditoras Ambientales Internas, aunque se lleven a cabo de manera rutinaria y peridica, tambin pueden desarrollarse como respuesta a cambios significativos en el SGA, o en las actividades o productos-servicios de la empresa o bien, por la necesidad de poner en marcha medidas correctoras. En general, se realizan con el fin de proporcionar a la empresa la oportunidad de mejorar su SGA, y de ese modo contribuir a la mejora continua de su actuacin ambiental. Segn la norma, un programa de auditora interna, as como los procedimientos, debern abarcar los siguientes campos: las actividades y reas que deben contemplar las auditoras; la frecuencia de las auditoras; las responsabilidades asociadas con la gestin y direccin de las auditoras; la comunicacin de los resultados de las auditoras; la competencia profesional del auditor; el procedimiento de auditora.
Por otro lado, y de acuerdo a Lamprecht, las Auditoras Ambientales Externas se llevaran a cabo por diferentes razones, como son: Evaluar la conformidad del SGA de una empresa con los requisitos de una norma como la ISO 14001, a fin de permitir su certificacin.
166
Leonel Vega Mora

Evaluar la buena prctica ambiental de un contratista cuando existe un deseo de establecer contacto o continuar con l.
Comprobar si un SGA o determinadas prcticas cumplen la legislacin
Revisin por la Direccin: una vez establecido, el SGA deber contener mecanismos para su propio mantenimiento. La revisin por la direccin debe atender a la eventual necesidad de cambios en la poltica, objetivos y otros elementos del SGA, a la vista de los resultados de la auditora del SGA, las circunstancias cambiantes y el compromiso de mejora continua. De acuerdo con la norma, el alcance de dicha revisin deber ser completo, aunque no es necesario revisar a la vez todos los elementos del sistema y por lo tanto, podr desarrollarse durante un perodo largo de tiempo. Igualmente, establece que la revisin de la poltica, objetivos y procedimientos deber llevarse a cabo por el nivel directivo que los haya definido y deber incluir entre otros aspectos: los resultados de auditoras, la extensin con la que se han cumplido los objetivos y metas, la adecuacin continuada del SGA con relacin a las condiciones cambiantes y a la informacin y, los motivos de preocupacin que surjan entre las partes interesadas
Contrastada con el modelo de orden, mando y sancin que an prevalece, la norma establece un reto a cada organizacin para que asuma sus aspectos ambientales, fije sus objetivos y metas y, se comprometa con la aplicacin de unos procesos eficaces y fiables y con la mejora continua. Para esto deber unir a los trabajadores y a la direccin en un sistema de concientizacin colectiva e informada y de responsabilidad personal en relacin con el comportamiento ambiental de la organizacin. Resumiendo lo hasta aqu descrito, la norma ISO 14001 da forma a la gestin ambiental bajo enfoque sistmico. No obstante, complementariamente es necesario considerar que el tema de medio ambiente est ntimamente relacionado con la salud y la seguridad ocupacional, y stas a su vez, con la
167
Leonel Vega Mora

eficiencia del trabajo y desempeo general de cualquier organizacin. Independientemente si se trata de una empresa pblica o privada, su compromiso de gestin supone ser conscientes del impacto que puede generar la actividad empresarial no slo sobre el medio ambiente, sino sobre la salud y seguridad de sus trabajadores, lo que obliga a adoptar modelos y procesos sistmicos que integren el medio ambiente, la salud y la seguridad ocupacional, que promuevan una cultura de prevencin y proteccin dentro de las organizaciones. 4.5.3.2 Gestin ambiental territorial A efectos del presente libro, la gestin ambiental territorial constituye un proceso de planificacin estratgica, implementacin y control, que debern adelantar las entidades territoriales del Estado, para garantizar la sostenibilidad ambiental de su territorio, como veremos a continuacin. Sostenibilidad Ambiental Territorial Genricamente, la sostenibilidad ambiental territorial significar garantizar en tiempo y espacio, el suministro adecuado de los bienes y servicios ambientales requeridos por la poblacin que lo habita. No obstante, al entender el territorio no slo como el mero espacio fsico, sino como un mbito espacial de sustentacin e interrelacin biofsica entre la geosfera, la hidrosfera, la atmsfera y la biosfera, con posibilidades ecosistmicas, culturales y ambientales reales para el Desarrollo, nos permite aproximarnos a conceptos y enfoques como el de Ecosistema Estratgico, Ecorregin Estratgica, Biorregin, Estructura Ecolgica Principal, etc. Veamos brevemente en que consiste cada uno de estos conceptos: Ecosistema Estratgico: como se ha visto, la vida humana se desarrolla en estrecha relacin con la naturaleza y por lo tanto, su funcionamiento la afecta totalmente. Es un error considerar que la evolucin cultural (poblacin mundo simblico, Estado, paradigmas cientfico-tecnolgico-productivo) permite
168
Leonel Vega Mora

al ser humano vivir al margen del resto de la biosfera27 y por lo tanto, el estudio de los ecosistemas, de su estructura y de su funcionamineto, demuestra la profundidad de estas relaciones. Dado que el estudio de la biosfera en su conjunto, y el de sus interacciones es prcticamente imposible debido a su complejidad y extensin, en 1935 Tansley define el trmino ecosistema como una unidad funcional de menor amplitud de la biosfera para significar, un sistema definible o limitado de interrelaciones fsicas y biolgicas dinmicas y complejas que varan enormemente de tamao y de complejidad, de lo diminuto o simple a lo grande y complejo [Tansley, 1935]. El ecosistema est pues, constituido por dos componentes: la biocenosis o comunidad, es decir, la parte viva que lo habita, constituida por las poblaciones28 vegetales y animales y, el biotopo, o parte inanimada, el cual acta de soporte o substrato, donde actan los factores abiticos que determinan las caractersticas fsico-qumicas del medio. El funcionamiento y mantenimiento del ecosistema tiene lugar mediante las interacciones recprocas entre el biotopo y la biocenosis, a travs de los flujos de energa y materia. A medida que esta energa es captada y transferida al mayor nmero posible de especies, mayores sern la estabilidad, la madurez, el equilibrio, la organizacin y la complejidad de los ecosistemas (evolucin de ecosistemas jvenes a maduros). Los ecosistemas poseen, pues, un mecanismo de autorregulacin capaz de resistir, dentro de unos lmites razonables, modificaciones y variaciones bruscas externas o internas. En este punto aparece el concepto de Ecosistema Estratgico, planteado por Mrquez G. en 1994 y definido como aquellas reas dentro del territorio que, gracias a su composicin biolgica, caractersticas fsicas, estructuras y procesos ecolgicos, proveen bienes y servicios ambientales imprescindibles e
27
En 1929, Vernadsky publica su libro Biosphere, en donde define la biosfera como, el rea o el campo de la vida; una regin donde las condiciones imperantes son tales que la entrada de radiacin solar puede producir los cambios geoqumicos necesarios para que se origine la vida y que comprende la troposfera atmosfrica, la hidrosfera u ocanos y las capas superiores de la litosfera. [Vernadsky, 1929]. Por poblacin se entiende el conjunto de individuos de la misma especie.
28
169
Leonel Vega Mora

insustituibles para el desarrollo sostenible y armnico de la sociedad [Mrquez G., 1994]. El concepto de ecosistema estratgico reviste especial importancia en la explotacin de los ecosistemas, o exportacin de materia viva, que supone transferencias de energa e informacin. La explotacin provoca una regresin o rejuvenecimiento del ecosistema explotado, pues implica prdidas de estructura, organizacin y de informacin interna, mientras que el sistema explotador ampla su informacin. La explotacin puede ser debida, bien a fenmenos fsicos (fuego, erosin, glaciaciones, etc.), que no permiten la evolucin del ecosistema explotado, o bien a otro sistema explotador como puede ser el hombre, el cual desde tiempos prehistricos, ha desarrollado de manera creciente su capacidad explotadora, extrayendo de manera consciente biomasa y energa de los ecosistemas, o introduciendo en ellos modificaciones que merman su estabilidad, su organizacin o su complejidad. Ecorregin Estratgica: toda ecorregin est conformada por ecosistemas que son estratgicos por el valor directo o indirecto, inmediato o potencial representado en los servicios que deparan al hombre. En tal sentido, una ecorregin estratgica ser una unidad territorial definida con base en tres criterios principales relacionados con los objetivos de la poltica y los instrumentos para su implementacin: Su delimitacin territorial, de manera que relacione la oferta ambiental presente en unidades ecolgicas prioritarias para la retencin y regulacin del agua, con la demanda generada en reas urbanas o rurales; La condicin de que este territorio sea compartido por varias entidades ambientales competentes o entes territoriales, lo que las convierte en elementos articuladores y dinamizadores del trabajo colectivo en torno al ambiente, y Su carcter estratgico, definido por la posibilidad de articular su oferta natural a la solucin de los conflictos actuales relacionados en forma
170
Leonel Vega Mora

inmediata con los principales procesos y objetivos econmicos y sociales del Desarrollo. Biorregin: el concepto de Biorregin fue planteado por el Comit Tcnico Interagencial del Foro de Ministros de Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe en 1999 y definido por el Instituto de Recursos Mundiales, la Unin Internacional de Conservacin de la Naturaleza y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente: Biorregin es un territorio de agua y suelo cuyos lmites son definidos por los lmites geogrficos de comunidades humanas y sistemas ecolgicos. Tal rea debe ser suficientemente amplia para mantener la integridad de las comunidades biolgicas, hbitats y ecosistemas de la regin; sostener procesos ecolgicos esenciales, como los ciclos de nutrientes y residuos, migracin y flujos; satisfacer los requerimientos de territorio para especies claves; e incluir las comunidades humanas en el manejo, uso y comprensin de los recursos biolgicos. Debe ser suficientemente pequea para que los residentes locales la consideren su hogar [Citada en Guimares, 2001]. Bajo el enfoque biorregional, garantizar la sostenibilidad ambiental del territorio significar garantizar el suministro de recursos naturales y el flujo de servicios ambientales esenciales para la superviviencia de la poblacin desde dos puntos de vista: en trminos de seguridad alimentaria, por el nivel de dependencia de ste con relacin a ambientes forneos y, en trminos socio ambientales, por la distancia entre la satisfaccin de las necesidades bsicas de los habitantes de ese territorio y los patrones de consumo conspicuo de la lites [Guimares, 2001]. Esta perspectiva, presenta importantes ventajas en trminos de la gestin ambiental territorial, como son entre otras, permitir focalizar la atencin de los tomadores de decisiones hacia aspectos cruciales para el desarrollo sostenible como asegurar la oferta de agua, la seguridad alimentaria, el establecimiento de corredores ecolgicos y culturales para la erradicacin de la pobreza rural, la calidad de los recursos naturales, y en general, el acrecentamiento del conocimiento tcnico y el perfeccionamiento de los recursos humanos y las alternativas de concertacin entre actores estatales y no estatales, privados y de la comunidad cientfica, etc.
171
Leonel Vega Mora

Estructura Ecolgica Principal: la Estructura Ecolgica Principal, es la red de espacios y corredores verdes que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecolgicos esenciales a travs de un territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupacin, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible [van der Hammen, 2003]. La Estructura Ecolgica Principal tiene como base la estructura ecolgica, geomorfolgica y biolgica original y existente en el territorio y puede ser definida genricamente, como un eje estructural y estructurante del ordenamiento ambiental de un territorio determinado. Estructural, puesto que contiene un sistema espacial, estructural y funcionalmente interrelacionado, que define un corredor ambiental de sustentacin, de vital importancia para el mantenimiento del equilibrio ecosistmico de un territorio. Estructurante, puesto que constituye una porcin de territorio que se selecciona y delimita para su proteccin y apropiacin sostenible, dado que contiene los principales elementos naturales y construidos que determinan la oferta ambiental del territorio, a partir de la cual se organizan los sistemas urbanos y rurales. En otras palabras, la estructura ecolgica principal constituye la red de reas y corredores que sostienen, generan y conducen los procesos ecolgicos esenciales a travs de un territorio urbano y rural, conectando los ecosistemas estratgicos de una regin y garantizando una provisin segura, equitativa y diversa de los servicios ambientales a la poblacin. La estructura ecolgica principal se establece atendiendo a los siguientes objetivos: Sostener y conducir los procesos ecolgicos esenciales, garantizando la conectividad ecolgica y la disponibilidad de servicios ambientales en todo el territorio. Elevar la calidad ambiental y balancear la oferta ambiental a travs del territorio en correspondencia con el poblamiento y la demanda. Promover la apropiacin sostenible y disfrute pblico de la oferta ambiental por parte de la ciudadana. En un territorio determinado la estructura ecolgica principal puede estar conformada por un Sistema de reas Protegidas que incluye desde Parques
172
Leonel Vega Mora

Naturales (nacionales, regionales, municipales) hasta reas de Manejo Especial. Sistemas de Gestin Ambiental Territorial Como se ha podido apreciar, la gestin ambiental territorial se constituye en un proceso estratgico de planificacin, ejecucin y control de la actuacin ambiental adelantada por la dimensin institucional para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo territorial ya sea en el mbito nacional, regional-departamental y local-municipal. Desde la ptica sistmica, el principal instrumento para adelantar la gestin ambiental urbano-regional lo constituirn los Sistemas de Gestin Ambiental Territorial, los cuales pueden ser implementados a nivel de cada entidad territorial (nacin, regin departamento, municipio), todo ello a la luz de la Norma ISO 14001, tal como se ha explicado para la gestin ambiental sectorial. Lo que sigue ahora es definir la estructura funcional sistmica para la gestin ambiental en el mbito estatal, a partir de los procesos ambientales bsicos establecidos para el subsistema pblico (Ver tabla No. 10), tal como se esquematiza en la figura No. 25.
173
Leonel Vega Mora

Formular Poltica Ambiental y Disear Instrumentos SECTOR PBLICO

Control Regulacin
Fomento
Ejercicio de la Autoridad Ambiental
ESTADO
SOCIEDAD CIVIL Participar en formulacin de Poltica Ambiental y Diseo de Instrumentos
Planificacin
Fomentar Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo
SECTOR ECONMICO Poltica y Planificacin Ambiental Empresarial

Planificacin
Control
Ejecucin
Control
Ejecucin
Veedura y Control Ciudadano
Aprovechar sosteniblemente bienes y servicios ambientales
Control de Gestin Ambiental
Aprovechar sosteniblemente bienes y servicios ambientales
Figura No. 25
Estructura funcional sistmica para la gestin ambiental en el mbito estatal
Como se puede apreciar, la estructura funcional sistmica para la gestin ambiental en el mbito estatal constituye un marco ordenador que permitir orientar, para cada proceso ambiental bsico y subsistema considerado, la definicin y desarrollo conceptual de las funciones ambientales de cada categora de gestin ambiental, ya sea pblica, empresarial o ciudadana. Ahora bien, en concordancia con los alcances inicialmente propuestos, en las figuras Nos. 26, 27 y 28 se esquematizan las estructuras funcionales sistmicas para la gestin ambiental pblica en los mbitos jurisdiccionales nacional, regional-departamental y local-municipal.
174
Leonel Vega Mora

