Cadernos Do Desenvolvimento - Centro Celso Furtado

Cadernos do
Desenvolvimento
ISSN 1809-8606
Rio de Janeiro, dezembro de 2008, ano 3 n 5
Rio de Janeiro, dezembro de 2008, ano 3 n 5
Cadernos do Desenvolvimento vol. 3 (5), dezembro 2008
Cadernos do Desenvolvimento uma publicao do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento Luiz Gonzaga Belluzzo - Presidente Institucional Rosa Freire d'Aguiar Furtado - Presidente Cultural Carlos Tibrcio - Diretor de Comunicao Coordenador acadmico - Carlos Pinkusfeld Bastos Coordenador executivo - Pedro de Souza Assistentes executivos - Alexandre Frana e Glauber Cardoso Carvalho Bibliotecria - Aline Balu
Cadernos do Desenvolvimento
Editora - Rosa Freire d'Aguiar (rosa@centrocelsofurtado.org.br) Conselho Editorial - Luiz Gonzaga Belluzzo, Rosa Freire d'Aguiar, Carlos Tibrcio, Carlos Pinkusfeld Preparao e reviso - Sheila Mazzolenis Projeto grfico - Carlota Rios Editorao eletrnica - A 4 Mos Comunicao e Design ltda.
Catalogao na fonte UERJ/REDE SIRIUS/NPROTEC C122 Cadernos do Desenvolvimento. Ano. 1, n.1 (2006). Rio de Janeiro : Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento, 2006. 280 p. ISSN 1809-8696 1. Furtado, Celso, 1920-2004. 2. Desenvolvimento econmico Peridicos. 3. reas subdesenvolvidas Peridicos 4. Brasil Condies econmicas. I. Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. CDU 330.35 Todos os direitos desta edio reservados ao Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento Av. Repblica do Chile, 100 - subsolo 1, salas 15-17 20031-917 Rio de Janeiro, RJ, Brasil tel: (5521) 2172-6312 /6313 site: www.centrocelsofurtado.org.br email: centro@centrocelsofurtado.org.br
SUMRIO
APRESENTAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 CARTA DO PRESIDENTE LULA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 PROJETO DE PESQUISA O Brasil e a integrao sul-americana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 SEMINRIO A INTEGRAO SUL-AMERICANA E A GLOBALIZAO 1. Globalizao e integrao regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 Ricardo Carneiro 2. Estrutura produtiva e especializao comercial: observaes sobre a sia em desenvolvimento e a Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 Antonio Carlos Macedo e Silva 3. Insero externa e financiamento: notas sobre padres regionais e iniciativas para a integrao na Amrica do Sul . . . . . . . . . . . . . . . . .127 Andr Martins Biancareli 4. Integrao monetria e financeira em condies perifricas: as experincias recentes da sia e da Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . .179 Andr Moreira Cunha 5. Os dilemas da integrao sul-americana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 Carlos Aguiar de Medeiros
APRESENTAO
o agradecimento pelo ttulo de doutor honoris causa recebido da Universidade Federal do Rio de Janeiro em dezembro de 2002, Celso Furtado resumiu sua viso sobre a natureza histrica do conhecimento e o papel do economista na sociedade: [...] No curso da histria as cincias tm evoludo graas queles indivduos que, em dado momento, foram capazes de pensar por conta prpria e ultrapassar certos limites. Com a economia, essa cincia social que deve visar prioritariamente o bem-estar dos seres humanos, no diferente. Ela requer dos que a elegeram imaginao e coragem para se arriscar em caminhos por vezes incertos. Para isso no basta se munir de instrumentos eficazes. H que se atuar de forma consistente no plano poltico, assumir a responsabilidade de interferir no processo histrico, orientar-se por compromissos ticos. O Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento, criado em novembro de 2005, assumiu o desafio de honrar esse desassombro do intelectual cuja obra forma um dos mirantes obrigatrios compreenso da sociedade brasileira e, sobretudo, dos obstculos ao desenvolvimento na periferia do capitalismo. As estruturas de poder e de produo que alimentam a lgica da dependncia e da concentrao da riqueza motores do subdesenvolvimento analisados h mais de cinqenta anos por Furtado foram acentuadas pelas novas condies do mercado mundial. Mais que nunca, a possibilidade de compreender e atuar sobre essa matriz escapa ao mbito exclusivo do esclarecimento e das fronteiras nacionais para encontrar seu suporte de aggiornamento na esfera de
blocos regionais que devolvem densidade poltica ao planejamento econmico. O novo cho de soberania, porm, est longe de se constituir em alicerce pronto para a reflexo dos economistas. Dimensionar seu potencial, argir complementaridades de futuras cadeias produtivas, bem como desenhar mecanismos monetrios e financeiros que possam agregar maior autonomia Amrica do Sul configuram-se um desafio consentneo misso hbrida do economista formulada por Furtado e abraada pelo Centro que leva o seu nome. Para avanar nesse caminho, e ao mesmo tempo contemplar uma solicitao convergente do presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva ao Centro publicamos nesta edio a carta do presidente , a diretoria do Centro Celso Furtado decidiu agregar intelectuais brasileiros de diferentes linhagens em torno de uma ampla pesquisa sobre a integrao sul-americana. A Comisso Coordenadora deste projeto* entende, a exemplo de Furtado, que a misso da cincia econmica aqui talvez seja mais a de produzir conhecimento e sugerir alternativas s foras sociais em jogo, do que esgotar equaes margem da histria continental. Da o duplo e inseparvel propsito dessa iniciativa: de um lado, investigar gargalos e potencialidades de um sistema econmico regional; de outro, simultaneamente, criar e fortalecer laos para acumular massa crtica, intelectual e poltica, que amplie e aprofunde a natureza democrtica das solues reclamadas pelos desafios sul-americanos. O projeto Integrao sul-americana cujas linhas iniciais, formuladas pelo economista Ricardo Carneiro e equipe, esto delineadas nesta edio inclui a criao de um Conselho Poltico Consultivo, composto de intelectuais de toda a regio. O objetivo aproximar a inteligncia desenvolvimentista sulamericana, permitindo maior interao com a realidade local, atravs de reunies, debates e linhas de comunicao. Celso Furtado nunca renunciou ao desafio de provar que suas idias pertenciam ao mundo atravs da ao. Um maior dilogo entre o universo acadmico e o calendrio da UNASUL, por exemplo, filia-se a essa tradio intelectual e deve contribuir para ampliar o escopo da pesquisa, resguardando-a das polaridades empobrecedoras, sempre esquivadas pelo autor de A economia latino-americana. Boa leitura.
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Luiz Gonzaga Belluzzo, presidente institucional do Centro Celso Furtado, preside a Comisso Coordenadora do projeto de pesquisa sobre a integrao sul-americana. (N. E.)
CARTA DO PRESIDENTE LULA
PRESIDENTE DA REPBLICA
Braslia, 10 de abril de 2007
Diretoria do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento Presidente institucional Luiz Gonzaga Belluzzo Presidente acadmica Maria da Conceio Tavares Presidente cultural Rosa Freire dAguiar Furtado
Prezados amigos, Quando manifestamos o apoio do governo brasileiro criao de um centro internacional de polticas para o desenvolvimento, na abertura da XI UNCTAD, em So Paulo, em junho de 2004, tnhamos em mente dois objetivos. De um lado, homenagear e dar condies de prosseguimento obra do intelectual brasileiro que melhor encarnou a luta pelo crescimento econmico com justa distribuio de renda em toda a nossa histria, Celso Furtado. Ao mesmo tempo, movia-nos a certeza de que a agenda do desenvolvimento no sculo XXI no poderia mais se apoiar na mobilizao exclusiva dos recur-
sos, e da vontade poltica, circunscritos s fronteiras nacionais. No por acaso muitas vezes reiterei minha disposio de associar o destino do Brasil ao da Amrica do Sul. A formao de blocos regionais o novo arcabouo do desenvolvimento em todo o planeta. Trata-se de uma questo de sobrevivncia imposta pelas transformaes competitivas na economia internacional, diante da qual no podemos nos omitir. Inspirava-nos, assim, a responsabilidade brasileira de fortalecer, tambm, as idias estratgicas indispensveis a uma integrao cooperativa, harmnica e solidria com pases integrantes do Mercosul, da Amrica do Sul e de toda Amrica Latina. Esse processo atingiu agora um novo patamar, facilitado pelo saldo inegvel dos resultados j obtidos. Seja nas trocas comerciais, nos projetos de ampliao da infra-estrutura fsica e energtica regional ou na convergncia de agendas de interesse social, a integrao sul-americana hoje muito mais do que um sonho dos nossos povos. Todavia, ainda resta muito a avanar. Uma providncia indispensvel a mobilizao e aglutinao de inteligncias, idias e talentos que aprofundem agendas, aparem arestas, descortinem caminhos e idealizem institucionalidades que permitiro deslocar e ampliar, ainda mais, o desenvolvimento regional. O Centro Celso Furtado, que nestes anos de implantao honrou seu patrono com a organizao de seminrios, debates e cursos relevantes para a agenda do desenvolvimento, pode e deve dar uma contribuio adicional neste momento. Convido o Centro Celso Furtado a fazer da integrao sul-americana uma agenda de trabalho estreitamente sintonizada com as prioridades regionais do nosso governo nos prximos quatro anos, em especial voltada para o Mercosul. Trata-se de aprofundar, sistematizar e formular projetos de investigao e pesquisas com profundidade terica mas, ao mesmo tempo, sentido prtico, que permita construir e retomar elos de reflexo com a inteligncia sul-americana e continental, em cooperao harmnica com instituies de fomento de toda a regio, a exemplo do BNDES, no caso do Brasil. A integrao entre os nossos pases na rea de infra-estrutura, energia, transportes, bem como a conceituao de um sistema financeiro integrado e a opera-
Carta do Presidente Lula
cionalizao de instituies de investimento comum figuram como itens importantes desse mutiro intelectual e estratgico. No se trata de um convite protocolar ou tarefa de finalidade meramente acadmica. Aprendemos com Celso Furtado que o desenvolvimento, antes de ser uma agenda tcnica, uma arquitetura de aglutinao de vontades polticas e de construo dos consensos possveis. Todavia, nenhum projeto dessa envergadura logra xito sem o recurso de ncleos de reflexo que harmonizem as aspiraes de uma poca com os recursos ao seu alcance. Conto com a contribuio do Centro Celso Furtado para arregimentar as energias intelectuais da Amrica do Sul que permitiro fazer avanar, neste momento promissor da economia continental, um grande programa de desenvolvimento para o sculo XXI que permita superar a indigncia intelectual das ltimas dcadas, reatar com a tradio terico-poltica da qual Furtado foi a expresso maior e lanar as bases de um novo pensamento econmico para a regio. Com um grande abrao,
Luiz Incio Lula da Silva Presidente da Repblica Federativa do Brasil
PROJETO DE PESQUISA
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O BRASIL E A INTEGRACO SUL-AMERICANA

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Parque Nacional Los Glaciares, Patagnia - Argentina |Renata Mello / Tyba
I. JUSTIFICATIVA
Com a entrada do novo milnio, multiplicaram-se na Amrica do Sul diversas iniciativas visando constituio de uma rea econmica integrada. A incorporao da Venezuela ao Mercosul, a proposta de uma Comunidade Sul-Americana das Naes (CSAN) e a proposta de uma Aliana Bolivariana das Naes (ALBA) so algumas iniciativas de um processo iniciado nos anos 1980 que vem adquirindo crescente importncia econmica e poltica. As iniciativas de integrao regional em que o Brasil assumiu papel protagonista vm se dando em um contexto de afirmao de um projeto poltico e econmico alternativo ao que os EUA implementaram na Amrica do Norte (NAFTA), na Amrica Central (CAFTA) e propuseram para o conjunto da regio (a ALCA), ou aos acordos bilaterais de livre-comrcio (FTA) que isoladamente assi* Este projeto de pesquisa foi elaborado a partir do seminrio organizado pelo Centro Celso Furtado em Campinas, nos dias 29 e 30 de novembro de 2007, sob o ttulo A integrao sul-americana no contexto da globalizao. Os cinco textos que se seguem foram apresentados e discutidos na ocasio (N. E.)
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naram com Chile, Colmbia e pases do Caribe e propuseram ao Peru. O projeto alternativo de afirmao de um bloco integrado permitiria aos pases da regio obter maior poder de barganha, maior coeso econmica e social e influncia poltica nos fruns e organismos multilaterais.
II. INTRODUO
Esta introduo est dividida em duas sees. Busca-se na primeira delimitar as diversas questes envolvidas, salientando suas dimenses geopolticas, comerciais, macroeconmicas e de equidade. Na segunda seo, discute-se a experincia recente da regionalizao sul americana.
II.1. Integrao, polarizao e regionalizao II.1.a. Regionalismo versus regionalizao
Na literatura sobre os arranjos comerciais regionais h recorrentemente uma distino entre a regionalizao, um processo descrito como liderado pelo mercado (e normalmente associado sia), e o regionalismo, traduzindo uma integrao dirigida institucionalmente (associada tipicamente Unio Europia ou ao Mercosul). Essa distino atribui maior espontaneidade ao primeiro tipo de regionalizao e maior grau de interveno estatal ao segundo. Cabe observar que os arranjos de livre-comrcio criados, por exemplo, no NAFTA, no foram espontneos, mas uma construo liderada pelo governo dos EUA. Do mesmo modo, a regionalizao asitica historicamente nada teve de espontnea e fez parte de decises geopolticas americanas, rivalidades comerciais com o Japo e a expanso extraordinria da grande China. No entanto, essa distino capta um fato inquestionvel: as foras econmicas centrpetas em determinadas regies geogrficas so maiores do que em outras. A regionalizao no constitui apenas ou essencialmente um processo de afirmao de um acordo econmico ou que se justifique apenas nesse plano, mas decorre de construes polticas voltadas para projetos polticos ou em reao a projetos polticos. A racionalidade da formao do mercado comum ou dos acordos regionais traduz projetos polticos relativos autonomia dos Estados nacionais e das regies. Esses projetos, a comear pelo da Unio Europia, pretendem aumentar seu poder de barganha vis--vis o de outros Estados e regies,
O Brasil e a integrao sul-americana
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possuem razes polticas que transcendem os objetivos econmicos e comerciais e decorrem das estratgias de poder dos Estados nacionais. Nos anos mais recentes, tendo em vista o papel singular exercido pelos EUA na economia e no cenrio poltico mundial, os processos de regionalizao decorreram de iniciativas diretamente lideradas por esse pas ou assumiram uma dimenso reativa s iniciativas americanas. Os EUA se movem segundo a percepo domstica de seus interesses nacionais estratgicos. Esta a lgica das liberalizaes competitivas que, aps o fracasso do Acordo de Doha em 2003, o pas promoveu com mais de uma centena de economias e regies,1 sinalizando possibilidades e alianas segundo interesses econmicos e polticos.2 Tais acordos transcendem muito o comrcio, incluindo itens como os direitos de propriedade intelectual e compras governamentais. A percepo de que os acordos de livrecomrcio possuem uma reciprocidade assimtrica a favor da economia americana a base dessa racionalidade econmica que se nutre, por sua vez, de clculos polticos visando a construo de alianas polticas em torno de valores democrticos, neutralizao de adversrios etc. Ao lado dessas iniciativas, a permanente poltica de conteno da influncia de lideranas regionais, o controle sobre matrias-primas estratgicas e sobre armas constituem alguns dos principais vetores que movem as iniciativas americanas no processo de regionalizao. A questo da segurana militar e, intrinsecamente a ela relacionada, a questo energtica (gs e petrleo), constituram historicamente vetores geopolticos da integrao, como na Europa Ocidental, e ganharam particular nitidez nos tempos atuais, especialmente na reconstituio da geopoltica russa e de suas relaes com a Comunidade de Estados Independentes, com a Europa e a sia. Do mesmo modo, as preocupaes estratgicas da China na sia apontam para a central importncia desses dois vetores para os clculos polticos da integrao econmica. Essas questes tambm ganharam crescente importncia na Amrica do Sul.
1 Para uma discusso do novo regionalismo, ver UNCTAD (2007), Mansfield, E. e Milner (1999). 2 Interesses que de forma nenhuma encontram apoio unnime nos EUA. Com efeito, setores domsticos que se sentem parcialmente afetados pelos acordos de livre-comrcio (de sindicatos a interesses empresariais em setores menos cosmopolitas) tm construdo importantes lobbies junto ao Congresso americano, que decide em ltima instncia a poltica comercial do pas. A falta de apoio ALCA e a diversas propostas de livre-comrcio no Congresso americano deveu-se justamente fora desses lobbies e interesses contrariados.
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II.1.b. Livre-comrcio versus comrcio estratgico
Do ponto de vista econmico, h diversos sentidos atribudos ao processo de regionalizao segundo a percepo sobre os ganhos de comrcio e sobre as tendncias da economia globalizada. Em influente ensaio, Jacob Viner (1950) considerava que a unio aduaneira (livre-comrcio entre os pases da regio e uma tarefa externa comum) poderia constituir um desvio de comrcio e uma reduo do bem-estar. A proliferao de arranjos comerciais percebida como um desvio de comrcio e uma prtica geradora de atividades de rent-seeking. O nivelamento do campo do jogo considerado a melhor poltica independente do grau de desenvolvimento dos pases.3 Nesse sentido, apenas quando criarem comrcio e reproduzirem as condies de livre-comrcio, os acordos e arranjos preferenciais podero afirmar-se como uma estratgia second best e contribuir efetivamente para o desenvolvimento econmico. Esta essencialmente a argumentao subjacente ao acordo de livre-comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), criado em 1994. Os ltimos dez anos tm sido marcados por uma intensa presso dos EUA para uma liberalizao competitiva por intermdio de acordos bilaterais de livre-comrcio (FTA) entre pases e regies, independentemente de sua proximidade geogrfica (UNCTAD, 2007). A multiplicao de acordos decorreu tambm da dissoluo do antigo bloco dos pases do Leste europeu (COMECON) e da expanso do acesso desses pases Unio Europia. O que distingue esses acordos a incluso de itens como poltica de investimento, propriedade intelectual, compras governamentais, ou seja, itens de difcil tramitao nos fruns multilaterais globais, em troca de um maior acesso do pas em desenvolvimento ao amplo mercado americano ou Unio Europia (UNCTAD, 2007). Como observa o relatrio da UNCTAD, a base dos acordos a clusula da reciprocidade, nivelando o campo do jogo com conseqncias assimtricas sobre parceiros com desiguais graus de desenvolvimento. As regies dentro de cada pas ou entre pases no tendem a desenvolver-se de forma convergente. Ao contrrio: a existncia de retornos crescentes traduzse em vantagens associadas s economias de escala e aprendizagem tecnolgica espacialmente localizada e concentrada nas atividades industriais.4 Desse modo,
3 Para uma resenha recente ver UNCTAD (2007). 4 Para uma discusso ampla do comrcio estratgico voltado construo de novas vantagens competitivas, ver Kaldor (1970) e Chang (2002).
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devido ao princpio da causao cumulativa, pases (ou reas dentro de um pas) menos desenvolvidos podem permanecer prisioneiros de uma especializao regressiva; a menos que consigam obter escalas para suas indstrias e mecanismos de induo, no podero ampliar a diviso social do trabalho e mudar suas estruturas produtivas. Nas relaes internacionais, essa foi a razo bsica pela qual a UNCTAD defendeu desde a sua criao uma modificao na clusula da nao mais favorecida (NMF) e a no reciprocidade para os pases em desenvolvimento, adotando a tese de que tratamento igual aos desiguais simplesmente aumenta as desigualdades. (Gibbs, Ognivtsev, 2004) Ainda que as tarifas e subsdios possam contrapor-se aos custos mais altos decorrentes do atraso tecnolgico, elas so limitadas como estratgias de expanso dos mercados e diversificao produtiva. Desse modo, a busca de uma regionalizao voltada ao comrcio estratgico faz parte de uma estratgia global dos Estados nacionais a favor de suas indstrias, no mais limitado ao espao nacional, mas se exercendo em um contexto que transcende seus limites territoriais. As regies mais atrasadas dentro de um pas tambm necessitam de uma estratgia voltada para reduzir sua distncia em relao s regies mais ricas. Entretanto, a maior mobilidade de trabalho e as transferncias fiscais podem compensar, ao menos em parte, as desigualdades existentes, em uma proporo maior do que podem os pases (Kaldor, 1970, Myrdal, 1960). Como observou Prebisch h cerca de 50 anos (1959), em sua anlise sobre os limites da industrializao latino-americana, a regionalizao isto , a formao de uma rea econmica integrada pode ser considerada uma opo poltica de substituio de importaes na medida em que permita desenvolver exportaes industriais voltadas aos outros pases (da regio) a fim de nestes procurar bens que de outro modo teria sido forado a substituir. (op.cit. 1959, p. 476). Ao enfatizar mudana na pauta das exportaes e da especializao, a regionalizao permitiria uma maior racionalidade econmica no sentido usual (reduo da produo local e importao de um pas de dentro da regio que produzisse a menor custo) e no sentido dinmico, na medida em que fortalecesse a capacidade e a diversificao exportadora do conjunto dos pases, reduzindo a sua crnica restrio de balano de pagamentos e viabilizando maior taxa de crescimento.
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A simples existncia de uma proximidade geogrfica no constitui base econmica para a regionalizao. Se o padro de especializao comercial predominante entre pases vizinhos for o de exportao de produtos primrios voltados para a economia mundial, so escassas as possibilidades de integrao. A inexistncia de complementaridades na estrutura produtiva, a exigidade do mercado regional em relao ao mercado mundial e o desenho da infraestrutura tornam muito limitadas as vantagens do comrcio regional. Se a regionalizao pode ser um instrumento a favor da industrializao, nada garante que os pases mais atrasados possam se beneficiar das vantagens de um maior mercado interno por meio das exportaes industriais;5 estas podero ser capturadas apenas pelos pases mais avanados.6 Essa questo ganha novas dimenses com a exploso recente do comrcio intra-firma, quebrando a cadeia de valor adicionado e as oportunidades de desenvolvimento associadas classicamente ao processo de industrializao. Com efeito, essa transformao coloca em destaque os limites da exportao industrial como mquina do crescimento (Akyz, 2005). O argumento econmico a favor da regionalizao voltada ao comrcio estratgico entre pases baseia-se, portanto, nos seguintes pilares: a) a percepo de que o livre-comrcio amplia as diferenas tecnolgicas entre pases/regies, concentrando os frutos do progresso tcnico; b) a possibilidade da regionalizao ser considerada uma poltica promotora da industrializao quando viabiliza expanso dos mercados nacionais e do comrcio intra-regional por intermdio do acesso de cada pas a um mercado maior para suas indstrias e uma maior especializao; c) e o fato de a regionalizao requerer uma cooperao especial entre os pases da regio de forma a estabelecer polticas comuns, investimentos em infra-estrutura e, sobretudo, compensar os desequilbrios intra-regionais. H, portanto, duas concepes distintas de regionalizao: uma baseia-se no nivelamento das regras do jogo e objetiva o livre-comrcio; outra
5 Myrdal, em seu clssico Teoria econmica e regies subdesenvolvidas (1960, ISEB), argumentava em relao ao comrcio regional: Por si prprios, a migrao, o movimento de capital e de comrcio so, antes, os meios pelos quais o processo cumulativo se desenvolve para cima, nas regies muito afortunadas, e para baixo (backwash effects), nas desafortunadas. Em geral, seus efeitos so positivos nas primeiras e negativos nas ltimas (p. 44) 6 Como observava Prebisch (1959).
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considera que a cooperao pressupe o desnivelamento das regras entre parceiros desiguais e enfatiza o comercio estratgico.
II.1.c. Convergncia macroeconmica versus keynesianismo regional
Tal como na dicotomia sobre comrcio explorada acima, existem duas concepes sobre a macroeconomia da integrao. Na perspectiva coerente com a integrao voltada ao livre-comrcio, o objetivo das polticas macroeconmicas deve ser o de preservar a estabilidade dos preos e da taxa de cmbio de forma a induzir o setor privado a realizar os investimentos na direo das vantagens comparativas. O ponto central a estabilizao das taxas de cmbio em uma regio econmica como passo necessrio adoo de um sistema articulado de flutuao e, em coroamento, a adoo de uma moeda nica. Em um regime de livre flutuao de capitais, a nfase da convergncia posta na poltica monetria (metas de inflao) e fiscal (metas sobre o dficit e a dvida pblica) e na flexibilidade dos mercados de trabalho. A perspectiva da integrao baseada no desenvolvimento e comrcio estratgico atribui macroeconomia regional outro papel: a do crescimento articulado do conjunto. Essa questo enfatiza a existncia de uma dimenso macroeconmica substantiva que em geral no est contemplada nas discusses sobre a macroeconomia regional. E ela que, em ltima instncia, gera os efeitos propulsores tal como os classicamente discutidos por Myrdal. Esse keynesianismo regional depende de aspectos estruturais e da orientao de poltica econmica do pas de maior mercado interno. Com efeito, medida que o comrcio intra-regional se desenvolve, a expanso dos pases menores depende em boa parte da expanso das importaes do pas maior; o seu ritmo de crescimento que induz a expanso e a diversificao do setor exportador das economias menores. Por outro lado, medida que as importaes de fora da regio tendem a crescer com a expanso econmica, cabe ao pas de maior desenvolvimento financiar, via dficit comercial ou investimentos, o dficit dos demais pases com o resto do mundo.7
7 Para uma discusso das diferenas entre regies e naes e das finanas compensatrias entre regies ver Kaldor (1970).
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Assim, quando a economia de maior porte em uma dada rea econmica cresce a taxas elevadas e confere tratamento comercial preferencial aos seus vizinhos, ela induz, espontaneamente, por meio de suas importaes, uma regionalizao tanto maior quanto mais complementares forem as estruturas produtivas. Essa dimenso macroeconmica a configurao de um centro cclico regional possui ampla autonomia em relao questo dos arranjos cambiais e monetrios de mbito regional e no se confunde ou pode ser obtida por meio de metas macroeconmicas de convergncia. O essencial, aqui, o grau em que a regionalizao possa reduzir a vulnerabilidade externa dos pases. Isso depende, em parte, do comportamento do pas locomotiva. O corolrio dessa menor vulnerabilidade a estabilizao relativa das taxas nominais de cmbio, permitindo, por sua vez, maior estabilidade monetria. A demanda de cooperao financeira regional (tanto a do financiamento ao desenvolvimento como a do financiamento de curto prazo e de liquidez) depende da profundidade de integrao comercial e financeira regional, mas tambm do sentido maior do processo de integrao (Ocampo, 2006). importante observar que, ao contrrio da moeda nica caso limite de entrega da soberania monetria nacional a um ente supranacional , a introduo de mecanismos de cooperao macroeconmica e financeira, como os fundos regionais de reserva e os acordos de crdito recprocos entre os Bancos Centrais, permite conciliar maior grau de liberdade da poltica macroeconmica domstica, fortalecimento da assistncia de liquidez e fomento das trocas intra-regionais (UNCTAD, 2007). A cooperao macroeconmica regional medida que reduza a dependncia das economias a uma moeda reserva e s agncias multilaterais de financiamento (FMI, Banco Mundial) e permita maior estabilidade das taxas nominais de cmbio, evitando desvalorizaes competitivas constitui um importante fator para o estreitamento da integrao econmica. Um elemento central que a cooperao sub-regional pode favorecer o apoio, por intermdio de um fundo de reservas e de mecanismos de crditos recprocos, ao estabelecimento, por parte das economias da regio, de uma taxa de cmbio competitiva em relao s moedas reservas. Na medida em que essa poltica favorecer as exportaes e reduzir a vulnerabilidade externa nacional, ela poder contribuir para uma maior estabilidade das taxas nominais de cmbio.
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II.1.d. Polarizao versus incorporao
A regionalizao pode gerar efeitos assimtricos entre pases, entre as regies de um mesmo pas e entre as classes sociais. Esse efeitos dependem dos objetivos principais que guiam o processo de regionalizao, dos mecanismos de transferncia e das transformaes nos mercados de trabalho. Considerando a desigualdade entre pases de uma regio, a questo central tal qual se observou em relao ao comrcio regional diz respeito ao impacto da regionalizao sobre a expanso econmica e o emprego do conjunto dos pases, diversificao produtiva e maior ou menor prevalncia de mecanismos de cooperao e complementaridade sobre os mecanismos de concorrncia. O que permite maior convergncia dos pases em uma dada regio a existncia de uma poltica de discriminao positiva a favor das naes menos desenvolvidas por meio de instrumentos fiscais comunitrios. Esse mesmo efeito assimtrico pode ocorrer nas regies internas dos pases, sobretudo se as metas fiscais construdas em apoio ao processo de regionalizao entre naes impedirem a operao das finanas compensatrias entre estados sub-nacionais. Por outro lado, o impacto interno da regionalizao sobre a distribuio da renda entre classes/grupos sociais depende da sua influncia sobre os preos relativos, sobre o nvel de emprego e sobre os distintos grupos do mercado de trabalho. Assim, dependendo de sua natureza e de opes de poltica macroeconmica, a regionalizao pode estimular maior concorrncia entre os trabalhadores e centrar-se na flexibilidade do trabalho e dos salrios ou viabilizar, por meio de maior crescimento e de polticas de coeso e de proteo social, melhores padres sociais.
II.2. Integrao regional sul-americana
A discusso da necessidade da integrao regional latino-americana e a defesa de um mercado comum so antigas, como tambm as iniciativas parciais de regionalizao. Como na formulao pioneira de Prebisch (1959), entre os objetivos da regionalizao estava o robustecimento da industrializao. Nessa viso, defendida nos documentos iniciais da CEPAL, a regionalizao constitua uma forma de garantir maior racionalizao ao processo de substituio de importaes por intermdio de maiores escalas para as novas indstrias provenientes das exportaes e da maior complementaridade intra-regional. A
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escassez de divisas (dlares) nos anos 1960, acompanhada pelo fracasso da industrializao na maioria dos pases do continente, e o boom do endividamento externo dos anos 1970 afastaram qualquer projeto de regionalizao de maior flego.8 Com efeito, nos anos 1960 foi estabelecida a Associao Latino-Americana de Livre-comrcio (ALALC), visando constituio de uma rea de livre-comrcio. Duas posies se cristalizaram desde o seu incio, em torno da integrao: [...]Comercialistas e integracionistas divergiam a respeito do perfil a ser conferido integrao regional. Sob o primeiro rtulo, incluam-se Argentina, Brasil e Mxico, que perceberam a alalc como mecanismo de liberalizao comercial. O segundo grupo, por sua vez, abrangia os pases que defendiam a alalc como instrumento de desenvolvimento regional no apenas de promoo comercial , comportando, assim, a interconexo industrial, a complementaridade econmica, a promoo de investimentos etc. Os pases andinos eram os que, de modo geral, se alinhavam a esse entendimento. (Prazeres, p. 22) Dessa clivagem surgiu o Pacto Andino (entre Bolvia, Chile, Equador, Colmbia e Peru) em 1969. A despeito de maior sucesso enquanto rea comercial, as rupturas polticas, o atraso industrial dos pases do bloco e as caractersticas macroeconmicas dos anos 1970 tambm impediram maior expanso.9 A crise da dvida dos anos 1980, com a sua seqela de alta inflao e fuga de capitais, tornou impossvel afirmar um projeto regional; entretanto, por iniciativa poltica dos governos Sarney (Brasil) e Alfonsin (Argentina), em meio a uma dcada de crise econmica e poltica, estabeleceu-se o Mercosul. Era um projeto com o objetivo de desenvolvimento industrial no mbito de um mercado comum. Em 1991, no Tratado de Assuno, esses dois pases assinaram com o Paraguai e o Uruguai um acordo visando formao de um mercado comum do
8 A regionalizao entre os pases do Caribe (atual CARICOM) e da Amrica Central (atual Mercado Comum da Amrica Central, CACM) de longa data, mas de escassa influncia fora de suas respectivas reas. 9 Posteriormente, a ALALC cede lugar Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) que, ao contrrio da primeira centrada na formao de uma rea de livre-comrcio em uma rea determinada , previa um processo mais flexvel voltado formao de um mercado comum. (ver Prazeres, 2006)
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sul. Essa iniciativa se deu, entretanto, em meio a uma radical guinada da Argentina e do Brasil ao neoliberalismo e s reformas do Consenso de Washington.10 Deu-se, tambm, simultaneamente formao do NAFTA, com a incluso do Mxico ao bloco liderado pelos EUA e centrado exclusivamente no livrecomrcio, e Iniciativa para as Amricas, a estratgia lanada pelos EUA para o livre-comrcio das Amricas (ALCA). Assim, conforme destacado por Carranza (2003) e Ferrer (1997), desde 1991 o Mercosul vem tambm oscilando entre dois modelos de integrao regional. O primeiro busca uma industrializao mais autnoma e uma integrao sustentvel e politicamente distinta da proposta pelos EUA. O segundo busca a liberalizao como um fim em si mesmo e a regionalizao como um building block da globalizao. Esta segunda estratgia, que, diga-se de passagem, no diferia do regionalismo aberto que a CEPAL passou a adotar nos anos 1990 (Mota Veiga, 2006), afirmou-se pela velocidade na qual o processo de liberalizao foi conduzido a partir de 1991 e em 1994, quando se decidiu adiar o projeto do mercado comum e estabelecer, em 1995, uma tarifa externa comum, sem qualquer discusso mais ampla sobre complementaridades estruturais e poltica industrial (Cason, 2000). Com os regimes de preferncia acordados e com o boom de financiamento externo, a corrente de comrcio entre Brasil e Argentina teve um comportamento espetacular, ainda que a volatilidade tambm tenha sido espetacular, desde a desvalorizao do real em 1999. A deciso unilateral brasileira refletia, em parte, a sua dependncia financeira externa e a menor dependncia desse pas em relao aos seus vizinhos (Cason, 2000). Sob o peso da dvida e da fuga de capitais, a moeda argentina foi desvalorizada em 2001, em meio a uma indita moratria da dvida externa. Como resultado, a Argentina introduziu tambm unilateralmente modificaes, afetando essencialmente os acordos estabelecidos no Mercosul: elevou a tarifa sobre os bens de consumo e diminuiu substancialmente as importaes de bens de capital e produtos de tecnologia e informao
10 Como observaram Crdenas, Ocampo e Thorp (2000): It is a historical paradox that the great invention of ECLAC to rationalize import substitution, regional integration, succeeded only when fully fledged trade liberalization was undertaken in the 1990s, that is, when import substitution as a development strategy had been abandoned! It is, indeed, a double paradox, as orthodox thinking pushing for the trade liberalization considered integration agreements to be close to an aberration. (p. 16)
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para os pases de fora do bloco.11 Essas mudanas, ainda que defendidas como medidas temporrias, iniciaram a discusso sobre a convenincia de transformar a unio aduaneira do Mercosul em um simples acordo de livre-comrcio, liberando os pases para praticar as tarifas que desejassem aos pases de fora do bloco. Mais do que os esforos polticos de criao de mecanismos de soluo de disputas comerciais, foi a forte expanso do mercado mundial a partir de 2001 e, conseqentemente, a melhoria das condies de balano de pagamentos dos pases da regio que permitiu a afirmao, nos ltimos anos, da unio aduaneira. O que essa histria recente revela que em condies de forte vulnerabilidade externa e dependncia financeira, como a que se afirmou nos anos 1990, a expanso do comrcio intra-regional seguiu um padro de grande instabilidade. Esses benefcios foram assimetricamente capturados. Com efeito, o Mercosul permitiu uma grande expanso das exportaes industriais, tornando a pauta exportadora brasileira menos concentrada em commodities e indstrias intensivas em recursos naturais. Por outro lado, beneficiou essencialmente o estado de So Paulo e a regio sul do Brasil. Em geral, a polarizao regional dentro de cada pas parece ter sido um resultado geral dos processos de integrao na Amrica do Sul (CEPAL, 2007b). Ao longo desse perodo foram discutidas proposies visando criao de critrios e metas macroeconmicas (polticas monetrias e fiscais) e mecanismos de alinhamento cambial (e, no limite, moeda nica).12 Entretanto, no puderam prosperar e foram abandonadas to logo surgiram, tendo em vista a intensa volatilidade da taxa de cmbio real, decorrente da fragilidade financeira das duas principais economias. Nessas condies, as propostas de criao de mecanismos regionais de pagamentos pouco evoluram;13 do mesmo modo, polticas
11 Em maro de 2001, o governo argentino, com o objetivo de estimular o crescimento econmico, reduziu as tarifas de bens de capital de 14% para 0% e aumentou as de bens de consumo de 20% para 35%. A livre entrada de mquinas e equipamentos provenientes de terceiros pases, fora do bloco regional, provocou fortes reaes do governo brasileiro, em decorrncia da perda de preferncia tarifria que favorecia as exportaes brasileiras desses bens ao mercado argentino. (Kume; Piane, 2005: 385) 12 Como, por exemplo, em Giambiagi e Lavagna (1998) e Eichengreen (1998). 13 Nos anos 1960, foram introduzidas iniciativas como a Associao de Integrao Latino-Americana, visando instituio de crditos recprocos; em 1978 foi criado o Fundo Andino de Reservas e nos anos 1990 este se alargou com a incluso da Costa Rica, denominando-se Fundo de Reserva dos Pases Latino-americanos.
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de coordenao macroeconmica mostraram-se impraticveis, afirmando-se uma poltica de isolamento e diferenciao nacional.14 Aps uma sucesso de crises externas ocorrida no final da dcada de 1990 e no incio do sculo XXI, o alto crescimento das exportaes latino-americanas, decorrente de forte elevao do preo das commodities e da expanso da economia mundial, reduziu a vulnerabilidade externa da regio, viabilizando novas iniciativas e possibilidades do processo de integrao regional. Mas, ao mesmo tempo, criou um paradoxo, uma vez que a melhora da relao financeira externa com a formao de supervits na balana de transaes correntes se deu em um contexto de afirmao da dependncia de commodities, reduzindo em muitos pases e em particular no Brasil e na Argentina a importncia comercial da regio. Nos ltimos anos, dois processos centrais ocorreram: de um lado, a profuso de acordos de livre-comrcio propostos pelos EUA com a Amrica Central, o Caribe e diversos pases da Amrica do Sul (como os recentemente assinados com o Chile, a Colmbia, a Bolvia e, agora, com o Peru); de outro, o retorno do nacionalismo econmico como resultado do fracasso do neoliberalismo radical tpico dos anos 1990.15 Esses processos levaram a redefinies no projeto da regionalizao, introduzindo novos objetivos em uma integrao anteriormente centrada exclusivamente no livre-comrcio. Essas vm se dando com a negociao de um acordo de livre-comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina (CAN), com a proposta de uma Comunidade Sul Americana das Naes (CSAN)16 ou a proposta da Alternativa Bolivariana para as Amricas (ALBA). necessrio identificar o sentido principal desses movimentos. Os acordos de livre-comrcio liderados pelos EUA incluem polticas sobre investimentos, direitos de propriedade intelectual e compras governamentais.
14 Como observaram Machinea e Rozenwurcell (2006) sobre o fracasso da cooperao no Mercosul. 15 Em reao ao FTA assinado pelos pases andinos com os EUA, a Venezuela retirou-se em 2006 da Comunidade Andina; a Bolvia e o Equador vm se alinhando com a proposta de cooperao da ALBA liderada pela Venezuela. 16 Como resultado da integrao dos dois blocos regionais, a CSAN saiu da Declarao de Cuzco em 2004, contando com a participao da Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Peru, Guiana, Venezuela. Ver Prazeres (2006). Vale lembrar que, j em 1993, o Brasil props a formao de uma rea de Livre-comrcio da Amrica do Sul. A percepo generalizada, atesta Gudynas (2006), era a de que a CSAN correspondia essencialmente aos interesses brasileiros em relao s naes andinas.
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A iniciativa americana, alm de seu carter geopoltico, visa reduzir a crescente expanso do comrcio da China e da Unio Europia com os pases da regio. Trata-se de um acordo baseado na idia de nivelamento do campo de jogo. A adeso dos pases signatrios baseia-se no acesso ao mercado e s expectativas de maior investimento direto das EMN americanas. Em uma perspectiva radicalmente distinta, a ALBA, proposta pela Venezuela como uma generalizao das relaes estabelecidas com Cuba, surgiu como um contraponto ALCA e baseia-se nos princpios gerais de complementaridade, solidariedade, cooperao e soberania dos povos (CEPAL, 2007b), com nfase maior em reas de educao e cultura, ao lado da infra-estrutura e comrcio. Essa proposta incluiu uma importante iniciativa de cooperao financeira, em que a Venezuela adquiriu ttulos da dvida da Argentina (e Equador) logo aps a moratria argentina, em um momento de grande passividade do Brasil.17 A despeito de maior nfase na questo das assimetrias e no desenvolvimento econmico, as prioridades definidas nos encontros que definiram a Comunidade Sul Americana de Naes (CSAN) so as do livre-comrcio, mas com maior nfase na integrao energtica, fsica e de comunicaes da Amrica do Sul. O projeto de Integrao da Infra-Estrutura Regional da Amrica do Sul (IIRSA), de iniciativa brasileira e ampla acolhida junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), prioriza um eixo centrado em corredores de exportao e no financiamento pblico e preferencialmente privado como pilares centrais da integrao (Gudynas, 2006). Trata-se, segundo o BID, de propiciar as condies para a Amrica do Sul integrar-se economia global via maior atrao de investimentos externos, melhoria da infra-estrutura e acordos regionais e sub-regionais de comrcio. A questo macroeconmica central dos pases da Amrica do Sul hoje como era no perodo examinado por Prebisch a reduo do desemprego. A regionalizao pode favorecer esse objetivo, mas para isso essencial que a economia de maior porte exera uma funo de locomotiva da integrao regional. Em que pesem as intenes polticas mais amplas, as relaes econmicas que o Brasil vem assumindo com seus vizinhos tm resultado essencialmente na expanso do seu mercado. O descompasso entre a estratgia poltica brasileira
17 Conforme observa o relatrio da UNCTAD (2007).
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a favor da integrao e a sua base econmica refora a desconfiana entre os demais pases de que um projeto mais amplo de integrao sul-americano corresponderia essencialmente aos interesses desse pas. Do ponto de vista econmico, o Brasil possui um PIB equivalente a mais de duas vezes o argentino, ou mais de dez vezes o peruano, ou cinco vezes o venezuelano. evidente que se trata da economia nacional que, por meio de sua expanso, poder exercer um efeito positivo para uma regio integrada. Entretanto, devido s opes principais de poltica econmica, o Brasil tem sido a economia latino-americana que menos cresce nos ltimos anos. Com efeito, entre 19902000, a Amrica Latina teve um crescimento bastante reduzido, fortemente influenciado pelo Brasil, que cresceu menos do que a mdia dos pases. Entre 2001 e 2005, o Brasil cresceu menos do que o conjunto da Amrica Latina, ou o Mercosul, ou ainda os pases da Comunidade Andina. Por outro lado, devido ao seu maior grau de industrializao e menor crescimento, o Brasil vem apresentando crescentes saldos comerciais como todos os pases da Amrica do Sul, cujo comrcio se expandiu por meio das exportaes de commodities para fora da regio. Essas condies estruturais impedem que o pas exera, do ponto de vista econmico, um papel de locomotiva da economia regional. Por outro lado, o baixo PIB per capita do Brasil em relao ao da Argentina, Uruguai ou Venezuela parte das imensas disparidades internas de renda entre setores, regies, indivduos e classes sociais. Essas disparidades fizeram aumentar o atraso relativo e os custos de produo em uma rea to essencial integrao da Amrica do Sul como a regio amaznica, que tem fronteira com quase todos os pases da regio. Diversos projetos j foram mapeados com a IIRSA e alguns deles trazem evidentes sinergias, mas se deparam tanto com a falta de um projeto nacional que d consistncia e articulao aos projetos regionais quanto com as prioridades macroeconmicas do pas. O processo de regionalizao avana hoje essencialmente por meio de iniciativas setoriais especialmente voltadas para a maior integrao energtica (tendo em vista a sua maior complementaridade e iniciativa das empresas estatais) e de alguns projetos de infra-estrutura de transportes. O alargamento do processo de regionalizao e a proviso de infra-estrutura dependem de mecanismos financeiros e fiscais adequados. Mesmo os pases europeus comprometidos com metas muito restritivas acordadas em Maastricht toleram um dficit pblico de 3% do PIB, cifra que historicamente corresponde
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em muitos pases participao dos investimentos pblicos no PIB. Como o Brasil adota metas fiscais muito restritas nos ltimos anos, o investimento pblico ficou em 1,8% do PIB, depois de haver se situado em torno de 2,6% na primeira metade dos anos 1990 (FMI, 2005)18 os limites fiscais brasileiros ao processo de integrao nacional e regional so muito altos. Algumas iniciativas, entretanto, so bastante promissoras. O Fundo de Convergncia Estrutural (FOCEM), recentemente criado no mbito do Mercosul e voltado para a reduo das assimetrias intra-bloco, uma iniciativa importante embora tmida em recursos e com baixo foco no processo de mudana estrutural.19 A necessidade de maior cooperao financeira na regio e a criao de instituies com grande pertencimento regional est na base da recente expanso da CAF (Corporao Andina de Fomento), que vem suplantando o BID no financiamento s naes andinas e, sobretudo, na criao do Banco do Sul (uma iniciativa da Venezuela, pas com maior supervit em transaes correntes da regio), cujo porte e definio estratgica ainda esto por se desenvolver. Na medida em que essas instituies permitam maior autonomia financeira dos pases da regio junto s organizaes multilaterais e viabilizem financiamentos aos setores/pases de menor desenvolvimento afirmando-se como importantes bancos de fomento regional , podem abrir novas e significativas possibilidades de cooperao e alargamento do processo de desenvolvimento ao nvel regional. O retorno maior estabilidade macroeconmica e maior semelhana entre os regimes cambiais vigentes no Brasil e na Argentina depois de 2001 vem estimulando a discusso sobre a introduo de polticas voltadas para a coordenao macroeconmica e, no limite, a adoo de uma moeda nica. Essa discusso limitada hoje ao plano acadmico na medida em que no resultou em nenhuma proposta objetiva nas reunies de cpula, mas que est sempre presente na idia dominante
18 O recentemente lanado Plano de Acelerao de Crescimento (PAC) visa um aumento significativo de investimentos em infra-estrutura, mas os principais projetos concentram-se na rea de energia e recuperao da infra-estrutura deteriorada por anos de estagnao. 19 Explorando os conflitos intra-bloco e as assimetrias entre o Brasil e a Argentina e os pases menores, os EUA assinaram com o Uruguai, em janeiro de 2007, uma proposta de acordo de comrcio e investimento, provocando uma reao da Argentina e do Brasil, que consideraram que um acordo de livrecomrcio com os EUA seria incompatvel com o Mercosul.
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dos processos de convergncia adota em geral a viso que predominou em Maastricht, baseada na adoo de metas monetrias e fiscais como escudo para a vulnerabilidade externa, estabilidade dos preos e expanso do comrcio.20 Entretanto, o predomnio de uma perspectiva keynesiana crtica ao neoliberalismo na Argentina, o posicionamento abertamente de esquerda na Venezuela e na Bolvia e o pragmatismo que predominou em fruns como a CSAN congelaram, ao menos temporariamente, a busca de maior convergncia por meio de metas fiscais e monetrias, indexao cambial e moeda nica. Reforaram, por outro lado, aes visando a expanso dos crditos recprocos e o exame de iniciativas de cooperao regional de reservas a partir da experincia do Fundo de Reserva dos Pases Latino-americanos. Este ltimo mecanismo, tal como se observou entre as naes andinas nos anos 1990, visa apoiar a balana de pagamentos e melhorar a liquidez das reservas internacionais dos pases membros e, tal como o mecanismo de crdito recproco, constitui uma forma de cooperao macroeconmica mais flexvel. Por fim, importante sublinhar as dimenses polticas e distributivas do processo de regionalizao. Estas ganharam muito maior visibilidade nos projetos da CSAN e ALBA, ainda que tais dimenses no tenham resultado no desenho de um projeto econmico abrangente voltado satisfao das demandas sociais. A questo substantiva comum a um processo de integrao regional inclui a definio de prioridades e uma carta social que permita obter maior coeso econmica e social entre os pases, as regies sub-nacionais e as classes sociais. Em relao questo social, o risco principal, como na recente integrao da Europa Oriental na UE, conduzir o avano da integrao dos mercados e ao mesmo tempo aumentar a concorrncia pela mo-de-obra barata, degradando ainda mais a base dos mercados de trabalho organizados. Ao lado dessa questo,
20 Ver Machinea e Rozenwurcell (2005). Assis (2007), a partir de argumentos econmicos opostos aos dos economistas partidrios da moeda nica, defende a adoo de uma moeda nica na Amrica do Sul. Sua defesa baseia-se em uma suposta grande complementaridade comercial na regio e nos ganhos em autonomia macroeconmica que a regio teria na economia mundial. Parte ainda da hiptese de que o Brasil lideraria esse processo por meio de suas importaes regionais, estimulando a produo sul-americana, e por suas exportaes de mquinas e equipamentos, que elevariam a produtividade da economia regional. Cabe argumentar, entretanto, que nem essas circunstncias estruturais e de poltica econmica do pas esto presentes nem, necessariamente, levariam, se estivessem, necessidade de uma unio monetria. Isso no quer dizer que mecanismos de crditos recprocos, swaps cambiais e finanas compensatrias no possam ser introduzidos de forma a aumentar a cooperao macroeconmica entre as economias.
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no caso da Amrica do Sul impe-se tambm a questo da pequena propriedade agrcola (importante em muitos pases e regies), sob ameaa das exportaes da agricultura de maior produtividade. Tal como o impacto sobre a agricultura mexicana das exportaes americanas aps a abertura nos termos do NAFTA, uma integrao sem compensaes poder resultar em grande desemprego dos agricultores de baixa produtividade, sem que haja na regio nada parecido com o tamanho e o dinamismo do mercado de trabalho americano como absorvedor lquido (ainda que parcial) dos excedentes populacionais. As propostas dos sindicatos, sistematicamente reiteradas em reunies do Mercosul, privilegiam arranjos setoriais no mbito regional, polticas de complementao produtiva e mecanismos de proteo social. Basicamente, defendem (Alimonda, 2000) que as polticas produtivas devam ser regionalmente coordenadas por setor; que se formem fundos tripartidos em apoio s atividades de reconverso produtiva; que se estabelea uma harmonizao para cima dos direitos sociais; que se reconheam o direito formao de sindicatos ao nvel regional e formao de comits de trabalhadores em mais de um pas. Essas so as questes gerais que requerem um amplo aprofundamento e discusso.
III. O BRASIL E A INTEGRAO SUL-AMERICANA: UMA AGENDA DE PESQUISA
Este item tem por objetivo organizar, para fins de orientao do trabalho de investigao, a enorme variedade temtica envolvida nos esforos de integrao. Conduzida na regio a partir de uma diretriz essencialmente poltica, a aproximao entre as naes do subcontinente parece ter na economia tanto uma formidvel ferramenta de apoio ao sentido maior do movimento, como uma fonte sempre presente de conflitos e obstculos. Porm, a agenda certamente no se restringe s relaes econmicas e polticas no plano internacional, envolvendo vrios outros aspectos. Na seqncia, alm de apontar e ordenar as dimenses que se pretende estudar, tanto em um nvel mais geral como em um grau maior de detalhamento, so apresentados alguns procedimentos metodolgicos comuns que devem guiar o trabalho de pesquisa e a divulgao dos seus resultados. Ressalte-se ainda que, por mais que se proponha uma diviso por eixos e temas de pesquisa, no se concebem, neste projeto, esforos isolados ou desar-
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ticulados, dada a prpria natureza intrincada das questes em estudo o que certamente exigir a cooperao entre as diferentes frentes e reunies peridicas de trabalho, alm de seminrios maiores com a presena de convidados externos.
III.1. Eixos temticos e seu detalhamento
A agenda de pesquisa tem sete eixos temticos principais, todos referentes ao processo de integrao sul-americano e insero do Brasil nesse processo: 1. Aspectos geopolticos e estratgicos; 2. Infra-estrutura; 3. Investimento direto, estrutura produtiva e comrcio; 4. Financiamento; 5. Coordenao macroeconmica; 6. Desigualdades sociais; e, finalmente, 7. Temas transversais. O primeiro eixo contempla estudos de economia poltica em uma definio bastante ampla do termo. Trata-se, antes de tudo, de discutir o sentido mais profundo da integrao regional, tendo como parmetro a dicotomia Estado versus mercado na conduo do processo, ou as duas vias alternativas para esse movimento (a guiada pelos ideais do livre-comrcio e uma alternativa na tradio prebischiana, preocupada com as especificidades perifricas, reduo de desigualdades etc.). Do ponto de vista estratgico, h necessidade de abordar as questes territoriais que, reflexo de disputas histricas (s vezes nem to remotas), so presena constante na agenda externa de vrias naes sul-americanas e invariavelmente envolvem acesso ao oceano e/ou a fontes de recursos naturais estratgicos. Uma outra dimenso central a que diz respeito aos movimentos migratrios e aos padres demogrficos nos diferentes pases da regio e, entre eles, particularmente os deslocamentos de populaes dos pases mais pobres para os centros urbanos mais ricos do Brasil e da Argentina. Essas tendncias tanto apontam para uma integrao populacional de facto, como representam um srio problema social, trabalhista, cultural e de outras dimenses donde o seu carter estratgico no bojo das discusses sobre integrao. O eixo abrange, por fim, a questo regional interna a cada um dos grandes pases que compem o
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territrio sul-americano. As motivaes iniciais, pelo menos no caso brasileiro, dizem respeito ao risco de aprofundamento das desigualdades regionais em detrimento das regies Norte e Nordeste do pas, embutido em uma integrao concentrada nos vizinhos do Sul. Ao mesmo tempo, o estreitamento de laos e o prprio aumento da importncia da Venezuela parecem apontar na direo contrria e aqui se destaca a questo da Amaznia. Entrando em uma seara mais propriamente econmica (mas que no deixa de ter profundas implicaes estratgicas e geopolticas), o eixo da infra-estrutura regional e para a integrao se pautar, primeiramente, por uma diviso setorial: as trs grandes reas (energia, transportes e comunicaes) recebero tratamentos especficos. Em cada uma delas h que se proceder, tambm, a um exame detalhado da principal iniciativa j existente no mbito regional para as obras de infra-estrutura: a IIRSA (Iniciativa para a Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana); o conjunto de 31 prioridades escolhidas no rol de mais de 300 projetos listados originalmente objeto de polmica pelo carter das obras (seriam muito mais voltadas ao escoamento da produo em direo aos mercados consumidores centrais, o que aprofundaria o perfil primrio exportador e no contribuiria para um aumento efetivo da integrao) e pelos critrios privados utilizados na sua seleo e financiamento. Ao mesmo tempo, se faz necessrio um exame mais aprofundado da questo ambiental (temtica cada vez mais relevante em qualquer discusso internacional, principalmente em virtude do quadro de mudana climtica e suas exigncias) em suas conexes com o processo de integrao. A questo da Amaznia que perpassa o territrio de vrias naes sul-americanas e a necessidade de uma poltica de mbito regional para ela, surgem como primeiros candidatos a estudos nesse tema. O terceiro eixo engloba uma srie de questes relacionadas estrutura produtiva (em um sentido amplo, no apenas industrial), ao investimento direto estrangeiro e ao comrcio internacional. Entende-se que necessrio, antes de tudo, um diagnstico detalhado da estrutura produtiva, regional e em cada uma das principais economias o que tambm dar origem a estudos sobre polticas produtivas pensadas no mbito regional. Um segundo tema seria o Investimento Direto Estrangeiro, tambm envolvendo um mapeamento da sua situao (distribuio, desempenho, tendncias), bem como esforos para construo de polticas para seu ordenamento e eventual direcionamento. Mas nesse ponto h que se fazer uma diferenciao cada vez mais importante entre
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o IDE oriundo dos pases desenvolvidos que atrado pelas diferentes naes da regio (ora de forma integrada, formando cadeias produtivas regionais, ora de forma competitiva e traumtica) e o IDE interno regio, empresas das maiores economias que investem (por meio de greenfield e/ou aquisies) nos pases vizinhos, fenmeno conhecido como translatinas, particularmente importante na atuao recente de algumas empresas brasileiras no subcontinente. Por fim, um terceiro e vasto tema inserido neste terceiro eixo o do comrcio internacional. Faz-se necessrio no apenas um mapeamento dos fluxos de bens e servios, mas tambm um estudo detalhado da mirade de acordos de comrcio atualmente existentes, e em ambos os casos parece adequado dividir as anlises em quatro vertentes geogrficas: regional, multilateral, SulSul e Norte-Sul. O tambm vasto tema do financiamento da integrao (e da cooperao financeira regional) o quarto eixo de pesquisa. Ele envolve dois grandes temas (o financiamento de curto e de longo prazos), subdivididos por mecanismos e instituies. Entre as iniciativas para o financiamento de curto prazo, cabe estudar separadamente aquelas voltadas facilitao de pagamentos internacionais no mbito regional (como os convnios de crdito recproco e as providncias para a liquidao do comrcio bilateral em moedas locais) e aquelas que envolvem mecanismos para assistncia de liquidez em momentos de dificuldades no balano de pagamentos (como fundos de compartilhamento de reservas e acordos de swaps), alm da questo das garantias aos fluxos financeiros regionais. J em relao ao longo prazo (financiamento do desenvolvimento), a diviso se dar entre bancos de fomento ou desenvolvimento regionais, mercados regionais de ttulos e outros mecanismos especficos (como as modalidades de crdito concessional, os fundos de convergncia, os instrumentos de project finance etc.). Intimamente relacionada com a questo do financiamento, mas dotada de autonomia e complexidade prprias (e tambm fundamental para as outras frentes de integrao), a questo da coordenao macroeconmica em mbito regional ser tratada no quinto eixo. De um lado, trata-se de realizar um panorama do perfil recente e das possibilidades de cooperao nas trs grandes frentes de poltica macroeconmica: fiscal, monetria e cambial. De outro, h que se estudar e encaminhar uma resposta polmica questo da moeda nica tida em algumas abordagens tericas (e na principal experincia histrica j observada) como uma das etapas finais do processo de integrao regional. Uma terceira e
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mais recente questo a envolver as polticas macroeconmicas (notadamente a cambial), com importantes reas de interseo com a temtica mais ampla da pesquisa, a dos fundos soberanos de reservas (que podem constituir mecanismos regionais para atuao coordenada nas taxas de cmbio, fontes de funding para o financiamento da integrao, fontes ampliadas de liquidez etc.) e dos fundos de estabilizao (atualmente presentes em alguns pases da regio, com objetivos de conferir maior estabilidade aos preos de commodities estratgicas). O sexto eixo temtico o das desigualdades sociais, motivado pela necessidade, referida na introduo deste projeto, de que a integrao regional venha acompanhada de uma Carta Social. O amplo conjunto de questes aqui envolvidas deve ser estudado partindo-se de uma radiografia das estruturas sociais e das polticas distributivas presentes na regio. No stimo eixo de trabalho esto alguns temas transversais sem tanta conexo entre si, mas que permeiam vrias das outras discusses e merecem ateno especial. Em primeiro lugar, o projeto contempla a construo de cenrios, quantitativos e qualitativos, sobre a poltica e a economia em termos globais, regionais e, quando vivel e necessrio, dentro de cada um dos principais pases. De particular ateno ser o acompanhamento das condies de sustentao poltica das foras e iniciativas pr-integrao (hoje predominantes de uma forma geral na regio) e dos acontecimentos geopolticos e diplomticos globais que impactem positiva ou negativamente o processo de integrao. E, no campo econmico, um exerccio obrigatrio deve envolver projees sobre a evoluo da economia mundial em seus desdobramentos sobre a Amrica do Sul (uma das regies mais beneficiadas pelo ciclo de liquidez e de preos de commodities que, nos dias que seguem, d sinais de estar prximo de seu momento de reverso). Em outra frente, prxima, mas com interesses e abordagem distintos, o objetivo investigar os atores polticos e as coalizes de poder, no mbito nacional e regional, que sustentam (ou bloqueiam) o movimento de estreitamento de vnculos com as demais economias da regio. Uma ltima temtica, que se relaciona intimamente com os aspectos de poltica domstica, mas tambm diz respeito a vrios outros temas antes citados (como, por exemplo, a infra-estrutura regional de comunicaes), a da mdia no subcontinente e seu posicionamento frente aos processos aqui estudados em detalhe. Um observatrio da mdia sul-americana, nos moldes de vrias iniciativas j existentes na sociedade civil e na academia
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brasileiras, mas com escopo regional mais amplo e temtico mais estreito (focado na cobertura e no posicionamento diante do processo de integrao) tambm ser de fundamental importncia para o conjunto de temas em tela. Uma organizao esquemtica dos sete eixos e dos 20 temas da pesquisa, alguns destes com subdivises, mostrada no quadro a seguir, que resume o que foi apresentado at agora. Tambm se apresenta, na ltima coluna, a quantidade de relatrios semestrais imaginados para cada tema.
1. Aspectos estratgicos e geopolticos (8 relatrios) 2. Infra-estrutura (14 relatrios)
Eixo
Tema
1.1. Sentido da integrao: Estado versus mercado 1.2. Aspectos demogrficos e territoriais 1.3. Implicaes sub-nacionais de integrao 2.1. Energia 2.2.Transportes 2.3. Comunicaes 2.4. A questo do meio ambiente
Relatrios
4 2 2 4 4 4 2 2 2 1 1 1 1 1 1 2 1 1 2
3. Investimento direto, estrutura produtiva e comrcio (12 relatrios)
4. Financiamento (8 relatrios)
3.1. Estrutura e polticas produtivas regionais 3.2. Desempenho e polticas para o ide 3.2.1. ide originrio de pases desenvolvidos 3.2.2. Internacionalizao das empresas locais 3.3. Estrutura e acordos de comrcio 3.3.1. Regionais 3.3.2. Multilaterais 3.3.3. Norte-Sul 3.3.4. Sul-Sul
5. Cooperao macroeconmica (8 relatrios) 6. Desigualdades sociais (4 relatrios) 7. Temas transversais (12 relatrios)
4.1. Financiamento de curto prazo 4.1.1. Acordos de pagamento 4.1.2. Assistncia de liquidez e garantias 4.2. Financiamento de longo prazo 4.2.1. Bancos de desenvolvimento 4.2.2. Mercado regional de ttulos 4.2.3. Instrumentos especficos 4.3. Regionalizao do sistema bancrio privado 5.1. Regimes fiscais, monetrios e cambiais 5.2. A questo da moeda nica 5.3. Fundos soberanos e de estabilizao
6.1. Estruturas sociais e polticas distributivas
6 1 1 4 4 4 4
7.1. Cenrios quantitativos e qualitativos 7.2. Atores polticos e coalizes de poder 7.3. Acompanhamento da mdia sul-americana
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III.2. Consideraes metodolgicas
O amplo leque de temas, e a natureza bastante distinta destes, recomendam que no se fixem previamente procedimentos metodolgicos rgidos demais, uma vez que estes poderiam revelar-se inadequados no decorrer das vrias frentes de pesquisa. Portanto, as sugestes aqui contidas, procurando preservar ao mximo a flexibilidade necessria, pretendem ser apenas parmetros mais gerais, a serem complementados (e eventualmente alterados) em uma etapa inicial que dever ser contemplada em cada um dos 20 temas (e apresentada dois meses aps o incio do projeto de pesquisa): a confeco de um marco metodolgico prprio, contendo a abordagem detalhada, as fontes e mtodos, e o contedo de cada um dos relatrios de pesquisa propostos. A diviso por eixos e temas de pesquisa embute uma estrutura de diviso do trabalho: cada eixo com seu prprio coordenador e cada tema sob responsabilidade de um pesquisador (o que no impede que um mesmo pesquisador acumule mais de um tema, nos casos em que o estudo seja mais curto). Supondo uma durao de dois anos para o projeto, pretende-se que todos os 20 itens tomem a forma de relatrios semestrais distribudos do modo como representado no quadro. Assim, a cada semestre de trabalho, sero produzidos aproximadamente 16 relatrios (ver a programao detalhada no cronograma), totalizando 66 como resultado final da pesquisa. Para alm das especificidades de cada tema, o caminho imaginado na sucesso dos diferentes relatrios a passagem progressiva de um balano geral da situao atualmente existente em cada frente de integrao, para uma anlise dos detalhes mais especficos de cada tema e de cada um dos pases envolvido no processo. Um aprofundamento maior em termos de polticas e proposies para o avano da integrao (eventualmente em direes distintas das que tm vigorado at aqui) tambm esperado ao longo do avano da pesquisa e dos seus resultados. Ainda quanto aos aspectos comuns a todas as frentes, a idia a de que, partindo da viso geral delineada na introduo deste projeto, algumas linhas de investigao devem orientar o trabalho de pesquisa e de confeco dos relatrios. Uma delas o problema das assimetrias entre os graus de desenvolvimento presentes em qualquer integrao regional. Na Amrica do Sul, a despeito de no termos nenhum pas desenvolvido na regio, difcil superestimar a
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Floresta Amaznica de Terra Firme, Serra dos Carajs, Par - Amaznia |Luiz Claudio Marigo / Tyba
importncia desse problema; portanto, a identificao dessas assimetrias e a discusso de providncias para ameniz-las devem constituir preocupao central de todos os exerccios realizados no mbito desta pesquisa. O tratamento adequado das assimetrias pode se transformar em importante ferramenta de legitimao do processo. Mas certamente essa no a nica fonte de limites e bloqueios ao processo de integrao regional. Outra tarefa fundamental dos estudos aqui propostos um mapeamento de todas as dificuldades enfrentadas por cada uma das diferentes iniciativas de cooperao regional, de diferentes naturezas (polticas, ideolgicas, operacionais etc.), bem como a discusso de caminhos para enfrent-las. Parte-se aqui, explicitamente, da concepo de que o rumo geral da integrao parece o mais adequado (ainda que sujeito a importantssimas correes de rota e de significado), e de que, do ponto de vista da vontade poltica pelo menos daquela presente na retrica oficial , esse caminho tambm parece predominante na regio. Trata-se, portanto, de aprofundar a compreenso das causas dos limitados avanos prticos, a despeito desse quadro favorvel.
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Em terceiro e ltimo lugar, outro procedimento que deve se revelar til a praticamente todas as frentes de trabalho o recurso ao paralelo com outras experincias histricas de integrao regional. Particularmente, a experincia europia de integrao regional (a mais completa, em quase todas as dimenses), fruto de uma conjuno muito especfica de fatores de diferentes naturezas, deve ser encarada sempre com prudncia, como uma fonte de lies para o caminho sul-americano. Por outro lado, os processos mais recentes de integrao em curso na chamada sia em desenvolvimento tm contornos e um sentido mais amplo (a conduo pelas foras de mercado, muito mais explcita do que na Europa), que tambm podem ser utilizados como contraponto. Ressalte-se, novamente, que todas essas consideraes so sujeitas a modificaes, dependendo das necessidades de cada caso e isso deve ser contemplado e justificado no marco metodolgico inicial de cada um dos temas e subtemas de pesquisa.
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SEMINRIO
A INTEGRAO SUL-AMERICANA E A GLOBALIZAO
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1. GLOBALIZAO E
Ricardo Carneiro*
INTEGRAO REGIONAL
INTRODUO
A avaliao da integrao regional no contexto da globalizao implica considerar uma dimenso nem sempre muito analisada desse processo. muito comum se enfatizar a dimenso internacional da integrao e menos a regional, que supe levar em conta adicionalmente a intensidade e a qualidade da articulao produtiva e comercial intra-regional. Em principio, as duas dimenses da integrao no so contraditrias, podendo se auto-reforar ou seja, o adensamento das relaes intra-regionais pode reforar a insero internacional dos diversos pases, ampliando o seu dinamismo. Na perspectiva da UNCTAD (2007), os processos de integrao regional so defensveis porque permitem adensamento de cadeias produtivas e ganhos de escala de produo que no seriam viveis em pases isolados. O documento defende claramente a idia de que os acordos de integrao permitem uma maior diversificao das economias de naes de uma regio qualquer, conduzindo, de um lado, a obteno de economias de escala e ganhos tecnolgicos e, de outro, a possibilidade de implantar segmentos produtivos de maior crescimento da demanda e dinamismo tecnolgico. Nesse processo, o mecanismo bsico de integrao regional se daria por meio da ampliao do comrcio intraindustrial, reflexo da crescente diviso intra-regional do trabalho. As economias
* Professor do Instituto de Economia, Pesquisador do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica da UNICAMP.
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regionais que logram esse processo de integrao seriam beneficiadas por uma dupla fora dinmica: a oriunda dos mercados globais e aquelas decorrentes dos mercados intra-regionais. As concepes ortodoxas vem com reserva os processos de integrao regional, como, por exemplo, na tese do desvio de comrcio defendida por Bhagwati, Greenaway e Panagariya (1998), considerando os acordos regionais, para aprofundar a integrao, como instrumento de rent-seeking dos grupos mais organizados. Suas implicaes seriam o recrudescimento do protecionismo inter-blocos e uma significativa distoro na alocao de recursos com perda de eficincia. Vises mais conciliatrias, oriundas das instituies multilaterais, como em Schiff and Winters (2003), compreendem as iniciativas de integrao como resultante do questionamento do multilateralismo a partir do fracasso da Rodada de Doha. No entanto, defendem a sua compatibilidade com o livre-comrcio a partir do entendimento desses acordos como building blocs, visando a integrao global. Para discutir as vrias dimenses da integrao e suas inter-relaes, este texto se divide em trs sees. Na primeira, discutem-se os aspectos gerais da insero na economia global das duas principais regies perifricas: sia em desenvolvimento e Amrica Latina. Em seguida, examina-se o desempenho dessas regies do ponto de vista do crescimento, tanto na tica quantitativa quanto qualitativa. Por fim, analisam-se os perfis intra-regionais de integrao dessas regies, estabelecendo-se suas diferenas. Do ponto de vista metodolgico, d-se grande nfase aos mtuos condicionantes que se estabelecem entre essas duas dimenses da integrao: a global e a regional. Mais ainda, prope-se como hiptese essencial a correspondncia entre esses dois nveis, no que tange intensidade e qualidade da integrao.
GLOBALIZAO E INSERO PERIFRICA: ASPECTOS GERAIS
Segundo a UNCTAD (2001), um trao particular da globalizao contempornea quando comparada a etapas pregressas, como, por exemplo, a da vigncia do padro-ouro, a preeminncia da integrao financeira. Esta ltima transparece no descolamento dos fluxos de capitais daqueles de mercadorias e servios. Embora ocorra ao mesmo tempo, mas em intensidade distinta, uma integrao financeira e outra produtiva, a primeira possui autonomia relativa ante a segunda e traduz a busca de novas formas e instrumentos de valorizao da riqueza financeira. A magnitude dos fluxos de capitais nas suas vrias modalidades e sua
1 - Globalizao e Integrao Regional
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desproporcional e crescente dimenso ante os fluxos de mercadorias e servios constituem um bom indicador da intensidade do processo. De acordo com a interpretao de Obstfeld e Taylor (2004), a globalizao contempornea teria como principal caracterstica a significativa diferena entre os fluxos de capitais brutos e lquidos, com um peso desproporcional dos primeiros ante os segundos. Isso revelaria como sua principal motivao, por parte dos pases centrais, a diversificao dos portfolios ante a constituio de ativos lquidos no exterior. H um contraste, por exemplo, com o perfil observado durante o padro-ouro, no qual os fluxos brutos eram prximos dos fluxos lquidos, indicando a relevncia dos investimentos unidirecionais dos pases centrais, o que vale dizer a exportao de capitais. Durante a globalizao contempornea observa-se tambm uma acentuada preponderncia das transaes entre os pases desenvolvidos, com as caractersticas j apontadas de diversificao de portfolio e, portanto, com peso decisivo dos capitais de curto prazo e dos investimentos de carteira. Para os pases perifricos, a incorporao intensificada aps os anos 1990, se d de modo muito mais seletivo ou concentrado. Algumas evidncias dessa seletividade so: a menor magnitude da relao fluxos de capitais/PIB, ou dos dficits em transaes correntes/PIB, indicando a relevncia diminuda do financiamento externo para os pases perifricos comparativamente poca do padro-ouro. Refora essa percepo a menor importncia histrica dos fluxos de capitais para os pases perifricos, tanto na poupana dos pases centrais como nos investimentos destes ltimos. Embora a caracterizao apresentada por Obstfeld e Taylor (2004) seja bastante detalhada, as razes alegadas para a diminuio do peso dos pases perifricos nos fluxos de capitais globais tm um ntido contedo ideolgico. Para esses autores, o grande influxo durante o padro-ouro deveu-se importncia de naes com populaes escassas e grandes extenses territoriais, receptoras de migrao europia e com tradio jurdica anglo-sax, de forte compromisso com a proteo da propriedade privada. A inexistncia ou perda de relevncia desses pases no mundo contemporneo explicaria o declnio relativo dos fluxos de capitais em direo periferia. Uma razo muito mais substantiva e desconsiderada diz respeito pouca expresso dos mercados de capitais desses pases. No contexto de uma globalizao marcada pelo domnio dos fluxos de capitais movidos pelo acicate da diversificao de portfolios, mercados de capitais domsticos
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pouco diversificados e profundos constituem uma razo essencial para a no absoro expressiva desses investimentos de carteira. Uma considerao adicional ilustra o ltimo argumento. Para Obstfeld e Taylor (2004), nos termos da trindade impossvel ou do trilema, o regime cambial predominante na etapa da globalizao o do cmbio flutuante, em contraste com o padro-ouro, durante o qual vigia o regime de cmbio fixo. A explicao para tal dominncia segue a linha sugerida por Eichengreen (1996), para quem o regime de cmbio fixo tornou-se impraticvel nas democracias contemporneas. Isto, por conta dos custos, em termos de emprego, de eventuais ajustes para a manuteno da paridade fixa. Ou seja, o manejo da poltica monetria estaria subordinado preservao da taxa nominal de cmbio, cuja credibilidade constituiria a ncora do sistema. Ora, diante das caractersticas dos fluxos de capitais nos dois momentos histricos padro-ouro e globalizao , uma hiptese mais plausvel a de que o regime cambial reflita a natureza e a composio desses fluxos. Se eles so multidirecionais e visam diversificar portfolios, no h incompatibilidade com o regime de cmbio flutuante. A situao distinta quando os fluxos de capitais so unidirecionais, pois flutuaes das taxas de cmbio podem afetar significativamente o valor dos estoques de investimentos dos pases centrais acumulados em determinada nao perifrica. Ao avaliar o processo de globalizao entre os paises centrais nos anos 1980, Turner (1994) agrega outras caractersticas quelas j assinaladas. Alm do predomnio das transaes entre desenvolvidos, da proximidade entre transaes brutas e lquidas e da maior importncia das operaes com ttulos ante os emprstimos ambas reflexo da dominncia da diversificao de portfolios , esse autor chama a ateno para a maior expresso do IDE e de suas particularidades. Estes ltimos tm uma parcela muito elevada de operaes de Fuses e Aquisies. Pode-se, assim, identificar a centralizao do capital, ou a interpenetrao patrimonial, ou ainda a diversificao da propriedade como importante determinante do IDE na etapa da globalizao. A globalizao produtiva, por sua vez, embora dimenso subordinada, tem a sua relevncia associada modificao no comportamento das empresas no financeiras. Desde logo, ela expressa a nova dimenso do processo de investimento, implicando, para a periferia, em uma modificao do carter do IDE, exacerbando sua natureza patrimonial em detrimento da dimenso de greenfield. Isto significa que, ao contrrio do passado, quando o IDE era por definio portador
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de novas tecnologias de produto ou processo, no presente ele pode significar, apenas, a aquisio de ativos j existentes. Analisando a dimenso produtiva da globalizao, Dunning (1998) sugere que a sua principal fora motriz a intensificao do progresso tcnico que reduz os ciclos de produto e amplia os custos de P&D, forando as empresas a uma reduo do escopo da produo por meio da especializao no core produtivo e busca de mercados mais amplos. Da decorreriam duas tendncias principais: no plano horizontal, a formao de alianas estratgicas entre empresas de mesmo core produtivo, objetivando compartilhar custos elevados de P&D; no mbito vertical, uma ampliao do regime de subcontratao com estreitamento das relaes monitoradas na cadeia de produo, dada a relevncia das especificaes tecnolgicas. Quanto a esse ltimo aspecto, Nolan (2002) sugere que essa nova forma de organizao implica a extenso do controle sobre os processos produtivos que vo muito alm do controle da propriedade. Ou seja, o core e a sua estruturao vertical constituem um mecanismo de coordenao sobre uma ampla rede de fornecedores, com definio em detalhe das especificaes para a produo de partes e peas, abrangendo desde locais de produo at gastos com P&D. Na prtica, essa nova forma de produo implica na intensificao do regime de subcontratao e rediviso dos lucros da cadeia produtiva, concentrando-os no core. Na dimenso produtiva da globalizao possvel encontrar outras particularidades. Ela implica uma modificao da diviso internacional do trabalho em moldes distintos daquele observado durante o perodo de Bretton Woods. Nesta fase do desenvolvimento capitalista, o padro de concorrncia levava as empresas a buscarem mercados adicionais, se transplantando de maneira integral para os pases da periferia. Nesse caso, a restrio para implantao dessas empresas residia no tamanho do mercado, vis--vis a escala de produo mnima, e no grau de complexidade tecnolgica. De acordo com Lall (2002), na globalizao muda o perfil de concorrncia e as empresas se deslocam em funo do desmembramento de atividades (global sourcing) com preservao do core business nos pases centrais. Segundo Dunning (1998), h uma distino importante entre a insero dos pases perifricos e dos centrais nesse processo, conformando uma globalizao assimtrica. Esta ltima se caracterizaria tanto por uma insero seletiva ou concentrada, em termos de nmero de pases, como por uma participao mais expressiva das naes perifricas nos segmentos da cadeia produtiva intensivos em recursos naturais e em trabalho.
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A taxonomia elaborada por Dunning (1995) para classificar o IDE permite identificar suas formas predominantes em direo periferia. Elas seriam, principalmente, aquelas vinculadas s estratgias resource seeking e market seeking, nas quais predominam a busca de recursos naturais e humanos baratos e abundantes ou mercados locais e regionais com baixa integrao na cadeia produtiva global. As demais estratgias, efficiency seeking e strategic-asset seeking ambas com participao decisiva nas cadeias produtivas globais e visando explorar economias de especializao e de escopo ou ampliao da competitividade no core , teriam menos peso no IDE destinado periferia. A implicao central desse novo paradigma a exacerbao das vantagens comparativas estticas, particularmente aquelas oriundas da base de recursos naturais e mo-de-obra, baratos e abundantes. Na avaliao da integrao da periferia, no perodo da globalizao, Obstefeld e Taylor (2004) destacam, durante sua etapa inicial, caracterstica similar quela observada para os pases centrais, qual seja, a formao de uma posio externa lquida negativa de pequena magnitude para o conjunto desses pases, reflexo da pouca diferena entre fluxos de entrada e sada. Os dados indicam uma inverso dessa posio aps a crise asitica. Os fluxos de capitais lquidos em direo periferia, que at ento mostravam valor positivo, declinam entre 1997 e 1999 e tornam-se crescentemente negativos aps 2000. H, portanto, uma similitude e uma
Grfico 1 Pases perifricos: fluxos de capitais brutos e lquidos
2.250,0 2.000,0 1.750,0 1.500,0 1.250,0 1.000,0 750,0 500,0 250,0 (250,0) (500,0) (750,0) (1.000,0) (1.250,0) (1.500,0) 1995 1996 1997 1998 1999 Entradas FONTE: FMI, WEO database. Sadas 2000 Bruto 2001 Lquido 2002 2003 2004 2005
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diferena entre os pases perifricos e centrais. A similitude diz respeito existncia de fluxos brutos (entradas + sadas) elevados e crescentes ao longo do tempo, sugerindo a relevncia da diversificao de portfolios como seu determinante. A diferena refere-se ao carter crescentemente negativo dos fluxos lquidos, convertendo os pases perifricos em exportadores de capitais (Grfico 1). Uma anlise dos fluxos de capitais lquidos permite identificar vrias etapas na sua trajetria em direo periferia (Grfico 2). Numa primeira fase, entre 1990 e 1998, esses fluxos crescem substancialmente e esto parcialmente descolados das necessidades de financiamento desses pases representadas pelo dficit em transaes correntes. Ao excederem essas necessidades, so direcionados para o aumento das reservas. Na etapa seguinte, h um rpido ajuste dos pases perifricos, que passam, aps a crise asitica de 1998 e, para alguns, aps 2000, a produzir crescentes supervits em transaes correntes. Nesse contexto, a permanncia de fluxos de capitais lquidos positivos apenas amplia a acumulao de reservas desses pases. Pode-se concluir desse quadro que a motivao de diversificao de portflios subjacente aos fluxos de capitais direcionados s naes perifricas, e j presente na primeira fase, torna-se indiscutvel na segunda, pois os pases perifricos convertem-se em exportadores de capitais.
Grfico 2 Pases perifricos: balano de pagamentos (US$ bilhes)
700,0 500,0 300,0 100,0 -100,0 -300,0 -500,0 -700,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Conta de capital FONTE: FMI, WEO database
Conta corrente
Variao de reservas
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2. PADRES DE INTEGRAO GLOBAL: SIA VERSUS AMRICA LATINA
Na discusso das novas modalidades de integrao da periferia economia global, autores do mainstream como Dooley; Folkert-Landau e Garber (2003a, 2003b e 2004) sugerem a existncia de duas formas principais, denominadas respectivamente de trade account e capital account. A primeira diria respeito, principalmente, aos pases da sia em desenvolvimento e se caracterizaria por privilegiar a articulao via fluxos de comrcio e de IDE, este ltimo com grande concentrao em greenfield. Na segunda prevaleceria a integrao por meio dos fluxos de capitais e IDE de natureza patrimonial. Uma avaliao da integrao financeira dos pases da sia em desenvolvimento e da Amrica Latina aponta, de fato, para padres bastante distintos. O grfico 3 mede essa integrao de duas maneiras: como a soma dos ativos e passivos externos como proporo do PIB e como proporo da corrente de comrcio, ambas para o perodo 1990-2004. O indicador integrao financeira/PIB mostra o esperado, ou seja, um alto valor para os pequenos pases e baixo valor para os pases de grande extenso territorial, independentemente do continente ao qual pertenam. J no indicador de integrao financeira, medido ante a corrente de comrcio, aparecem as diferenas substantivas, vale dizer, os pases da Amrica Latina mostram-se muito mais integrados comparativamente aos da sia. Essa ltima medida destaca o canal mais relevante por meio do qual se fez a integrao do pas e constitui um bom indicador da intensidade na qual essa ocorreu segundo as suas duas vias: comercial ou financeira.
Grfico 3 Integrao financeira: pases perifricos selecionados (1990-2004)
5 4, 5
Integrao financeira / Corrente de comrcio
Argentina
4 3,5 3 2,5 2 1 ,5 1 0, 5 0 0 0 ,2 0 ,4 0, 6 0 ,8 1 1,2 Integrao financeira / PIB 1 ,4 1 ,6 1,8 2 ndia Colmbia China Mxico Coria Equador Indonsia Filipinas Tailndia Brasil Peru Venezuela Uruguai
Chile
Malsia
FONTE: Biancarelli (2007) apud Lane e Milesi-Ferreti (2006).
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Olhando a evoluo do indicador de integrao financeira medido ante a corrente de comrcio, percebe-se que a dicotomia trade account versus capital account manteve-se ao longo do tempo, sem mudanas qualitativas significativas. Para vrios pases da sia em desenvolvimento, esse indicador, alm de manter-se em baixo patamar, apresenta variaes pequenas, exceto na ndia onde se reduz expressivamente. O mesmo no ocorre para os pases da Amrica Latina, nos quais, o indicador que j era alto no primeiro perodo, aumenta de valor para todos, exceto para o Mxico, em razo do rpido crescimento da corrente de comrcio decorrente da integrao na ALCA.
Grfico 4 Pases perifricos: integrao financeira/corrente de comrcio
6 5,5 5 4,5 4 3,5 Brasil Chile Colmbia Indonsia China ndia Filipinas Coria Mxico Tailndia Malsia Venezuela Argentina
1998 a 2004
3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 0 0,5 1 1,5 2
2,5
3 199 0 a 19 9 7
3,5
4,5
5,5
FONTE: Biancarelli (2007), apud Lane & Milesi-Ferreti (2006).
Esses dados refletem, portanto, o padro diferenciado de insero das duas regies, exacerbado aps a crise asitica de 1997-98. Como se pode ver pela Tabela 1, at 1996 ambas as regies apresentavam dficits elevados em conta corrente e contavam para o seu financiamento com expressivos fluxos de capitais, que por excederem as necessidades de conta corrente convertiam-se em reservas. A sia em desenvolvimento faz um rpido ajustamento da conta corrente aps a crise externa de vrias de suas economias, deixando de absorver recursos reais. A partir de ento, a eventual absoro de recursos financeiros via fluxos lqui-
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dos de capitais soma-se ao supervit corrente para ampliar os ativos externos. A Amrica Latina s deixa de absorver recursos reais em 2003, em razo do supervit em transaes correntes oriundo do salto das exportaes e decorrente da elevao dos preos das commodities. A partir da, segue um padro similar ao das economias asiticas, de acumulao de reservas e reduo do passivo externo lquido, mas em escala muito mais reduzida. At que ponto esse novo perfil da Amrica Latina permite pensar na superao da dicotomia trade versus capital account? Tudo depender da perenidade das mudanas.
Tabela 1 Balano de Pagamentos: sia em desenvolvimento e Amrica Latina (US$ bilhes)
sia em America Desenvolvimento Latina (11,80) (33,60) (18,30) (40,80) (37,90) 49,50 38,20 6,70 Conta corrente (17,50) (46,10) (51,80) sia em Desenvolv. 48,21 Conta de capital 34,01 America Latina
sia em America Desenvolv. Latina Variao de reservas (35,77) (24,62) (16,14) (21,95) 3,75
1991 1993 1994 1995
1992
(11,70)
(34,80)
30,34
57,98 70,18
69,50 48,09
56,26
1996 1997 1998 1999 2001 2002 2004 2000
(37,10)
(66,30) (56,60) (54,10)
(39,30) (90,60) (48,60)
105,57 (34,65) (9,11) 23,55 7,04 1,75 62,48
95,89
36,72
(56,76)
(34,50)
(21,54)
105,74 52,04 49,38 86,34 44,98
71,90
(42,95)
(47,10) (35,30) (52,67) (59,54)
(25,18)
(20,32) (30,59) 7,60 8,14
38,30 37,70
(84,79) (85,77)
(1,61) (2,19) 3,48
2003 2005
FONTE: FMI, WEO database.
66,90 94,20
86,10
(16,20) 18,20 6,80
2006
165,30 184,60
33,70 34,70
121,34
47,40 52,27 89,49
21,33
(16,04)
(7,93)
21,75
(154,38)
(340,39)
(235,83) (286,56) (344,82)
(23,05)
(36,01) (32,83) (39,94)
0,16
53
Outro aspecto decisivo quanto ao tipo de integrao realizado pela periferia diz respeito sua qualidade, medida pelo indicador de solvncia amplo, ou seja, pela relao Passivo Externo Lquido/Exportaes. H, deste ponto de vista, trs grupos de pases com insero similar, sendo o primeiro composto pela China, Coria, Malsia e Venezuela, com situao muito favorvel, mas desempenhos distintos. No perodo ps-crise, todos os asiticos reduzem a relao PEL/exportaes, mas a Venezuela a aumenta ligeiramente. No grupo intermedirio tambm temos pases asiticos e latino-americanos. Todos melhoram a sua insero aps a crise asitica, exceto a Colmbia. Por fim, no grupo de pior insero, h dois latino-americanos, Argentina e Brasil, e um asitico, a ndia. A divergncia de comportamento no perodo 1999-2004 gritante, pois enquanto os primeiros tm a relao PEL/exportaes deteriorada, o segundo apresenta excepcional progresso. Em razo dos dados expostos, pode-se concluir por uma insero de qualidade superior dos pases asiticos, no s pelo maior nmero de naes mais bem situadas como, tambm, pela melhora generalizada dessa insero aps 1999. Como os dados cobrem o perodo at 2004, pode-se argir que eles no apreendem os ganhos no posicionamento dos pases da Amrica Latina ocorridos aps essa data. O argumento aqui que ele no modifica as posies relativas.
Grfico 5 Perifricos: solvncia (PEL/Exportaes)
1 9 9 0-1 9 9 7 0,00 -0 , 5 0 - 1 ,0 0 - 1 ,5 0 -2 ,0 0 -2,50 Brasil Argentina -3 , 0 0 -3 , 5 0 -4 ,0 0 -4 ,0 0 -3 ,5 0 -3 ,0 0 -2 ,5 0 -2 ,0 0 Indonsia Colmbia Chile Tailndia Venezuela Malsia Coria China Filipinas Mxico ndia -1 ,0 0 -0 ,5 0 0,00 -1 ,5 0
1998-2004
FONTE: Biancarelli (2007), apud Lane & Milesi-Ferreti (2006).
54
Ainda no que tange qualidade da insero, cabe avaliar tambm a espcie de investimento direcionado periferia, bem como a sua evoluo. As informaes contidas no Grfico 6 permitem identificar dois perodos marcadamente distintos do ponto de vista da composio dos fluxos de capitais lquidos em direo periferia. No primeiro, durante os anos anteriores crise asitica, h a presena dos vrios tipos de fluxos, e o portflio e o IDE se alternam como mais relevantes. Aps a crise, h um perodo de transio no qual o IDE se mantm e os demais fluxos tornam-se negativos. Aps 2002, o IDE volta a aumentar e responde pela quase totalidade dos fluxos lquidos.
Grfico 6 Emergentes: fluxos de capitais lquidos por tipo
300,0 250,0 200,0 150,0
100,0
U$S bilhes
50,0 0,0 -50,0 -100,0 -150,0
-200,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Portflio 1999 2000 2001 Outros 2002 2003 2004 2005 2006
Investimento Direto
Esse padro semelhante para as duas principais regies perifricas, a sia em desenvolvimento e a Amrica Latina (Grfico 7). Na primeira, observa-se uma desacelerao do IDE entre 1999 e 2002 e sua forte retomada aps 2003. Nos demais fluxos, a queda contnua do portfolio aps a crise contrasta com a retomada de outros fluxos aps 2004, estes ltimos constitudos de capitais de curto prazo cujo objetivo obter ganhos com a valorizao das moedas da regio. Na
55
Amrica Latina, assiste-se tambm ao protagonismo do IDE aps 1999, com duas peculiaridades: o patamar prvio associado s privatizaes no volta a ser atingido e seu valor mdio representa cerca de metade daquele observado na sia. Enquanto os outros fluxos so sistematicamente negativos, os investimentos de portfolio mostram alguma recuperao aps 2005 e referem-se, na sua quase totalidade, a investimentos no Brasil, tanto em ttulos pblicos como em aes. A semelhana dos fluxos de capitais, quanto ao tipo predominante, para as regies perifricas no perodo recente, no deve obscurecer as profundas diferenas que marcam o IDE que se dirige regio bem como aquele que se origina das regies. Para alm das divergncias quantitativas h diferenas qualitativas substanciais entre os dois perfis de IDE, como veremos a seguir.
Grfico 7 sia e Amrica Latina: fluxos lquidos por tipo
100,0
50,0
US$ bilhes
(50,00)
(100,00)
(150,00)
Investimento Direto
Portflio
Outros
Investimento Direto
Portflio Amrica latina
Outros
sia em desenvolvimento
19 91 19 92 19 93 1 9 94 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 19 9 9 20 0 0 20 01
20 02
20 03
2 0 04
2 00 5
2 00 6
Os dados da Tabela 2 mostram um importante aumento de participao dos pases emergentes na recepo do fluxo do IDE oriundo do exterior (inward) aps os anos 1990, abarcando cerca de 1/3 dos fluxos totais. Esses nmeros representam um avano ante os valores observado nos anos 1980 que, alm de inferiores,
56
eram bastante volteis. A participao da Amrica Latina ligeiramente crescente, atingindo um pico no trinio de maior concentrao das privatizaes (1996-1998). J a sia em desenvolvimento apresenta seus maiores ganhos de participao no incio da dcada de 90 e um posterior declnio, mas, apesar disto, a sua parcela ainda o dobro da Amrica Latina. A novidade no perodo recente, de acordo com a UNCTAD, o aumento da participao dos pases em transio.
Tabela 2 Distribuio do IDE (inward) por regies e pases Mdia dos perodos (% do total)
Economias em desenvolvimento Amrica Latina sia em desenvolvimento 26,3 9,2 34,6 7,1 24,0
Memo: 1985 1990-1992 1993-1995 1996-1998 1999-2001 2002-2005 12,6 36,5 9,1 24,3 34,3 12,9 18,8 21,4 8,6 10,9 32,2 9,6 17,4
FONTE: UNCTAD, FDI on-line.
Uma avaliao da importncia do IDE para as regies perifricas requer necessariamente considerar no s as participaes relativas no plano internacional, mas o significado desses fluxos de capitais para as economias receptoras. Dos indicadores disponveis, aquele que mede o IDE como proporo do PIB parece ser o mais adequado para qualificar a sua importncia para as vrias economias emergentes. Por este critrio se reafirma a importncia crescente do IDE para essas economias: ele aumenta com mais velocidade na Amrica Latina, mas possui maior peso na sia em desenvolvimento. (Tabela 3)
Tabela 3 Indicador de relevncia do IDE (IDE/PIB em %)
Economias em desenvolvimento Amrica Latina sia em desenvolvimento 1990-92 1,1 1,0
1993-95 1,9 1,5
1996-98 2,8 3,4 8,5
1999-01 3,6 4,8 9,2
2002-05 2,8 3,3
FONTE: UNCTAD, FDI on line.
4,5
6,9
7,2
57
Um dos canais de articulao das economias perifricas globalizao o das operaes de Fuses e Aquisies, elas prprias uma parcela significativa do IDE. Da perspectiva das economias perifricas essas transaes tm tido uma participao relativamente pequena mas crescente no total das operaes realizadas globalmente. Outro aspecto relevante refere-se ao aumento mais que proporcional, nos anos 2000, das compras ante as vendas de empresas dessas regies, expresso da acelerao da internacionalizao das empresas locais. H distines relevantes entre as duas periferias: no incio do perodo as vendas eram muito mais importantes, comparativamente s compras, na Amrica Latina mas, esses nmeros praticamente se igualam em meados dos anos 2000, sugerindo uma convergncia de padro desde ento. (Tabela 4).
Tabela 4 Fuses e Aquisies: distribuio regional
Economias em desenvolvimento Amrica Latina sia em desenvolvimento
Operao Compras Vendas Compras Vendas
4,8% 10,7% 1,1% 7,6% 2,2% 2,6%
1990
Compras Vendas
2,1% 4,6%
6,9% 8,6%
1995
3,5% 3,4%
1,6% 4,0%
4,2% 6,2%
2000
10,5% 14,4% 4,3% 6,6% 5,1% 6,4%
2005
1,8% 1,8%
Os dados anteriores suscitam uma reflexo acerca da natureza do IDE direcionado periferia. A construo de um indicador, relacionando esses fluxos de IDE com as operaes de Fuses e Aquisies, permite constatar o maior significado da dimenso patrimonial na Amrica Latina ante a sia em desenvolvimento (Tabela 5). O peso das Fuses e Aquisies nos fluxos de IDE para periferia tem um componente cclico acentuado associado s privatizaes ocorridas na Amrica Latina, particularmente no trinio 1996-1998. A partir de ento, a relao declinante, mas o patamar dessa regio muito superior ao da sia.
58
Tabela 5 Relao IDE (inward)/ Fuses e Aquisies (vendas) em %

