Captulo 3: Panorama general de los enfoques para el servicio y el acceso universal

Acceso y Servicio Universal (ASU)

Mdulo 4 Conjunto de herramientas para la reglamentacin de las TIC

www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3126.html

Junio 2009

Autores: Sonja Oestmann & Andrew Dymond

contact@inteleconresearch.com; www.inteleconresearch.com

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Panorama general de los enfoques para el servicio y el acceso universal................................2

3.1
3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4

Obligaciones del operador tradicional ......................................................................................... 2

El servicio universal en la poca del monopolio......................................................................................... 3 Designacin OSU administrativa tras la apertura del mercado................................................................... 4 Asignacin administrativa de financiacin para el servicio universal ........................................................ 5 Tasas de dficit de acceso ........................................................................................................................... 8

3.2
3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4

Competencia por los subsidios de los Fondos de Servicio y Acceso Universal ......................... 9
Primeras generaciones de FASU competitivos Servicios de lnea fija................................................... 10 Segunda generacin de FASU existentes hoy en da ................................................................................ 12 Ventajas de los FASU en comparacin con otros enfoques...................................................................... 15 Rendimiento de los fondos hasta la fecha ................................................................................................. 17

3.3
3.3.1 3.3.2 3.3.3

Funcin de agentes distintos del gobierno central en el acceso y el servicio universal .......... 18
Programas de telfonos de aldea............................................................................................................... 18 Redes de banda ancha comunitarias y municipales .................................................................................. 22 Acceso pblico y comunitario a Internet, telecentros y cibercafs ........................................................... 25

3.4
3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.4.6 3.4.7

Acceso abierto, acceso compartido y redes troncales TIC........................................................ 30

Acceso a la red del operador tradicional................................................................................................... 30 Perfeccionamiento de las redes troncales.................................................................................................. 32 Otras opciones de red incipientes.............................................................................................................. 34 Operador de red especialmente constituida............................................................................................... 35 Operadores de red en un consorcio ........................................................................................................... 36 Modalidades actuales e incipientes de comparticin de la red mvil ....................................................... 37 Financiacin de iniciativas sobre red troncal ............................................................................................ 39

3.5
3.5.1 3.5.2 3.5.3

Otros enfoques e iniciativas encaminados a la promocin del ASU ........................................ 40

Cooperativas rurales ................................................................................................................................. 40 Concesin de licencias al operador regional o rural ................................................................................. 42 Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias y locales ..................................................................... 44

Panorama general de los enfoques para el servicio y el acceso universal

En el captulo 3 se resumen los principales enfoques que pueden aplicar los reguladores y las esferas normativas en la consecucin de los objetivos de acceso y servicio universal (ASU). En el punto 3.1 se describe el contexto histrico de la poltica de servicio universal (SU), junto con un anlisis de los enfoques tradicionales no favorables a la competencia (administrativos) que se han aplicado, fundamentalmente en los pases desarrollados, en el curso de los ltimos decenios. Los mtodos tradicionales no favorables a la competencia no son pertinentes para los pases en desarrollo y por ende se examinan nicamente a ttulo de contexto. En el punto 3.2 se presenta la forma de iniciativa especializada que est ganando terreno en los mercados liberalizados: competencia para obtener subvenciones de los Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU). En el punto 3.3 se considera la importancia de las iniciativas no gubernamentales y comunitarias en el establecimiento de una poltica ASU slida, con inclusin de los programas sobre telfonos de aldea, las redes comunitarias y las estrategias de acceso pblico a Internet. En el punto 3.4 se describe la importancia que reviste la aplicacin de una poltica de acceso abierto a infraestructuras esenciales tales como las pasarelas internacionales y las redes troncales, as como las opciones y modelos para compartir infraestructuras de red. En el punto 3.5 se describen algunos otros enfoques e iniciativas encaminados a promover el ASU, con inclusin de la experiencia de las cooperativas y las licencias rurales o regionales para la prestacin de servicios de telecomunicaciones en zonas rurales. En este punto se examinan asimismo las situaciones hipotticas para las cuales esos modelos podran ser ms adecuados, incluido el desarrollo de la banda ancha. Se proporciona asimismo una visin de conjunto de las radiocomunicaciones locales o comunitarias en diversos pases, as como las lecciones extradas. 3.1 Obligaciones del operador tradicional

En esta seccin se describe la reciente evolucin de las obligaciones de servicio universal y acceso universal, basndose principalmente en la experiencia de los pases industrializados. Aunque en general no se aplica a la realidad de los pases en desarrollo, la historia reciente del SU y las OSU es importante para comprender los enfoques y polticas adoptados recientemente, segn se examina en las secciones subsiguientes. El concepto de SU exista antes de la liberalizacin, y en el punto 3.1.1 se analizan sus caractersticas y cambios. Es probable que en los entornos de red relativamente maduros, una vez que se hayan determinado los objetivos (por ejemplo, los objetivos de penetracin en zonas mal atendidas o el establecimiento de cabinas telefnicas pblicas de previo pago en ciertos emplazamientos) y se haya llegado a la conclusin de que las fuerzas del mercado por s solas no pueden garantizar el logro de esos objetivos, el regulador tratar de que el sector industrial alcance dichos objetivos. En el punto 3.1.2 se examinan los mtodos para designar a un proveedor de SU tras la apertura del mercado y en el punto 3.1.3 se exponen los mtodos para la distribucin de fondos con destino al SU. En el punto 3.1.4 se describe un mtodo con el fin de recaudar fondos para el SU mediante la imposicin de tasas de dficit de acceso.

3.1.1

El servicio universal en la poca del monopolio

El tema del monopolio es ajeno a la realidad de hoy en da en los pases en desarrollo. Una multitud de proveedores e inversores ofrecen grandes oportunidades para el desarrollo de las redes y las tecnologas ms recientes, pero las consecuencias de la historia permanecen vvidas en la situacin actual de algunos pases industrializados, en las publicaciones literarias y en la mentalidad de algunas personas. En los pases en los cuales la liberalizacin se ve retardada por obstculos polticos o jurdicos, la persistencia de las obligaciones del operador tradicional slo debe considerarse, en el mejor de los casos, como una medida temporal y provisional. Por lo general antes de la liberalizacin slo exista un operador de red en una zona (o pas), el cual deba cumplir con todas las obligaciones sociales pertinentes, sobre todo cuando dichas organizaciones eran departamentos estatales. A menudo las obligaciones de servicio universal (OSU) no eran explcitas, sino que se consideraban como parte del mandato general de la organizacin en la esfera del servicio pblico. Rara vez se reconocan prdidas concretas y era poco probable que sta pudiera justificarse objetivamente, puesto que no se dispona de informacin contable adecuada. En los casos en los cuales se reconoca una prdida, se supona que sta deba cubrirse con subvenciones cruzadas internas. No se vea en ello ninguna injusticia, ya que el cumplimiento de las obligaciones sociales redundaba en beneficio de los intereses de la sociedad, y los clientes de la organizacin -quienes en ltima instancia sufragaban el costo- representaban la mayor parte de la sociedad. Cuando se empez a considerar la liberalizacin, numerosos operadores tradicionales aprovecharon en un principio sus funciones sociales con el fin de concertar los acuerdos preferidos para el nuevo rgimen. Cuando se perda una batalla contra la liberalizacin, a menudo los operadores tradicionales argumentaban a favor de la imposicin de tasas de dficit de acceso o de la financiacin compartida de las OSU. Con frecuencia ello apuntaba ms a cargar a sus nuevos rivales que a ganar unos beneficios apreciables y directos para s mismos [1]. En general, las obligaciones se preservaban y se formulaban de manera explcita por primera vez. Poco se deliber sobre el contenido de las obligaciones y no se entabl debate alguno sobre quin deba cumplir con dichas obligaciones: el operador tradicional era el nico candidato. Con frecuencia las obligaciones consistan nicamente en una declaracin de la prctica habitual. Una de esas declaraciones figura en la Nota prctica Obligaciones de servicio residencial del operador tradicional en Nueva Zelandia en 1993. En un mercado en proceso de liberalizacin, la imposicin de OSU nicamente al operador tradicional est en pugna con el objetivo de propiciar la igualdad de condiciones. No obstante, algunos pases desarrollados han recurrido a la designacin OSU administrativa, segn se examina en el punto 3.1.2, aunque la tendencia actual apunta a unos procedimientos ms competitivos. A menudo el operador tradicional utiliza las OSU como una excusa para retrasar el reequilibrio de las tarifas, la concertacin de acuerdos de interconexin equitativos y el suministro de acceso a su pasarela internacional y a su red bsica nacional a precios de mercado basados en el costo. Un mercado en proceso de liberalizacin deja de lado las obligaciones forzadas para adoptar un rgimen a tenor del cual el costo de suministro de acceso y servicio universal (ASU) se comparte de manera proporcional entre todos los participantes en la industria y todos los agentes que tienen oportunidad de participar en el suministro de ASU, por lo general en el marco de un mecanismo competitivo. Notas finales [1] Universal Service Obligations in a Competitive Telecommunications Environment, nmero 38 de la serie ICCP (Patrick Xavier, OCDE, 1995); y Universal service in telephone history: a reconstruction (Milton Mueller), Telecommunications Policy, julio de 1993, pginas 352-369.

Notas prcticas Obligaciones del servicio residencial del operador tradicional en Nueva Zelandia en 1993. 3.1.2 Designacin OSU administrativa tras la apertura del mercado

Poco tiempo despus de proceder a la apertura del mercado, a menudo los pases desarrollados introducen procedimientos administrativos y no competitivos para designar a una empresa con el cometido de cumplir con una obligacin de servicio universal (OSU). Se recurre a estos procedimientos cuando existe un solo candidato capaz de dar cumplimiento a las OSU, a pesar de que el sector est abierto a la competencia, porque los nuevos operadores an estn lejos de poder suministrar un servicio a escala nacional. Por lo general slo se considera capaz de hacerlo a un operador tradicional, ya que con frecuencia ste es el que proporciona una cobertura de lnea fija casi total. En reconocimiento a esta probabilidad, la Unin Europea exige que los procedimientos de designacin OSU sean "eficaces, objetivos, transparentes y no discriminatorios..." pero no forzosamente competitivos. Cuando no se organiza una licitacin abierta, la UE prefiere que la designacin sea: abierta, en el sentido de que tanto la especificacin de la obligacin con la que se ha de cumplir como la propuesta del proveedor designado se divulguen pblicamente; objeto de consulta pblica; desglosada en sus componentes (geogrficos o funcionales), de modo que se pueda designar a ms de una empresa; y de duracin moderada. Algunos pases de la Unin Europea han optado por designar proveedor de servicio universal al operador que cuenta con un poder mercantil apreciable en el mercado de acceso al por menor. Dado que su mercado liberalizado es ms maduro, actualmente la Unin Europea apunta hacia unos procedimientos de designacin ms competitivos, dirigidos por los nuevos Estados Miembros. En 2006 Estonia actu como pionero al ser el primer Estado Miembro que design como proveedor SU a otro operador, en el marco de un procedimiento de licitacin abierta. Se trata de la empresa finlandesa Elisa, en vez del operador tradicional. A veces los procedimientos administrativos resultan adecuados para los pases en desarrollo, cuando no se justifican los gastos generales de un procedimiento de compras competitivo; ste puede ser el caso si: el volumen de trabajo que se ha de efectuar es reducido y un candidato est evidentemente bien situado para hacerlo (por ejemplo, una empresa de telefona celular que presta servicio a una o varias aldeas en un nicho de cobertura); la participacin local es un elemento fundamental y existe un solo participante local creble (por ejemplo, una organizacin local que dirige un telecentro); hay pocos proveedores potenciales y es poco probable que stos entren en una competicin autntica (por ejemplo, si la oportunidad est abierta nicamente a un duopolio de operadores titulares de licencias). Los procedimientos administrativos tambin pueden ser la modalidad preferida si un pas carece de la capacidad necesaria para organizar y dirigir una competencia abierta y equitativa. Directrices para los procedimientos administrativos Las directrices para los procedimientos administrativos deberan basarse en los principios de transparencia, objetividad y exposicin a la libre competencia eventual. Los procedimientos deben incluir los siguientes elementos: 4

una especificacin de las tareas que se han de realizar, con metas concretas y realistas, incluido el plazo en el cual se deben llevar a cabo; una propuesta de la organizacin que ha de efectuar dicha tarea; una revisin y verificacin de que la propuesta satisface las normas requeridas; y un contrato entre el regulador (u otra entidad concesionaria) y la organizacin ejecutoria, en el que se indique claramente lo que se debe hacer y en el que se prevea un recurso en caso de un desempeo inadecuado. En el contrato tambin se deberan estipular todas las disposiciones financieras y los lmites de compensacin para el operador, en su caso.

OSU susceptibles de competencia Entre 2001 y 2004 Australia atraves por un periodo experimental de obligaciones de servicio universal (OSU) susceptibles de competencia: aunque Telstra conserv las obligaciones, otras empresas podan ofrecer o competir para asumir esas obligaciones y recibir subvenciones en mbitos concretos, en lugar de Telstra. En realidad ninguna otra empresa formul ofertas, pero se consider que el experimento haba sido una demostracin til de que las subvenciones OSU recibidas por Telstra eran justas. La Nota prctica Australia y el suministro de OSU susceptibles de competencia contiene una resea de esta experiencia y de las lecciones extradas. Notas prcticas Australia y las OSU susceptibles de competencia. 3.1.3 Asignacin administrativa de financiacin para el servicio universal

Tan pronto como se dispone de financiacin para el suministro del servicio universal (SU), ste resulta ms interesante para los proveedores. En el marco de una prestacin SU financiada, es posible conceder contratos y financiacin mediante una licitacin competitiva, segn se examina en el punto 3.2 y con mayores detalles en el Captulo 8. Pero cuando las redes ya se encuentran en una fase de desarrollo avanzada y la obligacin consiste fundamentalmente en mantener las instalaciones existentes en vez de proceder a nuevas instalaciones, a menudo el operador tradicional se encontrar en mucho mejores condiciones que cualquier nuevo operador para cumplir con dicha obligacin. En este contexto, se han concebido procedimientos administrativos para la asignacin de financiacin con destino al servicio universal. Estos procedimientos administrativos se aplican, por ejemplo, en los Estados Unidos de Amrica, Canad, Australia y Francia. Estimacin de los costos de prestacin del servicio universal Todos los procedimientos para el pago administrativo (frente al competitivo) de una compensacin a los operadores que reciben o aceptan las obligaciones del servicio universal estn basados en clculos del gasto en que incurre la empresa que cumple con dichas obligaciones. Normalmente stos son costos netos evitables. En un estudio realizado en la Unin Europea [1] se proporciona una explicacin cabal de la correspondiente teora econmica y su aplicacin, a tenor de la cual: "neto" significa que las ganancias que la empresa obtiene del cumplimiento de la obligacin se sustraen de los costos. Esas ganancias incluyen ingresos directamente atribuidos a la obligacin, como los importes pagados por los clientes que estn conectados a causa de sta. En ocasiones stos tambin incluyen ingresos atribuidos indirectamente, como los de las llamadas entrantes a las zonas sujetas a subvencin. Otras veces stos tambin incluyen beneficios intangibles o intrnsecos, como los que se indica en la Nota prctica Posibles ventajas que entraa el ser un proveedor OSU; estas ltimas son difciles de estimar pero podran ser apreciables; y "evitable" significa que slo se tomarn en cuenta los costos en los cuales no se hubiera incurrido en ausencia de la obligacin. Por ejemplo, si se presta un servicio a un cliente distante desde una central existente, el costo incremental de conectarlo a la central es un costo evitable, pero el costo de la central propiamente dicha no lo es. 5

El clculo de los costos y beneficios pertinentes con fines de financiacin de las OSU es una vasta tarea. Los clculos del costo de las telecomunicaciones nunca son transparentes, pues entraan elementos de juicio y atribuciones que son hasta cierto grado arbitrarios y estimados. Dado que pueden estar en juego grandes transferencias entre industrias, es importante que esos clculos sean lo ms exactos posible. La eleccin de la metodologa de fijacin de costos que se ha de utilizar es importante y, en ltima instancia, sta debe ser prctica y aceptable para todas las partes. Todos los pases mencionados en esta seccin disponen de modelos elaborados para la fijacin del costo de la OSU, cuyo empleo exige una competencia tcnica especializada. Dichos modelos tambin recurren al sector industrial para proporcionar insumos de datos bien fundamentados. A su vez, a menudo esos datos requieren sistemas de contabilidad muy desarrollados, que las empresas no estableceran por razones estrictamente econmicas. Vanse las notas [2] de Francia y [3] de Corea. Razones de la escasa utilizacin actual de financiacin OSU administrativa La dificultad para estimar costos aceptablemente es una de las razones por las cuales muy pocos reguladores de Europa han implementado este sistema, aun cuando la Directiva sobre servicio universal les autoriza a hacerlo, si estiman que el costo ha pasado a ser una carga injusta para el proveedor designado. Algunos reguladores han estimado que los beneficios intangibles que entraa el suministro de OSU (tales como el reconocimiento de la marca, los ingresos por llamadas para los clientes con bajo nivel OSU, la comercializacin y la publicidad positiva pese a tener dimensiones inciertas, son suficientemente voluminosos como para superar a los costos netos tangibles. En todo caso, conforme a este rgimen, los proveedores OSU caractersticos son operadores tradicionales con una cuota elevada en el mercado de lneas fijas (con frecuencia superior al 80%). Dado que las contribuciones para la financiacin SU compartida son proporcionales a la cuota del mercado, el apoyo financiero adicional que recibira el proveedor SU sera probablemente una pequea porcin de la prdida neta calculada. Esto podra ser inferior a los gastos generales inherentes al funcionamiento de un fondo compartido, sin contar el costo que entraa el clculo del importe de la compensacin adeudada. Actualmente se est volviendo a definir la cuestin del servicio universal, pues algunos operadores mviles han obtenido una porcin mucho mayor del mercado total y logrado una ubicuidad casi absoluta. Asimismo, el desarrollo de la banda ancha e Internet exige una redefinicin del servicio universal y de la forma de lograrlo, para lo cual tal vez sea necesaria una asignacin competitiva. Por sta y otras razones, la antigua prctica de estimar el costo y asignar la responsabilidad de las OSU a los operadores sigue siendo una propuesta inviable o poco interesante en los pases europeos ms avanzados. Actualmente en los Estados Unidos se est revisando el sistema de financiacin SU en zonas de costo elevado. En el curso del pasado decenio el valor total de la financiacin en zonas de costo elevado se ha triplicado para alcanzar la cifra de 4 000 millones USD por ao, y es probable que se aplique un tope de emergencia para evitar que ese valor siga aumentando. Como parte de esa revisin, la Junta Mixta Federal-Estatal est considerando la introduccin de subastas, basadas en la experiencia de los pases en desarrollo, pero modificadas para adaptarlas a las condiciones de los Estados Unidos. De ese modo se determinar el monto de la financiacin que estara disponible. Muchos comentadores estiman que, con esa finalidad, las subastas son ms eficaces que los procedimientos administrativos [4]. En 2004 Australia llev a cabo una revisin que condujo a la decisin de basar la futura financiacin del SU en estimaciones y no en un modelado detallado. Las estimaciones se obtienen aplicando las tendencias de los elementos de costos -por lo general una reduccin anual que oscila entre el 5% y el 10%- a los costos totales previamente modelados. En la figura a continuacin se ilustra cmo se estn reduciendo actualmente las subvenciones totales, as como el aumento de la 6

proporcin de las subvenciones del servicio universal procedentes de fuentes ajenas al principal proveedor OSU (Telstra); la ltima vez que se evalu esa proporcin, sta haba aumentado al 30%. Para mayores detalles, vase infra el documento de referencia para el caso de Australia.