Coordinacin y Articulacin Institucional
Formulacin de Poltica Ambiental y Diseo de Instrumentos

Orientacin, Formulacin, Diseo, Regulacin, Reglamentacin, Programacin, Toma de Decisiones
Planificacin Ambiental Estratgica y Operativa Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa
Regulacin Control
Monitoreo, Seguimiento, Evaluacin, Investigacin, Diagnstico, Aprendizaje, Retroalimentacin, Autoridad
Gestin Ambiental Pblica a nivel Nacional
Fomento
Realizacin, Produccin, Implementacin, Fomento
Ejercicio de la Autoridad Ambiental Seguimiento y Evaluacin a la Poltica y a la Gestin Ambiental Administracin, Vigilancia y Control de los Bienes y Servicios Ambientales
Fomento a la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo Recuperacin Aprovechamiento Conservacin de Bienes y Sostenible de Bienes y de Bienes y Servicios Servicios Ambientales Servicios Ambientales y Saneamiento Ambientales Ambiental
Figura No. 26
Estructura funcional sistmica para la gestin ambiental pblica a nivel nacional
Planificacin y Coordinacin Ambiental

Coordinacin y Articulacin Institucional Planificacin Ambiental Estratgica y Operativa
Regulacin Gestin Ambiental Pblica a nivel Regional
Control
Fomento
Figura No. 27
Estructura funcional sistmica para la gestin ambiental pblica a nivel regional
175
Leonel Vega Mora


Planificacin Ambiental Operativa
Regulacin Gestin Ambiental Pblica a nivel Local
Control
Fomento
Figura No. 28
Estructura funcional sistmica para la gestin ambiental pblica a nivel local
Las anteriores estructuras funcionales constituyen una versin evolucionada de la presentada inicialmente por el suscrito en Vega [2001] y permitirn orientar la definicin y diseo de las estructuras organizacionales de cada una de las entidades ambientales competentes para la optimizacin de la gestin ambiental pblica en Colombia, como veremos a manera de Estudio de Caso en el siguiente captulo. 4.5.4 Estrategias instrumentales de la poltica ambiental
Constituyen las grandes lneas de accin relacionadas con el con-quhacer para llevar a cabo, dentro de un perodo de tiempo determinado, el objetivo general y/o objetivos especficos de la poltica ambiental nacional. A continuacin se describen brevemente aquellos instrumentos que a juicio del autor son esenciales en el desarrollo de la gestin ambiental bajo enfoque sistmico.
176
Leonel Vega Mora

4.5.4.1 Instrumentos legales y normativos Como ha sido planteado, los instrumentos legales y normativos constituyen el conjunto de normas de conducta que la sociedad de manera individual o colectiva debe observar en sus relaciones mutuas para realizar el orden social y que se denominan normas jurdicas, pues representan el ordenamiento jurdico de cualquier Estado de derecho. En general, a nivel de los pases latinoamericanos, se reconoce un exceso regulatorio el cual, antes que orientar adecuadamente la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana de cada pas, origina desconocimiento y apata de la ciudadana acerca de su contenido y alcance, y por lo tanto, la inobservancia a sus disposiciones. Un ejemplo de lo anterior, es la desproporcionada regulacin sobre algunos temas como bosques y aguas, con contenidos en muchos casos contradictorios e inaplicables, y por otro lado, con enormes vacos normativos, como en los casos del acceso a los recursos genticos o el paisaje, donde la normatividad existente apenas los trata parcialmente o de manera genrica. Es fundamental revisar y evaluar la reglamentacin ambiental vigente en cada pas, a fin de determinar su efectividad (eficacia y eficiencia) y el desarrollo de una normatividad sencilla, clara y proporcional a los requerimientos de cada Nacin. 4.5.4.2 Instrumentos organizacionales Los instrumentos organizacionales de la poltica y gestin ambiental estn constituidos por cada una de las entidades ambientales competentes que orientan, regulan, fomentan, ejecutan y ejercen la autoridad ambiental para el logro de los objetivos de la poltica y gestin ambiental en cada Nacin. En desarrollo de la presente propuesta, los instrumentos organizacionales de la poltica y gestin ambiental deben conformarse y disearse en concordancia con el enfoque sistmico. En tal sentido, es deseable que a nivel de cada Nacin se estructure un Sistema Nacional Ambiental, cuya estructura organizacional sea diseada a partir de las estructuras sistmicas misionales y funcionales previamente desarrolladas en los captulos anteriores. Este sistema
177
Leonel Vega Mora

deber involucrar instancias de decisin poltica, de formulacin estratgica y de accin operativa para cada mbito territorial y sectorial. 4.5.4.3 Instrumentos financieros y econmicos Los instrumentos financieros, son esenciales para la implementacin de la poltica ambiental. Estn relacionados con la disponibilidad de recursos y su orientacin de acuerdo con las prioridades de gestin y en atencin a las funciones asignadas a cada entidad. Entre las fuentes de financiacin para la inversin ambiental se encuentran: Los recursos del presupuesto general de cada Nacin, constituidos por los aportes del gobierno nacional y por los recursos administrados por las entidades ambientales competentes (recursos propios). Los fondos especiales, como aquellos que captan recursos por la explotacin de recursos naturales no renovables. La Cooperacin Tcnica Internacional. Los instrumentos econmicos, buscan modificar el comportamiento de los agentes regulados por medio de la alteracin de sus funciones de costo y beneficio. Entre los principales instrumentos econmicos de la poltica ambiental se encuentran impuestos, subsidios, tasas, permisos negociables e incentivos, los cuales flexibilizan la regulacin permitiendo que el agente cumpla con la norma y reduzca el dao ambiental, al adoptar una alternativa que considere ms favorable. En trminos generales, la normatividad de la mayora de pases contempla la implementacin de algunos instrumentos econmicos como las tasas retributivas, las tasas por uso de agua. Igualmente considera algunos incentivos orientados al cumplimiento de las estrategias misionales de la poltica ambiental, especialmente para el aprovechamiento sostenible y la conservacin de la biodiversidad. Tasas retributivas La Tasa Retributiva es un instrumento de poltica para la gestin ambiental, que busca afectar las decisiones econmicas de los agentes contaminadores a travs de seales de precio. Dicha tasa consiste en un cobro
178
Leonel Vega Mora

por la utilizacin directa o indirecta de las fuentes de agua como receptoras de vertimientos puntuales y sus consecuencias nocivas para el medio ambiente. Tasas por utilizacin de aguas La Tasa por Uso del Agua es un instrumento de poltica para la gestin ambiental dirigido a incentivar el uso eficiente del recurso hdrico, as como a proteger y mejorar las cuencas hidrogrficas. Dicha tasa consiste en un cobro por la utilizacin de aguas por personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, que se destinarn al pago de los gastos de proteccin y renovacin de los recursos hdricos. Incentivos para el aprovechamiento sostenible y la conservacin de la biodiversidad Los incentivos a el aprovechamiento sostenible y la conservacin de la biodiversidad deben facilitar y promover cambios de comportamiento y de toma de decisin de los actores econmicos que estn directamente relacionados con el uso de la biodiversidad. El Convenio Mundial sobre Diversidad Biolgica, en su artculo 11, promueve el establecimiento de un sistema de incentivos dirigidos al aprovechamiento sostenible y a la conservacin de la biodiversidad. Para cumplir estos compromisos, cada pas debe formular e implementar la Estrategia Nacional de Biodiversidad y su correspondiente Plan de Accin. Canje de Deuda Externa por Conservacin de la Naturaleza Dentro de los Programas de Cooperacin Internacional vale destacar los de Canje de Deuda Externa por Conservacin de la Naturaleza (Debt-for-Nature Swaps), los cuales son un instrumento econmico de la poltica ambiental internacional especialmente til para la lucha contra los problemas ambientales globales: por ejemplo, medidas adecuadas para la lucha contra el efecto invernadero, que no involucran solamente la reduccin de las emisiones de CO2 y de otros gases contaminantes, sino tambin la conservacin de los bosques tropicales y la reforestacin. Con tal propsito, se aprovecha mutuamente tanto el inters que tienen los pases con grandes riquezas naturales en la reduccin de su deuda externa, como el inters que tienen
179
Leonel Vega Mora

algunos pases industrializados en la conservacin y proteccin de la naturaleza. Segn Klaus Binder [2003] existen dos esquemas para el canje: En el primer esquema, dos gobiernos, uno acreedor con inters en la proteccin de la naturaleza y otro deudor interesado en la disminucin de la deuda externa, acuerdan la donacin de la obligacin a cambio de la conservacin de la naturaleza. En el segundo esquema, un banco comercial de un pas desarrollado acreedor de un pas en desarrollo con dificultades en la cancelacin de la deuda, vende en el mercado secundario ttulos de esta deuda por un precio menor que el de su valor nominal, pues slo as logra disminuir la prdida ocasionada por la no cancelacin de dicha deuda. Una organizacin no gubernamental ambiental internacional compra la deuda y negocia con el pas deudor la forma de cancelarla. Mecanismo de Desarrollo Limpio MDL El aumento progresivo de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera, producto de las actividades humanas, ha despertado el inters y la preocupacin de la comunidad internacional debido a sus potenciales efectos negativos como incrementos en la temperatura del planeta, aumento del nivel de los ocanos, transformacin de los ecosistemas, modificacin de los pisos trmicos y trastornos en los patrones de lluvias y vientos. El Mecanismo de Desarrollo Limpio MDL constituye uno de los tres mecanismos acordados en el marco del Protocolo de Kyoto para adelantar los servicios de reduccin de emisiones o captura de gases efecto invernadero. Mediante este mecanismo, los pases con compromisos de reduccin de emisiones (especialmente los desarrollados), podrn adelantar proyectos de reduccin y captura de emisiones en pases en desarrollo (que no tienen compromisos), posibilitando que las reducciones resultantes puedan ser adquiridas y contabilizadas por los pases con compromisos para cumplir sus metas de reduccin.
180
Leonel Vega Mora

4.5.4.4 Instrumentos de informacin Como se ha planteado, la informacin ambiental constituye un valioso activo esencial en la formulacin y articulacin de las polticas pblicas y sus instrumentos, as como en el desarrollo de procesos de seguimiento y evaluacin para la retroalimentacin, la toma de decisiones y el mejoramiento continuo de la gestin pblica y la participacin de la sociedad. A efectos del presente libro, se hacer necesario que cada Nacin defina, disee e implemente un Sistema Nacional de Informacin Ambiental que permita integrar la informacin ambiental entre las entidades pblicas, organismos de planeacin y control y sectores productivos. En consecuencia, se propone que en el diseo y desarrollo de dicho sistema de informacin, se adopten los lineamientos conceptuales y metodolgicos anteriormente expuestos para la caracterizacin sistmica de la informacin ambiental29, y en el cual para cada mbito jurisdiccional (territorial y/o sectorial), se contemplen al menos los siguientes cuatro componentes: Componente de estado, relacionado con la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios ambientales de la Nacin. Componente de presin, relacionado con los agentes y factores que usan y deterioran dichos bienes y servicios ambientales. Componente de gestin, relacionado con las polticas, instrumentos y recursos implementados y ejecutados por el Estado y la Sociedad en general, as como los impactos y efectos de la gestin, todo ello en aras de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. Componente contable y de valoracin econmica (cuentas ambientales) que permita calcular y determinar los costos ambientales de la actividad antrpica y su inclusin en la planeacin del Desarrollo.
4.5.4.5 Instrumentos de planificacin ambiental Como se ha mencionado, los instrumentos de planificacin son quizs los ms importantes instrumentos para desarrollar y ejecutar las polticas pblicas, y desde la ptica sistmica bien vale la pena considerarlos como los
29
La caracterizacin sistmica de la informacin ambiental involucra: el marco conceptual; el marco ordenador de estado-presin-gestin EPG; el mapa-matriz EPG de integracin ambiental; la agregacin, definicin y diseo de indicadores ambientales; y la configuracin de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA [Vega, L, 2001].
181
Leonel Vega Mora

instrumentos de poltica por excelencia, ya que si estn bien formulados, involucran a todas y cada una de las soluciones estratgicas e instrumentos de poltica. Los instrumentos de planificacin ambiental estn orientados a materializar las soluciones estratgicas de la poltica ambiental de manera que permitan dar cumplimiento efectivo tanto a sus principios como a sus objetivos y finalidad. La alta transversalidad de la poltica ambiental a nivel de todas las dems polticas pblicas, hace que los instrumentos de planificacin ambiental estn ntimamente relacionados con los instrumentos de planificacin territorial y sectorial. A efectos de la presente propuesta, los instrumentos de planificacin ambiental podrn tener un carcter estratgico-orientador, de mediano y largo plazo como son el Componente Ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento Sectorial, o un carcter operativo-ejecutable, de corto y mediano plazo, como son el Componente Ambiental de los Planes de Desarrollo Territorial y de Desarrollo Sectorial, tal como se esquematiza en la figura No. 29.
Estratgicos Estratgicos (orientadores) (orientadores) Operativos Operativos (ejecutables) (ejecutables)
Componente Ambiental Componente Ambiental Componente Ambiental Componente Ambiental Componente Ambiental Componente Ambiental Componente Ambiental Componente Ambiental de los Planes de de los Planes de de los Planes de de los Planes de de los Planes de de los Planes de de los Planes de de los Planes de Ordenamiento Ordenamiento Desarrollo Desarrollo Ordenamiento Ordenamiento Desarrollo Desarrollo Territorial Sectorial Sectorial Territorial Territorial Sectorial Sectorial Territorial Componente Ambiental Componente Ambiental Plan de Ordenamiento Plan de Ordenamiento Territorial Nacional Territorial Nacional Plan de Ordenamiento Plan de Ordenamiento Ambiental Regional Ambiental Regional Planes de Ordenamiento Planes de Ordenamiento de Cuencas Hidrogrficas de Cuencas Hidrogrficas Componente Ambiental Componente Ambiental Planes de Ordenamiento Planes de Ordenamiento Territorial Municipales Territorial Municipales Componente Componente Ambiental de los Ambiental de los Planes de Planes de Expansin y/o Expansin y/o Desarrollo Sectorial Desarrollo Sectorial Componente Ambiental Componente Ambiental del Plan Nacional de del Plan Nacional de Desarrollo Desarrollo Plan de Manejo Plan de Manejo Ambiental Regional Ambiental Regional Planes de Manejo de Planes de Manejo de Cuencas Hidrogrficas Cuencas Hidrogrficas Componente Ambiental Componente Ambiental Planes Municipales de Planes Municipales de Desarrollo Desarrollo
Figura No. 29
Instrumentos de planificacin ambiental
182
Leonel Vega Mora