Economias em desenvolvimento Amrica Latina sia em desenvolvimento 1990-92 51% 23% 1993-95 32% 9% 15%
1996-98 61% 34%
1999-01 44% 33%
2002-04 31% 21%
13%
16%
23%
17%
Essas caractersticas distintas do IDE entre as regies define com preciso o tipo de integrao realizado pela economia latino-americana, na qual teve maior destaque a esfera da propriedade. As implicaes para o dinamismo do investimento foram significativas. Em primeiro lugar porque o volume inicial de investimento instrumental (greenfield) menor nessa configurao, ou seja, o impacto na taxa de investimento domstica comparativamente menor. Em segundo lugar, porque as operaes de F&As na periferia se concentram em setores tradicionais contribuindo menos para a diferenciao da estrutura produtiva e conseqentemente para a insero nas cadeias globais de produo e comrcio. O tipo predominante de IDE patrimonial versus greenfield tem importncia decisiva no desempenho das economias receptoras. Suas implicaes iniciais sobre a taxa de investimento e diferenciao da estrutura produtiva j foram apontadas. Mas, h tambm uma associao importante entre o tipo de IDE e o desempenho exportador. Isto porque o greenfield implica, na maioria dos casos, em acentuar as articulaes com cadeias produtivas e mercados globais. A rigor, a vinculao entre IDE e exportaes diz respeito tambm importncia do IDE originado no pas (outward) que sustenta a internacionalizao das empresas locais. A relao IDE (inward)/exportaes aumenta no conjunto dos pases emergentes at o final dos anos 1990, refletindo o forte ciclo de absoro de IDE, mas cai significativamente aps 2002 como resultado da reduo do ritmo desse ltimo e da acelerao das exportaes. A comparao da Amrica Latina com a sia confirma a presena de dois padres distintos, pois tanto o patamar quanto o crescimento so muito maiores na primeira regio.
59
Tabela 6 Relao IDE (inward)/exportaes em %

Economias em desenvolvimento Amrica Latina sia em desenvolvimento 4,7 4,1
1990-92 8,4
1993-95 12,4 7,4 8,1
1996-98 24,0 8,4 11,2
1999-01 27,4 8,8 12,3
2002-05 15,0 6,4 8,0
O IDE, como qualquer fluxo de capital, tem uma via de entrada (inward) que traduz a absoro de investimentos de empresas estrangeiras e uma via de sada (outward) cujo significado a internacionalizao das empresas domsticas. Vista desta ltima perspectiva, foi significativa a ampliao do IDE originado nos pases perifricos no total desses investimentos, em mbito global (Tabela 7). Apesar desse desempenho, o IDE originado de pases perifricos ainda bastante inferior quele que entra nessa naes oriundo dos pases centrais. No trinio 2002-2005, o primeiro equivalia a apenas 1/3 do segundo. Apesar do aumento da participao da Amrica Latina nesse tipo de investimento, comparativamente sia em desenvolvimento, esta ltima mantm, ao final do perodo, uma participao que o dobro da latino-americana. Isso traduz uma internacionalizao mais significativa das empresas asiticas que, alis, tambm se inicia mais cedo e reflete o carter mais dinmico da insero dessa regio via comrcio e investimento.
Tabela 7 Distribuio do IDE (outward) por regies e pases
Economias em desenvolvimento Amrica Latina sia em desenvolvimento 8,1 6,2
1990-92 1993-95 1996-98 outward (% do total) 1,4 16,3 13,3 2,5 12,9 2,9 9,3
1999-01 3,6 9,1 5,5
2002-05 11,3 3,4 7,0
Os dados apresentados em UNCTAD (2006), relativos s multinacionais originrias dos pases emergentes, so muito elucidativos a propsito do perfil e intensidade da internacionalizao das empresas latino-americanas e brasileiras em
60
comparao com as asiticas. Ao final de um perodo de 25 anos de globalizao, a presena das empresas da primeira regio pouco significativa, pois h apenas doze empresas entre as cem maiores oito mexicanas, trs brasileiras e uma venezuelana. Enquanto no caso mexicano essa presena se d em setores variados, nos casos brasileiro e venezuelano ela est concentrada no segmento produtor de commodities. O contraste com as empresas da sia em desenvolvimento ainda mais acentuado. A presena das primeiras ocorre numa gama de setores muito ampla. Porm, o que mais relevante a existncia de empresas asiticas de grande porte nos setores intensivos em tecnologia como material eletrnico e computadores. O desempenho desigual do IDE nas duas regies perifricas suscita uma breve reflexo sobre as suas razes. Conforme sugerido por Carneiro (2007), a causa essencial dessa diferena reside nos distintos padres de integrao da periferia economia globalizada, com destaque para aquele da sia que se d predominantemente via fluxos de comrcio e IDE (greenfield), e aquele da Amrica Latina que ocorre prioritariamente via fluxos financeiros e com peso mais expressivo do IDE patrimonial. Esses desempenhos tm como substrato perfis de poltica econmica inteiramente distintos que ancoram esses padres de insero. De acordo com a CEPAL (2007a), isso se reflete no tipo de IDE atrado para as duas regies: para a Amrica Latina vo predominantemente os investimentos em busca de recursos naturais ou dos mercados locais/regionais, enquanto para a sia aqueles articulados com as cadeias globais de produo ou, pelo menos, com os mercados globais.
3. PADRES DE INTEGRAO E DESEMPENHO
Embora a avaliao dos fluxos de capitais em direo periferia contenha informaes valiosas, ela insuficiente para caracterizar as formas diferenciadas de integrao. Contudo, a partir dessa classificao inicial possvel avanar na distino de perfis financeirizados ou produtivistas. Nos primeiros, a integrao foi comandada pela dimenso financeira da globalizao; e nos segundos, pela produtiva. Uma srie de distines de performance marca esses padres no s no mbito dos fluxos de capitais, mas, tambm, quanto convergncia ou divergncia ante os pases centrais medidas em termos de renda per capita e, sobretudo, de desenvolvimento produtivo-tecnolgico, o catching-up. Uma primeira aproximao performance diferenciada das duas regies pode ser feita tomando-se o crescimento do PIB em distintos perodos (Tabela 8).
61
Durante o regime de Bretton Woods h uma convergncia acentuada entre as duas regies no que tange s taxas de crescimento. Estas, alm de elevadas, demonstram, na Amrica Latina, baixa volatilidade, em contraste com o Leste da sia, regio na qual a China demonstrava maior instabilidade. No perodo da globalizao a situao se modifica, pois aumenta o diferencial de crescimento em favor das duas sub-regies asiticas. Ao mesmo tempo, amplia-se a volatilidade do crescimento na Amrica Latina e reduz-se nas demais regies.
Tabela 8 PIB*: taxas de crescimento e coeficiente de variao
Regies/Pases Crescimento 7,29 5,49 6,71 1961-1980 Coeficiente de variao 0,50 0,30
Crescimento 2,12 2,17 2,45
1981-2004
Amrica Latina Brasil Mxico
Coeficiente de variao 1,59 1,06
Argentina
Venezuela Colmbia Chile Peru
3,42 3,87 3,49
1,39 0,93 1,47 0,30 0,60 2,17
0,35
1,27 1,31 4,88 7,98 5,13 5,16 3,04
5,25 4,73 0,98 0,74
1,46
5,38 4,45 4,89
Leste Asitico China Hong Kong Indonsia Malsia Filipinas Coria ndia
5,50 9,53 5,97
1,06 0,49 0,60
1,87 9,77
0,27 0,79
3,38 0,30
Tailndia Sul Asitico Singapura
5,42
7,16 7,51
0,26
0,35 0,31
2,66
6,16 5,97
0,88
1,39
0,69 0,79
4,30
3,67
7,72
* Em US$ constantes de 2000 FONTE: World Bank. World Developed Indicators.
9,28
0,48
0,84
0,48
0,46
2,38
5,51
6,93
6,78
0,70
0,28
0,53
0,61
62
Essa caracterizao dos distintos desempenhos pode ser aprofundada traando as linhas gerais dos processos divergentes de integrao olhados pelo critrio produtivo-tecnolgico. De acordo com a UNCTAD (2003), pases perifricos logram o desenvolvimento das foras produtivas por meio da industrializao, entendida esta ltima como um processo de diversificao setorial e de adensamento das cadeias produtivas. s voltas com problemas recorrentes de restrio de divisas, esses pases devem ampliar a participao das exportaes de manufaturados no PIB em simultneo com o aumento do emprego industrial no total da ocupao. Esse foi, e continua sendo, pelo menos para os pases perifricos exitosos, o mecanismo por excelncia do crescimento sustentado. Segundo o mesmo estudo, no padro de crescimento vigente aps 1980 o qual supe economias mais abertas do que no passado e, portanto, mais suscetveis dinmica global , o paradigma virtuoso ou produtivista implica a simultnea ampliao da taxa de investimento, do valor adicionado industrial, e da exportao de manufaturados. A chave do seu sucesso reside na mudana tecnolgica, que permite aumentar a produtividade e os salrios. Com raras excees, para pases de nvel de renda intermedirio, esses ganhos de produtividade esto indissoluvelmente associados industrializao. Por sua vez, a ausncia de autonomia tecnolgica, ponto de partida desse processo, implica necessariamente uma ampliao do coeficiente exportado como mecanismo para aumentar as importaes, sobretudo aquelas de meios de produo, condio necessria para adquirir, em um segundo momento, essa autonomia. Naqueles casos de melhor performance entre os pases perifricos, a ampliao do investimento se fez com um acrscimo proporcional do valor adicionado na indstria e da participao dos manufaturados nas exportaes. O processo sustentou-se, em ltima instncia, na capacitao para realizar mudanas tecnolgicas endgenas e, conseqentemente, nos ganhos de produtividade. De acordo com a tipologia sugerida por Akyuz (2005), esse padro difere tanto daquele da desindustrializao entendida como a reduo do peso da indstria, no PIB e no emprego como do global sourcing, no qual amplia-se o peso da indstria sem o adensamento de cadeias e autonomia tecnolgica. As consideraes acima indicam um caminho para o desenvolvimento produtivo-tecnolgico centrado na diferenciao da estrutura produtiva em contraste com a especializao. O desenvolvimento suporia a criao de vantagens
63
comparativas dinmicas em contraposio s estticas. Os casos de maior xito seriam aqueles nos quais parte-se das vantagens estticas por meio da participao nas cadeias globais de valor, inicialmente nos segmentos de maiores vantagens comparativas, intensivos em recursos naturais ou fora de trabalho. Ao longo do tempo, a construo de cadeias produtivas mais densas e a implantao de novos setores vo deslocando as vantagens comparativas para reas de maior complexidade tecnolgica. Em simultneo, o dinamismo inicial muito concentrado nos mercados externos e nas exportaes vai se transferindo para os mercados criados pelos encadeamentos da estrutura produtiva domstica. A comparao entre as regies perifricas, no que tange ao desempenho do investimento total e industrializao, mostra um desempenho bastante diferenciado. No Leste da sia, tanto o investimento total como a produo manufatureira crescem a taxas elevadas durante todo o perodo da globalizao (Grfico 8). medida que se sustenta o crescimento industrial ao longo do tempo, cresce mais que proporcionalmente a variao do investimento, indicando a incorporao de segmentos mais intensivos em capital. O mesmo padro observado no Sul da
Grfico 8 Investimento total e VTI industrial: taxas de crescimento anual (1980-2005)
9 1970-80 1990-05
Crescimento do PIB (% a.a.)
1980-90 6 1980-90 1990-05 1970-80
1990-05
1970-80
1980-90 0 -3 0 L este da si a 3
Cresci men to do In vesti men to (% a .a .)
6 Amri ca L ati n a S u l da si a
12
. FONTE: Banco Mundial. World Development Indicators
64
sia, mas com acelerao mais intensa nos anos 2000. A Amrica Latina mostra performance bastante inferior tanto no que se refere variao do investimento total como da produo industrial. Apesar de evidenciar-se uma recuperao do investimento e da produo industrial nessa regio aps os anos 1990, esses esto muito aqum dos observados em outras duas regies perifricas. Alm disso, na Amrica Latina, nos anos 2000, cai a taxa de crescimento do investimento, indicando uma maior participao das atividades de menor intensidade de capital. Associar o desempenho da produo industrial com a exportao de manufaturados tambm indica uma trajetria distinta para as regies, mais uma vez com a Amrica Latina mostrando a pior performance (Grfico 9). No Leste da sia, combinaram-se taxas elevadas de crescimento da produo manufatureira com a ampliao da participao dos manufaturados no total das exportaes, que se estabiliza em torno de 80% do total nos anos 2000. O Sul da sia segue o mesmo caminho, dessa vez com menor intensidade. A Amrica Latina mostra uma ampliao significativa das exportaes de manufaturados durante os anos 1990, apesar do baixo crescimento da produo industrial. J nos anos 2000, a participao das manufaturas nas exportaes se mantm num patamar inferior ao das demais regies, enquanto aumenta o diferencial entre as taxas de crescimento da produo industrial em relao a essas ltimas.
Grfico 9 Produo industrial e exportao de manufaturados
90,0 80,0 7 0,0
(%) da exportao de manufaturas no total
1990 a 1999
2000 a 2005
2000a2005 1990a1999
60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 1 0,0 0,0 0,0% 1980 a 1989
2000 a 2005 1990 a 1999
1980 a 1989
1980a1989
2,0% A m ric a L atina
4,0%
6,0% 8,0% V T I in d u s tria l: v aria o an u al S ul da s ia
1 0,0%
1 2,0% Le s te da s ia
1 4,0%
FONTE: Banco Mundial. World Development Indicators.
65
A anlise dos pases asiticos e latino-americanos, realizada a partir desses critrios pela UNCTAD (2003) e por Akyuz (2005), mostra uma grande diferenciao entre eles, como indicado pelos dados regionais. No estrato superior esto pases como a Coria e Taiwan, j considerados avanados do ponto de vista industrial ou de industrializao madura e nos quais a diversificao da indstria ocorreu na mesma intensidade da pauta de exportaes , acompanhados de maior capacitao tecnolgica. Um segundo grupo de naes asiticas, constitudo por China, ndia, Malsia e Tailndia, apresentou uma diversificao das exportaes mais intensa se comparada estrutura industrial, indicando que o processo, nesses pases, teve maior peso da participao nas cadeias globais. Apesar disso, a elevada participao da indstria no produto permitiria classific-los como uma nova gerao de naes industrializadas. Em casos como os das Filipinas e do Mxico, a diversificao da exportao de manufaturas esteve muito frente da ampliao do valor adicionado industrial, indicando uma forte presena do global sourcing, e podendo-se, por isso, classific-los como pases industrializados de enclave. Para a totalidade dos pases sul-americanos, incluindo a Argentina e o Brasil, observou-se um processo de declnio do peso do valor adicionado industrial no PIB e uma estagnao da participao de manufaturados nas exportaes. No caso brasileiro essas tendncias foram ligeiramente revertidas aps 2003. Por sua vez, o Chile constitui um caso singular, pois demonstrou maior dinamismo quanto taxa de investimento, apesar de uma regresso no valor adicionado industrial e na participao dos manufaturados nas exportaes, isto , realizou com xito uma re-especializao primria exportadora. Do ponto de vista da produtividade, o estudo da UNCTAD (2003) constata um aumento mais generalizado na sia ante a Amrica Latina ao qual corresponde, nos primeiros, um acrscimo do peso dos setores industriais intensivos em tecnologia e nos ltimos, uma ampliao daqueles intensivos em trabalho e recursos naturais. A essa mudana na estrutura produtiva est associada uma modificao, na mesma direo, da composio do comrcio exterior. Nos asiticos, as exportaes tambm adquirem um crescente contedo tecnolgico e dirigem-se, portanto, a mercados mais dinmicos, ao contrrio dos latino-americanos, com poucas excees. Essa ltima dimenso do processo de desenvolvimento explorada por Palma (2004), ao distinguir elementos particulares, presentes nos pases de acumulao
66
produtivista e ausentes nos financeirizados. As naes do primeiro tipo, as denominadas gansos voadores (flying geeses), teriam a sua performance marcada por ganhos simultneos de competitividade e de posicionamento, vale dizer, no s modernizaram as atividades tradicionais por meio do progresso tecnolgico como diversificaram as suas estruturas produtivas, aproximando-as do paradigma predominante em naes avanadas. J os pases do segundo tipo, denominados de patos vulnerveis (lame ducks), realizaram, quando o fizeram, apenas a primeira parte do processo, ou seja, a modernizao dos setores tradicionais. Nos primeiros superouse a diviso internacional do trabalho herdada e nos segundos, esta se reafirmou. A distino realizada por Palma (2004) toma por base a classificao dos setores industriais segundo intensidade tecnolgica. Assim, para o primeiro grupo de pases houve ganhos de produtividade e de competitividade naqueles segmentos intensivos em fora de trabalho, recursos naturais e com baixo contedo tecnolgico, mas a mudana central foi aquela relativa incorporao de novos segmentos produtivos, de mdia e alta intensidade tecnolgica (efeito posicionamento). Para o segundo grupo, os ganhos foram restritos ao aumento de competitividade nos segmentos de baixa intensidade tecnolgica e intensivos em fora de trabalho e recursos naturais. Essa configurao confere a esses ltimos um handicap no processo de desenvolvimento na medida em que os setores nos quais se especializam tm taxa de crescimento inferior mdia ou, dito de outra maneira, possuem demanda com menor elasticidade-renda. Ademais, esses so segmentos produtivos com menor capacidade de irradiao sobre o crescimento ou de menor spillover produtivo e tecnolgico.
4. PADRES DE INTEGRAO INTRA-REGIONAL: SIA VERSUS AMRICA LATINA
As diferenas entre as duas principais regies perifricas so marcantes no s quanto ao padro de integrao na economia global, mas tambm pelos distintos perfis de integrao regional. De acordo com CEPAL (2006), uma das caractersticas proeminentes da sia em desenvolvimento a crescente integrao intra-industrial regional que foi realizada ao longo do tempo pelas empresas forneas, e da regio, por meio do IDE. Essa integrao se fez com o desmembramento da cadeia produtiva industrial conduzindo a uma intensificao do comrcio intra-regional, cujo fundamento , portanto, o comrcio intra-industrial e mesmo intra-empresa. Esse perfil de integrao regional comandado
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pelo IDE, foi muito menos intenso na Amrica Latina, como se v pela Tabela 9, como reflexo da menor intensidade da industrializao nessa regio.
Tabela 9 IDE intra e inter-regional oriundo de pases emergentes US$ bilhes
Regies sia frica sia 47,8 0,7 0,7 frica 1,2 2,1
Amrica Latina 0,4 0,0
FONTE: UNCTAD, World Investment Report (2006).
Amrica Latina
0,0
2,7
Essa forma de articulao regional tem como conseqncia uma participao muito elevada do comrcio intra-regional no total do comrcio da regio asitica, s comparvel s zonas fortemente integradas por acordos de livre-comrcio com a Unio Europia e o NAFTA (Tabela 9). O documento da CEPAL (2006) chega a se referir fbrica asitica (Asia Factory), constituda com base no outsourcing das empresas dos pases mais avanados da regio como Japo, Coria e Taiwan. Essas naes mantiveram a produo de componentes mais intensivas em tecnologia, enquanto as demais principalmente a China e a Tailndia absorveram as etapas mais intensivas em fora de trabalho. Outro aspecto desse mesmo processo foi a constituio de uma rede de PMEs operando sob regime de sub-contratao nos segmentos de menor intensidade tecnolgica.
Tabela 9 Comrcio intra-regional por agrupamentos regionais
Regio/Anos
Entre o ASEAN (10) Entre o ASEAN+3 Entre o ASEAN+3+Hong Kong + Taiwan Unio Europia (27)
NAFTA
(Percentagens do comrcio da regio no comrcio total) 1980 1985 1990 1995 2000 2005 17,9 30,2 34,1 33,8 61,3 20,3 30,2 37,1 38,7 59,8 18,8 29,4 43,1 37,9 67 24,0 37,6 51,9 43,1 67,4 24,7 37,3 52,1 48,8 66,8 28,1 39,2 55,6 45,0 66,2
FONTE: OMC International Trade Statistics, 2006.
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Esse processo de integrao regional na sia tem como principal fora motora o IDE, em sucessivas ondas ao longo do tempo. No incio dos anos 1980, a regio do ASEAN foi fortemente integrada pelo IDE originrio do Japo. Este investimento respondia estratgia da empresas de fugir apreciao do iene e elidir a proteo comercial existente. Assim, da tica dos pases, o Japo constituiu-se na principal origem do IDE manufatureiro com destinos variados na sia em desenvolvimento. Dos pases receptores desses investimentos, a China tem um peso crescente, sendo a nao com maior nmero de subsidirias de empresas japonesas em 2004. Seguiam-se a esse pas, a Tailndia, Cingapura e Taiwan. A cidade de Hong Kong tambm tem peso elevado nesse indicador, mas constitui uma espcie de intermedirio de investimentos para a China. Este pas se constitui tambm no principal destino do IDE originrio da Coria do Sul. De ambos os pases, Japo e Coria, e tambm de outros menos avanados, o perfil de IDE em direo China o mesmo: produo de componentes e em vrios casos a montagem final dos produtos. Isto torna a relao da China com o conjunto da sia bem peculiar: ela constitui, na verdade, a montadora da regio embora com internalizao significativa da produo de componentes. Disso resulta um dficit comercial expressivo desse pas no comrcio intraregional mais do que compensado por um supervit com as naes da OCDE, em particular os EUA. O papel crucial da China na articulao da produo manufatureira asitica tem lhe valido a denominao de hub asitico (Tabela 10). Essa particularidade da insero da China aparece no tipo de comrcio que realiza com os pases asiticos e os desenvolvidos: com os primeiros incorre num dficit comercial concentrado em produtos de mdia e alta tecnologia que uma vez montados ou re-processados so vendidos para os pases desenvolvidos com os quais a China obtm supervit nesses produtos. A integrao produtiva na Amrica Latina, e particularmente na Amrica do Sul, se fez de maneira muito menos intensa e articulada do que na sia. De qualquer modo, o perodo recente assistiu ao crescimento das empresas translatinas com investimentos em vrios pases da regio. Ao contrrio da sia, onde ocorreu uma significativa ampliao do comrcio intra-industrial e intra-regional, com vistas a alcanar os mercados internacionais, na Amrica Latina no s o comrcio intra-industrial (sourcing) foi menos relevante como as empresas se deslocaram em busca de mercados regionais ou dos recursos naturais de pases vizinhos.
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Tabela 10 China: matriz do comrcio exterior e saldo de acordo com o pas e regio
Exportaes 143.037 43.064 72.301 Mdia do perodo 2003-2005 (milhes de US$ a preos correntes) Importaes 251.755 61.763 89.628 Saldo
ASEAN+ 3 ASEAN Japo China (a) Republica da Coria Estados Unidos Canad
(108.718) (18.699) (17.326) (39.637) (33.056) 84.507 2.069
39.637 60.728 6.413
126.985 8.482
27.671
42.478
Unio Europia (27) ndia
Amrica Latina e Caribe (33) Austrlia + Nova Zelndia Outros Mundo
111.103 6.071
17.596 9.799
66.475 7.232
21.061
174.762 597.836
136.298 544.647
12.936
(1.161)
(3.465) (3.137) 38.464 53.188
44.628
FONTE: ECLAC, com base em COMTRADE. Referente a transaes entre Guangdong e Hong Kong SAR.
Na caracterizao que faz do IDE no mbito regional, a CEPAL (2007) assinala duas de suas caractersticas principais: o fato de ter se concentrado em poucos setores industriais petrleo, ao e produtos alimentcios e em um pequeno grupo de grandes empresas, parte das quais posteriormente adquirida por outros grupos transnacionais originrios dos pases centrais. O trabalho assinala que as empresas translatinas de maior importncia e longevidade foram aquelas baseadas em recursos naturais que se expandiram progressivamente do pas para a regio e algumas para o mbito internacional. Como foi salientado na primeira parte do texto com base em informaes da UNCTAD, o nmero de grandes empresas ou multinacionais sul-americanas de grande porte pequeno e est concentrado nas reas intensivas em recursos naturais. Um exemplo interessante do que ocorreu com as indstrias de base de recursos naturais diz respeito integrao das operaes de gs e de energia eltrica
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no Cone Sul. Vrias empresas de grande porte estatais como a Petrobras e privadas europias diversificaram suas atividades nos vrios segmentos da cadeia de gerao de eletricidade e gs na Argentina, Bolvia, Brasil e Chile. As empresas de base de recursos naturais, embora estejam em vrios pases, no favorecem uma intensificao do comrcio intra-industrial pela sua prpria natureza, apesar da sua produo se dirigir aos mercados internacionais e no locais. O outro segmento de indstrias nos quais se pode falar de produo para os mercados globais o das maquiladoras, principalmente a automobilstica e a eletrnica de consumo. Tambm nesse caso o impacto sobre o comrcio intraregional de manufaturas muito baixo. Como decorrncia desse perfil de IDE, e conseqentemente de integrao regional, os padres de comrcio intra-regional so inteiramente distintos na sia em desenvolvimento e na Amrica Latina (exclusive Mxico). De acordo com a UNCTAD (2007), a participao do comrcio intra-regional no total do comrcio da primeira regio cresce continuamente desde o incio dos anos 1980, passando de cerca de 20% do total para 45% em meados dos anos 2000. J na Amrica Latina (exclusive Mxico), essa participao aumenta mais tardiamente aps os anos 1990, passando de 17% do total para cerca de 25%. O estudo chama ateno para o fato de que o crescimento da integrao no sul e sudeste da sia, com a melhoria da participao da fatia do comrcio intra-regional no comrcio total, ocorre a despeito do progresso significativo da participao da regio no comrcio global. Na Amrica Latina, ao contrrio,o crescimento da integrao comercial regional se faz com perda de participao no comrcio internacional. A integrao comercial da Amrica Latina muito baixa, qualquer que seja o critrio utilizado. De acordo com a CEPAL (2007), essa menor integrao intraregional fica mais patente em alguns pases, ou seja, bastante desigual mesmo entre as grandes naes como Argentina (35%), Colmbia (22,1%), Brasil (17,3%), Chile (11,3%) e Venezuela (4,8%). A tabela 11 apresenta o peso das exportaes intra-regionais a partir de acordos comerciais vigentes no mbito sub-regional. Curiosamente, a rea que aparece como de maior integrao aquela de maior tamanho e extenso, a Amrica Latina e o Caribe, sendo seguida de perto pelo Mercado Comum da Amrica Central. O MERCOSUL vem em terceiro, mas no deixa de ser surpreendente o seu baixo nvel de integrao (Tabela 11). No demais repetir que esse perfil reflete a prevalncia de um padro no qual se distingue a relevncia da integrao para fora da regio. Isso
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significa tambm que, para alm dos acordos, o fato substantivo que se pe por trs da integrao efetiva o perfil de IDE, este ltimo um reflexo das polticas econmicas postas em prtica na regio.
Tabela 11 Amrica Latina e Caribe: exportaes totais segundo acordo de integrao regional
1990 1995 2001
(milhes de dlares correntes e percentagens)
ALADI
2006
Total exportaes (1)
Exportaes para a ALADI (2) Comunidade Andina Total exportaes (1)
112.694 13.589 12,1
204.170 35.471 17,4
316.298 41.934 13,3
614.960 89.815 14,6
Percentagem das exportaes intra-regionais(2/1)
Exportaes para a CAN (2)

MERCOSUL
31.751 1.312 4,1
39.134 4.812 12,3
53.543 5.656 10,6
124.111 12.719 10,2
Percentagem das exportaes intra-regionais(2/1) Total exportaes (1)
Exportaes para o MERCOSUL (2)

MCCA
46.403
Percentagem das exportaes intra-regionais(2/1) Total exportaes a (1)
4.127
70.129
8,9
14.199
89.078
20,2
15.298
190.789
17,2
25.675
13,5
Exportaes para o MCCA (2) (CARICOM)
4.480 13,9 4.955 10,3 130.214 13,9 509 624
Percentagem das exportaes intra-regionais(2/1) Total exportaes (1)
1.451
8.745 16,6
16.328 2.829 17,3
24.821 4.429 17,8
Exportaes para a CARICOM (2) Amrica latina e Caribe Total exportaes b (1) Exportaes para Am. Latina e Caribe
5.927 14,2 227.922 19,8 843
1.384 18,3
7.544
18.522 2.639 14,2
FONTE: CEPA e IMF, Direction of Trade Statistics. (a) inclui comrcio das Maquilas (b) inclui ALADI, CACM, CARICOM e Panam, Cuba e Repblica Dominicana. (c) inclui comrcio intra-subregional na Comunidade Andina, Mercosul, CACM, CARICOM, e comrcio entre Chile e Mxico e o resto da regio, bem como comrcio entre grupos mais exportaes de Cuba e Repblica Dominicana para outros pases da regio.
Percentagem das exportaes intra-regionais(2/1)
18.727
45.180
345.484 17,0
58.607
689.985 17,4
120.051
72
O perfil contrastante do IDE na sia em desenvolvimento e na Amrica Latina est associado a decises estratgicas de poltica econmica. O tipo de IDE que amplia a diviso intra-regional do trabalho por meio do comrcio intra-industrial tem por trs de si uma particular configurao de poltica industrial, mas, sobretudo, a manuteno de uma taxa real de cmbio relativamente estvel e depreciada. Essa uma condio essencial para o clculo econmico na produo de manufaturas e para a manuteno da competitividade no plano global. Desse ponto de vista h uma diferena significativa quando se avalia a trajetria das taxas reais efetivas de cmbio dos pases asiticos e latino-americanos (Tabela 12).
Tabela 12 Indicadores da evoluo da taxa real efetiva de cmbio (jan. de 1994 a out. 2007)
Mximo 146,7 107,6 Mnimo 59,4 37,3
Argentina Brasil Indonsia Filipinas Mxico Coria China Chile