Notas finales [1] Costing and Financing Universal Service Obligation in a Competitive Telecommunications Environment in The European Union, Wissenschaftliches Institut fr Kommunikationsdienste (WIK). Este informe y The future of Universal Service in telecommunications in Europe (Analysys) figuran entre los Informes de consultora para la Unin Europea en 1997 y otros aos en: http://ec.europa.eu/archives/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/Study-en.htm. [2] El Organismo Regulador Francs, ARCEP, ha divulgado documentacin completa sobre el enfoque francs para la prestacin del servicio universal, con inclusin de sus costos y su financiacin, en www.arcep.fr/index.php?id=8102. [3] El sitio electrnico www.aptsec.org/Program/SG/SG1/APT%20full%20paperUSO%20costing2.doc contiene un documento coreano titulado Estimating the Cost of Universal Service Obligation (Hyunmi Baek, Jaeho Byun and Eunjin Cho, ETRI, Corea del Sur, 2006), en el que se utilizan como antecedentes los casos del Reino Unido, Francia, Italia, Espaa, Australia y Nueva Zelandia. [4] En las tres referencias siguientes se proporciona informacin general sobre la financiacin actual del servicio universal en los Estados Unidos de Amrica: The Future of Universal Service [en los Estados Unidos de Amrica]: A collaboration between the Benton Foundation and the Institute for Information Policy en la Universidad del Estado de Penn, www.benton.org/index.php?q=node/6004. Consultation on the merits of using auctions to determine high-cost Universal Service support (United States Federal-State Joint Board on Universal Service, agosto de 2006) y posteriores declaraciones y consultas, www.fcc.gov/wcb/tapd/universal_service/JointBoard/welcome.html.

Controlling Universal Service Funding and Promoting Competition Through Reverse Auctions, James Stegeman, Dr. Steve Parsons, Robert Frieden, y Mike Wilson, 2006,
http://gullfoss2.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=6518540066.

Documentos de referencia Review of the operation of the Universal Service Obligation and Customer Service Guarantee, Departamento Australiano de Comunicaciones, Tecnologas de la Informacin y Artes, 2004. Notas prcticas Posibles ventajas que entraa el ser un proveedor OSU. 3.1.4 Tasas de dficit de acceso

Otro mtodo tradicional para la financiacin del servicio universal es el de las tasas de dficit de acceso. La expresin dficit de acceso se define como la prdida en la que incurre una empresa telefnica al proporcionar lneas de acceso si esto se considera como una actividad econmica autnoma. Se trata de la diferencia entre los costos totalmente atribuidos del suministro de lneas de acceso y los ingresos atribuidos al suministro de esas lneas. Por lo general ste se calcula considerando los arrendamientos de lneas ms las tasas de instalacin. En la figura siguiente se ilustra la reducida proporcin de pases que siguieron utilizando este mtodo de financiacin en el curso de los ltimos seis aos.

Figura Utilizacin de diferentes mtodos para la financiacin del servicio universal

Necesidad de reequilibrar las tarifas para reducir los dficits de acceso Habitualmente en el pasado los monopolios de telefona fija fijaban el precio del arrendamiento de las lneas muy por debajo de cualquier estimacin razonable de los costos pertinentes. stos recuperaban los costos principalmente a travs de las tasas de las llamadas internacionales, que por lo general se fijaban bien por encima del costo. Esta estructura de tarificacin era muy comn, especialmente durante la fase mercantil masiva del crecimiento de redes, cuando numerosos usuarios de renta media se abonaban al telfono por primera vez. En ese momento la imposicin de 8

unas tasas superiores hubiera disuadido a muchas de esas personas de abonarse, pero en su calidad de nuevos usuarios telefnicos an no se haban acostumbrado a realizar un gran nmero de llamadas y podan sufragar unas tasas elevadas por las comunicaciones. Por lo general los nuevos rivales apuntaban en primer lugar a los mercados de alto margen de los clientes empresariales, as como a las llamadas de larga distancia e internacionales; ello implicaba que el operador tradicional corra el riesgo de incurrir en grandes prdidas a menos que reequilibrase sus tarifas para estar ms en consonancia con los costos subyacentes. Por lo tanto, era necesario aumentar el precio de los arrendamientos de lneas para suprimir el dficit de acceso y bajar al mismo tiempo las tasas de las llamadas para poder competir con los nuevos operadores. Este tipo de reequilibrio tarifario ha tenido lugar en la mayora de los pases a una velocidad variable. Naturalmente, ste favorece a los usuarios que hacen ms llamadas y puede conducir a unos costos ms elevados para aquellos que hacen menos llamadas. Un reequilibrio lento podra considerarse necesario por razones polticas, cuando se corre el riesgo de que un gran nmero de votantes tenga que pagar al final facturas elevadas. En algunos pases se ha favorecido el enfoque de un reequilibrio ms acelerado, protegiendo al mismo tiempo a determinados grupos reducidos de usuarios con renta particularmente baja. Algunos operadores tradicionales han argumentado con xito que, durante los periodos de reequilibrio y mientras permanecen los dficits de acceso, los nuevos rivales deberan contribuir a la financiacin del dficit. Por lo general, las tasas de dficit de acceso (access deficit charges, ADC) resultantes se aadieron a las tasas de interconexin para el origen o la terminacin de llamadas en la red del operador tradicional, en reconocimiento de los beneficios que obtienen de esa red los competidores. Actualmente las ADC se consideran una idea mediocre, puesto que crean incentivos errneos [1]. En la mayora de los pases en los que previamente stas se haban adoptado, actualmente se estn suprimiendo gradualmente. Por ejemplo, el regulador de la India, TRAI, tras entablar consultas anunci en 2007 una reduccin de los ingresos totales procedentes de las ADC de 800 millones a 500 millones USD, y subray que siempre se haba previsto que el rgimen ADC iba a tener una vida limitada (de 2003 a 2008). Notas finales [1] Centro de Capacitacin Virtual UIT/OFTA, Obligaciones del Servicio Universal Las notas en 2004 son: Parte 3.2, enfoque de Hong Kong para el Servicio Universal, www.itucoe.ofta.gov.hk/vtm/universal/lecture/Lecture_universal_p3.htm#c3. Parte 4, fijacin del costo del Servicio Universal, www.itucoe.ofta.gov.hk/vtm/universal/lecture/Lecture_universal_p4.htm#d1. Tasas de dficit de acceso, www.itu-coe.ofta.gov.hk/vtm/universal/faq/q10.htm. 3.2 Competencia por los subsidios de los Fondos de Servicio y Acceso Universal

Este captulo contiene un resumen de los principales aspectos del mecanismo competitivo utilizado para distribuir las subvenciones procedentes de los Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU). Los FASU tienen diferentes nombres, a saber: Fondos para el Acceso Universal, Fondos para el Servicio Universal u otras designaciones. Algunos ejemplos de FASU con: FITEL (Fondo de inversin en telecomunicaciones) en Per; RCDF (Rural Communications Development Fund Fondo para el desarrollo de las comunicaciones rurales) en Uganda; USOF (Universal Service Obligation Fund Fondo para la obligacin del servicio universal) en Mongolia e India; y 9

USPF (Universal Service Provision Fund Fondo de provisin del servicio universal) en Nigeria.

Casi todos estos fondos han sido creados en mercados incipientes y pases en desarrollo, en el contexto de mercados liberalizados, para proporcionar asistencia financiera con las siguientes finalidades: logro de los objetivos de servicios de telefona e Internet a escala regional y rural; apoyo a importantes usuarios tales como escuelas y clnicas de salud en lo que respecta al acceso a Internet en ciertas regiones y zonas rurales; apoyo a proyectos TIC por organizaciones comerciales y de desarrollo que proporcionan contenido nacional y local, servicios y aplicaciones que estimulan la asimilacin y utilizacin de Internet; apoyo a diversas actividades relacionadas con el desarrollo de servicios y redes equilibradas a escala regional, tales como los puntos de intercambio Internet y los puntos de presencia Internet regionales. En el 3.2.1 se describe la primera generacin de FASU competitivos surgida en Amrica Latina y que en un principio se centr en el suministro de servicios de lnea fija. En el 3.2.2 se presenta la siguiente generacin de FASU, que tiene en cuenta la revolucin inalmbrica y las necesidades en lo tocante al desarrollo de la red bsica y de Internet. Todos los FASU utilizan un mecanismo de subasta inversa o subasta basada en el mnimo subsidio (a tenor de la cual gana la oferta que exige el mnimo subsidio). Este mecanismo, tambin conocido como Ayuda Basada en el Resultado (Output-Based Aid, OBA) se define como una estrategia para utilizar subvenciones explcitas basadas en el rendimiento para apoyar el suministro de servicios donde no se prev que llegue el mercado, pero cuando ciertos intereses polticos justifican la redistribucin o financiacin pblica. Se proporcionan subvenciones OBA para facilitar el suministro de servicios, por ejemplo, en zonas rurales, en las cuales el costo de la prestacin del servicio sumada a la posible limitacin de los ingresos podra hacer que la prestacin de dicho servicio no resulte viable desde el punto de vista comercial. Un requisito fundamental para la OBA es que la concesin del subsidio en una sola vez tenga como resultado la prestacin de un servicio que sea, en ltima instancia, autosuficiente y comercialmente viable. En el 3.2.4 se examinan los resultados obtenidos hasta la fecha por los FASU. Actualmente las OBA son el mtodo preferido para distribuir subsidios globales a los proveedores de servicios de red con miras a alcanzar los objetivos de despliegue de servicios vocales e Internet en ciertas zonas y comunidades distantes seleccionadas. Esta metodologa se describe detalladamente en el 3.2.3 del Captulo 7, donde se examinan las ventajas del enfoque FASU competitivo. 3.2.1 Primeras generaciones de FASU competitivos Servicios de lnea fija

La primera generacin de Fondos para el Acceso y el Servicio Universal (FASU) en mercados incipientes de Amrica Latina se crearon en el decenio de 1990 con el fin de distribuir subvenciones basadas en el principio de la licitacin competitiva. La financiacin se puso a disposicin en el marco de una subasta inversa o subasta basada en la subvencin mnima (el ofertante que exige el mnimo subsidio gana). Estos mecanismos competitivos se aplicaron en 1995, poco tiempo despus de la creacin del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones de Chile (en 1994). El caso de Chile y otros casos que le siguieron poco tiempo despus fueron nicos, por cuanto tambin se utilizaron como un mecanismo de "ventanilla nica", para que los posibles nuevos operadores pudiesen competir con el operador tradicional en la obtencin de licencias de acceso universal en zonas que siempre haban tenido precariedad de servicios pero para las cuales se ofreca una subvencin. Los principales servicios ofrecidos fueron cabinas telefnicas de red fija, utilizando acceso inalmbrico o tecnologas de satlite (VSAT), que se ubicaron en emplazamientos 10

que en esa poca se consideraban muy distantes de las zonas en las que caba prever que los operadores mviles prestaran servicio. En las Notas prcticas Chile: Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones y Per: Experiencia del programa FITEL se proporcionan detalles y se describen las lecciones extradas en las primeras pocas de los FASU. Gracias a dichos fondos, cinco pases de Amrica Latina concedieron licencias rpidamente a operadores rurales. En el cuadro que figura a continuacin se resumen las actividades de financiacin de los tres primeros fondos. Se establecieron varios otros fondos (aunque no todos pasaron a ser operacionales) por ejemplo en Brasil, Argentina, Repblica Dominicana, Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Venezuela, tal como se puede apreciar en el Informe de Regulatel sobre los FASU [1]. Cuadro: Resea de la primera generacin de FASU en Amrica Latina
Pas Nombre del Fondo/Programa Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones Telefona Telefona Telecentros Internet en escuela rurales Red troncal de fibra Per Fondo de Inversin en Telecomunicaciones (FITEL) Telefona Telefona Telefona Acceso a Internet Banda ancha Acceso a Internet, telefona pblica, telefona residencial 1% gravamen del operador Fuente de la financiacin Presupuesto estatal Perodo Localidades atendidas 4,504 1,412 143 293 667 n/d 213 Subvencin mxima disponible (millones USD) 24,2 14,4 1,9 n/d n/d n/d 5,1 Subvencin concedida (millones USD) 10,2 9,8 1,8 5,0 6,5 2,7 5,1 Subvencin por localidad (USD) 2,256 6,919 12,727 17,065 12,727 n/d 23,937

Chile

1995-97 1998-99 2000 2002 2004 2007 1998-2000

1999-2003 2000-2003 2001-2004 2006 2007 2007

2,170 2,520 1,614 68 1,050 3,010 total 2,840 Internet 1,535 telefona 6,745

50,0 59,5 12,9 1,43 (experimental) 9,0 18,6

12,1 30,7 11,4 1,43

5,575 12,163 7,061 21,029

15,1

5,104

Colombia

Fondo de Comunicaciones (Compartel)

Gravamen del operador y contribucin estatal

1999

70,6

36,0

5,361

Telefona Internet Centros de acceso comunitario Internet Centros de acceso comunitario Internet Centros de acceso comunitario Instituciones pblicas y banda ancha

2002 1999 2000 2002 2004-2005

3,000 670 270 500 3,000 escuelas 624 oficinas de la ciudad 120 hospitales

47,0

15,0 7,0 8,0 44,0 102,7

5,033 9,781 30,242 88,997 27,213

Fuente: Conjunto de herramientas para la reglamentacin de las TIC de la UIT-infoDev Mdulo ASU.

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Como se ilustra en el cuadro anterior, dos de los primeros fondos reciban financiacin directamente de contribuciones estatales, mientras que otros dos reciban una contribucin mediante la imposicin de un gravamen a los operadores (en un caso hubo tanto contribuciones estatales como gravmenes al operador). En otros de los primeros fondos, como en el de Guatemala, tambin se obtuvo financiacin a partir de los derechos cobrados por las subastas de espectro radioelctrico, as como de gravmenes al operador. Durante los primeros aos, la cuanta media de las subvenciones licitadas y concedidas para telefona fue inferior a la mitad de la subvencin mxima ofrecida por los fondos. Este beneficio fue el resultado del mecanismo competitivo utilizado y del hecho de que stos ofrecan a los nuevos operadores una oportunidad para obtener su primera licencia de explotacin y sus primeras atribuciones de frecuencias radioelctricas. No obstante, la gama de experiencias fue muy amplia, pues vari desde subvenciones nulas en algunos de los primeros concursos chilenos hasta casi un 100% de las sumas ofrecidas en las ltimas rondas. Aunque indudablemente el acceso a Internet puede redundar en beneficio de las comunidades, cabe tambin sealar que en las competencias posteriores para el suministro de acceso a Internet las subvenciones por comunidad fueron muy superiores, y aunque no se dispone de datos sobre las cantidades concretas, se estima que la reduccin resultante del proceso de licitacin fue muy inferior. Lo mismo ocurri en todos los posteriores concursos FASU organizados en otros sitios, principalmente a causa del bajo nivel de sustentabilidad financiera que se puede lograr con los servicios Internet. El nmero de usuarios iniciales de servicios Internet suele ser inferior al correspondiente nmero de usuarios de telefona; una proporcin menor del mercado puede permitirse poseer ordenadores personales, el ritmo de asimilacin es ms lento y en general los estamentos ms pobres del pas consideran que los servicios Internet suponen un elevado riesgo de inversin. Es necesario que cada uno de los pases intensifique sus esfuerzos por elaborar modelos sostenibles de acceso pblico a Internet que atraigan a las personas para utilizar sus servicios. Notas finales [1] Nuevos modelos para el Acceso Universal en Amrica Latina, Regulatel, 2006. Puede consultarse un resumen de este Informe en www.regulatel.org/miembros/publicaciones/ESTU%20DIOS/SERV%20UNIV/PPIAF/informe%20 final/draft%20vf/Ab%20%20Summary%20v%209.pdf Documentos de referencia UIT, Tendencias en la Reforma de las Telecomunicaciones 2003: Promocin del Acceso Universal a las TIC Notas prcticas Chile: Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones Per: Experiencia del Programa FITEL 3.2.2 Segunda generacin de FASU existentes hoy en da

Siguiendo el ejemplo de Amrica Latina, en Asia y frica se registr una segunda oleada de Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU). Los pioneros de la idea fueron Nepal (1998) y Uganda (2000) y luego siguieron sus pasos varios otros pases, en particular Mongolia, Pakistn, Botswana, Burkina Faso, Malawi, Nigeria y Mozambique. En este proceso se cont a menudo con la asistencia tcnica del Banco Mundial o de otros donantes internacionales. A fines de 2007 [1] el concepto de FASU se haba propagado aproximadamente a 46 pases. En muchas de las ltimas iniciativas FASU antes mencionadas se est siguiendo el ejemplo de Uganda en lo tocante a organizar concursos neutrales desde el punto de vista tecnolgico, que 12

ganan cada vez con mayor frecuencia los operadores mviles titulares de licencias. En estos FASU, as como en los primeros fondos creados en Amrica Latina, tambin se utilizan los recursos para financiar Puntos de Presencia (Points of Presence, POP) Internet en distritos rurales, telecentros y cibercafs, conectividad en las escuelas y otras iniciativas relacionadas con las TIC. Las investigaciones demuestran que por lo menos 39 pases ya han impuesto gravmenes al operador como principal medio de acumular recursos con destino a su fondo. La cuanta de esos gravmenes vara desde menos del 1% de los ingresos del operador en la Repblica Sudafricana, hasta el 5% en India y Colombia e incluso un 6% en ciertos ingresos en Malasia [2]. Para una descripcin de los gravmenes impuestos actualmente a los operadores FASU, vase la figura a continuacin. Unos pocos fondos, en particular los de India, Malasia y la Federacin de Rusia, siguen distribuyendo la mayor parte de sus recursos entre operadores de lnea fija y algunos de ellos, sobre todo en India y Malasia, en un principio utilizaron sus recursos para distribuir premios a los operadores tradicionales en la esfera del dficit de acceso. No obstante, segn se indic en el 3.1.4, actualmente esta prctica est desapareciendo. Al parecer los fondos de India y Malasia comienzan a apuntar a la ampliacin de los servicios mviles, y todos los fondos, con inclusin de los de la Federacin de Rusia, tambin financian el establecimiento de Puntos de Presencia Internet y el desarrollo de las TIC. La Nota prctica Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales en Uganda ilustra el acertado enfoque aplicado por este pas.