Aunque la formulacin de los instrumentos de planificacin ambiental no es tema de la presente propuesta, es necesario tener en cuenta que independientemente del plan que se trate, estructuralmente todos ellos debern ser formulados bajo un marco lgico estratgico que contemple al menos los siguientes tres componentes bsicos: el diagnstico, las soluciones estratgicas y/u operativas, y los mecanismos de seguimiento y evaluacin. 4.5.4.6 Marco Lgico Estratgico para la formulacin de Planes de Ordenamiento y Manejo Ambiental de Cuencas Hidrogrficas Dada la importancia actual de los procesos de ordenamiento y manejo ambiental de cuencas hidrogrficas en Latinoamrica y en razn a la experiencia del autor en la investigacin y desarrollo de procesos sistmicos para la formulacin de Planes de Ordenamiento y Manejo Ambiental de Cuencas Hidrogrficas POMAC, a continuacin se propone y describe brevemente el marco lgico estratgico que bajo ese enfoque, debera seguirse en la formulacin de los POMAC, en cuyo proceso es necesario adelantar tres fases fundamentales: la fase diagnstica, la fase de ordenacin y la fase de manejo, como se describe a continuacin. Fase Diagnstica Como ha sido planteado, el diagnstico, antes que un libro-documento, deber constituirse en un proceso dinmico de bsqueda, organizacin y manejo de informacin para la identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas ya sea biofsicas, socioeconmicas o institucionales, que oriente la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin, as como la formulacin de los objetivos especficos y de las soluciones estratgicas requeridas para prevenir, mitigar o eliminar las problemticas y optimizar las potencialidades identificadas [Vega, 2001]. En consecuencia, el diagnstico de una cuenca hidrogrfica deber involucrar al menos tres componentes bsicos: en primer lugar, la caracterizacin biofsica, socioeconmica e institucional del territorio y poblacin asentada en la cuenca, ojal siguiendo el procedimiento descrito previamente para la configuracin de Lneas Base de Informacin; en segundo lugar, la identificacin, priorizacin y anlisis estratgico de potencialidades y problemticas, mediante la informacin y capacitacin de actores participantes,
183
Leonel Vega Mora

y el uso de tcnicas estadsticas apropiadas que minimicen las discrecionalidades en los procesos de priorizacin; y en tercer lugar, la delimitacin de la cuenca en reas homogneas priorizadas, es decir, que tengan en comn las potencialidades y problemticas biofsicas, socioeconmicas e institucionales priorizadas. El diagnstico deber ser presentado de manera descriptiva e indicativa mediante documentos tcnicos de sntesis y de manera georreferenciada mediante planos cartogrficos en escalas adecuadas. Fase de Ordenacin La fase de ordenacin incluye la prospeccin y seleccin de escenarios de gestin y debe realizarse bajo la hiptesis de que las potencialidades y problemticas identificadas y priorizadas en el diagnstico podrn evolucionarse favorablemente, es decir, que las potencialidades se maximizan y las problemticas se minimizan. Para lograrlo, se presupone el cumplimiento ineludible de cuatro estrategias bsicas, las tres primeras relacionadas con las estrategias misionales de la poltica ambiental anteriormente descritas, es decir, (1) la recuperacin y/o rehabilitacin de ecosistemas, (2) el aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales, (3) la conservacin de ecosistemas estratgicos, y la cuarta relacionada con la prevencin del riesgo, que ha efectos del presente libro se ha denominado (4) minimizacin del riesgo ante amenazas naturales. El procedimiento consiste en determinar qu tipo de estrategia requiere cada una de las reas homogneas priorizadas en el diagnstico, lo que permite categorizar la cuenca en reas programticas de manejo, ya sea como reas de recuperacin y/o rehabilitacin, reas de aprovechamiento sostenible, reas de conservacin y reas de minimizacin del riesgo. La seleccin de los escenarios de gestin ms adecuados deber realizarse a partir de las reas programticas de manejo identificadas. En cualquier caso, constituye un proceso poltico-administrativo deber contar con una amplia participacin y consenso de los actores involucrados, que permita la realizacin y desarrollo de acuerdos y voluntades, que incluyan la definicin de
184
Leonel Vega Mora

lmites y seleccin de procesos gobernables, que consideren las disponibilidades institucionales de la regin y que garanticen la sostenibilidad ambiental del desarrollo. Fase de Manejo La fase de manejo implica la formulacin programtica, operativa y estratgica para llevar a cabo el POMAC. Se realiza a tres niveles: Un nivel programtico donde a partir de las problemticas y potencialidades priorizadas de cada escenario de gestin seleccionado, se definen los objetivos (general y especficos) para cada rea programtica de manejo identificada. Un nivel operativo, donde se definen los perfiles de proyecto con los cuales se lograrn los objetivos de cada rea programtica. Y, un nivel estratgico, donde se definen los instrumentos organizacionales, administrativos, financieros, econmicos y de control (mecanismos de seguimiento y evaluacin), requeridos para implementar satisfactoriamente el plan. 4.6 Mecanismos para el seguimiento y evaluacin ambiental
Como ha sido explicado, bajo enfoque sistmico los mecanismos de seguimiento y evaluacin hacen parte del proceso genrico de Control y estn orientados a permitir la adecuada retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin pblica y por lo tanto, a garantizar la sostenibilidad y adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo. En consecuencia, para el caso especfico de la gestin ambiental, los conceptos de seguimiento y evaluacin ambiental tendrn igualmente una acepcin precisa con relacin a la dimensin ambiental, tal como se describe a continuacin. Por seguimiento ambiental, entenderemos la caracterizacin y sistematizacin espacio-temporal de las condiciones de estado, presin y gestin de la dimensin ambiental del desarrollo. En tal sentido, en los procesos de seguimiento ambiental no se realiza ningn tipo de juicios de valor, es decir, no se plantean ningn tipo de interrogantes ni de respuestas sobre el comportamiento en tiempo y espacio de las diferentes variables de estado, presin y gestin. Slo se registra sistematizadamente la informacin ambiental
185
Leonel Vega Mora

en tiempo y espacio y a lo sumo, se emiten seales de alerta. Los procesos de seguimiento ambiental se materializarn a travs de la conformacin de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA. Por evaluacin ambiental, entenderemos el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente las variaciones temporales y espaciales de las condiciones de estado, presin y gestin de la dimensin ambiental del desarrollo. En tal sentido, la evaluacin ambiental incluir, como se ha planteado previamente, dos tipos de juicios de valor: el anlisis de impacto ambiental, con el cual se determinan las consecuencias de la gestin sobre las variaciones temporales de estado y/o de presin en la dimensin ambiental; y los anlisis de efecto ambiental, donde se determina la consecuencia directa o indirecta de los impactos ambientales sobre las variaciones temporales de estado y/o presin en dimensiones diferentes a la ambiental. En este punto es importante considerar los procesos de Evaluacin Ambiental Estratgica, con los cuales se identifiquen y valoren en gran escala y sinrgicamente, los impactos y efectos ambientales generados por la accin antrpica desde cada dimensin del Desarrollo sobre un territorio. En definitiva, los mecanismos de seguimiento y evaluacin ambiental juegan un papel muy importante en el objetivo de la poltica ambiental de garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo y en su finalidad de coadyuvar al logro del desarrollo sostenible de la Nacin. De acuerdo con todo lo anterior, el enfoque sistmico nos permite considerar a la poltica ambiental como un vector orientador y dinamizador de la gestin ambiental hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo y por lo tanto su seguimiento y evaluacin podr realizarse de manera sistmica, mediante procesos dinmicos de verificacin continua al cumplimiento de sus Principios, a la aplicacin y cumplimiento de sus Soluciones Estratgicas (misionales, funcionales, organizacionales e instrumentales) y al cumplimiento de sus Objetivos. Para lograr dicho seguimiento y evaluacin sistmica, es necesario recurrir al uso de herramientas y mecanismos adecuados tales como el Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental SISEPA, o mediante el mecanismo de Control de Gestin Ambiental
186
Leonel Vega Mora

Institucional, tal como se esquematiza en la figura No. 30 y se describen a continuacin.
Principios
Objetivos General y Especficos
Finalidad
Seguimiento y Evaluacin al cumplimiento de los Principios de la Poltica Ambiental
Seguimiento y Evaluacin a la aplicacin de las Soluciones Estratgicas de la Poltica Ambiental y al cumplimiento de las metas de gestin ambiental
Seguimiento y Evaluacin al cumplimiento de los Objetivos y Finalidad de la Poltica Ambiental
Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental SISEPA Ambiental SISEPA Control de Gestin Ambiental Institucional Control de Gestin Ambiental Institucional A travs de los instrumentos de planificacin ambiental A travs de los instrumentos de planificacin ambiental
Figura No. 30
Seguimiento y evaluacin sistmica a la poltica y gestin ambiental
4.6.1
Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental SISEPA
En el presente libro se propone definir y disear el Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental SISEPA, el cual deber orientar y permitir la consecucin, almacenamiento, sistematizacin, manejo, agregacin indicativa y anlisis de la informacin ambiental de cada uno de los recursos del patrimonio natural de la Nacin en relacin con el cumplimiento de los objetivos especficos de la poltica ambiental y de sus instrumentos respectivos. Con tal propsito, en el diseo e implementacin del SISEPA se debern contemplar al menos cuatro aspectos fundamentales: Caracterizacin sistmica de la informacin ambiental; Metodologa sistmica para el seguimiento ambiental a travs de las Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA;
187
Leonel Vega Mora

Metodologa analtica para la evaluacin ambiental a travs del marco ordenador EPG, y Mecanismos expeditos de retroalimentacin y toma de decisiones para el mejoramiento continuo de la gestin ambiental.
En la figura No. 31 se esquematizan cada uno de los aspectos mencionados, los cuales se describen brevemente a continuacin.
Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental SISEPA

Caracterizacin sistmica de la Informacin Ambiental
Marco Conceptual Informacin Ambiental Marco Ordenador EPG Mapa-Matriz EPG
Metodologa analtica para evaluacin ambiental a travs de marco ordenador EPG
Indicadores Ambientales EPG
Configuracin Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA
Metodologa sistmica para seguimiento ambiental a travs de LBIA
Mecanismos de retroalimentacin y toma de decisiones para el mejoramiento continuo de la gestin ambiental
Figura No. 31 Sistema de Indicadores para el seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental SISEPA 4.6.1.1 Caracterizacin sistmica de la informacin ambiental La caracterizacin sistmica de la informacin ambiental implicar considerar al menos: un marco conceptual de la informacin ambiental, un marco ordenador para el tratamiento de la informacin ambiental, un mapamatriz para orientar la organizacin, almacenamiento y sistematizacin de la informacin ambiental, la agregacin, definicin y diseo de indicadores ambientales, y la configuracin de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA, aspectos stos que ya han sido expuestos previamente.
188
Leonel Vega Mora

4.6.1.2 Metodologa sistmica para el seguimiento ambiental a travs de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA Como ha sido expuesto anteriormente, por seguimiento ambiental entenderemos genricamente la caracterizacin y sistematizacin espaciotemporal de las condiciones de estado, presin y gestin de la dimensin ambiental del Desarrollo. Recordemos igualmente que en los procesos de seguimiento no se realiza ningn tipo de juicios de valor y se limitan slo a registrar sistematizadamente la informacin en tiempo y espacio. La metodologa para el seguimiento sistmico a la informacin ambiental ser a travs de la configuracin de Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA, definidas previamente como un esquema espacio-temporal de identificacin, recoleccin, organizacin y sistematizacin de toda aquella informacin ambiental de estado, presin y gestin que caracteriza adecuadamente la dimensin ambiental de la Nacin [Vega, 2001]. Las LBIA resultan esenciales, no slo como insumo de los diagnsticos ambientales requeridos para la formulacin adecuada de la poltica ambiental y el diseo de sus instrumentos, sino como elementos claves e imprescindibles en el diseo y desarrollo de sistemas de informacin como el SISEPA aqu propuesto, y para la prospeccin y seleccin de escenarios adecuados de gestin ambiental. Los aspectos bsicos a tener en cuenta en la configuracin de las Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA ya han sido descritos previamente. No obstante, en este proceso es fundamental el establecimiento de mecanismos de coordinacin, concertacin y articulacin interinstitucional, que permitan acuerdos y/o convenios de cooperacin horizontal para la toma, recoleccin, almacenamiento, procesamiento y disposicin adecuada de la informacin ambiental. 4.6.1.3 Metodologa analtica para la evaluacin ambiental a travs del marco ordenador EPG Como ha sido expuesto anteriormente, por evaluacin ambiental, entenderemos genricamente el proceso de preguntar, responder y explicar
189
Leonel Vega Mora

adecuadamente los impactos o variaciones temporales de las condiciones de estado y presin y gestin en la dimensin ambiental del Desarrollo. Como metodologa analtica para adelantar la evaluacin de la informacin ambiental y por ende de la poltica y la gestin ambiental, se plantea hacerlo a partir de la informacin ambiental debidamente agregada en trminos de indicadores de estado-presin-gestin (EPG), utilizando los dos tipos de anlisis propuestos anteriormente: el anlisis de impacto de la gestin y el anlisis de efecto, como veremos a continuacin, explicados sobre la dimensin ambiental. Anlisis de impacto ambiental Como ha sido planteado, en el anlisis de impacto ambiental, las variaciones sern determinadas sobre los recursos que pertenecen a la dimensin ambiental, es decir, sobre los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas. Con tal propsito, se correlacionan entre s las variaciones temporales de cada uno de los indicadores EPG para perodos de tiempo determinados (por ejemplo, cada ao), lo que permite determinar, por un lado, el impacto de la gestin sobre la variacin temporal de estado y de presin y, por otro lado, el impacto de la variacin temporal de presin sobre la variacin temporal de estado y viceversa. En definitiva, el anlisis de impacto ambiental puede ser realizado mediante el desarrollo de la siguiente ecuacin: (EPG)t = f[ Et, Pt, Gt] donde:
Et : Variacin temporal de los indicadores de estado Pt : Variacin temporal de los indicadores de presin Gt : Variacin temporal de los indicadores de gestin Se puede considerar que la variacin temporal constituye, por as decirlo, la fase ms incipiente del proceso de anlisis de impacto ambiental. En lo posible, dependiendo de la informacin disponible, el anlisis de impacto
190
Leonel Vega Mora

ambiental deber determinar las consecuencias de la gestin en la variacin temporal de estado y presin. Dadas las dificultades actuales relacionadas con la disponibilidad informacin, este tipo de anlisis multivariable resulta demasiado complejo, por no decir imposible, por lo que resulta adecuado limitar las correlaciones de impacto al desarrollo de las siguientes tres ecuaciones independientes: (1) (2) (3) Et = f (P, G) Pt = f (E, G) Gt = f (E, P)
Los impactos ambientales podrn ser positivos o negativos, segn el mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presin en la misma dimensin donde se realiza la gestin. Un ejemplo tpico de anlisis de impacto ambiental positivo puede ser explicado en trminos del mejoramiento de las condiciones de estado de una corriente de agua en la que se ha logrado disminuir el grado de contaminacin bacteriolgica como consecuencia de la aplicacin de cloro. Anlisis de efecto ambiental Con el anlisis de efecto ambiental se determina la influencia directa o indirecta de los impactos ambientales sobre variaciones de estado y/o presin que se presenten en dimensiones diferentes a la ambiental. Los efectos ambientales podrn igualmente ser positivos o negativos, segn el mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presin, en funcin de los objetivos de la poltica ambiental. Un ejemplo tpico de anlisis de efecto ambiental positivo puede ser explicado en el mejoramiento de las condiciones de salud de una poblacin infantil donde se han logrado disminuir ostensiblemente las enfermedades diarreicas por el mejoramiento de las condiciones bacteriolgicas de una corriente de agua como consecuencia de la aplicacin de cloro.
191
Leonel Vega Mora