FONTE: BIS
Mdia 107,7 73,8
Mdia de 2000 = 100 24,7
Desvio Padro 24,0
166,0 132,2 114,3 121,8
52,1 82,0 53,6 66,3
122,1 103,0 90,8
25,7 12,3
Tailndia Malsia Taiwan (China) Cingapura
138,6 134,2 110,8
77,6 87,1
106,2 105,9 94,5 94,6 95,9
104,5
11,8 10,9 8,2 8,6 7,8
12,2
11,6
108,8 112,1
79,2
68,8 79,3
111,3
91,1
100,0
5,7
Os trs pases de maior volatilidade medida pelo desvio padro so Argentina, Brasil e Indonsia, tambm com amplitudes de flutuao parecidas. Esses trs pases tm em comum uma participao elevada das commodities inclusive as industriais na pauta de exportaes. Os dados mais detalhados cole-
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tados pelo BIS, relativos evoluo temporal, mostram um perfil semelhante da Indonsia e do Brasil com ciclos de valorizao e desvalorizao contnuos. A Argentina, aps a sada do currency board, manteve a sua taxa de cmbio real em um patamar relativamente estvel. O Mxico e as Filipinas tm um padro de volatilidade semelhante, o que de certa forma est de acordo com a estrutura produtiva parecida, isto , o peso das maquilas. Alis, o Mxico outra nao da Amrica Latina na qual a taxa de cmbio real vem alcanando maior estabilidade com o passar do tempo. Nos demais pases, todos asiticos, exceo do Chile, o padro de flutuao muito mais moderado, sugerindo a sua correlao com o perfil de desenvolvimento observado. De acordo com o Asian Development Bank (2007), a qualidade da infraestrutura na sia em desenvolvimento muito desigual tanto do ponto de vista espacial como em setores com maiores carncias na dimenso social (gua e saneamento) e menos na econmica (energia e transporte), e com suficincia nas telecomunicaes. De qualquer modo, nos segmentos de suporte da atividade econmica as taxas de crescimento tm sido sensivelmente superiores quelas de outras regies. Na energia eltrica, por exemplo, o crescimento anual mdio tem sido de 8,5% contra 1,7% no G-7, e de 2,8% no resto do mundo. A rede de estradas tem se expandido a cerca de 2% ao ano, contra 0,3% no G-7 e 0,6% no restante do mundo. Um aspecto de grande relevncia na atividade de infra-estrutura na sia diz respeito ao papel do Estado. Embora a sua importncia no fornecimento direto dos servios tenha diminudo na ltima dcada, principalmente por conta das atividades de telecomunicaes, o seu peso nas outras atividades transporte e energia e como planejador e regulador ampliou-se substancialmente. A participao direta do Estado bastante significativa no caso do Sudeste da sia, bem acima das outras regies emergentes. Ela tem perfil semelhante e declinante no Sul da sia e na Amrica Latina. No primeiro caso, por conta da queda da participao do investimento pblico na ndia, pas de reconhecidas deficincias na rea de infra-estrutura e, no segundo, em conseqncia da diminuio do peso do investimento pblico no conjunto de pases, exceto o Chile (Grfico 10). Uma rea na qual houve alguns avanos na Amrica do Sul foi na integrao da infra-estrutura, mormente na energia. Isto decorreu principalmente da maior presena do Estado no planejamento e implantao dessas atividades aps a
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superao do acordo hemisfrico de corte liberal patrocinado pelos EUA (Hemispheric Energy Initiative HEI) e de sua substituio por iniciativas Sul-Sul. No se pode, todavia, descartar vrias iniciativas de integrao da infra-estrutura que partiram de empresas privadas, especialmente na rea de energia no Cone Sul, como j foi apontado.
Grfico 10 Investimento Pblico/PIB por regies (%)
14,0 13,0 12,0 11,0 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0
0 197 1 197 2 197 3 197 4 197 5 197 6 197 7 197 8 197 9 198 0 198 1 198 2 198 3 198 4 198 5 198 6 198 7 198 8 198 9 199 0 199 1 199 2 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 20 00 197
Leste da sia (mdia mvel, 5 anos)
Sul da sia (mdia mvel, 5 anos)
Amrica Latina (mdia mvel, 5 anos)
FONTE: World Bank, WDI on line.
As reas de energia e de transporte so cruciais para acelerar a integrao. No primeiro caso, as complementaridades das matrizes energticas e de consumo, as escalas do investimento e o compartilhamentos de fontes de energia favorecem os projetos conjuntos. A distribuio da oferta de energia primria tambm bastante desbalanceada e a matriz energtica tem distintas composies, realando-se o maior peso do petrleo e do gs natural nos pases andinos e Venezuela, e da energia hidroeltrica no Cone Sul. As oportunidades de integrao da matriz energtica so aqui significativas (Tabela 13). Na rea de transporte, a existncia de gargalos ou custos muito elevados pode impedir a intensificao do comrcio e funcionar como uma espcie de barreira no-tarifria. Do ponto de vista concreto, a distribuio da rede viria, ferroviria e hidroviria bastante desigual, segundo os pases da regio. Por exemplo, a percentagem de estradas pavimentadas varia de 6% na Bolvia a 80%
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no Uruguai. A mesma desigualdade observada na distribuio das vias frreas, muito concentradas no MERCOSUL e nas hidrovias navegveis, das quais mais da metade situa-se no Brasil.
Tabela 13 Amrica do Sul: distribuio da Oferta Total de Energia Primria (OTEP), 2003 (percentagem calculada sobre a base de barris equivalentes de petrleo (BEP)
Pases/sub-regies Amrica do Sul MERCOSUL Argentina Brasil Uruguai Chile Petrleo 53,7 51,5 Gs natural 22,0 7,8 23,9 Mineral Hidroeltrica 5,6 4,5 16,8 15,9
Outros 1,9 4,2
40,4 55,9
42,9 1,2
47,2 1,9
0,9 0,0
5,7 0,0 2,2
Paraguai Comunidade Andina Bolvia Colmbia Equador Peru
41,3 28,2 46,8 81,2 49,0 55,0
50,3
27,5
0,0
47,0 19,1 5,3 6,1
25,8
9,0 0,0 8,3
68,9 7,2
27,1
13,2
5,5
15,0
30,5 30,0 5,5
6,0
100,0
100,0 100,0 100,0
Total
100,0 100,0 100,0
11,8 11,1 15,2 6,9
16,2
15,0
100,0 100,0 100,0
13,0 14,8 18,7 7,9 0,0 6,5
0,0 4,9
100,0 100,0
Venezuela, Rep. Bol. de Suriname
FONTE: CEPAL, sobre la base del Sistema de Informacin Econmica Energtica de la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), 2004; CEPAL/Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), Sostenibilidad energtica en Amrica Latina y el Caribe: aporte de las fuentes renovables (LC/L.1966), Santiago de Chile, octubre de 2003; y Ricardo De Cicco Crisis energtica en Argentina? Diagnsticos para comprender qu hay detrs de la crisis, Universidad del Salvador, marzo de 2004.
73,5
31,7
0,0
18,7
19,3
100,0
100,0
H vrias iniciativas para a ampliao da infra-estrutura regional, dada a sua carncia e tambm desigual distribuio. A principal delas, originada na Cpula de Presidentes de Braslia em 2000, a Iniciativa para la Integracin de la Infraestrutura Regional Suramericana (IIRSA). Apoiada tcnica e financeiramente por trs instituies financeiras multilaterais o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporao Andina de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA) , seu objetivo o desenvolvimento da infra-estrutura regional em trs reas-chave: transporte, energia e comunicaes.
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Por intermdio de uma metodologia prpria de planificao territorial, a IIRSA selecionou uma carteira de 348 projetos em dez eixos distintos de integrao eixo andino; eixo Peru-Brasil-Bolvia; eixo de Capricrnio; eixo MERCOSUL-Chile; eixo andino do Sul; eixo do Sul; eixo da hidrovia Paraguai-Paran; eixo inter-ocenico Central; eixo do Amazonas; eixo do escudo Guiano , cujo montante de investimentos beira US$ 38 bilhes e dos quais foram priorizados 31 projetos, no mbito da Agenda de Implementao Consensuada, no valor de US$ 6,0 bilhes, para implantao imediata. As limitaes dos projetos de infra-estrutura do IIRSA para a integrao da Amrica do Sul ocorrem em razo do perfil do investimento a ser realizado. As prioridades dizem respeito a investimentos de maior densidade econmica e de retorno mais rpido e elevado. Aqueles investimentos de menor rentabilidade ou de retorno a longo prazo, que poderiam acelerar a integrao, ficam de fora e s poderiam ser realizados com substanciais aportes de recursos fiscais. Desse ponto de vista, a reduo do investimento pblico nos pases da regio na ltima dcada constitui um severo obstculo.
CONCLUSES
Ao longo deste texto, buscou-se caracterizar a existncia de um duplo padro de insero perifrica na globalizao, cada um deles, nas suas determinaes mais gerais, correspondendo s duas principais regies da periferia: a sia em desenvolvimento e a Amrica Latina. A partir da caracterizao de uma dupla dimenso do processo de globalizao, a produtiva e a financeira, sob a gide da segunda, procurou-se mostrar como as duas regies perifricas e alguns pases particulares a elas pertencentes, nelas se inseriram. Os achados quanto s formas de integrao foram inequvocos: confirmou-se, com poucas excees, para a Amrica Latina, tanto uma intensidade maior da integrao financeira como a sua pior qualidade, em comparao sia em desenvolvimento. Na modalidade mais intensa e permanente de integrao via fluxo de capitais, o IDE, constatou-se tanto a sua maior magnitude como sua concentrao em greenfield na sia em desenvolvimento, em contraposio ao carter fortemente patrimonial na Amrica Latina. Essa ltima caracterstica da sia constituiu um dos principais pilares sobre o qual se construiu um processo de catching up produtivo-tecnolgico na regio.
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A constatao de uma forte divergncia das regies em termos de crescimento econmico indica a sua relao privilegiada com a forma de integrao. Todavia, o foco nas formas de integrao esclarece algumas questes cruciais sobre o desempenho diferenciado das regies perifricas no contexto da globalizao, mas no d conta da integralidade das suas determinaes. Para tal, seria imprescindvel considerar dimenses domsticas do processo, tais como o momento histrico a partir do qual se realiza a integrao e, no menos importante, o formato das polticas econmicas postas em prtica durante o perodo. Estas consideraes certamente esclareceriam com maior profundidade as diferenas de performance inter e intra-regionais. No plano intra-regional ficou evidenciado tanto uma maior intensidade como uma melhor qualidade da integrao da sia em desenvolvimento ante a Amrica Latina. O peso e a natureza do comrcio intra-regional decorrentes de nveis elevados de IDE constitui o principal aspecto do diferencial da integrao entre as regies. No mbito da infra-estrutura, as diferenas so tambm marcantes, sobretudo no que tange capacidade das regies em ampliar a oferta, embora no plano intra-regional ocorram iniciativas igualmente relevantes. Do ponto de vista estratgico h duas variveis-chaves que podem conduzir a uma melhora do perfil da integrao regional na Amrica do Sul e sem as quais as iniciativas particulares perdem densidade: a manuteno de taxas de cmbio reais em patamares adequados e com baixa volatilidade; e a ampliao do investimento pblico em infra-estrutura em cada pas. A primeira condio necessria para a diferenciao da estrutura industrial em direo a setores mais intensivos em tecnologia por meio da atrao de IDE e da ampliao da sua dimenso intra-regional. A segunda, alm de permitir a reduo de custos e de viabilizar a ampliao do comrcio intra-regional permitir a integrao de novas reas produtivas na economia regional. De um ponto de vista mais especfico, a investigao das possibilidades de ampliao da integrao regional ter de contemplar pelo menos cinco aspectos: o geopoltico ou estratgico, a ampliao da infra-estrutura, a diferenciao da indstria e a intensificao do comrcio, o financiamento e a moeda. Na rea geopoltica, o essencial investigar a capacidade de o projeto poltico superar as dificuldades oriundas do plano econmico. No que tange infra-estrutura, um primeiro aspecto refere-se s possibilidades de realizar ganhos de sinergia a
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partir da integrao de matrizes energticas diversificadas. Nessa rea tambm crucial a articulao da rede de transporte e de telecomunicaes. Quanto indstria, cabe identificar segmentos nos quais possvel a obteno de economias de escala para permitir a implantao de atividades de maior densidade tecnolgica e, tambm, as possibilidades de redistribuio espacial e dinamizao da indstria com base em recursos naturais e dirigida a mercados locais, ambas conduzindo maior intensificao do comrcio. Os projetos de integrao necessitaro de financiamento em elevados volumes. A questo nesse caso identificar o melhor formato para uma instituio de fomento no mbito regional e avaliar a possibilidade de utilizao das reservas internacionais como seu funding principal. A tarefa mais difcil da integrao diz respeito dimenso monetrio-cambial. Embora a unio monetria seja desejvel em razo da eliminao dos custos de transao implcitos na existncia de vrias moedas, ela possui, em um momento inicial, vrios inconvenientes, dentre os quais o reforo ao status quo. Deve ser, portanto, o coroamento de todo o processo. Todavia, cabe investigar a pertinncia de vrias iniciativas nessa esfera tais como: o aprofundamento da unio de pagamentos, a formao de fundos de estabilizao cambial e a coordenao de polticas macroeconmicas.
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SCHIFF
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2 ESTRUTURA PRODUTIVA E
OBSERVAES SOBRE A SIA EM

Antonio Carlos Macedo e Silva*
ESPECIALIZAO COMERCIAL:
DESENVOLVIMENTO E A AMRICA LATINA
Para muitos, o chamado desenvolvimentismo a anttese obscura (e obscurantista) das luzes trazidas pelo pensamento de Adam Smith. No lugar da mo invisvel a famosssima metfora para a capacidade de auto-organizao dos mercados , a interveno visvel, opaca e inepta do Estado. Em troca dos ganhos inequvocos do livre-comrcio, a pretenso (to onerosa quanto insustentvel) autarquia econmica. Com ela, a industrializao a qualquer custo. Entretanto, mesmo uma leitura superficial da obra de Ral Prebisch deixa evidente a leviandade dessa representao. Este texto procura mostrar, em seu primeiro item, que a contribuio de Prebisch soube se apropriar das contribuies de Smith relativas s virtudes da diviso do trabalho e aos benefcios do comrcio entre os povos. Soube, claro, ir alm, ao articular a essa conexo smithiana uma outra conexo, keynesiana, na qual o crescimento econmico depende fundamentalmente do comportamento da demanda.1 Autores para os quais a composio setorial da produo e a especializao comercial importam,
* Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Agradeo os comentrios de vrios leitores solcitos, entre os quais Wilson Cano, Ricardo Carneiro, Carlos Medeiros e Franklin Serrano. 1 E ao empregar ambas as conexes no estudo dos pases perifricos.
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e muito, para o crescimento econmico de Kaldor a Rodrik, passando pelos neo-schumpeterianos enfatizam pelo menos uma dessas duas conexes. Os dois itens seguintes tm por objetivo ilustrar, mediante a apresentao de alguns dados empricos, a relevncia das diferenas entre os pases particularmente da Amrica Latina e da sia em desenvolvimento no que tange estrutura produtiva e especializao comercial. Segue-se uma breve concluso.
I
Uma tradio longeva defende a tese de que a criao de riqueza setorespecfica: o potencial de contribuir para a riqueza da nao varia fortemente entre os setores econmicos. Usando a escolha individual como metfora,2 Reinert (1994: 174) assim apresenta o argumento: Para os primeiros economistas, todas as atividades econmicas eram diferentes aproximadamente da mesma forma pela qual todas as profisses hoje so diferentes de um ponto de vista individual. Para um indivduo, sua escolha profissional ir em larga medida determinar sua renda futura e sua insero social. Essa tradio, que data dos mercantilistas e, portanto, em muito antecede a Adam Smith (Reinert, 1994), foi por ele referendada e, em certa medida, desenvolvida. A famosa fbrica de alfinetes que ilustra perfeio os ganhos decorrentes de uma maior diviso tcnica do trabalho uma metfora que ilustra um processo mais amplo, no qual se desenvolve a diviso social do trabalho, nos planos nacional e internacional. A riqueza das naes multiplicada por 11:07 11:07 meio de um processo virtuoso o termo cumulativo viria mais tarde em que o aprofundamento da diviso do trabalho gera mais produtividade e mais mercados e a expanso dos mercados enseja mais diviso do trabalho e mais produtividade; para usar um outro anacronismo, o processo permite a ocorrncia de retornos crescentes. Sob o olhar atento (e iluminado) do Prncipe, e antes de tudo dentro de um espao nacional unificado pela eliminao das antigas restries feudais e pelo empenho do governo na criao de obras e instituies pblicas destinadas a facilitar o comrcio da sociedade (Smith, 1776: 173) , a diviso do trabalho
2 O que, todavia, nem sempre produz bons resultados em economia...
2 - Estrutura Produtiva e Especializao Comercial 83
pode vicejar de forma desimpedida. Pode realizar seu potencial particularmente elevado na atividade industrial: A natureza da agricultura no comporta tantas subdivises do trabalho, nem uma diferenciao to grande de uma atividade de outra, quanto as manufaturas. impossvel separar com tanta nitidez a atividade do pastoreador da do cultivador de trigo quanto a atividade do carpinteiro geralmente se diferencia da do ferreiro. [...] Essa impossibilidade de fazer uma diferenciao to completa e plena de todos os diversos setores de trabalho empregados na agricultura constitui talvez a razo por que o aprimoramento das foras produtivas do trabalho nesse setor nem sempre acompanha os aprimoramentos alcanados na manufaturas. As naes mais opulentas geralmente superam todos os seus vizinhos tanto na agricultura como nas manufaturas; geralmente, porm, distinguem-se mais pela superioridade na manufatura do que pela superioridade na agricultura. (Smith, 1776: 42-43) Mas a crescente riqueza das naes de fato concretamente apropriada por trabalhadores, capitalistas e governos. Ganhos na forma de um maior diferencial entre preos e custos so auferidos pelos capitalistas (alimentando a acumulao de capital), para serem na viso de Smith posteriormente erodidos pela concorrncia entre as firmas e assim transferidos aos consumidores. Florescem a produo e o comrcio e, com eles, a arrecadao de tributos. O comrcio entre as naes permite ganhos adicionais. De um lado, possibilita aos cidados um ganho de bem-estar quando as mercadorias importadas so mais baratas do que os similares nacionais (Smith: 1776: 380); no haveria razes econmicas 3 para tarifas e outras barreiras protetoras da produo nacional. De outro, mercados externos representam uma sada para os excedentes da produo nacional 4 (e, como qualquer ampliao do mercado, propiciam novos aumentos da produtividade).
3 Mesmo em Smith, a mo invisvel que harmoniza as aes dos agentes de mercado s est livre para operar dentro dos limites estabelecidos pelo valor mais alto da segurana nacional. Como lembra Douglas Irwin (2001), Smith (1776: 386) era favorvel proteo da indstria naval britnica, pois a defesa muito mais importante do que a opulncia. O que faltou a Smith foi a percepo de que pode haver um outro trade-off, entre a opulncia no tempo presente e a opulncia futura. 4 Contribuindo, assim, para adiar a queda da taxa de lucro, tida como inevitvel.
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Esse segundo argumento, apresentado de forma obscura por Smith, foi rejeitado por Say e Ricardo.5 J o primeiro pde ser reapresentado de forma mais completa6 e rigorosa mas esttica por Ricardo, reforando a viso ortodoxa das virtudes do livre-comrcio. Essa ortodoxia logo atingiria seu apogeu na verso neoclssica, na qual as hipteses centrais tornam todas as atividades econmicas semelhantes. Num mundo com informao perfeita, sem efeitos de escala, com plena divisibilidade de todos os fatores, o resultado do aumento no comrcio internacional ser a equalizao dos preos dos fatores. (Reinert, 1994: 179) Todos os pases ganham com a explorao das respectivas vantagens comparativas. A escolha de setores por intermdio da poltica industrial no est, para os pases, como a escolha da profisso para os indivduos. As vagas intuies smithianas acerca de conexes entre estrutura produtiva, crescimento e comrcio exterior seriam, porm, retomadas por economistas atuando nas margens se no mesmo margem do mainstream. Smith foi um gnio e um profeta, capaz de perceber propriedades dinmicas de um capitalismo que mal se havia constitudo (Napoleoni, 1970). Jamais antecipou, porm, as implicaes que a precedncia na industrializao por parte de uns poucos espaos nacionais teria sobre as demais economias e seus eventuais mas inevitavelmente tardios processos de industrializao. Jamais antecipou, portanto, a possibilidade de que a distribuio internacional dos frutos do processo cumulativo por ele identificado pudesse ocorrer de forma desigual, ineficiente e passvel de aperfeioamento com a interveno iluminada por parte de outros soberanos. O argumento da indstria nascente, forjado por Hamilton e List (Chang, 2002), veio demonstrar a existncia de razes de ordem econmica para que a mo visvel do Estado devesse ser chamada a ordenar o comrcio exterior.
5 Se a oferta de mercadorias simultaneamente demanda por outras mercadorias (na falcia de Say), por que razo haveria necessidade de uma (nos termos de Smith) sada para os excedentes (vent for surplus)? 6 Como pode um pas que no se distingue dos demais nem na produo agrcola nem na industrial beneficiar-se do comrcio internacional? A resposta para essa indagao foi brilhantemente descoberta e exposta por David Ricardo, por meio do conceito de vantagens comparativas. O realismo dos supostos necessrios sua validade foi e questionado por uma legio de intrpretes (entre os quais Prebisch, 1949a: 108).
Curiosamente, difcil encontrar formulao mais sinttica do que aquela proposta por John Stuart Mill: O nico caso no qual, com base nos meros princpios da economia poltica, tarifas protetoras podem ser defensveis, ocorre quando so impostas temporariamente (especialmente numa nao jovem e em ascenso) na esperana de naturalizar uma indstria estrangeira, em si mesma perfeitamente adequada s circunstncias do pas. A superioridade de um pas em relao a outro em um ramo da produo freqentemente decorre apenas de ter comeado antes. Pode no haver vantagem inerente de uma parte ou desvantagem da outra, mas apenas uma superioridade, no presente, da habilidade e experincia adquiridas (Mill, 1848, apud Irwin, 2001, grifos do autor deste trabalho).7 A argumentao de Mill estabelece que o livre-comrcio no um corolrio do crculo virtuoso identificado por Smith. Restries ao comrcio internacional podem criar as condies para que, nos espaos econmicos protegidos, o processo cumulativo acelere, gerando mais mercados e mais riqueza (e, qui, no futuro, ainda mais comrcio internacional). Inversamente, o livre-comrcio pode instaurar e preservar condies nas quais pases e regies sejam privados dos benefcios do aumento da produtividade e do comrcio internacional. J a defesa smithiana das virtudes do comrcio exterior como fonte de estmulo para o nvel de atividade s ganharia fundamentao consistente com A Teoria Geral (Keynes, 1936). Para os economistas filiados linhagem por ela iniciada, a coordenao dos agentes privados por meio dos mercados, embora digna de vrias menes honrosas, est muito aqum da perfeio: no possui instrumentos para assegurar de forma persistente a plena utilizao do potencial produtivo (e o pleno-emprego da fora de trabalho). Na maioria das vezes, a economia possui recursos no utilizados, cuja mobilizao depende de mais estmulos pelo lado da demanda que podem muito bem provir dos parceiros comerciais.
7 Na seqncia, Mill adverte ser essencial que a proteo seja confinada a casos em que haja boas garantias de que a indstria que promove poder aps um tempo dispens-la; jamais os produtores domsticos deveriam ser levados a esperar que a proteo persistir alm do tempo necessrio para uma justa avaliao do que so capazes de obter. Para vrios intrpretes, essa lio foi diligentemente acatada no Leste Asitico, ao contrrio do que se deu na Amrica Latina. Estaria a uma das principais explicaes para as diferentes trajetrias do desenvolvimento nessas duas regies (UNCTAD, 2006).
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notrio que a questo setorial (para no falar do tema do desenvolvimento econmico) estava longe de ser uma prioridade para Keynes. Aps a segunda grande guerra, porm, uma legio de economistas debruou-se sobre esses tpicos. Tanto Singer como Kaldor revisitaram a questo setorial a partir da contribuio de Young (1928), que, por sua vez, procurara aprofundar a visada de Smith sobre a dinmica dos retornos crescentes e sua associao privilegiada com a esfera da produo industrial: Para Young, os retornos crescentes no esto simplesmente confinados a fatores que elevam a produtividade dentro de indstrias individuais, mas esto relacionados ao produto de todas as indstrias que, argumenta, deve ser visto como um todo inter-relacionado. Por exemplo, um mercado ampliado para um bem pode tornar lucrativo o uso de mais maquinaria em sua produo, o que reduz o custo do bem e o custo da maquinaria, o que torna o uso da maquinaria lucrativo em outras indstrias, e assim por diante. Em outras palavras, um mercado maior para um bem cria uma externalidade positiva para outros. Sob certas condies, a mudana se torna progressiva e se propaga de forma cumulativa: as condies precisas so retornos crescentes e uma demanda elstica pela produo, de forma que, quando seu valor de troca cai, o volume vendido aumenta mais do que proporcionalmente. (Thirlwall, 2002: 5) Essa nfase na centralidade da indstria seria apropriada por Prebisch e Singer: A mais importante contribuio de uma indstria no seu produto imediato [...] e nem mesmo seus efeitos sobre outras indstrias e benefcios sociais imediatos [...] mas talvez mais ainda seu efeito sobre o nvel geral de educao, habilidade, way of life, inventividade, hbitos, estoque de tecnologia, criao de nova demanda, etc. E talvez seja precisamente essa a razo pela qual as indstrias manufatureiras so to universalmente desejadas pelos pases subdesenvolvidos; nomeadamente, porque elas provem os pontos de crescimento para o aumento do conhecimento tcnico, a educao urbana, o dinamismo e a resilincia que vm com a civilizao urbana, assim como as economias externas marshallianas diretas. Sem dvida, sob diferentes circunstncias, o comrcio, o plantio, a agricultura de plantation se mostraram capazes de ser tais pontos de crescimento, mas a indstria
manufatureira insupervel em nossa presente poca. (Singer, 1950: 477; ver tambm Prebisch, 1949b: 147) Smith, Young e Keynes so ento trs das coordenadas indispensveis para situar e compreender a reflexo sobre o desenvolvimento inaugurada por Prebisch e Singer. O elo crucial por eles introduzido consiste na tese de que diferenas estruturais entre os pases do centro e os pases da periferia do sistema determinam assimetrias importantes entre os desempenhos econmicos dos dois blocos, no que tange aos ritmos sustentveis de crescimento e apropriao dos retornos crescentes gerados pelo processo cumulativo descrito por Smith e Young. Para Prebisch, s os pases centrais podiam colher, de forma plena, os frutos da diviso do trabalho, tanto no plano nacional como no internacional (por meio do comrcio exterior). Nesses pases, processos de industrializao haviam, durante o sculo XIX, dinamizado e unificado os mercados nacionais. Mais do que isso, haviam criado certa igualdade de condies. Na viso do autor, a especializao comercial pode beneficiar, de forma relativamente simtrica, a todos os parceiros, quando esses so pases iguais, ou quase iguais (Prebisch, 1949a: 79); o comrcio entre naes desiguais pode, pelo contrrio, aprofundar a desigualdade. Como argentino, Prebisch certamente no ignorava que a explorao das vantagens comparativas na produo primria havia possibilitado, durante o mesmo sculo XIX, processos de crescimento econmico acelerado. Na maior parte dos pases da periferia, porm, a disseminao do capitalismo apenas criara enclaves de eficincia e articulao com o exterior, insuficientes no porte e nas conexes com outros segmentos econmicos para absorver a maior parte da populao, que permanecia em ocupaes de baixa produtividade (Prebisch, 1949a: 87). Essa grande oferta de mo-de-obra (ilimitada no modelo de Lewis, publicado em 1954) pressionaria de forma persistente os salrios e, com eles, os preos dos bens produzidos e exportados por esses pases. Assim, para ele, a estrutura social da periferia por si s determina uma tendncia deteriorao dos termos de troca, independentemente da natureza dos bens por ela exportados (Kaplinsky, 2006, Ocampo & Parra, 2003).8 Essa tendncia, porm, acentuada pelo fato de
8 De fato, nos anos 70, Singer passou a trabalhar a hiptese de uma conexo entre evoluo dos preos e esforo inovador, para discutir a possibilidade de uma tendncia queda dos preos relativos dos produtos manufaturados exportados por pases perifricos (Kaplinsky, 2006).
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que na estrutura produtiva (e na especializao comercial) da periferia os produtos primrios tm um peso extremamente elevado. Contriburam tambm para a nfase na dicotomia entre produtos primrios e industriais a maior disponibilidade de dados e o predomnio, no imediato psguerra, da previso de que os termos de troca dos pases em desenvolvimento aumentariam devido relativa rapidez do progresso tecnolgico na indstria, que empurraria para baixo os preos relativos das manufaturas exportadas pelas economias de alta renda (Kaplinsky, 2006: 981). A essa previso Prebisch, em particular, contrape uma fina anlise sobre as mudanas ocorridas na economia global, para concluir que o crescimento de fora para dentro9 associado insero primrio-exportadora no prenunciava um futuro brilhante. A economia global tinha nos Estados Unidos seu novo centro cclico: comparada Inglaterra, uma economia maior, menos dependente da importao de produtos primrios e marcada por uma forte tradio protecionista (Prebisch, 1949a). Os demais pases centrais estavam imersos em seus processos de reconstruo; no s protegiam agricultura e indstria, como administravam com rigor seus dlares escassos, em larga medida destinados ao pagamento das compras nos mercados norte-americanos. Era razovel, ademais, supor a continuidade de algumas tendncias j claramente identificadas: a reduo da proporo em que os produtos primrios entram no valor dos produtos finais (dadas a crescente eficincia dos processos produtivos e a substituio de produtos naturais por sintticos) e a diminuio da proporo em que os produtos primrios entram no atendimento da demanda global da populao (Prebisch, 1952: 182-183). Em outros termos, a demanda por produtos primrios tem uma baixa elasticidade-renda. Quando cresce a renda, cresce muito mais a demanda por outros produtos; em uma primeira fase histrica, manufaturados; depois, servios. As implicaes disso so a queda da contribuio do setor primrio gerao de empregos e de valor, bem como sua participao declinante no comrcio internacional. H poucos fatos econmicos mais bem documentados do que esse. Mais contenciosa a previso, de fato explicitada por Prebisch e Singer, de uma deteriorao dos termos de troca entre produtos primrios e industriais
9 De fora para dentro porque dependente, no essencial, do crescimento do produto nos pases centrais.
(Ocampo e Parra, 2005). De toda forma, preciso ter claro que Prebisch e Singer, ao questionar as perspectivas da insero primrio-exportadora como via para o desenvolvimento, no se baseiam apenas na tese da deteriorao, mas relacionam um conjunto de fatores, que vo da forma como a lei de Engel desfavorece os produtos primrios importncia das externalidades tpicas da indstria e da urbanizao. Prebisch, em particular, estabelece, em vrios textos, uma conexo keynesiana (que depois seria fartamente explorada por outros autores), pela qual o crescimento restringido pela demanda, cuja morosidade decorre da natureza da insero externa. A demanda externa por produtos primrios seria incapaz de induzir uma atividade econmica de porte suficiente para integrar o espao econmico nacional; com uma estrutura adequada para empregar nas cidades a mo-de-obra liberada pelo progresso tcnico na prpria atividade primria e atrada por salrios mais elevados; com uma insero externa consistente com a gerao de divisas no volume necessrio remunerao do passivo externo e importao dos produtos industriais que, tambm na periferia, ganhavam participao na estrutura da demanda. Os frutos do progresso tcnico, como argumenta Singer (1950: 478), podem ser distribudos aos produtores (na forma de rendas crescentes) ou aos consumidores (na forma de preos mais baixos). Se o aumento da produtividade industrial se converte em maiores salrios e lucros de seus produtores, concentrados nos pases centrais, enquanto o aumento da produtividade na atividade primria acarreta quedas dos preos dos principais produtos exportados pela periferia, a restrio externa ao crescimento econmico desta ltima torna-se ainda mais grave.10 Qual, ento, a alternativa proposta? Defender e aprofundar a industrializao, recm-nascida na periferia, na esteira das restries ao comrcio internacional impostas pelos sucessivos choques externos; substituir importaes, de forma a permitir maiores crescimento (para dentro) e integrao do mercado interno. Sem isso, de acordo com a conexo keynesiana discernida por Prebisch, o ajustamento escassez de divisas se produziria por meio de baixo crescimento e alto desemprego.
10 Para o raciocnio, o ponto central reside na apropriao dos frutos do progresso tcnico, no sendo essencial que, de fato, o aumento da produtividade seja maior na atividade industrial. Segundo Bairoch (1997, III:129), alis, esse aumento, na agricultura, superou, entre os anos 50 e os 90, pela primeira vez na histria, aquele verificado na indstria.
90
Entretanto, para Prebisch, a industrializao latino-americana no um fim em si mesma nem um meio para atingir um ideal de auto-suficincia11 caso em que as consideraes econmicas passam para segundo plano e qualquer indstria que substitua as importaes torna-se admissvel. A industrializao , sim, vista como uma condio necessria (mas no suficiente) para aumentar o bemestar mensurvel das massas (1949a: 78; no mesmo sentido, 1959: 356). Mas, segundo ele, preciso ter em mente os limites alm dos quais uma industrializao maior poderia significar uma quebra de produtividade. (1949a: 78) Esses limites esto exatamente na conexo smithiana entre produtividade e tamanho de mercado.12 Os pases latino-americanos chegam atrasados industrializao13 e so mesmo os maiores e mais avanados, como Argentina, Brasil, Chile e Mxico, citados por Prebisch relativamente pequenos do ponto de vista econmico. Ademais, no puderam colher os frutos da integrao comercial at aqui obtidos pelos pases avanados. A substituio de importaes avanara s cegas, em funo do grau de estrangulamento externo. Da a preocupao (j em 1949) com a ineficincia da industrializao latino-americana, at ento encalacrada em (como diria em 1959) compartimentos [nacionais] estanques: Nos pases da Amrica Latina, de um modo geral, vem-se procurando desenvolver, do lado de c da fronteira, as mesmas indstrias existentes do lado de l. Isso tende a diminuir a eficincia produtiva e conspira contra a consecuo do objetivo social buscado. Trata-se de uma falha muito grave, que o sculo XIX soube atenuar em muito [...] o desenvolvimento industrial, estimulado por uma concorrncia ativa, realizou-se em favor de certas formas caractersticas de especializao, que fortaleceram um intercmbio proveitoso entre os diferentes pases. A especializao favoreceu o progresso tcnico, e este permitiu distribuir receitas crescentes. Ao contrrio do que ocorre quando se
11 O argumento repetido, praticamente nos mesmos termos, em Prebisch (1959: 356). 12 Com uma diferena: no escapa a Prebisch (1949a: 79 e 122) que a eficincia produtiva exige firmas e estabelecimentos de tamanho adequado. 13 Os pases que se desenvolveram primeiro esto mais avanados em matria de renda, produtividade e capitalizao. Da poder se afirmar, de modo um tanto paradoxal, que a alta produtividade dos grandes pases industrializados constitui um dos maiores empecilhos a serem enfrentados pelos pases da periferia para que alcancem uma produtividade semelhante (Prebisch, 1949b: 177). Para uma meno explcita ao argumento da indstria nascente, ver Prebisch (1964: 392). Uma discusso detalhada da argumentao de Prebisch sobre o protecionismo pode ser encontrada em Cerqueira (2004).
trata dos pases industrializados frente aos pases de produo primria, obtiveram-se os clssicos benefcios da diviso do trabalho: da diviso do trabalho entre pases iguais, ou quase iguais. (Prebisch, 1949a: 79) Uma possvel soluo proposta na seqncia do mesmo texto: A possibilidade de que se venha a inutilizar uma parte importante do fruto do progresso tcnico em funo de um fracionamento excessivo dos mercados , portanto, outro dos limites do desenvolvimento industrial de nossos pases. Contudo, longe de ser intransponvel, ele do tipo que uma poltica esclarecida de interdependncia econmica seria capaz de eliminar, com grande benefcio mtuo. Prebisch refere-se, aqui, integrao econmica entre os pases latino-americanos, mediante o estabelecimento de preferncias (tarifas menores) ao comrcio regional.14 Nos anos subseqentes, a proposta seria, primeiro, detalhada e, depois, ampliada, convertendo-se numa defesa (principalmente por intermdio da UNCTAD) da integrao Sul-Sul de forma geral. O estmulo ao comrcio regional e especializao15 da decorrente seria fundamental para viabilizar uma industrializao perifrica consistente com a obteno e a transmisso dos ganhos de produtividade populao. O florescimento do comrcio de produtos manufaturados estenderia periferia os benefcios do comrcio entre iguais, at ento apropriados pelos pases centrais (ver tambm Prebisch, 1959: 355). Indstrias novas como a produo de bens de capital, automveis e outros bens de consumo durvel teriam ganhos particularmente expressivos com a unificao dos mercados (Prebisch, 1959: 351).16
14 Ao tratar do tema de forma mais detida (nos textos de 1959 e 1964), Prebisch recomenda a substituio das meras proibies por tarifas, e, quando apropriado, a reduo ou mesmo eliminao destas ltimas no comrcio latino-americano. 15 Em vez de procurar implantar toda sorte de indstrias substitutivas, cada pas poder especializar-se naquelas que julgar mais convenientes, de acordo com seus recursos naturais, com as aptides de sua populao e com as possibilidades de seu prprio mercado; e recorrer a importaes provenientes dos demais pases latino-americanos para satisfazer outras necessidades de produtos industrializados que no tenham podido ser atendidas por importaes do resto do mundo. (Prebisch, 1959: 362). 16 De fato, medida que se avana nesse processo, preciso abordar indstrias cada vez mais complexas, nas quais a dimenso do mercado um fator primordial de produtividade. Assim, se a produo continuar nos vinte compartimentos estanques em que se realiza agora, o fruto dos novos investimentos de capital exigidos por esse avano da industrializao continuar a se distanciar do que conseguido nos grandes centros industriais de mercados mais amplos. (Prebisch, 1959: 351-352).
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Sem deixar de reconhecer que, em muitos casos, o protecionismo havia ido longe demais tendo por conseqncia indesejvel rarefazer a atmosfera de competio no mercado interno (1959: 358), Prebisch mantm-se atento aos custos do ajustamento e s assimetrias entre as naes. Prope, ento, que as indstrias j existentes e os pases mais pobres sejam, no mbito da integrao Sul-Sul, objeto do tratamento diferenciado tambm exigido dos pases desenvolvidos;17 clusulas de escape ou de salvaguarda (Prebisch, 1959: 350) seriam igualmente necessrias. Sem isso, a integrao Sul-Sul poderia tanto como o livre-comrcio Norte-Sul causar polarizao, aprofundando as assimetrias existentes.18 Assim, em lugar do protecionismo outrance, freqentemente atribudo ao desenvolvimentismo, Prebisch prope uma abordagem dinmica e estratgica da poltica de comrcio exterior. As tarifas deveriam refletir a evoluo da estrutura produtiva.19 O objetivo estratgico consistiria em, com base em uma organizao mais racional do sistema produtivo (Prebisch, 1959: 352), extrair, de um comrcio exterior cada vez maior, os elementos propulsores do desenvolvimento econmico. (Prebisch, 1949a: 73, grifos do autor deste trabalho) Mas ateno: os ganhos de produtividade propiciados pelo estabelecimento de comunicao entre os compartimentos antes estanques poderiam ser suficientes para tornar competitivas as exportaes de manufaturados tambm para os pases industrializados: dentro do novo ambiente criado pelo mercado comum, o desenvolvimento gradativo de uma corrente de exportaes industriais para o resto do mundo poderia ser um dos objetivos da poltica comercial latino17 A Carta de Havana, assinada em 1947, contemplava a possibilidade de tratamento especial aos pases em desenvolvimento, que poderiam empregar quotas e tarifas para proteger a indstria nascente, adotar preferncias comerciais (no aderindo portanto clusula de nao mais favorecida) e medidas para estabilizar os preos de commodities. Entretanto, tais medidas s entrariam em vigor com o estabelecimento da Organizao Internacional do Comrcio. Como esta foi abortada em 1950, com a avaliao por parte da administrao Truman de que a Carta de Havana no seria aprovada pelo Congresso norte-americano, a infra-estrutura do comrcio internacional reduziu-se ao Acordo Geral sobre Comrcio e Tarifas, o GATT, assinado tambm em 1947. Como este no incorporara o tratamento especial, o GATT logo se converteu, nas palavras de Spero & Hart (1977/1997: 216), num rich mans club. 18 O tema foi tratado em detalhe no captulo 23 de Furtado (1967/1979). Ver tambm Baumann (2007). 19 A tarifa aduaneira entre os pases latino-americanos e o resto do mundo no pode se cristalizar em uma determinada forma, diante das exigncias do desenvolvimento econmico. medida que se avanar na substituio de importaes ser preciso modific-la, pela necessidade de dar proteo a novas indstrias de substituio, sem prejuzo das redues de tarifas que seja possvel estabelecer nas indstrias j existentes. (Prebisch, 1959: 358).
americana. (Prebisch, 1959: 358-359) O silogismo simples e lgico: polticas comercial, industrial e de integrao regional adequadas viabilizam uma industrializao eficiente, e esta criadora de comrcio internacional, Sul-Sul e Norte-Sul.20 A industrializao e a substituio de importaes, se operadas de forma correta, permitem melhorar a insero comercial dos pases perifricos, aumentando a participao de setores cuja elasticidade-renda mais elevada, reduzindo sua vulnerabilidade aos choques externos que freqentemente abalam o comrcio internacional de commodities, garantindo termos de troca mais estveis e aliviando os problemas decorrentes da escassez de divisas. O que parece ter escapado a Prebisch foi a possibilidade de trajetrias como as da Coria e Taiwan. Em outros termos, a possibilidade, de que, prescindindo de uma integrao regional como a preconizada por ele,21 mas com o recurso a polticas industriais ativas e orientadas para a aquisio de competitividade,22 o crescimento para dentro pudesse se reinventar na forma de um novo crescimento para fora, fundado (ou fortemente amparado) em exportaes de manufaturados para os mercados desenvolvidos. Isso, porm, de forma alguma desdouro: afinal, tal possibilidade no parece ter sido antecipada por economistas nem do campo heterodoxo nem do ortodoxo. Afinal, at meados dos anos 60, a participao de manufaturados na pauta de exportaes de pases em desenvolvimento era decididamente desprezvel; os pases centrais mantinham-se relativamente fechados aos produtos (como txteis) nos quais alguns perifricos j possuam vantagens comparativas; as primeiras rodadas de negociao realizadas pelo GATT no auguravam melhoras significativas num horizonte previsvel.23 De toda forma, conexes como as exploradas por Prebisch entre estrutura produtiva, especializao comercial e crescimento continuaram a reapare-
20 Essa idia foi preservada pelo chamado regionalismo aberto proposto pela CEPAL nos anos 90 (ver CEPAL, 1994). 21 Que s aumentaria substancialmente a partir dos anos 80, tornando-se um componente essencial para o sucesso dos gansos mais tardios da regio, como Tailndia, Malsia, Indonsia e a prpria China. 22 E contando com a complacncia e o estmulo norte-americanos, justificados por razes estratgicas que nunca se aplicaram Amrica Latina (Medeiros e Serrano, 1999, e Medeiros, 2004). 23 O estmulo do comrcio internacional no depende apenas das formas como concebamos aqui o mercado comum e de sua influncia favorvel nos custos de produo, mas tambm da receptividade dos centros industriais e de que a poltica comercial entre os diferentes mercados tire um proveito eficaz dessas novas possibilidades de intercmbio (Prebisch, 1959: 359).
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cer na literatura, tanto na elaborao terica como na investigao emprica. Smith, Young e Keynes esto igualmente presentes na contribuio de Kaldor: os dois primeiros aparecem na forma da lei de Verdoorn, segundo a qual o aumento da produo, particularmente na indstria, permite a explorao de economias de escala estticas e dinmicas (ligadas ao aprendizado); reverte, em outros termos, em mais produtividade, mais mercados e mais oportunidades de investimento, dando azo ao ciclo virtuoso descrito por Adam Smith (Kaldor, 1966 e 1970). A influncia de Keynes, claro, revela-se na nfase ao comportamento da demanda autnoma como determinante em ltima instncia do crescimento econmico. Como Prebisch, Kaldor viria a conferir ao comportamento das exportaes um papel central (Thirlwall, 2002), reforando dessa forma um elo que seria desenvolvido pela literatura sobre as restries ao crescimento impostas pelo balano de pagamentos. (McCombie e Thirlwall, 1994).24 Conexes semelhantes foram exploradas pela chamada technological gap theory of economic growth, de matiz neo-schumpeteriano (ver, por exemplo, Dosi et alii, 1990, Fagerberg, 1994, e Fagerberg e Verspagen, 2002).25 De forma parcial, emergiram tambm no seio do mainstream, em funo das dificuldades enfrentadas pelos modelos la Solow para explicar a persistncia de diferenciais de crescimento entre os pases.26 Trabalhos mais eclticos que conciliam a modelagem neoclssica a recomendaes de poltica econmica muito pouco ortodoxas tm sido produzidos por Rodrik e seus co-autores. Uma sntese recente e que, no essencial, reitera concluses estruturalistas pode ser encontrada em Rodrik (2006a). Segundo ele, possvel identificar um conjunto de fatos estilizados do desenvolvimento. O primeiro deles estabelece que o desenvolvimento econmico requer diversificao, no especializao (p. 3).27 Requer, em outros
24 As contribuies de Prebisch e Kaldor marcam fortemente, por sua vez, a abordagem adotada nos Trade and Development Reports da UNCTAD (sobre esta ltima, ver Macedo e Silva, 1999). 25 Segundo Baptista (2000: 24), fundamental reconhecer que, no caso dos neo-schumpeterianos, a matriz essencial repousa em Kaldor. 26 Lucas (1988) supe grandes diferenas entre os setores no escopo para o progresso tcnico (aprendizado). Logo, pases que se especializam em indstrias tecnologicamente progressivas (indstrias high-tech) podem experimentar crescimento mais rpido do que aquelas que no o fazem. (Fagerberg e Srholec, 2004: 1073). 27 A idia de diversificao abrange tanto a industrializao quanto a diversificao da prpria indstria. Rodrik relata a existncia de uma curva em U: a especializao volta a aumentar a partir de nveis consideravelmente elevados (superiores, sem dvida, aos latino-americanos) de renda per capita.
termos, a constituio de um parque produtivo diversificado e no a concentrao da atividade nos setores favorecidos por vantagens comparativas naturais.28 Mais precisamente, pases de alto crescimento so aqueles com grandes setores industriais (p. 5) e aceleraes do crescimento esto associadas a mudanas estruturais na direo da indstria (p. 6). Outro fato estilizado (p. 7) estabelece que os padres de especializao no so determinados por dotaes de fatores.29 A inteno aqui destacar que decises de poltica econmica importam, e muito. Pases exitosos sempre pressionaram os limites de suas vantagens comparativas estticas e diversificaram rumo a novas atividades que so o domnio de pases consideravelmente mais ricos do que elas (p. 7). Entretanto, no trivial descobrir se as condies de um pas so ou no propcias implantao de uma nova atividade. Desenvolvimento econmico, para Rodrik e Hausmann (2003), em parte auto-descoberta. Polticas econmicas de diversos tipos30 podem (e devem) criar as condies para que empresrios invistam em setores cuja adequao ao potencial do pas s ex post poder ser confirmada.31 Podem e devem criar, em especial, as condies necessrias produo e exportao de bens mais sofisticados, pois pases que promovem exportaes de bens mais sofisticados crescem mais rapidamente (p. 9). interessante explorar um pouco mais essa ltima proposio. Um grande nmero de trabalhos procurou, nas ltimas dcadas, ir alm da simples dicotomia entre produtos primrios e industriais, explorando mais a fundo as propriedades de diferentes setores e mercados. Multiplicaram-se as taxonomias
28 Para Rodrik (2006: 3-4), h uma correlao-chave entre diversificao produtiva e desenvolvimento econmico. Pases pobres produzem um espectro relativamente estreito de bens, enquanto pases mais ricos esto engajados em um amplo espectro de atividades econmicas. Isso pode soar bvio, mas contradiz um dos insights fundamentais da teoria do comrcio. 29 A dotao de fatores de Bangladesh, comenta Rodrik, semelhante da China... 30 Como polticas industriais e macroeconmicas. Rodrik (2007a) fala da necessidade de normalizar a poltica industrial, comeando por reconhecer que (como, por exemplo, a poltica macroeconmica) ela inevitvel. Quanto poltica macroeconmica, Rodrik no se limita a defender a estabilidade, mas sugere enfaticamente a adoo de polticas de cmbio real desvalorizado, medida cuja importncia na explicao do xito de vrios pases asiticos reconhecida por vrios intrpretes. 31 O nus do fracasso recai integralmente sobre o inovador, ao passo que os frutos de um eventual sucesso sero partilhados, dada a possibilidade de emulao e a existncia de um amplo conjunto de externalidades. Dessa assimetria Rodrik e Hausmann derivam a necessidade de estmulos que assegurem um suprimento adequado de empresrios inovadores.
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que classificam os bens por critrios como intensidade de fator, contedo tecnolgico e estrutura de mercado,32 e ento analisam a estrutura produtiva e a especializao comercial dos pases, procurando relacion-las a indicadores de desempenho.33 A noo de sofisticao, proposta simultaneamente por grupos de pesquisa ligados a Rodrik, de um lado, e a Lall, de outro,34 busca escapar s dificuldades enfrentadas pelos critrios tradicionais ao estipular que, por definio, os produtos so tanto mais sofisticados quanto maior sua presena nas pautas exportadoras dos pases mais desenvolvidos. A conexo entre sofisticao das exportaes e crescimento econmico tratada pelo grupo ligado a Rodrik de forma peculiar: o que importa no quanto e sim o que voc exporta (Rodrik, 2006b: 13). A nfase recai no sobre o impacto das exportaes sobre a demanda efetiva e sobre a disponibilidade de divisas (como na tradio keynesiana), mas no sendo incompatvel com ela com a gerao de externalidades, em uma linha que pode ser assimilada aos processos iluminados por Young e Singer. O eventual sucesso dos pioneiros devidamente estimulados por polticas apropriadas acaba atraindo imitadores, deslocando recursos produtivos para atividades de produtividade mais alta. Os bens mais sofisticados tendem a apresentar maior potencial de catching-up tecnolgico; por essa razo, sua produo pode contribuir de forma particularmente importante para o crescimento da renda per capita.35 O stimo fato estilizado alguns padres de especializao so mais conducentes do que outros promoo do upgrading industrial fecha o raciocnio e converge, uma vez mais, com a perspectiva industrialista de autores como Prebisch e Kaldor: a industrializao promove crescimento porque um padro de especializao baseado em manufaturados apresenta uma plataforma melhor para saltos em direo a novas atividades econmicas com potencial de produtividade inexplorado. (2006a: 12)
32 Peneder (2003) um trabalho interessante sobre o tema da classificao das atividades. O terceiro captulo de CEPAL (2007) compara algumas das taxonomias. 33 Ver, por exemplo, as anlises da UNCTAD, em vrios Trade and Development Reports, os trabalhos de Lall (por exemplo, 2000) e, para um artigo mais recente, Ocampo e Parra (2006) e Machinea e Vera (2006). 34 Ver Hausmann, Hwang e Rodrik (2006) e Lall, Weiss e Zhang (2005). 35 O sexto fato estilizado diz respeito a esse ponto: quando um pas comea a produzir um bem particular, a produtividade com a qual esse bem produzido [...] converge para a fronteira para aquele bem de forma incondicional, independentemente de quaisquer das caractersticas do pas em questo. Alm disso, essa convergncia bastante rpida (Rodrik, 2006a: 10-11).
II
Ao longo das ltimas dcadas, economistas de todos os matizes digladiaram-se em busca de uma interpretao para as distintas histrias de desenvolvimento (ou de sua ausncia) na periferia. Comparar e explicar as diferentes trajetrias de pases da Amrica Latina e da sia, em particular, tem sido o ganha-po de geraes de acadmicos e o motivo de infindveis polmicas entre ortodoxos e heterodoxos. Que lies teria o sucesso asitico a ensinar s fracassadas empreitadas latino-americanas? No h consenso e provavelmente jamais haver: no h explicaes simples (e ao mesmo tempo consistentes) para fenmenos dessa complexidade. Felizmente, a eterna discrdia no exclui a evoluo do conhecimento e mesmo a possibilidade de alguma confluncia entre intrpretes. No passado, explicaes simples chegaram a empolgar parte importante da academia: enquanto na Amrica Latina o intervencionismo desenvolvimentista teria posto tudo a perder, na sia,36 a mo invisvel teria podido reger, de forma desimpedida, a interao dos agentes privados.37 A lio do sucesso asitico seria, nesse caso, a do malogro de uma perspectiva do desenvolvimento como a descrita nas pginas anteriores. Hoje, porm, poucos questionam o fato de que, em ambas as regies, os governos manipularam uma parafernlia de instrumentos de poltica econmica; mais do que isso, colocaram a diversificao da estrutura produtiva no sentido da industrializao entre suas principais prioridades. Um debate srio sobre o tema tampouco pode passar ao largo do fato de que a divergncia entre os desempenhos das duas regies somente ganhou caractersticas dramticas aps a crise da dvida externa. Durante a era de Bretton Woods, praticamente todos os pases cresceram como nunca (ver, por exemplo, Macedo e Silva, 2006). O crescimento acelerado, mas desigual conforme pases e regies, resultou em modificaes profundas na estrutura da economia global. A Tabela 1 ilustra o fato de que at 1970 essas modificaes pouco alteraram, no que se refere distribuio do PIB global, a balana entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. No mbito de cada um dos grupos, porm, houve mudanas importantes. Particularmente no primeiro, com a
36 Entre aspas porque, de forma geral, as comparaes entre as duas regies de fato contrapem apenas alguns pases das duas regies (especialmente Argentina, Brasil, Chile, Mxico e os quatro NICs asiticos). 37 Provavelmente no h quem ouse expor uma tal tese hoje em dia. Para uma reconstituio da polmica, ver, entre outros, Canuto (1994), Mesquita Moreira (1995) e Cunha (2001).
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queda (relativa) dos Estados Unidos e o forte crescimento da frao japonesa.38 No conjunto dos pases em desenvolvimento, os ganhos mais expressivos (mas ainda discretos, de meio ponto do PIB global) foram colhidos pela Amrica Latina e pelos quatro NICs asiticos. A partir da, a participao dos pases desenvolvidos comeou a declinar. Entre 1950 e 1980, o maior ganho, em termos absolutos, foi obtido pela Amrica Latina, seguida pela sia em desenvolvimento e pelo Oriente Mdio.39 Aps esse momento, a histria seria bem outra, com todo ganho de participao obtido pelo mundo em desenvolvimento cabendo apenas sia. Em 2005, a Amrica Latina havia sido restituda ao tamanho relativo que possua 55 anos antes.
Tabela 1 Participao no PIB (PPP) global
Pases desenvolvidos Estados Unidos Alemanha, Frana, Reino Unido, Itlia, Canad Japo Outros desenvolvidos Pases em desenvolvimento Amrica Latina sia em desenvolvimento China ndia e ASEAN-4
NICS
1950 59,9 27,7 20,0 3,1 9,1 40,1 7,6 13,1 4,5 6,4 0,6 1,6 14,0 1,9 3,4 1,7
1960 58,5 24,6 20,7 4,5 8,6 41,5 7,9 13,5 5,3 6,1 0,7 1,4 14,6 2,2 3,2 2,0
1970 59,2 22,7 19,9 7,5 9,1 40,8 8,1 12,7 4,7 5,6 1,1 1,3 14,1 2,8 3,1 2,2
1980 56,6 21,4 18,4 7,9 8,8 43,4 9,6 14,3 5,2 6,1 1,7 1,3 12,7 3,6 3,2 3,2
1990 56,3 21,6 17,6 8,7 8,4 43,7 8,1 19,6 7,8 7,6 2,7 1,5 9,9 3,2 3,0 2,8
2000 53,8 22,2 16,0 7,3 8,3 46,2 8,2 26,4 11,6 9,3 3,6 1,9 5,6 3,3 2,9 2,7
2005 48,3 20,3 14,0 6,3 7,6 51,7 7,5 31,8 16,2 10,0 3,5 2,1 6,0 3,4 2,9 2,4
FONTE: The Conference Board and Groningen Growth and Development Centre, Total Economy Database, September 2006, http://www.ggdc.net, srie GK GDP, elaborao prpria. Nota: Os NICS so os quatro tigres (Coria, Taiwan, Hong Kong e Cingapura). O grupo outros asiticos compreende Bangladesh, Camboja, Miamar, Paquisto, Sri Lanka e Vietn. Os valores correspondentes Alemanha Oriental foram somados Alemanha a partir de 1989. A Turquia est no Oriente Mdio.
Outros asiticos Leste europeu e antiga URSS Oriente Mdio frica Memo: Brasil
38 A queda foi um reflexo inevitvel da recuperao das economias europia e japonesa. A partir dos anos 1970, a participao norte-americana mantm-se relativamente estvel e, com ela, o papel de sua economia como centro cclico global. 39 Mas, como se pode observar na tabela 2, o crescimento relativo dos NICs (que praticamente triplicaram sua participao no PIB global entre 1950 e 1980) foi muito maior.
A conjuno entre tamanho relativo e taxa de crescimento se expressa na contribuio ao crescimento do PIB global. 40 Entre 1970 e 1980, a Amrica Latina atingiu seu pico do ps-guerra,41 ao responder por 13% desse crescimento, contra 18% da sia em desenvolvimento. Esta, que j na dcada de 1980 fora o cenrio de mais um tero do crescimento global (enquanto a contribuio latino-americana mergulhava para apenas 4%), seria responsvel por 45% entre 1990 e 2000 qinqnio no qual, pela primeira vez, os pases em desenvolvimento responderam por mais da metade do crescimento e por 56% entre 2000 e 2005; nos dois perodos, o quinho latino-americano foi de apenas 9% e 5%, respectivamente. At 1980, portanto, os resultados colhidos pelo modelo de substituio de importaes se que razovel resumir na expresso as experincias latinoamericanas no foram nem um pouco desprezveis. No que tange renda per capita (ver Macedo e Silva, 2007), o modelo produziu pouca convergncia,42 mas permitiu aos pases da Amrica Latina um crescimento na maior parte dos casos mais veloz do que antes ou depois.43 A dcada de 80 define o padro at hoje vigente de dupla divergncia,44 que aumenta a distncia tanto entre a renda per capita dos pases desenvolvidos e a dos pases em desenvolvimento quanto entre um pequeno grupo de pases em desenvolvimento (quase todos asiticos) e os demais (Ocampo e Parra, 2006). verdade, porm, que, mesmo em seu perodo mais favorvel, o crescimento econmico latino-americano foi distribudo de forma extremamente desigual. Em uma amostra de 19 pases latino-americanos para os quais h dados de 1950 a 2005 (a fonte a mesma da Tabela 1), constata-se que, no perodo, Brasil e Mxico aumentaram sensivelmente sua participao no PIB PPP regional (de 39% em 1950 para 56% em 2005!). A perda se distribuiu entre a maior parte dos demais, atingindo mais gravemente pases como Argentina, Venezuela e Uruguai. No perodo, como se sabe, a integrao comercial intra-regio, historicamente
40 O conceito de contribuio ao crescimento o mesmo empregado na anlise das contas nacionais. A fonte dos dados para o PIB (PPP) a mesma da tabela 1. 41 Como tambm a frica e o Oriente Mdio, com, respectivamente, 3,4% e 5,2%. 42 At os anos 80, a convergncia em relao renda per capita norte-americana foi um fenmeno basicamente restrito Europa Ocidental, Japo e NICs asiticos (ver Macedo e Silva, 2007). 43 Rodrik (2001) lembra que o crescimento da produtividade total dos fatores era, antes do primeiro choque do petrleo, mais alto na Amrica Latina do que no Leste Asitico. 44 O aumento significativo na freqncia de colapsos e a freqncia muito mais baixa de sucessos no ltimo quarto de sculo (1980-2005) a diferena significativa entre o perodo de dupla divergncia e a era dourada (Ocampo e Parra, 2006: 21).
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baixa (e inferior da regio asitica, como se pode ver no Grfico 1), pouco evoluiu. Jamais saberemos em que medida a implementao da proposta de Prebisch que concederia aos pases mais pobres um tratamento diferenciado teria contribudo para um desempenho mais favorvel. Aps 1980, o modelo se modelo havia quebra, produzindo inflexes negativas em todos os indicadores de desempenho imaginveis. No h para isso uma explicao trivial. Muitos intrpretes, ao longo de todo o espectro ideolgico e acadmico, culpam as fragilidades intrnsecas ao modelo, que teriam levado a seu esgotamento (ver, por exemplo, UNCTAD, 2006). Outros, como Singh (1993), sugerem que a Amrica Latina sofreu choques muito mais intensos do que os pases em desenvolvimento da sia. Uma variao instigante a de Rodrik (1999a, 1999b e 2001), que chama a ateno para as diferenas entre as regies no que tange s polticas macroeconmicas adotadas aps o choque da dvida; segundo ele, caractersticas estruturais das sociedades45 e portanto da economia poltica na Amrica Latina impediram a adoo de polticas que teriam possibilitado uma absoro mais rpida do choque externo.
Grfico 1 Comrcio intra-regional, sia e Amrica Latina (1948-2005)*
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 0 02 04 194 195 195 195 195 195 196 196 196 196 196 197 197 197 197 197 198 198 198 198 198 199 199 199 199 199 20 20 20
Leste Asitico
Sul Asitico
Sudoeste Asitico
FONTE: UNCTAD, Handbook of Statistics, elaborao CECON. Nota: (*) Exportaes intra-regionais sobre exportaes totais.
45 Como, por exemplo, o grau de desigualdade na distribuio da renda.