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Notas finales [1] La direccin electrnica www.inteleconresearch.com/pages/documents/UAFunds2007update.pdf contiene un resumen y una lista de los actuales FASU y de sus caractersticas. [2] El FASU de Malasia impone un gravamen del 6% a los "ingresos netos ponderados" del operador, lo que incluye los siguientes servicios: llamadas internacionales; servicio de terminacin de llamadas para proveedores de servicios extranjeros, servicio de telefona gratuita, RDSI, telefona mvil celular, itinerancia internacional, telefona IP, lneas arrendadas, otras actividades 14

sujetas a una licencia individual o grupal. Segn el regulador, MCMC, la cuanta del gravamen es aproximadamente igual al 2% del volumen de negocios bruto total del sector. No obstante, por lo menos en lo que respecta a los ingresos del operador mvil, esa cuanta parece ser muy superior (alrededor del 6%). Notas prcticas: Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales de Uganda. 3.2.3 Ventajas de los FASU en comparacin con otros enfoques

Un fondo para el Acceso y el Servicio Universal (FASU) que aplica prcticas idneas puede ofrecer un medio transparente para la asignacin de subvenciones con miras al logro de los objetivos de prestacin de servicios en zonas poco viables. No obstante, los operadores abrigan ciertas inquietudes comprensibles con respecto al principio de los FASU, inquietudes fundadas en un reducido nmero de casos poco afortunados y mediocres. Algunos operadores manifiestan su preferencia por alternativas tales como aceptar que se estipulen en su licencia objetivos razonables de despliegue rural, o negociar metas concretas de acceso y servicio universal en zonas rurales, a cambio de su exoneracin de gravmenes o impuestos FASU, segn la frmula "pague o preste servicio". Sin embargo, tal como se describe en el Captulo 5, si los FASU se administran de manera adecuada pueden ofrecer ciertas ventajas, a saber: Transparencia y equidad Segn se indic anteriormente, un FASU que aplica prcticas idneas ofrece un medio transparente para asignar subvenciones en la consecucin de los objetivos de prestacin de servicios en zonas poco viables. La alternativa de imponer metas a cambio de la exoneracin de gravmenes o impuestos FASU corre el riesgo de hacer que resulte difcil asignar metas equitativas para los diferentes operadores en un mercado competitivo. Adems, es poco probable que exista equidad entre operadores fijos y mviles, ya que ambos deberan contribuir al ASU, a menos que se asignen subvenciones de una manera competitiva y neutral desde el punto de vista tecnolgico. La asignacin de metas a los operadores tambin exige un acuerdo previo y la colaboracin con el gobierno por parte de todos los operadores para ser eficaz. Facilidad y costo de la gestin e hincapi en la solucin ms econmica Para que un FASU funcione satisfactoriamente es necesario que el gobierno fije unas metas razonables basadas en objetivos socioeconmicos y en un conocimiento cabal de la demanda de mercado, as como de las tendencias y los costos del sector industrial en general. Las metas y el mximo nivel permisible de las subvenciones se fijan de manera independiente, utilizando principios publicados. Incluso si algunos operadores aplican diferentes enfoques tecnolgicos u operacionales, el principio bsico es el de la neutralidad tecnolgica, es decir, la bsqueda de la solucin ms econmica y eficaz para el logro de los objetivos fijados. El proceso alternativo de negociar unas contribuciones justas y equitativas con arreglo a la frmula "pague o preste servicio" en un entorno competitivo es poco probable que resulte tan simple. Para fijar la cuanta de la contribucin de cada operador al ASU, el regulador tendra que tratar de obtener informacin financiera confidencial (ingresos, capital y gastos de explotacin) de cada uno de los operadores, solicitud de informacin que no sera acogida con agrado. Esto sera equivalente al enfoque administrativo estricto adoptado en el marco de la reglamentacin de precios tradicional, o por algunos FASU de la generacin anterior, caracterizados por un costo elevado y una ineficacia manifiesta.

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Los FASU respetan en la prctica la frmula "pague o preste servicio" De conformidad con la licitacin basada en la subvencin mnima de los FASU, ningn operador est obligado a participar en el concurso. Puesto que dicha participacin es totalmente voluntaria, los operadores que no estn interesados en prestar servicios en zonas rurales o proporcionar acceso pblico tienen la libertad de abstenerse, aunque s deben aportar su contribucin al fondo. El FASU puede ser un modo de exigir que el sector industrial en su conjunto financie el logro de los objetivos ASU, ya que slo presentarn su oferta para obtener subvenciones los operadores interesados en ampliar el alcance de sus servicios a zonas rurales. De hecho, los operadores que funcionen satisfactoriamente volvern a recibir una porcin de los fondos que haban aportado y, en ciertos casos, podran recibir algo ms. Los FASU pueden aportar financiacin al sector y reducir el costo para los operadores Los fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU) constituyen un mecanismo para que el gobierno, o donantes tales como el Banco Mundial, contribuyan financieramente al acceso y el servicio universal (ASU) en un mercado liberalizado, sin participar directamente en formas menos eficaces de propiedad o gestin de proyectos, como en la poca del monopolio. Esto ha dado lugar a que se aporte un volumen considerable de fondos iniciales antes de acumular capital, a travs de las contribuciones del operador en algunos mercados ms reducidos. Entre los ejemplos de mecanismos FASU cabe citar los siguientes: en el primero de esos FASU (Chile), el Gobierno aport la totalidad de los fondos y no se impuso ningn gravamen a los operadores; en Uganda, una contribucin del Banco Mundial de ms de 7 millones USD permiti la ejecucin mucho ms rpida del programa del fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales de lo que hubiera sido posible de otro modo. Como resultado de ello, el principal operador de servicios GSM recibi subvenciones por un monto mayor que su contribucin hasta la fecha. En 2007/2008, una contribucin similar en Mongolia aport beneficios similares al pas, a los operadores y, por supuesto, a las comunidades rurales atendidas. En Botswana, el regulador prometi una parte de su propio capital acumulado a partir de la percepcin de derechos reglamentarios a un futuro FASU y el Gobierno est considerando la posibilidad de financiar el primer proyecto ASU competitivo. Atencin explcita de inters pblico Por lo general el proceso de buena gobernanza exige una determinacin explcita de los objetivos y metas, un proceso de consultas, la participacin activa de todos los interesados y la conviccin, por parte de los representantes del consumidor, de que los diversos centros de poder estn equilibrados para favorecer al bienestar pblico. Esto se logr razonablemente bien en el caso de los FASU actualmente en funcionamiento que organizaron licitaciones pblicas. Sera difcil alcanzar el mismo nivel de confianza mediante una negociacin de compensaciones con los operadores, a menos que el personal directivo del FASU pueda demostrar claramente el equilibrio de intereses y la equidad logrados, con un alto grado de transparencia. Segn se indic anteriormente, esto correra el riesgo de conducir a una burocracia administrativa ms pesada e invasiva. Aunque el concepto de fondos virtuales existe desde hace varios aos, ningn pas ha llevado a la prctica un fondo ASU virtual. La principal ventaja de los fondos virtuales es que no es necesario movilizar el dinero real de los gravmenes al operador hacia un fondo -y posteriormente desde ste hacia fuera-, suprimiendo as la necesidad de una gestin real del fondo. Un fondo virtual sera sencillamente un sistema de contabilidad que registra los gravmenes ASU anuales de cada uno de los operadores. Sobre la base de ese gravamen, los operadores pueden fijar los costos de los proyectos ASU especiales, pero ello sigue exigiendo cierto grado de contabilidad de costos independiente para asegurar que los operadores asignan sus costos de una manera justa y comparable. Si se establece un fondo virtual con un mecanismo de ofertas competitivo, se podra 16

plantear la posibilidad de que un operador que perdi en una oferta competitiva tenga que pagar una parte de su gravamen ASU al operador que gan la licitacin. 3.2.4 Rendimiento de los fondos hasta la fecha

Las prcticas idneas y un anlisis del rendimiento de los principales fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU) indicaran que la cuanta del gravamen debe calcularse como para alcanzar nicamente metas realistas y viables, y el aparato administrativo del fondo debe ser capaz de gestionar y controlar las distribuciones. Desde fines del decenio de 1990 (pero principalmente desde 2001 y 2002) un total de 15 fondos operacionales en mercados de pases en desarrollo haba compilado en total aproximadamente 6 200 millones USD [1]. El 78% de la recaudacin total (4 800 millones USD) proceda de dos pases (India y Brasil), el 9% (548 millones USD) de Malasia y el 2% (111 millones USD) de Per. Los 12 pases restantes representaron en total menos del 12% (725 millones USD). Los 15 fondos tambin recibieron una contribucin adicional relativamente reducida de 62 800 000 USD de fuentes gubernamentales y de donantes internacionales. No obstante, estos ltimos procedieron fundamentalmente de slo tres pases [2], de modo que la mayor parte de los recursos fueron aportados por el sector industrial.

Figura - Rendimiento de los 15 FASU de pases en desarrollo

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Miles de millones USD

En 2006 estos 15 fondos haban redistribuido Recaudados Distribuidos aproximadamente 1 620 millones USD al sector Operadores Nuevos Telefona tradicionales operadores mvil para la ejecucin de proyectos de acceso y de telefona de telefona fija fija servicio universal; esto representa apenas el 26% del total recaudado, y se distribuy de la siguiente Fuente: Acceso Universal, GSMA, 2006. manera: 81,0% a los operadores tradicionales de lnea fija; 11,7% a los nuevos operadores de lnea fija que presentaron una oferta especficamente para el servicio AU; el 4,6% a los operadores mviles; y el 2,7% para la ejecucin de proyectos TIC de diversos tipos. Hasta la fecha, los efectos de estos FASU en el acceso y el servicio universal y los progresos alcanzados hacia su logro han sido muy disparejos. Una de las crticas que se esgrime contra los FASU es que stos han contribuido muy poco a la ampliacin o penetracin de la telefona mvil en los mrgenes de viabilidad comercial de esos operadores, aun cuando por lo general la telefona mvil es el medio ms eficaz de llegar a las zonas rurales. Los casos que cabe destacar en contra de esta tendencia son los de Colombia, Mongolia, Uganda y, hasta cierto grado, Malasia. Algunos fondos tropezaron con limitaciones jurdicas para desembolsar financiacin, puesto que su mandato haba sido definido en trminos muy estrictos, como por ejemplo permitir nicamente la financiacin de proyectos experimentales, etc.

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En los Captulos 5 a 8 de este Mdulo ASU se describen las caractersticas fundamentales, las prcticas ms idneas, la planificacin estratgica y los escollos de los FASU, y en particular el medio de equilibrar los recursos con los desembolsos y las preocupaciones institucionales. Notas finales [1] Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Repblica Dominicana, Guatemala, India, Indonesia, Malasia, Nicaragua, Pakistn, Per, Repblica Sudafricana, Uganda, Viet Nam, vase el Informe de GSMA, Universal Access - How mobile can deliver coverage and services to all, 2006 [2] Hasta 2006 los principales ejemplos de pases en los cuales han sido apreciables las contribuciones al FAU distintas de las procedentes de los gravmenes impuestos al operador son Chile (Gobierno), Colombia (Gobierno) y Uganda (Banco Mundial). 3.3 Funcin de agentes distintos del gobierno central en el acceso y el servicio universal

En esta seccin se considera la funcin del sector privado, los crculos no pertenecientes al gobierno y la comunidad local (o agentes municipales) en el acceso y el servicio universal (ASU). En la mayor parte de los casos stos desempean una funcin favorable al desarrollo y, como tales, son representantes de iniciativas de polticas ascendentes y no descendentes. No obstante, los participantes de la comunidad local y de crculos no gubernamentales se contemplan en esta seccin dado que, en mayor o menor grado, stos han aportado una importante contribucin al logro del objetivo de llegar a la poblacin que carece de servicios y aportar las comunicaciones y mejorar el nivel de vida de los segmentos ms indigentes de la sociedad. No resulta prctico tratar de incluir a todos los posibles vnculos no gubernamentales que contribuyen al ASU, pues se correra el riesgo de crear confusiones y reducir el efecto de las polticas ASU o incluso la responsabilidad de los reguladores y los encargados de formular polticas en lo tocante al establecimiento y la aplicacin de una poltica ASU. Sin embargo, existen varias tendencias muy importantes que no se deben pasar por alto, a saber: la microfinanciacin y las iniciativas de telfonos de aldea dirigidas por empresarios privados, segn se examina en el 3.3.1; las redes de banda ancha comunitarias y municipales, segn se describe en el 3.3.2; la experiencia en materia de acceso pblico a Internet, telecentros y cibercafs, segn se resea en el 3.3.3. 3.3.1 Programas de telfonos de aldea

Un enfoque para el acceso universal, desde la perspectiva del usuario de la red -aun cuando el primer caso internacional y varias de las iniciativas actuales entraan la participacin de los operadores mviles ms importantes- es el concepto de telfono de aldea. Esta idea se ha materializado de diversas formas en todo el mundo: en ocasiones la lleva a la prctica una institucin de microfinanciacin, en ciertos casos una empresa privada, y algunas veces el operador junto con sus asociados financieros. El concepto de telfono de aldea se comenz a divulgar en el marco del Programa sobre telfonos de aldea ejecutado en zonas rurales de Bangladesh en 1997, en respuesta a una iniciativa del Banco Grameen. Este Banco ofrece apoyo financiero a las mujeres que habitan en aldeas pobres para la realizacin de actividades que generen un ingreso estable. En 2006 se le concedi al Profesor Muhammad Yunus, fundador del Banco, y al propio Banco Grameen, el Premio Nbel de la Paz "por su esfuerzos por fomentar el desarrollo econmico y social a nivel comunitario". Las mujeres clientes del Banco Grameen que dan muestras de iniciativa para desempear la funcin de Operadoras de Telfono de Aldea (Village Phone Operators, VPO) a nivel local reciben capacitacin y un prstamo de fondos para comprar un equipo de telfono mvil (el telfono mvil con programas informticos especiales incorporados para el registro de precios) adecuados para 18

zonas rurales, as como crditos de tiempo de comunicacin. Gracias a la red de las VPO, que venden tiempo de comunicacin a un precio asequible y facilitan las llamadas particulares, los habitantes gozan de un mejor acceso a los servicios de comunicacin. En la Nota prctica Programas sobre telfonos de aldea de Grameen Telecom se proporcionan mayores detalles sobre el modelo original de Bangladesh. El xito del programa en cuanto a la creacin de actividades econmicas estables y oportunidades de capacitacin social para mujeres, as como el elevado nivel de reembolso de los prstamos, condujo a la duplicacin (con variaciones) del modelo inicial de Grameen de Bangladesh en otros pases africanos como Nigeria, Uganda y Rwanda. Caractersticas esenciales La mdula del programa genrico de telfonos de aldea es un modelo comercial viable para que empresarios locales (mujeres y un nmero cada vez mayor de hombres) puedan ofrecer servicios de telecomunicaciones en su comunidad. A los empresarios se les proporciona un kit de operador telefnico que consta de un telfono mvil, una antena externa (en frica), materiales de gestin empresarial, un cartel publicitario y, por lo general, cierta formacin introductoria por conducto del proveedor de servicios de telecomunicaciones nicamente o en asociacin con organizaciones de apoyo, entre las que figuran entidades de microfinanciacin, bancos y organizaciones no gubernamentales (ONG). Posteriormente los empresarios compran tiempo de comunicacin pagado previamente a precio de descuento para su reventa con ganancias y de ese modo ofrecen un servicio pblico de telefona mvil a un precio asequible a sus comunidades. En general stos tambin venden recargamientos para tarjetas de tiempo de comunicacin a otros abonados privados de red mvil, y utilizan las ganancias para reembolsar la inversin inicial (por lo general en menos de un ao) y as llegan a obtener unos ingresos a largo plazo. Para los residentes locales los VPO proporcionan acceso asequible a servicios de comunicaciones mviles, en zonas en las cuales de otro modo el costo de los telfonos mviles, los equipos y los abonos a cuentas hubieran limitado la capacidad de los habitantes para utilizar los servicios de telecomunicaciones. Al facilitar el acceso generalizado a las comunicaciones en zonas indigentes, el modelo de telfonos de aldea le ha permitido a la poblacin indigente mejorar su nivel de vida y generar ingresos, al reducir el costo de oportunidad de las comunicaciones. Los participantes disfrutan as de mayores oportunidades de interfuncionamiento y acceso a los conocimientos, cuya disponibilidad es cada vez mayor gracias a los servicios de transmisin de textos. Diversos beneficios del modelo de telfono de aldea Segn destac el Instituto de Recursos Mundiales en su iniciativa NextBillion, destinada a promover las oportunidades empresariales de una manera generalizada entre la poblacin pobre "los habitantes de bajos ingresos se han beneficiado en gran medida del acceso a telfonos mviles, los cuales facilitan su acceso a empleos, atencin mdica, informacin sobre precios de mercado, as como la comunicacin con familiares que trabajan en sitios distantes y la recepcin de los giros que stos puedan enviar, y, cada vez en mayor medida, el acceso a servicios financieros" [1]. El modelo de telfonos de aldea facilita la prestacin de servicios bsicos y la ampliacin mercantil de las organizaciones participantes, y tambin redunda en beneficio de los gobiernos, los reguladores, las empresas de telecomunicaciones, las instituciones de microfinanciacin (micro-finance institutions, MFI) y las organizaciones dedicadas a fomentar el desarrollo. Gracias al programa de telfonos de aldea, los proveedores de telecomunicaciones venden ms tiempo de comunicacin a un mayor nmero de usuarios, adems de ampliar en gran medida su infraestructura de servicios para todos los clientes (por ejemplo los VPO venden tiempo de comunicacin, facilitan las llamadas, proporcionan informacin sobre productos, etc.) sin el costo prohibitivo que supondra el establecimiento de instalaciones formales con la correspondiente dotacin de personal. 19