Como se puede apreciar, este tipo de anlisis es mucho ms exigente de informacin que el anlisis de impacto. En cualquier caso, es fundamental la reconstruccin, construccin y prospeccin de las Lneas Base de Informacin.
4.6.1.4 Mecanismos para mejoramiento continuo de la gestin ambiental Los mecanismos para el mejoramiento continuo de la gestin ambiental estarn orientados a disponer de manera expedita de los flujos de informacin necesaria y relevante entre los diferentes niveles de gestin de las entidades pblicas, especialmente a nivel de los tomadores de decisiones (niveles directivos y polticos), de tal manera que se garantice la adecuada retroalimentacin y toma de decisiones para el mejoramiento continuo. 4.6.2 Control de Gestin Ambiental Institucional
Aunque un sistema como el propuesto (SISEPA) pudiera resultar ser la opcin ideal para llevar a cabo el seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental, en la prctica, este tipo de sistema funcionara nicamente si se pudiera garantizar la generacin, disposicin y acceso a toda la informacin ambiental pertinente, en otras palabras, configurar las Lneas Base de Informacin Ambiental LBIA para cada jurisdiccin estatal ya sea territorial o sectorial que sea objeto de la gestin ambiental. Ante la evidente insuficiencia y desorganizacin de la informacin ambiental, especialmente en pases en desarrollo, es necesario recurrir y/o desarrollar esquemas metodolgicos alternativos al sistema propuesto, que permitan realizar, aunque sea transitoriamente, el seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental y particularmente de la gestin ambiental realizada, como el esquema de Control de Gestin Ambiental Institucional que se propone a continuacin. El Control de Gestin Institucional estar orientado a garantizar el aprendizaje y retroalimentacin para la toma de decisiones y el mejoramiento continuo de la gestin pblica. Implicar armonizar continuamente lo planificado con lo ejecutado, a travs del seguimiento y evaluacin de los instrumentos de planificacin ambiental.
192
Leonel Vega Mora

Para tal propsito, los instrumentos de planificacin ambiental, antes que ser simples libros-documento para cumplir un requisito de ley, o como instrumentos de informacin y divulgacin pblica, o como mecanismos para acceder a recursos financieros, debern ser verdaderos instrumentos orientadores y ejecutables de la gestin ambiental, que adems de permitir la materializacin de las soluciones estratgicas de la poltica ambiental, incorporen mecanismos que garanticen el adecuado Control de Gestin Ambiental Institucional y por ende la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la poltica y de la gestin ambiental. Actualmente en la mayora de pases, el seguimiento y evaluacin de los instrumentos de planificacin se realiza bsicamente a travs del anlisis de la eficiencia en el uso de los recursos financieros, o del cumplimiento o ejecucin de las actividades o metas fsicas de los proyectos. Aunque un seguimiento y evaluacin realizado de esta manera permite determinar el comportamiento de los instrumentos de planificacin en trminos del cumplimiento de metas de gestin, dicha evaluacin resulta ser incompleta, pues dice poco sobre el impacto de la gestin ambiental y sobre los efectos que dichos impactos y gestin tienen sobre las dems dimensiones del Desarrollo. En consecuencia, resulta pertinente plantear la proposicin de que el seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental podra ser realizado mediante un Control de Gestin Ambiental Institucional a travs de los instrumentos de planificacin ambiental, si y slo si, dichos instrumentos estn debidamente formulados, es decir, que por un lado, estn orientados al cumplimiento de los principios y al logro de los objetivos de la poltica ambiental y que por otro lado, consideren e involucren en s mismos todos los dems instrumentos de dicha poltica. Siendo as, se podr seguir y evaluar de manera objetiva y cuantitativa no slo el cumplimiento de metas de gestin, sino el cumplimiento de los objetivos de la poltica ambiental y sus impactos y efectos, trascendiendo a perodos nter gobiernos. En este punto es importante tener claro que el Control de Gestin Ambiental Institucional a travs de los instrumentos de planificacin ambiental, antes que pretender constituirse en un mecanismo coercitivo, estar orientado a garantizar procesos de retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin ambiental, que de paso permitan la mxima armonizacin
193
Leonel Vega Mora

posible entre lo planificado y lo ejecutado. Para que la proposicin planteada pueda cumplirse, es fundamental que los instrumentos de planificacin cumplan tres requisitos bsicos en su papel de facilitadores del mecanismo de Control de Gestin Ambiental Institucional: a. Que sean formulados de manera coherente bajo un marco lgico estratgico que contemple al menos cuatro componentes bsicos: la justificacin y antecedentes, el diagnstico, las soluciones estratgicas y, los mecanismos de seguimiento y evaluacin. Que cada uno de estos componentes sean concebidos mediante lineamientos conceptuales y metodolgicos homogneos, que permitan su normalizacin y sistematizacin mediante indicadores y bases de datos que los incorporen. Que cada uno de los componentes sean medibles y valorados mediante indicadores adecuados.
b.
c.
En la figura No. 32 se muestra un esquema general del mecanismo de Control de Gestin Ambiental Institucional propuesto, y a continuacin se describe brevemente en que consiste cada uno de los elementos que componen dicho mecanismo.
Control de Gestin Ambiental Institucional

A travs de los instrumentos de planificacin ambiental A travs de los instrumentos de planificacin ambiental Formulacin de instrumentos de planificacin ambiental de manera coherente y bajo marco lgico estratgico Normalizacin y Sistematizacin de instrumentos de planificacin Medicin y Valoracin de instrumentos de planificacin ambiental
Definicin de Indicadores EPG
Planes Indicativos de Ejecucin
Planes Indicativos de Compromisos
Evaluacin de Resultados e informes de Gestin
Figura No. 32 Control de Gestin Ambiental Institucional a travs de los instrumentos de planificacin ambiental
194
Leonel Vega Mora

4.6.2.1 Medicin y valoracin de los instrumentos de planificacin ambiental Como ha sido planteado, los instrumentos de planificacin ambiental debern ser formulados sobre una base que permita medir y valorar cada uno de sus elementos constitutivos. Con tal propsito, se recurre al uso de los indicadores, los cuales debern ser definidos, diseados y organizados bajo el mismo esquema del Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental SISEPA, anteriormente descrito. 4.6.2.2 Normalizacin y sistematizacin planificacin ambiental de los instrumentos de
La normalizacin y sistematizacin de los instrumentos de planificacin ambiental implica, en primer lugar, normalizar conceptualmente cada uno de sus elementos constitutivos, es decir, definir un lenguaje comn que los caracterice, y en segundo lugar, que dichos elementos constitutivos sean debidamente sistematizados mediante indicadores apropiados y bases de datos que los incorporen. La normalizacin conceptual se realiza mediante el uso de indicadores ambientales EPG tipo tales como fueron planteados a manera de ejemplo en la tabla No. 7. En la tabla No. 11 se muestran indicadores tipolgicos de gestin ambiental generados a partir de la estrategias misionales y funcionales de la poltica ambiental.
195
Leonel Vega Mora

Tabla No. 11
Indicadores tipolgicos de gestin ambiental
La sistematizacin de los instrumentos de planificacin implica identificar toda la informacin posible relacionada con el estado, la presin y la gestin ambiental, as como la relacionada con los recursos institucionales utilizados para llevarla a cabo, tal como se muestra genricamente en la tabla No. 12.
196
Leonel Vega Mora

Tabla No. 12 Normalizacin y sistematizacin de los instrumentos de planificacin ambiental
Ntese que se diferencia claramente entre objetivos ambientales y metas de gestin, donde los objetivos corresponden con la condicin de estado y/o presin deseada al final del Plan, mientras que las metas corresponden con la cantidad de proceso y/o productos-servicios a realizarse durante el tiempo del Plan para lograr los objetivos propuestos. 4.6.2.3 Plan indicativo de compromisos ambientales A efectos de facilitar el proceso de seguimiento y evaluacin de los instrumentos de planificacin ambiental, se hace necesario disponer de un mecanismo gil de consulta y procesamiento, que facilite la confrontacin rpida entre lo planificado y lo ejecutado. Con tal propsito, a partir de las bases de datos que contienen sus elementos constitutivos, es posible configurar un formato sntesis de dichas bases, que denominaremos Plan Indicativo de Compromisos Ambientales,
197
Leonel Vega Mora

donde se reflejen claramente los compromisos no slo en trminos de las metas de gestin, sino especialmente en trminos del cumplimiento de los objetivos de la poltica ambiental relacionados con el mejoramiento de las condiciones de estado y/o presin de los recursos naturales a alcanzar en cada plan, tal como se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 13. Tabla No. 13 Plan Indicativo de compromisos ambientales
Como se puede apreciar, vale reiterar, que con el esquema aqu propuesto, se diferencia claramente entre objetivos y metas de gestin, donde los objetivos constituyen la condicin de estado y/o presin prometida para los diferentes perodos del Plan, mientras que las metas reflejan el compromiso de gestin o cantidad de proceso y/o productos-servicios a ejecutarse en cada perodo de tiempo. Esto impedir que los responsables de adelantar la gestin ambiental se comprometan, como de hecho ocurre, con metas de gestin inferiores a sus posibilidades, apareciendo al final de cada periodo de evaluacin con unos excelentes indicadores de desempeo, que no reflejan un mejoramiento en las condiciones de estado y/o presin, sino ms bien, un uso ineficiente de los recursos institucionales y su ineficacia en el cumplimiento de los objetivos de la poltica ambiental que orienta su gestin. 4.6.2.4 Informes indicativos de gestin ambiental Para facilitar el proceso de registro, los Informes Indicativos de Gestin ambiental debern ser debidamente sistematizados, donde se plasman las nuevas condiciones de estado y/o presin obtenida con la gestin ambiental realizada durante el perodo de tiempo evaluado.
198
Leonel Vega Mora

Tendrn los mismos campos y atributos bsicos del Plan Indicativo de Compromisos ambientales, con la diferencia de que se registran los objetivos logrados y las metas realizadas con la gestin ambiental en el perodo de tiempo considerado, tal como se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 14. Tabla No. 14 Informe indicativo de gestin ambiental
4.6.2.5 Seguimiento a los instrumentos de planificacin ambiental En consecuencia con la definicin genrica de seguimiento anteriormente adoptada, el seguimiento a los instrumentos de planificacin ambiental consistir bsicamente en registrar indicativamente en el tiempo, las condiciones de estado, presin y gestin de cada uno de ellos. 4.6.2.6 Evaluacin de Resultados La evaluacin de resultados constituye un proceso clave en el desarrollo de la gestin ambiental, ya que adems de evaluar los impactos y/o efectos de la misma, permitir generar informacin importante para la retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin ambiental y del ejercicio de la autoridad ambiental hacia el logro de los objetivos y finalidad de la poltica ambiental. As mismo, permitir informar a la comunidad en general sobre la gestin realizada y sobre el uso que cada entidad hace de los recursos pblicos.
199
Leonel Vega Mora

De acuerdo con todo lo anterior, la evaluacin de resultados deber ser entendida, no solamente como el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente, para cada instrumento de planificacin ambiental, los procesos adelantados y los productos-servicios obtenidos mediante la ejecucin de cada plan, sino que principalmente deber determinar los impactos de la gestin ambiental en trminos de las variaciones temporales en las condiciones de estado y presin, as como los efectos consecuenciales de los impactos y gestin sobre otras dimensiones del Desarrollo diferentes a la ambiental. La evaluacin de los instrumentos de planificacin ambiental podr realizarse en dos mbitos temporales: La evaluacin Ex-Ante, es decir, antes de su ejecucin, para determinar, entre otros aspectos, la calidad, pertinencia, eficiencia y en general, la conveniencia de su ejecucin con relacin a los objetivos y finalidad de la poltica ambiental. La evaluacin Ex-Post, despus de su puesta en ejecucin o al trmino del mismo, para determinar entre otros aspectos posibles, su eficacia en el logro de los objetivos de la poltica ambiental, su eficiencia en el uso de los recursos institucionales y los impactos y efectos que la gestin ambiental o el plan gener. En ambos casos, lo que interesa es que se realice como un proceso de retroalimentacin, toma de decisiones y mejora continua de la gestin ambiental, ya que adems de evaluar los impactos y efectos de la gestin implementada as como su eficiencia y eficacia, permitir generar informacin importante para la retroalimentacin, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestin ambiental hacia el logro de los objetivos de poltica y la finalidad del Estado. Adicionalmente, servir para informar a la comunidad interesada y al pblico en general sobre la gestin ambiental realizada y sobre el uso que cada entidad pblica ambiental competente realiza de los recursos pblicos, facilitando de paso los procesos de participacin de la Sociedad en la toma de decisiones, pues como ha sido planteado, la mejor participacin es la que se logra con gente informada.
200
Leonel Vega Mora