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 00 02 04 194 195 195 195 195 195 196 196 196 196 196 197 197 197 197 197 198 198 198 198 198 199 199 199 199 199 20 20 20
Amrica Latina e Caribe
FONTE: World Bank, World Development Indicators. Elaborao CECON.
Seja como for, o fato que, nas duas regies, o esforo de industrializao produziu transformaes estruturais de grande importncia. Na sia, porm, o valor adicionado pela atividade industrial cresceu a taxas muito mais elevadas. Isso redundou em valores para o VTI (valor da transformao industrial) per capita tambm elevados e prximos, em alguns casos, daqueles caractersticos dos pases desenvolvidos. Redundou, tambm, em estruturas produtivas em que a indstria contribui com uma frao elevada do PIB. Mais interessante, talvez, a constatao de que, na maior parte dos pases asiticos, o ganho de peso por parte da indstria no sofreu a reverso verificada na Amrica Latina durante os anos 1980; no deve ser mera coincidncia o fato de que, na sia, constituiu-se uma estrutura industrial muito mais intensiva em tecnologia do que na Amrica Latina. No perodo 1965-1980, no grupo Leste Asitico e Pacfico (mais Coria do Sul),46 a taxa mdia anual de crescimento do VTI (da indstria de transformao) foi de 10,7%, contra 4,5% na Amrica Latina e 4,1% no Sul Asitico. Entre 1980 e 2005, o ritmo pouco se alterou na primeira regio, caindo para 9,6%. No Sul Asitico, acelerou para 6,7%. Na Amrica Latina, porm, despencou para 1,8%,
46 O Banco Mundial utiliza o grupo Leste Asitico e Pacfico, que no inclui os quatro NICs. O dado para a Coria do Sul foi o nico a ser acrescentado, dada a indisponibilidade de dados para os demais. O grupo Amrica Latina e Caribe contm um total estimado para a regio, no havendo dados individualizados para alguns pases at os anos 1990 (entre os quais o Brasil). Os dados so apresentados em dlares constantes de 2000.
102
valor pouco inferior ao obtido pela frica subsaariana. Nas quatro dcadas aps 1965, o VTI do Leste Asitico aumentou 46 vezes; para a Amrica Latina e o Sul Asitico, o fator de multiplicao foi, respectivamente, de trs e nove vezes. O efeito dos diferenciais de crescimento revelado pelo Grfico 2, que traz a distribuio do VTI gerado na Amrica Latina e na sia em desenvolvimento. Em 1965, a Amrica Latina era responsvel por 77% do produto da indstria de transformao das regies; cabiam ao Leste Asitico e Pacfico (sempre incluindo a Coria do Sul) e ao Sul Asiticos, respectivamente, 14% e 8%. Em 2006, a parcela latino-americana reduzira-se a 24%; a do Sul Asitico subira para 9%; j o Leste Asitico e Pacfico respondia por 68%.47
Grfico 2 VTI (indstria de transformao, 1965-2006)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
198 9
198 5
196 9
198 3
196 5
198 7
199 3
199 5
197 9
197 7
198 1
199 1
197 1
20 01
199 9
199 7
03 20
196
197
197
Leste Asitico e Pacfico
Sul Asitico
Coria do Sul
FONTE: World Bank, World Development Indicators. Elaborao CECON.
A Tabela 2 traz o VTI per capita. evidente que essa varivel est longe de ser um indicador suficiente de desenvolvimento econmico.48 Mesmo assim, os dados permitem algumas constataes interessantes. Como seria de se esperar, o VTI per capita em geral muito mais elevado nos pases desenvolvidos do que
47 A maior parte dos grficos e tabelas apresentados a seguir foi extrada de Macedo e Silva (2008), que oferece maiores esclarecimentos sobre os procedimentos metodolgicos adotados. 48 Como lembram Lall et alii (2004), a Amrica Latina ainda, do ponto de vista do VTI per capita, a regio em desenvolvimento mais industrializada, para o que concorre o fato de ter uma populao muito inferior asitica.
20 0
nos pases em desenvolvimento. Coria do Sul e Taiwan so as excees notveis: na primeira, o ndice ombreia-se ao norte-americano; em Taiwan, supera o italiano. Convm ressaltar que tanto na Austrlia como no Canad, pases que se destacam pela abundncia de recursos naturais (e pela participao de produtos neles baseados em suas pautas exportadoras), os ndices so muito superiores aos verificados para a Amrica Latina. O fato de que a industrializao seja vista, na tradio desenvolvimentista, como uma condio praticamente necessria (embora no suficiente) ao desenvolvimento no implica, em absoluto, uma tendncia irreversvel ao aumento da ponderao da atividade industrial no produto e no emprego. De fato, a partir de certos nveis de renda per capita, a indstria tende a perder espao para os servios (Palma, 2005).
Tabela 2 VTI (indstria de transformao) per capita (US$ constantes de 1995)
Ano/Perodo Pases desenvolvidos Austrlia Canad Frana Alemanha Itlia Japo
1995 2000 2005 5089 5693 5870 2615 2744 2891 3420 4403 4596 4571 5267 5440 6388 6744 7120 3995 4214 3997 9716 10603 11588 4008 5581 326 723 1258 858 925 804 567 310 305 4120 1940 3991 5686 455 727 1356 941 1039 799 598 561 479 4888 1431
FONTE: UNIDO Database, http://www.unido.org/doc/3474. Elaborao CECON.
Reino Unido 3823 Estados Unidos 4775 Pases em 268 desenvolvimento Amrica Latina 688 Argentina 1280 Brasil 873 Chile 746 598 Mxico 487 Venezuela Sudeste Asitico e Oceania 236 China 203 Taiwan 3247 Hong Kong 1800
1995 ndia 62 Indonsia 247 Coria 2860 Malsia 1151 Filipinas 249 Tailndia 868 Europa em 514 desenvolvimento e sia Ocidental Eslovnia 2353 Turquia 498 Economias 456 em transio Rssia 555 frica do Norte 157 Egito 159 Marrocos 226 frica Subsaariana 29 Costa do Marfim 115 Gana 34 Qunia 28 Nigria 15 frica do Sul 715
2000 73 264 4028 1517 263 942 590 2995 557 546 602 183 216 240 30 122 39 25 13 751
2005 92 328 5470 1755 293 1250 706 3844 652 824 989 205 240 263 32 104 40 25 16 834
104
Como mostra a Tabela 3, j em 1975 a razo VTI/PIB, para o total da indstria, era semelhante nos pases de alta e mdia renda. Da em diante, os valores, no primeiro grupo, s fizeram cair. Mais intrigante, porm, a queda brutal da razo VTI/PIB (agora para a indstria de transformao) na Amrica Latina: de 27,2% do PIB, em 1985, a 18,5% em 2005; a contrapartida foi, claro, o aumento da participao do setor tercirio no PIB. difcil discordar de Palma (2005) e Akyz (2005) no entendimento de que se tratou de uma desindustrializao precoce (e indesejvel).49 Isso por duas razes. Em primeiro lugar, os nveis de renda per capita a partir dos quais pases desenvolvidos se desindustrializaram so muito mais elevados do que aqueles constatados no continente. Em segundo, porque na sia, de forma geral, no se constatou queda semelhante. Na regio Leste Asitico e Pacfico, no mesmo perodo, o ndice aumentou de 30,5% para 32%. Na Tailndia, a participao da indstria de transformao foi de 21,9% para 34,8%; na Malsia, de 19,3% para 30,6%. A tabela revela ainda que a Coria do Sul, onde o VTI e a renda per capita so muito superiores aos latino-americanos, continua colhendo os benefcios da industrializao: l o ndice aumentou de 27,3% para 28,4%.50 Assim, a experincia asitica em nada ratifica a tese de que o caminho do desenvolvimento tenha deixado de passar pela industrializao. Em relatrio recente, a CEPAL (2007) sugere que, enquanto na sia o dinamismo industrial promove uma terciarizao complementar, na Amrica Latina a terciarizao reflete a incapacidade do setor industrial para lograr competitividade e mercados (p. 45), configurando um novo dualismo, ou mesmo um trialismo, em que convivem a subsistncia tradicional, o setor moderno e um tercirio em que predominam a precariedade e a baixa produtividade dos empregos (id. Ibid.).
49 A percepo de que as reformas neoliberais tiveram um impacto no mnimo problemtico para a estrutura produtiva (e da para a insero comercial) de vrios pases latino-americanos (como de outros pases em desenvolvimento e em transio) , como se sabe, comum a grande nmero de intrpretes (ver, por exemplo, Cimoli & Katz, 2001, Katz & Stumpo, 2001, UNCTAD, 2003, Akyz, 2005, Kregel, 1999, Rodrik, 2006). 50 A contrao sem par da indstria em Hong Kong (de 21,3% para 3,4%!) apenas reflete a migrao da antiga cidade-Estado para locaes muito mais vantajosas na China continental.
Tabela 3 Razo VTI/PIB (%), pases e regies selecionados

1960 .. 17,7 .. 12,5 .. .. .. .. .. .. .. .. 25,5 .. .. .. .. 25,8 .. .. .. .. 27,5 28,2 26,8 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 28,9 26,5 26,7 .. .. .. .. .. .. .. .. 13,1 12,9 14,2 14,8 15,3 23,8 25,0 26,4 27,2 26,2 24,5 15,4 .. 18,2 .. .. .. .. .. .. .. .. 19,9 23,1 15,7 22,6 17,2 19,4 25,2 24,0 27,2 .. 23,3 23,2 .. .. .. 18,7 18,9 22,2 21,9 18,8 .. .. .. 19,7 20,3 22,1 24,3 24,6 26,3 26,8 26,4 19,0 21,8 14,0 22,9 19,5 17,0 16,0 21,0 22,2 18,1 18,1 32,5 35,5 39,3 41,1 40,0 38,7 36,9 36,3 .. .. 37,1 37,1 34,7 32,4 29,7 28,0 25,9 37,1 28,2 17,0 22,4 15,1 22,7 14,2 13,8 19,0 21,0 15,0 19,1 .. .. 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005
Toda a indstria
Alta renda
Renda mdia
Baixa renda
37,9 28,3 ..
Indstria de transformao
Alta renda
Renda mdia
Baixa renda
22,3 15,1 .. .. ..
Pases desenvolvidos
Alemanha
Canad
Estados Unidos
Frana
Itlia
13,3 18,4 .. ..
Japo
Reino Unido
Amrica Latina & Caribe
continua
18,5
106
Argentina 29,6 21,2 .. 18,4 18,5 14,1 19,5 15,5 17,1 15,6 .. 16,1 33,7 24,9 10,3 12,4 14,2 15,9 28,5 38,1 25,7 17,6 18,7 9,8 32,1 15,7 16,0 40,5 34,5 25,7 .. .. .. .. 18,5 20,9 15,3 12,3 29,4 18,9 34,9 13,0 21,6 21,5 30,5 25,2 19,8 20,0 .. .. 18,0 17,8 26,5 16,7 15,6 16,0 14,2 16,8 23,2 22,4 22,3 24,0 20,8 20,8 15,9 16,8 18,2 14,9 32,9 16,0 19,3 21,9 29,8 24,8 19,1 15,8 15,1 16,6 15,8 15,1 14,1 17,6 16,4 19,5 19,1 19,2 14,0 13,6 13,2 20,3 15,5 15,8 16,8 15,1 33,7 20,7 24,2 27,2 30,9 23,0 16,1 20,4 23,3 21,1 25,1 22,6 21,8 25,3 8,8 .. .. .. 16,7 19,7 .. .. .. .. 20,3 9,2 9,5 8,0 8,4 .. 19,5 29,2 24,5 .. 19,7 21,2 23,7 23,9 22,0 20,6 15,9 15,8 16,5 21,6 12,7 18,0 14,2 16,4 15,5 19,8 32,1 24,1 26,4 29,9 30,8 22,2 20,7 31,3 32,4 27,7 32,6 33,6 22,9 .. 24,0 25,9 20,4 21,5 16,2 19,6 18,1 19,5 18,6 15,5 17,6 .. 26,2 29,3 30,3 33,5 33,7 .. 18,6 17,2 19,2 18,4 .. 14,1 12,9 14,4 17,3 18,5 19,0 15,3 14,2 14,1
Bolvia
..
41,2
31,5
38,2
29,5
29,6
26,8
18,4
17,5
24,1
23,2
Brasil
Chile
Colmbia
Costa Rica
Equador
22,0 12,6 17,8 12,4 16,3 15,1 21,9 32,0 33,3 28,4 31,4 34,6 23,3 .. 9,0
Guatemala
Mxico
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Uruguai
Venezuela, RB
Leste Asitico & Pacfico
China
Filipinas
Indonsia 12,5
Malsia
Tailndia
30,6
27,5 34,8
continua
Vietn .. 14,3 14,3 14,3 14,5 .. 10,6 15,5 .. 14,3 15,9 21,6 .. 17,7 .. 9,7 10,9 .. .. 14,3 16,8 21,8 .. 19,5 .. .. 12,5 16,0 22,7 .. 12,5 .. .. .. .. 22,2 14,3 14,9 23,6 .. 20,6 .. .. 16,1 16,7 15,9 15,9 17,4 16,3 13,8 15,3 16,3 16,4 17,1 18,1 15,6 14,8 17,8 12,3 13,5 21,2 20,4 15,7 .. 14,0 15,5 15,9 22,8 16,0 16,7 17,5 15,5 21,3 16,7 7,7 5,4 15,9 15,9 17,2 18,2 17,8 13,9 19,0 13,1 3,5 17,8 21,6 24,4 27,3 27,3 27,6 29,4 28,6 3,4 .. .. 23,2 28,9 22,6 27,3 26,5 27,7 28,2 28,0 28,4
Nics asiticos* 11,3 13,6 13,7 12,1 .. .. 16,1 22,9 .. .. 22,8 .. 16,2 ..
..
..
..
..
..
20,5
12,3
15,0
18,6
20,3
20,7
Cingapura
Coria do Sul
Hong Kong
Sul Asitico
ndia
15,9 15,7 17,8 17,8 17,9 14,0 14,6 19,3 19,1 13,5
Paquisto .. .. .. ..
Europa e sia Centrais
Rssia
Oriente Mdio e Norte da frica
Turquia 20,1 ..
frica Subsaahariana
frica do Sul
14,3 17,8
Fonte: World Bank, World Development Indicators. * pases classificados pelo Banco Mundial como alta renda/no-OECD e no includos no clculo dos valores para a regio Leste Asitico e Pacfico.
Mundo
18,6 ..
108
Nas Tabelas 4 a 7, os setores da indstria de transformao de algumas regies e pases foram classificados em trs categorias: intensivos em recursos naturais, de baixa tecnologia e de mdia ou alta tecnologia.51 Os dados trazem mais evidncias do fenmeno da dupla divergncia. Nos pases desenvolvidos, os setores de mdia e alta tecnologia (MT/HT) respondiam, em 2005, por 73% do VTI. No mundo em desenvolvimento, s na regio asitica uma proporo semelhante (64,5%) era encontrada. Na Amrica Latina, o valor era de apenas 46,3%, inferior ao de todas as demais regies, com a exceo da frica Setentrional e da frica Subsaariana. Em nenhum outro pas os setores MT/HT possuam, em 2005, peso relativo mais elevado do que aquele constatado nos casos de Coria e Estados Unidos, respectivamente de 82,0% e 81,9%. Seguiam-se Japo (73,9%), Alemanha (71,4%), Malsia (70,2%), ndia (68%), Frana (66,6%) e Reino Unido (60,6%). Na Amrica Latina, ombreavam-se Mxico (51,7%) e Brasil (51,6%), muito acima de Argentina (41,6%) e Peru (25,7%), mas abaixo de outros pases em desenvolvimento como Turquia (55,4%) e frica do Sul (55,3%).52
Tabela 4 Estrutura tecnolgica do valor da transformao industrial na indstria de transformao (%): regies
1995 23.9 16.3 59.8 43.2 16.5 40.5 1995 Economias desenvolvidas 16.9 10.2 73.0 40.5 13.2 46.3 2005 2005 Leste e sul asiticos e Oceania 1995 29.0 18.0 53.3 56.2 20.4 23.4 1995 2005 22.7 13.2 64.5 52.9 16.8 30.5 2005 1995 36.2 16.1 48.1 65.6 16.7 18.2 1995 Economias em transio 2005 28.4 15.3 56.4 68.3 14.6 17.3 2005 1995 42.0 21.8 36.3 26.2 16.8 57.2 1995 2005 35.1 16.0 48.9 19.5 11.5 69.0 2005
Europa em desenv. e sia Ocidental
RB LT MT/HT RB LT MT HT
Amrica Latina e Caribe Norte da frica
frica Subsaariana
Mundo
51 Setores a dois dgitos da ISIC Rev. 3 (International Standard Industrial Classification of all Economic Activities). A classificao dos setores a dois dgitos procura emular a classificao de setores a dois e trs dgitos (ISIC Rev. 2) utilizada por Lall (por exemplo 2000) e pela UNIDO (2005) e que no permite a separao entre setores de mdia e alta tecnologia. Infelizmente, no tivemos acesso a dados mais desagregados. 52 bem verdade que a proporo dos setores MT/HT aumentou no Mxico, no Brasil e na Argentina, de forma significativa, aps 1995. Mas esse ganho se deu em todas as regies, exceo da frica Subsaariana.
Tabela 5 Estrutura tecnolgica do valor da transformao industrial (indstria de transformao, %): pases desenvolvidos
Austrlia Canad Frana Alemanha Itlia
RB LT MT/HT
1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 34.3 36.0 31.5 32.5 22.5 18.4 18.2 16.9 23.6 26.6 24.2 16.5 23.6 25.3 22.2 11.2 11.9 8.6 13.8 14.4 19.6 15.3 14.7 11.9 29.1 25.8 16.2 9.5 16.4 13.9 14.7 7.0 53.8 55.7 54.8 53.0 57.8 66.6 67.3 71.4 47.4 47.6 59.8 73.9 60.2 60.6 63.1 81.9
Japo
R. Unido
Est. Unidos
Tabela 6 Estrutura tecnolgica do valor da transformao industrial (indstria de transformao, %): pases em desenvolvimento selecionados
Argentina Brasil Colmbia Mxico Peru
RB LT MT/HT
1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 43.5 44.5 18.5 14.1 37.9 41.6 37.3 35.4 45.1 42.0 17.3 13.1 18.8 17.7 45.5 51.6 36.4 40.3 39.4 35.8 46.1 48.1 48.6 45.6 14.0 12.6 26.4 26.0 17.9 12.0 46.8 51.7 27.7 25.7 33.5 42.3 37.7 41.2 33.3 27.5 29.0 31.3
Egito
Marrocos
Tabela 7 Estrutura tecnolgica do valor da transformao industrial (indstria de transformao, %): pases em desenvolvimento selecionados
1995 2005 33.7 41.5 24.8 27.5 55.4 17.4 Turquia frica do Sul 1995 2005 17.2 13.3 32 33.3 1995 2005 23.1 20.9 15.0 11.1 ndia 1995 2005 53.2 52.6 20.2 22.3 Indonsia
Coria do Sul Malsia
RB LT MT/HT
1995 2005 1995 2005 19.4 11.5 28.0 22.8 15.3 6.6 9.8 6.9
49.7 53.3
61.9 68.0
26.6 25.2
65.5 82.0 62.2 70.2
Utilizando outra metodologia, o National Science Board (NSF, 2006) norte-americano acompanha a participao de 70 pases no VTI global das indstrias high-tech.53 Entre 1980 e 2003, as quatro economias latino-americanas consideradas (Argentina,
53 A cobertura, embora incompleta, abrange a maior parte da atividade econmica global. De fato, esta se concentra nos 38 pases para os quais so apresentadas informaes individualizadas. So classificados como high-tech os setores aeroespacial, farmacutico, equipamento de escritrio e de computao, equipamento de comunicao e instrumentos cientficos.
110
Brasil, Chile e Mxico) sofreram uma queda de 13,6% para 3,3%. O inverso deu-se com o grupo constitudo por dez economias asiticas. Nelas, a participao aumentou de apenas 3,8%, em 1980, para 19,4% em 2003. No perodo, a retrao brasileira (de 11% para 2,1%) revela-se ainda mais dramtica quando contraposta ao xito da Coria (de 0,6% para 3,7%) e, com mais forte razo, da China (de 0,9% para 9,3%).54 Muito mais do que na Amrica Latina, na sia a estrutura produtiva e a especializao comercial se modificaram, simultaneamente, na direo de produtos manufaturados mais nobres mais intensivos em tecnologia e de demanda mais dinmica. Vejamos agora alguns dados relativos ao comrcio internacional.
III
O comrcio internacional, como se sabe, cresce mais rapidamente do que o PIB global: a integrao entre os pases se aprofunda, refletindo, entre outros fatores, a disseminao das redes internacionais de produo. Outro fato estilizado bem estabelecido diz respeito composio do valor do comrcio internacional55 segundo a intensidade tecnolgica dos bens transacionados:56 o comrcio internacional de produtos industriais cresce mais do que o de primrios57 e o de manufaturados intensivos em tecnologia mais do que todos os demais com a possvel exceo dos perodos marcados por fortes aumentos dos preos de petrleo (tabela 8).58
54 importante chamar a ateno para o fato de que esse valor era superado apenas pelas participaes norte-americana e japonesa. Seguiam-se, para o mesmo ano, as participaes da Alemanha (em queda durante todo o perodo) e da Coria (para a qual os valores passaram de 0,6% a 3,7%). Segundo o NSF (2006: O5), em 2003, a ordenao dos pases por valor de investimento em pesquisa e desenvolvimento trazia tambm Estados Unidos, Japo, China e Alemanha nas primeiras posies. 55 So utilizados aqui os dados do COMTRADE. Essa base organizada pelas Naes Unidas traz, para cada pas, os nmeros (em dlares correntes) do comrcio exterior. Foi aqui utilizada a reviso 2 da SITC (Standard International Trade Classification), que permite a cobertura do perodo 1985-2005. Seguindo o procedimento sugerido por Lall (2000), tendo em conta problemas com os dados nacionais, foram excludos do agregado dos pases em desenvolvimento as naes em transio do leste europeu e da sia Central. 56 Os produtos so aqui classificados com base num critrio que denominamos UNCTAD/NEIT. A estrutura , no essencial, aquela empregada nos Trade and Development Reports publicados pela UNCTAD. A UNCTAD, porm, desconsidera o comrcio internacional de combustveis (carvo, petrleo, gs natural). Os pesquisadores do NEIT-UNICAMP (ver NEIT, 2007) agruparam alguns dos itens desprezados numa nova categoria, aqui denominada energia. Para uma classificao alternativa, ver Lall (2000). 57 Que, porm, lograram estabilizar sua participao entre 2000 e 2005. 58 Naturalmente, uma anlise mais minuciosa, como a de Mayer, Butkevicius e Kadri (2002), consegue identificar a presena de alguns produtos menos sofisticados entre os itens de maior crescimento no comrcio internacional.
interessante ressaltar que esse fenmeno ainda mais acentuado quando se tomam apenas as exportaes dos pases em desenvolvimento:59 a participao dos primrios, que era de 24,6% em 1985, caiu para 11,2% em 2005; j os produtos MT e HT registraram ganhos extraordinrios: no primeiro caso, passaram de 5,5% para 16%; no segundo, de 10,3% para 31,2%.60 O resultado foi uma inesperada convergncia entre as estruturas tecnolgicas das exportaes dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento (Grfico 3). Tem sido igualmente marcante o ganho de participao no comrcio internacional por parte dos pases em desenvolvimento; embora ainda sejam inferiores s dos pases desenvolvidos (que representaram 55,5% do comrcio global em 2006), suas exportaes tm crescido, desde os anos 1990, a taxas bem mais elevadas.61 A combinao entre a alta taxa de crescimento e o peso relativo adquirido possibilitou um resultado indito: no perodo 2001-2006, a contribuio dos pases em desenvolvimento ao crescimento das exportaes globais superou pela primeira vez a dos pases desenvolvidos, atingindo 55,4% (Macedo e Silva, 2008).
Tabela 8 Estrutura tecnolgica das exportaes globais (UNCTAD/NEIT, %)
Primrios Energia Intensivos em trabalho e recursos naturais Baixa intensidade tecnolgica Alta intensidade tecnolgica
FONTE: COMTRADE. Elaborao CECON.
1985 13.2 7.7 18.0
1990 16.0 8.3
1995 15.0 5.6
2000 10.1 5.8 11.7
2005 11.1 6.9 11.8
12.0 24.2 4.0
14.4 26.3 4.8 7.0
14.6 26.0 5.4 6.8
13.0 25.0 5.0
11.5 24.8 5.4
Mdia intensidade tecnolgica No classificados
21.0
23.1
26.6
29.3
28.4
59 Seguindo o procedimento sugerido por Lall (2000), tendo em conta problemas com os dados nacionais, foram excludos do agregado dos pases em desenvolvimento as naes em transio do leste europeu e da sia Central. 60 Reduziu-se tambm o peso dos energticos (de 35,8% para 17,4%). As fraes dos demais segmentos mantiveram-se praticamente constantes. 61 Vale ressaltar que a categoria de produtos energticos a nica em que os pases em desenvolvimento detm mais de 50% do comrcio internacional.
112
Mas, como seria de se esperar, o glamour do mundo em desenvolvimento no se distribui de forma homognea entre todos seus membros. Ganhos de participao e de sofisticao aqui indicada pela posio no gradiente de intensidade tecnolgica concentram-se nos pases asiticos. A Tabela 9 mostra que, entre 1960 e 2006, as exportaes dos NICs passaram de 1,6% a 9,5% do comrcio internacional, superando as norte-americanas (e as japonesas) e praticamente igualando as alems. No caso do subconjunto formato por China, ndia e ASEAN-4, a variao foi de 5,4% para 12,7%. A Amrica Latina (exclusive Venezuela), que partira de uma participao de 4,7% em 1960, detinha apenas 2,8% em 1990; aps esse ano, obteve uma modesta recuperao, que lhe permitiu responder por 3,9% das exportaes globais em 2006 frao inferior quela de 1960. Entre 2000 e 2006, as exportaes de China, ndia e ASEAN-4 (Filipinas, Indonsia, Malsia e Tailndia) representaram 17,2% do crescimento das exportaes globais. A Amrica Latina contribuiu com apenas 3,6%.
Grfico 3 Estrutura tecnolgica das exportaes de pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento em 1990 e 2005 (%)
Primrios 35 30 25 H T 20 15 10 5 0 Energia HT Primrios 35.0 30.0 25.0 20.0 1 5.0 1 0.0 5.0 0.0
Energia
M T
Trabalho e recursos
MT
Trabalho e recursos
LT LT Desenvolvidos 1990 FONTE: COMTRADE. Elaborao CECON. Desenvolvidos 2005 Desenvolvidos 1990 Desenvolvidos 2005
Tabela 9 Composio por origem das exportaes globais (%)

Pases desenvolvidos frica 1960 33,0 5,0 8,9 67,3
1970 27,7 3,7 8,8 72,2
1980 37,1 3,2 7,3 62,9
1990 26,4 2,1 1,8 71,9
2000 36,3 1,7 4,2 63,6
2006 44,5 2,0 6,7 55,5
Pases em desenvolvimento (inclui NICS) Leste Europeu
Exportadores de petrleo Estados Unidos Japo Alemanha

NICS *
Desenvolvidos menos EUA, Japo e Alemanha
15,8 8,8 3,1
39,5
4,8
13,6 10,8 2,0 3,6 1,8 6,1
41,6
5,0
13,6
11,1 6,4 9,5 3,3 2,4
35,9
11,4 12,2 7,8 2,8 2,3 8,3
39,9
4,9
12,1 7,4 8,6
35,5
4,6
32,3 5,4 9,5 9,2 3,9 3,5 8,6
6,2
Amrica Latina (menos Venezuela) China, ndia e Outros pases em desenvolvimento

ASEAN-4
1,6 5,4
4,7 2,6
3,8 3,6
10,3 8,7 4,2 2,6
2,8
4,8
12,7
FONTE: WTO. Elaborao CECON.
As tabelas 10 e 11 trazem a estrutura tecnolgica das exportaes de pases asiticos e latino-americanos selecionados. Salta aos olhos a maior concentrao das exportaes latino-americanas em produtos baseados em recursos naturais. verdade que, em quase todas as naes, os produtos primrios perderam participao no correr do perodo. Isso se deu especialmente entre 1985 e 2000; j no ltimo qinqnio, os primrios ganharam ponderao em toda a Amrica Latina (com exceo da Venezuela, onde, porm, o ganho se deu nos energticos) e em alguns dos asiticos (ndia, Indonsia, Malsia e Filipinas). Em quase todos os pases da amostra, os produtos intensivos em mdia e alta tecnologia ganharam ponderao nos 20 anos cobertos pelas tabelas. Na sia, porm, a transformao da pauta exportadora foi muito mais persistente e intensa. Na Amrica Latina, o movimento foi mais titubeante e discreto com a possvel e peculiar exceo do Mxico. No ano de 2005, este computava 25,2% de suas exportaes na categoria de alta intensidade tecnolgica,
114
mais do que a ndia e a Indonsia (e do que o Brasil, com apenas 12,5%). A soma de produtos MT e HT, no Mxico, representava 61,5% da pauta mexicana em 2005 valor superior quele de alguns dos dinmicos asiticos (e, novamente, muito superior ao brasileiro, de 32,8%). Mas, como se sabe, nem tudo que reluz ouro: no mundo contemporneo das redes internacionais de produo, a sofisticao tecnolgica das exportaes tornou-se um indicador menos confivel. O Mxico importa sofisticao na forma de peas e componentes e a exporta na forma de produtos acabados; entre uma coisa e outra, est a famosa maquila, que paga baixos salrios e agrega pouco valor (Akyz, 2005). Na Argentina, no Chile, na Venezuela e na Comunidade Andina, os produtos primrios e energticos ainda lideram as exportaes, e com vantagem considervel. Na amostra de pases asiticos, isso ocorre apenas na Indonsia.62 Mesmo esta exibe um crescimento dos itens de mdia e alta tecnologia que, de forma geral, na sia, supera em muito o verificado na Amrica Latina.
62 No nos deixemos iludir, porm, pelas propores: em 2005, as exportaes chinesas de primrios tinham valor superior s da Indonsia. E as exportaes de primrios de China, Coria, Filipinas, ndia, Indonsia, Tailndia e Taiwan, no valor de US$ 126 bilhes, superavam as de Argentina, Brasil, Chile, Mxico e Venezuela (US$ 117 bilhes). Evidentemente, a desproporo era muito maior para as exportaes do conjunto de produtos manufaturados, que somavam US$ 1,1 trilho para o subconjunto asitico e US$ 246 bilhes para o latino-americano.
Tabela 10 Estrutura tecnolgica das exportaes: pases asiticos selecionados

Primrios Energia Intensivos em trabalho e recursos naturais Baixa intensidade tecnolgica Mdia intensidade tecnolgica Alta intensidade tecnolgica No classificados Primrios Energia Intensivos em trabalho e recursos naturais Baixa intensidade tecnolgica Mdia intensidade tecnolgica Alta intensidade tecnolgica No-classificados Primrios Energia Intensivos em trabalho e recursos naturais Baixa intensidade tecnolgica Mdia intensidade tecnolgica Alta intensidade tecnolgica No-classificados Primrios Energia Intensivos em trabalho e recursos naturais Baixa intensidade tecnolgica Mdia intensidade tecnolgica Alta intensidade tecnolgica No-classificados China 1985 1990 1995 2000 2005 30,8 18,3 12,1 8,4 5,5 43,9 8,4 3,6 3,2 2,3 41,2 35,9 26,9 9,5 9,0 9,2 11,3 15,2 16,3 18,5 25,4 37,5 3,9 3,0 2,2 ndia 1985 1990 1995 2000 2005 35,7 25,3 23,5 17 17,6 6,0 2,9 1,7 4,3 11,5 48,6 47,9 46,8 33,0 4,6 6,2 6,8 9,3 6,3 6,6 7,1 9,8 8,9 9,9 12,2 13,1 3,4 4,2 5,8 5,6 Coria do Sul 1985 1990 1995 2000 2005 5,5 5,4 4,6 3,7 3,5 3,2 1,1 2,0 5,5 5,5 19,2 14 6,7 12,8 10,9 13 22,1 20,1 27 35,3 43,4 43 4,1 2,4 1,3 Filipinas 1985 1990 1995 2000 2005 42,1 28,6 18,3 6,9 8,9 0,9 2,2 1,5 1,3 1,9 12,7 1,1 1,6 8,9 32,7 17,4 1,6 4,0 11,9 34,2 13,6 0,9 6,3 18,5 40,8 11,4 1,0 10,2 68,1 1,0 9,3 1,3 15,9 61,9 0,9 34,2 28,8 8,7 17,4 2,2 34,5 15 12,9 27,5 3,7 42,3 2,5 6,0 4,7 2,7 19,3 1,1 0,9 3,7 0,4 38,0 5,5 12,3 13,3 4,2
Hong Kong 1985 1990 1995 2000 2005 7,9 6,6 5,9 4,2 2,8 0,5 0,8 1,0 0,3 0,3 44,3 38,4 35,4 26,1 3,5 4,6 3,7 2,7 11,3 14 15,4 15,7 27,4 31,6 36,4 47,6 6,2 4,6 4,5 4,7 Indonsia 1985 1990 1995 2000 2005 20,2 20,5 24 17,4 25,2 68,6 43,8 25,3 25,2 27,7 8,7 28,7 34,2 29,7 21,2 0,2 1,7 2,7 2,4 2,5 0,1 1,0 3,4 6,1 8,7 1,7 3,2 8,9 17,3 13,5 0,5 1,1 1,5 1,8 1,2 Malsia 1985 1990 1995 2000 2005 41,1 27,4 17 9,2 10,6 31,5 18,3 7,0 9,6 13,3 10,6 10,7 8,5 7 2,7 2,5 1,8 3,1 6,9 9,4 9,7 12 31,7 50,7 59,3 50,6 2,3 2,7 2,0 3,4 Tailndia 1985 1990 1995 2000 2005 59,4 34,8 25,2 18,9 17,4 1,4 0,8 0,7 3,2 4,3 20,9 2,3 7,9 4,5 3,7 30,5 2,7 7,7 18,6 4,9 24,9 3,5 14,5 27,2 4,0 16,8 3,7 17,7 34,7 5,0 13,1 4,7 23,8 32,6 4,1 5,3 1,6 3,4 16,6 0,5 43,7 3,8 12,2 25,9 6,0
FONTE: COMTRADE. Elaborao CECON.
116
Tabela 11 Estrutura tecnolgica das exportaes: pases latino-americanos selecionados

1985 1990 1995 2000 2005 71,3 62,6 55,2 48,1 50,8 7,6 8,0 10,4 17,7 16,4 9,0 7,5 9,7 3,9 6,8 3,2 5,3 3,4 5,1 Argentina 1985 1990 1995 2000 2005 48,7 44,7 43,9 38,1 39,6 6,4 2,2 0,9 1,6 6,0 11,5 12,6 13,8 12,3 9,4 10,1 13,1 11,6 8,2 9,3 Brasil
Primrios Energia Intensivos em trabalho e recursos naturais
Baixa intensidade tecnolgica Alta intensidade tecnolgica No-classificados
Mdia intensidade tecnolgica
6,2 3,2
0,3
6,3
0,4
7,5
4,9 11,3 12,8 12,5 1,3 8,2 2,3 9,1 2,3 9,2
12,7 15,1 17,4 18,4 20,3 1,4 10,6 9,7 18,2 12,5 1,7 Mxico 2,6 3,1 2,6
9,6
1985 1990 1995 2000 2005 89,6 85,7 84,3 79,6 81,5 0,5 0,5 0,3 1,1 2,1 2,1 3,3 3,7 4,5 3,5
Chile
1985 1990 1995 2000 2005 37,5 10,3 9,7 14,9 5,0 10,2 11,7 8,9 4,3 5,7 4,7 5,3 18,8 11,9 6,8 7,7
1,3 0,6
1,5 0,9
1,4 2,1
1,5 2,8
2,2 1,9
3,4
2,5
4,4
3,8
Venezuela 9,5
4,7
3,6
4,5
6,0
3,2
5,6
10,3 21,7 26,6 25,2 Comunidade Andina (excl. Venezuela) 1,4 1,9 1,4 1,7
22,8 38,3 39,2 36,3
1985 1990 1995 2000 2005 10,8 9,7 1,5 0,7 80 80,1 76,3 86,1 88,7 4,0 2,0 1,8 4,0 2,3 3,1 3,2 1,1 1,5 4,8 0,4 1,2 5,0 2,7
1985 1990 1995 2000 2005 82,8 73,7 47,9 65,9 56,8 0,4 8,5 1,9 4,8 5,8 9,9 3,0 7,5 3,7 8,2 2,6 2,1 20,1 2,5 10,0 8,1 6,5 7,1

FONTE: COMTRADE, elaborao CECON.
5,3
2,9
9,3
1,6
0,0
2,0
0,4
4,2
0,6
2,9
0,2
1,9
0,2
3,6
0,0
4,3
0,0
6,7
4,3
9,0
4,9
7,3
7,9
Em suma, enquanto os pases asiticos tm conquistado vantagens comparativas na produo dos bens de demanda mais dinmica no comrcio global63 e concentrado suas pautas de exportao nessas mesmas categorias , na Amrica Latina a estrutura do comrcio exterior muda de forma muito mais lenta; as exportaes da regio revelam a persistncia, na maior parte das naes, da especializao em produtos primrios ou de baixa intensidade tecnolgica.
IV
Uma anlise instigante das conexes entre estrutura produtiva, especializao comercial e desempenho econmico de pases desenvolvidos e em desenvolvimento foi recentemente apresentada pela CEPAL (2007: captulo 4). Utilizando vrios indicadores64 para comparar pases desenvolvidos e em desenvolvimento, o estudo confirma as proposies desenvolvimentistas: estruturas produtivas mais prximas s de economias avanadas, com maior ponderao de atividades intensivas em conhecimento, esto correlacionadas com maiores esforos e resultados em P&D, com menores gaps de produtividade e menor importncia dos recursos naturais na pauta de exportaes. O mesmo texto analisa sete pases desenvolvidos65 nos quais produtos baseados em recursos naturais respondem por mais de 40% das exportaes, concluindo que suas estruturas produtivas se parecem muito mais com as dos demais desenvolvidos e com as dos asiticos do que com as latino-americanas. A concluso, semelhante quela defendida por Machinea & Vera (2006), que a abundncia de recursos naturais, no sendo uma maldio insupervel, de forma alguma exime os pases abenoados por Deus de um esforo para a criao de setores com maior contedo tecnolgico.
63 Para os indicadores de vantagens comparativas reveladas empregando as mesmas categorias de intensidade tecnolgica, ver Macedo e Silva (2008). 64 Comparam-se a participao dos setores intensivos em engenharia nas estruturas industriais dos pases com aquela verificada nos Estados Unidos, as estruturas industriais por meio do ndice de Krugman, a produtividade do trabalho com a norte-americana, ndices de esforo (dispndio em P&D) e resultados (patentes) na produo de tecnologia e, por fim, o ndice de adaptabilidade, que mede a importncia relativa, na pauta exportadora, dos setores cuja demanda mundial cresce mais ou menos do que a mdia. A classificao dos produtos industriais empregada pelo estudo diferencia os produtos em intensivos em engenharia, em mo-de-obra e em recursos naturais. 65 Austrlia, Canad, Dinamarca, Finlndia, Irlanda, Noruega e Nova Zelndia.
118
Paradoxalmente, o aprofundamento da dupla divergncia poderia amenizar, em alguma medida, a sorte dos pases latino-americanos. O quadro mais favorvel seria aquele em que a voracidade chinesa por produtos bsicos, representando um choque permanente sobre a estrutura do comrcio internacional, continuasse a beneficiar os exportadores, na forma de maiores volume e preos dos produtos primrios e intensivos em recursos naturais.66 Todavia, importante no esquecer que, na estrutura tecnolgica das aquisies realizadas no exterior pelos principais pases importadores,67 a participao dos primrios e dos intensivos em trabalho e recursos naturais vem caindo desde pelo menos 1990; em contrapartida, a participao dos produtos HP cada vez maior (para os dados, ver Macedo e Silva, 2008). Algo semelhante ocorre para as importaes da China (que gerou a segunda maior contribuio nacional ao crescimento das importaes globais entre 2001 e 2005).68 Ainda que o bnus chins se sustente por um perodo considervel, no seria apropriado recomendar aos governos latino-americanos que cruzem os braos e aguardem um episdio de bonana semelhante quele provido pela insero primrio-exportadora no sculo XIX. Pelo contrrio: luz das contribuies dos autores mencionados no primeiro item deste texto, bem como das evidncias empricas, pareceria mais razovel insistir na centralidade do esforo para a constituio de setores mais intensivos em tecnologia e para a aquisio de competitividade externa. E, possivelmente, investir mais pesadamente na idia de integrao regional. Nos ltimos 20 anos, a sia em desenvolvimento tem alcanado um tipo de integrao cujos resultados se aproximam queles desejados por Prebisch: uma industrializao atenta aos requisitos de eficincia e eqidade entre os pases. Trata-se, bvio, de uma experincia especfica, at por beneficiar-se de uma
66 Ver Kaplinsky (2006), para uma anlise de outros fatores, alm da China, que poderiam contribuir para uma certa recuperao dos preos relativos dos produtos primrios. 67 Ou seja, os 20 pases que mais contriburam (73,2%), no perodo 2001-2005, para o crescimento das importaes globais. 68 A participao dos produtos primrios na pauta de importaes chinesa no se alterou de forma substancial entre 1995 e 2005, ficando sempre em torno de 15% (com leve aumento de 2000 a 2005). A participao dos energticos, sim, cresceu, passando de 0,1% em 1995 para 4,9% em 2005. Muito mais significativas, porm, foram as alteraes nas demais rubricas. Caram de forma particularmente dramtica as fraes correspondentes s importaes de intensivos em trabalho e recursos naturais e de produtos de mdia intensidade tecnolgica. J no que tange aos produtos HT, a percentagem passou de 28,1% para 44,3% no perodo considerado.
contribuio positiva por parte de um pas desenvolvido, o Japo (Palma, 2004, Medeiros, 2007). Mas parece no ser impossvel extrair dela algumas lies at mesmo porque a integrao asitica tem avanado por meio da constituio de redes internacionais de produo, e estas parecem ser um fenmeno incontornvel (Lall et alii, 2004). Na Amrica Latina, as chancelarias criaram, nas ltimas dcadas, toda sorte de protocolos de intenes e acordos,69 mas com resultados menos expressivos no que tange a efeitos dinamizadores e integrao efetiva.70 Na regio, o que avanou, decididamente, foi o chamado novo regionalismo, caracterizado por acordos que renem pases desenvolvidos e em desenvolvimento em torno de uma pauta muito mais ampla do que a mera integrao comercial (UNCTAD, 2007). O exemplo mais notrio e o primeiro do tipo o do NAFTA. Posteriormente, para ficar apenas na Amrica do Sul, os Estados Unidos negociaram acordos com o Chile, o Peru, o Equador e a Colmbia, os dois primeiros j aprovados pelo Congresso norte-americano. Em muitos desses acordos que lembram os unequal treaties impostos a pases asiticos no sculo XIX , os Estados Unidos concedem muito pouco (essencialmente a manuteno de privilgios anteriormente passveis de revogao) em troca de redues importantes na proteo comercial e de compromissos em torno de temas como investimento direto e propriedade intelectual, entre outros que vo muito alm daqueles j acordados nas negociaes da OMC. No esse, evidentemente, o caminho adequado para os pases que ainda resistem perda de policy space. So poucos, de fato, na Amrica Latina, e todos na Amrica do Sul.71 Argentina, Brasil e Venezuela respondem pela maior parte do produto e da populao do continente sul-americano e detm, portanto, algumas cartas na mo.
69 Descries detalhadas podem ser encontradas em Vaillant (2007) e Gudynas (2006). 70 Para Medeiros (2007: 6), parte problemas estruturais (como a inexistncia de complementaridades na estrutura produtiva, a exigidade do mercado regional em relao ao mercado mundial, o desenho da infra-estrutura), faltou na Amrica Latina um pas com a disposio e a capacidade polticas e econmicas para exercer o papel que a Alemanha desempenhou na Europa e os Estados Unidos na regio asitica. 71 Argentina, Brasil, Bolvia, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela. Parece configurar-se, de fato, uma clivagem entre uma Amrica do Sul oriental e atlntica e outra ocidental ou pacfica (Nogueira Batista Jr., 2006: 8).
120
Como utiliz-las? Parece inevitvel e justo assumir que a consolidao de um bloco poltico e econmico na regio requer, mais do que no passado, que medidas destinadas a promover o crescimento dos pases menores e mais pobres sejam realmente levadas a srio. Uma integrao mais profunda dos mercados regionais poderia resultar em ganhos na capacitao do bloco como um locus competitivo na produo e exportao de manufaturados. Alm disso, um bloco poltico teria maior poder de barganha. Mas... poder de barganha para qu? Parece pouco promissora a concentrao de esforos exclusivamente na (improvvel) liberalizao, por parte dos pases desenvolvidos, das importaes de produtos primrios; se tivssemos sucesso, a moeda de troca seria concesses no comrcio de manufaturados e restries ao escopo de polticas internas. De maior interesse estratgico seria a identificao de afinidades com a sia dinmica (assim como com outros pases de porte, como a Rssia e a frica do Sul). Com ela, talvez seja possvel negociar duramente uma insero menos secundria na Fbrica Asitica do que aquela at aqui lograda pelo Mxico, onde o florescimento do comrcio intra-industrial (Kim, 2007) apenas diversificou a origem das importaes que passaro pelo processo de maquila. Uma insero menos secundria exigiria a negociao de algo mais inteligente do que uma ampla zona de livre-comrcio, que apenas aumentaria as desvantagens da produo industrial latino-americana. Quem sabe, por outro lado, ainda seja possvel negociar com a sia dinmica uma presso maior, junto aos pases desenvolvidos, no sentido de restituir aos pases em desenvolvimento uma parcela do policy space de que foram privados nos anos 90.72 Seria bom que essa negociao no tardasse. Em mais alguns anos, boa parte da sia em desenvolvimento ter se tornado a sia desenvolvida. J no contamos com sua benevolncia (mercadoria praticamente inexistente nas relaes entre Estados). Em breve, tampouco contaremos com seu interesse nesse tipo de iniciativa.
72 Sugestes semelhantes so defendidas em Rodrik (2007b).
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127
PADRES REGIONAIS E INICIATIVAS PARA A INTEGRAO NA AMRICA DO SUL

Andr Martins Biancareli*
3 INSERO EXTERNA E FINANCIAMENTO: NOTAS SOBRE
INTRODUO
O perodo histrico ao qual se costuma denominar globalizao tem representado, para os pases em desenvolvimento de uma maneira geral, uma poca muito mais de desafios do que de oportunidades muito aqum, portanto, das promessas embutidas na onda de reformas liberalizantes que, nas diferentes regies perifricas, abriram as portas dos novos tempos. O foco do presente texto so as dimenses monetrias e financeiras desse fenmeno mais amplo; e neste aspecto, de maneira muito mais explcita do que em outros, os fracassos e frustraes, particularmente para as economias em desenvolvimento, so notrios. Conforme desenvolvido em Biancareli (2007), parte-se da concepo de que o sistema monetrio e financeiro contemporneo caracterizado por uma
* Professor do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (CECON), da mesma instituio. O autor agradece aos comentrios feitos pelos vrios participantes da reunio de 29 e 30/11/2007, no Instituto de Economia da UNICAMP, a uma verso anterior do texto, obviamente isentando-os de qualquer responsabilidade sobre as imperfeies que persistem.
128
dinmica estruturalmente especulativa e que suas relaes com as economias perifricas (emissoras de moedas inconversveis) so marcadas por trs tipos de assimetrias: a monetria, a financeira e a macroeconmica. Em termos mais concretos, essa configurao instvel e hierarquizada assume a forma de ciclos de liquidez internacional direcionados aos chamados mercados emergentes: sucedem-se fases de abundncia e escassez de financiamento externo (com fortes impactos sobre as variveis cambiais e monetrias, as contas do balano de pagamentos e as condies financeiras domsticas), e o determinante ltimo dos grandes movimentos exgeno aos pases que mais sofrem, nas duas fases, os seus impactos. Desde 19901 observam-se dois grandes ciclos: o primeiro at 2002 (dividido em uma fase de cheia, que dura at 1997, e uma de seca a partir de 1998) e o segundo de 2003 at os dias atuais provavelmente encerrando a sua fase de cheia. Uma das conseqncias das crises financeiras que marcaram a fase de seca foi a reabertura do debate sobre a reforma na arquitetura financeira internacional, no qual no faltaram propostas de variadas coloraes polticas e ideolgicas para tal fim. No entanto, essas discusses acabaram tendo pouqussimos desdobramentos prticos, e provavelmente esse tema seguir tendo, para o chamado mainstream economics, interesse apenas acadmico sem qualquer sentido de urgncia em termos polticos, enquanto perdurar a fase de liquidez internacional abundante.2 Paralelamente, tambm caracterstica dos tempos de globalizao o fenmeno descrito pelos estudiosos das relaes econmicas internacionais como regionalismo aberto: em paralelo maior integrao no plano global (como contraponto ou, nas formulaes mais apologticas, como building blocks dessa maior extroverso multilateral), acentuam-se as integraes regionais, principalmente por meio de uma complexa teia de acordos de livre-comrcio.3 Na
1 Esta parece ser a data mais relevante para marcar a insero dos pases em desenvolvimento na globalizao financeira, j que marca a volta dos fluxos privados de capital, com as caractersticas quantitativas e qualitativas peculiares dos novos tempos, para tais destinos. 2 Uma viso panormica do debate sobre reforma na arquitetura financeira internacional, com leitura crtica de seus resultados, fornecida por Griffith-Jones (2002). 3 Para um survey da literatura sobre o regionalismo aberto, ver Kuwayama (1999). Uma perspectiva crtica mais recente apresentada em UNCTAD (2007, cap. III).
3- Insero Externa e Financiamento
129
Amrica do Sul que parece uma unidade de anlise mais adequada4 , o processo tem origem ainda no final dos anos 1980 com a criao do Mercosul (ou antes: a Comunidade Andina de Naes, CAN existe institucionalmente pelo menos desde 1979) e tem avanado a duras penas, com progressos muito mais notveis (ainda que sujeitos a recuos e disputas) no mbito comercial. Na primeira dcada do sculo XXI, influenciado pelas mudanas polticas e ideolgicas mais gerais que parecem tomar conta do sub-continente, o processo ganha novo flego e, aparentemente, novo contedo e pretenses, ainda que se apresente repleto de limites e contradies, como apontado por Veiga & Rios (2007). O regionalismo ps-liberal, na expresso desses autores, se materializou na rejeio da ALCA ao modo como foi proposto pelos Estados Unidos e, de maneira positiva, nas sugestes de unio da CAN e do Mercosul, formando uma Unio ou Comunidade Sul-americana de Naes (UNASUR ou CSAN5), ou ainda por iniciativas como as da Alternativa Bolivariana para as Amricas (ALBA) por parte do governo venezuelano em conjunto com Cuba, Nicargua e Bolvia. De qualquer modo e voltando para os aspectos da integrao que mais interessam aqui , parece claro que, se o objetivo caminhar para formas mais avanadas de cooperao que transcendam os acordos de comrcio, ganham relevncia os aspectos financeiros. Como ser discutido em mais detalhes na segunda seo deste texto, iniciativas nessa direo so uma exigncia das crescentes relaes econmicas regionais. E, por outro lado, surgem como uma resposta
4 Como aponta Batista Jr. (2006, p. 1): Como conceito poltico, a Amrica Latina perdeu muito de sua relevncia. O Mxico e a Amrica Central parecem ter cado irremediavelmente na rbita dos Estados Unidos. No se pode contar com os mexicanos e centro-americanos para a construo de um projeto de integrao que se pretenda autnomo e soberano. 5 A data de nascimento da UNASUL geralmente atribuda Cpula Presidencial Sul-Americana realizada em Cuzco-Ayacucho (Peru) em 08 e 09/12/2004. O encontro de Braslia (em 30/09/2005) seria o primeiro na nova instituio. Vaillant (2007) apresenta, na sua pgina 16, um quadro resumo das diferentes cumbres sudamericanas que materializam a comunidade. Gudynas (2006), em anlise preparatria para a reunio de Cochabamba (dezembro de 2006) faz uma retrospectiva crtica da trajetria at ali. Consultar tambm, para um registro oficial dos contornos e intenes da iniciativa, CER (2006) o documento final de uma comisso estratgica de reflexo formada por representantes presidenciais e que se propunha a definir um novo modelo de integrao em direo Comunidade Sulamericana de Naes.
130
alternativa um contraponto ou complemento s insuficincias e problemas do sistema monetrio e financeiro internacional, tanto do ponto de vista de suas caractersticas intrnsecas mais perversas (assimetrias, instabilidade, ciclos de liquidez) como da inadequao das instituies multilaterais dedicadas a esses temas. Nesse contexto, o objetivo do presente trabalho fornecer um primeiro conjunto de subsdios (mais indagaes do que certezas) para o estudo e a reflexo acerca da integrao financeira na Amrica do Sul. Pretende-se, em uma primeira parte, caracterizar, por meio de um panorama comparativo (principalmente em relao aos emergentes asiticos), tanto os padres de insero dos principais pases sul-americanos na globalizao financeira, como o perfil dos seus respectivos sistemas financeiros domsticos. De posse desse quadro, em uma segunda parte feita uma rpida reviso das discusses tericas sobre as frentes de integrao monetria e financeira e so mapeadas algumas iniciativas concretas feitas nessa direo, na Amrica do Sul. Como ponto de partida para um esforo de pesquisa mais aprofundado, procura-se tambm levantar uma srie de questes e possibilidades de investigao futura. Breves consideraes finais encerram o texto.
I. PADRES DE INSERO E SISTEMAS FINANCEIROS DOMSTICOS
Qualquer reflexo acerca da necessidade, viabilidade e contornos de um processo de integrao econmica e, no caso especfico aqui tratado, no campo das relaes monetrias e financeiras deve partir de um esforo de diagnstico que d conta da realidade em foco e ilumine os caminhos futuros de investigao. Neste trabalho, o primeiro passo retratar de maneira breve a situao financeira dos pases sul-americanos, fazendo uso do contraste com outras economias emergentes (particularmente as asiticas) tanto na sua dimenso externa como na interna. O objetivo explicitar os resultados mais duradouros de mais de uma dcada de globalizao das relaes financeiras. Em uma primeira etapa, o foco recai sobre os padres de insero financeira na economia internacional, retratados por meio dos dados de ativos e passivos externos, e de outras informaes relevantes extradas das contas dos balanos de pagamentos. Na seqncia, repete-se o procedimento para as estruturas financeiras domsticas outra face dos problemas estruturais das economias sul-ameri-
131
canas no resolvida pelas transformaes dos ltimos tempos e que precisa ser levada em conta nos esforos de integrao. Trabalha-se aqui com um conjunto de economias emergentes que, se no engloba todos os sul-americanos (ficam faltando Paraguai, Bolvia, Guiana e Suriname), d conta de seus representantes mais importantes e permite a construo do quadro descritivo mais geral.6
I.i. Padres regionais de insero na globalizao financeira
H vrias formas de se caracterizar um padro de insero externa em seus aspectos financeiros. O uso de dados de ativos e passivos externos permite uma descrio do quadro de um ponto de vista mais estrutural.7 Para quantificar o perfil de tal insero, geralmente se faz uso do indicador de integrao financeira (ativos + passivos) em relao ao PIB. Dadas as imperfeies dessa medida (principalmente por conta da influncia do tamanho de cada economia: os maiores aparecem sempre como menos integrados), buscou-se aqui outros ndices: a posio externa lquida (ativos passivos)/PIB; a integrao financeira em relao corrente comercial (que permite medir a via preferencial, produtiva ou financeira, de relacionamento econmico com o resto do mundo);8 e indicadores de solvncia e de liquidez (que medem a capacidade de pagamento de cada pas no longo e no curto prazo, respectivamente). O quadro que emerge por todos esses ngulos, quando se observa a situao dos principais pases sul-americanos em contraste com os asiticos, de ntida inferioridade. Sempre controlando pelo grau de integrao financeira/PIB, nas figuras do Grfico 1 vo mostradas a posio externa lquida em relao ao PIB e a posio relativa da integrao financeira em relao comercial, respectivamente.
6 Os pases com os quais se trabalha (sempre que h disponibilidade de dados) so os seguintes: China, ndia, Indonsia, Malsia, Filipinas, Coria, Tailndia; Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Peru, Uruguai, Venezuela; Bulgria, Repblica Tcheca, Hungria, Polnia, Romnia, Rssia, Eslovquia e Turquia; Arglia, Egito, Marrocos, frica do Sul e Tunsia. a amostra utilizada pelo Institute of International Finance, instituio que rene os principais bancos internacionais e que analisa freqentemente os fluxos de capital para esse conjunto de economias. Ver: www.iif.com. 7 A fonte principal para esta parte o trabalho de Lane & Milesi-Ferreti (2006), que calcula e disponibiliza estimativas detalhadas de ativos e passivos externos para 145 pases, no perodo 1970-2004. 8 O indicador composto por (ativos + passivos externos) / (exportaes + importaes de bens e servios no-fatores).
132
Grfico 1 Integrao financeira x Posio externa lquida; Integrao financeira/pIB x Integrao financeira/corrente comercial. Mdias 1990-2004.
1,8 Malsia 1,6 Chile Uruguai Venezuela Filipinas Argentina Tailndia Peru Colmbia 0,8 Brasil 0,6 ndia 0,4 -1,0 -0,9 -0,8 -0,7 -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 Coria China
1,4
Integrao financeira/PIB
1,2
Equador
Indonsia
1,0
Posio externa lquida/PIB
1,8 Malsia 1,6 Chile Venezuela Filipinas 1,2 Tailndia Indonsia 1,0 Colmbia 0,8 Coria China ndia 0,4 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 Integrao financeira/corrente comercial Equador Peru Argentina Uruguai
1,4
Brasil
0,6
FONTE: Lane & Milesi-Ferreti (2006); Banco Mundial, World Development Indicators. Elaborao do autor deste trabalho.
133
primeira vista, o critrio regional no parece ser um bom guia para caracterizar os padres distintos de integrao financeira. Na figura da esquerda, praticamente todas as grandes economias aparecem localizadas no segundo quadrante (baixa integrao e posio lquida menos negativa) e alguns asiticos surgem com situao lquida muito ruim. Mas na caracterizao da via preferencial que as diferenas entre sul-americanos e asiticos se mostram de maneira mais ntida. Todos os pontos localizados direita da mdia (i.e., todos aqueles em que a integrao financeira predomina sobre a comercial) so da Amrica do Sul. Entre os asiticos, por outro lado, mesmo aqueles mais integrados financeiramente pelo critrio convencional sustentam volumes de intercmbio comercial muito mais elevados. O melhor exemplo , sem dvida, a Malsia. Mas no se trata apenas do confronto entre as mdias: h grandes diferenas tambm quando se divide o perodo em duas fases, antes e depois de 1998 (o primeiro ano aps a crise asitica). O Grfico 2 mostra que, nos dois indicadores, a situao dos asiticos em geral melhorou com a importante exceo da Indonsia (ou seja, a posio externa lquida se tornou menos negativa e a integrao financeira cresceu pari passu com a comercial) e a sul-americana piorou (e o destaque negativo justamente o Brasil). Esse perfil inferior de insero externa reforado quando so observadas tambm as condies de solvncia e liquidez que, apesar das limitaes existentes na base de dados consultada, podem ser apreendidas pelos indicadores apresentados nos Grficos 3, 4 e 5 (em todos os casos, as mdias 1990-2004 e o movimento antes e depois de 1998, sempre controlado pelo grau de integrao em relao ao PIB).
134
Grfico 2 Integrao financeira x Posio externa lquida; Integrao financeirA/PIB x Integrao financeira/corrente comercial. Mdias 1990- 1997 e 1998-2004.
2 ,5
Malsia 2 ,0 Argentina Chile Uruguai
1 ,5
Filipinas
Tailndia
Venezuela
1 ,0
Equador
Peru China Indonsia
Colmbia Brasil
0,5 = mdia 1990-1997 = mdia 1998-2004 0,0 - 1 ,0 - 0,9 - 0, 8 - 0,7 - 0,6 - 0,5 - 0, 4 - 0,3 ndia
Coria
- 0,2
- 0 ,1
0,0
Passivo externo lquido / PIB
2 ,5
Malsia 2 ,0 Chile Uruguai Argentina
1 ,5
Filipinas
Indonsia
Venezuela
1 ,0
Equador Tailndia Mxico Colmbia Peru
0 ,5 Coria China ndia
Brasil = mdia 1990-1997 = mdia 1998-2004 2 ,5 3 ,5 Integrao financeira / corrente comercial 4 ,5 5 ,5
0 ,0 0 ,5 1 ,5
Os resultados do primeiro indicador de solvncia (todo o passivo externo lquido sobre as exportaes de bens e servios no-fatores, Grfico 3), agora com as excees de Uruguai, Chile e Venezuela, so suficientes para afirmar que as condies de solvncia nas principais economias sul-americanas so bastante infe-
135
riores s asiticas nesta poca de globalizao. Mais do que isso, o Brasil mostra uma trajetria excepcionalmente ruim: apenas Equador e Colmbia tambm pioram sua situao enquanto todos os demais melhoram (de maneira muito expressiva na ndia, por exemplo) ou permanecem onde esto (caso da Argentina). Nesse quesito, portanto, a performance brasileira inferior inclusive da sua regio.
Grfico 3 Integrao financeira/pib x Passivo externo lquido/exportaes (mdias 1990-2004, e 1990-97 x 1998-2004)
1,8 Malsia 1,6 Chile Uruguai Venezuela Argentina 1,2 Peru Colmbia 0 ,8 Brasil 0 ,6 ndia 0 ,4 - 4,5 - 4,0 - 3 ,5 - 3 ,0 - 2,5 - 2,0 Passivo externo lquido / Exportaes - 1 ,5 - 1 ,0 - 0 ,5 0 ,0 Coria China Equador Indonsia Filipinas Tailndia
1,4
1,0
2 ,5
2 ,0 Argentina
Chile
Uruguai
Malsia
1 ,5
Equador 1 ,0
Indonsia Venezuela Filipinas Tailndia Colmbia
Peru
0 ,5 = mdia 1990-1997 = mdia 1998-2004 0 ,0 - 5,0 - 4 ,5 - 4 ,0 - 3 ,5 - 3 ,0 ndia
Brasil
China
Coria
- 2, 5
- 2 ,0
- 1 ,5
- 1 ,0
- 0 ,5
0 ,0
Passivo externo lquido / Exportaes
136
Por um clculo alternativo para as condies de solvncia (excluindo-se do numerador os estoques de investimento direto, Grfico 4), a situao do Brasil e de seus vizinhos no melhora em termos relativos, ao contrrio: na mdia do perodo todo que mantm o contraste regional com as mesmas ressalvas , as condies de solvncia do pas so melhores apenas do que as do Peru; e na comparao dos dois sub-perodos, o retrocesso brasileiro s acompanhado pelo verificado na Colmbia (o Peru mostra evoluo favorvel s similar da ndia).
Grfico 4 Integrao financeira/PIB x Passivo externo lquido (excl.IDE)/exportaes (mdias 1990-2004, e 1990-1997 x 1998-2004)
1 ,8 Malsia 1 ,6 Uruguai Chile Venezuela Argentina Equador Peru Indonsia Colmbia 0,8 Brasil 0,6 ndia 0,4 - 3,0 - 2,5 - 2,0 - 1 ,5 - 1, 0 Passivo externo lquido (exc. IDE) / Exportaes - 0,5 0,0 0,5 Coria China Filipinas Tailndia
1 ,4 1 ,2
1 ,0
2,5
Malsia 2,0 Argentina Chile
1,5
Indonsia Equador
Filipinas
Venezuela Uruguai
1,0
Peru
Tailndia Colmbia Coria
China
0,5 = mdia 1990-1997 = mdia 1998-2004 0,0 - 4,0 - 3 ,5 - 3,0
Brasil ndia
- 2 ,5
- 2 ,0
- 1 ,5
-1,0
- 0,5
0, 0
0,5
1 ,0
Passivo externo lquido (exc. IDE) / Exportaes
137
Por fim, no nico e precrio indicador de liquidez que possvel calcular (passivo externo exclusive IDE/reservas, Grfico 5), as economias sul-americanas esto, com exceo de Chile, Venezuela e Colmbia, na parte menos nobre da figura, longe dos valores apresentados por China e Coria mas prximos mdia apresentada pela ndia. No entanto, a evoluo da situao desta ltima economia antes e depois de 1998 impressionante, saindo das ltimas posies em direo s primeiras. Esse contraste entre perodos mostra que apenas Equador, Chile e Argentina pioraram suas condies de liquidez e ainda assim no caso destes dois ltimos, de maneira insignificante.
Grfico 5 Integrao financeira/PIB x Passivos externos (excl.IDE)/reservas (mdias 1990-2004, e 1990-1997 x 1998-2004)
1,8 Malsia 1,6 Chile Venezuela Argentina 1,2 Tailndia 1,0 0,8 China Colmbia Brasil 0,6 0,4 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14 Passivos externos (exc. IDE) / Reservas 2 ,5 Malsia Chile = mdia 1990-1997 = mdia 1998-2004 Argentina Coria ndia Peru Indonsia Filipinas Equador Uruguai
1,4
2 ,0
Uruguai
1 ,5
Venezuela Peru Equador Colmbia Indonsia Brasil Coria ndia 6 8 10 12 14 16 Filipinas
1 ,0
Tailndia
0 ,5
China
0 ,0
Passivos externos (exc. IDE) / Reservas
138
Todos esses resultados permitem, assim, identificar claramente dois padres distintos de relacionamento financeiro com o exterior, ao longo do perodo histrico estudado.9 Acima das excees de ambos os lados (que no se repetem para todos os indicadores), a insero financeira da sia se mostra muito mais virtuosa do que a da Amrica do Sul. Nesse sentido, os nmeros aqui apresentados so plenamente compatveis com as idias de vrios autores que apontam duas estratgias externas bastante opostas seguidas pelas duas regies: trade versus capital account (Dooley et al., 2003); gansos voadores versus patos vulnerveis (Palma, 2004); alm de outros trabalhos anteriores sobre essa dicotomia (por exemplo, Medeiros, 1997). Na denominao de Carneiro (2007), tratase do contraste entre um padro produtivista e um financista. Se nesse plano estrutural a situao claramente insatisfatria, o quadro para os sul-americanos se mostra to ou mais problemtico no que se refere s oscilaes mais conjunturais nos fluxos de financiamento externo. So mostrados, nas diferentes figuras do Grfico 6, os contornos do que pode ser classificado como padro de relacionamento das principais economias sulamericanas com os fluxos privados de capital na globalizao. Em sentido horrio, mostra-se inicialmente a figura j comentada dos dois ciclos de liquidez para pases em desenvolvimento (1990-2002; e ps-2003) e a forte oscilao dessa disponibilidade, particularmente para as modalidades no enquadradas na categoria Investimento Direto Estrangeiro.
9 No se deve perder de vista, na anlise deste e de todos os outros nmeros que mostram uma posio bastante negativa dos sul-americanos em geral, que as ltimas informaes utilizadas referem-se a 2004 e que todos os dados e fenmenos relevantes para os indicadores (reservas, exportaes, dvida externa etc.) melhoraram sensivelmente desde ento. Independente disso, no plano estrutural possibilitado pelos nmeros disponveis, j possvel concluir que o perodo de globalizao financeira, para o caso do Brasil e de seus vizinhos, em contraste com os demais emergentes, foi bastante negativo no que tange s condies de solvncia e liquidez.
139
Grfico 6 Fluxos de capital e financiamento externo para emergentes e sul-americanos: valores lquidos, em US$ bilhes
Fluxos de capital para pases em desenvolvimento * 300 250 200 1 50 1 00 50 0 -5 0 -1 0 0 -1 5 0 -2 0 0 1 990 1 99 1 1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2002 2003 2004 2 005 2006 Fluxos privados, total Fluxos privados excl. IDE Fluxos oficiais
Amrica do Sul: conta financeira ** 80 60 40 20 0 -2 0 -4 0 -6 0 1 99 0 1 991 1 9 92 1 9 93 1 99 4 1 995 1 996 1 9 97 1 99 8 1 99 9 2 000 2001 2002 2003 2 004 2005 2006 Total 8 Sul-Americanos Argentina Brasil Venezuela
140
Amrica do Sul: conta financeira excl. FMI ** 80 60 40 20 0 -2 0 -4 0 -6 0 1 99 0 1 991 1 9 92 1 9 93 1 994 1 995 1 996 1 9 97 1 998 1 99 9 2 000 2001 2002 2003 2 004 2005 2006 Total 8 Sul-Americanos Argentina Brasil Venezuela
Amrica do Sul: conta financeira excl. FMI e IDE **

