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Accs la nationalit franaise : revenir des critres justes et transparents

Projet de rapport de M. Patrick Mennucci (extraits), rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois sur limmigration, lintgration et laccs la nationalit franaise

SOMMAIRE ___

Pages

I. UNE CHUTE BRUTALE DES NATURALISATIONS .............................................. 5 A. Principal mode dacquisition de la nationalit franaise ................................. 5 1. Lacquisition du fait de la naissance et de la rsidence en France ............................ 6 2. Lacquisition par dclaration raison du mariage ..................................................... 6
a. Une dure de vie commune de quatre ans ................................................................................. 6 b. Une communaut de vie tant affective que matrielle .............................................................. 6 c. La matrise de la langue franaise ............................................................................................. 7 d. Les empchements ...................................................................................................................... 7 e. Lopposition du Gouvernement .................................................................................................. 8 f. Statistiques................................................................................................................................... 9

3. La naturalisation ........................................................................................................... 9
a. ge et capacit juridique du demandeur ................................................................................. 10 b. La rsidence rgulire en France ............................................................................................ 10 c. La condition de stage ................................................................................................................ 11 d. Le comportement du demandeur ............................................................................................. 12 e. Lassimilation ........................................................................................................................... 13

4. La rintgration .......................................................................................................... 15 B. les naturalisations ont connu une chute brutale entre 2010 et 2012. ........... 16 1. Une chute de prs de 30 % en 2011, qui se poursuit en 2012 ................................... 16 2. Le nombre total de dcisions est rest stable en 2011, en dpit dune lgre baisse des demandes .............................................................................................. 17 3. La hausse du taux de dcisions dfavorables est lorigine de la diminution du nombre de naturalisations .................................................................................... 18 II. UN DURCISSEMENT DE LACCS LA NATIONALIT FRANAISE OPR DANS LOPACIT LA PLUS COMPLTE ........................................ 19 A. La chute constate rsulte principalement dun changement de la doctrine ministrielle .............................................................................. 20 1. Une hausse considrable des dcisions dajournement et de rejet ........................... 20 2. Une hausse considrable des ajournements fonds sur le dfaut dinsertion professionnelle et le sjour irrgulier .................................................................... 21

B. Un changement opr dans lopacit la plus complte .................................... 22 1. Des instructions ministrielles confidentielles........................................................... 22
a. Le durcissement de lapprciation de linsertion professionnelle .......................................... 23 b. Le durcissement de lapprciation du sjour irrgulier .......................................................... 24

2. Quelques dcisions rvlant de graves drives .......................................................... 25 C. Des effets amplifis par la dconcentration des procdures de naturalisation ............................................................................................... 26 1. Des dcisions dfavorables prises directement par les prfets .................................. 26 2. Une rduction des dlais et des stocks en partie obtenue via la hausse des dcisions dajournement ....................................................................................... 27 3. Limpact de la dconcentration sur le taux de dcisions dfavorables..................... 27 4. Limpact de la dconcentration sur lgalit de traitement des demandeurs ........... 28 D. Les effets limits de la loi du 16 juin 2011 ....................................................... 29 III. REFONDER LACCS LA NATIONALIT FRANAISE SUR DES CRITRES CLAIRS, JUSTES ET TRANSPARENTS .................................... 29 A. Changer la doctrine ministrielle en tablissant des critres clairs, quitables et uniformes, inscrits dans une circulaire .................................... 30 1. Inscrire les critres applicables dans une circulaire ................................................. 30 2. Revenir des critres justes et quitables .................................................................. 30 B. Rformer la gestion politico-administrative de la nationalit ............................ 31 1. La dtermination du ministre charg des naturalisations....................................... 31 2. Rformer la dconcentration de la procdure de naturalisation .............................. 32 3. Amliorer laccueil des demandeurs .......................................................................... 33 C. Renforcer le contrle parlementaire................................................................. 33

Mesdames, Messieurs, Laccs la nationalit franaise est une tape essentielle dun parcours dintgration russi. Or, les naturalisations, qui constituent la principale voie dacquisition de la nationalit franaise, ont connu une chute brutale, en 2011 puis au premier semestre 2012. Votre rapporteur pour avis a voulu comprendre et analyser les causes de cette diminution, afin de dmler ce qui pouvait rsulter dune baisse des demandes, des modifications lgislatives et rglementaires intervenues en 2011, de la dconcentration des procdures de naturalisation ou dun durcissement de lapprciation des critres fixs par les textes. Il lui est galement apparu ncessaire, aprs plusieurs lgislatures marques par la dfiance lgard des trangers, de consacrer son premier avis laccs la nationalit : la France est une terre daccueil, et la naturalisation, une force pour notre pays. Lanalyse mene dmontre que laccs la nationalit franaise a t, ces dernires annes, entrav. Un durcissement de lapprciation des critres de naturalisation a t opr par le prcdent Gouvernement, en catimini, par le biais dinstructions ministrielles confidentielles adresses aux prfets. Les effets de ce durcissement de la doctrine ministrielle ont t amplifis par la dconcentration des procdures de naturalisation. Celle-ci, prsente comme une simple rforme administrative destine rduire les dlais dinstruction, a conduit une hausse mcanique du taux de dcisions ngatives. Des milliers dtrangers mritants, parfaitement insrs dans la socit franaise et qui souhaitaient rejoindre notre communaut nationale, se sont ainsi vus opposer un refus, au motif, par exemple, quils ntaient pas titulaires dun contrat dure indtermine ou quils taient entrs illgalement en France, il y a plus de vingt ans. Il convient de mettre un terme ces drives. La France ne doit pas cder la tentation du repli. La circulaire du ministre de lIntrieur du 16 octobre 2012 constitue une premire tape, importante, en ce sens. Elle a rpondu, par anticipation, plusieurs des recommandations de votre rapporteur pour avis. Une seconde tape suivra, qui remettra plat lensemble des critres et leur condition dapprciation. Votre rapporteur pour avis formule des recommandations sur ce point. Principale voie dacquisition de la nationalit franaise, les naturalisations ont connu une chute brutale entre 2010 et 2012 (I). Cette chute, dune ampleur indite, rsulte dun durcissement de la doctrine ministrielle en la matire, opr dans lopacit la plus complte, sans aucun dbat au Parlement (II). Face ces drives, il convient de refonder laccs la nationalit franaise sur des critres clairs et transparents (III).

I. UNE CHUTE BRUTALE DES NATURALISATIONS

Principal mode dacquisition de la nationalit franaise, les naturalisations ont connu une chute brutale en 2011, qui sest poursuivie au premier semestre 2012. Cette chute ne rsulte pas dune diminution du nombre des demandes et des dcisions rendues, mais dune hausse sans prcdent du taux de dcisions ngatives.
A. PRINCIPAL MODE DACQUISITION DE LA NATIONALIT FRANAISE

Il existe quatre voies principales (1) dacquisition de la nationalit franaise pour les personnes nes trangres ou apatrides : la naissance et la rsidence en France, le mariage, la naturalisation et la rintgration. Les deux premires rsultent dune dclaration, tandis que les deux dernires sont prononces par dcret du Premier ministre. La naturalisation est, quantitativement, la plus importante de ces quatre modes dacquisition de la nationalit : en 2010, elle a reprsent prs de 62 % de lensemble des acquisitions (effets collectifs inclus). Rappelons quen application du principe de leffet collectif, pos par la loi du 26 juin 1889, les enfants mineurs non maris acquirent la nationalit en mme temps que leurs parents, sils rsident avec eux de manire habituelle.