Eficacia () y Eficiencia () de la gestin ambiental A efectos del presente libro, la eficacia de gestin ambiental () de una entidad pblica ambiental competente, ser definida como la capacidad institucional de lograr los objetivos de poltica en un tiempo determinado, y podr ser representada como una funcin de la relacin entre las variaciones de estado y presin logradas y los Insumos Utilizados. As, () = f (E, P) / Insumos Utilizados Los valores correspondientes a las variaciones de estado y presin para un perodo de tiempo determinado se obtienen de acuerdo con las dos siguientes ecuaciones: (E) = Ef Ei ; (P) = Pf - Pi Si E es positivo, se interpreta como un mejoramiento de las condiciones de cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios ambientales, y si E es negativo ocurre lo contrario. Por el contrario, si P es positivo, se entiende que hay un empeoramiento de las condiciones de uso y deterioro de los bienes y servicios ambientales, y si P es negativo, ocurre lo contrario. Por otro lado, la eficiencia de gestin ambiental () de una entidad pblica ambiental competente, ser definida como la capacidad institucional de lograr las metas de gestin ambiental en un tiempo determinado, y podr ser representada como una funcin de la relacin entre los Productos-Servicios PS generados y los Insumos Utilizados. As, () = f (PS / Insumos Utilizados) Los valores de PS generados sern obtenidos de los correspondientes indicadores de gestin ambiental que conforman los respectivos Informes Indicativos de Gestin Ambiental. Capacidad de Gestin Institucional CGI Como ha sido planteado, con el propsito de denotar ms apropiadamente los Insumos Utilizados, a efectos del presente libro se propone el concepto de Capacidad de Gestin Institucional CGI, entendido como el potencial o
201
Leonel Vega Mora

energa institucional que una entidad pblica ambiental competente dispone para el cumplimiento de su misin, que en ltimas se traduce en la generacin de Productos-Servicios. Para determinar la CGI es necesario tener en cuenta que no existe una sola caracterstica que describa totalmente dicha capacidad y por lo tanto ser el resultado de la interaccin de muchas variables. En tal sentido, CGI de una entidad pblica ambiental competente podr ser expresada en funcin de muchas variables, y determinada mediante mtodos no paramtricos como la metodologa de componentes principales y anlisis de factores. CGI = f (IF, CAT, SD, CF, FP, PGN, RP) donde:
IF: Relacin Inversin Funcionamiento = gasto de inversin / gasto de funcionamiento SD: Sostenibilidad de la Deuda = (ahorro operacional30 - servicio a la deuda) / valor absoluto del ahorro operacional. PGN: Participacin presupuesto general de la nacin general de la nacin x 100 / ingresos totales. = Presupuesto
RP: Participacin de recursos propios = Recursos propios x 100 / ingresos totales CAT: Capacidad de ahorro total = Ahorro total31 x 100 / ingresos totales CF: Computadores por funcionario = # Computadores / # funcionarios. FP: Porcentaje de profesionales = # funcionarios profesionales x 100 / # total funcionarios.
En consecuencia, la eficacia y la eficiencia de la gestin ambiental podrn ser representadas genricamente como () = f (E, P ) / CGI y () = f (PS / CGI) respectivamente. 4.7 Conclusiones
Al margen de entender con claridad que la poltica y la gestin ambiental seran innecesarias si cada individuo, persona, colectivo, poblacin y sector,
30
31
Ahorro Operacional = ingresos provenientes de recursos propios y del PGN menos los gastos asociados a funcionamiento e inversin. El trmino operacional se ha introducido para referirse al ejercicio de las funciones misionales de las entidades pblicas. Ahorro Total = (Ingresos totales Gastos totales).
202
Leonel Vega Mora

acturamos con un mnimo de respeto y responsabilidad ambiental con la Naturaleza, las principales conclusiones del presente captulo se relacionan precisamente con la necesidad actual de que cada Nacin disponga de una poltica ambiental de carcter estatal, que como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo, oriente, dinamice y articule, tanto la gestin ambiental como el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado. Dicha necesidad parte de diferenciar entre ambientalismo y gestin ambiental, en la cual el ambientalismo, antes que ser entendido como fuerza social reactiva o talanquera que propugna por el desarrollo sostenible, debera constituirse en una proactiva fuerza poltica en cada Nacin, con una amplia participacin en los poderes pblicos y con gran injerencia en la formulacin de las polticas pblicas y en la toma de decisiones del Estado para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo de cada Nacin. La gestin ambiental, por su parte, debera ser entendida como toda accin antrpica orientada a optimizar las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza y por lo tanto, deber ser orientada, dinamizada y articulada por una poltica ambiental nacional de carcter estatal, focalizada estratgicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nacin. A continuacin, se describen someramente y a manera de sntesis, los dos aspectos previamente concluidos. 4.7.1 Poltica ambiental nacional ambiental del Desarrollo como vector de sostenibilidad
Bajo la ptica sistmica, cada dimensin del Desarrollo tiene una misin especfica en el logro de la finalidad del Estado. Tal es el caso de la dimensin ambiental, cuya misin es garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. Para lograrlo, surge la necesidad de formular e implementar una Poltica Ambiental Nacional de carcter estatal que oriente, dinamice y articule la gestin ambiental en cada dimensin del Desarrollo. Ser definida como el conjunto de prcticas, instituciones y determinaciones, orientadas a garantizar, en tiempo y espacio, la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nacin y sus alcances sern de mediano y largo plazo de manera que involucren dos o ms periodos de gobierno.
203
Leonel Vega Mora

Puede ser asimilada a un vector de sostenibilidad ambiental, con una arquitectura semejante a la que se esquematiza en la figura No. 33.
Principios Ambientales
porqu
cmo ESTRATEGIAS MISIONALES (cmo debe ser) - Conservacin y Recuperacin de Ecosistemas - Saneamiento Ambiental - Aprovechamiento Sostenible de B&S ESTRATEGIAS FUNCIONALES (cmo hacer) -Formulacin de poltica y diseo instrumentos - Fomento a la Sostenibilidad Ambiental - Ejercicio de la Autoridad Ambiental ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES (dnde hacer) -Gestin Ambiental Territorial - Gestin Ambiental Urbano-Rural -Gestin Ambiental Sectorial ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES (con qu hacer) - legales y normativos - organizacionales - econmicos y financieros - informacin e investigacin - educacin y participacin - planificacin
Objetivos qu
Finalidad
para qu
-Eficiencia - Eficacia - Economa - Equidad - Gobernabilidad - Competitividad Responsabilidad Ambiental + -Declaracin de Ro + - Autonoma -Transversalidad
GENERAL Orientar y Dinamizar la Gestin Ambiental hacia la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo de manera que: 1.Se maximice en tiempo y espacio la cantidad, calidad y disponibilidad (estado) del patrimonio natural E(+) 2. Se minimice en tiempo y espacio, la presin antrpica por el uso y el deterioro de y sobre los bienes y servicios ambientales P(-)
DESARROLLO SOSTENIBLE Sostenibilidad Econmica Sostenibilidad Social Sostenibilidad Institucional Sostenibilidad Ambiental
Figura No. 33
La poltica ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo
Los objetivos especficos de la poltica ambiental nacional debern ser formulados como respuesta a un diagnstico ambiental, en el cual se identifiquen, prioricen y analicen las potencialidades y problemticas ambientales especficas de cada regin, as como la prospeccin y seleccin de los mejores escenarios de gestin ambiental. Adems de los principios generales constitucionales y ambientales, la poltica ambiental deber estar regida por dos principios adicionales: (1). Un principio de transversalidad, que le de potestad para involucrar la dimensin ambiental en todos los sectores, territorios y personas. (2). Un principio de autonoma, que le garantice independencia frente a las dems polticas pblicas para orientar y dinamizar el ejercicio de la autoridad ambiental.
204
Leonel Vega Mora

En cualquier caso, lo importante es que el Estado en su conjunto, garantice la suficiente independencia y autonoma institucional para el ejercicio de la autoridad ambiental. 4.7.2 Gestin ambiental bajo enfoque sistmico
Como ha sido anotado, la poltica y gestin ambiental de los ltimos aos se han orientado ms al logro del desarrollo sostenible como finalidad comn de todas las polticas pblicas, que al logro de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, como objetivo particular de la poltica y de la gestin ambiental. Esto ha propiciado una dispersin y delegacin de esfuerzos institucionales, orientados fundamentalmente hacia el fortalecimiento del sujeto de la gestin, esto es, el desarrollo de un inefectivo marco institucional de instrumentos para la gestin ambiental, que hacia la proteccin efectiva del objeto de la gestin, es decir, del medio ambiente. Aunque un sector y una institucionalidad ambiental como la lograda representan importantes ventajas tericas en la tarea de proteger el medio ambiente, es necesario y urgente hacerla eficiente y eficaz, pues en la prctica dichas ventajas no son tan evidentes como puede ser fcilmente verificado con una simple ojeada al estado de los bienes y servicios ambientales bsicos de nuestros ecosistemas cercanos. En otras palabras, es necesario lograr una mayor efectividad en la gestin ambiental de cada pas, para lo cual resulta apropiado considerar nuevos enfoques como el de la gestin ambiental sistmica propuesto por Vega [2001], con la cual se pretende darle orden y coherencia a la gestin ambiental y al ejercicio de la autoridad ambiental, a travs de unos procesos sistmicos bsicos de planificacin, ejecucin y control que garanticen la sostenibilidad ambiental del Desarrollo y el funcionamiento eficaz y eficiente de cada una de las entidades pblicas ambientales competentes. En tal sentido, la gestin ambiental sistmica estar caracterizada y regida por los siguientes diez principios bsicos: 1. Estado como sistema: consistir en entender al Estado como como organizacin social unitaria, conformada por una serie o conjunto de elementos, procesos y actividades, es decir, dimensiones, que adecuadamente
205
Leonel Vega Mora

orientadas, dispuestas, relacionadas y dinamizadas, contribuyen a la finalidad de la Nacin. Esto implicar disear las relaciones estructurales que articulen misional, funcional, organizacional e instrumentalmente dichas dimensiones hacia la finalidad de la Nacin y por ende, del Estado. 2. Respeto y Responsabilidad Ambiental: consistir en entender que los seres humanos somos inmanentes a la Naturaleza como consecuencia del proceso evolutivo y por lo tanto dependemos de ella y nos debemos a ella. Implica asumir la responsabilidad histrica con los bienes y servicios ambientales que nos ofrece la naturaleza (ecosistemas) en el sentido de restituir o recuperar los daos ocasionados sobre ellos en el pasado, minimizar su uso y deterioro en el presente y, ahorrarlos y conservarlos para las generaciones futuras. 3. Un pensar complejo y un actuar posible: consistir en tener claro que la complejidad de los procesos aumenta factorialmente con el nmero de elementos involucrados, y aunque el pensamiento complejo permita ver y pensar, amplia, profunda, tica, esttica, interrelacionada, dinmica y respetuosamente, las cosas sencillas siempre sern las ms posibles. As, el enfoque sistmico se constituye en una poderosa estrategia para gestionar con responsabilidad lo complejo, como lo son el ecosistema, el ser humano y sus relaciones, en fin, sobre la Naturaleza. 3. Armonizacin poltica y normativa: consistir en garantizar la coordinacin y congruencia de la gestin ambiental en las diferentes jurisdicciones territoriales y sectoriales, con sujecin a la armona regional, la gradacin normativa y el rigor subsidiario. En tal sentido, la armonizacin poltica y normativa deber impedir el conflicto de competencias al interior de una misma jurisdiccin puesto que bajo enfoque sistmico, las polticas pblicas sern nicas e irrepetibles para cada uno de los fines del Estado y estarn integradas en un solo centro de orientacin e impulsin poltica hacia el logro de la finalidad del Estado. 4. Precaucin y ordenamiento ambiental territorial y sectorial: consiste en prever los impactos y efectos ambientales antes que se produzcan, a fin de evitar las correcciones. La necesidad de acciones preventivas se hace patente por el hecho de que los costos de prevencin son menores que los
206
Leonel Vega Mora

costos de correccin del dao sufrido, sin contar con que en mltiples ocasiones los daos son irreversibles. Se realizar a partir de procesos de ordenamiento ambiental territorial y sectorial, que involucren evaluaciones ambientales estratgicas en la planificacin del desarrollo y que permitan reglamentar los usos del territorio de manera sostenible con la oferta y demanda de bienes y servicios ambientales. 5. Amplia participacin: el fuerte componente social, econmico e institucional en la poltica ambiental implica su participacin real en la gestin ambiental. Para que esta participacin sea posible es necesario disponer de escenarios, canales y mecanismos apropiados que permitan un flujo de informacin suficiente y adecuada a partir de formacin, educacin y concientizacin; de mecanismos legitimados que garanticen la defensa de intereses y derechos; y, de la mxima participacin en la toma de decisiones de cada uno de los asuntos relacionados con la gestin ambiental. 6. Gestin ambiental orientada a resultados: implica lograr el objetivo de la poltica ambiental de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. Se trata de maximizar las condiciones de cantidad, calidad, disponibilidad (estado) de los bienes y servicios ambientales y de minimizar su uso y/o deterioro como consecuencia de la presin antrpica sobre ellos. Para lograrlo se deben cumplir metas de gestin relacionadas con las estrategias misionales de la poltica ambiental (recuperacin y/o rehabilitacin de ecosistemas, aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales; conservacin de ecosistemas estratgicos), todas ellas realizadas sistmicamente mediante las estrategias funcionales o procesos ambientales bsicos de la poltica ambiental (planificacin y coordinacin ambiental; fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo; y ejercicio de la autoridad ambiental). 7. Control integrado de la contaminacin: consistir en el control unificado de la contaminacin procedente de un proceso empresarial, sin tener en cuenta el medio receptor. Implica considerar los residuos lquidos, slidos y gaseosos del proceso en el contexto de su efecto ambiental potencial agregado. Se basar en la mejor opcin ambiental posible la cual es el resultado de un procedimiento sistemtico de consultas y de toma de decisiones, que enfatiza la proteccin y conservacin del medio ambiente tanto en la tierra como en el aire y el agua.
207
Leonel Vega Mora

8. Autogestin ambiental antes que control pblico: para que la poltica ambiental sea realmente eficaz ser necesario que la gestin ambiental de entidades territoriales, sectores y personas se comprometa positiva y continuamente al control pblico mediante la obtencin de Certificaciones de Conformidad que les permita demostrar en cualquier momento y ante quien sea, el cumplimiento a la poltica y normativa ambiental. No obstante, es necesario potenciar las iniciativas empresariales de autogestin ambiental, por ejemplo, a travs de la implementacin de Sistemas de Gestin Ambiental SGA, las autodeclaraciones de conformidad ambiental al cumplimiento de las normas tcnicas y jurdicas, la obtencin de certificaciones ambientales voluntarias, la fijacin de estndares, la supervisin y metas para la reduccin de la contaminacin, etc. La autogestin podra resultar ms econmica para la sociedad en general de lo que pueden ser los instrumentos econmicos, las normas o el comando y control pblico. 9. Retroalimentacin y mejoramiento continuo: dar orden y coherencia a la gestin ambiental. Permitir disponer de la informacin adecuada para la toma de decisiones que oriente los procesos ambientales bsicos hacia el logro de los objetivos ambientales. Significar la obtencin de mejoras en el comportamiento ambiental materializadas en la reduccin sistemtica de los impactos y efectos ambientales adversos, hasta niveles que no excedan los correspondientes a la aplicacin econmicamente viable de la mejor tecnologa disponible. 10. Normalizacin, sistematizacin y medicin total: consistir en propender porque los procesos adelantados en desarrollo de cada una de las estrategias sean debidamente normalizados, sistematizados y medidos mediante indicadores apropiados y bases de datos que los incorporen. Para ello ser necesaria la definicin y adopcin comn de un marco ordenador de la informacin como el de estado-presin-gestin.
208
Leonel Vega Mora