40
20
-2 0
-4 0
-6 0
-8 0 1 9 90 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 995 1 99 6 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Total 8 Sul-Americanos
Argentina
Brasil
Venezuela
FONTE: FMI; CEPAL. Elaborao do autor deste trabalho. * Agregado Other emerging market and developing countries da base de dados do World Economic Outlook do FMI, composto por 143 economias. ** Dados individuais para Argentina, Brasil e Venezuela; e no agregado tambm para Chile, Colmbia, Equador, Peru e Uruguai.
As outras trs ilustraes deixam claro, em primeiro lugar, que os pases sulamericanos em geral esto subordinados a essa oscilao, que se acentua quando so desconsiderados os fluxos de IDE. Mais do que isso, ajudam a mostrar que, se no fossem os emprstimos de regularizao do FMI (principalmente no ano de 2002), a sada lquida de capitais teria sido ainda mais grave (e, tambm, que a entrada
141
lquida teria sido maior em 2005 e 2006). A ilustrao detalhada para os trs maiores pases mostra que, em contraste com esse comportamento extremamente oscilante do Brasil e da Argentina, a Venezuela consegue imprimir uma estabilidade muito maior sua Conta Financeira e, mais do que isso, vem atuando no presente ciclo como exportador lquido de capitais de forma sistemtica (e no apenas a ttulo de desendividamento externo e pagamento de emprstimos oficiais anteriormente assumidos). No Anexo I, o detalhamento de algumas contas do Balano de Pagamentos para as oito principais economias do sub-continente fornece elementos adicionais para essa caracterizao negativa tambm pelo lado dos fluxos. Como sntese de todas essas evidncias de um padro de relacionamento financeiro externo nitidamente inferior, as notas das agncias de classificao de risco para as dvidas externas dos pases sul-americanos (mostradas no Quadro 1) so bastante negativas. Apenas o Chile das dez economias para as quais possvel obter essa informao se enquadra na categoria de investimento seguro (investment grade) e pode com isso desfrutar (teoricamente) de um tipo de financiamento externo menos voltil e de mais longo prazo.
Quadro 1 Ratings e perspectivas para as dvidas soberanas de longo prazo, em moeda estrangeira
Argentina Bolvia Brasil Chile Moodys(1) B3/postiva B3/estvel Standard and Poors(2) B+/estvel/B B-/estvel/C Fitch(3) RD**
Colmbia Equador Paraguai Peru
Caa2/negativa Caa1/estvel Ba2/estvel B1/estvel B1/estvel
Ba2/positiva
A2/estvel*
Ba1/estvel
BB+/positiva/B A/positiva/A-1* BB+/estvel/B B/estvel/B
BB+/estvel BB+/estvel A/positiva*
B-/estvel
CCC/negativa/C BB+/positiva/B B+/positiva/B BB/estvel/B B/positiva/B
CCC/estvel BB+/positiva BB-/estvel B/estvel
Suriname Uruguai Venezuela
Fonte: Agncias. Elaborao do autor deste trabalho. (1) Informaes de 09/11/2007. (2) Informaes de 16/11/2007. (3) Informaes de 16/11/2007. * Investment Grade. ** Dvida total ou parcialmente em default.
B2/estvel
BB-/negativa
142
Pode-se argumentar, como tem sido recorrente no debate brasileiro e regional, que o quadro descrito acima reflete uma realidade ultrapassada, essencialmente modificada pelas caractersticas distintas do ciclo mais recente da liquidez internacional, que teria aproximado principalmente por conta da acumulao de reservas internacionais (fruto dos supervits em conta corrente) e do desendividamento externo os padres de insero asitico e sul-americano. Em outras palavras, como comentado na nota n. 10, acima, a comparao feita com os dados disponveis (at 2004) perderia justamente as novidades mais importantes (e alvissareiras para a regio em foco). Sem ignorar os contornos menos perversos do ciclo de liquidez atual, a perspectiva aqui a de que, para a reflexo que se prope com vistas a um processo estrutural de integrao financeira melhor partir de uma realidade de mais longo prazo do que se fiar em uma conjuntura excepcionalmente favorvel que, adicionalmente, d todas as indicaes que pode reverter em breve. Porm, como se ver a seguir, os problemas financeiros que devem ser levados em conta nas reflexes sobre a integrao sulamericana no se restringem s relaes externas dessas economias.
I.ii. Padres de atuao dos sistemas financeiros domsticos
Assim como na seo acima, o esforo aqui de descrio comparativa, com base em grandes indicadores que permitam contrastar o funcionamento dos sistemas financeiros domsticos na Amrica do Sul e na sia. Apesar de mais limitada na sua abrangncia, a principal base de dados utilizada10 permite uma viso panormica. O ponto de partida do esforo comparativo o tamanho dos sistemas financeiros, para o qual tradicionalmente se utiliza o indicador M2/PIB, que retrata, de maneira ampla, o total de ativos financeiros existentes em cada economia. Junto com ele, um outro indicador mais subjetivo e relativo institucionalidade e s regras de operao das finanas domsticas pode ser citado: o ndice de liberdade financeira, calculado pela Heritage Foundation anualmente
10 Beck, Demirg-Kunt & Levine (2000). A despeito das vrias lacunas existentes em relao s economias aqui examinadas (particularmente em relao China), trabalhou-se sempre com o mximo possvel de pases para cada tema, por meio das mdias para o perodo aqui julgado mais relevante: a partir de 1990.
143
a partir de 1995 e que procura quantificar o grau de represso em cada caso.11 Cruzando as duas informaes, chega-se ao quadro representado no Grfico 7: os sistemas financeiros sul-americanos so, via de regra, muito menos profundos que os asiticos selecionados (esto praticamente todos abaixo da mdia da amostra), e certamente esse resultado no pode ser atribudo a um excesso de interferncia governamental ou falta de liberdade de atuao para as foras de mercado no setor. Pelo contrrio, se alguma correlao sugerida pela figura, entre maior liberdade e menor desenvolvimento financeiro.
Grfico 7 m2/PIB, mdia 1990-2005 x ndice de Liberdade Financeira, mdia 1995-2006
1 ,1 1 ,0 0,9 0,8 0,7 Malsia Tailndia
M2/PIB
0,6 0,5 0,4 0,3 Venezuela 0,2 0,1 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 72 ndice de liberdade financeira ndia Indonsia Mxico Brasil Equador Argentina Chile Colmbia Filipinas Coria Uruguai
Peru
FONTE: Beck, Demirg-Kunt & Levine (2000) Financial Structure Dataset; Heritage Foundation. Elaborao do autor deste trabalho.
De maneira complementar relao M /PIB (um indicador at certo ponto grosseiro), a literatura sobre estrutura financeira costuma quantificar de forma separada a profundidade dos dois grandes segmentos de qualquer sistema: mer11 So utilizados critrios como: extenso da regulao governamental sobre os servios financeiros, grau de interveno estatal nos bancos e outros agentes financeiros, dificuldade de abrir e operar firmas nesse setor (tanto para residentes como para estrangeiros) e influncia estatal na alocao do crdito. O indicador resultante varia entre 0 (sistema totalmente reprimido) e 100 (influncia governamental insignificante, a mais alta liberdade a que se poderia chegar).
144
cado de crdito (relao crdito/PIB) e mercado de capitais (capitalizao total/PIB). Seguindo o mesmo padro de apresentao, os nmeros para as economias asiticas e sul-americanas so reproduzidos no Grfico 8. Apenas indicando as coordenadas, mas excluindo do desenho, por razes de escala, a posio da Malsia, tem-se um quadro em que predomina a baixa profundidade em ambas as estruturas. Onze das quinze economias representadas encontram-se no terceiro quadrante, enquanto apenas Filipinas se localiza no quarto, e Coria, Tailndia e Chile, alm da Malsia, so superiores s mdias em ambos os quesitos. Mas, acima de tudo, o recado principal o de que as profundidades das duas estruturas financeiras parecem caminhar juntas no universo das economias emergentes. E, quanto ao contraste regional que mais interessa aqui, dos oito sul-americanos observados mais de perto, novamente apenas o Chile se destaca positivamente (todos os outros se encontram abaixo das duas mdias), enquanto os asiticos esto muito melhor localizados.
Grfico 8 Estruturas financeiras alternativas: Crdito bancrio/PIB x capitalizao/PIB, mdias 1990-2005
0,9 0,8 0,7 0,6 0,5
Capitalizao/PIB
Malsia (0,85;1,68) Chile
Tailndia Filipinas Coria
0,4 Argentina 0,3 Mxico 0,2 0,1 Venezuela 0,0 0 ,0 0 ,1 0 ,2 0 ,3 Peru Colmbia Equador Uruguai 0 ,4 Crdito / PIB 0 ,5 0 ,6 0 ,7 0 ,8 0 ,9 Brasil Indonsia ndia
FONTE: Beck, Demirg-Kunt & Levine (2000) Financial Structure Dataset. Elaborao do autor deste trabalho.
145
Dado esse pano de fundo, possvel avanar um pouco mais na descrio comparativa, agora detalhando alguns aspectos de cada um desses mercados, de forma separada. Em primeiro lugar, em relao ao mercado de crdito, possvel refinar as medidas de tamanho e atividade. Na figura esquerda do Grfico 9, o crdito total para o setor privado em relao ao PIB representado12 com algumas diferenas relevantes em relao ao observado anteriormente. Os pases nos quais o acrscimo dos outros intermedirios mais eleva a relao crdito/ PIB o que, por si s, tambm indica maior sofisticao das estruturas financeiras so, na seqncia, Coria (aonde a diferena de mais da metade do PIB), Malsia, Tailndia e Chile (todos com tal diferena superior a 10% do produto), no por acaso aproximadamente o mesmo grupo que vinha liderando os outros indicadores j arrolados. Para o conjunto dos sul-americanos, alm dos patamares baixos essa distncia insignificante (com exceo de Colmbia e Brasil). Por sua vez, o outro indicador apresentado (a relao entre depsitos bancrios e o produto) tambm mostra que no caso brasileiro e nos sul-americanos em geral, com a exceo do Uruguai o espao para ampliar o acesso aos servios bancrios enorme.
12 Alm dos tradicionais bancos de depsito, Beck, Demirg-Kunt & Levine (2000) incluem aqui tambm as bankline institutions (intermedirios que aceitam depsitos sem fornecer instrumentos de transferncia destes, como bancos de poupana; e intermedirios que captam recursos no mercado por meio de ttulos negociveis), as companhias de seguros, os fundos de penso privados, os outros fundos de investimento coletivo e os bancos de desenvolvimento.
146
Grfico 9 Mercado de crdito em PEDS: Crdito total/PIb e depsitos bancrios/PIB, mdias 1990-2005
1 ,2
1 ,0
0,8
0,6
0,4
0,2
Argentina Colmbia
0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1

Argentina Venezuela Indonsia
Tailndia
0,0
Filipinas
Uruguai
Equador
Malsia
Mxico
Coria
Brasil
ndia
Chile
FONTE: Beck, Demirg-Kunt & Levine (2000) Financial Structure Dataset. Elaborao do autor deste trabalho.
Um ltimo conjunto de informaes sobre os sistemas bancrios se refere s suas condies de eficincia e s estruturas de mercado nas quais operam. Sem pretender entrar nos muitos detalhes que cada uma dessas dimenses envolve, o Grfico 10 apresenta as mdias para cinco importantes indicadores relacionados a essas temticas: custos indiretos (overhead costs)/ativos totais e margem lquida (ou spread)/ativos totais como proxies para a eficincia dos sistemas bancrios; e os grau de concentrao, de participao estatal e de participao estrangeira no total de ativos do sistema.
Peru
Venezuela
Indonsia
Colmbia
0,0
Tailndia Filipinas Malsia Coria Chile
Equador
Uruguai
Mxico
Brasil
ndia
Peru
147
Nos dois indicadores de eficincia, a posio de inferioridade dos pases sulamericanos patente. Na relao entre custos indiretos e ativos totais, abaixo da mdia do conjunto (0,049) esto todos os asiticos (inclusive os mais desenvolvidos, Malsia e Tailndia, com valores inferiores metade dessa mdia) e novamente o Chile destoando do padro da sua regio. J quanto ao ganho lquido com juros em proporo aos ativos totais, o quadro se repete: os sul-americanos tm, em mdia, spread 2,5 vezes maior que os asiticos. Ao Brasil, como notrio, cabe papel de destaque bastante negativo: o pas tinha, na mdia do perodo analisado, o terceiro maior spread e a quarta maior relao entre custos e ativos totais.
Grfico 10 Mercado de crdito em emergentes: indicadores de eficincia e estrutura selecionados, mdias 1995-2005
Overhead costs / ativos totais
0,10 0,09 0,08 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01
Argentina
Venezuela
Indonsia
0,00
Colmbia
Equador
Filipinas
Tailndia
Uruguai
Malsia China
Mxico
Coria
Brasil
Margem lquida / ativos totais 0,1 6 0,1 4 0,1 2 0,1 0 0,0 8 0,0 6 0,0 4 0,0 2
Argentina
Venezuela
Indonsia
Colmbia
Equador
Uruguai
Filipinas
Tailndia
0,0 0
Malsia
Mxico
Coria
Brasil
ndia
Chile
Peru
China
ndia
Chile
Peru
148
0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10
Concentrao (1)
Venezuela
Indonsia
Argentina
Mxico
Colmbia Mxico Indonsia
Tailndia
0,00
Filipinas
Uruguai
Equador
Malsia
Coria
Brasil
China
1 ,0 0 ,9 0 ,8 0 ,7 0 ,6 0 ,5 0 ,4 0 ,3 0 ,2 0 ,1 0 ,0
Estatizao dos ativos bancrios (2)
Argentina
Venezuela
Indonsia
Colmbia
Tailndia
Equador
Filipinas
Uruguai
Malsia
Coria
Brasil
ndia
Chile
1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0
Internacionalizao dos ativos bancrios (3)
Argentina
Venezuela
Colmbia
Uruguai
FONTE: Beck, Demirg-Kunt & Levine (2000) Financial Structure Dataset.; Barth et al. (2001). Elaborao do autor deste trabalho.. (1) Parcela dos ativos totais do sistema bancrio detida pelos trs maiores bancos. (2) Parcela dos ativos do sistema bancrio detida pelos bancos cujo capital , pelo menos, 50% de propriedade estatal. (3) Parcela dos ativos do sistema bancrio detida pelos bancos cujo capital , pelo menos, 50% de propriedade estrangeira.
Tailndia
Filipinas
Equador
Malsia
Mxico
Coria
Brasil
ndia
Chile
Peru
Peru
ndia
Chile
Peru
149
Dois outros indicadores importantes so mostrados ainda nas figuras do Grfico 10. De um lado, o grau de estatizao dos ativos financeiros (i.e., a parcela de tais ativos detida pelos bancos pblicos), e de outro o ndice homlogo para os bancos estrangeiros, cujos nmeros no correspondem s mesmas mdias calculadas para o resto.13 Se em termos de concentrao dos ativos bancrios aqui medida como a parcela detida apenas pelos trs maiores bancos no h um ntido perfil regional; em termos de estatizao e internacionalizao o quadro um pouco distinto, mas igualmente questiona as afirmaes mais liberais. A parcela comandada pelos bancos estatais aparece em mdia um pouco mais elevada nos pases asiticos que nos sul-americanos ainda que Malsia (contrastando com o perfil regional), Mxico e Peru exibam indicadores nulos. E, em termos de desnacionalizao, com bastante nitidez os sul-americanos que, junto com o Mxico, mais avanaram nas reformas liberalizantes apresentam patamares muito distintos de todos os asiticos. Isso tudo sugere para o caso brasileiro e para as demais economias da regio que dificilmente sero encontradas nesses aspectos da estrutura de mercado as causas e/ou as possveis solues para os traos mais marcantes do mercado de crdito aqui resumidos: a baixa profundidade, o escasso acesso aos servios bancrios e a acentuada ineficincia. Por fim, resta um olhar mais detalhado sobre os mercados de aes. Neste caso, o Grfico 11 traz informaes que complementam os dados j mostrados no Grfico 8 (capitalizao sobre PIB). Do lado esquerdo, o volume negociado anualmente em relao ao PIB, e do direito este mesmo volume em relao capitalizao total do mercado (o giro ou o turnover do mercado, como indicativo da liquidez). A disparidade de resultados e, portanto, os graus muito distintos de desenvolvimento do mercado acionrio so a marca geral. Outro trao marcante o predomnio das mesmas naes asiticas que j vinham se destacando nos demais itens analisados.
13 Tais medidas constavam das primeiras verses da base de dados de Beck, Demirg-Kunt & Levine (2000), mas nas sucessivas atualizaes deixaram de aparecer (os ltimos dados so de 1997). Para suprir essa lacuna, recorreu-se a outra fonte de informao, do mesmo departamento do Banco Mundial: o relatrio de Barth et al. (2001), sobre a regulao do setor bancrio ao redor do mundo, feita com base em questionrios respondidos pelas autoridades de cada pas. Como apenas duas verses desses resultados estavam disponveis para consulta (2003 com dados relativos ao final de 2001; e um mais antigo e menos abrangente ainda, lanado em 2001, cujas informaes remetem ao final de 1999), optouse ento por trabalhar com os dados mais recentes.
150
Diante dos estrondosos nmeros da Coria e de outros asiticos, a fraqueza das bolsas de valores sul-americanas chama a ateno com a relativa exceo do Brasil. Seus indicadores se situam prximos s mdias: enquanto o valor negociado nesse conjunto de economias representa 17% do PIB, no caso brasileiro esse valor de 13% (um quinto do verificado na Coria); e a turnover ratio brasileira aproximadamente igual mdia dos 27 pases: 0,5 (o que, novamente em relao bolsa coreana, significa apenas um quarto).
Grfico 11 Mercado de aes em emergentes: volume negociado/PIB e volume negociado/capitalizao (turnover ratio) mdias 1990-2005
0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1
2,0 1 ,8 1 ,6 1 ,4 1 ,2 1 ,0 0,8 0,6 0,4 0,2
FONTE: Beck, Demirg-Kunt & Levine (2000) Financial Structure Dataset. Elaborao do autor deste trabalho..
Coria China Turquia ndia Tailndia Polnia Eslovquia Hungria Rep.Theca Rssia Brasil Indonsia Malsia Mxico Romnia Argentina Filipinas fr.Sul Peru Egito Venezuela Marrocos Tunsia Chile Colmbia Equador Uruguai
0,0
Coria Malsia Tailndia fr.Sul ndia Turquia China Brasil Filipinas Hungria Rep.Theca Mxico Indonsia Chile Rssia Egito Polnia Eslovquia Argentina Peru Marrocos Venezuela Tunsia Colmbia Romnia Equador Uruguai
0,0
151
Assim, a despeito dos estrondosos nmeros do mercado brasileiro de capitais e particularmente do mercado de aes14 nos ltimos meses, essa tambm uma realidade a ser levada em conta nos estudos e esforos para a integrao monetria e financeira na Amrica do Sul: em um plano estrutural, para alm das fortes oscilaes que tambm caracterizam as finanas externas e domsticas durante o perodo da globalizao, os resultados sobre os mercados de capital na regio so absolutamente decepcionantes. Assim como o so as condies de profundidade, acesso e eficincia dos mercados de crdito. Ou seja, semelhana (ou, talvez, em conseqncia) do quadro descrito para o padro de insero financeira externa das economias sul-americanas na globalizao, o desempenho das estruturas responsveis pelo financiamento do desenvolvimento est, nessa regio, em posio muito inferior observada na outra principal regio emergente, e certamente se encontra muito aqum das necessidades e carncias estruturais dos seus pases. As consideraes sobre as iniciativas e possibilidades de integrao no plano financeiro devem, portanto, levar em conta esse ponto de partida adverso seja como limitante, seja como realidade a ser enfrentada pela cooperao.
II. INTEGRAO FINANCEIRA: QUESTES CONCEITUAIS E INICIATIVAS REGIONAIS
Em anlise sobre o amplo tema da cooperao regional para o desenvolvimento, a UNCTAD dedica o captulo V do mais recente TDR (UNCTAD, 2007) s dimenses monetrias e financeiras dos processos de integrao regional. E faz uso de uma diviso das iniciativas em trs frentes, que parece a mais adequada: i) cooperao regional para facilitao de pagamentos e financiamento de curto prazo; ii) cooperao regional para o financiamento do desenvolvimento; e iii) arranjos cambiais e unies monetrias. Na primeira, se incluem mecanismos para facilitao do comrcio regional e proviso de liquidez em momentos de dificuldades no balano de pagamentos: unies de pagamentos, caixas de compensao, acordos de crdito recproco, fundos de reservas compartilhadas. J a segunda
14 Para um mapeamento desse movimento e uma interpretao mais ctica do que a predominante sobre suas causas e conseqncias ver Biancareli (2007, cap. V).
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contempla dois grandes tipos de instituies: bancos regionais de desenvolvimento e mercados regionais de ttulos. Por fim, a terceira frente envolve acordos formais para coordenao das polticas (principalmente cambial) e os mecanismos eventuais para a adoo de uma moeda nica. Apesar dessa ltima ser, em termos tericos, o estgio final de um processo de integrao, no parece haver uma hierarquia entre as outras duas frentes: no consta ser necessrio ter trilhado um caminho longo no que se refere s unies de pagamentos e ao crdito de curto prazo para que mecanismos de financiamento de prazo mais longo prosperem. essa diviso que se utiliza aqui, apesar de no ser a nica possvel.15 Maior nfase ser dada s duas primeiras dimenses (relativas, respectivamente, ao financiamento de curto e de longo prazos), inclusive porque a cooperao macroeconmica e a integrao monetria so processos que extrapolam a questo do financiamento, e na prtica avanaram muito pouco na Amrica do Sul (como ser brevemente comentado). A justificar teoricamente as iniciativas em todas as trs direes, Ocampo (2006) organiza os argumentos em quatro grandes grupos. O primeiro diz respeito s demandas oriundas do prprio processo de integrao regional em curso. O regionalismo aberto exige cooperao monetria e financeira em vrios sentidos complementares: h necessidade de proteo no mbito regional diante das crises de balano de pagamentos; deve-se levar em conta os efeitos das iniciativas de polticas nacionais na economia dos pases vizinhos (i.e., a gesto macroeconmica no pode trabalhar contra o comrcio regional); o financiamento da infra-estrutura e outros bens pblicos regionais encaminhado de maneira muito mais oportuna por bancos de desenvolvimento adequados ao controle e especificidades locais; a reduo da assimetria de informaes no plano regional e a presso dos pares (sentido de pertencimento) fazem com que os riscos creditcios dessas instituies sejam reduzidos; e, por fim, no que se refere regulao dos sistemas financeiros, tambm h enormes ganhos em termos de custos de aprendizagem e adaptao a normas internacionais.
15 Ocampo (2006), utiliza uma diviso mais simples, em dois planos: i) financiamento do desenvolvimento e ii) mecanismos de cooperao macroeconmica e mecanismos financeiros conexos (fornecimento de liquidez durante crises de balano de pagamentos).
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Um segundo grupo de argumentos aponta na direo da complementaridade necessria entre instituies financeiras mundiais e regionais. A forte heterogeneidade entre as diferentes economias ao redor do globo, e as vrias lacunas existentes na arquitetura financeira internacional (particularmente em relao aos pases em desenvolvimento), apontam nessa direo. O trabalho de superviso mundial executado por rgos como o FMI se concentra nas economias mais desenvolvidas e se revela absolutamente insuficiente para tratar dos efeitos das polticas econmicas entre os pases em desenvolvimento. Nesse vcuo, os rgos regionais teriam maior capacidade de captar as necessidades e atender s demandas das economias menores, e facilitariam uma espcie de diviso do trabalho com as instituies globais tanto em relao a esse monitoramento quanto proviso de liquidez em casos de crises de balano de pagamentos. Por outro lado, o terceiro argumento enfatiza a necessidade de competio entre essas duas esferas (global e regional) no atendimento das necessidades dos pases em desenvolvimento, particularmente daqueles de menor tamanho e necessidades mais especficas. Por fim, o quarto grupo de argumentos de natureza poltica e se origina na sub-representao e no baixo poder de influncia das economias menos desenvolvidas nas agncias multilaterais globais. O sentido de pertencimento ou mesmo de propriedade que uma instituio regional representa para os seus scios capaz de aumentar a legitimidade e a aceitao de suas recomendaes (inclusive quando expressam, em bloco, as opinies de seus membros nas instncias mais amplas), e, mais importante, se traduz em um tratamento de credor privilegiado conferido pelos scios, individualmente. Como resultado deste ltimo fator, as taxas de inadimplncia e, portanto, os riscos de tais instituies so significativamente mais baixos do que os das economias individuais. Vislumbrando um futuro FMI como o vrtice de uma rede de fundos de reserva regionais e sub-regionais e de mecanismos de crdito recproco (p. 20), Ocampo (2006) aponta que um arranjo institucional nesses moldes teria pelo menos dois grandes traos positivos: um grau mais elevado de estabilidade econmica global (j que uma ampla gama de servios financeiros, atualmente no prestados pelas agncias globais, seria garantida) e um maior equilbrio das relaes internacionais, capaz de conquistar o apoio dos menores pases para as normas e procedimentos mais adequados.
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Porm, no se trata de uma panacia isenta de riscos e problemas. Os principais, relacionados viabilidade e sustentabilidade de longo prazo das instituies financeiras regionais seriam: i) a adequao da demanda capacidade da oferta (o que torna crtica a presena de pases mais desenvolvidos e capazes de contribuir com fundos, e pode suscitar problemas de assimetria intra-regional); ii) a necessidade de instituies fortes e de compromissos rgidos, que no deixem o sentido de pertencimento se transformar em impotncia diante dos membros mais poderosos; e iii) o cuidado com a distribuio eqitativa dos benefcios (para o qual a temtica da convergncia entre os membros, e eventuais fundos para isso, central). Na Amrica do Sul, apesar das debilidades do processo de integrao, no faltam retrica nem instituies antigas e novas relacionadas cooperao financeira. Um mapeamento destas instituies e iniciativas til como instrumento inicial de reflexo sobre os temas aqui tratados.16 Para isso, seguese a diviso em trs nveis apresentada acima, e em meio descrio das iniciativas so apresentados alguns comentrios e indagaes que ajudam a nortear futuros passos de investigao.
II.i. Financiamento de curto prazo
No que se refere cooperao regional para facilitao de pagamentos e financiamento de curto prazo, so duas as principais iniciativas em operao no subcontinente (ou em partes dele). Em primeiro lugar, funciona desde 1966 o Convnio de Pagamentos e Crdito Recproco (CCR), mecanismo de facilitao do comrcio regional no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) desde 1982, e do qual so signatrios os bancos centrais dos pases membros da associao (exceto Cuba): Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela, alm da Repblica Dominicana, num total de 12 participantes. Para alm da complexidade tcnica, a idia geral por trs do convnio relativamente simples: durante um perodo de quatro meses, as operaes
16 Sobre a retrica, ver Anexo (Informe del Grupo de Trabajo sobre Integracin Financiera) ao j citado documento final da Comisin Estratgica de Reflexin (CER, 2006). Todas as iniciativas descritas abaixo so apresentadas com fortes doses de ambio.
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comerciais entre os pases-membros se realizam sem a utilizao de moeda estrangeira, compensando-se por meio de crditos recprocos entre eles, com a garantia dos bancos centrais e a efetivao dos pagamentos entre importador e exportador por parte de bancos comerciais. Ao fim desse perodo, transfeririase apenas as diferenas bilaterais entre os dbitos e crditos acumulados. Alm da facilitao em si da integrao comercial regional, a lgica econmica tambm clara: economizar as divisas escassas na regio ou, na antiga idia inspiradora do Plano Keynes, reduzir os efeitos perversos que a escassez da moeda reserva internacional impe sobre as trocas entre os pases (e, portanto, sobre as possibilidades de crescimento econmico). Na prtica, pelo menos dois tipos de problemas (alm das dificuldades operacionais de ordem tcnica) podem prejudicar a operao do sistema. De um lado, a objeo e a resistncia dos bancos centrais (particularmente por parte dos setores mais ortodoxos de suas burocracias), que pelo mecanismo descrito acabam incorrendo em risco soberano vinculado ao comrcio exterior privado o que caminha na contramo das definies de funes da autoridade monetria atualmente predominantes. De outro lado, tambm crtica a questo das taxas de juros incidentes sobre esses crditos tomados e concedidos no intervalo entre os trs momentos de compensao ao longo do ano: quando esse custo superior a outras modalidades de financiamento disponveis (ou, no que se refere ao pas emprestador, caso seja inferior remunerao que se pode obter com a aplicao de reservas em bancos privados), os incentivos para a liquidao antecipada dos compromissos so grandes. Por conta principalmente dessas duas foras contrrias a primeira mais implcita e difcil de quantificar, mas que no deve ser menosprezada , o CCR, que durante os anos 1980 foi muito importante, vem perdendo relevncia e sendo descaracterizado. No Grfico 12, so apresentadas as estatsticas histricas do convnio desde o incio da dcada de 1980 at o ano de 2006. Enquanto a rea mostra a evoluo do comrcio intra-regional (i.e., entre os 12 participantes do convnio), as linhas mostram, no eixo direito e em termos percentuais, alguns dos indicadores pelos quais se pode avaliar o funcionamento desse mecanismo. Fica claro que a exploso do comrcio regional em duas etapas, no incio dos anos 1990, com o advento do Mercosul, e ps-2003 no acompanhada pelo volume
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total de operaes cursadas pelo CCR.17 Como resultado, a participao no total das importaes regionais cai de uma mdia de 84% durante a dcada perdida para insignificantes 1,6% em 2003. Nota-se, desde ento, uma recuperao intensa dos montantes canalizados (sempre crescendo acima do comrcio regional, que tambm se acelera fortemente) que fez com que a relao atingisse 6,5% em 2006 (o maior valor da dcada, e que, a julgar pelos nmeros relativos aos dois primeiros quadrimestres de 2007, seria superado).18
Grfico 12 CCR, estatsticas histricas, 1980-2006
100000 90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 1 980 1 982 1 984 1 986 1 988 1990 1 992 1 994 1 996 1 998 2000 2002 2004 2006 1 00 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Comrcio regional (eixo esq., US$ mi) Transferncias Antecipadas / Total
Operaes Comrcio Economia de divisas *
FONTE: ALADI. Elaborao do autor deste trabalho. * Diferena entre o valor total das operaes canalizadas e as divisas transferidas, em relao ao valor total.
17 O pico histrico, em termos de valores, se d em 1995 com US$ 14 bilhes, depois inicia um intenso processo de queda at os US$ 700 milhes de 2003 a partir da volta a subir em direo aos US$ 6,2 bilhes de 2006. 18 Essa recuperao para patamares ainda muito baixos vem respondendo, essencialmente, ao crescimento dos dbitos acumulados pela Venezuela (96% do incremento em 2006), contrabalanados pelo crescimento dos crditos no Brasil (39,7% da elevao no mesmo perodo), Colmbia (28%) e Mxico (11,3%). A participao venezuelana na movimentao total do convnio atingiu naquele ano quase 44% - ao que se somam os 18% da Colmbia e os 17,5% do Brasil para totalizar as trs economias mais importantes para o CCR.
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Porm, as duas outras linhas presentes na figura mostram que, a despeito dessa aparente tentativa de recuperao da importncia do convnio, sua descaracterizao i.e., no cumprimento de sua funo primordial, a economia de divisas segue se aprofundando. Em 2006, o total de moeda estrangeira poupado pelo convnio (ou o que chamado de grau de compensao multilateral global) ficou em apenas 3,5% do que poderia enquanto a mdia nos difceis anos 1980 era de mais de 81%. A explicao principal tambm est no grfico: o elevadssimo patamar de transferncias antecipadas de divisas sobre o total (acima dos 80% desde o incio do primeiro ciclo de liquidez da globalizao financeira, no comeo da dcada de 1990).19, 20 O que reflete, como j sugerido acima e fica muito claro diante do contraste com os anos 1980 , o grande custo de oportunidade da manuteno de crditos e dbitos, por esse mecanismo, em um ambiente de farta liquidez global. Diante de tudo isso, algumas lies e indagaes podem ser levantadas aqui sobre o CCR. A primeira delas decorre da frase final do ltimo pargrafo: seria este um instrumento relevante apenas para momentos de restrio da liquidez internacional disponvel para esses pases? Como possvel avanar na superao deste obstculo representado pelo diferencial de juros, para recuperar o sentido do convnio e sua relevncia? Ou, retornando questo das resistncias ao CCR, ser que esta a melhor maneira de fomentar o comrcio regional faz sentido falar em economia de divisas na poca atual de globalizao financeira? Tanto a caracterizao do instvel ambiente financeiro internacional contemporneo, resumida na primeira parte deste texto, como os esforos dos principais governos da regio no sentido de reativar o convnio e buscar outras alternativas,21 parecem responder positivamente a esta questo. De qualquer forma, essas so algumas das frentes de investigao e reflexo que se abrem diante do tema.
19 Sintomaticamente, o nico momento em que esse percentual se reduziu abaixo dos 80% foram os complicadssimos anos de 2002 e 2003, quando at as linhas internacionais de crdito comercial chegaram cortadas para alguns pases da regio. De maneira geral, o movimento dessa curva acompanha, no perodo da globalizao, o dos ciclos de liquidez. 20 Tambm contribui para isso o aumento do desequilbrio entre dbitos e crditos por pas. Para uma anlise mais detalhada da trajetria recente do CCR, ver as avaliaes anuais da ALADI, presentes em http://www.aladi.org/nsfaladi/convenio.nsf/compensacionsaldos. 21 Como por exemplo as providncias, em estgio final de elaborao, para a liquidao do comrcio bilateral Brasil-Argentina em moedas locais. Tambm consta estar havendo aprimoramento na informatizao do CCR.
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A segunda grande iniciativa regional no campo do financiamento de curto prazo (e aqui no sentido estrito do termo, j que o CCR no propriamente um mecanismo de financiamento, e sim de facilitao do comrcio) mais limitada mas no menos interessante. Trata-se do Fundo Latino-americano de Reservas (FLAR), criado em 1978 e composto somente por Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Equador, Peru, Uruguai e Venezuela (originalmente o nome era Fundo de Reserva Andino). Ele representa a tentativa mais bem sucedida de compartilhamento de reservas e auxlio financeiro de curto prazo existente na regio (alm de ter tambm como objetivo explcito melhorar as condies de aplicao das reservas dos pases-membros e contribuir para a harmonizao das suas polticas monetrias e financeiras).22 Em junho de 2007 seu capital subscrito totalizava US$ 2,3 bilhes dos quais 60% eram responsabilidade dos trs maiores pases (Colmbia, Peru e Venezuela, 20% cada) e o restante dos quatro menores (10% cada). O capital efetivamente pago pelos membros era de US$ 1,5 bilho, com distribuies marginalmente diferentes do previsto no capital subscrito.23 Seu total de ativos chegava a US$ 3,5 bilhes (passivo de US$ 1,8 bilho) e a rentabilidade dos recursos aplicados acompanhou de perto (quase sempre 1 ou 2 p.p. acima) a Libor de trs meses. O Fundo dispe de cinco linhas de crdito (balana de pagamentos, reestruturao de dvida, liquidez, contingncia e tesouraria) e seu histrico de importante atuao nos momentos de maior dificuldade da regio: na crise da dvida (em 1984, o total de emprstimos chegou a quase US$ 700 milhes, o pico histrico, grande parte para a Colmbia); na poca de hiperinflao, na passagem da dcada de 1980 para 1990 (quando os principais tomadores foram Bolvia, Equador e Peru), e, mais recentemente, fornecendo crdito principalmente para o Equador durante a crise asitica e em 2005. Segundo Titelman (2006), entre 1973 e 2003, o mecanismo forneceu em mdia recursos equivalentes a 60% de tudo o que o FMI emprestou s economias andinas.
22 Ver www.flar.net. 23 Em termos do capital efetivamente aplicado ao Fundo, as contribuies dos membros eram equivalentes em mdia a 3,1% das suas prprias reservas de julho de 2007. O maior contribuinte em termos relativos era o Equador (5,1% das reservas) e o menor, a Venezuela (1,3%). Essas e as outras informaes aqui apresentadas foram obtidas em www.flar.net.
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Mais importante, de acordo com Machinea & Titelman (2007), se manifesta aqui de maneira muito explcita o fenmeno do credor privilegiado decorrente do sentido de pertencimento que se reflete nos ratings Aa2 e A+ atribudos instituio pela Moodys e pela S&P, respectivamente (muito melhores, portanto, que as notas atribudas a cada um dos pases individualmente, mostradas no Quadro 1). Indo alm, esses dois autores argumentam, com base em testes economtricos sobre as correlaes entre as dificuldades de liquidez dos diferentes pases de toda a Amrica Latina, que a ampliao do esquema seria benfica para a quase totalidade deles, fornecendo de fato proteo ampliada contra crises financeiras. Certamente tambm se trata de uma instituio a ser examinada com cuidado, tanto na sua atuao passada (inclusive em contraste detalhado montantes, condies, custos com o FMI) como nas suas possibilidades de ampliao. preciso que se tenha em mente que esse tipo de instituio que eventualmente teria o papel j citado de complementaridade e concorrncia com o FMI, e no o Banco do Sul, como ser esclarecido mais adiante. E tambm, em contraste com a experincia do Banco do Sul (uma instituio nova criada em adio j existente CAF, entre outras), cabe investigar se seria o caso de pensar em novas iniciativas ou partir dessa j existente. A natureza do fundo de reservas e os prprios exerccios de simulao comentados acima indicam que o caminho seria a incorporao dos outros membros da Amrica do Sul ao FLAR o que, por sua vez, abre uma outra frente de problemas: as possibilidades legais, no caso brasileiro e argentino, de compartilhar reservas internacionais. Ainda resta destacar nesse tema a conexo e as possveis relaes (complementaridade? concorrncia?) de iniciativas como essa em relao a dois fenmenos que vm ocorrendo na regio: a compra de ttulos externos argentinos por parte da Venezuela que simboliza o embrio de um possvel mercado regional de ttulos, mas funcionou, na ocasio, tambm como assistncia de liquidez em um momento de dificuldade, permitindo o pagamento da dvida com o FMI e a recente disseminao (com estudos do governo brasileiro a respeito) dos fundos de riqueza soberana.
II.ii. Financiamento de longo prazo
Em relao segunda frente de cooperao, para o financiamento do desenvolvimento, a descrio aqui se concentrar nas duas agncias com caractersticas de bancos de desenvolvimento regional que se destacam na realidade sul-
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americana atual. Sabe-se, porm, que outros processos relacionados a esse segundo nvel de integrao financeira esto ocorrendo na regio, alguns dos quais podem ser citados brevemente. H vrios casos de financiamentos em modalidade concessional que, muitas vezes de maneira ad hoc, so estruturados para viabilizar determinados investimentos de um pas maior em um menor (por exemplo, investimentos em infra-estrutura do Brasil em vizinhos mais pobres) e que, alm de demonstrar a vontade e a importncia apoio financeiro para a integrao, parecem indicar a necessidade de uma institucionalizao e de uma organizao unificada. Outra questo que ter que ser enfrentada a da necessidade de um fundo de convergncia regional (instrumento indispensvel para a reduo das enormes assimetrias no interior do que pretende vir a ser o bloco sul-americano) e, de preferncia, em moldes mais ambiciosos do que a nica instituio do tipo existente hoje na regio: o FOCEM, Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul, que conta com um volume de contribuies anuais dos Estados Partes de insuficientes US$ 100 milhes.24 Tambm se verificam algumas iniciativas no plano regional para o preenchimento da grande lacuna no que se refere ao financiamento de longo prazo na Amrica do Sul: um mercado regional de ttulos. No apenas iniciativas governamentais como as da Venezuela de adquirir papis emitidos pela Argentina no mercado internacional desde 2005 apontam (de maneira muito incipiente) nessa direo, mas tambm movimentos de mercado como a recente emisso de BDRs (Brazilian Depositary Receipts) por parte do Banco da Patagnia na Bovespa, que, principalmente diante do crescimento dos ltimos anos, poderia se tornar a bolsa regional por excelncia e concentrar os negcios com aes das empresas sul-americanas. , sem dvida, muito relevante (inclusive pelos nmeros mostrados na seo I.ii) a discusso a respeito da viabilidade, potencial e condies de atuao do mercado de capitais em uma Amrica do Sul mais unida e cujas carncias de financiamento estvel e de longo prazo no precisam ser aqui repetidas.
24 Assim distribudos, de acordo com o PIB histrico: Argentina 27%; Brasil 70%; Paraguai 1% e Uruguai 1%. No que se refere distribuio desses recursos, o regulamento prev o seguinte: 48% para projetos apresentados pelo Paraguai; 32% para projetos oriundos do Uruguai e 20% (divididos igualmente) para projetos brasileiros e argentinos.
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Por fim, um processo que j ocorre e que precisa ser acompanhado de perto e, eventualmente, disciplinado de alguma forma a expanso do sistema bancrio e financeiro privado das naes mais ricas do sub-continente (leia-se, quase exclusivamente, Brasil) em direo aos outros pases. Trata-se do espelho, no campo financeiro, dos processos tambm em curso em vrios segmentos da estrutura produtiva, e que tm gerado reaes de natureza poltica nem sempre favorveis ao processo de integrao. Mas que refletem, igualmente, a profunda assimetria existente em relao aos servios financeiros disponveis no Brasil em relao aos seus vizinhos, a comear pela prpria existncia do BNDES (no caso um banco pblico), cuja estrutura e tamanho no encontram qualquer tipo de paralelo nas demais economias sul-americanas. Todos esses processos e iniciativas requerem exame cuidadoso e avaliao sobre o potencial de contribuio para o objetivo ltimo da integrao econmica sul-americana. Mas, sem dvida, as instituies relacionadas ao financiamento de longo prazo que mais tm chamado a ateno no debate so os bancos de desenvolvimento regional, cujos grandes expoentes so a CAF e o Banco do Sul (este em processo de criao). No esto includos aqui, propositadamente, rgos como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pois parte-se do princpio de que apenas bancos de propriedade dos pases em desenvolvimento, que no tm participao relevante no seu capital de pases desenvolvidos (Ocampo, 2006, p. 15), configuram mecanismos de integrao nos moldes que aqui se busca estudar. 25 A Corporao Andina de Fomento (CAF) uma instituio financeira multilateral criada no mesmo ambiente anterior de impulsos integrao regional no qual surgiu o CCR as primeiras providncias para sua criao datam de 1966 e o incio de suas atividades se d em 1970. Se destinava a fomentar a integrao da regio andina e progressivamente foi ampliando seu horizonte de atividades e Estados acionistas, e tem sido um importante pilar financeiro da integrao sulamericana, alm de principal fonte de financiamento para as economias da CAN. No perodo recente, nota-se tanto uma ampliao significativa da carteira total de crdito e aplicaes (recorde de US$ 8,2 bilhes em 2006), e dos crdi-
25 Para uma anlise detalhada dos bancos regionais de desenvolvimento enquanto instrumentos de integrao regional, ver Sagasti & Prada (2006).
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tos aprovados US$ 6,6 bilhes em 2007, cifra tambm histrica e 20% superior de 2006 como uma maior disposio dos scios a elevarem suas contribuies no capital do rgo. Os ltimos dados disponveis (fim de 2006) davam conta de um capital subscrito de mais de US$ 3 bilhes (pago de US$ 1,9 bilho), divididos em acionistas do tipo A (Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela); B (os mesmos, mais 15 bancos privados da regio andina); e C (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Repblica Dominicana, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguai, Trinidad e Tobago e Uruguai, alm da Espanha). Recentemente foram finalizadas as tratativas para a ampliao gradual do capital brasileiro na CAF at 2010, o objetivo chegar aos US$ 617 milhes de capital subscrito. Desta forma, o pas passa a membro especial ou pleno (tipo A) da instituio, ampliando os seus poderes e a cobertura para a contratao de novos financiamentos.26 Argentina e Uruguai ascenderam por processos semelhantes a membros plenos, e o Chile tambm ampliou recentemente sua participao na corporao. A despeito da existncia e importncia da CAF, a proposta do Banco do Sul nasceu em meados de 2006 a partir dos esforos para a criao da Comunidade Sul-americana de Naes , como uma nova instituio multilateral, mas com uma caracterstica distinta: seria formada e gerida apenas por pases da regio, com vistas a financiar a integrao e conceder crdito sem as restries e imposies externas prprias dos mecanismos existentes. A idia surgiu claramente associada ao projeto bolivariano de liderana regional fortemente contrrio aos Estados Unidos e s instituies multilaterais sediadas em Washington. At por conta do papel simblico dessas instituies, no faltaram referncias (principalmente por parte de autoridades venezuelanas e bolivianas) a um suposto papel de substituto do FMI e do Banco Mundial ou libertador financeiro das economias sul-americanas. Essa retrica acabou por gerar dois tipos de efeitos negativos, ainda no totalmente superados: a falta de definies precisas e as divises entre os principais atores no processo. De um lado, do modo como apresentado inicialmente, as funes precisas do Banco do Sul no estavam claras: seria apenas um banco de fomento (portanto, parte
26 Ver maiores informaes em www.caf.com.
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do segundo nvel de integrao) ou tambm um mecanismo de assistncia regional de liquidez (primeiro nvel, financiamento de curto prazo)? Como esta segunda a atribuio precisa do FMI, no falta combustvel para a indefinio, que igualmente se difundiu sobre outros pontos crticos: qual a origem e o montante do funding? Ele operaria apenas a partir de dotaes de recursos por parte dos governos participantes (por exemplo, a partir dos ganhos extraordinrios das exportaes de commodities como o petrleo venezuelano) ou tambm captaria recursos no mercado internacional de capitais? O poder de voto dos pases-membros seria proporcional s dotaes iniciais de capital ou no? Quais os critrios para concesso de emprstimos e os mecanismos de fiscalizao, garantias, transparncia etc.? O Brasil, de longe a maior economia da regio e de cuja adeso sempre dependeu a viabilidade e a relevncia da instituio, resistiu de incio proposta, principalmente nos moldes pouco precisos em que estava colocada, preferindo fortalecer as instituies j existentes como CAF e FONPLATA,27 alm de acenar com uma atuao regional muito mais forte do BNDES. O principal ponto de resistncia seria funo de financiamento de liquidez internacional, alm de gerarem desconfiana as idias de distribuio igualitria do poder de voto e os riscos de politizao dos financiamentos, sem garantias e mecanismos rigorosos de avaliao. Ao longo de idas e vindas da negociao, o Banco do Sul afinal foi sendo aceito pelos brasileiros e, aps pelo menos dois adiamentos oficiais, nasceu em 9 de dezembro de 2007, em Buenos Aires, com a assinatura de sua ata de fundao por parte de sete naes sul-americanas: alm de Argentina, Brasil e Venezuela, Bolvia, Equador, Paraguai e Uruguai. A Colmbia, que surpreendentemente (dado o seu alinhamento com as posies americanas e relativo afastamento dos processos de integrao, aguado pelos conflitos com a Venezuela e seu presidente) havia manifestado interesse em participar, declinou assim como o Peru e o Chile (este ltimo tendo acompanhado todo o processo de negociaes como convidado). Trata-se, sem dvida, de evento de alto significado simblico e poltico, que fortalece o processo de integrao e abre espao para sua sustentao financeira. Porm, as indefinies ainda so grandes.
27 Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata, fundado em 1977 e que engloba Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai. Esse tambm , evidentemente, junto com outros rgos menores como o Banco de Desenvolvimento do Caribe (Caribbean Development Bank), objeto importante de anlise mais aprofundada.
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O documento oficial28 alm de dirimir as dvidas a respeito das funes da instituio (trata-se apenas de um banco de desenvolvimento e no de um provedor de liquidez de curto prazo), de definir a localizao de sua sede e subsedes (Caracas; Buenos Aires e La Paz, respectivamente) e de indicar que as decises na instituio sero igualitrias (um pas, um voto) traz como informao mais relevante o prazo de 60 dias (no transcorridos at o momento em que se finaliza o presente texto) para a elaborao do Convnio Constitutivo do Banco do Sul, por parte dos ministros dos pases signatrios. Espera-se que, com esse outro documento, as outras dvidas e desavenas por exemplo, sobre o montante e diviso do capital subscrito pelos pases-membros, que se especula chegar a US$ 7 bilhes sejam afinal esclarecidas e a instituio possa de fato iniciar suas operaes. Independente dos impasses e indefinies e at por conta das polmicas que tem causado trata-se de uma iniciativa que, alm de denotar o compromisso na direo da integrao financeira, se apresenta como objeto privilegiado de observao das possibilidades e dificuldades do processo de integrao sul-americana. Mas essa iniciativa tambm levanta uma srie de questes mais especficas. A primeira delas diz respeito aos papis e ao formato institucional do Banco do Sul. A princpio parece tratar-se de uma proposta adequada ao enfrentamento da segunda frente de problemas e iniciativas de cooperao: o financiamento de longo prazo, absolutamente insuficiente por meio dos mecanismos privados j existentes na regio, como explicitado na primeira parte do texto. Esse papel ser cumprido de maneira mais adequada quanto maiores forem os cuidados na atribuio dos poderes de voto e veto, e na dotao de recursos humanos e financeiros para o direcionamento dos investimentos para um processo de integrao comandado pelas naes sul-americanas que atenda aos interesses locais, inclusive dos pases mais fracos (e mais carentes de financiamento). Assim, deve-se evitar que a relao julgada inadequada entre rgos como o BID e as naes tomadoras se repita em um mbito regional, com Venezuela, Brasil e eventualmente Argentina atuando nessa instituio como fazem atualmente os Estados Unidos, a servio do seu projeto de integrao para a regio.
28 Acta Fundacional del Banco del Sur, disponvel, entre outros, no seguinte endereo: http://www.integracionsur.com/sudamerica/ActaFundacionBancoSur2007.pdf .
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Em outras palavras, o Banco do Sul no pode estar a servio de iniciativas de carter sub-imperialista, nem muito menos de projetos de liderana regional. A princpio, a definio de um poder igualitrio contribui para essa direo positiva; mas, por outro lado, pode-se encarar as adeses at agora como sendo o Mercosul mais os andinos liderados pela Venezuela e nesse sentido, a adeso de Peru, Chile e Colmbia contribuiria para um maior equilbrio de foras e para elevar o prestgio e tambm o montante de capital. Em segundo lugar, parece adequado chamar a ateno para um problema operacional que certamente se colocar diante dos condutores do processo to logo as iniciativas saiam do papel: a capilaridade necessria para que os financiamentos cheguem aos tomadores finais. A identificao de todas as insuficincias dos sistemas financeiros domsticos leva a questionamentos importantes: quem atuar como repassador dos recursos do Banco do Sul, em que condies de prazo e custos, em que moeda (dado que se trata, necessariamente, de emprstimos trans-fronteiras)? Um rpido exame da configurao dos sistemas financeiros dos principais pases da regio aponta a existncia de uma srie de organismos, de diferentes naturezas, que se auto-intitulam instituies financeiras de desenvolvimento. A diversidade e a assimetria entre as situaes nacionais nesse aspecto que vo listados no Anexo 2 fornece um bom ponto de partida para a reflexo sobre essas questes. A ALIDE, fonte das informaes do quadro, tambm exemplo de que no faltam massa crtica e institucionalidade para fazer avanar, nesse plano, as iniciativas de cooperao financeira. Uma terceira e importante frente de reflexo, suscitada pelo Banco do Sul e outros mecanismos principalmente o FLAR , a questo do papel que podem vir a desempenhar na organizao de um mercado local de ttulos de dvida e, indo alm, na superao de um dos principais constrangimentos financeiros de ordem externa a essas economias. Pools de reservas e bancos regionais de desenvolvimento, ainda mais quando bem administrados e tratados como credores preferenciais por seus membros, so capazes de separar perfeitamente, aos olhos dos credores, o risco cambial do risco de crdito (que, nesses casos, como j visto, bem inferior ao dos pases individualmente). Isso permitiria que tais organismos emitissem ttulos no mercado financeiro internacional denominados nas moedas dos seus scios. A reduo do descasamento monetrio nas estruturas ativas e passivas das naes
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em desenvolvimento, ademais, seria ajudada pela concesso de emprstimos por esses bancos nas moedas locais. Trata-se de procedimento que j vem sendo adotado pontualmente pelo BID e que decorre diretamente das explicaes tericas acerca do pecado original das moedas perifricas (Eichengreen, Haussmann & Panizza, 2005) e tambm do caminho da redeno postulado por aqueles autores (Eichengreen & Haussmann, 2005). O Banco do Sul teria um papel fundamental a desempenhar aqui, como ressaltado implicitamente por Machinea & Titelman (2007): pode ser um rgo com bom rating, que emita e empreste nas moedas locais e acabe fomentando o mercado internacional de ttulos em moedas exticas. Da mesma forma (apesar da natureza totalmente distinta), o FLAR tambm tem grande potencial para isso como inclusive afirma, explicitamente, um dos pais da idia do pecado original: Eichengreen (2006). Seria, aparentemente, um caminho at mais factvel do que o originalmente imaginado para a superao do problema de fundo.29 Obviamente, essas possibilidades esto ligadas a um quarto aspecto, ainda no muito bem esclarecido, sobre o Banco do Sul: a fonte do seu funding e as conseqncias dessa opo. Parece invivel postular a sustentao financeira de uma instituio com o nvel de ambio e importncia planejada apenas a partir de subscries de capital por parte de naes sul-americanas. Nesse sentido, at para
29 A engenharia financeira proposta em Eichengreen & Haussmann (2005) , cuja viabilidade prtica e poltica parece questionvel, pode ser resumida da forma que se segue. Seria criado um ndice das taxas de cmbio reais de moedas emergentes ponderado pelo tamanho dos pases emissores. Segundo clculos dos autores, tal ndice teria baixa volatilidade, tendncia de apreciao e correlao negativa com o consumo nos pases centrais isto ., seria um timo instrumento de aplicao e hedge. O prximo passo seria o Banco Mundial e outras instituies do gnero lanarem dvida denominada nesse ndice o que separaria o risco cambial do risco do crdito (no caso bastante baixo pela natureza do tomador). Por outro lado, os emergentes cujas moedas formam o ndice tomariam recursos do Banco Mundial nas suas prprias moedas e, desde que os emprstimos respeitassem o peso da ponderao original, o problema do descasamento entre ativos e passivos no BIRD estaria resolvido. Adicionalmente, os pases mais desenvolvidos (G-10) tambm lanariam ttulos atrelados a esse ndice e, em paralelo, fariam operaes de swap com os emergentes nas moedas de cada um deles. Com o tempo, estariam criados os mercados, profundos e lquidos, de ttulos e de swaps nessas moedas, e o pecado original seria superado. Tal soluo vem justificada pela observao da ocorrncia e da superao (ou no) do pecado original em vrios pases, em outros perodos histricos. Justamente por conta das providncias envolvendo as grandes instituies financeiras multilaterais e os pases desenvolvidos serem aquelas de maior dificuldade poltica, as instituies financeiras regionais (tanto bancos de desenvolvimento como fundos de compartilhamento de reserva) surgem como alternativa mais vivel para a superao do problema.
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garantir a independncia (e a relevncia) almejada, captaes no mercado internacional, ainda que longe de comprometerem as intenes e a natureza da instituio, aparecem como inevitveis. E aqui outras questes vm tona: se se pretende garantir crdito de longo prazo a custos acessveis e, ao mesmo tempo, manter a sade financeira da instituio, necessria a captao a custo baixo. Isso, porm, exigiria bons ratings aos olhos dos credores. Parte das crticas proposta do Banco do Sul junto com uma alegada sobreposio de papis com a CAF, o BID e o Banco Mundial decorre justamente de uma suposta incapacidade de garantir essas boas avaliaes de risco sem adotar os mesmos critrios e exigncias to criticados nos emprstimos oriundos das instituies sediadas em Washington. Tal viso ignora toda a evidncia e os argumentos a respeito dos efeitos favorveis sobre a taxa de inadimplncia (e, assim, sobre os ratings) que o j largamente citado sentimento de pertencimento capaz de gerar em instituies comandadas por seus principais interessados. Mas, de qualquer forma, a questo do financiamento externo e da avaliao por parte de investidores externos parece tambm ser crucial e exigir definies claras. E o mesmo se aplica s boas prticas de gesto financeira: mecanismos de monitoramento e avaliao dos emprstimos, garantias, salvaguardas, critrios claros para a concesso de emprstimos, transparncia e accountability. So, antes de mais nada, medidas necessrias para que se passe do campo da retrica e das intenes para os resultados prticos que a regio e o prprio processo de integrao tanto necessitam.
II.iii. Coordenao macroeconmica
Mesmo no sendo objeto especfico aqui, cabem alguns breves comentrios sobre a terceira e mais avanada frente de integrao e cooperao: coordenao macroeconmica e, qui, unies monetrias. Nesse campo, a realidade sulamericana muito mais pobre em exemplos e rica em dificuldades que vo alm dos problemas intrnsecos ao processo de integrao regional. De concreto, merecem ser citados apenas uma tentativa de definio de metas comuns no mbito do Mercosul, em 2000, e uma Rede de Dilogo Macroeconmico (REDIMA). Sobre esta ltima, trata-se de um projeto capitaneado pela CEPAL, com apoio da Unio Europia, cuja segunda fase se desenvolveu em 2005 e 2006, sem grande poder de imposio ou cobrana de resultados e
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que parece no avanar alm do plano do dilogo.30 J os objetivos do Mercosul, em termos da coordenao, resultaram em alguns avanos apenas no campo da harmonizao de estatsticas; as metas comuns foram at definidas em encontro em Florianpolis em dezembro de 2000, mas a total ausncia de mecanismos para garantir o cumprimento das mesmas fez com que os seus resultados prticos fossem nulos, como mostram Machinea & Rozenwurcel (2006). O quadro decepcionante da terceira frente, pintado por esses dois autores, bem mais amplo do que esse fracasso pontual. No campo dos diagnsticos, so identificados: a falta de coordenao entre os ciclos macroeconmicos; o nvel ainda relativamente baixo de interdependncia comercial e praticamente nulo de integrao financeira (todos reduzindo a demanda por coordenao); a existncia de externalidades macroeconmicas apenas negativas contgio de crises financeiras , gerando tentativas de diferenciao que s prejudicam ainda mais o processo de integrao; e a ausncia tanto de mecanismos exgenos de coordenao na rea cambial como de um scio com grande credibilidade que pudesse ser emprestada (ambos aspectos cruciais no caminho europeu em direo gesto macroeconmica unificada). Todos esses desafios apontam para a necessidade se o objetivo for mesmo o caminho em direo a formas mais avanadas de integrao de um avano gradual, que parta da estabilidade macroeconmica interna a cada membro e de algum mecanismo de concertao entre as taxas de cmbio e possa ir com o auxlio de incentivos exgenos e endgenos e em um processo de mtuo reforo com o prprio aumento da integrao em outras frentes caminhando em direo a instrumentos mais concretos de coordenao das polticas.31
II.iv. Experincias internacionais
Como ltimo conjunto de elementos desta segunda parte, resta apontar apenas a ttulo de enumerao para eventuais exames futuros mais aprofundados algumas experincias internacionais citadas na literatura e que podem servir de fonte de inspirao e de aprendizado para a Amrica do Sul.
30 Ver os detalhes do projeto em http://www.eclac.cl/redima/. 31 Para outras anlises das possibilidades e limites da coordenao macroeconmica na Amrica do Sul, ver Crcamo (2005) e Snchez-Gmez (2006). Ressalte-se, novamente, que no se pretendeu aqui aprofundar essa terceira dimenso.
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Para alm da trajetria europia completa e muito rica nas trs frentes de cooperao monetria e financeira , merecem meno especial duas iniciativas asiticas. No que se refere cooperao para a proviso de financiamento de curto prazo, o destaque vai para a Iniciativa de Chiang Mai (CMI), composta por um grande acordo de swaps expandido entre os membros da ASEAN+332 e por uma teia de swaps bilaterais entre os mesmos. Trata-se da iniciativa mais ambiciosa nessa direo no mundo em desenvolvimento, e que conta com a fundamental participao do Japo.33 Na segunda frente a do financiamento do desenvolvimento, tambm por impulso das economias componentes do ASEAN+3 se desenvolve na regio a Asian Bonds Market Initiative (ABMI), um mercado regional de ttulos dos pases-membros que conta com o apoio do Executives Meeting of East Asia Pacific Central Banks (EMEAP) que, como o prprio nome sugere, alm de fomentar esse mercado regional tambm funciona como instncia de compartilhamento de informaes e coordenao de polticas macroeconmicas (englobando, portanto, a terceira frente de cooperao). Trata-se, tambm, de experincia a ser examinada com ateno, dado que a nica do tipo com participao ativa de pases em desenvolvimento ainda que, como mostra a UNCTAD (2007, p. 129-130), os seus resultados sejam bastante tmidos em termos de integrao financeira entre essas economias, particularmente por meio dos ttulos de dvida. No que se refere a bancos de desenvolvimento na sia, o grande destaque o Asian Development Bank, que tambm participa das iniciativas acima citadas (CMI e ABMI). Seu caso tambm digno de uma ateno especial, dado que no se trata de um banco controlado apenas pelos pases em desenvolvimento asiticos (como seria o Banco do Sul): os membros no-asiticos detm 36,6% do capital subscrito e 35% do poder de voto (15,6% e 12,7%, respectivamente, para os Estados Unidos) e o Japo detm participaes iguais s americanas. Mas, no entanto, seu perfil de atuao e suas iniciativas so, primeira vista, muito mais adequadas realidade e s necessidades da regio do que as do BID na Amrica do Sul.
32 Os membros da ASEAN (Indonsia, Malsia, Filipinas, Cingapura e Tailndia), acrescidos de Coria, China e Japo. 33 Da literatura sobre o assunto, vale citar como trabalho recente Park (2006) e, no debate brasileiro, Cunha (2004).
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CONSIDERAES FINAIS
O tema da integrao financeira e monetria regional, enquanto contraponto ou alternativa a todas as insuficincias do atual estado de globalizao financeira, capaz, pelo menos no plano terico, de despertar graus bastante elevados de esperana em estudiosos das temticas aqui abordadas. Para ficar em um exemplo eloqente, a concluso do captulo do TDR dedicado ao tema (UNCTAD, 2007, p. 148) chega a superar o j elevado grau de expectativas apontado na anlise de Ocampo (2006): In fact, regional financial mechanisms may be either a substitute or a complement to international institutions. If the latter do not reform, regional agreements will be an alternative source of financial support even in the long run. But if international financial institutions change their orientation and governance structures in order to take into consideration better the needs and priorities of developing countries, then they could be the central office of a decentralised monetary system in which regional funds would provide for the current financial needs of their constituents. The international institutions would thus function as a second-floor financing source, refinancing the regional institutions and acting as a lender of last resort in case of systemic crises. Tratando da realidade e das iniciativas concretas da Amrica do Sul nessa direo, os elementos trazidos tona neste texto no autorizam, por ora, a transferncia desse tom para a anlise da integrao nessa parte do mundo. Na primeira parte do trabalho, procurou-se fornecer um conjunto de evidncias quantitativas que parecem incontornveis para a reflexo sobre a integrao sul-americana no campo monetrio e financeiro. De maneira resumida, se conclui que, dentro do universo das chamadas economias emergentes, os membros dessa regio apresentam padres de insero financeira externa nitidamente inferiores e perfis de atuao de seus sistemas financeiros domsticos muito aqum daqueles verificados em outras localidades, particularmente na sia a despeito da melhora recente, no captada pelos dados comparativos, e que, a nosso juzo, prematuro julgar como definitiva. Quanto primeira dimenso evidencia-se, pelo menos no perodo englobado pelos nmeros utilizados, posies externas lquidas e indicadores de solvncia e liquidez bastante insatisfatrios, ainda mais por conta da deteriorao expressiva ps-1998; e explicita-se uma estratgia de integrao que com esses resultados negativos, tam-
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bm claros na subordinao aos ciclos globais de liquidez privilegia a via financeira em detrimento da via comercial ou produtiva. J no que se refere s finanas domsticas predominam (sempre em termos comparativos) o baixo grau de desenvolvimento financeiro, geral e nos segmentos de crdito e de capitais; o primeiro com reduzido grau de cobertura e marcado essencialmente pela ineficincia (que no pode ser atribuda de maneira geral interferncia estatal ou s estruturas de mercado), o segundo com baixas profundidades, giros e volumes negociados. Principalmente nos indicadores relativos dimenso interna das finanas, a grande exceo que se destaca da adversa realidade sul-americana o Chile justamente um dos pases que se mostra menos envolvido nas negociaes e esforos para a integrao do subcontinente. De qualquer forma, a esses dois conjuntos de desafios e problemas, em acrscimo s demandas surgidas do prprio processo de integrao em si, que as iniciativas de cooperao para o financiamento, de curto e de longo prazo, interno e externo, parecem ter que dar respostas. J o esforo da segunda seo aps consideraes tericas e definies conceituais sobre a cooperao e a integrao nas dimenses que aqui interessam foi o de mapear as iniciativas j existentes na regio, nas diferentes dimenses. A concluso geral que se pode extrair a de que, a despeito dos limites e insuficincias graves no campo da coordenao macroeconmica (que por sua vez decorrem em grande parte das prprias fraquezas do processo de integrao como um todo), no faltam instituies e instrumentos com potencial para fazer avanar o processo, nos campos da facilitao regional de pagamentos, financiamento de curto prazo e principalmente do financiamento do desenvolvimento e do prprio processo de integrao. Mais importante, tais iniciativas (ou a maior parte delas) apontam para modos de operao, objetivos e comando nitidamente distintos daqueles que, guiados pela ortodoxia econmica e por interesses polticos externos regio, historicamente predominaram. O que parece faltar ( primeira vista) um comprometimento maior, principalmente das naes mais importantes, com o rumo que, pelo menos no campo da retrica oficial, consta ter sido escolhido. Volta-se, nesse aspecto, a um dos principais problemas identificados por estudiosos do processo de integrao econmica nessa parte do mundo: a distncia entre o que se declara e o que se acorda; e entre o que se acorda e o que se pratica (Vaillant, 2007).
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Diante de tudo isso, abre-se uma ampla agenda de investigao que, a nosso juzo, deve alm da referncia a outras experincias regionais (mais ou menos bem sucedidas) de um mapeamento detalhado de todas as iniciativas de cooperao aqui citadas e das vrias outras questes decorrentes levantadas ao longo do texto se ocupar justamente dos limites para o aprofundamento do caminho oficialmente escolhido. Se h concordncia com o rumo da integrao como forma de pelo menos atenuar as dificuldades impostas pela globalizao financeira (mesmo que o grau de expectativa e ambio demonstrado por algumas autoridades e estudiosos soe um pouco exagerado), merecem ateno especial os entraves, de diferentes naturezas (poltica, ideolgica, operacional etc.) que impedem o processo de avanar de maneira mais clere e adequada s demandas da integrao.
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ARGENTINA Conta Corrente Conta Capital Conta Financeira IDE I Carteira Aes Ttulos Outros investimentos Erros e omisses Balano Global Variao de reservas FMI FInanciamento excepcional BRASIL Conta Corrente Conta Capital Conta Financeira IDE I Carteira Aes Ttulos Outros investimentos Erros e omisses Balano Global Variao de reservas FMI FInanciamento excepcional CHILE Conta Corrente Conta Capital Conta Financeira IDE I Carteira Aes Ttulos Outros investimentos Erros e omisses Balano Global Variao de reservas FMI FInanciamento excepcional COLMBIA Conta Corrente Conta Capital Conta Financeira IDE I Carteira Aes Ttulos Outros investimentos Erros e omisses Balano Global Variao de reservas FMI FInanciamento excepcional
Anexo I Balano de pagamentos das principais economias sul-americanas, contas selecionadas, em US$ milhes
-3823,0 35,0 -5441,0 324,0 512,0 103,0 409,0 -6277,0 -296,4 -9525,4 -474,5 -771,1 10771,0 -484,6 0,0 2857,0 653,7 360,8 367,1 -6,3 1842,5 -49,9 2322,5 -2121,5 -209,3 8,3 542,0 0,0 -2,0 484,0 -4,0 0,0 -4,0 -482,0 70,0 610,0 -610,0 0,0 0,0 -97,7 0,0 963,9 696,4 188,6 24,0 164,6 78,9 390,8 1257,0 -1049,4 -196,6 -11,1 -956,9 0,0 3132,0 537,3 458,2 338,2 120,0 2136,5 371,5 2546,6 -2343,8 -202,8 0,0 2348,8 0,0 -777,3 432,6 86,0 0,0 86,0 -1295,9 191,5 1763,0 -1763,0 0,0 0,0 -2555,2 -0,1 2994,9 600,1 729,9 725,7 4,2 1664,9 -12,1 427,5 -169,9 -249,0 -8,6 900,7 0,0 183,0 678,7 125,9 0,0 125,9 -621,6 190,7 1274,4 -1274,4 0,0 0,0
4552,0 0,0 -5884,0 1836,0 -1346,0 0,0 -1346,0 -6374,0 714,6 -617,4 -3121,3 -257,3 3996,0 -1450,0 42,0 -4868,0 89,0 3808,0 578,0 3230,0 -8765,0 852,3 -5423,7 369,1 -566,4 5621,0 6089,0 54,0 5889,0 1924,0 7366,0 1704,0 5662,0 -3401,0 -1393,0 10639,0 -14670,3 -398,7 4430,0 20,0 81,0 7604,0 801,0 12322,0 5963,0 6359,0 -5519,0 -814,8 6890,2 -8709,4 -503,8 2323,0 -1153,0 173,0 8020,0 2035,0 44732,0 7280,0 37452,0 -38747,0 -441,8 6598,2 -7215,0 -133,2 750,0 -1586,0 0,0 5293,6 1672,4 908,1 908,1 0,0 2713,1 -556,8 3150,8 -2918,4 -210,2 -22,2 -2102,4 0,0 2701,4 719,1 497,6 0,0 497,6 1484,7 -134,6 464,4 -464,4 0,0 0,0 -18136,0 352,0 29306,0 3475,0 9235,0 2607,0 6628,0 19596,0 1446,7 12968,7 -12919,7 -49,0 0,0 -1349,6 0,0 2356,6 2205,0 34,0 -263,0 297,0 117,6 131,5 1138,5 -739,7 -297,9 -101,0 -3667,0 0,0 3392,6 1297,5 211,8 478,0 -266,1 1883,2 456,7 182,3 -182,3 0,0 0,0 -23248,0 494,0 33428,0 11667,0 20832,0 5736,0 15096,0 929,0 -1991,6 8682,4 -8326,1 -70,3 -286,0
1990 -647,0 0,0 182,0 2439,0 -34,0 0,0 -34,0 -2223,0 -341,4 -806,4 -2039,8 -589,8 3436,0 -5547,8 15,7 7579,4 3265,1 4860,2 918,8 3941,4 -545,8 -153,5 1893,8 -3263,8 -73,0 1443,0 -8205,9 16,1 21019,8 2088,0 34402,5 4308,3 30094,2 -15470,6 -1707,9 11122,1 -4279,3 1211,2 -8054,0 -10979,5 17,6 12399,9 2622,1 9461,3 3457,7 6003,7 316,5 -2112,8 -674,8 -684,5 455,3 904,0 -5118,0 14,2 5466,1 4112,2 2313,5 1151,0 1162,5 -959,7 -2673,7 -2311,4 82,3 1924,1 305,0 -14482,0 50,9 11582,0 5347,7 9594,2 273,7 9320,5 -3360,0 -1605,2 3257,7 -3875,0 367,3 250,0 -11942,8 66,4 17674,5 5507,5 11024,4 1781,4 9543,1 1142,6 -2272,2 3330,6 -3293,0 -37,6 0,0 -30491,0 482,0 24918,0 18608,0 10058,0 4793,0 5265,0 -3748,0 -3160,2 -8521,2 8284,3 -33,1 0,0 -3082,7 0,1 5660,4 3681,1 1134,2 657,1 477,1 845,1 16,1 2593,9 -1118,9 0,0 -1475,0 -4515,9 -0,1 4559,7 712,2 1436,5 164,7 1271,9 2411,0 -47,8 -4,1 4,1 0,0 0,0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
-4641,2 0,0 6683,0 2783,8 1684,0 292,2 1391,8 2215,3 -312,3 1729,5 -1729,5 0,0 0,0
-3660,2 0,0 6742,1 3808,7 1625,1 977,1 648,0 1308,3 236,6 3318,5 -3318,5 0,0 0,0
-33415,9 320,5 20053,4 26001,6 18125,0 578,5 17546,5 -24073,0 -4256,0 -17298,0 7970,2 4788,8 4539,0 -3918,4 -0,1 1966,5 3144,3 -2468,6 -1937,9 -530,8 1290,8 -239,3 -2191,3 2191,3 0,0 0,0 -5750,5 -0,1 6587,5 4752,8 932,7 277,7 655,0 902,0 -559,0 277,9 -277,9 0,0 0,0
-14482,0 72,9 18935,9 4965,2 8787,7 -1048,1 9836,0 5182,9 -436,5 4090,3 -3436,0 -654,3 0,0
1998
-11942,8 149,2 14448,1 22257,4 -6785,0 -10605,4 3820,5 -1024,4 -641,8 2012,7 -1186,2 -826,5 0,0
1999
-25334,8 337,8 7998,3 26888,0 3801,0 1707,7 2093,9 -22691,2 193,6 -16805,1 7822,0 4059,1 4924,0
-4857,6 0,0 3306,9 2032,8 1201,8 46,8 1155,0 72,3 153,1 -1397,6 1397,6 0,0 0,0
99,3 0,1 237,5 6203,1 -3217,4 -2950,7 -266,7 -2748,2 -1083,4 -746,5 746,5 0,0 0,0
-24224,5 282,4 29376,2 30497,6 6955,1 1122,6 5832,5 -8076,5 2637,1 8061,2 2261,7 -6876,4 -3446,5
-8954,5 105,8 7847,3 9517,3 -2583,7 -3227,2 1895,7 913,6 -216,4 -1217,8 439,4 778,4 0,0
2000
-3780,4 156,4 -14973,7 2005,2 -9503,3 31,1 -9746,3 -7475,7 -2861,4 -21459,1 12083,4 9375,7 0,0
2001
671,0 0,0 -551,0 1392,4 -624,8 -26,9 -597,9 -1318,5 -431,9 -311,9 311,9 0,0 0,0
763,6 0,0 50,1 2069,5 154,8 16,9 137,9 -2174,0 56,2 869,9 -869,9 0,0 0,0
-897,5 0,0 787,4 873,4 638,8 393,6 245,2 -724,7 446,8 336,7 -336,7 0,0 0,0
-23214,5 -36,0 20331,3 24715,0 77,0 1360,0 -1283,1 -4460,7 -531,0 -3450,2 -3306,6 6756,8 0,0
8766,6 406,1 -20685,8 2776,0 -4640,3 -115,9 -5001,4 -18821,5 -1878,1 -13391,2 4515,6 -740,1 9615,7
2002
-1100,1 -0,1 1361,8 2590,1 139,3 -2311,1 2450,4 -1367,6 -857,7 -596,1 596,1 0,0 0,0
-7636,6 432,9 -3908,9 14108,1 -5118,5 1592,1 -6710,7 -12898,4 -65,7 -11178,3 -302,1 11480,4 0,0
8140,4 39,4 -15860,3 878,2 -7758,0 65,4 -7728,3 -8980,4 -1356,4 -9036,9 -3580,8 -107,6 12725,3
2003
-1089,2 0,1 2453,4 2508,8 -143,0 -42,3 -100,7 87,7 -145,9 1218,4 -1218,4 0,0 0,0
-580,0 83,0 1717,3 2206,7 -2317,3 -3592,4 1275,1 1868,5 -938,7 281,6 -281,6 0,0 0,0
4177,3 498,2 -156,6 9894,2 5307,6 2714,8 2592,8 -15358,3 -792,6 3726,3 -8495,7 4769,3 0,0
3219,3 196,3 -10997,6 3448,7 -9415,6 -86,2 -9252,7 -5030,7 630,0 -6952,0 -5319,1 -2042,9 14314,1
2004
-1357,8 -0,1 1304,8 1282,7 986,4 17,0 969,5 -964,3 191,3 138,2 -138,2 0,0 0,0
-974,3 0,1 652,7 820,0 -1724,7 -51,5 -1673,2 1557,4 137,7 -183,8 183,8 0,0 0,0
-778,7 -0,1 1145,5 2701,1 -2645,3 -4535,8 1890,4 971,8 -732,3 -365,6 365,6 0,0 0,0
11679,2 371,7 -3532,0 8338,9 -4750,2 1959,5 -6709,7 -7120,8 -1912,3 6606,6 -2244,0 -4362,6 0,0
2074,5 5,1 -1995,7 5609,6 -3308,4 -3197,3 -111,1 -4217,9 -269,6 -185,7 185,7 0,0 0,0
-908,7 0,0 3205,3 2941,4 -271,1 129,7 -558,7 535,0 244,5 2541,1 -2541,1 0,0 0,0
EQUADOR Conta Corrente Conta Capital Conta Financeira IDE I Carteira Aes Ttulos Outros investimentos Erros e omisses Balano Global Variao de reservas FMI FInanciamento excepcional PERU Conta Corrente Conta Capital Conta Financeira IDE I Carteira Aes Ttulos Outros investimentos Erros e omisses Balano Global Variao de reservas FMI FInanciamento excepcional URUGUAI Conta Corrente Conta Capital Conta Financeira IDE I Carteira Aes Ttulos Outros investimentos Erros e omisses Balano Global Variao de reservas FMI FInanciamento excepcional VENEZUELA Conta Corrente Conta Capital Conta Financeira IDE I Carteira Aes Ttulos Outros investimentos Erros e omisses Balano Global Variao de reservas FMI FInanciamento excepcional
Anexo I (cont.) Balano de pagamentos das principais economias sul-americanas, contas selecionadas, em US$ milhes
-1419,0 -25,0 -583,0 41,0 -48,0 -7,0 -41,0 -576,0 -113,7 -2140,7 -287,0 -63,3 2491,0 185,9 0,0 -89,7 0,0 107,8 0,0 107,8 -197,5 35,7 131,9 -40,2 -111,5 19,8 8279,0 0,0 -4061,0 76,0 15976,0 -2,0 15978,0 -20113,0 -1742,1 2475,9 -4375,7 1899,8 0,0 42,4 0,0 -431,4 0,0 47,4 0,0 47,4 -478,8 468,8 79,8 -113,5 -41,3 75,0 -8,8 0,0 -91,5 0,0 83,4 0,0 83,4 -174,9 238,3 138,0 -186,2 -2,5 50,7 1736,0 0,0 2204,0 1728,0 351,0 -8,0 359,0 125,0 -1515,6 2424,4 -2645,3 220,9 0,0 -243,8 0,0 228,0 101,5 29,3 0,0 29,3 97,2 208,7 192,9 -178,6 -14,4 0,0 -3749,0 0,0 3386,0 473,0 1003,0 121,0 882,0 1910,0 -298,7 -661,7 844,6 -182,9 0,0
-360,0 0,0 580,0 126,0 0,0 0,0 0,0 454,0 126,1 346,1 -261,0 -85,1 0,0 -1504,0 -31,0 38,0 -7,0 -8,0 26,0 -34,0 53,0 992,8 -504,2 834,0 -50,8 1389,0 -1886,0 -33,0 498,0 -79,0 -39,0 -20,0 -19,0 616,0 498,8 -922,2 -520,1 -48,7 1491,0 -2464,3 -44,5 878,0 760,6 160,5 195,3 -34,7 -43,2 1272,0 -358,8 -662,9 253,7 768,0 -2701,3 -58,3 3882,1 3289,2 503,9 408,9 95,0 89,0 430,6 1223,1 -3059,4 0,0 1506,3 -438,3 0,0 537,2 154,5 158,1 0,0 158,1 224,6 10,2 109,1 -98,5 -10,6 0,0 -1993,0 0,0 2656,0 -514,0 621,0 47,0 574,0 2549,0 -538,8 124,2 144,0 -268,2 0,0 -4624,5 31,6 3717,9 2549,0 153,9 166,9 -13,0 1015,0 284,6 -590,4 -921,4 0,0 1511,8 -3643,9 18,9 3796,6 3488,2 167,3 181,1 -13,8 141,1 708,2 879,8 -1783,6 0,0 903,8 -212,5 0,0 421,7 156,6 288,8 0,0 288,8 -23,7 18,6 227,8 -218,0 -9,8 0,0 2541,0 0,0 -3204,0 455,0 253,0 595,0 -342,0 -3912,0 -281,1 -944,1 1145,4 -201,3 0,0 -233,4 0,0 233,6 136,8 179,9 0,0 179,9 -83,1 152,2 152,4 -140,8 -11,6 0,0 2014,0 0,0 -2964,0 894,0 -801,0 267,0 -1068,0 -3057,0 -494,2 -1444,2 1907,2 -463,0 0,0
1990 -708,0 0,0 732,0 160,0 0,0 0,0 0,0 572,0 133,7 157,7 -78,8 -78,9 0,0 -122,0 0,0 361,0 178,0 0,0 0,0 0,0 183,0 -215,2 23,8 53,6 -77,4 0,0 -848,9 5,3 -44,4 473,7 1,3 1,3 0,0 -519,4 206,2 -681,8 -442,1 -29,0 1152,9 -898,3 17,8 331,6 576,3 6,5 6,5 0,0 -251,2 -226,1 -775,0 -578,4 122,2 1231,3 -1000,0 17,2 -43,2 452,5 3,0 12,6 -9,6 -498,7 -433,0 -1459,0 174,4 -29,0 1313,5 -54,8 14,3 103,4 499,7 -3,7 5,9 -9,5 -392,7 -189,1 -126,2 -247,3 -22,9 396,4 -456,7 11,0 -14,1 724,0 -241,7 21,9 -263,6 -496,4 -61,6 -521,4 -252,7 -2,7 776,8
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
-3368,0 -43,7 5696,0 2054,3 148,9 37,3 111,6 3492,9 -229,7 2054,6 -1493,0 149,4 -711,0 -287,4 0,0 608,7 113,2 209,6 0,0 209,6 285,9 78,8 400,1 -391,7 -8,3 0,0 8914,0 0,0 -1784,0 1676,0 739,0 1307,0 -568,0 -4199,0 -891,8 6238,2 -6271,3 33,1 0,0
-2098,5 14,1 1447,6 870,0 -34,4 5,1 -39,5 612,1 -147,3 -784,1 460,5 -66,9 390,5
1998
-3336,0 -37,8 1772,7 1582,0 -417,3 -533,3 116,0 608,0 360,0 -1241,1 1142,2 -145,1 244,0 -475,5 0,0 545,1 154,8 419,4 0,0 419,4 -29,1 285,5 355,1 -515,2 160,1 0,0 3732,0 0,0 879,0 5645,0 -740,0 1397,0 -2167,0 -4026,0 -1516,6 3094,4 -2642,8 -451,6 0,0
918,1 2,1 -1343,5 648,4 -45,8 0,7 -46,6 -1946,1 -521,0 -944,3 489,3 -67,6 522,6
1999
-1389,6 -54,3 377,7 1812,0 -351,9 -329,9 -22,0 -1082,4 229,7 -836,5 976,0 -166,8 24,3
920,9 -1,4 -6602,3 720,0 -5582,7 0,1 -5582,8 -1739,7 -14,5 -5697,3 -306,8 150,9 5853,2
2000
176
FONTE: Cepal. Elaborao prpria..
-4432,0 0,0 2689,0 3942,0 776,0 -53,0 829,0 -2029,0 -1662,3 -3405,3 3853,4 -448,1 0,0
2112,0 0,0 -516,0 2018,0 2105,0 489,0 1616,0 -4639,0 -538,0 1058,0 -607,9 -450,2 0,0
-502,2 0,0 523,9 238,3 -50,1 0,0 0,0 335,7 151,1 172,8 -11,2 -161,5 0,0
-1556,2 -251,2 774,8 809,7 -406,1 -355,5 -50,6 371,3 891,0 -141,6 440,0 -240,5 -57,9
11853,0 0,0 -2969,0 4180,0 -3134,0 -561,0 -2573,0 -4020,0 -2926,0 5958,0 -5449,0 -509,0 0,0
-566,2 0,0 779,3 274,1 191,4 0,0 191,4 313,8 -46,6 166,5 -166,5 0,0 0,0
-1217,1 -142,9 1369,5 1069,9 -371,9 -298,3 -73,7 671,6 413,9 423,4 -275,0 -147,2 -1,2
-624,3 14,9 953,9 1329,8 -15,6 0,9 -16,5 -360,3 -574,6 -230,1 105,9 47,5 76,8
2001
-1271,0 15,5 1128,9 1275,3 0,2 1,3 -1,1 -146,6 -0,9 -127,5 65,8 0,0 61,7
2002
-3603,0 -1831,0 2028,0 -197,0 0,0
1983,0 0,0 -211,0 3479,0 1107,0 169,0 938,0
-497,6 0,0 490,1 290,6 507,7 45,1 462,6 -308,3 285,0 277,5 -277,5 0,0 0,0
381,9 0,1 -1884,6 180,0 328,6 5,8 322,9 -2393,1 -2429,6 -3932,2 2328,0 1604,2 0,0
-1117,4 -103,6 1819,2 2155,8 1408,3 -396,8 1805,1 -1744,8 369,4 967,6 -852,0 -129,2 13,6
-957,9 -102,1 710,8 1275,0 -76,4 -1286,3 1209,9 -487,8 873,8 524,6 -516,0 -72.5 63,9
-422,5 7,5 256,9 1554,7 8,1 9,2 -1,1 -1305,9 293,8 135,7 -152,4 0,0 16,7
2003
-2783,0 -4430,0 4430,0 0,0 0,0
7599,0 0,0 -9246,0 -244,0 -2310,0 -169,0 -2141,0
11796,0 0,0 -5547,0 722,0 -966,0 -115,0 -70,0
-87,3 4,3 6,7 401,3 -311,0 2,5 -313,6 -83,6 1036,9 960,6 -1380,2 419,6 0,0
19,3 -108,8 2246,0 1599,0 819,6 -472,7 1292,4 -172,7 260,1 2416,6 -2442,9 0,0 26,3
-558,9 8.1 499,1 1160,3 0,3 1,4 -1,1 -661,5 332,7 281,0 -276,9 0,0 -4,1
2004
-795,0 5454,0 -5454,0 0,0 0,0
15519,0 0,0 -10861,0 864,0 -2084,0 -121,0 -147,0
3,1 5,3 -81,9 314,7 -422,3 21,0 -443,3 25,7 379,1 305,6 -454,3 148,7 0,0
-2503,0 2155,0 -2155,0 0,0 0,0
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Anexo 2 Listagem das instituies financeiras de desenvolvimento, por pas