LES ACQUISITIONS DE LA NATIONALIT FRANAISE SELON LA MODALIT DACQUISITION 2011 1995 Acquisitions enregistres (A + B) A - Par dcret (y c. effets collectifs) dont effets collectifs - Naturalisations - Rintgrations B - Par dclaration (y c. effets collectifs) - Par mariage dont effets collectifs - Manifestation de volont - Dclaration anticipes dont 13-15 ans - Autres dclarations C - Dclaration sans formalits Ensemble des acquisitions (A+B+C) 2 896 30 526 35 883 17 593 2 038 8 570 27 258 19 855 1 291 2 966 26 881 20 301 1 280 2 553 26 945 20 763 1 397 2 576 25 639 20 248 1 347 2 335 23 771 19 179 1 405 2 363 23 086 18 514 1 238 2 455 1 183 2122 1% 1,9% 100% 23 342 20,4% 36 280 4 587 51 543 18 121 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Effectif % 98,1% 57,8% 17,3%

92 410 141 455 151 861 145 315 129 426 135 117 133 479 140 820 112 462 40 867 77 478 101 785 1 308 68 750 8 728 63 977 26 056 24 653 32 817 89 100 12 685 50 076 21 527 812 87 878 28 309 77 655 10 223 57 437 29 276 1 101 70 095 22 776 64 046 6 049 59 331 30 989 1 122 91 918 28 876 84 323 7 595 43 199 16 213 628 91 948 28 435 84 730 7 218 41 531 16 355 700 94 573 29 268 88 509 6 064 46 247 21 923 901 46 189 21 664 20 763 66 273 19 794

40,3% 18,9% 18,1%

92 410 150 025 154 827 147 868 132 002 137 452 135 842 143 275 114 584

Source : SGII, ministre de lIntrieur

(1) Outre ces quatre voies principales, signalons quil est possible dacqurir la nationalit franaise par dautres voies, statistiquement moins importantes, voire marginales pour certaines dentre elles : ladoption, plnire (art. 20, alina 2, du code civil) ou simple (art. 21-12, alinas 1 et 2, du mme code), lapplication des dispositions relatives aux enfants recueillis en France (art. 21-12, alinas 3 et 4, du code civil), la possession dtat de Franais (art. 21-13 du code civil), lacquisition par un tranger engag dans les armes franaises (art. 21-19, 4 et 21-14-1 du code civil) et, enfin, lannexion de territoires (art. 17-8 du code civil).

1. Lacquisition du fait de la naissance et de la rsidence en France

Tout enfant n en France de parents trangers acquiert, de plein droit et de faon automatique, la nationalit franaise sa majorit si, cette date, il rside en France ou sil a eu sa rsidence habituelle en France pendant une priode continue ou discontinue dau moins cinq ans, depuis lge de onze ans (art. 21-7 du code civil). Cette acquisition de la nationalit franaise la majorit peut tre anticipe, entre 13 et 16 ans, par les parents de lenfant concern avec son consentement, ou entre 16 ans rvolus et 18 ans, par le mineur concern, sans autorisation parentale. Cette acquisition anticipe prend la forme dune dclaration. Ces dclarations acquisitives doivent tre effectues auprs du greffier en chef du tribunal dinstance comptent en matire de nationalit ou, Paris, auprs du ple de la nationalit franaise de Paris. Leur gestion relve du ministre de la Justice. En 2011, 23 342 enfants mineurs ont acquis la nationalit franaise en application dune dclaration anticipe.
2. Lacquisition par dclaration raison du mariage

Un tranger qui se marie avec une personne de nationalit franaise dispose du droit de devenir franais, si certaines conditions sont runies. Contrairement la naturalisation, lacquisition de la nationalit raison du mariage constitue un droit, auquel le Gouvernement peut seulement sopposer, sous le contrle du juge, pour dfaut dassimilation ou indignit.
a. Une dure de vie commune de quatre ans

Une dure de vie commune de quatre ans est exige, depuis la loi n 2006-911 du 24 juillet 2006. Elle est porte cinq ans lorsque ltranger na pas rsid de manire permanente et rgulire au regard du droit au sjour des trangers pendant au moins trois ans en France compter du mariage (sauf si le conjoint franais tait inscrit, pendant la dure de la communaut de vie ltranger, au registre des Franais tablis hors de France). Rappelons que cette dure a beaucoup vari en fonction des alternances politiques : elle tait de deux ans avec la loi n 93-933 du 22 juillet 1993 ; rduite un an par la loi n 98-170 du 16 mars 1998, la loi n 2003-1119 du 26 novembre 2003 la ramene deux ans, avant que la loi du 24 juillet 2006, prcite, la porte quatre, voire cinq ans.
b. Une communaut de vie tant affective que matrielle

La communaut de vie tant affective que matrielle ne doit pas avoir cess entre les poux depuis le mariage et le conjoint franais doit avoir conserv sa nationalit.

c. La matrise de la langue franaise

Le conjoint tranger doit galement justifier dune connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue franaise . Depuis la loi du 26 novembre 2003, la matrise du franais est devenue une condition de recevabilit, apprcie au stade de lenregistrement de la demande, et non plus lun des deux motifs pour lesquels le Gouvernement pouvait sopposer lacquisition de la nationalit. Le niveau de langue exig et ses modalits dvaluation, fixs par le dcret n 2011-1265 du 11 octobre 2011 pris pour lapplication de la loi n 2011-672 du 16 juin 2011 et larrt du mme jour, sont identiques ceux requis des candidats la naturalisation. Ainsi, depuis le 1er janvier 2012, le postulant doit dmontrer sa comprhension des points essentiels du langage ncessaires la gestion de la vie quotidienne et aux situations de la vie courante et tre capable dun discours simple et cohrent sur des sujets familiers dans ses domaines dintrt . Ce niveau correspond au niveau B1 du Cadre europen commun de rfrence pour les langues (CECRL) du Conseil de lEurope, rubriques couter , prendre part une conversation et sexprimer oralement en continu . Depuis cette mme date, ce niveau de langue nest plus valu au cours dun entretien individuel par un agent de prfecture : le demandeur doit en justifier par la production dun diplme ou dune attestation dlivre par un organisme reconnu par ltat ou par un prestataire agr. Un autre dcret du 11 octobre 2011, le dcret n 2011-1266, a cr cette fin un label qualit Franais, langue dintgration , attribu des organismes privs. Lentretien individuel avec le dclarant, dit entretien dassimilation , est cependant maintenu, car il permet dapprcier lassimilation autre que linguistique. Celle-ci ne constitue pas une condition de recevabilit de la demande, mais elle peut justifier ladoption dun dcret dopposition par le Gouvernement (voir ci-aprs). Le nombre de refus denregistrement pour dfaut dassimilation linguistique oscille, de 2005 2012, de 354 624 refus.
d. Les empchements

Les empchements lacquisition de la nationalit franaise par cette voie sont ceux, communs tous les modes dacquisition de la nationalit ( lexception de ceux relatifs aux enfants mineurs), prvus larticle 21-27 du code civil : le postulant ne doit pas avoir fait lobjet de condamnations pnales pour un crime ou un dlit constituant une atteinte aux intrts fondamentaux de la Nation ou un acte de terrorisme ou de condamnations, quelle que soit linfraction concerne, une peine demprisonnement dau moins six mois non assortie de sursis ; le demandeur doit tre en sjour rgulier en France ;

le postulant ne doit pas avoir fait lobjet soit dun arrt dexpulsion non expressment rapport ou abrog, soit dune interdiction du territoire franais non entirement excute.
e. Lopposition du Gouvernement