5.
PROPUESTA PARA LA OPTIMIZACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL EN COLOMBIA
El problema ambiental es por concentracin: concentracin de poblacin, concentracin de riqueza y poder, concentracin de contaminantes y mitos mediticos, y porqu no, hasta concentracin de dioses.
Bajo la ptica sistmica planteada, se hace evidente la necesidad de optimizar efectivamente, es decir, eficaz y eficientemente, tanto la gestin ambiental como el ejercicio de la autoridad ambiental para el logro de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo en Colombia. El presente captulo, tomando en consideracin todo lo expuesto en los captulos anteriores, tiene como objetivo proponer, como estudio de caso, algunos lineamientos generales que a criterio del autor, permitiran dicha optimizacin, y estn relacionados con tres aspectos fundamentales: En primer lugar, con la necesidad de formular e implementar una verdadera poltica ambiental nacional de carcter estatal que oriente, dinamice y articule, tanto la gestin ambiental del pas como el ejercicio de la Autoridad Ambiental por parte del Estado; En segundo lugar, con la necesidad de reconformar organizacionalmente el Sistema Nacional Ambiental a travs de la especializacin y armonizacin funcional de las entidades ambientales competentes, la creacin de una Comisin Reguladora de Medio Ambiente, la creacin de una Superintendencia Ambiental, la reagrupacin jurisdiccional de las actuales corporaciones autnomas regionales en cinco Corporaciones Ambientales Regionales con jurisdiccin en las cinco grandes regiones naturales del pas, la creacin de Unidades Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio, y la creacin de Secretaras Ambientales Municipales en cada entidad territorial; y En tercer lugar, con la necesidad de articular estatalmente la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana, mediante una adecuada
209
Leonel Vega Mora

coordinacin y cooperacin poltica, programtica e institucional entre dichos sectores, a fin de garantizar el cumplimiento de sus misiones y responsabilidades en la bsqueda de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nacin. 5.1 Formulacin de una poltica ambiental nacional de carcter estatal para Colombia
Para sustentar la necesidad de formular e implementar una verdadera poltica ambiental nacional de carcter estatal para Colombia, que oriente, dinamice y articule, tanto la gestin ambiental del pas, como el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado, resulta apropiado dar un breve vistazo histrico a la gestin ambiental y al ejercicio de la autoridad ambiental en Colombia, para lo cual tomaremos como referencia las polticas ambientales implementadas en el pas desde 1990 hasta la fecha, tal como se resume en la tabla No. 15. Tabla No. 15 aos La poltica ambiental de Colombia durante los ltimos 16
210
Leonel Vega Mora

Como se puede apreciar, con excepcin del documento Conpes 2544/91 Una Poltica Ambiental para Colombia, formulada y ejecutada durante el gobierno de Gaviria para el perodo 1990-1994, las otras tres polticas formuladas e implementadas han sido bsicamente programas ambientales de los respectivos Planes Nacionales de Desarrollo de cada gobierno. Al margen de comprender lo joven o reciente de la gestin ambiental y del ejercicio de la autoridad ambiental en el contexto nacional y mundial, llama la atencin la alta variabilidad y disimilitud en los enfoques, prioridades, objetivos y estrategias adoptados por cada gobierno en sus respectivos programas ambientales. En tal sentido, fcilmente se pueden identificar tres grandes enfoques: El primer enfoque, que podra denominarse ecologista, fue el implementado previamente a la Ley 99 de 199332 en el cual el nfasis de la gestin ambiental estaba orientado fundamentalmente a la conservacin de los recursos naturales renovables. El segundo enfoque, que podra denominarse antropocentrista, fue implementado a partir de la Ley 99/93 hasta finales del gobierno Pastrana (1998-2002) y su nfasis estuvo orientado fundamentalmente a lograr mejoramientos en la calidad de vida de las personas. El tercer enfoque, que mal podra denominarse transectorial, es implementado por el gobierno de Uribe Vlez (2002-2006-?) y su nfasis est orientado a lograr por parte de todos los territorios y sectores, un aprovechamiento y uso sostenible (?) de los bienes y servicios ambientales de la Nacin. Sin pretender juicios de valor sobre la conveniencia o inconveniencia de la variabilidad y disimilitud de los enfoques y prioridades de los programas ambientales considerados, se puede afirmar que cada uno de ellos han aportado y siguen aportando su granito de arena en el camino hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo.
32
Con la Ley 99 de diciembre 23 de 1993 se crea el Ministerio del Medio Ambiente de Colombia, se reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones.
211
Leonel Vega Mora

No obstante lo anterior, no son claros los resultados e impactos de la gestin ambiental adelantada ni mucho menos los obtenidos con el ejercicio de la autoridad ambiental, a pesar de la intencionalidad poltica expresada en cada enfoque al pretender que las actividades humanas sean realizadas en armona con las leyes de los sistemas naturales, garantizando en tiempo y espacio la dotacin de bienes y servicios ambientales. Lo que si se evidencia es una falta de focalizacin estratgica en los programas ambientales de cada gobierno, que quizs por la influencia de la Cumbre de Ro de 1992 (Declaracin de Ro y Agenda 21), siguen considerado injustamente a la pobreza como una de las principales causas del deterioro ambiental, lo que ha permitido, de nuevo injustamente que se considere al Desarrollo Sostenible como responsabilidad exclusiva de la poltica ambiental. Lo anterior puede ser fcilmente corroborado tomando como ejemplo de anlisis el programa ambiental del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno Pastrana, denominado Proyecto Colectivo Ambiental, cuyo objetivo general fue conservar y restaurar reas prioritarias en ecorregiones estratgicas, promoviendo y fomentando el desarrollo regional y sectorial sostenible, en el contexto de la construccin de la paz y cuyos objetivos especficos fueron: (1) Conservar y restaurar reas prioritarias en las ecorregiones estratgicas; (2) Dinamizar el desarrollo regional y urbano sostenible: (3) Contribuir a la sostenibilidad ambiental de los sectores. Es evidente que un objetivo general como el planteado, antes que un propsito claro de poltica ambiental para garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, constituye en esencia el propsito comn de todas las polticas pblicas, es decir, el desarrollo sostenible, lo que hizo que el Proyecto Colectivo Ambiental fuera interpretado errneamente como la poltica gubernamental para el desarrollo sostenible. Lo anterior ha propiciado la dispersin y delegacin de esfuerzos institucionales hacia el fortalecimiento del sujeto de la gestin, esto es, hacia un inefectivo marco institucional de polticas e instrumentos para la gestin ambiental, antes que hacia la proteccin efectiva del objeto de la misma, es decir, del medio ambiente.
212
Leonel Vega Mora

Como es bien sabido, en Colombia se ha logrado consolidar todo un sector ambiental que sobrepasa con creces la intencin inicial de disponer una institucionalidad transitoria para facilitar que las responsabilidades ambientales fueran asumidas poco a poco por parte de las entidades territoriales, los sectores y las personas. Bajo el pretexto de esta institucionalidad, algunas responsabilidades ambientales vienen siendo eludidas, hasta el punto de que muchos de los escasos recursos pblicos y fondos para la gestin ambiental muchas veces se orientan hacia programas ajenos a la proteccin ambiental (v.g. reforestacin comercial, seguridad alimentaria, mejoramiento de la calidad de vida, etc.), que aunque son definitivos en el logro del desarrollo sostenible, no son una responsabilidad exclusiva de la poltica ambiental, sino que corresponden a una accin integral con otras polticas pblicas y actores de la sociedad. As pues, aunque una institucionalidad ambiental como la lograda representa importantes ventajas tericas en la tarea de proteger el medio ambiente, es necesario y urgente hacerla transversal y efectiva en todos los sectores, territorios y personas, pues en la prctica dichas ventajas no son tan evidentes como puede ser fcilmente verificado con una simple ojeada al estado de los bienes y servicios ambientales bsicos de nuestros ecosistemas cercanos. En definitiva, si bien es cierto que hoy en da existe en el pas una serie de lineamientos generales de poltica ambiental, tambin es cierto que dichos lineamientos parecen diluirse en las actividades sectoriales y territoriales, y no constituyen un criterio bsico en la definicin de las polticas en cada sector. Otro aspecto a considerar en los programas ambientales de los gobiernos considerados est relacionado con la multiplicidad de supuestas polticas, lineamientos de poltica y planes estratgicos que se han venido formulando y aprobando por el Consejo Nacional Ambiental para diferentes reas temticas de la gestin ambiental como son entre otras: la poltica nacional de ordenamiento integrado y desarrollo sostenible de las zonas costeras; la poltica nacional de humedales; la poltica nacional de biodiversidad; la poltica nacional de investigacin ambiental; la poltica nacional de Educacin Ambiental; los lineamientos de poltica para la gestin urbano regional; los Lineamientos para
213
Leonel Vega Mora

una poltica de cambio climtico; el plan nacional de desarrollo forestal; el plan nacional de mercados verdes. A la luz del marco conceptual y metodolgico propuesto y desarrollado en los captulos anteriores, es posible identificar algunas problemticas relacionadas con dichas polticas, lineamientos y planes estratgicos las cuales pueden ser sintetizadas de la siguiente manera: Los lineamientos, planes y programas ambientales formulados, ms que polticas son simplemente captulos temticos y/o planes estratgicos de poltica ambiental. No hay homogeneidad conceptual y metodolgica sobre el marco lgico estratgico que debe regir la formulacin, seguimiento y evaluacin tanto de las polticas y lineamientos como de los planes, independientemente del tema tratado. No est clara la articulacin y coherencia que debe existir entre los captulos temticos formulados y las dems polticas pblicas, todas las cuales debern tener en comn el logro del Desarrollo Sostenible. Existe incoherencia entre los captulos temticos formulados y sus respectivos planes estratgicos, especialmente en cuanto al diagnstico ambiental, que debera ser comn, por no decir igual, tanto en la poltica como en el plan estratgico. Los captulos temticos formulados estn ms orientados al cumplimiento de compromisos sectoriales que a servir de verdaderos instrumentos orientadores, dinamizadores y articuladores de la gestin ambiental en cada rea temtica. Los diagnsticos ambientales de los captulos temticos formulados son meramente descriptivos y no indicativos y por lo tanto, no caracterizan adecuadamente el estado del patrimonio natural objeto de estudio ni las presiones que sobre l se ejercen, lo que impide identificar, priorizar y analizar estratgicamente las potencialidades y problemticas del tema en cuestin. Un ltimo y muy importante aspecto a tener en cuenta en los programas ambientales de los gobiernos considerados, est relacionado con el ejercicio de la autoridad ambiental, el cual viene siendo realizado desde el poder ejecutivo a travs de las entidades ambientales competentes del Sistema Nacional
214
Leonel Vega Mora

Ambiental SINA como es el caso especfico de las Corporaciones Autnomas Regionales y las unidades ambientales de los grandes centros urbanos. Segn su naturaleza jurdica, Las Corporaciones Autnomas Regionales son entes corporativos de carcter pblico, integrados por las entidades territoriales que por sus caractersticas constituyen geogrficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopoltica, biogeogrfica o hidrogeogrfica, dotados de autonoma administrativa y financiera, patrimonio propio y personera jurdica, encargadas por la ley de administrar, dentro del rea de su jurisdiccin, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las polticas del Ministerio del Medio Ambiente [Art. 23 Ley 99/93]. Bajo las circunstancias de la Ley, es evidente que la Nacin dota de autonoma administrativa y financiera a las Corporaciones para atender los dos anteriores encargos, esto es, administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables y, propender por su desarrollo sostenible. No obstante, bajo el enfoque sistmico aqu considerado33 resulta interesante tener en cuenta que ...administrar, dentro del rea de su jurisdiccin, el medio ambiente y los recursos naturales renovables..., se refiere concretamente al proceso sistmico bsico de Ejercicio de la Autoridad Ambiental, en concordancia con el proceso sistmico bsico de Control a nivel del Estado. Por otro lado, ...propender por su desarrollo sostenible..., se refiere concretamente al proceso sistmico bsico de Fomento a la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo, en concordancia con el proceso sistmico bsico de Fomento a nivel del Estado. Lo anterior, dado el poco desarrollo del criterio de autonoma para el ejercicio de la autoridad ambiental por parte de las Corporaciones, hace evidente lo delicado y perverso que puede llegar a ser el esquema actual que
33
Recordemos que los procesos sistmicos bsicos a nivel de un Estado, es decir, la Regulacin, el Fomento y el Control, son los que en la prctica definen la misin de los tres poderes pblicos del Estado, es decir, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial y Organismos de Control. Recordemos igualmente en consecuencia, que los procesos sistmicos bsicos de la gestin ambiental pblica son: la formulacin de la poltica ambiental y el diseo de sus instrumentos; el fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo; y el ejercicio de la autoridad ambiental [Vega, 2001].
215
Leonel Vega Mora

permite ejercer tan importantes encargos de manera simultnea desde una misma institucionalidad, toda vez que corresponden a procesos sistmicos bsicos diferentes, y desde la lgica sistmica del Estado deberan ser totalmente independientes, a pesar de que dichos encargos compartan elementos temticos similares de informacin y de logstica. De hecho, al margen del problema de politizacin excesiva en la que se han visto abocadas la mayora de las Corporaciones, en algunas se han detectado problemas de incesto institucional, al ser responsables simultneamente del fomento a la sostenibilidad ambiental del desarrollo y del ejercicio de la autoridad ambiental. En conclusin, en Colombia no existe una Poltica Ambiental Nacional de carcter estatal, que adems de orientar y dinamizar adecuadamente la gestin ambiental y el ejercicio de la autoridad ambiental del pas hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, articule y armonice todos y cada uno de los instrumentos de poltica actualmente disponibles (legales y normativos, organizacionales, financieros, econmicos, de informacin y de planificacin). Bajo esta ptica y en lo posible, la poltica ambiental nacional de carcter estatal requerida, deber considerar los siguientes aspectos bsicos: La adopcin del respeto y responsabilidad ambiental como un nuevo principio general constitucional aplicable a todas las polticas pblicas. Que adicionalmente a los principios generales constitucionales y a los ambientales establecidos en la Declaracin de Ro, la poltica ambiental deber estar regida por dos principios adicionales: (1). Un principio de transversalidad, que le de potestad para involucrar la dimensin ambiental en todos los sectores, territorios y personas. (2). Un principio de autonoma, que le garantice independencia frente a las dems polticas pblicas para orientar y dinamizar el ejercicio de la autoridad ambiental. Que su objetivo general sea focalizado estratgicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nacin.
216
Leonel Vega Mora

Que sus objetivos especficos sean formulados como respuesta a un diagnstico ambiental, en el cual se identifiquen, prioricen y analicen las potencialidades y problemticas ambientales especficas de cada regin, as como la prospeccin y seleccin de los mejores escenarios de gestin ambiental.
Que sea formulada involucrando las diferentes visiones de la poblacin de acuerdo a sus particulares mbitos culturales incluido el territorio.
Que sea integradora de todos los captulos temticos de poltica ambiental previamente formulados.
Que tenga un horizonte de mediano y largo plazo, de manera que sus objetivos, estrategias y alcances involucren dos o ms perodos de gobierno.
En definitiva, la poltica ambiental nacional de carcter estatal aqu propuesta podr igualmente ser asimilada a un vector de sostenibilidad ambiental, con una arquitectura semejante a la que se esquematiza en la figura No. 34.
217
Leonel Vega Mora

Principios Ambientales
porqu
cmo ESTRATEGIAS MISIONALES (cmo debe ser) - Conservacin y Recuperacin de Ecosistemas - Saneamiento Ambiental - Aprovechamiento Sostenible de B&S
Objetivos qu
Finalidad
para qu
ESTRATEGIAS FUNCIONALES (cmo hacer) -Formulacin de poltica y diseo instrumentos - Fomento a la Sostenibilidad Ambiental - Ejercicio de la Autoridad Ambiental -Declaracin de Ro Art. 1 Ley 99/93 ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES Autonoma (dnde hacer) -Transversalidad -Gestin Ambiental Territorial
-Eficacia -Eficiencia -Economa - Competitividad - Participacin -Articulacin estatal
GENERAL Orientar y Dinamizar la Gestin Ambiental hacia la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo de manera que: 1.Se maximice en tiempo y espacio la cantidad, calidad y disponibilidad (estado) del patrimonio natural E(+) 2. Se minimice en tiempo y espacio, la presin antrpica por el uso y el deterioro de y sobre los bienes y servicios ambientales P(-)
DESARROLLO SOSTENIBLE Sostenibilidad Econmica Sostenibilidad Social Sostenibilidad Institucional Sostenibilidad Ambiental
- Gestin Ambiental Urbano-Rural -Gestin Ambiental Sectorial ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES (con qu hacer) - legales y normativos - organizacionales - econmicos y financieros - informacin e investigacin - educacin y participacin - planificacin
Figura No. 34 Poltica ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo de Colombia
5.2
Reconformacin organizacional del Sistema Nacional Ambiental
En Colombia, con la Ley 99/93 se conform el Sistema Nacional Ambiental SINA con la siguiente estructura organizacional: A la cabeza del SINA ubic al Ministerio del Medio Ambiente MMA34, como ente rector en la definicin de polticas, de planificacin, de coordinacin y de decisin en materias ambientales de gran impacto nacional. A su cargo qued tambin el manejo del Sistema de Parques Naturales Nacionales, a travs de una Unidad Administrativa Especial.
34
A partir del 2003, en el marco del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica liderado por el gobierno de Uribe Vlez, el Ministerio del Medio Ambiente fue transformado en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, crendose de paso el Viceministerio de Medio Ambiente quien asumi las funciones de rectora para la definicin de polticas, de
planificacin, de coordinacin y de decisin en materias ambientales de gran impacto nacional.