Argentina Banco Ciudad de Buenos Aires; Banco de Inversin y Comercio Exterior S.A. (BICE); Banco de la Nacin Argentina; Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO); Banco de Crdoba S.A.; Banco Credicoop C.L. Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO) S.A.M.
Bolvia Brasil
Chile Colmbia Equador
Banco da Amaznia S.A. (BASA); Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A. (BDMG); Banco do Brasil S.A. (BB); Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB); Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE); Caixa Econmica Federal (CAIXA); Desenbahia - Agncia de Fomento do Estado da Bahia S.A.; Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP); Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) Banco del Desarrollo; Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO); Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
Paraguai Peru
Banco Ecuatoriano de la Vivienda; Banco del Estado (BEDE); Banco Nacional de Fomento (BNF); Corporacin Financiera Nacional (CFN); Superintendencia de Bancos y Seguros Banco Nacional de Fomento (BNF)
Banco de Comercio Exterior de Colombia (BANCODELX)
Uruguai Venezuela
FONTE: Associao Latino-Americana de Instituies Financeiras para o Desenvolvimento (www.alide.org.pe).
Banco de Comercio Exterior (BANCOEX); Banco de Desarrollo Econmico y Social de Venezuela (BANDES); Banco Industrial de Venezuela C.A. (BIV); Banfoandes Banco Universal C.A.; Fondo de Crdito Industrial (FONCREI); Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA); Sociedad Nacional de Garantas Recprocas para la Mediana y Pequea Industria S.A. (SOGAMPI)
Banco de la Repblica Oriental del Uruguay (BROU); Corporacin Nacional para el Desarrollo (CND)
Banco Agropecuario (agrobanco); Banco de la Nacin; Corporacin Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE); Federacin Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y Crdito (FEPCMA); Superintendencia de Banca y Seguros (SBS)
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4 INTEGRAO MONETRIA E FINANCEIRA EM CONDIES PERIFRICAS: AS EXPERINCIAS

RECENTES DA SIA E DA AMRICA LATINA
Andr Moreira Cunha*
1. INTRODUO
Nas ltimas trs dcadas, acadmicos, policymakers e analistas de mercado se acostumaram a utilizar a palavra globalizao para sintetizar um processo de acelerao da integrao econmica entre distintos pases e mercados de bens e servios e fatores de produo, em especial o capital. Avanos nas reas da eletrnica e das tecnologias da informao incorporados nos mais diversos segmentos do mundo da produo e distribuio da riqueza , na biotecnologia, no desenvolvimento de novos materiais e fontes de energia etc., reduziram drasticamente custos de transao, viabilizando aquela integrao e criando novas oportunidades de investimento. A reconstituio de marcos institucionais domsticos e multilaterais mais permissivos livre movimentao de mercadorias e capital reduziu drasticamente as barreiras1 criadas no mundo do
* Professor do Departamento de Economia da UFRGS e Pesquisador do CNPq. E-mail: amcunha@hotmail.com. 1 O captulo 3 da edio de abril de 2005 do World Economic Outlook, publicao semestral do FMI (http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2005/01/index.htm - acessado em fevereiro de 2007) traz uma srie de evidncia sobre os determinantes da globalizao econmica em suas dimenses comerciais e financeiras. Por exemplo, em 1930 uma ligao telefnica entre Nova Iorque e Londres custava mais de US$ 100 (a preos de 1990), ao passo que no comeo do sculo XXI esse custo caiu para poucos centavos de dlar. O custo do transporte areo e do frete martimo tambm caiu de forma dramtica, ao passo que tarifas sobre bens importados caram de uma mdia (no ponderada) de 30%, no comeo dos anos 1980, para pouco mais de 10% no comeo dos anos 2000, entre os pases em desenvolvimento, e entre 10% e menos de 5% nos pases em desenvolvimento. O comrcio internacional como proporo do PIB e os ativos financeiros mantidos no exterior, tambm como proporo do PIB cresceram fortemente a partir dos anos 1970, recuperando (ou ultrapassando) os patamares verificados na primeira era de globalizao, entre 1870 e 1914.
180
ps-guerra e que visavam dar mais autonomia s polticas domsticas voltadas manuteno do pleno emprego. Cristalizou-se a percepo de que ficara para trs o mundo da Guerra Fria, da bipolaridade, da disputa entre sistemas econmicos e sociais que se apresentavam como alternativos entre si. No plano estritamente analtico, no parece haver discordncias significativas2 de que a tendncia internacionalizao, ao avano tecnolgico e presso por uniformizao institucional, sob a gide de regras liberais, so elementos constitutivos da ordem capitalista que comeou irradiar a partir da era das revolues industrial e poltica.3 Em seu Manifesto Comunista, Marx e Engels j nos alertavam para elas, da mesma forma que nos estudos recentes produzidos pelo mainstream da cincia econmica h a indicao de que a globalizao contempornea est simplesmente repondo nveis de integrao j experimentados na virada do sculo XIX para o sculo XX. Se o espectro do comunismo foi afastado a partir dos anos 1990, o temor de que o sistema de mercado no seja capaz de produzir nveis socialmente tolerveis de incluso e, por decorrncia, de que novos episdios de instabilidade poltica possam surgir sobre os escombros da crescente distncia entre ricos e pobres aparece, cada vez mais, nas anlises sobre o futuro da ordem econmica e poltica mundial. A dcada de 1990 serviu de alerta sobre os limites das reformas liberais. Na sia, nos pases em transio do socialismo para o sistema de mercado e, em especial, na Amrica Latina, processos acelerados de abertura comercial e financeira, desregulamentao de mercados e privatizaes, criaram no apenas um novo balano de poder entre Estados nacionais e mercados (globalizados), mas, tambm, geraram ciclos econmicos curtos e intensos de euforia com crescimento e de profundas crises financeiras. Em muitos casos aquelas reformas, chamadas
2 Isto no significa dizer que haja plena concordncia sobre a natureza da globalizao contempornea entre as distintas tradies tericas. Enfatiza-se aqui o fato de que certos aspectos da globalizao vm sendo amplamente destacados, ainda que com distintas nfases e ordens hierrquicas quando se pretende estabelecer suas origens e determinantes. Para uma discusso mais ampla sobre as caractersticas da globalizao ver Carneiro (2007). 3 O historiador Eric Hobsbawm em sua trilogia Era das Revolues, Era do Capital e Era dos Imprios descreve o longo sculo XIX, em que se consolidou uma ordem internacional marcada pela emergncia do modo de produo capitalista e pela hegemonia britnica nas relaes polticas. Este perodo est localizado entre o final do sculo XVIII, quando do advento das revolues liberais (Independncia dos EUA e Revoluo Francesa) e industrial, e a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), que minou os fundamentos da Pax Britnica.
4 - Integrao Monetria e Financeira em Condies Perifricas
181
de estruturais, ocorreram em paralelo implementao de polticas macroeconmicas fortemente deflacionistas, concebidas para o enfrentamento de quadros inflacionrios crnicos. A digesto problemtica dessas reformas, em meio a uma intensa turbulncia financeira, parece ter criado um ambiente menos favorvel ao otimismo reformista de recorte liberal. O fato que, neste comeo do sculo XXI, o balano entre os custos e benefcios da globalizao em geral, e de sua dimenso financeira em particular, j no era to claro, nem mesmo entre seus principais promotores, como atestam os estudos recentes do FMI e do Banco Mundial (Prasad et al., 2003, World Bank, 2005). nesse contexto que o presente texto procura analisar algumas caractersticas dos processos de integrao regional em curso na sia e na Amrica Latina, com nfase nas dimenses monetria e financeira. Parte-se da constatao expressa, dentre outros, por Cunha (2001, 2006) e UNCTAD (2007) de que a cooperao financeira e monetria em nvel regional vem sendo pensada como uma estratgia do tipo second best diante da ausncia de espao poltico para a implementao de reformas de maior flego na arquitetura financeira internacional. Ademais, ela ganha corpo em um ambiente geopoltico novo, onde h um peso crescente de alguns pases emergentes na ordem internacional. Algumas perguntas de fundo devem ser adiantadas, mesmo que as respostas demandem mais do que este breve texto pode oferecer: (i) vivel, ou mesmo desejvel, o aprofundamento da integrao monetria e financeira dentro daquelas duas regies? (ii) qual a natureza dos regimes cambiais e monetrios implementados no perodo ps-crises financeiras e em que medida existe um ambiente de convergncia (ou divergncia) capaz de facilitar (ou dificultar) os processos de integrao? (iii) tendo por referncia o caso da integrao monetria europia, no estariam os pases asiticos e latino-americanos sujeitos s armadilhas das polticas deflacionistas de convergncia macroeconmica caso levem adiante, em algum ponto do futuro, a agenda da moeda nica? Como j foi alertado, neste artigo pretende-se to somente pavimentar o terreno para a construo de respostas mais precisas s questes formuladas anteriormente. Para tanto, os argumentos esto estruturados da seguinte forma. Na seqncia, faz-se uma breve reviso da experincia recente de integrao nas reas monetria e financeira na sia e Amrica Latina. Depois se procura evidenciar o contexto econmico internacional e local que vem condicionando as escolhas
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dos regimes macroeconmicos domsticos, bem como demarcando as fronteiras dos debates acadmicos, das propostas polticas e das estratgias em implementao, visando a integrao financeira e monetria. Seguem as consideraes finais.
2. INTEGRAO MONETRIA E FINANCEIRA: AS EXPERINCIAS DE ASEAN+3 E MERCOSUL
Neste item faz-se uma breve reviso do debate em torno da necessidade e da viabilidade da integrao monetria e financeira em duas regies emergentes: sia e Amrica Latina, ou, para se precisar ainda mais o contorno geopoltico, 4 entre os pases da ASEAN junto com China, Japo e Coria do Sul (ASEAN+3), e entre os pases que compem o Mercosul.
2.1 A experincia asitica recente
A crise financeira de 1997-19985 pode ser considerada como um divisor de guas na percepo asitica sobre a necessidade de se criar (ou aprofundar) espaos institucionais e instrumentos mais efetivos, capazes de propiciar uma maior cooperao monetria e financeira na regio.6 Em um primeiro momento, a crise revelou pelo menos dois aspectos at ento pouco considerados pelos policymakers: (i) que o efeito-contgio, quer decorrente da j intensa integrao econmica regional, quer originado na percepo pouco seletiva dos investidores ocidentais sobre o risco especfico de cada pas, poderia introduzir
4 Association of South-East Asian Nations (Associao das Naes do Sudeste Asitico): Indonsia, Malsia, Tailndia, Filipinas, Cingapura, Laos, Brunei, Camboja, Vietn e Miamar. 5 No plano poltico, a Iniciativa de Chiang Mai (ICM) retomou, em alguma medida, os princpios de cooperao regional na rea monetria do projeto de constituio de um Fundo Monetrio Asitico, que fora abortado no bojo da negociao dos pacotes de socorro financeiro do FMI, nos meses que se seguiram crise financeira. Em setembro de 1997, o Japo props a criao de um fundo de US$ 100 bilhes, para prover liquidez, de forma gil, aos pases da regio que estivessem sob ataque especulativo. Metade dos recursos viria do prprio Japo, e o restante seria integralizado pela China, Hong Kong, Cingapura e Taiwan. A idia foi rejeitada em meio ao quinto encontro da APEC (Frum de Cooperao Econmica do Pacfico Asitico), em novembro de 1997, sob a argumentao de que tal fundo geraria uma duplicidade de atividades com o FMI. 6 Nesse sentido, em 1998 os Ministros de Finanas dos pases da ASEAN assinaram um termo de entendimento que estabeleceu o Processo de Monitoramento do ASEAN. Em encontros semestrais, realiza-se o acompanhamento conjunto das polticas dos pases membros e, por decorrncia, do desempenho macroeconmico e social na regio. A troca de informaes e a coordenao das aes formam a base desta iniciativa.
183
fontes adicionais de instabilidade para alm da capacidade domstica de implementar polticas de conteno das crises; e (ii) que os pacotes de socorro financeiro, liderados e implementados pelas instituies multilaterais sediadas em Washington, poderiam ser o cavalo de Tria a invadir a cidadela das estratgias nacionais de modernizao e desenvolvimento. No toa, o Japo ser o primeiro a reagir, propondo a criao de um Fundo Monetrio Asitico (FMA). Esse pas j vinha, desde a segunda metade dos anos 1980, constituindo uma ampla rede regional de produo liderada por seus conglomerados industriais (Medeiros, 1997). Os bancos japoneses eram grandes fornecedores de crditos na regio, e o governo garantia, na forma de emprstimos oficiais (ODA Official Development Assistance), recursos para que os pases receptores dos investimentos japoneses pudessem constituir a infraestrutura fsica capaz de dar competitividade queles. A crise trouxe uma nova oportunidade para o Japo exercer o que, na sua perspectiva, era algo natural, ou seja, a liderana do processo de integrao regional. Todavia, a proposta no FMA no avanou. s evidentes presses contrrias vindas dos EUA e do FMI, somaram-se desconfianas internas acerca da pretensa liderana japonesa. Por outro lado, a gravidade da crise criou um novo caminho, que se materializou na chamada Iniciativa de Chiang Mai,7 em homenagem cidade tailandesa que abrigou um encontro entre os pases da ASEAN junto com o Japo, a China e a Coria do Sul. Ali se iniciou a estruturao de uma rede de swaps bilaterais de reservas cambiais que, em 2007, foi transformada em
7 O encontro de maio de 2000 do ASEAN, ao qual se seguiu o encontro anual do Banco Asitico de Desenvolvimento, marcou o lanamento e detalhamento inicial do que ficou conhecido como Iniciativa de Chiang Mai, um arcabouo que permitiu a expanso do Arranjo de Swap da ASEAN (ASA), e a criao das bases para o estabelecimento de swaps cambiais bilaterais e acordos de recompra. O ASA fora criado em 1977 (ASEAN, 1977) com o objetivo de aliviar a escassez temporria de divisas dos Bancos Centrais de Malsia, Indonsia, Tailndia, Cingapura e Filipinas. Em 2000, estendeu-se sua cobertura para todos os pases da ASEAN, alm de Coria, Japo e China (ASEAN+3). Com o apoio destes trs ltimos, ampliaram-se os limites para os swaps de US$ 200 milhes para US$ 1 bilho e criouse uma rede de Acordos Bilaterais de Swap cambial (ABS), que atingiu o montante de US$ 75 bilhes, em meados de 2007. Neste mesmo ano, essa rede passou a ter um carter multilateral (Cunha e Bichara, 2005 e UNCTAD, 2007). Assim, o arranjo institucional da ICM foi estruturado com o objetivo do provimento de liquidez para os pases membros do acordo que estejam enfrentando restries severas de curto prazo no balano de pagamentos, de modo a evitar a ecloso de crises financeiras cujo carter sistmico tende a afetar o conjunto da regio. Neste sentido, a criao de uma rede de acordos bilaterais de swap (ABS) e a expanso do Arranjo de Swap da ASEAN (ASA) so sementes, na regio, da funo de emprestador em ltima instncia, tpica dos bancos centrais.
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um pool compartilhado em uma base multilateral. Mais importante do que a possibilidade de ter uma linha adicional de defesa diante de eventuais novas crises financeiras, o acordo ASEAN+3 permitiu a ampliao do dilogo sobre a cooperao monetria e financeira regional, bem como de outros aspectos da integrao, particularmente o associado criao de reas de livre-comrcio. Em paralelo queles esforos, os governos nacionais adotaram estratgias mais agressivas de recomposio de reservas internacionais e de estabilizao das taxas de cmbio, o que tornava cada vez menos relevante o mecanismo de swaps cambiais nos termos e montantes ento definidos. O novo problema que se manifestava era o que fazer com o excesso de poupana, especialmente quando se constatava que esta se direcionava para os mercados financeiros ocidentais. Assim, as novas iniciativas e cooperao financeira do mbito do ASEAN+3 foram estruturadas para aprofundar a integrao dos mercados financeiros regionais, tornando-os mais seguros e homogneos, e para criar novos instrumentos financeiros como os ttulos emitidos pelos governos locais em suas prprias moedas que pudessem melhor o perfil de financiamento dos governos e dos setores com menor acesso aos mercados internacionais como as empresas de menor porte. Sob os auspcios do Asia Bond Markets Initiative vem se conformando aes em vrias reas, que vo da uniformizao dos padres contbeis ao estabelecimento de novas bases estruturais para o funcionamento dos mercados financeiros.8
8 Em 2002, o ASEAN+ 3 explicitou sua preocupao com a fixao da poupana na regio por meio do desenvolvimento do mercado de capitais regional. No mbito da Asian Bond Market Initiatives passou-se a trabalhar nas seguintes reas: (i) emisso de ttulos de dvida dos governos asiticos, com o intuito de se criar padres de referncia (benchmarks) para um posterior aprofundamento do mercado, com mais emisses privadas; (ii) emisso de ttulos de dvida de instituies financeiras oficiais dos governos locais como forma de estabelecer funding para que as empresas privadas dos respectivos pases tenham porte para no futuro captarem diretamente; (iii) estmulo a securitizao, atravs da estruturao de operaes de emisso de ttulos privados lastreados em ativos e garantias slidos; (iv) emisso de ttulos de dvida por instituies multilaterais regionais e outras agncias governamentais; (v) emisso de ttulos de dvida estruturados de modo a facilitar a entrada de investimento direto externo na regio (IDE); (vi) emisso de ttulos de dvida nas respectivas moedas nacionais e de ttulos baseados em cestas de moedas. Para viabilizar tais aes os diversos grupos esto estudando como harmonizar regionalmente regras de regulao dos mercados de capitais, de tributao, e de outros aspectos legais que afetam o funcionamento dos mercados, bem como de mecanismos de compensao de pagamentos baseados na regio , e de disseminao de informaes. Considera-se, tambm essencial o aprimoramento dos sistemas de avaliao de risco de crdito e de proviso de garantias, com a eventual criao de agncias regionais de crdito, e de uma seguradora regional.
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Assim, por intermdio de um processo de amadurecimento institucional e de ajuste no foco das iniciativas criou-se um conjunto de mecanismos de cooperao que visam fortalecer o dilogo poltico, a coordenao e a colaborao nas reas financeira, monetria e fiscal. Mais especificamente h: (i) o Dilogo de Polticas e Anlise das Economias,9 por meio dos encontros anuais dos ministros das Finanas10busca-se estabelecer um dilogo que permita reduzir os riscos de crise e d sustentao para as demais iniciativas; (ii) a Iniciativa de Chiang Mai, que congrega mecanismos de apoio financeiro mtuo para financiar desequilbrios de curto prazo; (iii) a Iniciativa do Mercado de Ttulos Asiticos (Asian Bond Markets Initiative ABMI); e (iv) o Grupo de Pesquisa do ASEAN+3, criado em 2003 para aprofundar estudos em torno de trs temas fundamentais, quais sejam, liberalizao financeira e arranjos de cooperao, desenvolvimento dos mercados de capitais e coordenao poltica.
2.2 Mercosul: a miragem da moeda nica11
A questo da integrao monetria tem estado presente desde as origens dos esforos regionais de integrao na Amrica Latina. Suas razes encontram-se nos acordos firmando no mbito da ALALC12. Por mais antigo que seja tal objetivo, na prtica pouco se avanou. As medidas at agora tomadas no superam o status da troca de informaes e (tentativas, em geral frustradas) de administrao de crises. Desde 2003, os presidentes de Argentina e Brasil tm sinalizado de forma mais
9 O Dilogo funciona como um espao de coordenao informal de vrias iniciativas articuladas em conjunto com outras organizaes regionais como a APEC, a EMEAC e a ASEAN+3. Seu mandato est explicitado na Declarao de Chiang Mai (2003), onde h uma forte noo da interdependncia dos pases da regio, no que se refere ao tema da integrao financeira aos mercados globais. A criao de um mercado financeiro regional mais robusto, passaria pelo aprimoramento de questes centrais, algumas delas a serem realizadas em nvel nacional, como a adeso a parmetros de regulao e superviso financeira, regras contbeis e de transparncia das informaes das empresas, e outras no prprio plano regional. Aqui se concentram aes no desenvolvimento da infra-estrutura de mercado, de fundos de investimento (demanda por ativos) e de estruturao de novos instrumentos e produtos financeiros (oferta de ativos). 10 Com encontros semestrais das respectivas burocracias dos Ministrios de Finanas. 11 Item baseado em Cunha e Bichara (2005) e Bichara, Cunha e Llis (2008), que fornecem amplas referncias bibliogrficas sobre este tema. 12 Aliana Latino-Americana de Livre-comrcio (ALALC), criada em 1960 e, posteriormente, em 1980, substituda pela Associao Latino-Americana de Integrao(ALADI).
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incisiva para a importncia desse tema, dadas as conseqncias econmicas e polticas das diversas crises cambiais que vm afetando a regio nos ltimos anos. Foi no mbito da ALALC que se deram os primeiros passos em direo cooperao monetria e financeira entre os pases membros do Acordo, entre os quais estavam as naes que hoje conformam o Mercosul. Na poca foi criado o Conselho de Poltica Financeira e Macroeconmica, com o intuito de aproximar as autoridades econmicas dos pases. Essa instituio segue existindo na ALADI, sob a denominao de Conselho de Assuntos Financeiros e Monetrios, sendo formada pelos presidentes dos Bancos Centrais, realizando funes consultivas e troca de informaes. A deciso mais importante j tomada por esse rgo foi o estabelecimento do Acordo de Pagamentos de Crditos Recprocos entre os pases da ALALC, no que tambm ficou conhecido como Acordo do Mxico. Ele foi firmado em setembro de 1965, e ratificado pela ALADI em 1982. Estabelece um mecanismo de compensao de pagamentos em moedas conversveis e livremente transferveis.13 Esse acordo muito importante porque permite a criao de um Fundo de Reservas, com o objetivo de dar sustentao aos balanos de pagamentos (BPs) dos pases membros, outorgando crditos, garantido emprstimos de terceiros e melhorando as condies de investimento das reservas oficiais dos Bancos Centrais. De fato, foi criado um Fundo de Reservas para os pases da Comunidade Andina que opera naqueles termos, e se est estudando algo semelhante para o Mercosul. Entre Argentina e Brasil, os maiores impulsionadores da formao do Mercosul14, a questo da integrao monetria foi tratada, pela primeira vez, em 1986, com a assinatura do Protocolo n. 10 de Estudos Econmicos, que tinha como objetivo facilitar medidas que tendam a harmonizar as polticas econmicas dos dois pases. Posteriormente, em 1987, assinou-se o Protocolo n. 20, que estabeleceu a necessidade de se iniciar um processo visando a criao de uma unidade monetria comum, o Gacho, que deveria ser emitida e respaldada por um Fundo de Reserva Binacional. Este, por sua vez, estaria ancorado nos
13 Durante um perodo de quatro meses os pagamentos derivados de operaes comerciais (mercadorias e servios) cursam e so compensados, ocorrendo a transferncia em espcie somente dos respectivos saldos. Vale dizer, os Bancos Centrais dos pases deficitrios s transferem o resultado lquido das operaes realizadas no perodo para seus pares que esto em uma posio superavitria, o que reduz a necessidade corrente de se utilizar moedas conversveis. 14 Sobre esse ponto ver Lavagna & Giambiagi (1998).
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recursos derivados do Acordo de Pagamentos e Crditos Recprocos. Imaginava-se que os recursos para o Fundo viriam da ampliao gradual dos prazos de compensao das transaes comerciais. Todavia, tal proposta, elaborada pela comisso brasileira, no teve apoio e foi descartada15. A preocupao das autoridades com o problema da integrao monetria continuou existindo, aparecendo no Tratado de Assuno, que criou o Mercosul na forma do tema Coordenao Macroeconmica. Formalmente, esse tema foi colocado no mesmo nvel de importncia de questes como a livre circulao de mercadorias, a definio da tarifa externa comum e a poltica comercial comum (Bichara, 2002). Alm disso, por decorrncia do Tratado de Assuno (Anexo V), estabeleceu-se a estrutura institucional do sub-grupo de trabalho (SGT) n. 10, sobre a Coordenao de Polticas Macroeconmicas, vinculado ao Grupo do Mercado Comum (GMC). No mbito desse SGT retomou-se, em 1993, o debate da IM, agora centrado no tema do estabelecimento de um arranjo cambial regional de bandas de flutuao que teriam por base de determinao as taxas reais bilaterais. Essa proposta feita pelo Brasil, e que implicaria a adoo do sistema de bandas a partir 1995, previa um perodo de transio para que se pudesse estabelecer um certo conjunto de regras, com destaque para: (i) a criao de uma Unidade de Referncia Cambial (URC), para fixar as paridades centrais entre as moedas nacionais; e (ii) o estabelecimento de um sistema de bandas, uma estreita para os pases grandes e outra larga, para os pequenos (Lavagna & Giambiagi, 1998). O objetivo central era implantar um sistema de coordenao cambial capaz de evitar as desvalorizaes competitivas. Por isso mesmo, a previso de uma srie de penalidades, dentre as quais o estabelecimento de sobretaxas para quem desvalorizasse sua moeda. Imaginava-se, tambm, um Fundo Regional de Interveno para ser utilizado no caso de desvalorizaes consideradas excessivas. Pela segunda vez, a (nova) proposta brasileira de IM foi rechaada. Em 1999, em plena crise cambial no Brasil, os presidentes dos pases membros do Mercosul assinaram um comunicado conjunto, o chamado Comunicado Extraordinrio dos Estados Membros do Mercosul, cujo objetivo era promover medidas capazes de fazer avanar a idia da IM. Com o esprito do relanamento do
15 Informao obtida com o embaixador brasileiro Samuel Guimares Pinheiro, que participou das negociaes bilaterais como representante do Brasil, tendo tambm como um dos representantes da Argentina o economista Roberto Lavagna, atual Ministro da Economia do pas. Ver Bichara (2002)
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Mercosul, a XVI Reunio Ordinria do Conselho do Mercosul (CMC), realizada em Assuno, em julho de 1999, decidiu16 criar dois grupos de trabalho para aprofundar o tema. O Grupo de Trabalho de Alto Nvel de Coordenao de Polticas Macroeconmicas, no mbito das Reunies de ministros da Economia e presidentes dos Bancos Centrais, com o objetivo de analisar as polticas econmicas dos pases, com nfase na questo da sustentabilidade intertemporal das contas pblicas e externas. Ademais, tem a funo de propor alternativas e mtodos de coordenao de polticas macroeconmicas, junto a um programa de trabalho que envolve, por exemplo, a harmonizao das estatsticas econmicas e financeiras. E o Grupo Ad-Hoc de Acompanhamento da Conjuntura Econmica e Comercial, associado ao GMC, que tem por objetivo analisar a conjuntura econmica dos pases membros e a evoluo do comrcio intra e extra-regional. Esse grupo elabora relatrios peridicos que so avaliados pelo GMC para posterior envio ao CMC. Esses grupos de trabalho no produziram nenhuma recomendao importante. Ainda assim, em junho de 2000, na XVIII Reunio do CMC realizada em Buenos Aires, a Deciso n. 30/00 revoga a Deciso n. 6/99, que havia criado o Grupo de Trabalho de Alto Nvel de Coordenao de Polticas Macroeconmicas, e, em seu lugar, cria um conjunto de mecanismos voltados viabilizao da integrao monetria no Mercosul17: (i) elaborar estatsticas harmonizadas, especialmente na rea fiscal; (ii) que deveriam ser publicadas regularmente; (iii) estabelecimento, a partir de 2001, de metas fiscais, de endividamento do setor pblico e de preos, com o respectivo padro de convergncia; (iv) realizar levantamento, com vista harmonizao de prticas e normas, das regulaes vigentes nos mercados financeiros e de capitais no limite, com a inteno de integrar tais mercados e (v) criar o Grupo de Monitoramento Macroeconmico. O Programa de Trabalho do Mercosul 2004-200618, firmado em 2003, incluiu trs medidas destinadas a promover uma maior integrao na rea mo16 Decises n 6/99 e 7/99. Detalhes em Bichara (2002). 17 No comunicado dessa deciso, destaca-se: que los Estados Partes mantienen su firme compromiso con la solvencia fiscal y la estabilidad monetaria, coincidiendo que ambas constituyen un requisito necesario para el desarrollo econmico y social sostenido con mayor equidad, as como para que sus pases puedan adaptarse a un escenario internacional frecuentemente cambiante; que la existencia de regmenes cambiarios diferentes es compatible con la convergencia y coordinacin macroeconmica, siempre que existan polticas fiscales que aseguren la solvencia fiscal y polticas monetarias que garanticen la estabilidad de precios y que el desarrollo de estadsticas basadas en una metodologa comn constituye un requisito esencial para la definicin de metas tendentes a lograr una coordinacin macroeconmica. 18 Mercosul/CMC/DEC. N 26/03.
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netria. A primeira est na proposio de elaborao de um estudo sobre os respectivos sistemas tributrios, com o objetivo de facilitar medidas de harmonizao fiscal. A segunda se propunha avaliar as medidas necessrias para se criar um mercado de capitais regional. Por fim, na rea de coordenao pretende-se concluir os trabalhos de harmonizao de indicadores macroeconmicos, incluindo os agregados monetrios, propor a internalizao das metas de poltica macroeconmica acordadas entre os pases, efetuar um monitoramento permanente do grau de cumprimento das metas acordadas, divulgando publicamente seus resultados, dotar as representaes dos pases no GMM (Grupo do Mercado Comum) de maior institucionalizao e hierarquizao. Esse pequeno histrico dos esforos de se tratar o tema da integrao (e cooperao) monetria e financeira revela que apesar das intenes formais de se harmonizar as polticas macroeconmicas e cambiais no Mercosul nunca se chegou a aplicar, plenamente, as normas sugeridas. Para alm das diferenas de concepo e de objetivos de poltica econmica, que eventualmente podem ser objeto de negociao, os fracassos nas tentativas de se avanar na integrao monetria e financeira devem ser buscados nas turbulncias macroeconmicas recorrentes e, sobretudo, nas diferenas de regimes monetrio e cambial entre Brasil e Argentina pelo menos at 2002. Esse fato vai ao encontro da percepo de pesquisadores que vm se debruando sobre a existncia (ou no) de condies de convergncia macroeconmica e vontade poltica para o estabelecimento de um efetivo processo de integrao monetria no Mercosul. Ferrari et al. (2002), ao compararem a experincia europia com a do Cone Sul, notaram a ausncia de bases institucionais slidas no Mercosul, capazes de dar sustentao para uma estratgia integracionista mais robusta. Apontaram, tambm, a presena de significativas divergncias na trajetria das principais variveis de preos (inflao e cmbio), fiscais (relao dvida/PIB), externas (comrcio exterior, absoro de recursos externos etc.) e de desempenho real (crescimento, desemprego, etc.) no perodo que se seguiu aos processos nacionais de liberalizao econmica e reformas estruturais. Por fim, em funo das assimetrias nas respectivas estruturas econmicas e das divergncias nos regimes de poltica macroeconmica, os autores se mostraram cticos com respeito possibilidade dos pases reproduzirem polticas de convergncia semelhantes s determinadas no Tratado de Maastricht ou no Pacto de Estabilidade e Crescimento. O vis
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deflacionista de tais polticas confrontaria as realidades locais de elevados dficits de investimentos pblicos em reas (educao, sade, infra-estrutura etc.) vitais para o alcance de condies mnimas de homogeneizao social. Preocupao semelhante aparece em trabalhos de outros crticos viso de que seria possvel, nas condies atuais, reproduzir a experincia europia no Mercosul entre esses crticos esto Mendona e Silva (2004) e Fanelli (2000). Ambos destacam os elevados custos de coordenao de polticas macroeconmicas entre os pases do bloco, o que parece ser reforado pelas evidncias destacadas anteriormente. Em especial, apontam para a importncia do estabelecimento de um regime cambial regional que minimize as distores nos preos dos bens transacionveis e dos ativos financeiros. Todavia, em virtude do elevado grau de especializao das estruturas produtivas e, por conseguinte, das pautas de exportao, bem como da maior abertura financeira verificada a partir do comeo dos anos 1990, os pases da regio experimentaram ciclos curtos e intensos de expanso e contrao das economias gerados pelos movimentos de boom and bust dos mercados de capitais e de commodities em nvel internacional. A instabilidade macroeconmica em um ambiente de fragilidade dos mecanismos nacionais e regionais de conteno das crises financeiras dificultaria a consolidao de uma agenda integracionista efetiva. Com esse mesmo tipo de preocupao, Bichara (2002) e Bichara, Cunha e Llis (2008) realizaram uma anlise emprica detalhada para verificar em que medida os pases da regio cumpririam os requisitos implcitos constituio de uma rea monetria tima (AMO). As principais concluses foram que: 1) A volatilidade cambial entre as moedas das naes do Mercosul um obstculo e uma ameaa ao aprofundamento da integrao. As flutuaes cambiais, derivadas das turbulncias macroeconmicas e dos programas de ajuste executados por Argentina e Brasil, reduziram o potencial de crescimento do comrcio intra-bloco. Nesses pases, os instrumentos de estabilizao macroeconmica foram utilizados desconsiderando-se seus impactos sobre a integrao comercial regional. Por isso mesmo, provocaram reaes protecionistas que ameaaram a prpria natureza da unio aduaneira. Levando-se isso em conta, Bichara (2002) sugere a necessidade de se realizar, de fato, uma poltica efetiva de coordenao macroeconmica. 2) H uma relevante mtua na evoluo das atividades econmicas de Argentina e Brasil, o que sugere uma interdependn-
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cia. Tal fenmeno aparece mais no plano comercial, tendo, tambm, repercusses na determinao da renda e dos ciclos de negcios. 3) Na anlise da simetria, verificou-se que h importantes diferenas de magnitude e tempo na reao a choques exgenos, especialmente daqueles de origem internacional. A Argentina sofre com maior intensidade os efeitos de tais choques. Do ponto de vista terico, isso no habilitaria os pases da regio constituio de uma rea monetria tima, pois esta pressupe uma maior simetria diante de choques exgenos. A ausncia de tais condies sinalizaria para a convenincia de manuteno de maior liberdade domstica para a definio dos arranjos macroeconmicos adequados ao enfrentamento dos ciclos e choques (endgenos e exgenos). Por fim, a recente incorporao da Venezuela ao bloco, a criao do Fundo de Convergncia Estrutural (2006) e do Banco do Sul (2007), dentre outras medidas, (Biancareli, 2007) parecem sinalizar a existncia de um novo impulso para aes nas reas monetria e financeira que, eventualmente, podem romper a inrcia verificada at o presente. Ademais, desde 2003 as principais economias da regio vm apresentando um desempenho econmico favorvel, com nveis mais robustos de crescimento econmico, reduo da vulnerabilidade externa e fiscal. No plano poltico, h uma importante convergncia de interesses em torno do projeto integracionista sul-americano, a despeito de dificuldades comerciais e conflitos localizados. Haveria, portanto, algum espao para um otimismo cauteloso de que a regio possa superar o dilema entre propostas de integrao e cooperao nas reas monetria e financeira que ficam restritas a documentos de trabalho ou, quando adotadas, apresentam uma potncia financeira aqum da necessria para viabilizar as intenes anunciadas e que esbarram na dura realidade da recorrente instabilidade macroeconmica.
3. REGIMES MACROECONMICOS E INTEGRAO REGIONAL
Duas questes merecem destaque. A primeira busca compreender algumas caractersticas do perodo que se seguiu s crises financeiras da segunda metade dos anos 1990 quando se verificou a inflexo no regime de polticas macroeconmicas em muitos pases perifricos e, depois de 2003, a emergncia de um ciclo de crescimento peculiar, no qual a expanso da renda coincidiu com uma melhoria na situao externa e fiscal da maioria das economias asiticas e
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latino-americanas. A segunda revela a existncia de um grau mais elevado de integrao econmica, especialmente na sia, que levou constituio (ou aprimoramento) de instrumentos de facilitao da cooperao monetria e financeira em mbito regional. Em decorrncia, criou-se espao para um amplo debate terico e normativo sobre a convenincia da adoo de mecanismos cambiais regionais ou mesmo de uma moeda nica. Por outro lado, no Mercosul mantevese a inrcia do perodo anterior, quando as discusses sobre convergncia macroeconmica e moeda nica no saram do plano retrico. Esses pontos so detalhados nas prximas sees.
3.1 Reduo na vulnerabilidade externa e polticas macroeconmicas defensivas
A partir dos anos 1980, e especialmente nos anos 1990, ocorreram importantes transformaes que apontavam para um perodo de economias mais abertas. O ressurgimento dos fluxos internacionais de capitais, a partir de 1990, foi reflexo da estratgia de desenvolvimento predominante, traduzida por uma maior integrao financeira e um vasto processo de desregulamentao, ocorrido tanto nos pases desenvolvidos como em desenvolvimento. Essa elevao do fluxo de capitais internacionais no perodo recente, que se associou, entretanto, ocorrncia de crises de carter financeiro em escala mundial, despertou o interesse para vrias investigaes terico-empricas sobre o grau de exposio dos pases e os efeitos dessa maior integrao global (Demirg-kunt e Detagiache, 1998, Aziz et al., 2000, Eatwell e Taylor, 2000, Kaminsky e Reinhart, 2001, Isard, 2005). Assim, grande parte dos trabalhos centrou-se: (i) no desempenho macroeconmico dos pases em desenvolvimento nesse novo contexto institucional; e (ii) na eficcia das distintas estratgias macroeconmicas. A constatao predominante na literatura emprica tem sido a de que a liberalizao financeira no foi capaz de produzir trajetrias robustas e sustentveis de crescimento como inicialmente se esperava e, ademais, ela parece estar associada ao aumento da instabilidade macroeconmica (Edson et al., 2002, Prasad et al., 2003, World Bank, 2005, Stallings e Studart, 2006). No plano normativo, isso levou a debates sobre a escolha dos regimes cambiais adequados ao ambiente de grande mobilidade de capitais, a regulao prudencial dos sis-
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temas financeiros, a pertinncia (efetividade) na adoo de regimes de metas de inflao, a possibilidade de implementao de polticas fiscais contra-cclicas, o nvel timo de reservas internacionais, a convenincia da introduo de controles sobre os fluxos de capitais etc. (Caballero, Caldern e Cspedes, 2006, Mishkin e Schmidt-Hebbel, 2007). Ao contrrio do otimismo do comeo dos anos 1990, a globalizao financeira passou a ser tratada a partir de um balano mais pragmtico dos seus custos e benefcios. Como ressaltado por Stiglitz et al. (2006), economias de mercado so, por princpio, sujeitas a nveis altos de volatilidade, caracterstica que tende a ser mais acentuada nos pases emergentes em um contexto de fluxos de capitais internacionais desregulamentados verdade que tende a ser esquecida em fases de ascenso do ciclo econmico, mas reafirmada diante de novas turbulncias econmicas. Enquanto a volatilidade econmica nos pases industrializados tem sido menor desde o ps-guerra, as naes em desenvolvimento experimentaram alguma forma de crise a partir dos anos 1980 at o incio do sculo XXI, justamente no perodo de maior desregulamentao dos fluxos financeiros e de predominncia de regimes de cmbio flutuante auto-regulveis, em teoria , especialmente nos anos que se seguiram ao final do Acordo de Bretton Woods. Em particular, nos ltimos 20 anos a experincia da Amrica Latina nesse processo de integrao globalizao financeira ficou muito aqum do esperado (Mishkin, 2006, Stallings e Studart, 2006). A despeito dos problemas de instabilidade, das recorrentes crises financeiras, da baixa ligao entre liberalizao financeira e crescimento e da no concretizao de reformas mais profundas na arquitetura financeira internacional (Cunha, 2006), no se verificou, em nvel mundial, uma tendncia generalizada de reverso dos marcos institucionais da abertura financeira (BIS, 2006). Todavia, algumas novas tendncias parecem se consolidar entre as principais economias emergentes, caracterizando aquilo que neste trabalho e sob a inspirao de Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2005) denominado de estratgias defensivas, quais sejam: (i) busca de reduo da vulnerabilidade externa por meio do sobre-acmulo de reservas oficiais ou demanda precaucional (Flood e Marion, 2002, European Central Bank, 2006, Jeanne e Rancire, 2006); (ii) o que tem se traduzido por intervenes sistemticas nos mercados cambiais a despeito da adoo formal de regimes de cmbio flutuante o medo de
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flutuar (fear of floating) (Calvo e Reinhart, 2002); (iii) ou, conforme interpretam alguns, a atuao ativa dos Bancos Centrais nos mercados de divisas faria parte de estratgias de crescimento baseadas no drive exportador, por isso mesmo chamadas de mercantilistas (Dooley, Folkerts-Landau e Garber, 2005, Aizenman e Marion, 2003 e 2004, Aizenman e Lee, 2005); e (iv) busca de conformao de acordos regionais de cooperao monetria e financeira que, no limite, e ainda em prazo no previsvel, poderiam significar a emulao completa do exemplo europeu de integrao monetria (Cunha e Bichara, 2005, UNCTAD, 2007, Bichara, Cunha e Llis, 2008). Assim, no incio do sculo XXI, a globalizao econmica, especialmente em sua dimenso financeira, passou a ser percebida em uma perspectiva mais ctica, em contraponto ao otimismo que vigorou no final dos anos 1980, incio dos anos 1990 (World Bank, 2005). A recorrncia de crises financeiras nos mercados emergentes e, mais importante, a inexistncia de vnculos consistentes entre a liberalizao dos mercados financeiros e o crescimento econmico (Prasad et al., 2003) est fazendo com que acadmicos e policymakers revisem suas posturas analticas, recomendaes normativas e estratgias de insero internacional. A partir de 2003, em um contexto internacional particularmente favorvel, as demais economias latino-americanas passaram a apresentar supervits sistemticos em transaes correntes, o que contrasta sensivelmente com os elevados dficits do perodo de liberalizao e estabilizao monetria nos anos 1990. Nos grficos 1 e 2, abaixo, ilustramos, para os casos das economias asiticas e latinoamericanas, a sensvel reverso no quadro de insero externa. Os elevados dficits em transaes correntes dos anos 1990 deram lugar a supervits expressivos nos anos que se seguiram s crises financeiras, particularmente nas economias asiticas (tabela 3, anexo). No caso latino-americano, tal reverso s ocorreu depois de 2002, associada ao ciclo de elevao dos preos das commodities minerais, energticas e alimentares, em decorrncia, dentre outros fatores, mas, principalmente, da forte demanda chinesa (UNCTAD, 2007). Nesse novo contexto, tais pases passaram a acumular reservas no ritmo mais intenso das ltimas dcadas.
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8 6 4 2 0 -2 -4 -6
1. Conta Corrente na sia e Amrica Latina (AL), 1985-2007 (% do PIB)
Amrica Latina
sia
2. Acumulao de Reservas na sia 1985-2007 (% do PIB)