Los operadores activos en los programas del tipo de los telfonos de aldea tambin advierten que se puede obtener una mayor cuota de mercado a travs de la marcacin del servicio mediante una mayor presencia de los VPO dispersos [3]. Las MFI tambin pueden ampliar el alcance de sus servicios y capacitar a los clientes gracias a un mayor acceso a importantes recursos de comunicacin e informacin que se puede utilizar para aumentar las oportunidades y la productividad. En lo tocante a los gobiernos nacionales con responsabilidades en materia de infraestructura y reglamentacin de las telecomunicaciones, el enfoque de telfonos de aldea puede ayudar a alcanzar los objetivos nacionales de acceso universal y lograr una cobertura comunitaria ptima. Funciones bsicas y modelos alternativos Las principales funciones y responsabilidades orgnicas de este modelo son las siguientes: Organizacin de financiacin/desarrollo Responsable de proporcionar y administrar la financiacin, desarrollar las capacidades de posibles operadores y ampliar el alcance del modelo VPO como una estrategia de subsistencia viable. Normalmente desempean esta funcin las organizaciones de microfinanciacin tales como el Banco Grameen. Proveedor de servicios de telecomunicaciones Encargado de la infraestructura de red mvil, responsable de cumplir con las disposiciones de la reglamentacin y las licencias y de proporcionar crditos de tiempo de comunicacin para su utilizacin en el marco del programa. En Bangladesh desempea esta funcin la Grameen Phone Company. Empresa de telfonos de aldea (VP) Empresa que por lo general crea el proveedor de telecomunicaciones para gestionar el programa de telfonos de aldea, as como las finanzas, la coordinacin con asociados y la ampliacin del programa. Un ejemplo de empresa VP es Grameen Telecom. Operador de telfonos de aldea (VPO) Particular que participa en el programa de telfonos de aldea y administra un negocio de servicios de comunicacin para la comunidad en la que habita. En Bangladesh stas son por lo general mujeres clientas del Banco Grameen que crearon un negocio de venta de servicios de telefona mvil llamada por llamada. Segn qued demostrado con la aplicacin del programa de telfonos de aldea en Uganda, dirigido por el operador mvil MTN, el xito de su ejecucin, superior a las expectativas, dio lugar a otro modelo operacional; actualmente se observa una apreciable ampliacin y adopcin del modelo de empresas VPO sin intervencin oficial ni concesin de prstamos por parte de organizaciones de microfinanciacin. El documento de referencia Review of MTN villagePhone Programme in Uganda and Potential for Alternative VP Models contiene detalles sobre la ejecucin del programa de telfonos de aldea en Uganda y sus consecuencias en la creacin de nuevos modelos. Respuesta reglamentaria al programa de telfonos de aldea La integracin del programa de telfonos de aldea en los esfuerzos por alcanzar los objetivos de acceso y servicio universal exige unas estructuras reglamentarias y operacionales complementarias para facilitar la integracin de la poltica en la dinmica del mercado competitivo de las telecomunicaciones y requiere asimismo el establecimiento de normas sobre calidad de servicio. En un rgimen adecuado de tarificacin de telfonos de aldea, por ejemplo, se fijaran los precios de los servicios de una manera asequible para los beneficiarios previstos, sin menoscabar otros mercados de los proveedores de servicios de telecomunicaciones. En general, los reguladores pueden estar seguros de que los operadores pueden aplicar las tarifas competitivas en vigor sin necesidad de intervenir ms all de lo que sea preciso para controlar la competencia y garantizar unas condiciones equitativas y un grado mnimo de dominacin por parte de los operadores ms importantes.

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stas son las medidas tangibles que pueden adoptar los rganos normativos y reglamentarios para fomentar la prosperidad de los programas de telfono de aldea y su complementariedad con los programas de acceso y servicio universal: Los rganos normativos y reglamentarios pueden establecer categoras o mecanismos de financiacin concretos para las iniciativas de telfonos de aldea (por ejemplo, en colaboracin con las instituciones financieras o en el marco del programa sobre fondos de acceso y servicio universal (FASU)) que promuevan uno o ms de los siguientes aspectos: a) evaluacin de las actividades inherentes a los telfonos de aldea; b) formacin y desarrollo de capacidades; c) evaluacin de programas; d) opciones de financiacin inicial para los VPO; y e) capital circulante para los operadores de telfonos de aldea. Los organismos reguladores deberan simplificar los requisitos en materia de tarificacin y reglamentacin para que stos sean proporcionales con el suministro del servicio VPO. Por lo general, los VPO utilizan las tarifas al por mayor con descuento del operador de telecomunicaciones, lo que les permite vender su servicio al por menor con ganancia al tiempo que ofrecen a los usuarios finales un precio atractivo para sus llamadas, en comparacin con el precio de las llamadas efectuadas en el marco de un abono privado. Futuro de los programas de telfonos de aldea El programa de telfonos de aldea en Bangladesh est acusando una disminucin de su rentabilidad a causa de la combinacin de los dos factores siguientes: aumento del nmero de VPO: inicialmente 32 en 1997, el nmero de VPO en 2006 aument a casi 280 000; la consiguiente intensificacin de la competencia entre los VPO est reduciendo al mnimo los mrgenes de provecho; la mayor asequibilidad de los telfonos mviles para los particulares, lo que conduce a una disminucin de la demanda de telfonos de aldea pblicos. El programa de telfonos de aldea de Bangladesh podra terminar siendo una vctima de su propio xito y del xito del mercado. ste y otros programas slo seguirn siendo pertinentes en el futuro si son capaces de integrar servicios con valor aadido dentro de su abanico de ofertas, lo que podra incluir, por ejemplo, servicios de banca mviles, servicios de transmisin de datos mviles, servicios Internet y de banda ancha. Notas finales [1] Allen Hammond y otros. The Next 4 Billion en Innovations Primavera/verano de 2007, Instituto de Recursos Mundiales. [2] En numerosos anlisis de rentabilidad y estudios sobre la demanda rural se ha demostrado que los habitantes de zonas rurales ya gastan o estn dispuestos a gastar, porque lo consideran necesario, entre el 5 y el 10% de su renta familiar en el telfono. Entre stos figuran estudios efectuados recientemente para los reguladores en Nigeria, Burkina Faso, Mozambique y Mongolia como parte de las actividades tendientes fomentar los programas y polticas de acceso universal. Vase por ejemplo el estudio sobre demanda NCC en su pgina electrnica. [3] Los programas sobre telfonos de aldea de Nigeria, Uganda y Rwanda se estn utilizando claramente para promover la marca de fbrica de MTN en todas las aldeas en las cuales se establece un operador de telfono de aldea y esto sirvi en parte como justificacin de la viabilidad de esos operadores MTN locales.

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Notas prcticas Programa sobre telfonos de aldea de Grameen Telecom Documentos de referencia La UIT y la Fundacin Grameen, Manual sobre Telfonos de Aldea Directos, 2007 Anlisis de un programa sobre telfonos de aldea MTN en Uganda y posibilidades de otros Modelos de telfonos de aldea, publicacin IFC, 2006 3.3.2 Redes de banda ancha comunitarias y municipales

En esta seccin se expone y describe brevemente la participacin de la comunidad en el acceso y el servicio universal (ASU) y se proporciona una introduccin del interfuncionamiento comunitario y a las condiciones necesarias para el xito. Siempre ha existido una superposicin e interaccin entre las iniciativas ASU y las iniciativas sobre las TIC en favor del desarrollo (ICT4D). Las iniciativas ASU han apuntado principalmente al acceso a la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones, mientras que las iniciativas ICT4D se han centrado en la utilizacin de ordenadores y de Internet para promover el desarrollo. Por lo general, en las iniciativas sobre TIC y banda ancha se hace mayor hincapi en la participacin comunitaria, tambin en los pases en desarrollo. Razones para la participacin de la comunidad en los proyectos ASU Las comunidades deben desempear una funcin en el ASU por las siguientes razones: Algunas tecnologas disponibles de comunicaciones a bajo costo pueden funcionar a una escala de vecindad y no son muy exigentes desde el punto de vista tcnico, por ejemplo WiFi y VoIP, con programas informticos libres y de cdigo abierto. Se reconoce que los dirigentes locales deben desempear una funcin capital en la adaptacin de las instalaciones y servicios TIC a las necesidades locales, as como la importancia de la propiedad comunitaria de los programas TIC, que es vital en las actividades encaminadas al logro de la sustentabilidad. Las comunidades son cada vez ms conscientes de que la pobreza es un fenmeno complejo, resultante tanto de la falta de poder como de la falta de dinero, y que las iniciativas comunitarias que contribuyen a afianzar la confianza y la competencia a escala local tambin contribuyen apreciablemente a atenuar la pobreza. Se estn propagando cada vez ms las alianzas entre mltiples interesados, en las cuales el sector pblico, el sector privado y las dems partes interesadas trabajan de consuno, cada una de ellas aportando financiacin, conocimientos tcnicos y otros recursos. Para obtener resultados satisfactorios, en general las comunidades de usuarios finales deben ser asociados en el desarrollo. Aunque el suministro de TIC con base comunitaria es una tendencia reciente, se puede recurrir a unos pocos ejemplos bien establecidos para determinar los factores de xito. A menudo esos ejemplos son iniciativas en pequea escala, a alguna de las cuales se hace referencia en el recuadro "Redes comunitarias en los pases en desarrollo":

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Organizacin de la participacin comunitaria para propagar el acceso a las TIC Diferentes tipos de organizaciones participan en el suministro de TIC a escala comunitaria, a menudo formando asociaciones entre s, a saber: Las sociedades cooperativas oficiales existen en los Estados Unidos de Amrica desde hace mucho tiempo con el fin de prestar servicios de telecomunicaciones en zonas rurales. La experiencia en el mundo en desarrollo ha demostrado que esto resulta muy poco prctico, al menos en lo tocante a las transmisiones de voz, puesto que no estn tan subvencionadas como en los Estados Unidos, que es un pas de renta alta. No obstante, existen otras formas de cooperativas o uniones, tales como las cooperativas de productores agrcolas, que pueden pasar a ser importantes patrocinadores de las TIC y de las redes de banda ancha. De esto ya existen varios ejemplos, que poseen inclusin de la cooperativa del Per que se menciona ms adelante. Los gobiernos locales tales como las municipalidades (concejos de pequeas aldeas) que poseen sus propios recursos de financiacin. Las escuelas y colegios, los cuales a su vez pueden ser de propiedad y administracin pblica o privada y que son posibles patrocinadores de telecentros e iniciativas relacionadas con contenidos. Los empresarios privados y pequeas empresas, que en ocasiones tienen caractersticas de empresa social (con el objetivo explcito de contribuir al desarrollo local, adems de generar ganancias). Las ONG (a menudo nacionales o incluso internacionales, en vez de locales, o receptoras de financiacin internacional). La Jhai Foundation en Camboya es un buen ejemplo de una organizacin con amplios objetivos que ha recibido apoyo internacional y ha establecido un sistema de PC y comunicaciones robusto y poco costoso. Las organizaciones con base comunitaria, formadas por grupos de residentes locales que se agrupan, a menudo bajo la gida de una ONG, para efectuar contribuciones peridicas a una cuenta de ahorros, apoyo mutuo y actividades tendientes al desarrollo. Como resultado del estudio de los programas ASU efectuado por Regulatel en Amrica Latina, se identificaron diez iniciativas especficas de particular inters o ejemplos de prcticas idneas, de las cuales por lo menos siete contienen importantes elementos de participacin comunitaria. Entre stas cabe mencionar las siguientes: Una cooperativa en el valle Chancay-Huaral, Per, financiada en parte por usuarios y administrada en su totalidad por residentes locales, en la que se hace hincapi en la capacitacin de jvenes para explotar y administrar la red. Ruralfone, una pequea empresa GSM en Brasil, con personal local y administrada a nivel privado de manera rentable, sobre la base de principios de bajo costo similares a los preconizados por Tanzania en el Informe Profitable Universal Access Providers de Scanbi-Invest's. Telecentros sin carcter comercial tales como LINCOS en Costa Rica y Repblica Dominicana, por lo general administrados con el apoyo financiero de los gobiernos (a veces a travs de los Fondos para el Servicio Universal).

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Redes comunitarias en los pases en desarrollo A continuacin se proporcionan algunos ejemplos de iniciativas comunitarias activas y con resultados satisfactorios: Mahavilachchiya, Sri Lanka www.mahavilachchiya.net Una red de malla inalmbrica que conecta a los computadores de los hogares con Internet. Esta red fue iniciada por un profesor local y actualmente cuenta con el apoyo de ICTA, la organizacin oficial para Sri Lanka-e. Myagdi District, Nepal www.nepalwireless.net Una red inalmbrica que conecta aldeas dispersas en una regin montaosa, dirigida por Mahabir Pun, un profesor que obtuvo el apoyo de voluntarios internacionales. Air Jaldi, Uttaranchal, Norte de la India, http://drupal.airjaldi.com Iniciativa cooperativa entre las ONG locales y la Universidad de California, Berkeley, en el marco de la cual se proporciona conectividad de red inalmbrica a ms de 2 000 ordenadores dispersos a lo largo de varias instituciones diferentes. Akwapim, Ghana www.wirelessghana.com/node/3 Diez nodos a lo largo de una zona de 20 km que ofrecen conectividad a escuelas, empresas y centros de actividades comunitarias en seis ciudades en el distrito montaoso Akwapim North. Sistema de informacin agrcola en el valle Chancay-Huaral, Per www.huaral.org/ Este sistema conecta 14 telecentros; vase la Nota prctica La red rural inalmbrica de banda ancha en el valle Chancay-Huaral de Per, en el Captulo 8, Tecnologas para el ASU. Requisitos previos para el xito de las redes comunitarias Aunque actualmente estas redes cuentan con mayores posibilidades de xito, la solucin de la red comunitaria slo se puede aplicar a algunas comunidades del mundo en desarrollo. Las condiciones previas para el xito son las siguientes: Una dimensin crtica mnima Por ejemplo, una red comunitaria caracterstica basada en tecnologa WiFi requiere una poblacin de unos 15 000 habitantes con una renta anual per cpita de 500 USD para ser autosuficiente [1]. A medida que se sigan reduciendo los costos de la tecnologa, ese nmero crtico de habitantes tambin disminuir, pero aun as muchas comunidades sern demasiado pequeas para el funcionamiento satisfactorio de redes comunitarias. Para que las redes comunitarias funcionen correctamente se necesita conciencia comunal o cierto grado de organizacin que permita a la poblacin funcionar como una comunidad, manifestar sus necesidades compartidas y actuar en favor de sus propios intereses. Esto podra ser ms probable, por ejemplo, en un asentamiento rural autnomo que en un asentamiento periurbano o marginal con el mismo tamao de poblacin, en el cual habitan personas que han emigrado de diferentes partes del pas, que trabajan en una ciudad cercana y que podran tener menor cohesin social que una aldea rural. Direccin local y, de preferencia, un grupo de personas comprometidas, con cierto grado de educacin y conocimientos tcnicos. Acceso a apoyo directivo y tcnico exterior, sobre todo si esas capacidades estn ausentes a escala local. Un entorno poltico y reglamentario propicio, que promueva las redes comunitarias, puede ayudar enormemente. 24

Evidentemente, es mucho ms probable que se cumpla con los requisitos previos para el xito de las redes comunitarias antes mencionados en sociedades ms prsperas, sobre todo cuando la renta familiar es muy superior; en tal caso, la dimensin crtica mnima de la comunidad puede ser mucho menor. Actualmente las comunidades pobres con precariedad o ausencia de servicios tienen una ventaja, por cuanto la red comunitaria puede acaparar la mayor parte o la totalidad de los ingresos generados por las telecomunicaciones, en vez de compartirlos con los operadores de telecomunicaciones existentes y otros rivales. No obstante, el funcionamiento de redes comunitarias avanza ms rpido en los pases industrializados, gracias a lo cual se est aportando conectividad en banda ancha por primera vez a muchas zonas rurales y distantes y a menudo se ofrece banda ancha gratuita accesible pblicamente en zonas urbanas (por ejemplo, sitios comunitarios de importancia capital, redes de banda ancha de la municipalidad, etc.). La voluntad de ofrecer acceso universal de banda ancha en los pases desarrollados (que ya estn cerca de lograr el acceso universal al telfono y a Internet de banda estrecha) est impulsando las iniciativas comunitarias. Notas finales [1] Community-based Networks and Innovative Technologies: new models to serve and empower the poor, PNUD (Sean O Siochru, Bruce Girard), 2005 Documento de referencia Community-based Networks and Innovative Technologies: new models to serve and empower the poor, PNUD (Sean O Siochru, Bruce Girard), 2005 3.3.3 Acceso pblico y comunitario a Internet, telecentros y cibercafs

Los telecentros comunitarios se comenzaron a establecer en Escandinavia como "telecabaas" en el decenio de 1980 y desde entonces se han ido propagando a muchos otros pases industrializados y en desarrollo. Un telecentro es un lugar en el cual el pblico tiene acceso a las telecomunicaciones y puede utilizarlas. Este trmino diverso abarca desde un solo quiosco de telfono pblico hasta un local de multimedios totalmente equipado con docenas de estaciones de trabajo individuales, equipos y servicios de oficina, salas de reunin e instalaciones conexas. Aunque existen algunas excepciones, habitualmente este trmino se refiere a una instalacin en la cual el pblico puede acceder a servicios Internet y TIC, en contraposicin con los servicios telefnicos puramente vocales. Aunque los quioscos telefnicos son invariablemente un componente potencial de los proyectos de telefona ASU, los telecentros TIC tambin han pasado a formar parte de los programas y la financiacin ASU. Los telecentros se pueden administrar con carcter comercial (a menudo con mucho xito), fundamentalmente como cibercafs con alguna prestacin no comercial, o bien se pueden administrar principalmente en beneficio de la comunidad como instalaciones no lucrativas o subvencionadas a escala local. En este ltimo caso normalmente se les conoce como telecentros comunitarios o telecentros comunitarios polivalentes. Los telecentros tambin se conocen con muchos otros nombres, como nanasala en Sri Lanka, cibercentros comunitarios en Malasia, y as sucesivamente. En esta seccin se proporciona un panorama general a travs de la experiencia y las perspectivas de varios programas sobre telecentros, empezando por los primeros casos y avanzando hasta el estado de conocimientos actual. Lecciones extradas de los primeros telecentros en los pases en desarrollo Las tres lecciones que se pueden extraer de las primeras experiencias en la esfera de los telecentros estn relacionadas con los siguientes problemas:

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1)

2)

3)

Obtener suficiente velocidad, calidad y acceso oportuno a un circuito de comunicaciones que permita a los usuarios adquirir una experiencia pertinente y til con Internet que promover el inters en las TIC y el desarrollo de capacidades. Esto condujo a los planificadores del programa de desarrollo de las comunicaciones rurales en Uganda a centrarse en el establecimiento de Puntos de Presencia Internet a alta velocidad en centros de distritos, donde es ms probable que exista demanda y podran surgir importantes usuarios, en vez de centrarse en los telecentros. En varios sitios se crearon cibercafs comerciales una vez que se puso a disposicin Internet. Estos negocios pueden aportar la experiencia y los recursos tcnicos necesarios para promover las iniciativas comunitarias o prestar asistencia a instituciones tales como escuelas, hospitales, entidades de radiodifusin comunitarias y oficinas estatales. La prctica de apuntar en primer lugar a los POP Internet ha pasado a ser una prctica habitual en numerosos de los Fondos para el Acceso y el Servicio Universal (FASU) de la nueva generacin que se describen en el 3.2.2. Una carencia fundamental de las capacidades tcnicas y de gestin empresarial de alta calidad que se necesitan para identificar y comprender la demanda del usuario, administrar un telecentro con xito, mantener registros, prestar servicios y brindar apoyo a los usuarios. Actualmente los profesionales en la esfera del desarrollo y los encargados de formular polticas abordan este problema junto con la competencia tcnica en materia de desarrollo, para garantizar una respuesta ptima y complementaria a la disponibilidad de acceso a red y de financiacin ASU. Los telecentros administrados con carcter comercial, as como las ONG o los telecentros financiados por donantes, se esfuerzan por funcionar de una manera sostenible. Con frecuencia se subestima el costo del mantenimiento, el perfeccionamiento y la sustitucin de equipos, y se sobrestiman los ingresos generados por la prestacin de servicios. Por lo general los servicios TIC tienen una tasa de asimilacin ms lenta que los servicios vocales, especialmente en zonas rurales y en los pases en desarrollo en los cuales se tropieza con mayores barreras para la asimilacin, tales como el analfabetismo general e informtico.