Le Gouvernement peut sopposer, par dcret en Conseil dtat, pour indignit ou dfaut dassimilation, autre que linguistique, lacquisition de la nationalit franaise par le conjoint tranger dans un dlai de deux ans compter de la dlivrance du rcpiss de la dclaration de nationalit ou compter de la date laquelle un jugement constant la rgularit de la dclaration est devenu dfinitif. Larticle 21-4 du code civil prcise que la situation effective de polygamie du conjoint tranger ou une condamnation prononce son encontre au titre de linfraction dfinie larticle 222-9 du code pnal (violences ayant entran une mutilation ou une infirmit permanente), lorsque celle-ci a t commise sur un mineur de quinze ans (ce qui inclut, par exemple, lexcision), sont constitutives dun dfaut dassimilation. Les notions dindignit et de dfaut dassimilation ont galement t prcises par la jurisprudence et rappeles dans une circulaire du ministre de lIntrieur du 24 aot 2011 (1). Lindignit peut rsulter de la commission de faits rprhensibles avrs, commis en France ou dans un pays tranger, en fonction de leur anciennet, de leur rptition et de leur gravit. Lindignit a t admise par le Conseil dtat, par exemple, pour des condamnations pour vol avec effraction, violences et voies de fait avec prmditation (2) ou pour agression sexuelle (3). Elle dpend aussi du loyalisme du dclarant lgard des institutions publiques, de ladministration fiscale ou encore des organismes sociaux. Selon la circulaire prcite, les comportements proslytes contraires aux valeurs rpublicaines, par exemple le militantisme actif au sein de mouvement ou dassociations considrs comme extrmistes ou radicaux, ds lors quils encouragent la propagation de thses contraires ou hostiles aux valeurs essentielles de la communaut franaise, en sont constitutifs. Lassimilation autre que linguistique suppose une adhsion aux rgles de fonctionnement et aux valeurs de tolrance, de lacit, de libert et dgalit de la socit franaise. Une attitude discriminatoire vis--vis des femmes, telle que le refus de leur serrer la main, par exemple, est incompatible avec les valeurs de la Rpublique. Il en va de mme de leur confinement domicile ou du mariage forc. Par ailleurs, aux termes de larticle 26-4 du code civil, dans le dlai de deux ans suivant la date laquelle il a t effectu, lenregistrement de la dclaration de nationalit peut tre contest par le ministre public si les
(1) Circulaire n NOR IOCN1114306C relative au contrle de la condition dassimilation dans les procdures dacquisition de la nationalit franaise. (2) CE, 2 mars 1994, Bouachria, n 119779. (3) CE, 24 janvier 2003, Souidi, n 243062.

conditions lgales ne sont pas satisfaites. Il peut aussi tre contest par le ministre public en cas de mensonge ou de fraude dans le dlai de deux ans compter de leur dcouverte. La cessation de la communaut de vie entre les poux dans les douze mois suivant lenregistrement de la dclaration constitue une prsomption de fraude. Le Conseil constitutionnel, dans sa dcision n 2012-227 QPC du 30 mars 2012, a mis une rserve dinterprtation au sujet de cette disposition, selon laquelle, dune part, la prsomption de mensonge ou de fraude prvue par larticle 26-4 du Code civil ne saurait sappliquer que dans les instances engages dans les deux annes de la date de lenregistrement de la dclaration , et, dautre part, dans les instances engages postrieurement ce dlai deux ans, il appartient au ministre public de rapporter la preuve du mensonge ou de la fraude . En cas dopposition, lintress est rput navoir jamais acquis la nationalit franaise. La procdure dopposition est devenue dun usage assez rare, depuis que le dfaut dassimilation linguistique est devenu une condition de recevabilit, apprcie lors de lenregistrement : 4 en 2009, 6 en 2010, et 7 en 2011.
f. Statistiques

Le nombre dacquisitions raison du mariage est rest relativement stable entre 2010 et 2012 : 21 022 en 2010, 20 719 en 2011 et 9 863 au premier semestre 2012, soit 19 726 en tendance annuelle. Si lon remonte plus loin, ces acquisitions ont connu des variations importantes, avec une baisse significative entre 2004 et 2009, du fait de lallongement de la dure de mariage exige deux ans, opr par la loi du 26 novembre 2003, puis quatre ans, par celle du 24 juillet 2006. La premire de ces modifications lgislatives a fait brutalement chuter les acquisitions par mariage en 2005 (- 36,54 %), avec un fort effet de rattrapage en 2006 (+ 35,69 %). Lallongement quatre ans a, par la suite, entran une nouvelle chute en 2008 (- 47,82 %). Cet effet mcanique sest maintenu en 2009, puis ces acquisitions sont reparties la hausse, par un phnomne de rattrapage, en 2010 (+ 34,28 %), avant de se stabiliser en 2011.
3. La naturalisation

Contrairement lacquisition de la nationalit par mariage ou raison de la naissance et de la rsidence en France, la naturalisation nest pas un droit : selon la jurisprudence, le fait de remplir les diverses conditions exiges [] ne donne aucun droit obtenir la naturalisation, laquelle constitue une faveur accorde par ltat franais un tranger (1) . En dautres termes, ladministration dispose, in fine, dune comptence discrtionnaire et peut refuser la naturalisation, en opportunit, mme lorsque les conditions lgales sont remplies par le postulant, dont la demande est recevable. Il convient ainsi de distinguer la recevabilit de la demande, qui est acquise ds lors que les conditions lgales sont runies, de
(1) CE, 30 mars 1984, Abcassis, Rec. T., p. 619.

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lapprciation de lopportunit de la naturalisation. Ce pouvoir discrtionnaire de ladministration nest pas pour autant synonyme darbitraire, et sexerce sous le contrle du juge. Sil reste restreint, ce contrle sest renforc au fil du temps, notamment en ce qui concerne le degr de motivation des dcisions dfavorables (1). Les conditions poses par les textes sont relatives lge et la capacit juridique du demandeur, la rsidence rgulire en France, la dure de rsidence en France (condition dite de stage ), au comportement du demandeur et son assimilation. Certaines de ces conditions ne sappliquent quau stade de la recevabilit (condition de stage, rgularit du sjour, ge et capacit juridique), tandis que les autres sont examines aussi bien lors de lapprciation de la recevabilit que pour celle de lopportunit de la naturalisation. Les empchements de droit commun, prvus par larticle 21-27 du code civil (voir supra) sont applicables.
a. ge et capacit juridique du demandeur

Le demandeur doit tre majeur (art. 21-22 du code civil). Toutefois, la naturalisation peut tre accorde lenfant mineur rest tranger, bien que lun de ses parents soit devenu franais, sil justifie avoir rsid avec lui en France durant les cinq annes prcdant le dpt de la demande. Une demande formule par une personne juridiquement incapable nest recevable que si celle-ci est lgalement reprsente.
b. La rsidence rgulire en France

La rsidence rgulire en France au moment de la signature du dcret de naturalisation est exige par larticle 21-16 du code civil. La signification de la rsidence rgulire a t prcise par la jurisprudence : le demandeur doit avoir fix en France le centre de ses intrts matriels et familiaux. Elle est apprcie par ladministration en se fondant sur un faisceau dindices, relatifs au sjour, aux attaches familiales, au centre des intrts matriels du demandeur et, en particulier, au caractre suffisant et durable des ressources lui permettant de demeurer en France. Le sjour doit, en premier lieu, tre rgulier : toute irrgularit du sjour entrane lirrecevabilit de la demande, en application de larticle 21-27 du code civil. La nature et la dure de titre de sjour sont, en second lieu, pris en compte. Un visa de court sjour ou une autorisation provisoire de sjour rendront, par exemple, la demande irrecevable, compte tenu de leur caractre provisoire. linverse, une carte de rsident ou une carte rsident algrien valable dix ans tablissent, le plus souvent, la recevabilit de la demande au regard de ce critre. Le postulant doit avoir le centre de ses attaches familiales en France. La circonstance que le conjoint seul ou avec les enfants mineurs rside ltranger
(1) J. Ph. Thiellay, Le droit de la nationalit franaise, Berger Levrault, 3e d., 2011, n 106, 179 et 180.