10 8 6 4 2 -0 -2 Amrica Latina sia
3. Taxas Reais de Juros de Curto Prazo em Economias Selecionadas, 2002-2007 (% a.a) 25 20 15 10 5 0 -5

Amrica Latina sia EUA
FONTE: Elaborado pelo autor com base nos dados do World Economic Outlook, October, 2007 www.imf.org.
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Tais evidncias podem conduzir a questes provocantes, como: (i) os pases latino-americanos estariam adotando o padro asitico de gesto dos fluxos internacionais de capitais e taxa de cmbio no qual se destaca uma maior propenso das autoridades monetrias em acumular reservas oficiais e interferir na trajetria das taxas nominais (e reais) de cmbio? (ii) esse arranjo de polticas seria capaz de afetar positivamente a dinmica de desenvolvimento, especialmente quando se tomam os marcos do processo de integrao regional, vislumbrado no plano poltico como uma alternativa importante para a regio sul-americana? No presente texto no se pretende responder plenamente essas questes cruciais. Por outro lado, importante observar que as taxas de juros mais elevadas na Amrica Latina (grfico 2 e tabela 1, anexo) fazem com que os custos das estratgias de acumulao de reservas sejam bastante diferenciados entre as principais economias emergentes, particularmente quando se compara o desempenho das principais economias asiticas e latino-americanas. Se as economias asiticas, por um lado, se destacam por apresentar nveis de reservas que excedem os parmetros prudenciais (grfico 1, anexo) destacados na literatura,19 por outro com polticas monetrias menos rgidas e taxas de juros mais alinhadas quelas praticadas pelos pases emissores das divisas-chave conseguem obter uma relao mais ajustada entre as receitas pela aplicao das reservas em instrumentos financeiros lquidos, usualmente ttulos governamentais de curto e mdio prazos, e os custos de esterilizao. Em meados de 2007, tal diferencial era positivo para China, Cingapura, Malsia e Tailndia, gerando ganhos financeiros equivalentes a 0,3% do PIB (ou 1,9% no caso de Cingapura). Para os demais pases do leste asitico destacados h um aparente custo da ordem de -0,3% do PIB na estratgia de acumulao de reservas a ndia apresenta um custo mais elevado , na medida em que suas taxas de juros excedem
19 Foram utilizados os seguintes critrios: (i) derivado do mundo de baixa mobilidade de capitais, a taxa de cobertura de importaes o mais antigo indicador de adequao de reservas, tendo por parmetro o valor mnimo de trs meses; (ii) entre os indicadores da era de crises das contas de capital h o Guidotti-Greenspan (Greenspan, 1999, Guidotti et al., 2004), pelo qual as reservas devem cobrir ao menos 100% da dvida externa vencendo no ano de referncia; (iii) as relaes reservas/M2 ou M3 entre 5% a 20% e reservas/estoque de investimentos em portflio mnimo de 30% so igualmente observados como potenciais indicadores de adequao (McCulley e Tolouil, 2007); e (iv) Soto e Garca (2006) sugerem que o nvel de reservas equivalente a 10% do PIB protegeria um pas emergente tpico de uma parada sbita.
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as praticadas nos EUA, para instrumentos e perodos equivalentes. Brasil e Turquia se destacam como os pases emergentes com os custos mais elevados de manuteno de reservas, em um montante que oscila entre -0,7% do PIB (Brasil) e -2,2% do PIB (Turquia). Assim, conforme vem sendo destacado pelo BIS (2007), UNCTAD (2007) e, mesmo o FMI (IMF, 2007), as economias emergentes mais bemsucedidas em combinar crescimento econmico e estabilidade apresentam taxas de juros mais alinhadas s mdias dos pases centrais, menor volatilidade cambial e resultados fiscais mais robustos. As tabelas 2 e 3, em anexo, reafirmam a percepo de um desempenho mais favorvel das economias asiticas, a despeito das crises financeiras dos anos 1990. Todavia, depois de 2003, as maiores economias latino-americanas voltaram a crescer de forma mais robusta, com sensvel melhoria nas reas fiscal e externa. Ainda assim, as estimativas do BIS (2007), IMF (2007) e UNCTAD (2007) sugerem que as taxas de cmbio (nominais e reais efetivas) so mais volteis e sujeitas a movimentos de intensa apreciao governados pela dinmica especulativa especialmente as estratgias do tipo carry trade dos mercados financeiros globalizados e desregulamentados. Como destaca Carneiro (2007), o tratamento desse preo-chave a taxa de cmbio est no corao das diferenas de estratgia e desempenho das economias dessas duas regies.
3.2 Integrao regional na Amrica do Sul e sia: um olhar sobre os regimes monetrios e cambiais
Ao analisar a experincia integracionista do Mercosul, Corso e Fanelli (2006) apontam para um fato recorrentemente citado na literatura: o boom no comrcio intra-bloco entre a assinatura do Tratado de Assuno (1991) e a crise cambial brasileira (1999) se deu em um contexto no qual os regimes macroeconmicos domsticos permitiram um processo de maior estabilidade de preos, das taxas de cmbio reais bilaterais, e um crescimento econmico superior ao verificado na dcada perdida, especialmente no caso argentino. Por outro lado, a mudana nos regimes monetrio e cambial do Brasil, em meio a um ambiente internacional de forte instabilidade, inaugurou uma fase de divergncia de estratgias e estagnao no incremento do comrcio intra-bloco. As dificuldades prticas de gerir processos de estabilizao em um mundo de finanas globalizadas e desregulamentadas apontavam para o enfraquecimento de qualquer pretenso a uma maior cooperao na rea macroeconmica, especialmente em seus aspectos monetrios e financeiros. A sempre acalentada idia de criao de uma
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moeda nica no passava de uma miragem cada vez mais distante (Cunha e Bichara, 2005). Depois das crises financeiras, os principais parceiros do Mercosul se lanaram no enfrentamento dos desequilbrios gerados pelos prprios processos de estabilizao inflacionria (tabelas 2 e 3, anexo). A partir de 1999, o Brasil adotou um novo trip de polticas econmicas, fundado no cmbio flutuante, metas de inflao e gerao de supervits fiscais (primrios, o que exclui o pagamento de juros). A inflao foi novamente domada e, a partir de 2003, favorecida por conjuntura externa excepcionalmente favorvel (Prates, 2006), verificou-se uma melhoria sensvel na solvncia externa da economia brasileira. Todavia, a manuteno de taxas de juros reais extremamente elevadas consolidou uma trajetria de baixo crescimento desde 1994, o diferencial entre a taxa de crescimento das economias brasileira e mundial tem ficado, em mdia, na casa de 1,2% a.a.. No extremo oposto, a Argentina passou a crescer a uma taxa mdia de 8% a.a. desde 2003, bem acima da mdia mundial. A reestruturao da dvida externa e o bom desempenho do comrcio exterior modificaram, para melhor, a situao da solvncia externa do pas. Por outro lado, a inflao a segunda mais elevada do continente, sendo uma das maiores entre os pases em desenvolvimento. Contraditoriamente, o equacionamento dos principais desequilbrios de estoque e fluxo endividamento externo e passivos fiscais na Argentina e no Brasil no parece ter sido suficiente para aproximar as estratgias e, por decorrncia, criar um novo momento, mais propcio busca de alguma coordenao e cooperao nas reas monetria e financeira. As agendas, prioridades e instrumentos seguem divergentes. A Argentina parece ter priorizado o enfrentamento desgastante e solitrio, no tendo contato com o apoio brasileiro nos fruns multilaterais, especialmente no FMI da sua crise de endividamento e, simultaneamente, deseja dar continuidade ao crescimento acelerado (Mecon, 2007, Damil, Frankel e Maurizio, 2007). Para tanto, sua poltica cambial e monetria deu um giro de 180 graus: o objetivo crescer e o principal instrumento a manuteno de um peso competitivo, em detrimento das presses inflacionrias. No Brasil, d-se o oposto: o objetivo manter a inflao baixa; os juros elevados e o cmbio baixo so os instrumentos. O crescimento o resduo. nesse marco que se devem analisar com mais profundidade os regimes macroeconmicos dos pases-chave do Mercosul, bem como dos demais scios. Nos termos sugeridos por Medeiros (2007), qualquer processo de integrao que
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se pretenda significativo a partir de uma perspectiva desenvolvimentista dever ter uma macroeconmica pr-crescimento com incluso social. Dever ser sustentvel nas trs dimenses essenciais do processo de desenvolvimento, no sentido sugerido por Furtado ao explicar que as teorias do desenvolvimento [...] so esquemas explicativos dos processos sociais em que a assimilao de novas tcnicas e o conseqente aumento da produtividade conduzem melhoria do bem-estar de uma populao com crescente homogeneizao social (Furtado, 1992:39). Vale dizer, o desenvolvimento s est presente se, simultaneamente, h: (i) crescimento da renda, a partir do aumento da eficincia do sistema econmico; (ii) melhoria das condies de vida da populao em geral, o que se explicita nos indicadores tradicionais de expectativa de vida as nascer, escolaridade etc.; e (iii) manuteno de um perfil de distribuio da renda, riqueza e poder que seja socialmente tolervel e que, no limite, sinalize para a reduo das distncias sociais e a criao de amplas oportunidades de realizao individual em um contexto de transformao da sociedade.20 A macroeconomia do desenvolvimento deve buscar compreender quais combinaes de arranjos institucionais e de polticas econmicas so capazes de mobilizar as foras sociais no sentido da promoo do crescimento com incluso social. Estratgias que atuem com o objetivo final de somente estabilizar preos, deslocando a dimenso ltima dos fins (a busca do bem-estar e da eqidade) para as decises privadas em interao nos mercados, so estranhas ao corpo filosfico sugerido por Furtado e outros pensadores desenvolvimentistas.21 Para o desdobramento, em trabalhos futuros, dessa questo, h que se questionar se o
20 Em sua Pequena Introduo ao Desenvolvimento Econmico, Furtado afirma que: O estudo do desenvolvimento tem, portanto, como tema central a inveno cultural, em particular a morfognese social [...] intenta-se apreender o desenvolvimento como um processo global: transformao da sociedade ao nvel dos meios, mas tambm dos fins; processo de acumulao e de ampliao da capacidade produtiva, mas tambm de apropriao do produto social e de configurao desse produto; diviso social do trabalho e cooperao, mas tambm estratificao social e dominao; introduo de novos produtos e diversificao do consumo, mas tambm destruio de valores e supresso de capacidade criativa. Assim, o conceito de desenvolvimento da fase madura da obra de Furtado avana e se torna mais complexa sobre a dimenso estritamente econmica, como aparece no clssico Desenvolvimento e Subdesenvolvimento. Ali se registra que: a teoria do desenvolvimento econmico trata de explicar, numa perspectiva macroeconmica, as causas e o mecanismo do aumento persistente da produtividade do fator trabalho e suas repercusses na organizao da produo e na forma como se distribui e utiliza o produto social (Furtado, 1961:19). 21 Ver, por exemplo, Chang (2003) e Stiglitz et al. (2006).
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processo de integrao monetria e financeira em mbito regional desejvel. A resposta s poder ser afirmativa, na perspectiva desenvolvimentista aqui sugerida, se a estratgia de integrao for capaz de promover crescimento e incluso no espao ampliado da regio. Isto implica considerar as divergncias prvias nas estruturas produtivas e nveis de desenvolvimento. Arranjos monetrios e cambiais montados para garantir certa convergncia macroeconmica e, assim, pavimentar o caminho rumo a um dado objetivo final a constituio de uma moeda nica, por exemplo , podem resultar na criao de um ambiente de crescimento baixo e/ou voltil, de polarizao social e espacial, pela concentrao de renda e de poder em setores sociais e regies vencedoras no processo de integrao, dentre outras distores. Partindo-se de economias e sociedades que j so historicamente desiguais, deve-se ter o cuidado de no tornar os processos de convergncia macroeconmica e de integrao monetria e financeira como fontes adicionais da criao de assimetrias. Por isso, sugere-se partir da anlise dos regimes macroeconmicos praticados em nvel nacional, avaliando em que medida eles respondem questo do crescimento com incluso e, em um segundo momento, se eles podem produzir ambientes favorveis ao desenvolvimento no espao regional. Em caso negativo, h que se sugerir caminhos alternativos, avaliando suas potencialidades e riscos, luz da teoria e da experincia de outras economias. Desde logo, o caso europeu parece despontar como o principal ponto de referncia. Todavia, parece que, tanto no plano das estratgias nacionais, quanto no da integrao regional, a experincia asitica merece ser considerada com ateno. No apenas pelo fato de que, partindo de condies perifricas, muitos pases da regio implementaram bem-sucedidas estratgias nacionais de desenvolvimento, como, tambm, porque no perodo que se seguiu crise financeira de 1997-1998 tem-se verificado uma crescente integrao comercial regional, que est conduzindo a um importante debate terico e normativo sobre a necessidade ou viabilidade de se constituir processos mais robustos de cooperao e integrao monetria e financeira. Nesse sentido, o processo de integrao em curso no leste asitico parece ser paradigmtico. A despeito da diversidade dos regimes cambiais e monetrios, nos quais, considerando-se os regimes de jure, h desde o currency board de Hong Kong e Brunei Darussalam, passando pela livre flutuao de jure e de facto (desde 2004) do Japo. Cingapura mantm um sistema cambial baseado em uma cesta de moedas de referncia. Malsia e China, depois de abandonarem o cmbio fixo
201
ao dlar estadunidense, em 2005, migraram para um sistema semelhante ao de Cingapura. Os demais pases adotam, na prtica, sistemas intermedirios de flutuao administrada com nveis mais elevados de variao nas taxas de cmbio casos de Indonsia, Camboja e Laos ou mais estreitos Coria do Sul, Filipinas, Taiwan, Tailndia e Vietn. Kawai (2007) sugere que, do ponto de vista das estratgias e polticas efetivamente praticadas, Coria, Taiwan e Tailndia estariam migrando para um modelo semelhante ao j adotado por Cingapura, China e Malsia. Para esse mesmo autor, fazendo eco a um importante debate sobre a integrao monetria e financeira na regio (Bayyoumi et al., 2000, Henning, 2002, Lee et al., 2002, Park e Bae, 2002, Rana, 2002, Cunha e Bichara, 2005), a expanso do comrcio intra-regional e dos fluxos de capitais, particularmente de investimento direto,22 conduzir necessidade de estabilizar as flutuaes das taxas de cmbio bilaterais e aprofundar os processos de cooperao. Nesse sentido, o forte crescimento da economia chinesa e sua consolidao como centro gravitacional regional e mundial no parece deixar, nos termos de Kawai (2007), muitas margens de manobra para a autonomia das polticas cambiais das economias asiticas. Qualquer desalinhamento mais intenso das moedas nacionais ante o vetor renminbi-dlar poderia implicar em perda de competitividade e, por isso, comprometimento das estratgias nacionais de crescimento via exportaes. Por isso, ele defende refletindo, em grande medida, a viso aparentemente predominante em certos meios oficiais, como o Banco Asitico de Desenvolvimento uma crescente convergncia das polticas e arranjos macroeconmicos. Do ponto de vista cambial, Kawai (2007) sustenta que haveria trs alternativas em gestao, com distintos apelos polticos e temporalidades, quais sejam: (i) a de que os pases migrem, individualmente e sem mecanismos formais de coordenao, para regimes de cmbio administrado com base em uma cesta de moedas que reflita o status quo das relaes econmicas internacionais de cada
22 Kawai (2007) reporta que as exportaes intra-bloco passaram de 37% do total em 1985, para 55%, em 2005. Para se colocar em perspectiva, os dados no NAFTA e Unio Europia seriam, respectivamente, de 45% e 60%. Mais da metade do IDE da regio, especialmente o que se direciona para a China, provm da prpria regio. Por outro lado, para os demais instrumentos (e mercados) financeiros verifica-se um baixssimo grau de integrao regional. A mobilidade da mo de obra tambm no particularmente elevada. Mais detalhes em Cunha e Bichara (2005) e Bichara, Cunha e Llis (2008).
202
pas, o que implica considerar seu carter cada vez mais auto-centrado na regio; (ii) que tal arranjo baseado em uma cesta de moedas seja construdo por meio de uma ao coordenada regionalmente; ou (ii) que se migre para um projeto mais ambicioso de integrao aos moldes da serpente ou do mecanismo cambial europeu, vislumbrando a criao de uma moeda nica. Para tanto, o espao institucional do ASEAN+3 deveria se tornar mais robusto. Kawai (2007) sugere que um processo coordenado e de valorizao do renminbi por meio de algum tipo de arranjo informal alternativa (i) ou formal alternativas (ii) ou (iii) seria de interesse no s das economias asiticas, cada vez mais interligadas entre si e, mais importante, ligadas economia chinesa e, por meio desse hub, conectadas ao resto do mundo , mas, tambm, permitiria minimizar os impactos disruptivos de um eventual hard landing para desequilbrios de pagamentos internacionais. Por isso, a construo dessa coordenao mais robusta dos regimes cambiais nacionais dos pases asiticos tambm teria um efeito positivo para a economia mundial.
4. CONSIDERAES FINAIS
Argumentou-se, ao longo deste texto, que a atual conjuntura econmica e poltica parece estar criando um espao para o aprofundamento de processos regionais de cooperao monetria e financeira. Em sua anlise detalhada dessa dinmica a UNCTAD (2007) chega a uma concluso normativa forte de que no h (melhor) alternativa disponvel para as principais economias emergentes que no a da integrao regional. Subjacente ao argumento est um pessimismo quanto ao avano de reformas mais profundas na arquitetura financeira internacional. Assim, em um ambiente de finanas globalizadas e liberalizadas, os pases no teriam condies de, por meio de suas polticas e arranjos macroeconmicos e fortalecimento de instituies domsticas, conter as tendncias disruptivas geradas pelos ciclos financeiros exogenamente determinados. Por isso, o incentivo construo de mecanismos de cooperao financeira em mbito regional, para o financiamento a curto prazo de desequilbrios externos, o financiamento do desenvolvimento e para a estabilizao dos preos-chave, particularmente a taxa de cmbio (Biancareli, 2007). Por fora do exemplo europeu e dos desdobramentos normativos das teorias convencionais sobre integrao econmica, as idias sobre convergn-
203
cia macroeconmica e moeda nica povoam o imaginrio de pesquisadores e tomadores de deciso na esfera poltica. No toa ela aparece desde os primrdios da criao da ALALC-ALADI e do prprio Mercosul, sendo reafirmada em muitos momentos. Entretanto, procurou-se evidenciar que h, no caso latinoamericano (ou, em um recorte mais estrito, sul-americano), um ntido divrcio entre intenes e resultados concretos. Em grande medida esse fato parece estar associado aos episdios recorrentes de crises financeiras domsticas, que foram esses pases a adotar polticas que visam corrigir desequilbrios passados a inflao crnica, por exemplo , mas que acabam gerando novas perturbaes vulnerabilidades externas e ficais que conduzem a novas crises, criando uma intensa volatilidade nos preos macroeconmicos fundamentais e no crescimento. Esse tipo de ambiente no favorece ao aprofundamento do comrcio regional e da cooperao econmica (e poltica) intra-bloco. Mais grave, impede que qualquer objetivo mais robusto de convergncia de arranjos e desempenho saia do plano retrico. Na sia, especialmente nesta dcada, que se seguiu s crises financeiras de 1997-1998, h dois movimentos concatenados que esto levando necessidade de ampliar o escopo da cooperao e a coordenao nas reas monetria e financeira: de um lado, a forte integrao comercial e, em menor escala, financeira; de outro, o fortalecimento da China como plo regional/global de crescimento. Por isso, essa regio est se convertendo em um interessante laboratrio de iniciativas que, aparentemente, se emulam na experincia europia, mas que se constroem a partir das especificidades asiticas. Em especial, h a grave lacuna da ausncia de uma convergncia poltica mais robusta em torno dos projetos (ou vises) integracionistas. A regio da sia-Pacfico encontra-se no epicentro da principal transformao geopoltica do mundo do sculo XXI: a ascenso chinesa em contraponto aos interesses estadunidenses. Para tornar a questo ainda mais complexa, o Japo vinha construindo nas ltimas trs dcadas um projeto de liderana regional que no parece encontrar eco nas atuais ambies chinesas. nesses marcos que a anlise dos processos de integrao monetria e financeira deve se inserir. Procurou-se, ademais, demarcar um terreno importante para futuros trabalhos, qual seja: qualquer pretenso integrao deve responder a duas questes fundamentais. A integrao monetria desejvel? Ademais, ela possvel? Tais repostas devem ser mediadas a partir de uma macroeconomia do
204
desenvolvimento ou seja, qualquer escolha de arranjos e polticas em seu escopo regional precisa, necessariamente, produzir uma dinmica de crescimento, estabilidade e incluso social. Sugere-se que importante evitar a adoo fora de tempo e de lugar de projetos artificiais de convergncia macroeconmica ou moeda nica, na medida em que estes levem adoo de polticas deflacionistas e de aprofundamento das j elevadas disparidades distributivas funcionais e espaciais. Por outro lado, deve-se tambm ter em conta que o aprofundamento da integrao econmica regional pode ser dificultado quando h excessiva divergncia de regimes e de desempenho econmico. Isso leva necessidade da construo/fortalecimento de mecanismos de cooperao que permitam compatibilizar as dinmicas de integrao com o objetivo poltico maior de produzir desenvolvimento entre os scios dos blocos regionais. A tarefa de estudar esses fenmenos facilitada pela existncia de uma tradio j robusta de pesquisas tericas e empricas sobre a integrao monetria e financeira no Mercosul e em outras regies emergentes. Cunha e Bichara (2005) e Bichara, Cunha e Llis resgatam parte dessa literatura. Ainda assim, cabe observar que os relevantes esforos recentes, como os de Corso e Fanelli (2006) e Souza e Hoff (2006), esto enfatizando o estudo dos regimes macroeconmicos domsticos dos pases membros do Mercosul para o perodo que se seguiu s crises financeiras domsticas. Todavia, segue havendo uma importante lacuna de pesquisa a ser preenchida na anlise das alternativas de convergncia e cooperao no mbito do Mercosul, aos moldes do esforo feito por Kawai (2007) para o caso asitico. Essa abordagem deve considerar os aspectos destacados anteriormente de uma macroeconomia para o desenvolvimento, pensado em termos regionais.
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12
16
14
10
18
20
ANEXO
10 0
Rssia China Brasil ndia Coria Malsia Tailndia Turquia Indonsia Cingapura
50 40 30 20
90 80 70 60
120
100
20
60
Reservas/ M2 (%)
5% a 20%
40
80
Cingapura Malsia
China
Importaes e Reservas Internacionais (Meses)
Rssia frica do Sul
Rssia Cingapura Malsia Coria Hungria Mxico Turquia Indonsia Filipinas Tailndia Polnia China ndia Brasil
3 meses
Tailndia
Coria Filipinas
Filipinas Polnia frica do Sul Mxico Hungria
Reservas/PIB (%)
Hungria ndia
100
700
200
300
500
600
900
400
800
100
ndia
700
200
300
500
600
900
400
800
Turquia Polnia
China
ndia Polnia Filipinas Turquia Malsia Tailndia Rssia Indonsia Hungria Cingapura Coria
0
China
Rssia Malsia Tailndia Brasil Filipinas Mxico Coria Indonsia Hungria Polnia Cingapura frica do Sul Turquia
Indonsia
10%
Brasil
Indicadores de Adequao de Reservas em Economias Selecionadas 2007
Elaborao prpria com base nos dados de McCulley e Toloui (2007) e do Deutsche Bank Infobase (http://www.dbresearch.com, dezembro 2007).
Reservas/Dvida Externa de CP (%)
frica do Sul Mxico
100%
30%
Reservas/Estoque de Investimentos em Portflio (%)
Brasil Mxico frica do Sul
1 - Globalizao e Integrao Regional 211
212
1. Estimativa dos Custos de Acumulao de Reservas em 2007 Diferenciais de Juros* Custo Domstico da Estirelizao % China Cingapura Coria Filipinas ndia Indonsia Malsia Tailndia Brasil Hungria Mxico Polnia Rssia frica do Sul Turquia 3,2 2,1 5,4 5,6 7,5 8,3 3,5 3,2 11,3 7,5 7,2 4,8 5,3 9,8 17,3 Margem Lquida (Rem. Reservas Custo Est.) % sia 0,8 1,9 -1,4 -1,6 -3,5 -4,3 0,6 0,8 Outros Emergentes -7,3 -3,5 -3,2 -0,8 -1,3 -5,8 -13,3 Impactos dos Custos de Carregamento das Reservas Margem Liquida do Margem Lquida do Excedente de Total das Reservas Reservas** % do PIB 0,3 1,9 -0,4 -0,3 -0,7 -0,5 0,3 0,3 -0,7 -0,7 -0,3 -0,1 -0,4 -0,5 -2,2 % do PIB 0,2 0,4 -0,2 -0,1 -0,4 -0,2 0,2 0,1 -0,1 0,0 0,0 0,0 -0,3 n.d. n.d.
FONTE: McCulley e Toloui (2007) (*) O parmetro para as receitas com aplicao de reservas foi a taxa de remunerao das Notas do Tesouro dos EUA (4% a.a.) (**) O excesso de reserva se refere ao montante acima do parmetro mais estrito (com respeito dvida de curto prazo, estoque de ativos, M2 ou meses de importao)
2. Indicadores Macroeconmicos Selecionados de Economias Asiticas e Latino-Americanas (1991-2006) PIB (% a.a.) 1991-97 1998-02 2003-06 5,8 3,3 7,0 sia* 10,4 8,2 11,5 China 6,6 3,5 8,6 Cingapura 4,2 4,4 7,0 Coria 5,4 3,0 4,3 Filipinas 8,5 5,4 5,6 ndia 5,3 0,2 6,9 Indonsia 6,0 2,5 9,2 Malsia 5,7 1,2 6,8 Tailndia 5,0 1,1 Amrica Latina* 3,7 8,9 -3,1 6,1 Argentina 3,4 1,7 3,0 Brasil 4,9 2,5 8,2 Chile 5,1 0,5 4,0 Colmbia 3,3 3,2 2,9 Mxico 7,8 3,4 -1,5 Venezuela Inflao (% a.a.) 1991-97 1998-02 2003-06 3,2 2,8 7,1 2,5 -0,2 11,8 1,0 0,2 2,1 2,8 3,0 5,9 5,9 5,6 8,8 4,8 5,0 8,3 8,8 22,3 8,6 2,5 2,7 3,6 3,5 1,8 5,2 5,9 8,7 21,2 8,0 7,5 16,4 6,4 7,4 717,5 2,5 3,4 10,5 5,4 9,8 22,3 4,2 9,8 20,1 19,4 21,4 53,9 Resultado Fiscal (% do PIB) 1991-97 1998-02 2003-06 -1,3 -0,3 -2,6 -1,4 -2,4 -1,4 -0,3 1,0 7,4 0,7 -0,3 -0,2 -3,1 -4,3 -1,0 -7,6 -8,4 -10,2 -1,3 -2,4 n.d. -4,2 -4,2 1,2 0,2 -2,8 2,3 -0,7 -2,2 0,1 2,5 -1,6 0,0 -3,0 -2,5 -6,0 3,5 -0,8 2,1 -4,5 -5,3 -1,4 -0,2 -1,1 0,2 -1,2 -2,9 0,5 Dvida Pblica (% do PIB) 1991-97 1998-02 2003-06 57,2 60,4 67,2 18,2 n.d. 18,3 74,8 90,8 102,3 28,0 19,9 9,7 78,9 104,7 108,4 82,8 75,6 75,7 53,5 22,4 82,2 60,9 60,4 58,7 45,4 17,7 53,1 44,0 35,2 49,8 99,2 27,5 62,9 62,2 39,8 52,7 31,6 68,2 48,5 48,3 19,2 51,2 39,8 35,2 42,3 36,0 n.d. 33,4
FONTE: Elaborao prpria com base em Deutsche Bank Infobase (http://www.dbresearch.com, dezembro 2007) (*) Mediana (no ponderada).
5 - Os Dilemas da Integrao Sul-Americana
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5 OS DILEMAS DA INTEGRAO *1 SUL-AMERICANA

Carlos Aguiar de Medeiros**
INTRODUO
Com a entrada do novo milnio, multiplicaram-se na Amrica do Sul diversas iniciativas visando constituio de uma rea econmica integrada. A incorporao da Venezuela ao Mercosul e as propostas de uma Comunidade Sulamericana das Naes (CASA) e de uma Aliana Bolivariana das Naes (ALBA) so algumas iniciativas de um processo iniciado nos anos 80 e que vem adquirindo crescente importncia econmica e poltica. As iniciativas de integrao regional em que o Brasil assumiu papel de protagonista vm se dando num contexto de afirmao de um projeto poltico e econmico alternativo ao que os Estados Unidos implementaram na Amrica do Norte (NAFTA), na Amrica Central (CAFTA) e propuseram para o conjunto da regio a ALCA (rea de Livre-comrcio das Amricas) e aos acordos bilaterais de livrecomrcio (FTA) que, isoladamente, esse pas assinou com o Chile, a Colmbia, as naes do Caribe, alm do proposto para o Peru. Tal projeto de afirmao de um bloco integrado permitiria aos pases da regio obter maior poder de barganha, maior coeso econmica e social e influncia poltica nos fruns e orga-
* Este texto reintegra os pargrafos do projeto de pesquisa publicado nesta edio, escritos pelo autor. (N. E.) 1 Agradeo os comentrios de Ricardo Carneiro, Andr Biancarelli, Andr Cunha, Antonio Carlos Macedo e Franklin Serrano. ** Professor associado do Instituto de Economia da UFRJ. Agradeo mestranda Cristina Fres de Borja Reis o apoio de pesquisa.
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nismos multilaterais. Entretanto, a despeito das proposies e iniciativas favorecedoras de uma maior integrao dos pases da Amrica do Sul, a definio dos objetivos econmicos e sociais principais, as estruturas econmicas e de poder nacionais, as estratgias formais de integrao e os regimes de poltica econmica tais como os que se desenvolveram nos ltimos anos na Amrica do Sul so contraditrios com essa inteno geopoltica. A nfase posta no livrecomrcio, o descompasso entre o predomnio das iniciativas brasileiras e o seu crescente saldo comercial intra-regional, as assimetrias entre os pases e a debilidade das iniciativas em direo a uma carta social inibem, se no forem superados, a construo de uma rea econmica integrada. Para aprofundar e delimitar essa proposio, pretende-se dividir este texto em trs sees. Na primeira ser apresentada uma discusso sobre o regionalismo salientando suas dimenses geopolticas, comerciais, macroeconmicas e de eqidade. Na segunda, sero considerados alguns traos de diversas experincias histricas de regionalizao. Na terceira, a experincia recente da regionalizao sul-americana ser considerada.
GLOBALIZAO, POLARIZAO E REGIONALIZAO a) Regionalismo versus regionalizao
Na literatura sobre os arranjos comerciais regionais h recorrentemente uma distino entre a regionalizao, um processo descrito como liderado pelo mercado (normalmente associada sia), e o regionalismo, traduzindo uma integrao dirigida institucionalmente (relacionada tipicamente Unio Europia ou ao Mercosul). Como se procurar argumentar neste texto, a distino de forma alguma traduz maior espontaneidade (ordem natural) associada ao primeiro tipo de regionalizao e maior grau de interveno estatal associado ao segundo. Os arranjos de livre-comrcio criados, por exemplo, no NAFTA, no foram espontneos, mas uma construo liderada pelo governo dos Estados Unidos para, essencialmente, favorecer as empresas americanas na concorrncia global. Do mesmo modo, a regionalizao asitica historicamente nada teve de espontnea e fez parte como se expe a seguir de decises geopolticas americanas, rivalidades comerciais com o Japo e da expanso extraordinria da grande China (incluindo Taiwan e Hong-Kong). No entanto, essa distino capta um fato inquestionvel: as foras econmicas centrpetas em determinadas regies geogrficas so maiores do que em outras. No se trata aqui ape-
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nas dos custos de transporte e da existncia ou no de complementaridades decorrentes das estruturas econmicas e da internacionalizao das empresas, mas da liderana macroeconmica exercida pela economia ou economias de maior tamanho relativo. A regionalizao, entretanto, no constitui apenas ou essencialmente um processo de afirmao de um acordo econmico ou que se justifique apenas neste plano. A regionalizao, particularmente em suas formas mais desenvolvidas como a unio aduaneira, o mercado comum (onde no apenas bens e servios, mas tambm os fatores de produo podem se mover livremente) e o mercado nico (estabelecimento de regras e direitos idnticos), onde h acordos macroeconmicos, monetrios e cambiais constitui construes polticas voltadas para projetos polticos ou em reao a projetos polticos. A racionalidade da formao do mercado comum ou dos acordos regionais traduz projetos polticos relativos autonomia dos Estados nacionais e das regies. Estes projetos pretendem aumentar o seu poder de barganha vis--vis a outros Estados e regies e possuem razes polticas que transcendem os objetivos econmicos e comerciais e decorrem das estratgias de poder dos Estados nacionais. O projeto de integrao europia um bom exemplo da dimenso geopoltica presidindo a cooperao econmica. Com efeito, como se sugere a seguir, a integrao europia constituiu uma forma de reconstruo dos Estados nacionais no contexto do ps-guerra caracterizado, de um lado, pelos limites impostos ao Estado alemo, e, de outro, pela Guerra Fria e a poltica americana. Nos anos mais recentes, tendo em vista o papel singular exercido pelos Estados Unidos na economia e no cenrio poltico mundiais, os processos de regionalizao decorreram de iniciativas diretamente lideradas por esse pas ou assumiram uma dimenso reativa s iniciativas americanas. Os EUA se movem segundo a percepo domstica de seus interesses nacionais estratgicos. Esta a lgica das liberalizaes competitivas que Washington, aps o fracasso do Acordo de Doha, em 2003, vem promovendo em mais de uma centena de economias e regies, sinalizando possibilidades e alianas segundo interesses econmicos e polticos.2 Tal como se observou anteriormente, esses acordos transcendem
Para uma discusso do novo regionalismo, ver UNCTAD(2007), Mansfield e Milner (1999).
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muito o comrcio, incluindo itens como os direitos de propriedade intelectual e as compras governamentais. A percepo de que os acordos de livre-comrcio possuem uma reciprocidade assimtrica a favor da economia americana a base dessa racionalidade econmica,3 que se nutre, por sua vez, de clculos polticos, visando a construo de alianas polticas em torno de valores democrticos, neutralizao de adversrios etc. Ao lado dessas iniciativas, a permanente poltica de conteno da influncia de lideranas regionais, o controle sobre matriasprimas estratgicas e sobre as armas constituem alguns dos principais vetores que movem as iniciativas americanas no processo de regionalizao. A questo da segurana militar e, intrinsecamente a ela relacionada, a questo energtica (gs e petrleo) constituram historicamente vetores geopolticos da integrao, como na Europa Ocidental, e ganharam particular nitidez nos tempos atuais, principalmente na reconstituio da geopoltica russa e de suas relaes com a Comunidade de Estados Independentes, com a Europa e sia. Do mesmo modo, as preocupaes estratgicas da China na sia apontam para a central importncia desses dois vetores para os clculos polticos da integrao econmica. Essas questes tambm adquiriram crescente importncia na Amrica do Sul.
b) Livre-comrcio versus comrcio estratgico
Do ponto de vista econmico, h diversos sentidos atribudos ao processo de regionalizao segundo a percepo sobre os ganhos de comrcio e sobre as tendncias da economia globalizada. Em influente ensaio, Jacob Viner (1950) considerava a partir da teoria convencional do comrcio exterior que a unio aduaneira (livre-comrcio entre os pases da regio e uma tarifa externa comum) representa um desvio de comrcio e uma reduo do bem-estar. Seguindo essa tradio, os anos recentes testemunharam a profuso de uma abundante literatura crtica aos arranjos comerciais regionais e a favor do livre-comrcio multilateral como gerador de maior eficincia alocativa dos recursos e ganhos
3 Interesses que de forma alguma encontram apoio unnime nos EUA. Com efeito, setores domsticos que se sentem parcialmente afetados pelos acordos de livre-comrcio (de sindicatos a interesses empresariais em setores menos cosmopolitas) tm construdo importantes lobbies junto ao congresso americano, que decide em ltima instncia a poltica comercial do pas. A falta de apoio a ALCA e a diversas propostas de livre-comrcio no congresso americano deveu-se justamente fora desses lobbies e interesses contrariados.
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de bem-estar. A proliferao de arranjos comerciais percebida como um desvio de comrcio e uma prtica geradora de atividades de rent-seeking. O nivelamento do campo do jogo considerado a melhor poltica independente do grau de desenvolvimento dos pases.4 Nesse sentido, apenas quando criarem comrcio e reproduzirem as condies de livre-comrcio, os acordos e arranjos preferenciais podero afirmar-se como uma second best estratgia e contribuir efetivamente para o desenvolvimento econmico. Assim, possvel considerar uma regionalizao voltada ao livre-comrcio, na qual o agente principal a empresa multinacional (EMN) e os ganhos de eficincia so assegurados pela reduo de custos obtida pela especializao, segundo as vantagens comparativas reveladas pelos distintos pases participantes do livre-comrcio e especialmente exploradas no comrcio intra-firma. Essa regionalizao, liderada pelo mercado e operada essencialmente pelas empresas, demanda um ambiente institucional que garanta os contratos e estabelea regras de comrcio e ambiente macroeconmico favorecedor da integrao. Trata-se, assim, de uma regionalizao que no s no contraria, mas se afirma como um bloco construtor do livre-comrcio. Essa essencialmente a argumentao subjacente ao acordo de livre-comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), criado em 1994 e liderado pelos Estados Unidos, para a profuso de acordos desse tipo (FTA). Com efeito, os ltimos dez anos tm sido marcados por uma intensa presso dos Estados Unidos para uma liberalizao competitiva por intermdio de acordos bilaterais de livre-comrcio entre pases e regies, independentemente de sua proximidade geogrfica (UNCTAD, 2007). Esse movimento decorreu tambm da dissoluo do antigo bloco dos pases do Leste europeu (COMECON) e da expanso do acesso desses pases Unio Europia. O que distingue esses acordos a incluso de itens como poltica de investimento, propriedade intelectual e compras governamentais ou seja, itens de difcil tramitao nos fruns multilaterais globais , em troca de um maior acesso dos pases em desenvolvimento ao amplo mercado americano ou da Unio Europia.5 A despeito da viso crtica da Organizao
4 Para uma resenha recente ver UNCTAD, 2007. 5 The trend towards this new regionalism, as distinct from multilateralism, has grown out of a sense of frustration of some governments at the slow progress in multilateral trade negotiations, and their perception that FTAs can serve as a vehicle for advancing a far-reaching agenda of economic liberalization and harmonization across a broad range of policies, laws and institutions aimed at promoting the internationalization of investment. (UNCTAD, 2007, p. 54)
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Mundial do Comrcio (OMC) sobre a progressiva diluio da clusula da nao mais favorecida (NMF) que decorre da proliferao dos FTA, o sentido principal desses acordos exatamente aquele que esse organismo defende em nvel global.6 Como observa o relatrio da UNCTAD, a base dos acordos a clusula da reciprocidade, nivelando o campo do jogo com conseqncias assimtricas sobre parceiros com desiguais graus de desenvolvimento.7 Com o fracasso dos acordos de Doha e o backlash do ultraliberalismo dos anos 1990, as iniciativas do livrecomrcio se exercem, sobretudo, por meio dos FTA. O Quadro 1 apresenta a importncia relativa do comrcio intra-regional no comrcio mundial. As regies dentro de cada pas ou entre pases no tendem a se desenvolver de forma convergente, mas, ao contrrio, a existncia de retornos crescentes traduz-se em vantagens associadas s economias de escala e de aprendizagem tecnolgica espacialmente localizadas e concentradas nas atividades industriais.8 Desse modo, devido ao princpio da causalidade cumulativa, as naes de menor grau de desenvolvimento ou as reas dentro de um pas podem permanecer prisioneiras em uma especializao regressiva e, a menos que consigam obter escalas para suas indstrias e mecanismos de induo, no ser possvel ampliar a diviso social do trabalho e mudar suas estruturas produtivas. Nas relaes internacionais, essa foi a razo bsica pela qual a UNCTAD defendeu, desde sua criao, uma modificao na clusula da nao mais favorecida (NMF) e a no reciprocidade para os pases em desenvolvimento, adotando a suposio de que tratamento igual aos desiguais simplesmente aumenta as desigualdades (Gibbs; Ognivtsev, 2004).
6 In a way, this new regionalism bypasses multilateral institutions and arrangements as governments pursue economic objectives and use instruments for which no agreement could be found at the multilateral level. At the same time, it reflects the tendency to perceive globalization as a process whereby access to markets of the North and attracting FDI from developed-country investors is key to successful integration of developing countries into the world economy (op. cit p. 58). A partir de uma perspective ortodoxa, Krueger (1995) defende as vantagens da unio aduaneira sobre os acordos de livre-comrcio. 7 In order to comply with the principle of reciprocity, developing countries are forced to cut tariffs from a significantly higher level, especially on industrial products. This makes it difficult for local firms and farmers to compete with imported products, especially when some of these imports remain heavily subsidized by their country of origin, as in the case of agricultural products exported from the EU and the United States. Most importantly, insistence on reciprocity formally contradicts the non-reciprocity principle in Part IV of GATT (Trade and Development) and Article XIX of GATT. (0p. cit pg 58) 8 Para uma discusso ampla do comrcio estratgico, articulada com o desenvolvimento econmico ver Kaldor (1970), Chang (2002).
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Quadro 1 Comrcio intra-regional como percentagem do total exportado por cada grupo
FRICA 1980 1990 5.7 0.4 9.6 1.6 6.3 3.1 2.3 1995 2000 6.0 5.1 9.4 1.0 Mercado Comum do Sul e do Leste da frica
2004 2005 5.7 4.9
Comunidade para o Desenvolvimento do Sul da frica Unio Monetria e Econmica do Oeste da frica Unio rabe Magreb AMRICA Comunidade Andina
Comunidade Monetria e Econmica da frica Central
10.7 2.1
0.3 3.8
13.0 2.9 4.1
10.3 13.1 3.8 2.3 8.7
12.9 13.4 1.9 8.6 2.0 8.2
1.2
9.7
9.1 0.9
Mercado Comum da Amrica Central Comunidade do Caribe