Perspectivas del desarrollo de los telecentros Cuando se establece un telecentro se deben considerar los siguientes aspectos: 1) En la planificacin del telecentro se debe tener en cuenta una serie de posibles opciones de financiacin y modelos que estn en consonancia con los objetivos de los patrocinadores [2]:

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Diversos modelos de financiacin de telecentros Modelos impulsados por la demanda Muchos de los primeros telecentros comunitarios comenzaron a funcionar con un exceso de inversin en equipos, servicios y aplicaciones, pero sin una demanda manifiesta; los pequeos telecentros o cibercafs -comerciales o comunitarios y sin fines lucrativos- se amplan y crecen a partir de un modesto comienzo, siempre y cuando la demanda y la asequibilidad lo permitan. Es indispensable disponer de un acceso a Internet satisfactorio. Modelos comerciales Los telecentros planificados y administrados con carcter comercial y gestionados por empresarios locales pueden dar lugar al establecimiento de planes empresariales y sistemas de gestin. Los operadores comerciales pueden establecer una red de telecentros gracias a la participacin de empresas de telecomunicaciones nacionales, agentes de Internet y otras organizaciones competentes desde el punto de vista tcnico. Financiacin FASU para los telecentros El principal mecanismo de financiacin puede consistir en ofrecer subvenciones inteligentes (lo ideal es que estn limitadas a 15 000-25 000 USD) para pequeos telecentros comerciales en zonas rurales para ayudar a compensar el elevado costo de iniciacin de las actividades, o bien stas pueden utilizarse para subvencionar telecentros progresivamente en zonas que carecen de viabilidad comercial. Otras opciones de financiacin para los telecentros Los pequeos prstamos y el capital seminal son dos ejemplos de las alternativas que pueden ofrecer las organizaciones y organismos de asistencia internacional. Se pueden otorgar pequeos prstamos (por ejemplo, hasta 15 000 USD) a los empresarios locales u operadores de quioscos telefnicos que deseen establecer un telecentro y comprar equipos informticos y dems equipos TIC avanzados para crear pequeos telecentros de propiedad y administracin privada, o bien se puede proporcionar financiacin seminal a los agentes privados que cumplan con los requisitos a escala nacional o regional para establecer o ampliar un telecentro de mayores dimensiones en zonas rurales. Contratacin de las prestaciones de los telecentros Las instituciones y ONG dedicadas al desarrollo internacional, as como los gobiernos locales, pueden ser importantes usuarios de las instalaciones y servicios de los telecentros si stos participan, por ejemplo, en la difusin educativa, el desarrollo rural, la gobernanza pblica o los programas de atencin de salud. En vez de tratar de ofrecer estas prestaciones ellos mismos, se puede contratar a un telecentro comercial o semicomercial para ofrecer ciertos servicios pblicos y obtener as ganancias derivadas de la eficacia en relacin con el costo, y al mismo tiempo proporcionar a esos negocios ingresos adicionales. Apoyo multisectorial Los organismos u ONG dedicados al desarrollo internacional y centrados en el desarrollo de cualquier sector en el que se utilicen las TIC pueden promover iniciativas tendientes a la creacin de telecentros nacionales y patrocinar servicios y aplicaciones que, pese a no ser autosuficientes, son tiles desde el punto de vista del desarrollo, mientras se administran y gestionan servicios comercialmente rentables.

Fuente: Comunidad del aprendizaje, Captulo 1 en Telecentros: estudio de casos y aspectos fundamentales, 2001.

2)

Se deben identificar de los factores claves para el xito y de las prcticas ms idneas de los telecentros. En el cuadro que figura a continuacin se proporciona un ejemplo basado en la experiencia de Malasia, extrado del Manual UNESCAP:

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Factores claves para el xito de los cibercentros comunitarios (community e-centres, CeCs) en Malaysia Centrarse en las personas, la organizacin, el contenido y los procesos, y no en las tecnologas; hacer una investigacin de las necesidades reales y los objetivos socioeconmicos de la comunidad; proporcionar por conducto de los CeCs las TIC y los servicios que estn en consonancia con las necesidades de la comunidad; encontrar campeones locales capaces de motivar y movilizar a la comunidad; hacer participar a la comunidad en la capitalizacin de las capacidades y recursos locales en favor del desarrollo (planificacin, implementacin y explotacin, evaluacin, supervisin) de los CeCs; establecer planes comerciales y modelos de sustentabilidad slidos que garanticen la continuidad y la prosperidad de los CeCs; supervisar y evaluar el rendimiento de los CeCs con periodicidad; promover y desarrollar alianzas inteligentes (gobierno, industria, ONG y comunidad) para elaborar estrategias y plasmar en la accin los objetivos de los CeCs; impartir capacitacin y educacin de manera continua al personal de los CeCs y a la comunidad.

Fuente: Guidebook on Developing Community E-Centres in Rural Areas: Based on the Malaysian experience, UNESCAP, 2006 En el cuadro que figura a continuacin, sobre las caractersticas bsicas del "Telecentro 2.0" (segunda generacin, 2.0), se hace una resea a las lecciones extradas durante muchos aos de experiencia con los telecentros:

Caractersticas de los telecentros maduros (Telecentro 2.0) Poltica La poltica estatal reconoce la funcin que desempean las TIC en la reduccin de la pobreza. Telecentro 2.0 es un instrumento para lograr la ciberintegracin nacional, que va ms all del mero acceso a la tecnologa y contempla las disparidades socioeconmicas subyacentes de la poblacin indigente y carente de servicios. Reglamentacin Telecentro 2.0 funciona en un entorno de telecomunicaciones desreglamentado, en el cual se fomenta la intensificacin de la competencia y se flexibilizan los requisitos para la concesin de licencias. Esto contribuir en gran medida al xito de los telecentros. Un Fondo de Acceso y Servicio Universal (FASU) presta asistencia para el desarrollo de la infraestructura en zonas rurales pobres que se consideran no viables desde el punto de vista comercial. Asociaciones Telecentro 2.0 est formado y/o funciona en el seno de una alianza nacional. Aunque no existe un nico modelo para la propiedad o el funcionamiento de Telecentro 2.0, todos los tipos de implementacin se ajustan a alguna forma de participacin entre mltiples interesados que incluyen a los gobiernos, las ONG, las organizaciones de la sociedad civil, el sector empresarial, los crculos acadmicos y los profesionales. Cada uno de los asociados en la alianza nacional, 28

junto con las comunidades en las cuales trabajan, contribuye a perfeccionar su propio modelo. Financiacin Telecentro 2.0 se financia y mantiene con una mezcla de inversiones, subvenciones e ingresos propios. El gobierno paga por servicios que redundan en beneficio de los pobres, al igual que lo hace con servicios que benefician a todos los ciudadanos independientemente de los ingresos, tales como bibliotecas, centros educativos, medios de transporte e instituciones de atencin de salud. Al mismo tiempo, los inversores locales se ven atrados por la posibilidad de obtener ganancias. Telecentro 2.0 no se financia con donaciones. Contenidos y servicios Telecentro 2.0 proporciona/gestiona contenidos Internet que estn en consonancia con las necesidades locales y promueven el desarrollo local. Los contenidos y servicios se producen en gran medida en el marco de los acuerdos de asociacin de la alianza nacional. Personal El personal del Telecentro 2.0 est formado por habitantes locales con capacidades en desarrollo comunitario. Es probable que entre el personal figuren mujeres. Los miembros del personal local estn en condiciones de organizar debates comunitarios y grupos temticos para determinar las necesidades de informacin de la comunidad, que el telecentro puede ofrecer. El personal local es capaz de promover la utilizacin del telecentro para el desarrollo empresarial y otras finalidades que redundan en beneficio de la comunidad. Evaluacin Los programas de Telecentro 2.0 se someten a evaluacin; los resultados de dicha evaluacin indican el grado en el cual se ha estimulado el desarrollo local y en el que estn representados las mujeres, los pobres y los otros grupos mal atendidos. Los resultados de la evaluacin se utilizan para prestar asesoramiento sobre el desarrollo ulterior del correspondiente programa. Interfuncionamiento Telecentro 2.0 pertenece a una red de telecentros nacionales y/o internacionales que facilita la comparticin de experiencias y recursos. El personal se rene peridicamente en agrupaciones municipales, regionales y/o nacionales, en las cuales pueden aprender los unos de los otros y resolver problemas de inters comn.
Fuente: Adaptado de APDIP e-note 14, Roger Harris 2007.

En las Notas prcticas Red de telecentros de Australia Occidental y Programa para el acceso comunitario de Canad se proporcionan detalles sobre iniciativas concretas de telecentros en pases desarrollados. En lo tocante a la experiencia en pases en desarrollo, en las Notas prcticas Programa de Compartel de Colombia y Experiencia del telecentro FITEL en Per se examinan dos ejemplos en los que participan los Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU). Documentos de referencia Guidebook on Developing Community E-Centres in Rural Areas: Based on the Malaysian experience, UNESCAP, 2006 telecentre.org. From the ground up. e-book Notas prcticas Red de telecentros de Australia Occidental Programa para el acceso comunitario de Canad Programa Compartel de Colombia Experiencia del telecentro FITEL en Per 29

3.4

Acceso abierto, acceso compartido y redes troncales TIC

En esta seccin se describen las tendencias de la construccin de redes troncales de banda ancha y las opciones disponibles para mejorar el acceso a las mismas, as como los modelos para la comparticin de infraestructuras. Entre esas alternativas cabe mencionar las siguientes: Abrir a la competencia las redes de los operadores monopolistas o dominantes y el suministro de servicios al por mayor, como se examina en el 3.4.1. El acceso sin discriminacin a las redes tradicionales en los pases en desarrollo es de importancia vital. La imposicin del acceso abierto es un requisito previo para nuevos progresos en materia de desarrollo de redes y de acceso universal, aun cuando exigir a los operadores tradicionales que proporcionen acceso abierto, o cualquier tipo de acceso a clientes al por mayor, podra tener un efecto disuasivo en algunos inversores comerciales durante un proceso de privatizacin. En trminos ms generales, uno de los pilares del debate que se est entablando en la Unin Europea sobre las Redes de la Prxima Generacin (NGN) es el grado en el cual ello desalentar a los inversores [1]. En el 3.4.1 se describe la manera segn la cual los Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU) pueden potenciar el desarrollo de las redes troncales. Hasta hace poco estas redes no se consideraban forzosamente como parte de un programa de acceso universal, pero actualmente junto con la creciente importancia de la banda ancha se prev cada vez ms, y muy razonablemente, que la financiacin de la mejora de las redes bsicas proceder de los FASU. Otras opciones de red incipientes, como las de los operadores de red especialmente constituidas y los operadores de red en un consorcio, que son los temas que se examinan respectivamente en los 3.4.3, 3.4.4 y 3.4.5. La finalidad de la comparticin de infraestructuras es ampliar el alcance de las redes a las zonas en las cuales la prestacin de servicios es comercialmente viable si varios operadores comparten los costos de la infraestructura tales como la construccin de torres, segn se examina en el 3.4.6. Estas alternativas promueven el acceso universal y tienden a suprimir las barreras para el desarrollo de las TIC o la eficiencia del mercado (vase tambin el 2.3.6). En el 3.4.7 se exponen las opciones de financiacin disponibles para las iniciativas de red troncal. Notas finales [1] Vase Regulatory Principles of NGA (ERG, mayo de 2007), http://erg.eu.int/doc/publications/consult_regprinc_nga/erg_cons_doc_on_reg_princ_of_nga.pdf. Documentos de referencia Directrices sobre prcticas idneas para la comparticin de infraestructuras, GSR, 2008 3.4.1 Acceso a la red del operador tradicional

Un modo de fomentar la competencia es garantizar que los nuevos operadores puedan utilizar la infraestructura de los operadores existentes. Estos nuevos operadores, como los PSI y otros operadores de red, se transforman as en clientes mayoristas del operador tradicional. Los nuevos operadores y los operadores existentes podran competir por obtener los mismos clientes al por menor, creando as una situacin en la cual los operadores existentes podran tratar de ejercer discriminacin contra los nuevos operadores y actuar en favor de sus propias sucursales minoristas. Para que la competencia en la esfera de los servicios sea eficaz, el regulador debe impedir la discriminacin. Por eso su intervencin reglamentaria a menudo es esencial para los PSI, pues stos pueden considerar que el operador tradicional aplica tarifas excesivas por la red troncal nacional y acta de una manera anticompetitiva en la fijacin de precios minoristas para los clientes de Internet. 30

Los operadores tradicionales podran carecer de inters en prestar servicio a clientes mayoristas sin discriminacin y podran aducir como justificacin las inversiones efectuadas en instalaciones de red y las economas de escala logradas con sus operaciones integradas verticalmente. Los operadores tradicionales podran incluso tropezar con verdaderas dificultades tcnicas para evitar la discriminacin puesto que sus operaciones estn integradas verticalmente. Conforme a una prctica reglamentaria adecuada, se debera impedir a los operadores ejercer discriminacin contra los clientes mayoristas que tambin son sus rivales, particularmente en los casos en los cuales los operadores tradicionales ocupan una situacin dominante o monopolista o han utilizado fondos pblicos para construir sus redes. El regulador puede asegurarse de que el mercado funciona de una manera justa y no discriminatoria adoptando las siguientes medidas: 1) Interconexin y reglamentacin de precios El operador puede imponer el libre acceso mayorista y reglamentar los precios que pueden fijar los operadores (por ejemplo, para las anchuras de banda de transmisin E1 y subE1 o para las instalaciones de bucle local). En trminos ideales, los precios se basan en el costo (plus costo). Sin embargo, incluso la definicin de cmo se deben calcular los costos (y su propio clculo), por ejemplo utilizando modelos ascendentes de costo incremental a largo plazo (LRIC), exige tiempo y esfuerzo. Hasta que el operador sea capaz de demostrar sus costos incrementales de una manera aceptable, el regulador debe aplicar otros enfoques. En ocasiones este ltimo impone puntos de referencia internacionales, basados en la interpretacin de las prcticas idneas y casos nacionales similares, o bien exige que los precios mayoristas estn basados en los precios minoristas (minus precio minorista). 2) Separacin de la contabilidad Esto puede utilizarse para que el operador que posee un considerable poder de mercado determine los costos e ingresos correspondientes a productos y servicios desagregados y los venda sin discriminacin. Este enfoque se ha aplicado durante muchos aos junto con la reglamentacin de los precios y la interconexin. 3) Separacin funcional u operacional Esto puede utilizarse para hacer que la rama mayorista del operador trate a la rama minorista exactamente igual que a cualquier otro cliente mayorista. La rama minorista debe utilizar los mismos sistemas y procesos que otros clientes mayoristas, y no puede recibir informacin de la rama mayorista acerca de otros clientes mayoristas. Esto puede resultar difcil de lograr puesto que el operador posee por lo general sistemas y procesos integrados que ha ido estableciendo a lo largo de muchos aos. Deben considerarse numerosos aspectos tales como el efecto en los incentivos a la inversin, antes de exigir la separacin funcional u operacional, y por consiguiente sta se considera nicamente como ltimo recurso [1]. No obstante, puesto que la separacin de la contabilidad y la reglamentacin de los precios y la interconexin no siempre bastan, la separacin funcional est empezando a suscitar cierto inters a escala internacional. El Reino Unido ha adoptado la separacin funcional en las redes de acceso para la desagregacin del bucle local y la transmisin por la red troncal, y es probable que Suecia, Italia y Polonia hagan lo propio. (A veces tambin se denomina separacin estructural, pero aqu el trmino se utiliza para una forma an ms intervencionista de impedir la discriminacin.) 4) Separacin estructural Para esto es necesario transformar a las ramas mayorista y minorista del operador (o, en ocasiones, las partes de red y de servicio del operador) en empresas separadas e independientes. Esta hiptesis presenta todas las dificultades de la separacin funcional, as como los problemas y los costos que surgen cuando se divide una gran empresa. La separacin estructural tambin tiende a estar asociada con la idea de que la empresa mayorista debera tener un monopolio. Cuando esto ocurre, la empresa mayorista puede muy bien comportarse de la manera poco responsable caracterstica de muchos operadores tradicionales. Se ha propuesto la separacin estructural en Mongolia y Nueva Zelandia (por el operador tradicional, como una alternativa preferible a la separacin 31

funcional). En la Nota prctica Explicacin y aplicacin de la separacin estructural se proporcionan antecedentes tiles de las recientes tendencias hacia la separacin en los pases de la OCDE, con inclusin de sus beneficios, riesgos y lmites. Cuando los operadores de red gozan de un poder o unos privilegios menores en comparacin con sus clientes mayoristas, la reglamentacin resulta menos necesaria. En principio, si los clientes mayoristas pueden ejercer sus actividades en varias redes de operadores competitivos igualmente slidos, ser menos probable que sufran discriminacin, y el regulador estar en mejores condiciones de controlar el mercado. Entonces el regulador slo tendr que intervenir en circunstancias excepcionales o en casos en los cuales uno o ms operadores parezcan estar abusando de una posicin dominante. Notas finales [1] Vase Network separation and investment incentives in telecommunications, agosto de 2007, Martin Cave and Chris Doyle, Warwick Business School, University of Warwick, Reino Unido. Documentos de referencia Martin Cave, Los seis grados de comparticin, Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en la reforma de las telecomunicaciones, 2008 Acceso abierto y Comparticin de infraestructuras Separacin funcional, por Malcolm Webb, Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en la reforma de las telecomunicaciones, 2008 Acceso abierto y Comparticin de infraestructuras Notas prcticas Explicacin y aplicacin de la separacin estructural 3.4.2 Perfeccionamiento de las redes troncales