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fera ainsi souvent obstacle la demande. Tel nest cependant pas le cas, par exemple, sagissant de conjoints spars de fait ou si la preuve est apporte que le conjoint ou les enfants mineurs ne peuvent pas, pour des raisons indpendantes de leur volont, quitter le pays dorigine du postulant. Le centre des intrts matriels du demandeur doit tre situ en France. Ce critre signifie, dune part, que le postulant doit tirer lessentiel de ses revenus dune activit professionnelle, dune pension de retraite ou dun patrimoine situs en France, sous rserve de quelques exceptions (travailleur frontalier tabli de longue date en France, par exemple), et, dautre part, que ces revenus assurent son autonomie matrielle et, le cas chant, celle de sa famille. En pratique, cette autonomie financire implique que, en principe, le postulant doit avoir russi son insertion professionnelle et disposer de revenus stables et rguliers. dfaut, les efforts dinsertion professionnelle (comportement actif en matire de recherche demploi, par exemple) peuvent tre pris en compte, en particulier sagissant des postulants de moins de 25 ans dont la dure de sjour est longue (entre 5 et 10 ans) ou ayant effectu lessentiel de leur scolarit en France, ou en cours dtudes et pris en charge par leur famille durablement installe sur le territoire franais.
c. La condition de stage

Le postulant doit justifier dune rsidence habituelle en France pendant les cinq annes qui prcdent le dpt de la demande (art. 21-17 du code civil). Le sjour doit avoir t rgulier (cest--dire fond sur un titre de sjour valable) au cours de ces cinq annes. De nombreuses exceptions, prenant la forme de rduction, voire dune dispense de stage, sont prvues. La dure de rsidence habituelle en France est ainsi rduite deux ans dans les cas suivants, en application de larticle 21-18 du code civil : pour ltranger qui a accompli avec succs deux annes dtudes en vue de lobtention dun diplme dlivr par un tablissement denseignement suprieur franais. En 2011, 2 580 trangers ont bnfici de cette rduction de stage ; pour ltranger qui a rendu ou qui peut rendre par ses capacits ou ses talents des services importants la France. En 2011, 15 personnes ont bnfici de cette disposition ; pour ltranger prsentant un parcours exceptionnel dintgration. Ce parcours est apprci au regard des activits ou des actions accomplies dans les domaines civique, scientifique, conomique, culturel ou sportif. Cette innovation a t introduite par la loi du 16 juin 2011, prcite. En 2011, aucune personne na bnfici de cette disposition, dont larticulation avec la dispense de stage prvue en cas de service exceptionnel rendu la France ou de naturalisation prsentant un intrt exceptionnel pour la France parat dlicate. Par ailleurs, le postulant nest pas soumis la condition de stage :

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sil a effectivement accompli des services militaires dans une unit de larme franaise ou sil a contract, en temps de guerre, un engagement volontaire dans les armes franaises ou allies. En 2011, 261 demandeurs ont bnfici de cette disposition ; sil a rendu des services exceptionnels la France ou si sa naturalisation prsente un intrt exceptionnel pour la France (dans ce cas, le dcret de naturalisation intervient aprs avis du Conseil dtat sur rapport motiv du ministre comptent). En 2011, 13 personnes ont bnfici de cette dispense ; sil a obtenu le statut de rfugi en France. En 2011, 3 945 rfugis ont bnfici de cette disposition ; sil appartient lentit culturelle et linguistique franaise, la double condition, dune part, dtre ressortissant dun territoire ou tat dont la langue officielle ou lune des langues officielles est le franais et, dautre part, que le franais soit sa langue maternelle ou quil justifie dune scolarisation dau moins cinq ans dans un tablissement enseignant en langue franaise. En 2011, 5 696 trangers se sont vus appliquer cette dispense. Au total, en 2011, si lon ajoute les 2 929 personnes ayant bnfici dune absence de condition de stage lorsquils ont demand la rintgration dans la nationalit franaise, ce sont 15 443 demandeurs qui ont bnfici dune rduction ou dune absence de stage, soit un peu plus dun tiers (33,2 %) des naturaliss.
d. Le comportement du demandeur

Le comportement du demandeur est apprci sous langle de sa moralit, de son loyalisme lgard des institutions de notre pays et de la notion de bonnes vie et murs au sens de larticle 21-23 du code civil. Le demandeur ne doit videmment pas avoir fait lobjet de lune des condamnations pnales prvues larticle 21-27 du code civil (crime ou dlit constituant une atteinte aux intrts fondamentaux de la Nation, acte de terrorisme ou condamnations une peine demprisonnement dau moins six mois non assortie de sursis), qui font obstacle la recevabilit de la demande. Les autres condamnations, y compris celles prononces ltranger, peuvent galement tre prises en compte, et faire obstacle la naturalisation ou entraner un ajournement, en fonction de leur gravit, de leur caractre rpt ou isol et de leur anciennet. Les atteintes la personne (proxntisme, agression sexuelle, violences aggraves enfant ou personne particulirement vulnrable, etc.) entraneront ainsi souvent une irrecevabilit, mme si la peine demprisonnement prononce tait infrieure six mois ou si elle tait suprieure mais assortie dun sursis. En opportunit, il peut aussi tre tenu compte, pour ajourner voire rejeter une demande, de faits rprhensibles dune certaine gravit, en particulier sils sont rpts et rcents, mme sils nont pas donn lieu une condamnation pnale. Les infractions passes la lgislation sur le sjour, antrieures aux cinq

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ans de sjour rgulier exigs au titre de la condition de stage, ont t prises en compte sous le prcdent Gouvernement (voir ci-aprs). Le loyalisme lgard des institutions franaises est pris en compte au stade de lexamen en opportunit. Le postulant qui fait preuve dun comportement contraire aux intrts de la France pendant un conflit arm ou qui a fait lobjet dun avis dfavorable de la direction centrale du renseignement intrieur (DCRI) au motif quil prsenterait un risque pour la scurit du territoire verra ainsi sa demande rejete. Le demandeur qui ne sest pas acquitt de ses obligations fiscales ou qui a des dettes importantes lgard dorganismes publics peut aussi voir sa demande rejete ou ajourne pour dfaut de loyalisme.
e. Lassimilation

Aux termes de larticle 21-24 du code civil, dans sa rdaction issue de la loi du 16 juin 2011, nul ne peut tre naturalis sil ne justifie de son assimilation la communaut franaise, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue, de lhistoire, de la culture et de la socit franaises, dont le niveau et les modalits dvaluation sont fixs par dcret en Conseil dtat, et des droits et devoirs confrs par la nationalit franaise ainsi que par ladhsion aux principes et aux valeurs essentiels de la Rpublique . Lassimilation la communaut franaise repose donc sur trois lments : la matrise de la langue franaise, la connaissance de lhistoire, de la culture et de la socit franaises et des droits et devoirs confrs par la nationalit franaise et, enfin, ladhsion aux principes et valeurs essentiels de la Rpublique. Comme pour lacquisition raison du mariage, lassimilation linguistique tait apprcie, jusquau 31 dcembre 2011, lors de lentretien dassimilation, par les agents de prfecture ou les agents consulaires dsigns cet effet. Depuis le 1er janvier 2012, et en application du dcret n 2011-1265 du 11 octobre 2011 et de larrt du mme jour pris pour lapplication de la loi du 16 juin 2011, la matrise du franais doit tre prouve par le postulant par un diplme ou une attestation scurise datant de moins de deux ans. Les diplmes accepts sont ceux dlivrs par les autorits franaises, dun niveau gal ou suprieur au niveau Vbis de la nomenclature des diplmes (cest--dire le brevet des collges, le CAP ou encore le BEP), ou ceux dlivrs lissue dune formation de Franais Langue trangre (FLE) validant un niveau de diplme gal ou suprieur B1 (diplme dtudes en langue franaise, DELF B1). Les attestations peuvent tre dlivres par des organismes de formation disposant du label Franais Langue dIntgration (FLI) cr par le dcret n 2011-1266 du 11 octobre 2011 ou par des organismes agrs par le ministre de lIntrieur. Au 31 juillet 2012, 78 organismes de formation avaient obtenu le label qualit Franais langue dintgration . Le cot de ce test, qui peut avoisiner une centaine deuros lorsquil est pass dans un tablissement commercial, nest pas pris en charge et constitue un obstacle supplmentaire franchir pour certains postulants. Par ailleurs, les termes selon sa condition ont t maintenus, y compris