ALADI
24.4 15.3 13.9 11.6 11.6 1.7 8.9 5.4 8.0
12.0
12.1 14.6
21.8 19.1
Mercosul SIA
ASEAN
17.3 13.2
12.3 11.7
20.9 18.9
20.3 20.0 6.8 8.0
12.7 13.3
12.7 12.9
Acordo de Comrcio sia-Pacfico Organizao de Cooperao Econmica Conselho de Cooperao do Golfo EUROPA Associao do Sul da sia para Cooperao Regional Associao de Livre-comrcio Europeu Unio Europia Zona do Euro OCEANIA
17.4 18.9 3.0 6.3 8.0 3.2
1.6
24.5 23.0 6.8 7.9 4.8 5.6
10.6 11.0 25.8 26.2 5.0 6.7 4.8 7.6
4.8
3.2
4.4
4.1
5.6
5.5
61.8 67.4
1.1
0.8
51.9 55.5 0.7 0.3
66.4 67.2
0.7
0.6
52.6 50.8 0.4 0.6
67.3 66.5
0.5
0.5
50.8 50.3 0.8 0.8
FONTE: UNCTAD (2006/2007), Handbook of statistics.
Grupo Melanesia sperhead
Ainda que as tarifas e os subsdios possam contrapor-se aos custos mais altos decorrentes do atraso tecnolgico, eles so limitados como estratgias de expanso dos mercados e diversificao produtiva. Desse modo, a busca de uma regionalizao voltada para o comrcio estratgico faz parte de uma estratgia global dos Estados nacionais em favor de suas indstrias, no mais limitado ao espao nacional, mas se exercendo em um contexto que transcende seus limites territoriais.
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As regies mais atrasadas dentro de um pas tambm necessitam de uma estratgia voltada para reduzir sua distncia em relao s mais ricas; entretanto, a maior mobilidade de trabalho e as transferncias fiscais podem compensar, ao menos parcialmente, as desigualdades existentes em uma proporo maior do que podem os pases (Kaldor, 1970; Myrdal, 1960). Como observou Prebisch (1959) h cerca de 50 anos, em sua anlise sobre os limites da industrializao latino-americana, a regionalizao isto , a formao de uma rea econmica integrada pode ser considerada uma opo poltica de substituio de importaes na medida em que permita desenvolver exportaes industriais voltadas aos outros pases (da regio) a fim de procurar, nestes, bens que de outro modo teriam sido forados a substituir. (op.cit. 1959, p. 476). Essa regionalizao cria comrcio, mas em uma acepo bastante distinta da teoria convencional do comrcio exterior. Com efeito, ao enfatizar a mudana na pauta das exportaes e da especializao, a criao de comrcio alternativa produo local dos bens que agora se importam da regio se d simultaneamente a um desvio para dentro da regio dos bens que anteriormente se importavam de fora da regio. A regionalizao permitiria, assim, uma maior racionalidade econmica no sentido usual reduo da produo local e importao de um pas de dentro da regio que produzisse a menor custo e no sentido dinmico, na medida em que fortalecesse a capacidade e a diversificao exportadora do conjunto dos pases. Este ltimo efeito reduz a sua crnica restrio de balano de pagamentos e viabiliza maior taxa de crescimento. A nfase de Prebisch no processo de industrializao revela que a simples existncia de uma proximidade geogrfica no constitui base econmica para a regionalizao. Se o padro de especializao comercial predominante entre pases vizinhos for o de exportao de produtos primrios voltados para a economia mundial, so escassas as possibilidades de integrao. A inexistncia de complementaridades na estrutura produtiva, a exigidade do mercado regional em relao ao mercado mundial e o desenho da infra-estrutura tornam muito limitadas as vantagens do comrcio regional. Mas se a regionalizao pode ser um instrumento a favor da industrializao, nada garante que as naes mais atrasadas possam se beneficiar das vantagens de um maior mercado interno por meio
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das exportaes industriais e que estas podero ser capturadas apenas pelos pases mais avanados.9 A questo ganha novas dimenses com a exploso recente do comrcio intrafirma, quebrando a cadeia de valor adicionado e as oportunidades de desenvolvimento associadas classicamente ao processo de industrializao. Com efeito, essa transformao destaca os limites da exportao industrial como mquina do crescimento. Esta apenas adquire significado estratgico quando articulada com o processo de industrializao. A regionalizao apresenta benefcios para o conjunto dos pases quando o grau de desenvolvimento e a estrutura produtiva entre eles so semelhantes ou quando existem mecanismos compensatrios que viabilizem se os pases ou regies dentro de um pas possuem nveis desiguais transferncias s naes e regies mais pobres. Devido s foras da polarizao, a afirmao de um tratado de livrecomrcio ou de uma unio aduaneira possui resultados assimtricos a favor das indstrias nacionais/regies mais desenvolvidas tal como ocorre no caso mais geral do livre-comrcio multilateral , a menos que compensaes sejam estabelecidas em prol das exportaes das indstrias dos pases menos desenvolvidos. Isto , o nivelamento do campo de jogo no plano regional ou sub-regional no constitui para os pases/regies de menor grau de desenvolvimento a melhor poltica, pois gera efeitos regressivos que podem compensar os efeitos propulsores.10 O argumento econmico a favor da regionalizao voltada ao comrcio estratgico entre pases baseia-se, portanto, nos seguintes pilares: a) a percepo
9 Como observava Prebisch: Os pases mais avanados tero interesse em que os de desenvolvimento industrial mais incipiente abram o mercado para seus produtos industriais: mquinas e equipamentos, automveis, produtos intermedirios e artigos de uma vasta gama de indstrias de consumo corrente. Os pases de desenvolvimento incipiente no tm estas indstrias e esto adquirindo suas importaes no resto do mundo, freqentemente com tarifas aduaneiras baixas [...]. O que os pases de desenvolvimento incipiente receberiam em reciprocidade dos pases mais avanados? Tudo indica que no seria suficiente um tratamento mais favorvel a seus produtos [...]. Com este objetivo se recomendam concesses especiais. A reduo ou eliminao de tarifas que um pas mais avanado acordasse com um de desenvolvimento incipiente no se estenderia a todos os pases latino-americanos, apenas aos de desenvolvimento incipiente. Estes pases poderiam desfrutar assim do crescente mercado dos pases mais avanados sem a interferncia de terceiros. (1959, p. 496) 10 Myrdal, em seu clssico Teoria Econmica e Regies Subdesenvolvidas (1960, ISEB), argumentava em relao ao comrcio regional: Por si prprios, a migrao, o movimento de capital e de comrcio so, antes, os meios pelos quais o processo cumulativo se desenvolve para cima, nas regies muito afortunadas, e para baixo (backwash effects), nas desafortunadas. Em geral, seus efeitos so positivos nas primeiras e negativos nas ltimas (p. 44).
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de que o livre-comrcio amplia as diferenas tecnolgicas entre pases/regies, concentrando os frutos do progresso tcnico; b) a possibilidade da regionalizao ser considerada uma poltica promotora da industrializao quando viabiliza expanso dos mercados nacionais e do comrcio intra-regional por meio do acesso de cada pas a um mercado maior para suas indstrias e uma maior especializao; c) e o fato da regionalizao requerer uma cooperao especial entre os pases da regio de forma a estabelecer as polticas comuns e os investimentos em infra-estrutura e a compensar, sobretudo, os desequilbrios intra-regionais. H, portanto, duas concepes distintas de regionalizao: uma fundamentada no nivelamento das regras do jogo e que objetiva o livre-comrcio; outra que considera que a cooperao pressupe o desnivelamento das regras entre parceiros desiguais e enfatiza o comrcio estratgico.
c) Convergncia macroeconmica versus keynesianismo regional
Tal como na dicotomia sobre comrcio explorada acima, existem duas concepes sobre a macroeconomia da integrao. Na perspectiva coerente com a integrao voltada para o livre-comrcio, o objetivo das polticas macroeconmicas deve ser o de preservar a estabilidade dos preos e da taxa de cmbio de forma a induzir o setor privado a realizar os investimentos na direo das vantagens comparativas, sem que decises arbitrrias de um pas possam reduzir as vantagens do livre-comrcio regional. Quanto mais acelerada forem a convergncia, a harmonizao macroeconmica e a formao de mercado comum, mais rpida poder ser a adoo de uma moeda nica, consagrando a unificao do mercado. O ponto central a estabilizao das taxas de cmbio como passo necessrio adoo de um sistema articulado de flutuao e, em coroamento, a adoo de uma moeda nica. Em um regime de livre flutuao de capitais, a nfase da convergncia empenhada nas polticas monetria (metas de inflao) e fiscal (metas sobre o dficit e a dvida pblica) e na flexibilidade dos mercados de trabalho. A perspectiva da integrao baseada no desenvolvimento e no comrcio estratgico atribui macroeconomia regional outro papel: o do crescimento articulado do conjunto. Esta questo enfatiza a existncia de uma dimenso macroeconmica substantiva que, em geral, no est contemplada nas discusses sobre a macroeconomia regional. E ela que, em ltima instncia, gera os efeitos propulsores, tal como os classicamente discutidos por Myrdal.
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Esse keynesianismo regional depende de aspectos estruturais e da orientao de poltica econmica do pas de maior mercado interno. Com efeito, na medida em que o comrcio intra-regional se desenvolve, a expanso das naes menores depende em boa parte do aumento das importaes do pas maior; o seu ritmo de crescimento que induz a expanso e a diversificao do setor exportador das economias menores. Por outro lado, na medida em que as importaes de fora da regio tendem a crescer com a expanso econmica, cabe ao pas de maior desenvolvimento financiar, por intermdio de dficit comercial ou por investimentos, o dficit dos demais pases com o resto do mundo. Essa questo pode ser compreendida ao se considerarem as relaes entre as regies dentro de um pas. Com efeito, ao contrrio do que se passa entre naes, quando uma regio exporta menos do que importa, ela paga menos imposto para a Unio, mas no deixa de receber as transferncias desta, que financia automaticamente o desequilbrio regional.11 Assim, quando a economia de maior porte em uma dada rea econmica cresce a taxas elevadas e confere tratamento comercial preferencial aos seus vizinhos, ela induz, espontaneamente, por intermdio de suas importaes, uma regionalizao tanto maior quanto mais complementar for sua estrutura produtiva. Essa dimenso macroeconmica a configurao de um centro cclico regional possui ampla autonomia em relao questo dos arranjos cambiais e monetrios de mbito regional e no pode ser obtida por meio de metas macroeconmicas de convergncia. Novamente, Prebisch (1959) explicou com preciso a diferena entre os objetivos e os instrumentos do processo de integrao. Comentando algumas propostas sobre uma possvel unio de pagamentos na Amrica Latina, observou: Todas estas consideraes permitem encarar o problema da unio de pagamentos com perspectiva mais ampla. No se trata apenas de um mecanismo monetrio, mas de um instrumento eficiente para desenvolver um intercmbio recproco dentro do mercado comum, intercmbio que por sua vez ser o complemento de uma poltica racional de substituio de importaes. Em outros
11 Para uma discusso das finanas compensatrias entre regies, ver Kaldor (1970). Como ser argumentado na seo posterior, a introduo de metas fiscais rgidas, simultneas a uma maior liberalizao comercial, debilita a operao contrabalanceadora da poltica fiscal, ampliando as desigualdades entre regies de um pas e entre pases de uma regio.
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termos, a reciprocidade no comrcio inter-latino-americano parte de um problema mais vasto: o equilbrio de cada um dos pases latino-americanos com o resto do mundo, equilbrio de carter dinmico, que tem que ir se adaptando s exigncias do crescimento econmico. A tendncia persistente ao desequilbrio que este crescimento traz consigo e que se viu acentuada pela inflao no poder corrigir-se com expedientes monetrios e frmulas abstratas de conversibilidade, mas com mudanas estruturais na economia, entre as quais a industrializao desempenha funo essencial. Este processo se cumprir com tanto maior eficcia e economia quanto mais se amplie o mbito do mercado comum dentro do princpio da reciprocidade. (pp. 513-4) Ou seja, o essencial, do ponto de vista macroeconmico, o grau em que a regionalizao possa reduzir, por meio do aumento das exportaes, a vulnerabilidade externa dos pases. Isto depende, em parte, do comportamento do pas locomotiva. O corolrio dessa menor vulnerabilidade a estabilizao relativa das taxas nominais de cmbio, permitindo, por sua vez, maior estabilidade monetria. Ou seja, a questo relevante, conforme ser discutido nos demais itens deste artigo, a reduo da vulnerabilidade externa. A convergncia do regime cambial e, no limite, a adoo de uma moeda nica expedientes monetrios e frmulas abstratas de conversibilidade , comumente defendidas na literatura da macroeconomia da regionalizao, decorrem de uma perspectiva apenas instrumental do problema macroeconmico fundamental. Como sublinha Ocampo (2006), a demanda de cooperao financeira regional (tanto a do financiamento ao desenvolvimento quanto a de financiamento de curto prazo) depende da profundidade de integrao comercial e financeira regional, mas tambm do sentido maior do processo de integrao. Em relao questo macroeconmica, importante observar que, ao contrrio da moeda nica caso limite de entrega da soberania monetria nacional a um ente supra-nacional , a introduo de mecanismos de cooperao macroeconmica e financeira, como os fundos regionais de reserva e os acordos de crdito recprocos entre os Bancos Centrais, permite conciliar maior grau de liberdade da poltica macroeconmica domstica e, ao mesmo tempo, fortalecer a assistncia de liquidez e fomentar as trocas intra-regionais. Diversas iniciativas em curso entre os pases em desenvolvimento, como, por exemplo, a Chiang Mai da ASEAN ver adiante , atestam a importncia desses arranjos para a defesa das naes em desenvolvimento dos ataques especulativos e para uma maior estabilidade cam-
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bial. Por outro lado, a expanso do comrcio externo sem recorrer a uma moeda reserva internacional como moeda veculo um dispositivo importante para a regionalizao entre pases de moedas no conversveis.12 A cooperao macroeconmica regional, medida que permita reduzir a dependncia das economias a uma moeda reserva e s agencias multilaterais de financiamento (FMI, Banco Mundial) e possibilite maior estabilidade das taxas nominais de cmbio, evitando desvalorizaes competitivas, constitui um importante fator para o estreitamento da integrao econmica. Entretanto, se a cooperao implicar grande reduo no grau de flexibilidade da poltica cambial e macroeconmica, e no houver sistemas financeiros de porte em mbito regional operando anticiclicamente, os objetivos que essa cooperao pretende alcanar podem se frustrar devido introduo de um vis deflacionista ao bloco regional. Deve-se observar que a flexibilidade das taxas de cmbio em economias com baixa vulnerabilidade externa (e, portanto, sem ameaas de colapso do regime cambial e paradas sbitas no financiamento externo) no constitui impedimento maior para a expanso dos fluxos comerciais. De um lado, o crescente peso do comrcio intra-firma torna a flutuao cambial (dentro de certos limites) um problema menor; de outro, ela permite maior autonomia fiscal e monetria (tambm dentro de certos limites), evitando polticas deflacionistas com impacto negativo sobre o comrcio regional. O elemento central ao qual a cooperao sub-regional pode favorecer o apoio, por meio de um fundo de reservas e de mecanismos de crditos recprocos, ao estabelecimento por parte das economias da regio de uma taxa de cmbio competitiva em relao s moedas reservas. Na medida em que essa poltica favorecer as exportaes e reduzir a vulnerabilidade externa nacional, poder contribuir para uma maior estabilidade das taxas nominais de cmbio.13
12 Payment and credit agreements among central banks are aimed at facilitating intraregional trade as well as providing liquidity financing to the member countries of a trade agreement. A clearing arrangement among a group of central banks is an instrument directly related to trade integration. It provides a mechanism to facilitate international transactions between countries, typically concerning trade in goods but sometimes extended to services (such as tourism) and financial flows. Through this facility, the participating central banks compensate the cross payments owed to each other for balance of payments transactions carried out during a given period and then settle the remaining debt in hard currency on a preestablished date. Thus countries participating in such payment arrangements need less international liquidity for carrying out their intraregional trade, benefiting from short term credit until the date of settlement. (UNCTAD, p.121) 13 Regional cooperation among Southern countries or between countries at similar levels of development is preferable if one of the targets of this cooperation is a competitive exchange rate vis--vis big trading partners in the developed world. (UNCTAD, 2007, p. 144)
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d) Polarizao versus incorporao Regionalizao para quem?
A regionalizao pode gerar efeitos assimtricos entre pases, entre as regies componentes de um mesmo pas e entre as classes sociais. Esses efeitos dependem dos objetivos principais que guiam o processo de regionalizao, dos mecanismos de transferncia e das transformaes nos mercados de trabalho. Considerando a desigualdade entre pases de uma regio, a questo central tal qual se observou em relao ao comrcio regional diz respeito ao impacto da regionalizao sobre a expanso econmica e o emprego do conjunto dos pases, diversificao produtiva e maior ou menor prevalncia de mecanismos de cooperao e complementaridade sobre os mecanismos de concorrncia. O que permite maior convergncia dos pases em uma dada regio a existncia de uma poltica de discriminao positiva a favor das naes menos desenvolvidas por meio de instrumentos fiscais comunitrios. Esse mesmo efeito assimtrico pode ocorrer nas regies internas dos pases, sobretudo se as metas fiscais construdas em apoio ao processo de regionalizao entre naes impedirem a operao das finanas compensatrias entre Estados sub-nacionais. Por outro lado, o impacto interno da regionalizao na distribuio da renda entre classes/grupos sociais depende da sua influncia sobre os preos relativos, sobre o nvel de emprego e sobre os distintos grupos do mercado de trabalho. Assim, dependendo de sua natureza e de opes de poltica macroeconmica, a regionalizao pode estimular maior concorrncia entre os trabalhadores e centrar-se na flexibilidade do trabalho e dos salrios ou viabilizar, por intermdio de maior crescimento e de polticas de coeso e de proteo social, melhores padres sociais. Na prxima seo, essas questes sero examinadas historicamente.
INTEGRAES EUROPIAS E ASITICAS
A regionalizao europia pode ser considerada em trs momentos distintos: os anos do ps-guerra, o projeto de constituio da Unio Monetria Europia formado na dcada de 80 e o alargamento da UE graas ao ingresso de pases da Europa Oriental. O confronto desses trs momentos essencial para perceber como os objetivos polticos estratgicos e a liderana econmica regional definem o tipo de integrao e induzem as trajetrias nacionais.
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O projeto originrio de constituio de um mercado europeu possua claramente um objetivo geopoltico a formao de um bloco poltico na Europa Ocidental em torno da Frana, no qual a Alemanha Ocidental era parte constituinte do projeto de segurana europeu , um objetivo econmico o alargamento do mercado interno de forma a ampliar os ganhos de escala da indstria pesada e um objetivo poltico-social voltado para a promoo dos direitos sociais e de polticas de emprego. Do ponto de vista econmico, importante sublinhar que no foram as razes e os clculos sobre os benefcios estticos do livre-comrcio que fizeram avanar a unio aduaneira, mas as do comrcio estratgico. Ao invs de um trnsito do protecionismo para o liberalismo, a Europa Ocidental transitou no ps-guerra para um neo-mercantilismo, no qual tarifas e barreiras no tarifrias foram erigidas em torno de indstrias nascentes ou consideradas estratgicas.14 Por outro lado, a nica coordenao macroeconmica era a externa, definida por taxas nominais de cmbio fixas, porm reajustveis, e controles dos fluxos de capitais, de forma a isolar as moedas nacionais dos movimentos especulativos. Mas esse projeto s pde avanar com a liderana econmica da Alemanha. Devido sua abertura comercial e ao alto dinamismo das suas exportaes industriais, a Alemanha, ao crescer, arrastava as demais, que, embora tivessem renda per capita similar, possuam um produto interno muito menor. Se a Alemanha afirmou-se historicamente como mquina de crescimento europeu e esteio econmico da Comunidade Econmica Europia, ela tambm exerceu uma influncia deflacionista na Europa a partir do final dos anos 1970 com a criao do Sistema Monetrio Europeu (SME) , que seria coroada, nas dcadas seguintes, com a Unio Monetria Europia. De um programa keyne14 Indeed, trade liberalization was not the driving force behind either post-war European integration or the more recent East and South-East Asian experiences. In both cases, sustained periods of very high growth, driven by a multiplicity of interdependent factors, but including high rates of capital formation, provided the context in which various economic thresholds linked to industrial development were crossed and integration could proceed in a reasonably smooth and measured manner []. In both cases too, strong States were key to integration among neighbouring countries, and the basis on which convergence and regional integration were able to progress in a measured and relatively stable manner. From the mid-1950s, an accelerating pace of European integration reflected the very rapid post-war recovery, the high level of economic and industrial development already reached and the relatively small economic and social gaps between neighbouring countries. When intra-European FDI finally took off in the 1960s, having lagged behind the rise of European inter-industry and intra-industry trade, it was concentrated in high-technology and information-intensive sectors that were characterized by increasing returns. (UNCTAD, 2007, p. 90)
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siano expansivo voltado para a formao de uma Unio Monetria e Econmica o nome oficial , a formao de uma Unio Monetria Europia adotou uma linha centrada de forma obsessiva na estabilizao monetria. Esta linha decorreu simultaneamente das presses e polticas dos Estados Unidos, da abertura financeira e de interesses polticos internos. Com a criao do SME, as moedas nacionais europias ficaram atreladas ao marco, com reduzido grau de liberdade. Os pases com balano de pagamentos mais frgeis (Itlia, Espanha e, tambm, Frana) eram obrigados a elevar a taxa de juros e reduzir os gastos pblicos, para manter a paridade nos limites do SME. A abertura financeira europia foi fortemente acelerada com o Single European Act de 1986. A tnica da integrao passou a ser monetria e financeira. A Alemanha cedeu pragmaticamente aos interesses de suas grandes empresas e s presses dos conservadores. Em primeiro lugar, sendo a economia de maior produtividade da Europa, a valorizao do marco (nos anos 1970 e, posteriormente, a partir de 1985) era funcional aos seus interesses exportadores voltados para a Europa. Em segundo lugar, a reao dos conservadores s presses migratrias (guest-workers turcos, argelinos, gregos) que proporcionaram o milagre alemo reforava polticas de baixo crescimento. A defesa de uma rea monetria, forando uma ancoragem da Europa na Alemanha a partir da remoo definitiva de controles sobre fluxos de capitais e rgidas metas fiscais, presidiu, desde Maastricht (1992), o desenho de unificao europia. Para os liberais e conservadores, a unio monetria era um meio para a integrao econmica e a promoo da estabilidade dos preos. A sua adoo decorreu, assim, da vitria de uma viso neoliberal a que parte dos sindicatos e da esquerda social-democrata europia aderiu, na expectativa de uma maior unio em torno de valores social-democratas.15 De toda forma, deve-se considerar que a unio monetria foi o coroamento de um lento processo iniciado no ps-guerra.16
15 Como observa Helleiner (2006), essa racionalizao no se passou entre os sindicatos canadenses que consideraram a proposta de uma moeda nica, aventada pelos EUA e polticos canadenses como forma de aprofundar o acordo de livre-comrcio entre os dois pases, uma harmonizao para baixo dos padres sociais. 16 The European integration experience is a unique case in which regional cooperation has progressed during more than 50 years, with monetary union being reached after 30 years of a variety of exchange-rate mechanisms. (UNCTAD, 2007, p. 130)
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A movida alem, entretanto, teve um outro componente essencial, decorrente da sua estratgia voltada para a unificao interna depois da queda do muro de Berlim. O terceiro momento (terceiro processo) da regionalizao europia comeou com a unificao da Alemanha. As transferncias para a Alemanha Oriental (5% do PIB alemo) foram concebidas tendo em vista uma integrao pelo alto, com uma prioridade totalmente distinta da que predominou no restante da Europa Oriental.17 Diante dessa poltica fiscal expansionista, o Bundesbank, guisa de conter supostas presses inflacionrias advindas do crescimento, elevou significativamente a taxa de juros, provocando uma crise no financiamento externo da Itlia e rupturas no SME. Tal movimento levantou a permanente preocupao de que a Alemanha estaria voltando-se para o leste europeu e se afastando do projeto europeu ocidental. Em resposta, acelerou-se o programa de unificao monetria (com criao do restritivo Pacto de Crescimento e Solidariedade de 1997), que resultou na criao do euro em condies bastante restritivas. Do ponto de vista geopoltico, com a extino da URSS extinguiu-se tambm a gravitao das economias do leste europeu (Polnia, Hungria, Repblica Checa) ao bloco liderado por aquele pas e, aps um intenso declnio, esses pases passaram a gravitar (novamente) em torno da Alemanha. Isto se deu em um momento em que a Alemanha adotava uma poltica fortemente deflacionista. Essas condies criaram um vis desestabilizador e deflacionista, pois na medida em que a recesso aumentasse, maior seria a probabilidade de serem violadas as condies de acesso ao bloco europeu (3% e 60%, respectivamente, para dficit e dvida). Essas condies foram violadas em 2003 pela Frana e pela prpria Alemanha (porm, as sanes consagradas pelo Pacto no foram aplicadas) e, no obstante, permanecem colocadas para os candidatos ao acquis communautaire. Desde logo, essa no uma condio que os pases aspirantes a entrarem na Europa possam suportar. Eles eventualmente podero obt-la a um custo social muito elevado, mas trata-se principalmente do fato de que os pases mais ricos no podem oferecer sem restries a comear pela livre circulao da mode-obra os benefcios econmicos associados integrao.
17 Vide Medeiros (2004).
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As contradies da UE derivam do fato de que os governos abdicam de sua soberania monetria e de sua capacidade de fixar autonomamente sua taxa de juros em favor de um Banco Central supranacional, sem que seja criado neste mesmo plano um Tesouro e Governo Central que possam financiar os desequilbrios nacionais. A regionalizao europia revela que, do mesmo modo que no existem projetos sub-nacionais coerentes e, tampouco, projetos regionais supranacionais coerentes, no h um consenso poltico sobre qual a estratgia desejada e nem uma clara disposio de um pas ou conjunto de pases que possuam a base material, a vontade e a legitimidade de exercer a liderana na conduo dessa estratgia. Outro exemplo importante desse fato o declnio do comrcio intra-regional da Comunidade dos Estados Independentes (CEI) ao longo dos anos 1990 (Sakwa e Webber, 1999; UNCTAD, 2007). Tal declnio decorreu do colapso da URSS e da aguda crise da Rssia nessa dcada. A recuperao recente desse pas no reverteu a tendncia, tendo em vista a base material do crescimento russo baseado no petrleo e no gs e a alta dependncia destas economias s exportaes de commodities para a Europa Ocidental. A histria da regionalizao asitica bastante distinta da europia e deve ser considerada a partir de alguns vetores centrais. Entre eles, a particular configurao geopoltica que se forma no Sudeste Asitico no ps-guerra como uma rea de influncia direta dos Estados Unidos , a posio poltica estratgica da China, a dominncia do dlar e a grande desigualdade econmica entre as naes. A formao de uma economia regional no Sudeste da sia se d, portanto, ao contrrio da Europa, no como um projeto poltico liderado economicamente por uma potncia regional, mas por vetores econmicos. O primeiro eixo foi a reestruturao produtiva japonesa induzida pelas presses mercantilistas americanas, que resultaram, a partir de 1985, em grande valorizao do iene e transformaram o Japo em um grande investidor regional. E o segundo eixo foi a rede de comrcio e de investimento da grande China. Ao contrrio da Europa Ocidental, onde a discrepncia de PIBs nacionais e a razovel proximidade dos produtos per capita formaram uma rea de comrcio com especializaes horizontais entre indstrias semelhantes, na sia, com imensas discrepncias nas rendas per capita, a direo do comrcio seguiu um modelo de especializao tipo gansos voadores liderado pelo investimento direto estrangeiro e pelo comrcio intra-firma , em que cada pas ocupa uma deter-
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minada posio na pauta das exportaes regionais dirigidas aos mercados ocidentais e asiticos.18 O imenso dinamismo do comrcio regional est associado, por sua vez, mudana estrutural que ocorre na pauta de exportaes de cada pas. Ao contrrio da Amrica do Sul e da frica, onde as especializaes decorrem da existncia de determinados recursos naturais e, portanto, fixam a composio das pautas exportadoras, na sia, a especializao se d essencialmente na indstria, na qual as vantagens adquiridas pela aprendizagem tecnolgica e a elevao dos salrios abrem caminho para o deslocamento da estrutura produtiva de cada pas. Essa dinmica foi particularmente importante na indstria de tecnologia de informao (TI). Ao contrrio do que se passou na Europa, a formao inicial da regionalizao asitica no foi liderada por uma economia da regio. O Japo no exerceu uma posio de locomotiva similar Alemanha. Foram os Estados Unidos que, por razes polticas e econmicas, exerceram esse papel. Tampouco o iene assumiu a importncia que o marco exerceu. Esforos recentes para uma regionalizao do iene, durante a crise asitica, foram abortados pelos EUA. Nos anos mais recentes, a China vem afirmando-se crescentemente como mquina de crescimento regional. Com efeito, devido s suas conexes com os fluxos de investimentos oriundos principalmente da grande China e do Japo, a expanso econmica chinesa (que nos anos mais recentes vem sendo liderada pelo gasto pblico e investimento voltado para o mercado interno, particularmente infraestrutura) vem puxando o Sudeste Asitico.19 De forma distinta da Europa, onde acordos e tratados predominaram, na sia a formalizao caminha a passos lentos, de forma a no amarrar uma dinmica que bastante flexvel e ajustada aos diferentes momentos nacionais. Indubitavelmente, a regionalizao asitica possui um modelo APEC, que o desenho proposto pelos Estados Unidos para as economias do Oceano Pacfico, e o modelo da
18 Vide Medeiros (2006). 19 Until the end of the 1990s, China was not a member of any regional free trade or economic cooperation arrangement except the Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) forum, nor did it have any bilateral free trade or investment agreement. Thus the Chinese proposal for a free trade area with the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) in November 2000 marked a policy shift by its Government to embark on regionalism as a complement to its global external economic relations. Despite the absence of formal regional agreements, economic integration between China and other Asian economies, particularly in East and South-East Asia, had been close due to an investment and trade nexus driven mainly by multinational companies. (UNCTAD, 2007, p. 91)
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Associao das Naes do Sudoeste Asitico (ASEAN), em suas formaes ASEAN+1 (isto , do bloco dessas naes com o Japo ou com a China) e ASEAN+3 (as naes do sudoeste asitico, mais a China, a Coria e o Japo). A despeito de constituio de uma rea de livre-comrcio entre os pases da ASEAN, as restries liberalizao da agricultura e a busca de compensaes em acordos bilaterais parecem ditar a tnica de um projeto regional que, de forma alguma, prev uma coordenao macroeconmica formal como na Europa ps-Maastricht. A crescente articulao regional teve um marco importante quando, aps a crise de 1997-98, a Iniciativa Chiang Mai se afirmou no mbito do ASEAN+3, com o objetivo de prover liquidez financeira aos pases do grupo que a necessitavam por meio da converso das moedas asiticas em moedas reservas (pooling reserves), e utilizando uma rede de swaps bilaterais operadas pelos bancos centrais. Evidentemente, a fora desse arranjo foi a participao do Japo, da China e da Coria, com suas imensas reservas em dlares.
INTEGRAO REGIONAL SUL-AMERICANA
A discusso da necessidade da integrao regional latino-americana e a defesa de um mercado comum so de longa data e, do mesmo modo, so antigas as iniciativas parciais de regionalizao. Mariategui (1924) formulava, nos anos 1920, o que talvez se constitua o dilema central da Amrica indo-espanhola. De um lado, a evidente solidariedade do destino histrico dos povos latino-americanos, construdo por uma matriz comum; de outro, a inexpressividade dos vnculos econmicos entre economias que se afirmaram como colnias da indstria e das finanas europia e norte-americana. Essa rarefao das relaes econmicas intra-regionais gerava, em conseqncia, uma dbil infra-estrutura de comunicaes e transportes, consolidando a balcanizao econmica regional. Dessa forma, apenas com a industrializao os vnculos econmicos regionais poderiam pr em curso maior integrao econmica. Como na formulao pioneira de Prebisch (1959), citada na primeira seo, os objetivos da regionalizao eram o da industrializao por meio da superao dos reduzidos mercados locais: Se bem se considera, o objetivo fundamental do mercado comum, ademais de melhorar o intercmbio tradicional de produtos primrios, assegurar a industrializao racional dos pases latino-americanos. essencial para isto
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que a poltica de substituies de importaes no siga cumprindo-se dentro de compartimentos estanques, mas que as importaes que antes provinham do resto do mundo possam adquirir-se em outros pases latino-americanos em favor de um amplo esforo de especializao e de reciprocidade industrial. essencial assim mesmo [...] que o pas que recebe assim estas importaes industriais possa adquiri-las com suas prprias exportaes industriais, alm de suas exportaes primrias. Do contrrio, esta poltica no daria impulso sua industrializao seno que, em ltima instncia, se resolveria em transferir para outros pases latino-americanos divisas que se empregavam antes em pagar importaes provenientes do resto do mundo. [...] Sem embargo, tenha-se presente que os pases latino-americanos se viram com freqncia precisados de substituir importaes devido a um dficit presente ou previsvel em sua balana de pagamentos, e este dficit permaneceria se as importaes antes provenientes do resto do mundo se desviassem para outros pases latino-americanos e no fossem pagos com exportaes adicionais (Prebisch, 1959: p. 500). Nessa viso, defendida nos documentos iniciais da CEPAL, a regionalizao constitua uma forma de garantir maior racionalizao ao processo de substituio de importaes por intermdio de maiores escalas para as novas indstrias provenientes das exportaes e da maior complementaridade intra-regional. A escassez de divisas (dlares) nos anos 1960, acompanhada pelo fracasso da industrializao na maioria dos pases do continente e do boom do endividamento externo dos anos 1970, afastou qualquer projeto de regionalizao de maior flego.20 Com efeito, nos anos 1970 foi estabelecida a Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (ALALC), visando constituio de uma rea de livre-comrcio. As negociaes no puderam avanar em funo das caractersticas estruturais da escassez de divisas da poca e do necessrio protecionismo. importante sublinhar, para os objetivos deste artigo, que duas posies se cristalizaram desde o seu incio em torno da integrao: Comercialistas e integracionistas divergiam a respeito do perfil a ser conferido integrao regional. Sob o primeiro rtulo, incluam-se Argentina, Brasil e Mxico, que percebiam a alalc como mecanismo de liberalizao com20 A regionalizao entre os pases do Caribe (atual CARICON) e da Amrica Central (atual mercado comum da Amrica Central, CACM) de longa data, mas de escassa influncia fora de suas respectivas reas.
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ercial. O segundo grupo, por sua vez, abrangia os pases que defendiam a alalc como instrumento de desenvolvimento regional no apenas de promoo comercial comportando, assim, a interconexo industrial, a complementaridade econmica, a promoo de investimentos etc. Os pases andinos eram os que, de modo geral, se alinhavam a esse entendimento (Prazeres, p. 22). Dessa clivagem surgiu o Pacto Andino (entre Bolvia, Chile, Equador, Colmbia e Peru) em 1969. A despeito de maior sucesso enquanto rea comercial, as rupturas polticas, o atraso industrial dos pases do bloco e as caractersticas macroeconmicas dos anos 1970 tambm impediram maior expanso.21 A crise da dvida dos anos 1980, com a sua seqela de alta inflao e fuga de capitais, tornou impossvel afirmar um projeto regional. Entretanto, por iniciativa poltica dos governos Sarney (Brasil) e Alfonsn (Argentina), em meio a uma dcada de crise econmica e poltica, estabeleceu-se o Mercosul. Era um projeto com o objetivo de desenvolvimento industrial no mbito de um mercado comum. Em 1991, no Tratado de Assuno, esses dois pases assinaram com o Paraguai e o Uruguai um acordo visando formao de um mercado comum do sul. Esta iniciativa se deu, entretanto, em meio a uma radical guinada da Argentina e do Brasil ao neoliberalismo e s reformas do Consenso de Washington.22 Deu-se, tambm, simultaneamente formao do NAFTA, com a incluso do Mxico ao bloco liderado pelos Estados Unidos e centrado exclusivamente no livre-comrcio, e Iniciativa para as Amricas, a estratgia lanada pelos EUA para o livre-comrcio das Amricas (ALCA). Assim, conforme destacado por Carranza (2003) e Ferrer (1997), desde 1991 o Mercosul vem tambm oscilando entre dois modelos de integrao regional. O primeiro, semelhante ao que defendia Prebisch, busca uma industrializao mais autnoma e uma integrao sustentvel e politicamente distinta da proposta pelos Estados Unidos. E o segundo busca uma rea preferencial transitria decorrente das foras centrpetas da geografia. Neste, a liberalizao um fim em si
21 Posteriormente a ALALC cede lugar a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), que, ao contrrio da primeira, centrada na formao de uma rea de livre-comrcio em uma rea determinada, previa um processo mais flexvel voltado formao de um mercado comum. (ver Prazeres, 2006) 22 Como observaram Crdenas, Ocampo e Thorp (2000): It is a historical paradox that the great invention of ECLAC to rationalize import substitution, regional integration, succeeded only when fully fledged trade liberalization was undertaken in the 1990s, that is, when import substitution as a development strategy had been abandoned ! It is, indeed, a double paradox, as orthodox thinking pushing for the trade liberalization considered integration agreements to be close to an aberration. (p. 16)
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mesmo e a regionalizao um building block da globalizao. Essa segunda estratgia que, diga-se de passagem, no diferia do regionalismo aberto que a CEPAL passou a adotar nos anos 199023 afirmou-se com a velocidade na qual o processo de liberalizao foi conduzido a partir de 1991 e em 1994, quando se decidiu adiar o projeto do mercado comum e estabelecer, em 1995, uma tarifa externa comum, tpica das unies aduaneiras, sem qualquer discusso mais ampla sobre complementaridades estruturais e industrial.24 Com os regimes de preferncia acordados e com o boom de financiamento externo, a corrente de comrcio entre Brasil e Argentina teve um comportamento espetacular, ainda que a volatilidade tambm tenha sido espetacular, desde a desvalorizao do real em 1999 (ver Quadro 2).
Quadro 2 Exportaes argentinas e brasileiras para o Mercosul Argentina e Brasil: exportaes para o Mercosul (milhes de dlares e percentual)
Argentina Milhes US$ Parcela sobre o total exportado 1833 6778 5640 6577 7699 ... 8411 20% 61% 31% 32% ... 62% Brasil Milhes US$ Parcela sobre o total exportado 27764 35939 41448 88775 74303 ... 17% 19% 12% ... 13% 5%
1990 1995 2000 2003 2004 2005 2006
32%
FONTE: CEPAL, dados da Divisin de Comercio Regional y Integracin.
102107
14%
23 Na descrio de Mota Veiga (2006), O regionalismo dos anos 90 se distingue do que o precedeu na Amrica do Sul principalmente por estar vinculado a um contexto poltico de reviso dos projetos nacionais de desenvolvimento apoiados na industrializao protecionista. Na rea de poltica comercial, essa reviso se traduziu em aberturas unilaterais em relao ao resto do mundo e incluiu iniciativas diversas de negociao comercial, em mbito bilateral e sub-regional. Alm de articulado a polticas comerciais liberalizantes, o novo regionalismo tambm denominado de regionalismo aberto tinha objetivos ambiciosos na rea de comrcio de bens (a eliminao das tarifas, em mbito preferencial, sendo o objetivo geral) e integrava sua agenda outros temas, at ento ausentes da agenda intra-regional, como o comrcio de servios, os investimentos etc. A vertente sub-regional do regionalismo aberto na Amrica do Sul tinha ambies ainda maiores, ao definir como objetivo explcito dos projetos a constituio de unies aduaneiras e, mais alm, de mercados comuns. (p. 10) 24 The initial agreement set forth a timetable that would establish a a free market for goods between the member countries in most product by the end of 1994. No only was this an extremely fast schedule, but the specificity of the measures to encourage integration was unprecedented in Latin Amrica []. The Mercosur agreement also abandoned the sector to sector approachThe new agreement called instead for across the board tariff reductions (Cason, 2000, p.28).
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Com efeito, a evoluo do comrcio entre os dois pases foi fortemente influenciada pela taxa real de cmbio e pela evoluo da balana comercial de ambos com as outras naes do mundo. Graas valorizao do peso argentino (vinculado ao dlar a uma taxa fixa) vis--vis ao dlar e moeda brasileira, amplos dficits comerciais com o resto do mundo ocorreram at 1994. Quando a nova moeda brasileira, criada nesse ano, sofreu forte valorizao na segunda metade da dcada, as exportaes argentinas dispararam. Essa situao, entretanto, no perdurou. Face ao crescente dficit comercial do Brasil com o resto do mundo, esse imps uma quota temporria s importaes de automveis o setor mais importante da integrao comercial tambm extensiva Argentina; do mesmo modo, unilateralmente, reduziu a tarifa das importaes de mquinas e componentes da indstria automobilstica, eliminando o benefcio que a tarifa externa mais alta conferia aos industriais argentinos. Com o colapso do real em 1999 (decorrente da expanso dos passivos externos), as exportaes para o Brasil caram substancialmente, provocando uma ampliao da fragilidade do balano de pagamentos da Argentina. A deciso unilateral brasileira refletia, em parte, a sua dependncia financeira externa e como pode ser observado no Quadro 2 a menor dependncia desse pas em relao aos seus vizinhos.25 Sob o peso da dvida e da fuga de capitais, a moeda argentina foi desvalorizada em 2001, em meio a uma indita moratria de sua dvida externa. Como resultado, a Argentina introduziu, tambm unilateralmente, modificaes, afetando essencialmente os acordos estabelecidos no Mercosul: elevou a tarifa sobre os bens de consumo e baixou substancialmente as importaes de bens de capital
25 At the beginning of the crisis, Brazil simply ignored the complaints of its three smaller partners [...]. In April 1999, Brazil began negotiating a separate free trade agreement with Andean Community, thus weakening parallel Mercosur negotiations with the same grouping. (Carranza, 2003: 83) Como observou Cason (2000) [] the integration process has been driven largely by the strategy and needs of Brazil, the weightiest economic actor with by far the largest market in the Mercosur arrangement. This has led the other countries to complain bitterly about Brazilian high-handedness, but they can do little to resist when Brazil carries out a unilateral action, such as raising import barriers, without previous consultation. The other members accommodate Brazils needs because Mercosur has become too important to undermine. (Cason, 2000: 24)
237
e produtos de tecnologia e informao para os pases de fora do bloco.26 Essas mudanas, ainda que defendidas como medidas temporrias, iniciaram a discusso sobre a convenincia de transformar a unio aduaneira do Mercosul em um simples acordo de livre-comrcio, liberando os pases para praticar as tarifas que desejassem com as naes de fora do bloco. Mais do que os esforos polticos de criao de mecanismos de soluo de disputas comerciais, foi a forte expanso do mercado mundial a partir de 2001 e, conseqentemente, a melhoria das condies de balano de pagamentos dos pases da regio, que permitiu a afirmao nos ltimos anos da unio aduaneira. Entretanto, as exportaes destinadas ao Mercosul caram de 25,3% do total das exportaes dos pases do bloco em 1998 para apenas 13,5% em 2006, em funo da grande expanso das exportaes de commodities voltadas para o resto do mundo (ver Quadro 3).
26 Em maro de 2001, o governo argentino, com o objetivo de estimular o crescimento econmico, reduziu as tarifas de bens de capital de 14% para o% e aumentou as de bens de consumo de 20 para 35%. A livre entrada de mquinas e equipamentos provenientes de terceiros pases, fora do bloco regional, provocou fortes reaes do governo brasileiro, em decorrncia da perda de preferncia tarifria que favorecia as exportaes brasileiras desses bens ao mercado argentino. (Kume; Piane, 2005: 385)
238
Quadro 3 Exportaes totais da integrao sub-regional da Amrica Latina e Caribe 1990 a 2007 (milhes de dlares correntes e porcentagens)
Associao de Integrao da Amrica Latina (LAIA) Total exportaes(1) Exportaes para LAIA (2)13589 35471 % das exportaes (2/1) 12.1 intrasubregionais Comunidade Andina Total exportaes (1) Exportaes para (2) Com. andina 17.4 43118 17.2 1990 1995 1998 2001 2002 2003 2004 2005
2006
112694 204170 251345 316298 319807 346145 427835 506557 614960 41934 36164 40872 56777 72251 89815 13.3 11.3 11.8 13.3 14.3 14.6
31751 39134 1312 4812 12.3
38896 5504 14.2 80227 25.3 14987 2754 18.4
53543 52177 54716 74140 100089 124111 5656 10.6 5227 10.0 4900 9.0 7604 10.5 10313 12719 10.3 10.2
% das exportaes (2/1) 4.1 intrasubregionais Total exportaes (1) Exportaes para (2) Mercosul
Mercado Comum do Sul (Mercosul)
46403 70129 20.2 8745 16.6
4127 14199
20322
89078 89500 106674 134196 162512 190789 15298 10197 12709 17319 21134 25675 17.2 11.4 11.9 12.9 13.0 13.5
% das exportaes (2/1) 8.9 intra-sub-regionais Total exportaes (1)
Mercado Comum da Amrica Central (CACM) Exportaes para CACM (2)624 4480 % das exportaes (2/1) 13.9 intra-sub-regionais Total exportaes (1) Exportaes para CARICOM (2) 2639 Amrica Latina e Caribe Total exportaes (1) Exportaes para (2) AL & Caribe
FONTE: CEPAL (2007b).
1451
16328 17006 18117 19767 21849 24821 2829 17.3 2871 16.9 3110 17.2 3506 17.7 3912 17.9 4429 17.8
Comunidade do Caribe (CARICOM) 4955
5927 509
5537 843 18,62
1031
7544
1384
7110
1220
8624
10395 14125 18522 1419 1810 2150 17,41 15,22 14,25
% das exportaes (2/1) 10,27 14,22 intrasubregionais 18727 45180 19.8
18,35 17,16
16,45
130214 227922 280065 345484 347610 376590 472444 569295 689985 56644 20.2 58607 53424 59635 79952 100340 120051 17.0 15.4 15.8 16.9 17.6 17.4
% das exportaes (2/1) 13.9 intra-sub-regionais
239
O que essa histria recente revela que em condies de forte vulnerabilidade externa e de dependncia financeira, como a que se afirmou nos anos 1990, a expanso do comrcio intra-regional seguiu um padro de grande instabilidade, favorvel essencialmente s grandes empresas em setores intensivos em escala e diviso intra-firma das EMN. Esses benefcios foram assimetricamente capturados, favorecendo principalmente o Brasil, a maior economia industrial da regio. Com efeito, o Mercosul permitiu uma grande expanso das exportaes industriais, tornando a pauta exportadora, principalmente brasileira, menos concentrada em commodities e em indstrias intensivas em recursos naturais (ver Quadro 4). Por outro lado, beneficiou essencialmente o estado de So Paulo e a regio Sul do Brasil. Em geral, a polarizao regional dentro de cada pas parece ter sido um resultado geral dos processos de integrao na Amrica do Sul (CEPAL, 2007b). Ao longo desse perodo foram discutidas proposies visando criao de critrios e metas macroeconmicas (polticas monetrias e fiscais) e mecanismos de alinhamento cambial (e, no limite, moeda nica).27 Entretanto, no puderam prosperar e foram abandonadas to logo surgiram, tendo em vista a intensa volatilidade da taxa de cmbio real, decorrente da fragilidade financeira das duas principais economias. Com efeito, em economias financeiramente vulnerveis, como a brasileira e a argentina, o alinhamento cambial a uma moeda externa de referncia como o dlar, na segunda metade dos anos 1990, no foi nem condio necessria ao comrcio regional que j vinha em grande expanso desde 1991, nem suficiente. Isso porque o cmbio valorizado em ambas resultou em colapso e grande contrao do comrcio. Nessas condies, as propostas de criao de mecanismos regionais de pagamentos, uma antiga idia na Amrica Latina, pouco prosperaram.28 Do mesmo modo, polticas de coordenao macroeconmica mostraram-se impraticveis, afirmando-se uma poltica de isolamen27 Como, por exemplo, em Giambiagi e Lavagna (1998). Eichengreen (1998), embora um pouco mais crtico sobre a necessidade da moeda nica enquanto instrumento de estabilizao das taxas de cmbio no mbito de uma unio aduaneira, defende a adoo da moeda nica como processo de aprofundamento do mercado comum numa direo semelhante a da UE e para isso considera que ao lado das polticas fiscais ortodoxas (que ele endossa), o calcanhar de aquiles dessa seria a flexibilidade do mercado de trabalho e salarial. 28 Com efeito, nos anos 70, foram introduzidas iniciativas como a Associao de Integrao LatinoAmericana, visando instituio de crditos recprocos. Em 1978 foi criado o Fundo Andino de Reservas e na dcada de 1990 este se alargou com a incluso da Costa Rica, denominando-se Fundo de Reserva dos pases Latino Americanos.
240
Quadro 4 Exportaes do Brasil para os blocos de comrcio e tipo de produto

ALADI
31.397 47% 53% 10.017 16% 84% 12.930 14% 86% 12.224 15% 85% 9.866 15% 85% 5.672 14% 86% 4.155 16% 84% 2.557 16% 84% 559 15% 85% 881 22% 78% 3.311 20% 80% 2.678 12% 88% 419 9% 91% 15.277 22% 78% 6.364 17% 83% 2.529 12% 88% 285 9% 91% 14.147 22% 78% 14.785 64% 36% 15.037 66% 34% 16.630 28% 72% 19.934 26% 74% 7.762 15% 85% 2.116 14% 86% 279 13% 87% 13.210 23% 77% 14.814 60% 40% 2.693 51% 49% 2.670 57% 43% 3.578 51% 49% 18.083 66% 34% 23.374 61% 39% 6.153 19% 81% 2.115 9% 91% 216 6% 94% 8.674 27% 73% 12.876 65% 35% 3.582 36% 64% 3.102 76% 24%
Total Amrica Latina

MCCA
46.145 45% 55%
54.907 40% 60%
10.566 16% 84%
3.647 17% 83%
3.278 17% 83%
Mercosul Grupo Andino 114 11% 90% 7.733 37% 63% 10.150 63% 37% 2.513 29% 71% 2.348 72% 28% 382 56% 44%
1.320 22% 78%
884 13% 87%
Est. Unidos U Europia
sia
Japo
China
57.887 44% 56%
13.684 15% 85%
FONTE: CEPAL, dados do Estudo Econmico da Amrica Latina e Caribe.
1990 Total Primrios Manufaturas 1995 Total Primrios Manufaturas 2000 Total Primrios Manufaturas 2001 Total Primrios Manufaturas 2002 Total Primrios Manufaturas 2003 Total Primrios Manufaturas 2004 Total Primrios Manufaturas 2.472 70% 30% 1.986 80% 20% 2.098 76% 24% 4.366 52% 48% 5.574 57% 43% 1.204 74% 25% 1.085 79% 21% 1.902 72% 28% 2.520 75% 25% 2.311 80% 20% 2.765 81% 19% 4.533 66% 34% 5.438 77% 23%
60.013 45% 55% 12.920 15% 85% 19.685 14% 86% 8.908 12% 88%
13.146 17% 83%
72.757 47% 53%
11.238 18% 82%
94.590 46% 54%
14.667 18% 82%
22.284 18% 82%
241
to e diferenciao nacional.29 Entretanto, em condies de menor vulnerabilidade como as que se afirmaram no novo milnio por razes externas regio, diversas iniciativas de crdito recproco tais como as recentemente introduzidas entre o Brasil e a Argentina apresentaram resultados positivos.30 Aps uma sucesso de crises externas ocorrida no final da dcada de 1990 e incio deste sculo, o alto crescimento das exportaes latino-americanas, decorrentes de forte elevao do preo das commodities, e a expanso da economia mundial reduziram a vulnerabilidade externa da regio, viabilizando novas iniciativas e possibilidades ao processo de integrao regional. Mas, ao mesmo tempo, criaram um paradoxo, uma vez que a melhora da relao financeira externa com a formao de supervits na balana de transaes correntes se deu em um contexto de afirmao da dependncia em commodities, reduzindo, em muitos pases e em particular no Brasil e Argentina, a importncia comercial da regio (ver Quadro 5).
Quadro 5 Evoluo da participao dos bens primrios sobre o total exportado pelos pases da Amrica do Sul desde 1990
Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela 1990 44,1 69,9 28,1 31,8 64,8 89,0 84,6 40,9 51,8 83,5 1995 43,8 48,8 23,9 35,0 55,9 80,8 65,1 43,9 38,7 48,1 2000 46,6 51,9 23,9 34,3 57,0 75,0 66,6 35,3 38,6 61,0 2004 47,0 67,7 30,7 37,0 44,9 79,7 72,4 36,9 47,4 85,4 2005 45,2 73,4 30,6 39,2 48,0 79,5 73,2 38,3 48,0 88,8
FONTE: CEPAL, dados da Diviso de Comrcio Regional e Integrao.
2006 ... 76,5 30,7 ... 46,1 77,6 70,8 40,5 50,2 ...
29 Conforme observaram Machinea e Rozenwurcell (2006) sobre o fracasso da cooperao no Mercosul: The reason is simple: although the expansion of intra-regional trade was regarded as a long-lasting phenomenon, every time one of the two largest partners was overtaken by a crisis, the most prevalent reaction was a fear of financial spillovers. In such situations, the usual response of policy makers in the other countries has been to send out signals that differentiate them from their distressed neighbor in an effort to influence the mainstream perception on financial markets. (p. 15) 30 Argentina and Brazil have agreed to use national currencies for bilateral trade payments. Under this system which at least initially will be optional importers and exporters of both countries will pay to (or receive from) its central bank the amount due in domestic currency at the daily exchange rate. Central banks will settle the outstanding balance at the end of each day. (UNCTAD, 2007, p. 125)
242
Nos ltimos anos, dois processos centrais ocorreram: de um lado, a profuso de acordos de livre-comrcio propostos pelos EUA com a Amrica Central, o Caribe e diversos pases da Amrica do Sul (como os recentemente assinados com o Chile, a Colmbia, a Bolvia e, agora, com o Peru); de outro, o retorno do nacionalismo econmico como resultado do fracasso do neoliberalismo radical tpico dos anos 1990.31 Esses processos levaram a redefinies no projeto da regionalizao, introduzindo novos objetivos a uma integrao anteriormente centrada exclusivamente no livre-comrcio. Essas redefinies vm se dando com a negociao de um acordo de livre-comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina (CAN), com a proposta de uma Comunidade Sul Americana das Naes (CASA)32 ou a proposta da Alternativa Bolivariana para as Amricas (ALBA). necessrio identificar o sentido principal desses movimentos. Os acordos de livre-comrcio liderados pelos EUA reproduzem, em carter bilateral, as intenes americanas originalmente propostas para o conjunto da Amrica Latina e voltadas para um acordo abrangente, incluindo comrcio, investimentos, direitos de propriedade intelectual e compras governamentais. A iniciativa americana, alm de seu carter geopoltico, visa reduzir a crescente expanso do comrcio da China e da Unio Europia com os pases da regio. Trata-se de um acordo baseado na idia de nivelamento do campo de jogo. A adeso dos pases signatrios baseia-se no acesso ao mercado e s expectativas de maior investimento direto das EMN americanas. Em uma perspectiva radicalmente distinta, a ALBA proposta pela Venezuela, como uma generalizao das relaes estabelecidas com Cuba, surgiu como um contraponto ALCA e baseia-se nos princpios gerais de complementaridade, solidariedade, cooperao e soberania dos povos (CEPAL, 2007b), com uma nfase maior em reas de educao e cultura, ao lado da infra-estrutura e comrcio. Essa proposta incluiu uma importante iniciativa de cooperao financeira, na qual a Venezuela adquiriu ttulos da dvida da Argentina (e Equador) logo aps a
31 Em reao ao FTA assinado pelos pases andinos com os EUA, a Venezuela retirou-se em 2006 da Comunidade Andina; a Bolvia e o Equador vm se alinhando com a proposta de cooperao da ALBA liderada pela Venezuela. 32 Como resultado da integrao dos dois blocos regionais, a CASA saiu da Declarao de Cuzco em 2004, contando com a participao da Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Peru, Guiana, Venezuela. (Prazeres, 2006). Vale lembrar que, j em 1993, o Brasil props a formao de uma rea de Livre-comrcio da Amrica do Sul. A percepo generalizada, atesta Gudynas (2006), era a de que a CASA correspondia essencialmente aos interesses brasileiros em relao s naes andinas.
243
moratria argentina, em um momento de grande passividade do Brasil que despertou crescente preocupao americana.33 A despeito de maior nfase na questo das assimetrias e no desenvolvimento econmico, as prioridades definidas nos encontros que definiram a Comunidade Sul-americana de Naes (CASA) so as do livre-comrcio,34 mas com maior nfase na integrao energtica, fsica e de comunicaes da Amrica do Sul. O projeto de Integrao da Infra-Estrutura Regional da Amrica do Sul (IIRSA), de iniciativa brasileira e ampla acolhida do BID, prioriza um eixo centrado em corredores de exportao e no financiamento pblico e preferencialmente privado como pilares centrais da integrao.35 Trata-se, segundo o BID, de propiciar as condies para a Amrica do Sul integrar-se economia global via maior atrao de investimentos externos, melhoria da infra-estrutura e acordos regionais e subregionais de comrcio. Vale lembrar que uma estratgia que combine livrecomrcio com investimentos em infra-estrutura tende a reforar, no mbito
33 Conforme observa o relatrio da UNCTAD: in Latin America, the Bolivarian Republic of Venezuela, the country with the highest current-account surplus in the region, has diversified the use of its foreign exchange, in particular by providing financing to other Latin American countries. For example, it has acquired sovereign debt bonds issued by Argentina and Ecuador, and offers credit at very favourable conditions to countries importing its oil. It has also concluded an agreement with its associates in the Bolivarian Alternative for America (ALBA), which, besides setting special financial conditions for their imports of the Bolivarian Republic of Venezuelas oil, has created a number of joint-venture enterprises in the field of energy and a regional fund for financing development projects. (p. 129). 34 Na Reunio de Braslia em 2005, a questo da assimetria, da incluso social e da distribuio de renda foram includas entre os objetivos da CASA, mas sem redefinir outros objetivos econmicos alm do livre-comrcio. No encontro de 2006, se defende um novo modelo de integrao enfatizando as dimenses extra-comrcio. Mota Veiga (2006) confere grande importncia a essas intenes, levandoo a concluir que o projeto da CASA bastante crtico ao livre-comrcio e ao regionalismo aberto. No entanto, parece desconsiderar que, como observa Gudynas (2006), quatro dos sete pases que participaram da reunio de Cuzco de 2004 esto comprometidos com tratados de livre-comrcio com os EUA. 35 En Cuzco se lograron acuerdos concretos para redefinir el IIRSA. De una enorme lista de unos 300 proyectos se la redujo a 31 emprendimientos especficos. Adems, el marco de la cumbre, Lula da Silva y Toledo firmaran el protocolo para la construcin del puente y carretera entre Assis Brasil (Acre, Brasil) e Inapari (Madre de Dios, Peru) concretando la ruta del Pacifico que unir el area occidental de la Amaznia de Brasil com los Puertos en el Oceano Pacfico [...].Una iniciativa similar se anunci com el puente internacional sobre el rio Itakutu, que permitira conectar la Amaznia del norte com la costa de Guyana. Se anunciaron adems proyectos de ampliacin del gasoducto Bolivia-Argentina [...]. En todos los casos los empredimientos son interconexiones, y nada se avanz em esfuerzos de desarrollo local ni en como se articularan las economias de esas zoas. El IIRSA, al amparo de la CASA, implanta ejes de exportacin que miran hacia los pases industrializados y el sudeste de Asia, los principales destinos de las exportaciones sudamericanas. (Gudynas, 2006, p.8)
244
regional, uma insero internacional tradicional baseada nas exportaes de bens primrios e na cristalizao das diferenas industriais atuais.36 A questo macroeconmica central dos pases da Amrica do Sul , hoje como era no perodo examinado por Prebisch , a reduo do desemprego. A regionalizao pode favorecer esse objetivo, mas para isso essencial que a economia de maior porte exera uma funo de locomotiva da integrao regional. Com efeito, em que se pesem as intenes polticas mais amplas, as relaes econmicas que o Brasil vem assumindo com seus vizinhos visam essencialmente expanso do seu mercado. O descompasso entre a estratgia poltica brasileira a favor da integrao e a sua base econmica refora a desconfiana entre os demais pases de que um projeto sul-americano mais amplo de integrao corresponderia essencialmente aos interesses do Brasil. O reduzido papel da economia brasileira como locomotiva regional pode ser observado nos quadros abaixo.
Quadro 6 Evoluo do PIB por habitante (dlares em paridade de poder de compra)
Pases/subregio Amrica do Sul Argentina Chile Uruguai Brasil Colmbia Suriname Per Guiana Bolvia Venezuela Paraguai 1991-1995 6213 6976 4176 9570 5760 1996-2000 11767 8561 8644 4674 6828 6818 7535
2001-2005 10509 8713 5710 7772 6710 5354 11979
5802
5329
6093
5174 3616 2862
4587 4256
5439 3971
5477 4503
Equador
FONTE: CEPAL (2007).
3993
3028 1915
3373 2279
4296
3926 2542
36 Em um estudo economtrico (Berrettoni, D; Cicowiez, 2005) baseado em ganhos de comrcio decorrentes da formao de um bloco Mercosul/CAN (Comunidade Andina) observou-se que: o Brasil isoladamente o pas que mais teria a ganhar; a indstria que mais se expandiria com o comrcio seria a automobilstica; a Argentina teria ganhos em cereais, trigo e metalurgia; o Uruguai expandiria sua indstria de alimentos, a Colmbia a sua txtil, o Peru indstria de alimentos; a Venezuela o petrleo. Por esse mesmo estudo, circunscrito a ganhos estticos, apenas o Brasil ficaria numa situao pior se o bloco comercial fosse no o do Mercosul/CAN, mas o da ALCA.
Quadro 7 Disparidades do desempenho econmico, produo, desemprego e evoluo do ndice de preos ao consumidor (em porcentagens) (a)
1991-1995 1996-2000 2001-2005 483,1 3,4 14,8 50,3 40,8 658,7 1002,0 11,3 14,9 11,6 7,6 8,7 9,6 15,8 54,6 12,2 22,9 9,4 -0,3 6,3 8,6 4,3 6,4 47,3 41,0 5,1 28,0 9,6 13,1 6,3 8,8 20,8 12,3 8,6 11,5 4,8 5,6 9,0 9,6 1,8 9,8 1991-1995 1996-2000 2001-2005 Inflao - Taxas anuais mdias
Crescimento do pib em moeda constante 2000Desemprego em porcentagem da pea
Amrica do Sul 5,3 8,3 6,3 4,2 9,6 6,9 7,9 6,5 3,9 14,6 9,7 1,6 0,8 4,4 7,0 6,8 4,5 7,3 2,0 9,1 11,7 2,7 5,0 8,3 2,5 5,1 6,7 3,5 10,4 14,9 15,9 2,9 2,8 6,1 8,2 10,6 2,0 8,6 12,7 14,9 4,9 8,4 8,7 9,4 52,2 4,0 8,4 12,1 10,1 37,7 3,6 9,3 15,1 16,4 23,3 3,1 4,8 5,8 8,7 11,1 3,2 10,5 14,1 15,2
1991-1995 1996-2000 2001-2005
Comunidade Andina(b)
5,2
Bolvia
5,2
6,9
3,0
6,9
9,4
11,3
Colmbia
5,1
Equador
5,7
Peru
4,3
Venezuela
7,1
Mercosul (b)
4,3
Argentina
4,8
Brasil
7,1
Paraguai
3,8
Uruguai
4,8
Chile
Suriname
11,0
4,9
10,4 4,8 2,5
FONTE: Cepal (2007a). (a) mdias anuais. (b) mdias ponderadas.
Guiana
-0,6
2,3
14,4
245
246
Quadro 8 Matriz de participao do comrcio intra-regional, supondo a incluso da Repblica Bolivariana de Venezuela em 2006
Em milhes de dlares 35.5 58.1 3.4 14.7 3.0 0.3 22.8 Brasil 27.0 1.1 0.5 6.8 10.5 0.2 2.0 4.1 1.4 0.0 3.3 11.8 2.0 3.8 2.6 Paraguai Uruguai Venezuela Mercosul Coeficiente de entrada 12.6 Em porcentagens
Argentina Brasil 1139 1006 420 78 30142 1356 51.1 32.0 0.1 2.0 1020 1.3 1.9 10 916 0.7 3555 17506 49.0 793 10700
Paraguai Uruguai Venezuela Mercosul Argentina
Argentina
Brasil 58 3164 599 4436
Paraguai
11714
8152
Uruguai
168
Venezuela
301
328
1231
616
Mercosul
12208
25
9655
592
583
2045
140
100.0
4.5
22.7
21.1 2.0
11.4
FONTE: Cepal (2007b).
247
Esses dados dificilmente colocam a economia brasileira na posio de locomotiva da integrao.37 So diversas as questes que se apresentam. Do ponto de vista econmico, o Brasil possui um PIB equivalente a mais de duas vezes o argentino, ou mais de dez vezes o peruano, ou cinco vezes o venezuelano. evidente que se trata da economia nacional que, por meio de sua expanso, poder exercer um efeito positivo para uma regio integrada. Entretanto, devido s opes principais de poltica econmica, o Brasil tem sido uma das economias latino-americanas que menos crescem nos ltimos anos. Com efeito, entre 1990 e 2000, a Amrica Latina teve um crescimento bastante reduzido, fortemente influenciado pelo fato do Brasil crescer menos do que a mdia dos pases. Entre 2001 e 2005, o Brasil cresceu menos do que o conjunto da Amrica Latina, ou do Mercosul ou, ainda, dos pases da Comunidade Andina. Por outro lado, devido ao seu maior grau de industrializao e menor crescimento, o Brasil vem apresentando crescentes saldos comerciais com todos os pases da Amrica do Sul, cujo comrcio se expandiu por meio das exportaes de commodities para fora da regio (ver Quadro 3). Essas condies estruturais impedem que o pas exera, do ponto de vista econmico, um papel de locomotiva da economia regional. Por outro lado, o baixo PIB per capita do Brasil em relao Argentina, Uruguai ou Venezuela traduz as imensas disparidades internas de renda entre setores, regies, indivduos e classes sociais (ver Quadro 6). Essas disparidades fizeram aumentar o atraso relativo e os custos de produo em uma rea to essencial integrao da Amrica do Sul como a regio amaznica, que tem fronteira com oito pases da rea. Com efeito, nos ltimos anos a polarizao de renda inter-regies aumentou no pas devido paralisia dos investimentos de infra-estrutura e elevao dos custos de transporte.
37 Essa questo no peculiar, evidentemente, ao Mercosul. Com efeito, conforme observado pela UNCTAD, One indicator of the distribution of gains within a regional bloc is the intraregional structure of trade surpluses and dficits []. It appears that, in general, countries at higher levels of industrial development and diversification, such as South Africa in SADC, Cte dIvoire in UEMOA, Kenya in COMESA, India in SAARC, Brazil in Mercosur, Colombia in ANCOM and the Russian Federation in the CIS, achieved surpluses in their trade with their regional partners, while the less advanced (and frequently smaller) members of the blocs recorded intraregional trade deficits. This asymmetry is exacerbated by the fact that the trade surpluses in the larger, more developed members usually account for a small proportion of their GDP, while the deficits in the smaller, less developed members often represent a significant proportion of their GDP. (op. cit. p. 111)
248
Diversos projetos j foram mapeados com a IIRSA e alguns deles trazem evidentes sinergias, mas se deparam com a falta de um projeto nacional que d consistncia e articulao aos projetos regionais, alm de se depararem, essencialmente, com as prioridades macroeconmicas do pas. O processo de regionalizao avana hoje essencialmente via iniciativas setoriais especialmente voltadas maior integrao energtica (tendo em vista a sua maior complementaridade e iniciativa das empresas estatais) e de alguns projetos de infra-estrutura de transportes. O alargamento do processo de regionalizao e a proviso de infra-estrutura dependem de mecanismos financeiros e fiscais adequados. Mesmo os pases europeus comprometidos com metas muito restritivas acordadas em Maastricht toleram um dficit pblico de 3% do PIB, cifra que historicamente corresponde em muitos pases participao dos investimentos pblicos no PIB. Como o Brasil adota metas fiscais que impedem at mesmo cifras modestas como essa nos ltimos anos, o investimento pblico ficou em 1,8% do PIB, depois de haver situado em torno de 2,6% na primeira metade dos anos 1990 (FMI, 2005)38 os limites fiscais brasileiros ao processo de integrao nacional e regional so muito altos. O FOCEM (Fundo de Convergncia Estrutural), recentemente criado no mbito do Mercosul para reduzir as assimetrias39 intra-bloco, no apenas tmido em recursos, como se volta essencialmente modernizao, sem qualquer nfase no processo de mudana estrutural que pudesse apontar na direo de maior complementaridade e comrcio estratgico na regio.40
38 O recentemente lanado Plano de Acelerao de Crescimento (PAC) visa um aumento significativo de investimentos em infra-estrutura, mas os principais projetos concentram-se na rea de energia e recuperao da infra-estrutura deteriorada por anos de estagnao. 39 Mota Veiga (2006) considera que o FOCEM faz parte de um diagnstico ps-neoliberal: No Mercosul, esse diagnstico alimenta tanto projetos como a criao de um fundo de convergncia estrutural (o FOCEM, criado recentemente), iniciativas e debates, em geral nada elucidativos, em torno da complementao de cadeias produtivas em escala sub-regional e propostas de ampliao da agenda de integrao para incluir dimenses sociais, culturais, polticas etc. (p. 19) 40 Explorando os conflitos intra-bloco e as assimetrias entre o Brasil e a Argentina e os pases menores, os EUA assinaram com o Uruguai em janeiro de 2007 uma proposta de acordo de comrcio e investimento, provocando uma reao da Argentina e do Brasil, que consideraram que um acordo de livrecomrcio com os EUA seria incompatvel com o Mercosul.
249
A necessidade de maior cooperao financeira na regio e a criao de instituies com grande pertencimento regional esto na base da recente expanso da CAF (Corporao Andina de Fomento), que vem suplantando o BID no financiamento s naes andinas e, sobretudo, na criao do Banco do Sul, uma iniciativa da Venezuela, pas com maior supervit em transaes correntes da regio, cujo porte e definio estratgica ainda esto por se desenvolver. Na medida em que essas instituies permitam maior autonomia financeira dos pases da regio junto s instituies multilaterais e viabilizem financiamentos aos setores/pases de menor desenvolvimento afirmando-se como importantes bancos de fomento regional, podem abrir novas e significativas possibilidades de cooperao e alargamento do processo de desenvolvimento ao nvel regional. A agenda macroeconmica da integrao regional, ao afastar-se dessas questes centrais o regime macroeconmico brasileiro e a inexistncia de fundos compensatrios e finanas regionais de porte , assume quase sempre uma perspectiva monetarista. Com efeito, o retorno maior estabilidade macroeconmica e maior semelhana entre os regimes cambiais vigentes no Brasil e na Argentina depois de 2001 vem estimulando (mais uma vez) a discusso sobre a introduo de polticas voltadas coordenao macroeconmica e, no limite, a adoo de uma moeda nica. A defesa de uma maior coordenao macroeconmica por meio de metas monetrias e fiscais e a discusso da convenincia dessa moeda nica foram apresentadas no final dos anos 1990, porm foram provisoriamente engavetadas com a crise argentina de 2001 e com as novas prioridades de poltica econmica desse pas.41 Essa discusso limitada hoje ao plano acadmico na medida em que no resultou em nenhuma proposta objetiva nas reunies de cpula, mas que ambigamente est sempre presente na idia dominante dos processos de convergncia adota em geral a viso monetarista que predominou em Maastricht,
41 Como notaram Machinea e Rozenwurcell (2005), a forma usual de comportamento entre os pases latino-americanos ao longo dos anos 90 caracterizava-se por [] every time a country is in deep trouble, the partners foreseeable reaction is to try to distance themselves from the neighbour that is experiencing difficulties. As a result, instead of creating a demand for coordination, financial interdependence has generated political conflicts within the bloc on a recurring basis. (Machinea, Rozenwurcell, p. 23)
250
baseada na adoo de metas monetrias e fiscais como escudo para a vulnerabilidade externa, estabilidade dos preos e expanso do comrcio.42 Entretanto, o predomnio de uma perspectiva keynesiana crtica ao neoliberalismo na Argentina, o posicionamento abertamente de esquerda da Venezuela e Bolvia e o pragmatismo que predominou em fruns como a CASA congelaram, ao menos temporariamente, a busca de maior convergncia por intermdio de metas fiscais e monetrias, indexao cambial e moeda nica. Reforaram, por outro lado, iniciativas visando expanso dos crditos recprocos e ao exame de iniciativas de cooperao regional de reservas a partir da experincia do Fundo de Reserva dos Pases Latino-americanos. Este ltimo mecanismo, tal como se observou entre os pases andinos nos anos 1990, visa essencialmente a apoiar a balana de pagamentos e a melhorar a liquidez das reservas internacionais dos pases membros e, tal como o mecanismo de crdito recproco, constitui uma forma de cooperao macroeconmica mais flexvel. Por fim, importante sublinhar as dimenses polticas e distributivas do processo de regionalizao. Estas ganharam muito maior visibilidade nos projetos da CASA e ALBA, ainda que tais dimenses no tenham resultado no desenho de um projeto econmico abrangente voltado a satisfazer as demandas sociais. Mais do que formas de governo como a defesa unnime da consolidao da democracia estabelecida nos fruns da CASA , a questo substantiva comum a um processo de integrao regional tem a ver com a definio de prioridades e uma carta social que permita obter maior coeso econmica e social entre os pases, as
42 Assim, para Machinea e Rozenwurcell, Fiscal convergence is necessary to prevent any one countrys lack of discipline from damaging its own financial market, increasing its country risk and, via contagion effects, impairing the flow of capital to the region as a whole. Given its intertemporal dimension, the effort to achieve convergence should include the fiscal deficit and the public debt, measured as proportions of GDP. To avoid curtailing the possibility of implementing countercyclical policies, the deficit that should be taken into account for these purposes is the structural deficit (adjusted for cyclical variations). In the light of the regions track record in such matters and its Governments lesser borrowing capacity, the limit for the structural deficit should be lower than the level set in Europe. (p. 26) Assis (2007), a partir de argumentos econmicos opostos aos recomendados pelos economistas favorveis moeda nica, defende a adoo de uma moeda nica na Amrica do Sul. Sua defesa baseia-se em uma suposta grande complementaridade comercial na regio e nos ganhos em autonomia macroeconmica que a regio teria na economia mundial. Parte ainda da hiptese de que o Brasil lideraria esse processo por meio de suas importaes regionais, estimulando a produo sul-americana, e de suas exportaes de mquinas e equipamentos, que elevariam a produtividade da economia regional. Cabe argumentar, entretanto, que nem essas circunstncias estruturais e de poltica econmica do pas esto presentes nem, necessariamente, levariam, se estivessem, necessidade de uma unio monetria. Isso no quer dizer que mecanismos de crditos recprocos, swaps cambiais e finanas compensatrias no possam ser introduzidos de forma a aumentar a cooperao macroeconmica entre as economias.
251
regies sub-nacionais e as classes sociais. Em relao questo social, o risco principal, como na recente integrao da Europa Oriental UE, conduzir o avano da integrao dos mercados e ao mesmo tempo aumentar a concorrncia pela mo-de-obra barata, degradando ainda mais a base dos mercados de trabalho organizados. No caso da Amrica do Sul impe-se tambm a questo da pequena propriedade agrcola (importante em muitos pases e regies), sob ameaa das exportaes da agricultura de maior produtividade. Tal como o impacto da abertura da agricultura mexicana s exportaes americanas nos termos do NAFTA, uma integrao sem compensaes poder resultar em grande desemprego dos agricultores de baixa produtividade, sem que haja na regio nada escassamente parecido com o tamanho e o dinamismo do mercado de trabalho americano como absorvedor lquido (ainda que parcial) dos excedentes populacionais. A proposio dos sindicatos, sistematicamente reiterada em reunies no mbito do Mercosul, privilegia arranjos setoriais ao nvel regional, polticas de complementao produtiva e mecanismos de proteo social. Basicamente defende (Alimonda, 2000) que as polticas produtivas devam ser regionalmente coordenadas por setor; que se formem fundos tripartidos em apoio s atividades de reconverso produtiva; que se estabelea uma harmonizao para cima dos direitos sociais; que se reconhea o direito formao de sindicatos ao nvel regional e a formao de comits de trabalhadores em mais de um pas. Por outro lado, deve-se observar (CEPAL, 2007b) que at o presente momento os efeitos do Mercosul sobre o desenvolvimento regional reforaram as desigualdades sub-nacionais, favorecendo, no Brasil, o estado de So Paulo e a regio Sul, e, no caso da Argentina, Buenos Aires e a regio dos Pampas.43 Tal impacto reflete a polarizao espacial desses pases, especialmente grave no caso brasileiro. Em geral, essa questo pe em destaque a precariedade da infraestrutura de transporte e a debilidade de fundos regionais, que neutralizam as foras da polarizao regional e espacial das economias. foroso salientar que uma carta social progressista, ao lado de redobrada nfase no esforo de cooperao tecnolgica e cientfica, essencial para alargar as dimenses do processo de regionalizao, superando os seus estreitos limites econmicos.
43 Para uma discusso das convergncias e divergncias na integrao sul-americana ver Vaillant (2007).
252
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3. Investimento direto, estrutura produtiva e comrcio (12 relatrios)

6.1. Estruturas sociais e polticas distributivas

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III.2. Consideraes metodolgicas

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Conta de capital FONTE: FMI, WEO database

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2. PADRES DE INTEGRAO GLOBAL: SIA VERSUS AMRICA LATINA

FONTE: Biancarelli (2007) apud Lane e Milesi-Ferreti (2006).

1 - Globalizao e Integrao Regional

3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 0 0,5 1 1,5 2

FONTE: Biancarelli (2007), apud Lane & Milesi-Ferreti (2006).

Cadernos do Desenvolvimento vol. 3 (5), dezembro 2008

1991 1993 1994 1995

1996 1997 1998 1999 2001 2002 2004 2000

(66,30) (56,60) (54,10)

(39,30) (90,60) (48,60)