Al considerar la mejora de las redes troncales es preciso tener en cuenta el problema que plantea el hecho de que la demanda y las inversiones en las principales instalaciones de transmisin tienen ms de una motivacin; se trata, bsicamente, de la capacidad y la fiabilidad/redundancia de la red. Los encargados de formular polticas y los reguladores no pueden ignorar estos factores o imaginar que incluso una gran nueva inversin en la red de un tercer operador se aprovechar cabalmente o resultar totalmente benfica si no se comprenden y tienen en cuenta debidamente las necesidades actuales y futuras y las motivaciones econmicas de los operadores existentes. Los enlaces que se encuentran ms cerca del centro de una red transportan un mayor volumen de trfico, y por consiguiente los fallos de estos enlaces son ms graves que los fallos en cualquier otro enlace ms lejano del centro. Por consiguiente, los enlaces ms prximos al centro por lo general son redundantes, de modo que si un enlace falla se puede utilizar en su lugar una ruta alternativa entre sus puntos extremos. Es necesario hacer las siguientes distinciones entre la red troncal y la red de acceso: La red troncal bsica (a menudo denominada red troncal o red bsica) consta de una malla de enlaces con dos rutas por lo menos entre cualesquiera dos nodos importantes. Muchas redes de operadores tradicionales incorporan rutas alternativas, por lo que a veces tienen una estructura como la que se ilustra en la figura 8 (es decir, dos rutas nacionales distintas en anillo) que conectan a los puntos clave de conmutacin y trfico. En una red mvil, los enlaces redundantes o anillos son los que se encuentran entre los centros de conmutacin mvil (mobile switching centres, MSC) esenciales, o los que conectan a los controladores de la estacin de base de la red (base station controllers, BSC) con los MSC principales. Las decisiones sobre inversin relacionadas con estos enlaces tienen un carcter muy

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comercial y rara vez, o nunca, se ven influidas por la poltica o la financiacin del acceso universal. Las redes troncales de acceso (a menudo llamadas redes de agrupacin o de distribucin), que incluyen las conexiones con las pequeas comunidades y los clientes minoristas, y por lo general comprenden un gran nmero de enlaces de derivacin. Normalmente las redes troncales de acceso estn conectadas a una sola estacin de base o pequeo conmutador de red fija (por ejemplo, en una pequea ciudad o una zona rural). Pueden estar conectadas a un BSC numerosas estaciones de bases mviles mediante un enlace no redundante. Dado que la economa de estos enlaces podra ser menos que segura o marginal, las decisiones sobre inversin se pueden ver influidas por la disponibilidad de financiacin AU.

En la figura a continuacin se ilustran las distinciones entre las redes troncales bsica y de acceso, aunque podran existir muchas excepciones y modalidades de esta representacin sencilla en los casos particulares de cada red. Figura Conectividad de red fija esquemtica

Con frecuencia los operadores de red fija tradicionales tienen fibra en sus redes troncales, o por lo menos entre las principales ciudades y los centros de conmutacin. Los operadores mviles pueden aducir argumentos ms slidos para elegir enlaces de microondas en vez de enlaces de fibra ptica, en particular cuando ya se han instalado las torres y stas pueden utilizarse para estaciones de base. sta es la razn por la cual algunos responsables de formular polticas consideran que las redes troncales de los operadores mviles son menos importantes para el trfico de banda ancha. Sin embargo, es probable que las anchuras de banda sean suficientes para la demanda actual y puedan mejorarse, de una manera econmica, cuando un volumen suficiente de demanda externa as lo justifique. Asimismo, es probable que muchos operadores mviles perfeccionen sus redes troncales para la prevista asimilacin por los consumidores de servicios 2G y 3G en gran escala. Por lo general las decisiones sobre inversin relacionadas con la red troncal bsica tienen por finalidad la introduccin de redundancia y no el aumento de la capacidad. No obstante, podra haber una motivacin basada en los requisitos de acceso y servicio universal (ASU) para aumentar la capacidad de anchura de banda con el fin de dar cabida ms fcilmente a otros operadores y proveedores de servicios Internet. Un gran aumento de la capacidad en trminos comerciales slo podra justificarse despus de que se hayan establecido slidamente los servicios de transmisin de datos. En resumen, dado que por lo general las motivaciones que llevan a un despliegue del ASU y de la banda ancha no coinciden con las motivaciones de los operadores, la disponibilidad de 33

subvenciones no influye necesariamente en las inversiones en la red troncal bsica. Sin embargo, las ampliaciones de la red de acceso, que con frecuencia se identifican ms fcilmente con los objetivos ASU, siempre irn acompaadas de alguna ampliacin limitada de la red troncal limitada y la disponibilidad de subvenciones con esa finalidad influye ms en las decisiones de los operadores. Es normal que en las licitaciones ASU se incluyan requisitos de acceso abierto a los enlaces de la red troncal de acceso, de modo que los proveedores distintos del beneficiario inicial de las subvenciones puedan utilizar las instalaciones. ste ha sido por ejemplo el caso en Nigeria, Uganda y Mongolia. Estas modalidades de comparticin de la infraestructura mvil estn empezando a ser cada vez ms una norma aceptada, segn se indica en el 3.4.6. 3.4.3 Otras opciones de red incipientes

En algunos pases existen varias redes troncales completas o parciales adems de la del operador tradicional. Todas stas pueden considerarse parte de los recursos de red troncal del pas. Cabe considerar las siguientes: Los operadores de red concurrentes (por lo general operadores mviles) pueden haber construido enlaces de fibra ptica y/o de microondas para no tener que depender de las conexiones arrendadas a los operadores de red tradicionales. ste ha sido el caso de los operadores mviles en varios pases africanos; la mayora de los pases en desarrollo cuentan por lo menos con un operador mvil que posee una vasta red. Los operadores mviles tienden a comenzar sus actividades con enlaces de microondas (los cuales pueden utilizar convenientemente muchas de las torres para estaciones de base), pero luego optan por enlaces de fibra ptica cuando necesitan mayor capacidad. Este fenmeno es muy manifiesto en Nigeria [1]. De hecho, actualmente en muchos pases las redes troncales de los operadores de red mvil son ms amplias que las del operador de red tradicional, aun cuando stos no utilizan enlaces de fibra ptica en sus redes bsicas hasta que ello no est justificado por su propia economa interna [2]. Algunos operadores de red especializados podran haber construido enlaces de fibra ptica o de microondas exclusivamente para vender capacidades de transmisin y otras capacidades de red a los proveedores de servicios y a grandes empresas. En los pases en desarrollo estos operadores de red son poco frecuentes, aunque existen algunos ejemplos en Kenya [3] y Malawi. Las empresas de electricidad, gas y ferrocarril utilizan cada vez ms enlaces de fibra ptica para fines propios (o derechos de pasaje que les permiten proporcionar enlaces de fibra ptica), por los que suelen transportar un volumen de trfico ms bien reducido pero importante. Si la reglamentacin lo permite, esos enlaces se pueden poner a disposicin para el trfico pblico. En Argelia, la empresa de extraccin de petrleo y gas, y la empresa de distribucin de electricidad y gas, han formado una empresa conjunta para vender su capacidad de transmisin excedentaria [4]. Pero dado que esos enlaces de fibra ptica en general se disean como para satisfacer las necesidades internas de la empresa, y no los requisitos nacionales (en particular la cobertura de vas ferroviarias), las limitaciones geogrficas a las que estn sujetos dichos enlaces pueden limitar a unas muy pocas rutas su contribucin a las redes telefnicas existentes. No obstante, segn se indica en el 1.6.3, se puede coordinar por lo menos el suministro de electricidad y telecomunicaciones, ya que los conductos y los postes elctricos pueden contener fibras pticas con un costo marginal reducido. Alentar y autorizar a las empresas a poner sus redes a disposicin para actividades econmicas mayoristas y minoristas pblicas es un paso importante hacia la mejora de las redes troncales, dado que ello conduce a un aumento de la competencia y estimula las inversiones. Podra ser necesario establecer salvaguardias para evitar las subvenciones cruzadas, especialmente cuando las empresas 34

ocupan una posicin dominante en sus propios mercados. No obstante, los operadores de redes mviles, en particular, podran considerar que no se beneficiarn de la venta de capacidades de transmisin y otras capacidades de red a posibles rivales. En tal caso, los reguladores podran considerar la reglamentacin del acceso abierto para garantizar que se ponen a disposicin las redes troncales. Notas finales [1] Vase MTN Launches 2,500 km Fibre Optics Transmission Network (MTN, septiembre de 2006), www.mtnonline.com/corporate/press.asp?NewsID=144. [2] Vase Options for Terrestrial Connectivity in Sub-Saharan Africa (Anders Engvall y Olof Hesselmark, SIDA, marzo de 2007), http://eldis.webcrossing.com/docs/SidaBackbonefinal.pdf. [3] Vase About Us (Redes de datos de Kenya), www.kdn.co.ke/default2.php?active_page_id=382. [4] Vase Sonatrach-Sonelgaz (Sonatrach, julio de 2007), www.sonatrach-dz.com/cgi-bin/pgnewspro.cgi?id_news=1334. Documentos de referencia Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en la reforma de las telecomunicaciones, 2008 Acceso abierto y Comparticin de infraestructuras 3.4.4 Operador de red especialmente constituida

En el curso de los ltimos aos las iniciativas de red troncal especial -en oposicin al establecimiento de acceso abierto a las redes existentes- han pasado a ocupar un lugar importante en la programacin del acceso y el servicio universal. Los partidarios de esas iniciativas estiman que los principales operadores no dispondrn de suficiente red troncal como para atender las necesidades del pas y su demanda de anchura de banda TIC. Habida cuenta de los desafos y complejidades que ello entraa, las iniciativas de red troncal especial deben ser evaluadas muy cuidadosamente para determinar si eso constituye una opcin vlida para determinado pas. Un operador de red de propiedad independiente debe constituirse de manera de no competir con sus clientes ni ejercer discriminacin contra los mismos. Est controlado por los inversores que aportaron los fondos, probablemente junto con otros interesados, con inclusin de empresas comunitarias. El establecimiento de un operador de red especialmente constituida resulta muy adecuado cuando la red que se gestiona ha sido construida con fondos independientes de cualquier operador de red existente. En los 3.4.4 y 3.4.5 se examinan otras modalidades de propiedad y de explotacin que podran resultar ms adecuadas en ciertos casos. Por lo general se exige que las redes de banda ancha creadas con fondos pblicos sean explotadas por operadores de red especialmente constituida y ofrezcan acceso abierto; por ejemplo diferentes proveedores de servicios Internet podran utilizar los enlaces de banda ancha. En la Nota prctica Intervencin pblica en apoyo del despliegue de la banda ancha en la Unin Europea se brindan ejemplos de casos en los que se ha procedido de ese modo. El documento de referencia The Alberta SuperNet: An Axia Breakthrough Solution to removing the Digital Divide se refiere a una iniciativa de Canad a tenor de la cual se encarg una red troncal de acceso abierto que llegase a todas las comunidades de cierto tamao y de cuya gestin se ocupa una empresa privada en el marco de un contrato. En tales casos, la red troncal se podra transferir en ltima instancia a los financistas, con sujecin a un acuerdo de construccin-explotacintransferencia o construccin-transferencia-explotacin. El problema que plantean estos proyectos consiste en determinar si la motivacin y la justificacin econmica del proyecto de red troncal es:

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ampliar el alcance de la red bsica para abarcar nuevas zonas rurales o regiones a las cuales no se haba llegado hasta la fecha (pero a las que podran prestar servicio cada vez ms los operadores mviles); aumentar la capacidad de anchura de banda en las rutas principales, alentando y potenciando de ese modo aplicaciones TIC avanzadas y el aumento de puntos de presencia Internet independientes (esto tendr lugar gradualmente a medida que se vaya demostrando que existe demanda); o promover el crecimiento de los operadores concurrentes actuales y futuros, quienes podran considerar que la falta de una red troncal de acceso de propiedad independiente, abierta o compartida, constituye una limitacin.

Es poco probable que las necesidades de capacidad justifiquen por s solas la construccin de una nueva red troncal nacional, aunque ello se justificara si las redes existentes tuviesen una cobertura, una capacidad orgnica y una capacidad de gestin o agudeza comercial extremadamente limitadas. Ahora bien, estas situaciones ya no tienen lugar cuando el marco de poltica est verdaderamente liberalizado y fomenta la competencia y la inversin. De ah que las otras alternativas que se consideran en las secciones previas y siguientes podran, a fin de cuentas, resultar ms realistas. Documentos de referencia The Alberta SuperNet: An Axia Breakthrough Solution to Removing the Digital Divide (Axia, junio de 2007) Open Access Models Options for Improving Backbone Access in Developing Countries (with a Focus on Sub-Saharan Africa) (Spintrack, InfoDev, agosto de 2005) Study On Local Open Access Networks For Communities and Municipalities (Malcolm Matson y otros, InfoDev, marzo de 2006) Notas prcticas Intervencin pblica para promover el despliegue de la banda ancha en la Unin Europea Experiencia de la SuperNet en Alberta 3.4.5 Operadores de red en un consorcio

Dentro de los consorcios, los operadores de red an pueden seguir rivalizando entre s, pero trabajarn de consuno en el marco de una iniciativa de red troncal especfica u otra iniciativa de inters comn. El consorcio desempea funciones limitadas -por lo general stas consisten en atender la demanda global de los operadores de red- y por consiguiente no inhibe la competencia. El consorcio est formado y financiado a nivel privado por ciertos operadores de red, con la posible asociacin del gobierno, y las capacidades de red que administra el consorcio podran estar abiertas nicamente a los operadores de red participantes, lo que crea el riesgo de un acceso limitado al mercado y de dominancia mercantil. Esta situacin hipottica es distinta de la del operador de red especialmente constituida que se describe en el 3.4.4. Para que haya acceso abierto a las instalaciones de red, lo que es preferible, otros operadores deben poder sumarse al consorcio en condiciones equitativas. Esas condiciones incluiran la admisin de todos los operadores de red previo pago de derechos relacionados principalmente con los recursos que stos necesitan o aportan. Un Punto de Intercambio Internet (Internet eXchange Point, IXP) es un ejemplo de las diversas inversiones que ya son administradas por un consorcio. En el documento de referencia Via Africa: Creating local and regional IXPs to save money and bandwidth se hace una resea de los aspectos prcticos que entraa el establecimiento de estos IXP. El consorcio podra tener una estructura menos formal. En la direccin electrnica www.euro-ix.net/ixp/startingixp/ se hace una descripcin cabal de las decisiones estructurales que es preciso tomar, y en los documentos que figuran en 36

www.linx.net/govern/ se describe una estructura de gestin bastante formal (de un IXP en el Reino Unido). Un IXP tambin puede actuar como un gremio comercial que representa a los proveedores de servicios Internet ante el gobierno y el pblico (como KIXP en Kenya), o ante los proveedores de anchura de banda internacional, con miras a obtener poder de compra y economas de escala. El consorcio no plantea forzosamente una barrera para la entrada en el mercado y el xito de entidades que no sean miembros, ya que pueden existir otras modalidades de participacin en el consorcio (tales como los acuerdos bilaterales de intercambio y trnsito). Cables de transmisin de larga distancia: La constitucin de un consorcio de operadores de red tambin es un modo de financiar la instalacin de cables nacionales o regionales de larga distancia, tanto en superficie como submarinos. Los miembros del consorcio podran tener importantes accionistas en comn, como ocurre por ejemplo en Rusia [1]. No obstante, en ocasiones el mandato del consorcio no consiste en proporcionar acceso abierto y por consiguiente disfruta de una posicin de monopolio o duopolio, evitando efectivamente que otros operadores de red ingresen en el mercado. Notas finales [1] Vase Golden Telecom FOCL Builds a Link to Broadband Access (Golden Telecom, marzo de 2006), www.goldentelecom.com/upload/iblock/64f/567_567_FOCL_pressrelease_Eng_06-03-16_FINAL.pdf Documentos de referencia Via Africa: Creating local and regional IXPs to save money and bandwidth (Russell Southwood, UIT, enero de 2005) 3.4.6 Modalidades actuales e incipientes de comparticin de la red mvil