218
Leonel Vega Mora

La Administracin de los recursos naturales renovables y del ambiente qued a cargo de 26 Corporaciones Autnomas Regionales CARs, 8 Corporaciones de Desarrollo Sostenible CDS dependientes directamente del ministerio encargadas del manejo de los ecosistemas nacionales ms estratgicos y 4 Unidades Ambientales Municipales UAM para aquellos municipios con una poblacin mayor al milln de habitantes. Luego de 10 aos de funcionamiento, el anterior esquema organizacional del SINA, adems de sus mltiples logros en trminos de fortalecimiento institucional, presentan algunas dificultades y problemticas relacionadas con: Escaso nivel de coordinacin y gobernabilidad interinstitucional, y ms an ahora, que se ha bajado la jerarqua institucional del ministerio del medio ambiente. Poca homogeneidad y coherencia en las estructuras misionales, funcionales y organizacionales de las CARs, CDS y UAM; Jurisdiccin inapropiada de las CARs, que responde ms a cuencas polticas que a cuencas hidrogrficas o ecosistemas estratgicos; Falta de instrumentos y mecanismos en el ente rector para orientar la poltica ambiental al interior de las entidades del SINA; Poco desarrollo del criterio de autonoma ya que aunque la autonoma resulta esencial para la planificacin y la toma de decisiones en el logro de la sostenibilidad ambiental del desarrollo regional, dicha autonoma debe considerar que el patrimonio natural es pblico y pertenece a toda la Nacin, especialmente cuando se trata de ejercer la funcin de Autoridad Ambiental a travs de la administracin, vigilancia y control de los recursos naturales renovables. Por todo lo anterior, y en concordancia con el enfoque sistmico desarrollado en los captulos anterior, a continuacin se plantean las estrategias bsicas para la optimizacin del Sistema Nacional Ambiental, a travs de su reconformacin organizacional fundamentalmente alrededor de aspectos tales como: la especializacin y armonizacin funcional de las entidades ambientales
219
Leonel Vega Mora

competentes; la creacin de una Entidad Reguladora de Medio Ambiente; la creacin de un organismo de control del Estado para el ejercicio de la Autoridad Ambiental; la reagrupacin jurisdiccional de las actuales CARs en cinco grandes Corporaciones Ambientales Regionales; la creacin de Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio; y la creacin de Secretaras Ambientales Municipales, como veremos a continuacin. 5.2.1 Especializacin y armonizacin funcional de las entidades ambientales competentes
Como ha sido analizado en el captulo anterior, para garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo no bastan la buena voluntad e intencin en la gestin ambiental, sino que complementariamente es necesario implementar las soluciones estratgicas adecuadas (misionales, funcionales, jurisdiccionales e instrumentales), con las cuales se garantice el cumplimiento y logro efectivo de los principios, objetivos y fines de la poltica ambiental. La especializacin y armonizacin funcional de las entidades ambientales competentes estara orientada a lograr una ptima coherencia funcional, organizacional y procedimental entre las entidades pblicas ambientales competentes en cada mbito jurisdiccional de gestin, es decir, entre el nivel nacional, el nivel regional y el nivel municipal o local. Para tal efecto se propone, que sin perjuicio del cumplimiento de la poltica ambiental nacional, las entidades pblicas ambientales competentes podrn especializar su actuacin en algunas funciones ambientales especficas de cada proceso ambiental bsico, segn el nivel jurisdiccional de cada entidad. En trminos muy generales, se esperara por ejemplo lo siguiente: Que en el nivel nacional se tenga una especializacin funcional en la formulacin de poltica y el diseo de instrumentos de regulacin y control. Que en el nivel regional se tenga una especializacin funcional en la evaluacin y planificacin ambiental estratgica. Que en el nivel local/municipal se tenga una especializacin funcional en el ejercicio de la Autoridad Ambiental. Para el ejercicio de la autoridad ambiental se propone que las entidades ambientales competentes establezcan convenios efectivos de cooperacin horizontal con los organismos de control del Estado, tales como las Fiscalas,
220
Leonel Vega Mora

las Superintendencias, las Procuraduras, las Contraloras, las Fuerzas Armadas y la Poltica Nacional, entre otros. De esta manera se intentar garantizar que no se generen conflictos de intereses en el cumplimiento de la misin y funciones de las entidades ambientales competentes, y por lo tanto tener la certeza de que la Nacin avanza hacia la verdadera sostenibilidad del Desarrollo econmico, social, ambiental e institucional. En la tabla No. 16 se resume lo anteriormente descrito, quedando claro que las funciones ambientales relacionadas con el fomento a la sostenibilidad ambiental del desarrollo debern ser asumidas por todos los niveles de gestin (nacional, regional y local). Tabla No. 16 Especializacin y armonizacin funcional de las entidades ambientales competentes
La anterior especializacin y armonizacin funcional permitir articular las estructuras funcionales y organizacionales de las entidades ambientales competentes, as como la homogenizacin, normalizacin y sistematizacin de sus actuaciones y desempeo. En cualquier caso, lo importante es que el Estado en su conjunto garantice por un lado, la suficiente participacin para el desarrollo de la gestin ambiental,
221
Leonel Vega Mora

y por otro lado, la suficiente autonoma e independencia para el ejercicio de la autoridad ambiental, desde una instancia estatal autnoma o como un organismo de control del Estado, pero en todo caso, independiente de los poderes ejecutivo y legislativo, como se explicar posteriormente. La especializacin y armonizacin funcional de las entidades ambientales competentes implicar por supuesto, la reconformacin organizacional del Sistema Nacional Ambiental, y por supuesto, el rediseo de las estructuras funcionales, organizacionales y procedimentales de las actuales corporaciones autnomas regionales y de las unidades ambientales municipales, lo que conllevara un proceso importante de reestructuracin institucional, que por sus posibles implicaciones de todo tipo, debe ser cuidadosamente planificado y desarrollado, con una amplia participacin y concertacin de todos los actores involucrados. En el diseo especfico de cada estructura funcional u organizacional se debern tener en cuenta, entre otros factores, aquellos de ndole poltico-cultural propios de cada regin, los relacionados con la interinstitucionalidad, la infraestructura fsica, el personal, as como los presupuestos requeridos para su implementacin y funcionamiento. 5.2.2 Creacin de Entidad Reguladora de Medio Ambiente
Es evidente que la transformacin del Ministerio de Medio Ambiente en un viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, le rest jerarqua poltica e institucional a la gestin ambiental del pas, fundamentalmente a la funcin reguladora del Estado relacionada con la formulacin de la poltica ambiental y el diseo de instrumentos, amn del deterioro en las funciones de coordinacin y articulacin instititucional y de armonizacin poltica. Por tal motivo, a efectos del presente libro, se plantea reivindicar dicha funcin reguladora mediante la creacin de una Entidad Reguladora de Medio Ambiente, cuya estructura funcional sistmica se esquematiza en la figura No. 35, en concordancia con las estructuras funcionales sistmicas propuestas en el captulo 4.
222
Leonel Vega Mora


Coordinacin y Articulacin Ambiental Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa
Regulacin Entidad Reguladora de Medio Ambiente Ejercicio de la Autoridad Ambiental Seguimiento y Evaluacin a la Poltica y a la Gestin Ambiental Administracin, Vigilancia y Control de los Bienes y Servicios Ambientales Fomento a la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo Conservacin y Aprovechamiento Saneamiento Recuperacin Sostenible de Bienes y Ambiental de Ecosistemas Servicios Ambientales
Figura No. 35
Estructura funcional propuesta para la Entidad Reguladora de Medio Ambiente
5.2.3
Creacin o conformacin de un organismo de control del Estado encargado del ejercicio de la Autoridad Ambiental
Como ha sido planteado, el ejercicio de la Autoridad Ambiental debe regirse por un principio de autonoma que le permita total independencia frente a los poderes del Estado, especialmente el legislativo y el ejecutivo. En Colombia el ejercicio de la autoridad ambiental, se desarrolla fundamentalmente desde dos mbitos territoriales: el Nacional, a cargo del ente rector de la poltica ambiental (ahora un Viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), y el regional, a cargo de las Corporaciones Autnomas Regionales. Es evidente que en ambos casos se presentan serias dificultades para ejercer la autoridad ambiental con independencia y autonoma, toda vez que a pesar de la autonoma concedida por la Ley 99/93, ambas instancias estn en la rbita poltica y de control del Poder Ejecutivo, y sin proponrselo pueden ser juez y parte de las decisiones relacionadas con la administracin de los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de la Nacin. Ahora bien, teniendo en cuenta que la transformacin del Ministerio de Medio Ambiente en un viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
223
Leonel Vega Mora

Desarrollo Territorial le resta jerarqua poltica e institucional al ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado, y dado el poco desarrollo del criterio de autonoma para el ejercicio de la autoridad ambiental por parte de las Corporaciones, a efectos del presente libro, se plantea reivindicar la funcin del ejercicio de la autoridad ambiental, mediante la creacin o conformacin de un Organismo de Control del Estado, que de manera autnoma e independiente de los poderes legislativo y ejecutivo, oriente y coordine el ejercicio de la Autoridad Ambiental en cada mbito territorial (nacional, regional y local), y cuya estructura funcional sistmica se esquematiza en la figura No. 36, en concordancia con las estructuras funcionales sistmicas para la gestin ambiental propuestas en el Captulo 4.
Orientacin, Formulacin, Diseo,
Coordinacin y Articulacin Ambiental Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa
Regulacin, Reglamentacin, Programacin, Toma de Decisiones Regulacin Organismo de Control del Estado para el ejercicio de la Autoridad Ambiental Fomento a la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo Conservacin y Aprovechamiento Saneamiento Recuperacin Sostenible de Bienes y Ambiental de Ecosistemas Servicios Ambientales
Control
Figura No. 36
Estructura funcional propuesta para el Organismo de Control del Estado encargado del ejercicio de la Autoridad Ambiental
5.2.4
Reagrupacin jurisdiccional de las actuales CARs en cinco grandes Corporaciones Ambientales Regionales
La reagrupacin jurisdiccional de las actuales Corporaciones Autnomas Regionales estar orientada a definir un nuevo marco jurisdiccional para la gestin ambiental regional del pas. Implicara estudiar y evaluar la posibilidad
224
Leonel Vega Mora

de agruparlas estratgicamente bajo un nuevo esquema de Corporaciones Ambientales Regionales CAR, con jurisdiccin en grandes reas con caractersticas ecosistmicas, culturales y socioeconmicas comunes que ameriten un mismo nivel jurisdiccional. Siendo as, estas nuevas CAR asumiran un papel eminentemente estratgico en la gestin ambiental regional y permitiran de paso, el fortalecimiento de la gestin ambiental municipal mediante la creacin y estructuracin de Secretaras Ambientales Municipales SAM a nivel de todos los municipios del pas, como se explica posteriormente. En la figura No. 37 se esquematiza a manera de ejemplo una propuesta preliminar de jurisdiccin para las nuevas CAR, segn las cinco grandes regiones naturales del pas, es decir, la regin Caribe e Insular, la Regin Andina, la Regin Pacfico, la Regin Orinoquia y la Regin Amazonia.
225
Leonel Vega Mora

Figura No. 37 Jurisdiccin de las nuevas Corporaciones Ambientales Regionales segn las cinco grandes regiones naturales del pas De esta manera, y en concordancia con las estructuras funcionales sistmicas para la gestin ambiental propuestas en el Captulo 4, en la figura No. 38 se esquematiza la estructura funcional sistmica para estas nuevas Corporaciones Ambientales Regionales CAR en Colombia.
226
Leonel Vega Mora


Coordinacin y Articulacin Ambiental Territorial Planificacin Ambiental Estratgica (PGAR, CAPOT)
Regulacin Corporaciones Ambientales Regionales CAR
Control
Fomento
Fomento a la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo Conservacin y Aprovechamiento Saneamiento Recuperacin Sostenible de Bienes y Ambiental de Ecosistemas Servicios Ambientales
Figura No. 38
Estructura funcional propuesta para las nuevas Corporaciones Ambientales Regionales
5.2.5
Creacin Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio
La creacin y estructuracin de las Unidades Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio no implicara la eliminacin del actual viceministerio del Medio Ambiente adscrito al MAVDT, sino por el contrario, su transformacin en Unidad Ambiental Sectorial y su replicacin a nivel de todos los dems Ministerios, para garantizar la transversalidad de la poltica ambiental en las dems polticas pblicas. En concordancia con las estructuras funcionales sistmicas propuestas en el Captulo 4, en la figura No. 39 se esquematiza la estructura funcional propuesta para las Unidades Ambientales Sectoriales que se implementaran en cada Ministerio.
227
Leonel Vega Mora


Coordinacin y Articulacin Ambiental Sectorial Planificacin Ambiental Sectorial Estratgica (CAPDS)
Regulacin Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio
Control
Fomento
Figura No. 39
Estructura funcional propuesta para las Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio
5.2.6
Creacin de Secretaras Ambientales Municipales en cada entidad territorial
La creacin y estructuracin de las Secretaras Ambientales Municipales SAM no implicara la eliminacin del rgimen especial actual de las Unidades Ambientales Municipales para las ciudades con ms de un milln de habitantes, sino por el contrario, su ampliacin a todos los municipios del pas, independientemente de su tamao. En el caso de municipios con insuficiente capacidad, se podra pensar en el establecimiento de Consorcios o Asociaciones entre ellos, que permitan fortalecer su capacidad institucional y financiera. En concordancia con las estructuras funcionales sistmicas propuestas en el Captulo 4, en la figura No. 40 se esquematiza la estructura funcional sistmica para las nuevas Secretaras Ambientales Municipales SAM propuestas que se implementaran en cada una de las entidades territoriales del pas.
228
Leonel Vega Mora