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pour lassimilation linguistique, mais aucun assouplissement navait t prvu pour tenir compte de la situation des demandeurs gs, par exemple. Seuls les rfugis politiques et apatrides rsidant rgulirement et habituellement en France depuis quinze annes au moins et gs de plus de soixante-dix ans se voient dispenss de lexigence de matrise de la langue franaise, en application de larticle 21-24-1 du code civil. Pour les autres demandeurs gs, la circulaire relative au niveau de connaissance de la langue franaise requis des postulants la nationalit franaise du 30 novembre 2011 (1) se bornait voquer la possibilit que des cas particuliers peuvent se prsenter aux prfets quils ne pourront pas rejeter, ds lors quils sont manifestement justifis, tout en rservant ce traitement aux situations dexception . La circulaire du ministre de lIntrieur du 16 octobre 2012 (2) a heureusement combl cette lacune et introduit une dispense pour les postulants la naturalisation gs de plus de 65 ans ne pouvant produire les diplmes ou attestations exigs. Depuis la modification de larticle 21-24 du code civil introduite par la loi du 16 juin 2011, lexamen de lassimilation porte galement sur la connaissance de lhistoire, de la culture et de la socit franaises . Le niveau de connaissance et ses modalits dvaluation ont t fixs par le dcret n 2012-126 du 30 janvier 2012. Le niveau fix, par rfrence au code de lducation, correspond celui attendu dans ces matires dun lve lissue de lenseignement dispens lcole primaire (CM2). Le dcret prcise que ces connaissances sont values laide de questions poses sous forme de questionnaire choix multiple (QCM) par lagent charg de lentretien individuel dassimilation. Ces QCM, dont des exemples ont t publis dans la presse, comportaient des questions telles que : qui associez-vous lArc de Triomphe ? (1) Napolon (2) Le gnral de Gaulle (3) Jules Csar ou encore quelle guerre fait rfrence la bataille de Verdun ? (1) La guerre dAlgrie (2) La premire guerre mondiale (3) La seconde guerre mondiale . Le dcret prvoyait que ce dispositif devait entrer en vigueur, au plus tard, le 1er juillet 2012. Lutilisation des QCM labors a t reporte par le ministre de lIntrieur, M. Manuel Valls, lors de son entre en fonction, puis son abandon annonc par le ministre le 18 octobre 2012, dans un discours prononc la prfecture de rgion Midi-Pyrnes, Toulouse, loccasion dune crmonie daccueil des nouveaux citoyens franais. La circulaire du 16 octobre 2012, prcite, indique que le degr de connaissance du postulant dans les matires concernes sera apprci par lagent de prfecture charg de lentretien dassimilation travers des questions qui devront sintgrer dans le cours naturel de la conversation, afin dviter que ces interventions prennent le caractre artificiel dun questionnaire. Ces questions devront rester simples tout en restant prcises, viter toute tentation drudition et sont avant tout destines susciter un change. Une liste indicative de questions sera fournie dans les prochaines semaines. Un guide de lentretien dassimilation sera transmis prochainement aux prfectures, et un livret expliquant les connaissances attendues des postulants leur sera remis.
(1) Circulaire n NOR INTK1207286C sur les procdures daccs la nationalit franaise. (2) CE, 30 mars 1984, Abcassis, Rec. T., p. 619.

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La connaissance des droits et des devoirs confrs par la nationalit franaise est galement apprcie lors de lentretien dassimilation. Le second alina de larticle 21-24 du code civil prvoit quelle se manifeste, lissue du contrle dassimilation, par la signature, par lintress, de la charte des droits et devoirs du citoyen franais. Cette charte, approuve par dcret en Conseil dtat, rappelle les principes, valeurs et symboles essentiels de la Rpublique franaise. La charte a t approuve par le dcret n 2012-127 du 30 janvier 2012. Une deuxime circulaire du ministre de lIntrieur date du 16 octobre 2012 (1) prcise quelle doit tre signe par le postulant lissue de lentretien dassimilation, cet exemplaire sign tant conserv dans son dossier. Le demandeur qui refuserait de la signer verrait sa demande dclare irrecevable, pour dfaut dassimilation. Si la demande connat une issue favorable, la charte est remise au nouveau citoyen franais lors de la crmonie daccueil dans la citoyennet franaise. Lassimilation est galement apprcie au regard de ladhsion aux principes et aux valeurs essentiels de la Rpublique franaise. Une attitude intolrante ou discriminatoire fonde sur des critres de sexe, de race, de religion ou de nationalit tels que le dnigrement de certaines communauts ou lappartenance des mouvements radicaux prnant laction violente sont constitutives dun dfaut dassimilation. De mme, la pratique de la polygamie est considre comme un dfaut dassimilation, manifestant une volont de rester tranger aux us et coutumes de la France (2).

Le profil des trangers acqurant la nationalit franaise par dcret En 2010, sur les 94 573 trangers ayant acquis la nationalit franaise par dcret (naturalisations et rintgrations, y compris les effets collectifs), 46 473 taient des hommes, dont lge moyen tait de 39,9 ans, et 48 100 taient des femmes, dune moyenne dge de 38,3 ans. Parmi ces acquisitions, 29 268 taient le rsultat deffets collectifs. Cette mme anne, les adultes ayant acquis la nationalit franaise, hors effets collectifs, sjournaient en moyenne depuis 16,8 ans en France. Cette moyenne varie sensiblement selon lorigine des acqurants. Les personnes originaires de la Communaut des tats indpendants (CEI) acquirent la nationalit aprs seulement 7,7 ans de prsence en France, tandis que les personnes originaires dAfrique lobtiennent aprs 17,5 annes de prsence et celles en provenance du Maghreb aprs 19,7 ans. Les ressortissants dtats europens (hors CEI) acquirent, pour leur part, la nationalit franaise, en moyenne, aprs 19 ans de rsidence. 68,3 % des acqurants taient originaires dAfrique, dont 44,7 % originaires du Maghreb. Parmi les 31,7 % restants, 5,5 % taient des ressortissants dtats appartenant lEspace conomique europen et 5,3 % des ressortissants turcs.
Source : Y. Croguennec, Dpartement des statistiques, des tudes et de la documentation du SGII, ministre de lIntrieur, Les acquisitions de la nationalit franaise en 2010 , Infos migrations, numro 25, septembre 2011.

4. La rintgration

La rintgration dans la nationalit franaise est une procdure rserve

(1) Circulaire n NOR INTV1234497C. (2) Rponse ministrielle n 11002 du 10 mai 1995, JO Snat Q du 3 aot 1995, p. 1549.

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aux personnes ayant perdu la nationalit franaise et qui souhaite la retrouver. Elle peut tre opre, selon la situation du demandeur, par dclaration ou par dcret. La rintgration dans la nationalit franaise par dclaration concerne, pour lessentiel, les personnes qui ont perdu la nationalit franaise en raison du mariage avec un tranger ou qui ont volontairement acquis une autre nationalit. Elles doivent avoir conserv ou acquis des liens manifestes avec la France, notamment dordre culturel, professionnel, conomique ou familial. La rintgration par dcret concerne les personnes ayant perdu la nationalit franaise qui ne relvent daucun cas de rintgration par dclaration. Elle peut tre demande tout ge et sans condition de stage. Pour le reste, elle obit aux mmes rgles que la naturalisation. En 2011, 3 891 rintgrations par dcret ont t prononces.
B. LES NATURALISATIONS ONT CONNU UNE CHUTE BRUTALE ENTRE 2010 ET 2012. 1. Une chute de prs de 30 % en 2011, qui se poursuit en 2012

Le nombre de naturalisations, hors effets collectifs, est pass de 65 305 en 2010 46 479 en 2011, soit une diminution de 28,8 %. Au premier semestre 2012, 17 873 personnes ont t naturalises, ce qui correspond, en tendance annuelle, une nouvelle baisse de 23 %. Au total, entre 2010 et 2012 (en tendance annuelle), le nombre de naturalisations chuterait de plus de 45,2 %. Si lon raisonne en anne glissante , en comparant les naturalisations du 1er juin 2011 au 31 mai 2012 (33 920) celles de la priode allant du 1er juin 2010 au 31 mai 2011 (59 636), la baisse constate est de 43,12 %. Cette chute, en elle-mme, est surprenante, mais sa signification ne peut tre mesure que si lon en connat les causes. En effet, le nombre de naturalisations (46 479) en 2011 nest pas historiquement bas , si on le replace dans une perspective un peu plus longue. Il est suprieur ceux des annes 1995 2002, sous rserve de la seule anne 2000. Il existe une certaine volatilit du nombre de naturalisations, et la seule volution du nombre de naturalisations nest pas, elle seule, un indicateur pertinent. Une diminution du nombre de naturalisations peut avoir plusieurs causes : la diminution du nombre de demandes ; des volutions lgislatives ou rglementaires ; une modification de la doctrine ministrielle orientant la politique de naturalisation ; la mise en uvre de nouvelles organisations du travail ou de nouvelles procdures administratives.