En numerosos pases en los cuales los operadores de servicios mviles son los proveedores dominantes, por lo menos un operador mvil puede tener una red de transmisin nacional cuasi ubicua que se podra utilizar para otros fines adems de cubrir las estrechas necesidades de suministro de servicios mviles. Esta red podra servir para suministrar prestaciones de red troncal digital desde POP muy dispersos para los PSI. Incluso si la capacidad disponible es demasiado limitada para la banda ancha, su perfeccionamiento para prestar servicios de banda ancha puede resultar mucho ms econmico que la construccin de una red totalmente nueva. En las redes mviles, la comparticin de infraestructuras podra incluir algunos recursos fsicos (como las torres y los edificios), enlaces de transmisin completos, o la comparticin de zonas de cobertura (de modo que los diferentes operadores de red proporcionen equipos en zonas diferentes, en el entendimiento de que se autorizara a itinerar all a los clientes minoristas de los otros operadores de red). Debido a los ahorros en el costo que ello permite, la comparticin de infraestructura podra ser un requisito previo para recibir apoyo procedente del Fondo de Acceso y Servicio Universal con destino a nuevas zonas. Este aspecto ha sido considerado en diversos concursos de subvenciones FASU organizados recientemente, en los cuales se les exigi a los ofertantes que proporcionasen suficiente capacidad de banda ancha y acceso a torres de radiocomunicaciones en todos los nuevos enlaces de red troncal financiados con esas subvenciones. Los ofertantes tambin tuvieron que garantizar un acceso abierto sin discriminacin (en trminos comerciales) [1]. El Captulo 8 "Concursos para la obtencin de subvenciones", contiene un documento de referencia con una Solicitud de Propuestas y una especificacin tcnica. En algunos pases la obtencin de permisos de construccin de postes, conductos y edificios puede resultar difcil por diversas razones, desde las puramente burocrticas hasta las relacionadas con la poltica ambiental. Evidentemente, a menudo se considera que la comparticin de torres y edificios 37

es favorable para el medio ambiente o conveniente por razones estticas. A los reguladores tambin les puede resultar conveniente exigir que los operadores de red concierten acuerdos de comparticin, de modo que estas formas de infraestructura siempre estn abiertas a otros operadores de red, pues as resultara innecesario presentar segundas y terceras solicitudes de permisos. El Gobierno y el regulador de la India realizaron un anlisis econmico completo y vastas consultas con el sector industrial en lo tocante a la posible necesidad y las ventajas de compartir la infraestructura mvil. El regulador, TRAI, public sus recomendaciones sobre comparticin de infraestructuras en abril de 2007 [2]. En la Nota prctica Comparticin de la infraestructura de red mvil en la India se proporciona un panorama general de los anlisis subyacentes y los resultados de los concursos iniciales para la obtencin de subvenciones. Otra opcin consiste en autorizar la itinerancia nacional, compartiendo la cobertura. ste es por ejemplo el caso de la India: se sometieron a subasta las licencias para servicios mviles a escala regional (denominados crculos), y la itinerancia nacional es indispensable para los clientes que viajan fuera de la zona que abarca la licencia de su proveedor. No obstante, cuando las tasas por las comunicaciones itinerantes son relativamente elevadas, esto podra no servirles a los clientes. La posibilidad de que los operadores sigan generando ingresos a partir de llamadas costosas puede actuar como un desincentivo para la ampliacin de las redes, a menos que se promulgue alguna legislacin que limite las tasas de las comunicaciones minoristas e imponga obligaciones de cobertura. Sin embargo, en las situaciones en las cuales un operador de red es ms dominante, la itinerancia nacional puede otorgar al operador de red menos poderoso una oportunidad para competir en zonas en las cuales an no ha prestado servicio. La itinerancia nacional slo se necesitara durante un periodo limitado, hasta que las redes se hayan desplegado de una manera ms uniforme. En diversos pases, como por ejemplo Austria y Australia, la itinerancia nacional ha sido utilizada para promover el ingreso en el mercado de un operador de red 3G que no posee red 2G; el operador de red 3G tiene derecho a negociar acuerdos de itinerancia nacional temporal que abarcan el acceso a las redes 2G de los operadores de red que cuentan tanto con redes 2G como 3G. A falta de estos acuerdos, el operador de red 3G tendra una cobertura muy limitada. Gracias a este tipo de acuerdo, el operador de red 3G puede tener una cobertura nacional pero puede sentirse motivado para ampliar su propia cobertura gracias a las posibles economas de escala. En la Nota prctica Debates sobre la itinerancia nacional en la Unin Europea se aborda este tema. Notas finales [1] Como ejemplos de estos requisitos de acceso abierto cabe citar los concursos por la obtencin de subvenciones AU de Nigeria, Mozambique y Mongolia. [2] Recomendaciones sobre comparticin de infraestructura formuladas por la Autoridad de Reglamentacin de las Telecomunicaciones de la India (TRAI), abril de 2007 www.trai.gov.in/trai/upload/PressReleases/447/recom11apr07.pdf. Documentos de referencia Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en la reforma de las telecomunicaciones, 2008 Acceso abierto y comparticin de infraestructuras (Captulos sobre Comparticin de infraestructura mvil y sobre Itinerancia mvil internacional) Notas prcticas Comparticin de la infraestructura de red mvil en la India Debates sobre itinerancia nacional en la Unin Europea

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3.4.7

Financiacin de iniciativas sobre red troncal

Como el propio acceso y servicio universal (ASU), una red troncal nacional, independientemente del hecho de que ample y conecte a las redes existentes o constituya una nueva red independiente, podra tener que ser candidata para una financiacin sin carcter comercial. Esta financiacin puede tener lugar a travs de toda una serie de mecanismos de financiacin (financiacin estatal, Fondo de Acceso y Servicio Universal (FASU), asociaciones entre los sectores pblico y privado, etc.). Las opciones para la financiacin de las iniciativas relativas a la red troncal son similares a las de la financiacin ASU en general, a saber: Parte de las obligaciones se consignan en las licencias ASU o en otros instrumentos reglamentarios. Al ganar las licitaciones ASU, los operadores de red quedan obligados a proporcionar ASU en nuevas zonas y deben ampliar sus redes troncales para llegar a determinadas regiones. Segn se indic en el 3.4.6, sirven como ilustracin de esto varios concursos por subvenciones ASU organizados recientemente, en los cuales se exige a los ofertantes que proporcionen suficiente capacidad de anchura de banda y acceso a las torres de radiocomunicaciones o a cualquier otro nuevo enlace de red troncal financiado con las subvenciones, y que garanticen un acceso abierto sin discriminacin (en trminos comerciales) [1]. El Captulo 8, Concurso por la obtencin de subvenciones, contiene un documento de referencia con una solicitud de propuestas caracterstica y una especificacin tcnica de este requisito. En funcin del caso, stos podran ser enlaces ramales pequeos o secciones muy considerables de la ruta de transmisin; o incluso incluir mejoras de la red bsica. El Fondo para el Suministro del Servicio Universal de Nigeria es un caso en el cual las subvenciones ASU obtenidas competitivamente se utilizan para financiar varios enlaces de transmisin de hasta 200 km de longitud, junto con servicios al cliente tales como POP Internet y acceso local para servicios de transmisin vocal. En la Nota prctica Red troncal de Nigeria basada en el Programa de Acceso Universal se describen estos principios y la experiencia adquirida. Asignaciones con cargo a fondos pblicos. Los operadores de red pueden solicitar y recibir fondos para ampliar sus redes troncales con el fin de llegar a ciertas regiones. Cuando ms de un operador de red rivaliza por la obtencin de fondos para una misma zona, se puede recurrir a mtodos objetivos (subastas) o subjetivos ("concursos de belleza") para tomar una decisin selectiva. Los fondos pblicos podran no estar reservados nicamente para las telecomunicaciones, es decir que por ejemplo las universidades y otras instituciones tcnicas podran tener aplicaciones y funciones operativas que implican un volumen apreciable de trfico de datos y podran tratar de obtener fondos de los organismos directamente interesados en la educacin o incluso de las Redes Nacionales de Investigacin y Educacin. Por lo general estos fondos no estn destinados a crear infraestructuras fsicas, aunque podran ser adecuados para construir capacidades a partir de las redes existentes. El documento de referencia Ms ancho de banda a menor costo contiene recomendaciones sobre la manera segn la cual las universidades podran trabajar de consuno para obtener ms capacidad a menor costo, mediante la agrupacin de la demanda y otras actividades de planificacin, que crean economas de escala e inciden indirectamente en el costo del ASU. Notas finales [1] Ejemplos de estos requisitos de acceso abierto son los concursos por la obtencin de subvenciones AU de Nigeria, Mozambique y Mongolia

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Documentos de referencia Ms anchura de banda a menor costo (Asociacin para la educacin superior en frica, octubre de 2003) http://www.foundation-partnership.org/pubs/pdf/more_bandwidth.pdf Notas prcticas Red troncal de Nigeria basada en el Programa de Acceso Universal 3.5 Otros enfoques e iniciativas encaminados a la promocin del ASU

Adems de los principales enfoques e iniciativas encaminados al acceso y el servicio universal (ASU) que se expusieron y examinaron en las secciones precedentes, existen algunos otros enfoques, modelos y experiencias que podran ser menos conocidos. En esta seccin se resumen dichos enfoques. Aunque no de manera muy generalizada, las cooperativas estn prestando servicios de comunicaciones en algunas zonas rurales y distantes. En la comunidad del desarrollo algunos se preguntan incluso si las cooperativas no podran ser el modelo ideal para la prestacin de servicios de banda ancha en zonas rurales e indigentes. En el 3.5.1 se examinan la experiencia adquirida hasta la fecha, los factores de xito y las perspectivas del modelo de cooperativas. En el 3.5.2 se consideran ejemplos de diversos pases que presentan importantes desafos para los operadores rurales y regionales, pero que tambin proporcionan el contexto en el cual se podra aplicar con xito una estrategia de licencias a nivel regional o rural con resultados benficos, incluso para la banda ancha. El 3.5.3 se ha consagrado a analizar la experiencia adquirida con las estaciones de radiocomunicaciones locales o comunitarias. Las radiocomunicaciones rurales no slo son importantes para el acceso a los servicios de radiodifusin y el suministro de los mismos, sino que tambin pueden desempear una funcin importante en la propagacin de los beneficios que entraa el acceso a Internet. 3.5.1 Cooperativas rurales

Hay un conjunto de pases que han establecido modelos cooperativos para los servicios de telecomunicaciones, a saber, Argentina, Bolivia, Polonia y los Estados Unidos de Amrica. Es importante sealar que todos estos modelos cooperativos comenzaron a funcionar antes de la introduccin de la tecnologa celular, cuando la norma eran las lneas fijas. Por ejemplo, la mayora de las aproximadamente 300 cooperativas de Argentina han estado en funcionamiento desde el decenio de 1960. Las cooperativas surgieron principalmente en las zonas rurales y distantes a las cuales los operadores nacionales no estaban en absoluto interesados en prestar servicio, dado que las consideraban poco rentables. Muchas de las cooperativas argentinas se hallan en pequeas comunidades aisladas en el sur (Patagonia), en las cuales en su momento los dos operadores existentes haban manifestado expresamente que no deseaban prestar servicio en esas comunidades. Incluso en los Estados Unidos, los proveedores independientes de telecomunicaciones prestan servicio a menos del 5% de los abonados telefnicos del pas; 225 cooperativas forman un subgrupo de proveedores de servicios de telecomunicaciones independientes. No obstante, pese a representar un porcentaje muy reducido, en estos casos las cooperativas rurales son importantes para llegar a esas pequeas comunidades y ofrecerles servicio. Polonia es una excepcin al hecho de que por lo general las cooperativas prestan servicio en aquellas zonas en las cuales ningn otro operador est interesado. A tenor de una nueva ley de telecomunicaciones (1990) se crearon 44 zonas de licencias locales que funcionan en rgimen de competencia con TPSA, el operador tradicional de propiedad estatal. Sin embargo, no todas esas zonas locales eran zonas rurales, pues entre ellas figuraban zonas urbanas y semiurbanas. Algunos 40

de los titulares de licencias locales eran cooperativas, establecidas con la asistencia de la Asociacin Nacional de Cooperativas de Telecomunicaciones (NTCA) y USAID de los Estados Unidos. El nmero de abonados suele girar en torno a 8 500. Se conocen dos cooperativas que siguen siendo operacionales y rentables y han incorporado servicios adicionales tales como Internet, banda ancha, radio y TV. Si se considera la experiencia de las cooperativas se advertir que los siguientes factores les han permitido ser sostenibles y en algunos casos incluso rentables: Suministro de mltiples servicios Numerosas cooperativas de los Estados Unidos tambin poseen empresas subsidiarias de servicios celulares o TV por cable, mientras que las cooperativas polacas incorporaron servicios Internet, de banda ancha y en algunos casos radio y TV. Las cooperativas argentinas a menudo proporcionan otros servicios tales como agua y electricidad, y en 2007 stas fueron autorizadas a ofrecer servicios de telefona mvil. Subvenciones o acuerdos de interconexin favorables Las cooperativas polacas se establecieron con un aporte apreciable de financiacin de donantes y sus administradores negociaron acuerdos de interconexin razonables con el operador tradicional de red fija. En los Estados Unidos los operadores rurales, con inclusin de las cooperativas, reciben subvenciones para prestar servicios en zonas de costo elevado (nicamente en 2006 esa cifra ascenda a 4 100 millones USD). Posicin monopolista de facto Histricamente, la mayora de las cooperativas comenzaron como nicos proveedores de telecomunicaciones en su zona de servicio, por lo cual acaparaban toda la demanda potencial y no necesitaban funcionar sujetas a presiones competitivas. Con el surgimiento de la tecnologa celular, la posicin de proveedor nico se ha visto con frecuencia menoscabada. Pases de renta media y servicios a los hogares Los pases que poseen cooperativas son pases de renta media-baja (Bolivia), media-alta (Argentina y Polonia) y alta (Estados Unidos). Las cooperativas proporcionan servicios a los hogares y stas no resultaran sostenibles en comunidades en las cuales slo una minora puede permitirse sufragar servicios privados. Comparticin de infraestructuras y recursos Dado que muchas cooperativas tambin proporcionan otros servicios tales como el suministro de electricidad y agua, aplican mecanismos de facturacin, contabilidad y recaudacin y tienen una plantilla de recursos humanos, lo que les permite reducir los gastos generales. La sustentabilidad de las cooperativas se ve favorecida an ms por el hecho de que su personal directivo con frecuencia trabaja a ttulo gratuito. El hecho de que los modelos cooperativos desempeen o no una funcin en las futuras polticas de acceso y servicio universal depender de diversos factores y circunstancias especficas del pas que considere dichos modelos. Algunos estiman que las cooperativas son el modelo potencial para la prestacin de servicios de banda ancha a las comunidades. Un ejemplo reciente en los Estados Unidos es la Mid-Atlantic Broadband Cooperative (MBC), creada en 2003 por un grupo de dirigentes regionales, con la finalidad de revitalizar la economa regional en la regin del sur de Virginia. En 2004, MBC elabor un plan para construir ms de 700 millas de nueva infraestructura de fibra ptica y es propietaria de las instalaciones y de la infraestructura. El proyecto se empez a ejecutar con 6 millones USD concedidos a ttulo de donacin por el Departamento de Comercio de la Administracin de Desarrollo Econmico de los Estados Unidos, junto con una financiacin adicional de 34 millones USD concedida por la Virginia Tobacco Commission (VTC). Hoy en da, esa red de 700 millas de fibra ptica es operacional. La MBC tambin es un vendedor mayorista de servicios de banda ancha, y proporciona la infraestructura necesaria para atraer la actividad econmica a las zonas rurales de Virginia. La MBC y la VTC estn financiando proyectos

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experimentales "del ltimo tramo" en cinco ciudades distintas de Virginia. Las empresas y los habitantes de toda la regin de Virginia sacan provecho de esta iniciativa de MBC [1]. En el 3.3.2 se examinan con mayores detalles algunos factores, por ejemplo los aspectos relativos a la sustentabilidad antes abordados y otros factores relacionados con las redes comunitarias y la participacin de la comunidad. Al parecer, los modelos cooperativos podran ser preferibles para comunidades o zonas a las que no prestan servicio los proveedores comerciales (los cuales no se ven atrados por las subvenciones en el marco de un Fondo de Acceso y Servicio Universal (FASU)) o en zonas con gran precariedad de servicios. Las cooperativas podran no resultar adecuadas si existen otras alternativas viables en el mercado y con los proveedores comerciales. Notas finales [1] Para mayores detalles, vase http://mbc-va.com/ 3.5.2 Concesin de licencias al operador regional o rural

A mediados del decenio de 1990 se comenzaron a conceder en Amrica Latina licencias de alcance rural o regional como resultado de la primera generacin de Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU) segn se describe en el 3.2.1. stas a menudo utilizan tecnologa almbrica fija o VSAT. Hoy en da, el principal desafo que tienen ante s estos operadores rurales es la propagacin de operadores celulares que compiten con ellos en zonas en las cuales en una poca haban sido los nicos proveedores de servicio. Asimismo, en algunas comunidades distantes que utilizan VSAT, los costos de explotacin y mantenimiento superan a los ingresos recibidos y a las subvenciones por las cuales se presentaron ofertas. Incluso antes de la expansin de la telefona mvil, se saba que algunos de esos operadores rurales no iban a ser viables desde el punto de vista comercial [1]. Un ejemplo posterior de operadores rurales es el de la Repblica Sudafricana. A partir de 2002 el Organismo para el Servicio Universal se centr en la financiacin de los nuevos operadores titulares de licencias para la prestacin de servicios en zonas mal atendidas (Underserved Area Licensees, USAL), previamente denominados pequeas, medianas y microempresas (Small, Medium and Micro Enterprises, SMME). Como su nombre indica, estos operadores reciben licencias para proporcionar servicios de transmisin vocal y de datos en distritos rurales mal atendidos con menos de un 5% de densidad de telefona fija. De un total de 27 posibles zonas de licencias, siete USAL han estado recibiendo donaciones de 5 millones de SAR cada uno tras obtener su licencia del Organismo, as como compromisos de prstamos exentos de inters por una cuanta de 10 millones de SAR a lo largo de los tres primeros aos. Varios de los USAL han comenzado a ofrecer servicios mediante la reventa de servicios mviles de uno de los operadores mviles establecidos. El principal problema que plantea el sistema de USAL es que fue concebido para un entorno del mercado de lnea fija, pero luego la situacin fue cambiando debido al nmero cada vez mayor de medidas de liberalizacin adoptadas por el Gobierno, con lo cual se mejor el entorno general del sector y se aceler la expansin del mercado, con inclusin de los operadores mviles, como consecuencia de lo cual ahora se concede menos proteccin a los USAL subvencionados. A continuacin se resumen algunos de los desafos a los que deben hacer frente los operadores rurales o regionales de alcance ms reducido: Poder adquisitivo Los grandes vendedores de equipos podran prestar escasa atencin o apoyo a los pequeos operadores, y las perspectivas de descuentos en volumen son muy limitadas. Atraccin de financiacin Por lo general a los pequeos operadores rurales les resulta difcil obtener financiacin, pues sus actividades podran ser slo marginalmente rentables y los inversores podran tener menos confianza y estar menos dispuestos a aportar

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financiacin. As pues, algunos de los primeros operadores rurales fueron en realidad subsidiarios de los vendedores de equipos VSAT o de telecomunicaciones rurales. Atraccin de recursos humanos Si tiene la posibilidad de elegir, el personal calificado y directivo se podra sentir menos inclinado a optar por los pequeos operadores rurales y ms dispuestos a trabajar en las grandes ciudades. Economas de escala El costo de los elementos habituales que necesita un proveedor de servicio de telecomunicaciones rural o regional, por ejemplo, programas informticos de facturacin, es proporcionalmente superior al costo que debe sufragar un operador nacional, aunque los avances de la informtica, las nuevas tecnologas y la personalizacin podran atenuar este problema. Negociacin de acuerdos de interconexin Los operadores menos importantes se encuentran en una posicin de desventaja y no prioritaria al negociar acuerdos con los mayores operadores nacionales. Presiones competitivas y aumento de la liberalizacin Los operadores ms pequeos son menos capaces de hacer frente a las presiones competitivas cuando los operadores nacionales ms importantes amplan, con el correr del tiempo, el alcance de sus actividades, para abarcar a las zonas rurales menos atendidas, es decir que un operador titular de una licencia nacional y un operador titular nicamente de una licencia rural no se encuentran en un pie de igualdad. Por lo tanto, en general los operadores rurales necesitan un mayor grado de proteccin reglamentaria, lo que a menudo complica el rgimen de reglamentacin, ya que se necesita una reglamentacin especialmente adaptada a las necesidades de los titulares de licencias rurales y ello est en pugna con la tendencia hacia el aumento de la liberalizacin.