Coordinacin y Articulacin Ambiental Municipal Planificacin Ambiental Operativa (CAPDM)
Regulacin Secretaras Ambientales Municipales SAM
Control
Fomento
Figura No. 40
Estructura funcional propuesta para las Secretaras Ambientales Municipales
5.3
Articulacin estatal de la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana
El desarrollo de las acciones de formulacin de una poltica ambiental nacional de carcter estatal y de reconformacin del Sistema Nacional Ambiental resultaran incompletas si paralelamente no se avanza en procesos de articulacin de la gestin ambiental en los mbitos pblico, empresarial y ciudadano, ya que de nada servira a la Nacin tener una gestin ambiental pblica fortalecida y ptima, si dichas acciones se hacen al margen de los sectores empresariales y de la Sociedad Civil, quienes son en ltimas los principales sujetos y actores de la accin ambiental estatal. En este sentido, la articulacin estatal de la gestin ambiental estar orientada a lograr la adecuada coordinacin y cooperacin poltica, programtica e institucional entre dichos sectores, en cumplimiento de sus misiones y responsabilidades especficas, a fin de garantizar la sostenibilidad
229
Leonel Vega Mora

ambiental del desarrollo en cada nivel jurisdiccional en las que se realiza la gestin pblica y ambiental del pas (nacional, regional y local). 5.4 Conclusiones
Colombia ha sido pionera en el contexto latinoamericano en el desarrollo de instrumentos de poltica ambiental y su evolucin no ha estado ajena a la experimentada a nivel mundial. A pesar de todo el esfuerzo humano, tcnico y financiero realizado a travs del Sistema Nacional Ambiental SINA durante la ltima dcada, la gestin ambiental de Colombia est an hurfana de una poltica ambiental de carcter estatal que la oriente, dinamice y articule adecuadamente. Parece ser que se ha orientado ms al sujeto de la gestin, es decir, a una institucionalidad ineficaz e ineficiente, que al objeto de la misma, es decir, al medio ambiente. Algo similar ocurre en el ejercicio de la autoridad ambiental, el cual se desarrolla segn dos mbitos territoriales: el Nacional, a cargo del ente rector de la poltica ambiental (ahora un Viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), y el regional, a cargo de las Corporaciones Autnomas Regionales. En los dos mbitos se presentan serias dificultades para ejercer la autoridad ambiental con independencia y autonoma, toda vez que a pesar de la autonoma concedida por la Ley 99/93, ambas instancias estn en la rbita poltica y de control del Poder Ejecutivo, y sin proponrselo pueden ser juez y parte de las decisiones relacionadas con la administracin de los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de la Nacin. Es necesario optimizar la gestin ambiental del pas y el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado, alrededor de tres aspectos fundamentales: La formulacin e implementacin de una verdadera poltica ambiental nacional de carcter estatal que oriente, dinamice y articule, tanto la gestin ambiental como el ejercicio de la autoridad ambiental hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. La reconformacin organizacional del Sistema Nacional Ambiental a travs de la especializacin y armonizacin funcional de las entidades
230
Leonel Vega Mora

ambientales competentes; la creacin de una Entidad Reguladora de Medio Ambiente; la creacin o conformacin de un organismo de control del Estado para el ejercicio de la Autoridad Ambiental; la reagrupacin jurisdiccional de las actuales corporaciones autnomas regionales en cinco grandes Corporaciones Ambientales Regionales con jurisdiccin en las cinco grandes regiones naturales del pas; la creacin de Unidades Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio; la creacin de Secretaras Ambientales Municipales en cada entidad territorial; La articulacin estatal de la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana, mediante una adecuada coordinacin y cooperacin poltica, programtica e institucional, que garantice el cumplimiento de sus misiones y responsabilidades especficas en la bsqueda de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nacin.
231
Leonel Vega Mora

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
ANGEL FELIPE: Las edades del Universo. Conceptualizacin Ambiental Ecosistema y Cultura, ECOFONDO, Cali, 2000. ANGEL MAYA, A.: El retorno de caro. Muerte y vida de la filosofa. Corporacin Universitaria Autnoma Occidente, Cali, 2001. ANGEL MAYA, A.: Cuaderno de Epistemologa Ambiental. Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Ambientales IDEA, Manizales, 2001a. ANGEL MAYA, A.: La aventura de los smbolos. Una visin ambiental de la historia del pensamiento. Ecofondo-Fundacin Colombia Multicolor, Bogot, 2000. ANGEL MAYA, A.: Conceptualizacin ambiental Ecosistema y Cultura. Capacitacin de docentes universitarios en educacin ambiental. Mdulo I, Tomos I, II y III. Ministerio del Medio Ambiente. ICFES. Bogot, D.C., 1999. ANGEL MAYA, A.: El reto de la vida. Una introduccin al estudio del medio ambiente. Ecofondo, Bogot, 1996. ANGEL MAYA, A.: La fragilidad ambiental de la cultura. Ed. Universidad Nacional, Bogot, 1995. ANGEL MAYA, A.: Desarrollo Sostenible. Aproximaciones conceptuales. UICN, Fundacin Natura, Quito, 1995a. ANGEL MAYA, A.: Ciencias sociales y medio ambiente. ICFES, Bogot, 1990. ANGEL MAYA, A.: Hacia una sociedad ambiental. Editorial El Labrador, Bogot, 1985. ARISTTELES: Poltica. Garnier Hermanos, Paris.
232
Leonel Vega Mora

BERTALANFFY, L. VON: Teora General de los Sistemas: Fundamentos, Desarrollo, Aplicaciones. Traduccin de Juan Almela, Fondo de Cultura Econmica, Ltda., Bogot, 1994. BID: Evaluacin: Una herramienta de gestin, para mejorar el desempeo de los proyectos. Oficina de Evaluacin (EVO) BID, Washington, 1997. BINDER, K.: Informacin e Instrumentos Econmicos para la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. DNP-GTZ-CIM-UniNorte, Bogot, D.C., 2003. BOISIER, S.: El vuelo de una Cometa. Una metfora para una teora del Desarrollo Regional. ILPES, LC/IP/G.103, Serie Libros, Documento 97/37. Santiago de Chile, 1997. BOULDING, K.E.: General Systems Theory. The Skeleton of Sciences. Yearbook of the Society for the Advancement of General Systems Theory. Vol. 1. Nueva York, 1956. BOULDING, K.E.: The Organizational Revolution. Edit. Harper & Row. Nueva York, 1953. CARRIZOZA U. J.: Qu es Ambientalismo?: La visin ambiental compleja. PNUMA-IDEA-CEREC, Bogot, 2001. C.G.R.: Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente. Contralora General de la Repblica, Bogot, 1998 CNUMAD: Ro 92, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. MOPT, Espaa, 1993. COMISIN DE LA UNIN EUROPEA: Gestin del Ciclo de un Proyecto. Bruselas, 1993. DNP: Sistema Nacional de Evaluacin SINERGIA: El Plan Indicativo, una herramienta de gestin. Bogot, 1995. DNP-DPA: Aproximacin al diagnstico y propuestas para una iniciativa ambiental del Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002. DNP-DPA, Bogot, 1998.
233
Leonel Vega Mora

DNP-DPA: Formulacin de Lineamientos de Poltica Nacional para Cambio Climtico. Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Poltica Ambiental, Bogot, 2002. FORESTER, J.: Planning in the Face of Power. University of California, Press Berkeley, 1989. FORSBERG, K.: Visualizing Project Management. John Wiley and Sons, New York, 1996. GASTON A. Y MENDES T.: Cmo hacerlo y hacerlo bien. Manual de gestin de proyectos de organizaciones privadas de desarrollo. Panam, 1984. GODET, M.: De la Anticipacin a la Accin. Alfaomega, Marcombo, 1995. GUIMARES R.P.: Fundamentos Territoriales y Biorregionales de la Planificacin. CEPAL Naciones Unidas. Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos, Santiago de Chile, 2001. GTZ: Monitoring und Evaluierung Zusammenarbeit. Eschborn, 1992. in Projekten der Technischen
GTZ: ZOPP: Planificacin de Proyectos Orientada por Objetivos. Introduccin al mtodo. Eschborn, 1998. HACYAN SHAHEN: El descubrimiento del Universo. Fondo de Cultura Econmica S.A., Mexico, D.F., 1996. VAN DER HAMMEN, T.: Plan ambiental de la cuenca alta del ro Bogot: anlisis y orientaciones para el ordenamiento territorial. Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca CAR, Bogot, 2003. HARRIS, J: Project Management. Mc Graw Hill, London, 1997. LEWIS, J. P.: Fundamentals of Project Management. Amacom, New York, 1997 LEWIS, J. P.: Project, Planning, Scheduling & Control. Irwin, Chicago, 1995
234
Leonel Vega Mora

MANTILLA PINEDA, B.: Filosofa del Derecho. Editorial Temis S.A., Bogot, 1996. MRQUEZ CALLE, G.: Ecosistemas Estratgicos y otros estudios de ecologa ambiental. Fondo FEN Colombia, Bogot, D.C., 1996. MRQUEZ CALLE, G.: Poltica Ambiental del Plan Nacional de Desarrollo. Documentos de Base. Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Ambientales IDEA, Bogot, D.C., 1994. MAX NEEF, M. Y ELIZALDE A.: El Desarrollo a Escala Humana. Cepaur Fundacin Dag Hammarsjkld, Uppsala, 1996. MERCER N.: Palabras y Mentes: Cmo usamos el ler para pensar juntos. Ediciones Paids Ibrica S.A., Barcelona, 2001. MIRANDA, J.J.: Gestin de Proyectos. MM ed. Bogot, 2001. MMAMEN: Poltica Nacional de Educacin Ambiental. Ministerio del Medio Ambiente y Ministerio de Educacin Nacional, Bogot, 2002. MMA: Logros y Avances de la Gestin Ambiental en Colombia. Proyecto Colectivo Ambiental, Ministerio del Medio Ambiente, Bogot, 2002. MMA: Polticas Ambientales de Colombia. Ministerio del Medio Ambiente, Bogot, 1998. MMA: Proyecto Colectivo Ambiental. Plan Nacional de Desarrollo 19982002. Bogot, 2000. MOJICA SASTOQUE F.: La Prospectiva: tcnicas para visualizar el futuro. Legis, Bogot, 1991. MORIN E.: Introduccin al Pensamiento Complejo. Coleccin Hombre y Sociedad, Geodisa Editorial, 4 Reimpresin, Barcelona, 2001. OCDE: Environmental Indicators: A Preliminary Set. Paris, 1991. OCDE: OECD Core Set of Indicators for Environmental Perfomance Reviews. Environmental Monograph # 83, Paris, 1993.
235
Leonel Vega Mora

PADOA, EMANUELLE: Historia de la Vida sobre la Tierra. La evolucin de los animales y las plantas. Editorial Universitaria de Buenos Aires, 1963. PNUD: Directrices relativas a la formulacin de proyectos y al formato de los documentos de proyectos. 1991 PNUMA: Informe Anual del PNUMA 2003. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, www.pnuma.org REPBLICA DE COLOMBIA: Ley 99 de 1993. RODRGUEZ B.M.: El futuro ambiental de Colombia. Universidad de Los Andes, Facultad de Administracin, Serie Ctedra Corona, Bogot, D.C., 2002. ROSSI, P. Y FREEMAN, H.E.: Evaluation, a systematic approach. Beverly Hills, 1997 SCOTT, W.G.: Organization Theory: An Overview and an Appraisal, Organizations: Structure and Behavior. John Wiley & Sons, New York, 1963. SEGAN C.: The Dragons of Eden, 1977 Pulitzer; Cosmos, 1980; A Path Where No Man Thought, 1990; On Nuclear Winter, 1992; Shadows of Forgotten Ancestors, 1992. STEINER G. A.: Strategic Planning. Free Press, NY, 1997. TAYLOR, J. A.: Survival Guide for Project Managers. Amacom, New York, 1998. UNDP: Monitoreo y Evaluacin orientados a la obtencin de resultados. OESP, New York, 1997. VALADZ, J. Y BAMBERGER, M.: Monitoring and Evaluating Social Programs in Developing Countries. EDI Developing Studies, The World Bank, Washington, 1997. VEGA MORA, L.: El Estado como Sistema: el enfoque sistmico en la formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas. El caso de la poltica ambiental. Leonel Vega M. Editor, Bogot, 2004.
236
Leonel Vega Mora

VEGA MORA, L.: Gestin Ambiental Sistmica: un nuevo enfoque funcional y organizacional para el fortalecimiento de la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana en el mbito estatal. Leonel Vega M. Editor, Bogot, 2001. VEGA MORA L.: Bases para el seguimiento y evaluacin de la gestin de las CAR, CDS y UAU. Contrato LVM-DNP_DPA-FONADE-518009, Bogot, D.C. 1999. VEGA MORA, L.: Gestin Medioambiental. Departamento Nacional de Planeacin DNP Tercer Mundo Editores. Bogot, 1998. VEGA MORA, L.: Gestin ambiental sostenible: un enfoque sistmico para la proteccin global e integral del medio ambiente. Tesis doctoral en Ingeniera Industrial, Apto cum laude por unanimidad, ULPGC, Espaa, 1997. VEGA MORA, L.: Organizacin y gestin ambiental en el orden internacional y de la Unin Europea. Tesis del Master en Ingeniera ambiental. ULPGC, Espaa, 1995. WIESNER D. E.: La efectividad de las polticas pblicas en Colombia: un anlisis neoinstitucional. DNP- TM editors, Bogot, 1997. WORLD BANK: Assessing Development Effectivness. Evaluation in the Bank and International Finance Corporation, Washington, 1994. WORLD BANK: Designing Project Monitoring and Evaluation. Washington, 1996.
237

Construccion Del Pensamiento Ambiental Practico A Trav+®s de Una Politica y Gestion Ambiental Sistemica

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Construccion Del Pensamiento Ambiental Practico A Trav+®s de Una Politica y Gestion Ambiental Sistemica

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Leonel Vega Mora

Hacia la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

3.2.5.3 3.2.5.4 3.2.6 3.2.6.1 3.2.6.2 3.2.6.3 SISEP 3.2.6.4 3.3 4.

Leonel Vega Mora

5.1 COLOMBIA 5.2 5.2.1

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

PRLOGO DE LOS EDITORES

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

EL ENFOQUE SISTMICO ANTE LA COMPLEJIDAD DE LA NATURALEZA

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

(ecosistemas) 3500 millones de aos

(92 elementos) 10000 millones de aos

ENERGIA Big Bang

14.000 millones de aos

Emergencias evolutivas como sistemas

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

NATURALEZA Energa, Materia, Vida, Cultura

FOMENTO A LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL DEL DESARROLLO

GESTIN AMBIENTAL PBLICA

Figura No. 2 evolucin y resiliencia.

Procesos sistmicos bsicos

El comportamiento ecosistmico a travs del ciclo de regulacin energtica,

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Procesos sistmicos bsicos en las organizaciones sociales

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

EL ESTADO COMO SISTEMA

Un montn de repuestos no son un carro.

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora

Leonel Vega Mora