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Ce nest quen analysant ces causes quun vritable diagnostic de la chute des naturalisations constate en 2011 et 2012 peut tre tabli.
NATURALISATIONS ET INTGRATIONS PAR DCRET DE 1995 2012
Anne Hors effet collectifs 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 : 6 mois 2012 : projection annuelle 28 826 41 175 42 014 40 450 46 344 52 825 45 159 44 152 51 401 66 375 68 784 59 569 47 318 63 042 63 513 65 305 46 479 17 873 +42,84 % +2,04 % -3,72 % +14,57 % +13,98 % -14,51 % -2,23 % +16,42 % +29,13 % +3,63 % -13,40 % -20,57 % +33,23 % +0,75 % +2,82% -28,83 % Dcrets volution en % Effets collectifs inclus 40 867 58 098 60 485 58 123 67 569 77 478 64 595 64 081 77 102 99 368 101 785 87 878 69 831 91 918 91 948 94 573 66 273 25 433

35 746

-23,09%

50 866

Source : SGII, ministre de lIntrieur

2. Le nombre total de dcisions est rest stable en 2011, en dpit dune lgre baisse des demandes

Le nombre de demandes de naturalisations a connu une baisse relative en 2010, stablissant 80 245 demandes, contre 93 381 en 2009, soit une baisse de 13 %. Le nombre de demandes est reparti la hausse en 2011 (83 042). Cette baisse des demandes ne sest cependant pas traduite par une diminution significative du nombre de dcisions rendues. En 2011, le nombre total de dcisions est en effet rest relativement stable par rapport 2010 : 99 334 dcisions ont t rendues, contre 101 586 lanne prcdente, soit une baisse de seulement 2,2 %. Il se maintient ainsi un niveau historiquement lev de prs de 100 000 dcisions par an, li en partie lopration de rsorption des stocks de dossiers de demandes de naturalisation en 2009 et 2010, lors de la prparation de

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la dconcentration de la procdure dacquisition de la nationalit franaise par dcision de lautorit publique (voir ci-aprs). Le nombre de dcisions rendues en 2011 est ainsi suprieur de presque un tiers (31,5 %) celui de 2007 (66 712).
VOLUTION DES DEMANDES DE NATURALISATION DE 2005 2012 Anne 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (projection annuelle) Nombre de demandes de naturalisations 74 794 72 257 79 011 80 907 93 381 80 245 82 000 69 052 Variation %

-3 % +9 % +2 % +15 % -14 % +2 % -16 %

Source : SGII, ministre de lIntrieur

3. La hausse du taux de dcisions dfavorables est lorigine de la diminution du nombre de naturalisations

Le nombre de dcisions rendues tant rest stable, cest videmment une forte hausse du taux de dcisions dfavorables qui explique la chute des naturalisations. Ce taux, qui tait remarquablement stable de 2000 2008, oscillant entre 20 % et 29 %, a connu une hausse modre en 2009 (32,4 %) et 2010 (35,7 %), avant de connatre une explosion en 2011 (53,2 %) et au premier semestre 2012 (55,3 %). Au total, il a plus que doubl entre 2008 et 2012. Alors quun peu plus de deux demandes sur dix taient rejetes au cours de la dcennie 2000, plus de cinq demandes sur dix lont t en 2011 et au premier semestre 2012. Le nombre de dcisions ngatives est ainsi pass de 36 281 en 2010 52 855 en 2011, soit une hausse de 45,6 %. La baisse du nombre de naturalisations (- 18 826) rsulte 88 % de la hausse du nombre de dcisions dfavorables, le solde de 12 % tant constitu par la diminution de 2,2 % du nombre de dcisions rendues (dans lhypothse o elles auraient t toutes dfavorables).

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DCISIONS FAVORABLES ET DFAVORABLES ET TAUX DE DCISIONS DFAVORABLES DE 2000 2012
Annes Favorables (effets exclus) Dfavorables Total des dcisions volution du total des dcisions de l'anne N par rapport l'anne N-1 -15,34% 0,18% 19,30% 21,22% 4,28% -7,33% -17,18% 28,09% 10,08% 8,00% -2,22% Taux de dcisions dfavorables

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1 sem 2012 2012 (projection annuelle)
er

52 825 45 159 44 152 51 401 66 375 68 784 59 569 47 318 63 042 63 513 65 305 46 479 17 873

15 134 12 376 13 488 17 366 16 985 18 140 20 984 19 394 22 409 30 548 36 281 52 855 22 151

67 959 57 535 57 640 68 767 83 360 86 924 80 553 66 712 85 451 94 061 101 586 99 334 40 024

22,27% 21,51% 23,40% 25,25% 20,38% 20,87% 26,05% 29,07% 26,22% 32,48% 35,71% 53,21% 55,34%

35 746

44 302

80 048

-19,42%

55,34%

Source : SGII, ministre de lIntrieur

Ces statistiques dmontrent, sil en tait besoin, que les nombreux tmoignages de demandeurs, selon lesquels la naturalisation est devenue un vritable parcours du combattant , marqu par la dfiance de ladministration leur encontre, sont fonds sur une ralit objective et statistique incontestable. Comment expliquer cette hausse, sans prcdent sous la Ve Rpublique, du taux de dcisions dfavorables ? Est-elle le fruit dune modification des conditions exiges par les textes, dune rforme administrative des procdures de traitement des demandes ou dun durcissement de la doctrine ministrielle guidant lapprciation des critres de naturalisation, ou dune combinaison de ces diverses causes ?
II. UN DURCISSEMENT DE LACCS LA NATIONALIT FRANAISE OPR DANS LOPACIT LA PLUS COMPLTE

La hausse massive du nombre de dcisions ngatives observe en 2011 et au premier semestre 2012 rsulte dun durcissement de lapprciation des critres de naturalisation par ladministration. Ce durcissement de la doctrine ministrielle a t opr dans lopacit la plus complte, par le biais dinstructions confidentielles adresses aux prfectures, sous la forme de fiches blanches ou mme de courriers lectroniques. Ses effets ont vraisemblablement t amplifis

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par la dconcentration des procdures de naturalisation, tandis que les modifications apportes par la loi du 16 juin 2011 les seules avoir t dbattues et votes au Parlement nont eu quune influence limite, pour ne pas dire quasi-nulle.
A. LA CHUTE CONSTATE RSULTE PRINCIPALEMENT CHANGEMENT DE LA DOCTRINE MINISTRIELLE 1. Une hausse considrable des dcisions dajournement et de rejet DUN