Venezuela es un ejemplo interesante de un pas en el cual se introdujeron licencias regionales sin organizar una subasta basada en subvenciones mnimas. Debido a la incapacidad de CANTV, el operador tradicional de lnea fija, de atender sus obligaciones en zonas rurales, a mediados del decenio de 1990 se concedi licencia a tres operadores rurales regionales, cada uno para una regin diferente del pas. No se autoriz a los operadores existentes a presentar ofertas para obtener esas licencias. Se exigi a los operadores que cumplieran en primer lugar con los objetivos de despliegue rural, antes de permitirles ampliar el alcance de sus servicios para abarcar zonas urbanas. Se exigi a los operadores regionales que proporcionasen servicio en las zonas rurales no abarcadas por CANTV, con inclusin de telfonos pblicos y lneas fijas o mviles. Se fijaron metas especficas de despliegue para los operadores rurales: a lo largo de un periodo de cinco aos tras la obtencin de la licencia stos deban instalar entre 17 000 y 42 000 lneas. En realidad hacia fines de 1999 slo se haba instalado un pequeo nmero de lneas principales. Posteriormente, para que las licencias rurales resultasen ms atractivas, se autoriz a los operadores titulares de las mismas a ofrecer acceso fijo, as como servicios de larga distancia, internacionales, mviles y multimedios. En 2006 los dos operadores regionales, Digicel e Infonet (ambos GSM), fueron adquiridos por Digitel, el tercer operador regional, con el fin de crear un operador GSM de alcance nacional. La disponibilidad de datos sobre el xito real de estas licencias regionales es limitada. En general se considera que la tasa de penetracin de Internet y de telefona rural en Venezuela sigue siendo baja. Las lecciones que se pueden extraer de esta experiencia, tambin a la luz de la posibilidad de adoptar una estrategia de concesin de licencias a escala rural o regional para el desarrollo de la banda ancha, son las siguientes: existe la tendencia mercantil manifiesta de que los operadores rurales o regionales se transformen en operadores nacionales, ya sea al ser comprados por un operador nacional o bien a causa de su propio impulso a ampliar el alcance de sus actividades y transformarse ellos mismos en operadores nacionales. As pues, los operadores regionales o rurales podran constituir un fenmenos temporal; y 43

el establecimiento de operadores regionales puede ser un mecanismo eficaz para introducir nuevos operadores e intensificar la competencia. Si una licencia regional se centra en las zonas menos atendidas y se asocia al incentivo de ser transformada en una licencia nacional dentro de un periodo de tiempo razonable, se puede obtener el triple resultado siguiente: a) aumento de la prestacin de servicios en zonas anteriormente no atendidas; b) intensificacin de la competencia; y c) los interesados dispondran de un periodo de tiempo para prepararse y adaptarse a la intensificacin de la competencia.

Notas finales [1] Para mayores detalles, vase Bjrn Wellenius, Reduccin de las disparidades en cuanto al acceso a las comunicaciones rurales, Chile, 1995-2002 3.5.3 Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias y locales

Las estaciones de radiocomunicaciones comunitarias o locales pueden desempear una importante funcin en la poltica y el programa de acceso y servicio universal, en particular cuando dicha poltica abarca tambin a los servicios de radiodifusin. Aunque no existe ninguna definicin consagrada de lo que significa ASU en el mbito de la radiodifusin, hay cierto grado de consenso en lo tocante a sus dimensiones fundamentales, a saber: Alcance Se debe proporcionar a la totalidad de la poblacin un servicio a escala nacional, con inclusin de la poblacin que habita en zonas rurales y distantes. Por lo general las entidades pblicas de radiodifusin deben tener un alcance de radiodifusin nacional. Las entidades privadas de radiodifusin, en cambio, no tienen por qu llegar necesariamente a toda la poblacin (aunque ello es beneficioso), siempre que sta tambin tenga acceso a otros medios de radiodifusin locales. Asequibilidad Se refiere a la asequibilidad del dispositivo real de recepcin de radiodifusin (por ejemplo, un aparato de radio o televisin). En muchos pases en desarrollo, los ciudadanos que habitan en zonas rurales slo pueden permitirse comprar receptores de radio, puesto que los aparatos de televisin suelen ser demasiado costosos. Se estn entablando debates sobre el acceso a la TV a escala comunitaria, y algunos promotores de centros comunitarios multimedios incluyen a la TV (por ejemplo, la UNESCO). Medios de comunicacin local, pluralidad y diversidad ste es el aspecto ms importante del ASU en el contexto de la radiodifusin. Se considera indispensable velar por que todos los ciudadanos tengan acceso a una estacin de radio local como un foro para deliberaciones y expresin cultural a escala local. Es importante que los medios de comunicacin local ofrezcan una diversidad de contenidos y una pluralidad de opiniones e informacin. Debido a sus costos ms elevados y a sus mayores necesidades tcnicas, la televisin local est lejos de constituir una prioridad ASU. As pues, en lo tocante al ASU en la esfera de la radiodifusin, cabe sealar los principales requisitos siguientes: 1) servicio a escala nacional prestado por la entidad pblica de radiodifusin y/o las entidades privadas de radiodifusin; y 2) acceso a una estacin de radio local (comunitaria o privada, con obligaciones de servicio pblico). Por consiguiente, muchos pases estiman que las estaciones de radio comunitarias son esenciales. En el mundo desarrollado, Alemania, Francia, Canad y los Estados Unidos aplican polticas especficas sobre radiodifusin rural y radiodifusin comunitaria/local. En la Nota prctica: Diferentes modelos de radiocomunicacin local en Francia se proporciona un ejemplo de una 44

poltica local al respecto. Per, Bolivia, Colombia, Venezuela, Argentina y Ecuador cuentan con una legislacin eficaz en materia de radiodifusin rural, autctona, educativa y comunitaria. En frica, algunos de los pases que aplican polticas ms eficaces en esta esfera son Mal, Benin y la Repblica Sudafricana. En la Nota prctica: Radios comunitarias rurales en Mal se proporciona un ejemplo de radio comunitaria. Las estaciones de radio locales y comunitarias son an ms importantes cuando se consideran conjuntamente con el acceso a Internet. En muchos casos, la utilizacin eficaz de Internet en favor del desarrollo exige intermediarios comunitarios capaces de superar los problemas de analfabetismo, falta de capacitacin TIC y las barreras lingsticas de Internet. Las radios rurales locales que cuentan con acceso a Internet se estn perfilando como un intermediario satisfactorio, dado que son accesibles, asequibles y de produccin poco costosa. Adems, la radio es un medio masivo y oral que promueve la interaccin comunitaria y la comunicacin social. La radio e Internet pueden beneficiarse mutuamente de las siguientes maneras: recursos Internet para que las estaciones radioelctricas intercambien informacin y programacin, tales como InterWorld Radio, proporcionando acceso a una amplia gama de informes periodsticos sobre una diversidad de temas; y estaciones radioelctricas que utilizan Internet para proporcionar una variedad de informacin a su audiencia; un ejemplo bien conocido es el Proyecto Internet Kothmale de Sri Lanka, con el apoyo de la UNESCO. Definiciones A tenor de la Ley de Radiodifusin 4 de 1999 de la Repblica Sudafricana, un "servicio de radiodifusin comunitario" es un servicio que: est totalmente controlado por una entidad sin fines lucrativos y se proporciona sin carcter comercial; se presta a una comunidad en particular; estimula a los miembros de la comunidad que lo reciben, o a las personas asociadas con la misma o que promueven sus intereses, a participar en la seleccin y el suministro de programas que se han de difundir en el marco de dicho servicio de radiodifusin; podra financiarse con donaciones, patrocinios o publicidad, o bien mediante la imposicin de derechos de abono, o mediante una combinacin de stos. En Francia, adems de la entidad local de radiodifusin comunitaria, el regulador (Conseil Superieur de lAudiovisuel, CSA) hace una distincin entre tres tipos de radiocomunicacin local: radiocomunicacin local comunitaria; servicio de radiocomunicacin local comercial sin programacin nacional; y servicio de radiocomunicacin local comercial que tambin difunde programacin nacional. Independientemente del hecho de que la estacin local sea o no una estacin comunitaria, una parte importante de su mandato consiste en proporcionar un foro local, y por consiguiente es conveniente que sta sea de propiedad local y que cumpla con ciertas obligaciones en lo tocante al acceso comunitario y la produccin local. Sin estas obligaciones podra darse la situacin de que el 100% de las estaciones sean repetidoras de la programacin procedente de la capital, a expensas del acceso local. Financiacin y sustentabilidad Hay toda una serie de opciones de financiacin para las estaciones de radiocomunicaciones locales comunitarias. Lo ms comn es que stas se financien a s mismas mediante una combinacin de donaciones, publicidad, patrocinios e imposicin de derechos de abono, a escala nacional e internacional. No obstante, en los pases en desarrollo rara vez se imponen derechos de abono. 45

Entre los ejemplos de modelos de financiacin que han sido impuestos en aplicacin de la poltica estatal cabe citar los siguientes: El Fondo de Acceso y Servicio Universal (FASU) de Colombia, Compartel, est administrado por el Ministerio de Comunicaciones y aplica un programa conjunto con el Ministerio de Cultura y un fondo estatal especial destinado a proyectos de desarrollo conocido como FONADE. El fondo proporciona financiacin parcial para radiocomunicaciones comunitarias en el marco de un programa denominado "Comunidad". Actualmente, Compartel financia entre dos y seis estaciones de radio comunitarias en aproximadamente 25 departamentos del pas. Compartel obtiene fondos de un gravamen que se impone principalmente a los operadores de telecomunicaciones, aunque las entidades de radiodifusin comerciales tambin deben contribuir a dicho fondo. En la Nota prctica: Acceso universal a las estaciones de radio comunitarias en Colombia se proporcionan mayores detalles sobre el modelo de Colombia. No obstante, el programa especfico de radiocomunicaciones comunitarias de Colombia constituye una excepcin entre los FASU. El FASU de Per slo financia ocasionalmente proyectos experimentales que tienen algn elemento de radiocomunicacin comunitaria, pero apunta principalmente a Internet. El FASU de Ghana, GIFTEL, est autorizado a financiar proyectos sobre medios de comunicacin comunitarios que combinan Internet y la radiodifusin comunitaria. Otros gobiernos, como el de la Repblica Sudafricana y el de Mal, no proporcionan ningn apoyo financiero concreto a las estaciones de radio comunitarias, y por ende stas deben financiarse a s mismas. En algunas comunidades pobres de la Repblica Sudafricana esta poltica est creando problemas, pues no se pueden hacer los gastos publicitarios pertinentes para promover una estacin de radiocomunicaciones. Aunque Mal cuenta con ms de 300 estaciones de radio comunitarias, algunas de ellas se encuentran en una situacin precaria; esta situacin se ve agravada cuando es necesario sustituir los antiguos equipos. Francia ha establecido un fondo especial para las entidades de radiodifusin local comunitarias, que obtiene sus recursos de un gravamen especial impuesto a los gastos en publicidad por radio y TV, y que pagan quienes hacen la publicidad. Las estaciones que estn calificadas para ello pueden recibir fondos parciales para ayudarlas con la instalacin inicial, o subvenciones para cubrir una parte de sus gastos de explotacin y sus compras de equipos. No obstante, las estaciones de radio comunitarias deben cumplir con ciertos requisitos sobre la base de los cuales se determina si stas renen los criterios especficos para recibir fondos y la cuanta de los mismos. Entre esos criterios figura la capacidad de las estaciones para obtener fondos locales y la calidad de su programacin. Una de las condiciones es que la publicidad represente como mximo el 20% de su volumen anual de negocios y otra que difundan cuatro horas de programacin local por da. Los gobiernos de algunos pases (por ejemplo, Estados Unidos de Amrica, Chile, Mxico y Brasil) imponen restricciones a las estaciones de radio comunitarias en lo que respecta a la publicad. Estas restricciones son absolutas, es decir que no autorizan publicidad alguna, o bien imponen un tope de publicidad que no permite rebasar ciertos lmites (vase el ejemplo de Francia antes mencionado). El caso de Botswana es nico, por cuanto se autorizan las donaciones nacionales e internacionales a las estaciones de radio comunitarias nicamente durante los primeros aos de funcionamiento. Por ltimo, las restricciones pueden estar relacionadas con el contenido, como por ejemplo no autorizar el patrocinio por partidos polticos o autorizar nicamente la publicidad que tenga un carcter local. En la Repblica Sudafricana las estaciones de radio comunitarias reciben tarifas preferenciales de Sentech, la empresa de distribucin de seales, tras un anlisis efectuado por la propia Sentech y el Departamento de Comunicaciones. En un principio las estaciones comunitarias no recurran a Sentech porque no podan permitirse pagar sus tarifas y se limitaban a su propia distribucin de seales, lo que tena como resultado una cobertura 46

insuficiente. La Nota prctica Radiocomunicaciones comunitarias en zonas rurales de la Repblica Sudafricana contiene ms detalles sobre la experiencia sudafricana. Cabe sacar la conclusin de que cierta financiacin parcial de las estaciones de radiodifusin comunitarias locales resulta claramente beneficiosa y puede proceder de fondos estatales y de un pequeo gravamen impuesto a los ingresos generados por la publicidad. Sin embargo, tambin es pertinente exigir a las estaciones comunitarias que obtengan cierto volumen de fondos ellas mismas y presenten solicitudes al respecto. Estas condiciones son necesarias, ya que no todas las estaciones podran necesitar apoyo. Adems, la necesidad de que stas cumplan con ciertos criterios obligara a efectuar controles mnimos de la calidad antes de distribuir la asistencia. Se propone que los criterios no incluyan forzosamente un juicio del contenido de la programacin, sino que en vez de ello se centren en indicadores tales como: el volumen de programacin local; la cuanta del apoyo que recibe la estacin de radiocomunicaciones de la comunidad local a la que ofrece servicios; el grado de participacin comunitaria en la programacin. Adems, es indispensable que las estaciones comunitarias, aunque no funcionen con carcter comercial, sean capaces de generar sus propios fondos por todos los medios posibles. Si se imponen restricciones a su capacidad para generar ingresos, esas restricciones se deben determinar cuidadosamente. Un ejemplo de una restriccin positiva sera la limitacin del patrocinio por partidos polticos, salvo en periodos de eleccin. Apoyo habilitador, especialmente en el marco de la reglamentacin Un anlisis de los diversos estudios de casos de radiocomunicaciones comunitarias pone claramente de relieve que un apoyo habilitador y una reglamentacin eficaz son importantes para el xito de sus actividades. A continuacin se indican los principales aspectos de una reglamentacin eficaz y un apoyo habilitador: Exoneracin o pago de una cuanta mnima por el espectro radioelctrico, por ejemplo 20 USD al ao (Colombia, Mal). Creacin de una oficina de apoyo especial, dentro del Ministerio de Comunicaciones, dedicada a prestar asistencia a las estaciones de radiocomunicaciones comunitarias (Colombia). Simplificacin de los procedimientos para obtener licencias con miras a prestar servicios de radiodifusin comunitaria (Colombia, Mal), incluida la supresin de estudios tcnicos innecesarios. Ofrecimiento de competencia tcnica a las estaciones de radiocomunicaciones comunitarias (aspecto considerando en Colombia). Creacin de asociaciones nacionales de estaciones comunitarias rurales con el fin de prestar apoyo a dichas estaciones y promover sus intereses, como en la Repblica Sudafricana, Francia y Mal. Adems, esas asociaciones a menudo estn ms capacitadas para atraer financiacin nacional e internacional con destino a programas de capacitacin, etc. Supresin de derechos de licencia (Mal). Reglamentacin clara desde un principio. En la Repblica Sudafricana la autoridad de radiodifusin independiente comenz a expedir licencias para la radiodifusin comunitaria en 1994, pero slo aclar cul era el marco de reglamentacin de esas licencias en 1997, como resultado de lo cual numerosas estaciones comunitarias funcionaban en total incertidumbre y con licencias temporales.

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Regulador con suficiente capacidad como para examinar y tramitar las candidaturas para el establecimiento de estaciones de radiocomunicaciones comunitarias (Repblica Sudafricana). Duracin suficiente de la licencia; se desaconseja enrgicamente la expedicin de licencias temporales iniciales como en el caso de la Repblica Sudafricana. En Francia las estaciones comunitarias reciben licencias vlidas por cinco aos y al terminar ese plazo pueden solicitar una renovacin.

Documentos de referencia Radio and the Internet: Mixing media to bridge the digital divide, Bruce Girard, in: The One to Watch Radio, New ICTs and Interactivity, 2006 Community radio social impact assessment: Removing barriers, increasing effectiveness, Amarc 2007 Making waves Stories of participatory communication for social change, Rockefeller Foundation 2001 Notas prcticas Diferentes modelos de radiocomunicaciones locales en Francia Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias rurales en Mal Acceso universal a las radiocomunicaciones comunitarias en Colombia Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias rurales en la Repblica Sudafricana.

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