Afin dexpliquer la hausse du taux de dcisions dfavorables, il convient, dans un premier temps, danalyser leur volution par type de dcisions dfavorables. Il existe en effet quatre types de dcisions dfavorables : le classement sans suite correspond aux dossiers incomplets ; lirrecevabilit signifie que les conditions poses par les textes ne sont pas remplies. Tel est le cas, par exemple, si ltranger ne sjourne pas en France depuis au moins cinq ans, et ne peut bnficier de lun des cas de rduction de stage, ou sil a fait lobjet dune condamnation pnale pour un crime ou un dlit constituant une atteinte aux intrts fondamentaux de la nation. Dans cette hypothse, ladministration ne dispose que dune comptence lie : elle est tenue de dclarer la demande irrecevable, en motivant cette dcision ; le rejet constitue, la diffrence de lirrecevabilit, une dcision prise en opportunit, dans le cadre dune comptence discrtionnaire de ladministration, et non dune comptence lie. Les conditions lgales sont remplies par le demandeur, mais ladministration estime que sa naturalisation est inopportune. Tel est le cas, par exemple, sil a fait lobjet de condamnations pnales ne faisant pas lgalement obstacle la naturalisation, mais que ladministration souhaite prendre en compte. Ces dcisions doivent tre motives ; lajournement de la demande consiste imposer un dlai ou des conditions au demandeur, au lieu dun rejet pur et simple. Le dlai fix peut aller, en pratique, de un cinq ans. Un dlai dun an peut tre impos, par exemple, pour que le postulant ait le temps de parfaire son assimilation ou son insertion professionnelle, tandis quun ajournement trois ans peut manifester lexistence de doutes srieux sur la loyaut de la personne et sur son civisme. Lajournement peut galement tre prononc jusqu la rgularisation dune situation, par exemple si le demandeur nest pas en rgle avec les services fiscaux. Ces dcisions doivent, elles aussi, tre motives. Lanalyse de lvolution des dcisions dfavorables de 2000 2012 fait clairement ressortir que ce sont les dcisions prises en opportunit, de rejet et surtout dajournement, qui ont connu la hausse la plus importante.

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VOLUTION DES TYPES DE DCISIONS DFAVORABLES DE 2000 2012
Classement sans suite 792 816 588 712 453 308 212 368 325 362 594 777 156

Ajournement 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1er sem, 2012 8 658 5 947 6 384 9 109 9 647 9 900 8 375 9 984 13 544 17 672 24 133 38 790 17 093

Rejet 730 305 384 501 514 485 366 379 659 2 611 3 773 6 836 2 686

Irrecevabilit 4 954 5 308 6 132 7 044 6 371 7 447 12 031 8 663 7 881 9 903 7 781 6 452 2 216

Total 15 134 12 376 13 488 17 366 16 985 18 140 20 984 19 394 22 409 30 548 36 281 52 855 22 151

Source : SGII, ministre de lIntrieur

Ainsi, en 2010 et 2011, le nombre de dcisions dirrecevabilit, prises lorsque les conditions lgales ne sont pas runies, a diminu, passant de 7 781 6 452. linverse, le nombre de dcisions dajournement ont grimp en flche : elles sont passes de 24 133 38 790, soit une hausse de 60,7 %. Les dcisions de rejet, numriquement moins importantes, ont galement augment de 81,2 % entre 2010 (3 773) et 2011 (6 836). Cette augmentation des dcisions prises en opportunit dmontre clairement que la hausse des dcisions ngatives ne rsulte pas dun durcissement des conditions lgales, mais dun choix dlibr du Gouvernement de durcir, sans modifier les textes applicables, lapprciation des critres de naturalisation.
2. Une hausse considrable des ajournements fonds sur le dfaut dinsertion professionnelle et le sjour irrgulier

Si lon sattache aux motifs des dcisions dfavorables, on constate que les motifs des dcisions dfavorables ayant connu la hausse la plus spectaculaire entre 2010 et 2011 sont : le dfaut dinsertion professionnelle : les rejets ou ajournement fonds sur ce motif ont t multiplis par deux et demi, passant de 8 515 en 2010 21 456 en 2011. La hausse des dcisions ngatives fondes sur ce motif explique

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ainsi, elle seule, plus des trois quarts (78 %) de la hausse du nombre de dcisions dfavorables constate en 2011. Par rapport 2009 (4 648), les dcisions ngatives fondes sur ce motif ont plus que quadrupl (x 4,6) ; le sjour irrgulier : les rejets ou ajournements fonds sur ce motif sont passs de 6 939 en 2010 8 230 en 2011, soit une hausse de 18,6 %. Par rapport 2009 (4 444), cest un quasi-doublement (x 1,85) qui est constat ; le loyalisme : les rejets ou ajournements fonds sur ce motif sont passs de 1 790 en 2010 2 684 en 2011, soit une hausse de 50 %. Par rapport 2009, ce motif a plus que doubl (x 2,4).
B. UN CHANGEMENT OPR DANS LOPACIT LA PLUS COMPLTE 1. Des instructions ministrielles confidentielles

Lexplosion de ces trois motifs de dcisions dfavorables ne rsulte ni des modifications lgislatives intervenues en 2011, avec ladoption de la loi du 16 juin 2011, ni dune modification rglementaire ou de la publication dune circulaire ayant modifi lapprciation des critres des naturalisations. Cest par le biais dinstructions ministrielles confidentielles adresses aux prfets, appeles pudiquement fiches daide la dcision ou fiches pdagogiques , et par les ajustements ponctuels apports ces fiches, que ce durcissement, aux effets considrables pour la vie de dizaines de milliers dtrangers, a t opr. Ces documents ont t obtenus, non sans difficults, par votre rapporteur pour avis. Il sagit de fiches blanches , sans en-tte, ni signataire. Sur certains points, comme le sjour irrgulier, cest mme par le biais dun simple courrier lectronique adress par la direction de laccueil, de lintgration et de la citoyennet (DAIC) du ministre de lIntrieur aux prfets ou aux secrtaires gnraux de prfectures que la politique de la nationalit a t profondment modifie. Rappelons que, plusieurs reprises dans notre histoire, le droit de la nationalit a figur dans la Constitution (1791, 1793, 1795 et 1799 (1)). De la Constitution un simple courrier lectronique : il sagit l dune volution pour le moins proccupante, sagissant dune politique dont lobjet est de dfinir qui appartient la communaut nationale. Votre rapporteur pour avis souligne que la diffusion de fiches pdagogiques (opre par la direction de laccueil, de lintgration et de la citoyennet, dans un premier temps, lautomne 2009 pour les 21 prfectures exprimentatrices de la dconcentration des procdures de naturalisation, puis au printemps 2010 pour lensemble des prfectures loccasion de la gnralisation de la dconcentration) nest videmment pas contestable en elle-mme. Il est, au contraire, louable davoir cherch viter que la dconcentration, effective
(1) Constitution du 3 septembre 1791 (titre II, art. 2 6), Constitution du 24 juin 1793 (art. 4 6), Constitution du 2 aot 1795 (art. 8 15) et Constitution du 13 dcembre 1799 (art. 2 4).

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compter du 1er juillet 2010, ne se traduise par une rupture dgalit de traitement en tentant dharmoniser les pratiques dcisionnelles des services prfectoraux par des fiches daide la dcision. Ce qui est contestable et mme choquant, cest que, loccasion de la diffusion de ces fiches et par leur intermdiaire, un bouleversement de la politique de la nationalit ait t opr, sans aucun dbat et en catimini. Le durcissement de lapprciation des critres relatifs linsertion professionnelle et au sjour irrgulier (qui sont devenus les deux principaux motifs de rejet ou dajournement) peut tre tudi, afin dillustrer la technique employe.
a. Le durcissement de lapprciation de linsertion professionnelle

En ce qui concerne linsertion professionnelle, cest par le biais dune fiche daide la dcision du 16 juin 2011 que le durcissement est intervenu. Avant cette date, la doctrine ministrielle applicable consistait vrifier si le postulant avait russi son insertion professionnelle ou, dfaut, quayant une longue rsidence en France, il a un comportement actif en matire de recherche demploi ou que, poursuivant ses tudes, il est pris en charge par sa famille installe durablement sur le territoire franais (1). Sagissant plus spcifiquement des postulants gs de moins de 25 ans, il tait indiqu que le critre de linsertion professionnelle devait tre relativis dans un sens favorable au postulant lorsque celui-ci est n en France ou y a effectu lensemble de sa scolarit (au moins jusqu lge de seize ans) ou lorsque le postulant nest pas n en France, mais que sa dure de sjour y est assez longue (entre cinq et dix ans). La fiche du 16 juin 2011 a considrablement durci lapprciation de ce critre. Cette fiche insiste ainsi sur la stabilit de lemploi occup et le niveau de revenus quil procure , citant des exemples de rejets de demandes dposes par des postulants ne disposant, par exemple, que de contrats temps partiels bien que ceux-ci leur fournissent des revenus suffisants compte tenu du caractre prcaire de ces contrats. Cette fiche a naturellement t interprte par les prfectures comme signifiant que les postulants devaient tre titulaires dun contrat dure indtermine, bien que ces termes ne soient pas expressment employs. Sagissant des jeunes en cours dtudes, la mme fiche prcise que le principe de linsertion professionnelle devrait guider au premier chef lorientation de la dcision et conduire un ajournement de la demande dans lattente que le postulant ralise son insertion professionnelle et dispose de lautonomie financire , sous rserve de rares exceptions, fortement encadres et dont lapplication est laisse la discrtion du service instructeur (tudiants titulaires dune carte de rsident de longue dure ou dune carte de sjour temporaire vie prive et familiale ayant une insertion professionnelle partielle, rsidant en France depuis au moins dix ans, pris en charge par un proche conjoint ou parent
(1) Fiche daide la dcision n 3, Rsidence , automne 2009.

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install durablement en France et ayant effectu en France une partie substantielle de leur scolarit, ou tudiants de trs haut niveau). Enfin, cette fiche de juin 2011 indique que les femmes seules levant ou ayant lev des enfants ne doivent pas tre dispenses de lexigence dinsertion professionnelle, ds lors quelles sont en situation de travailler. Cette fiche a, comme on pouvait sy attendre dans un contexte conomique et social dgrad, conduit lexplosion des dcisions ngatives fondes sur le dfaut dinsertion professionnelle. Cible sur des populations particulirement vulnrables, qui figurent parmi les plus touches par la dgradation de la situation du march de lemploi et par la prcarit, elle a atteint, avec une redoutable efficacit, lobjectif recherch. Des milliers dtrangers mritants ont ainsi vu leurs demandes quasi mcaniquement rejetes, nonobstant leurs efforts personnels dinsertion professionnelle le simple fait dtre en contrat dure dtermine ou temps partiel suffisant ajourner leur demande et leur autonomie matrielle et financire.
b. Le durcissement de lapprciation du sjour irrgulier

En ce qui concerne le sjour irrgulier, rappelons que ce dernier fait obligatoirement obstacle la naturalisation, au stade de la recevabilit, sil concerne la priode dite de stage , cest--dire les cinq ans ou deux ans en cas de rduction de stage prcdant la demande. Il en va de mme si le postulant fait lobjet soit dun arrt dexpulsion non expressment rapport ou abrog, soit dune interdiction du territoire franais non entirement excute. Pour le reste, la prise en compte ou non des infractions antrieures la priode de stage rsulte dune dcision discrtionnaire de ladministration. Cette prise en compte a connu trois phases distinctes : avant la diffusion des fiches daide la dcision , la doctrine ministrielle suivie en la matire consistait remonter jusqu dix ans prcdant la date dexamen de la demande de naturalisation. En dautres termes, il ntait pas tenu compte du sjour irrgulier si la rgularisation datait de plus de dix ans avant lexamen de la demande ; les fiches daide la dcision, prcites, ont modifi, en premier lieu, la date dapprciation de la dure du sjour irrgulier, qui est devenue celle de la signature de la demande, et non plus celle dexamen de la demande. En second lieu, lchelle des ajournements entrans par un sjour irrgulier antrieur aux dix ans prcdant le dpt de la demande a t prcise. Ainsi, tout sjour irrgulier dune dure infrieure un an ntait pas oppos, tout sjour irrgulier compris entre un et cinq ans entranait un ajournement deux ans, tout sjour irrgulier suprieur ou gal cinq ans et infrieur dix ans entranait un ajournement trois ans, et tout sjour irrgulier suprieur ou gal dix ans un ajournement quatre ans ; par un courrier lectronique de la direction de laccueil, de lintgration

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et de la citoyennet dat du 15 avril 2011, un ajustement a t opr, conduisant sanctionner tout sjour irrgulier suprieur ou gal dix ans, non plus par un ajournement, mais par une dcision de rejet, et ce quelle que soit lantriorit de ce sjour irrgulier. Cest ainsi quune politique publique essentielle a t bouleverse, de manire souterraine, sans aucun dbat public, au Parlement notamment, et sans mme que ce bouleversement nait fait lobjet dune communication du ministre en charge des naturalisations en conseil des ministres ou dune quelconque prise de position publique. Ce nest qua posteriori, une fois les rsultats attendus obtenus, que le ministre de lIntrieur de lpoque, M. Claude Guant, sest flicit, dans un discours prononc le 10 janvier 2012, de la baisse de 30 % des naturalisations intervenue en 2011.
2. Quelques dcisions rvlant de graves drives

Votre rapporteur pour avis sest fond exclusivement sur des constats objectifs, tablis partir de statistiques incontestables et des documents dont il a eu connaissance. Derrire la froideur des statistiques, ce sont des destins humains qui se jouent. Sil convient de ne pas raisonner partir de cas particuliers, dont le caractre reprsentatif peut toujours tre contest, quelques-unes des dcisions que les associations de dfense des droits des trangers et des droits de lhomme (Ligue des droits de lhomme, Groupe de soutien et dinformation des immigrs [GISTI] et Mouvement contre le racisme et pour lamiti entre les peuples [MRAP]) ont communiques votre rapporteur pour avis mrite dtre voques. Elles illustrent en effet les drives, dont lampleur relle est difficile mesurer, que le durcissement dcrit a produit. Premier exemple : M. H., ressortissant algrien, est entr en France en 2006 afin dy poursuivre ses tudes. Il a obtenu, en 2007, un master en informatique. Son pouse est franaise. Le couple a un enfant, g de neuf mois. Depuis janvier 2008, M. H. travaille sans interruption, en CDI, et est titulaire dune carte de rsident de dix ans. Il a dabord exerc sa profession au sein dune premire socit, avec un salaire net de plus de 2 100 euros, avant daccepter, en mars 2012, un autre CDI au sein dune autre socit, avec un salaire net mensuel dpassant les 3 000 euros. Le 11 juin 2012, la prfecture de police de Paris a ajourn sa demande deux ans en raison du caractre incomplet de [l] insertion professionnelle du demandeur. Ladministration souligne que ce dlai permettra dapprcier la stabilit de votre tablissement, notamment sur le plan professionnel, puisque vous venez de signer un nouveau contrat de travail dure indtermine le 1er mars 2012 . Deuxime exemple : Mme O., de nationalit ukrainienne, est entre en France en 2006 pour y suivre des tudes, quelle a accomplie avec succs. Elle a sign un CDI le 25 juillet 2011. Son revenu mensuel net est suprieur 1 800 euros. Le 7 juin 2012, sa demande de naturalisation a t ajourne deux ans par la prfecture des Hauts-de-Seine, au motif que son premier contrat

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dure indtermine temps plein na t sign que rcemment, en juillet 2011 , soit prs dun an auparavant. Troisime exemple : M. S. est arriv en France en 1966, lge de 19 ans. Il est titulaire dune carte de rsident de dix ans, valable jusquen 2016. Il a trois enfants, tous ns en France et de nationalit franaise. Il a toujours travaill et cotis pendant plus de 30 ans, comme le justifient les relevs de la Caisse nationale dassurance vieillesse (CNAV). Le 15 mars 2012, la sous-prfecture du Raincy a rejet sa demande, au motif quil a sjourn irrgulirement sur le territoire franais de 1966 1985 , soit il y a vingt-sept ans.
C. DES EFFETS AMPLIFIS PAR PROCDURES DE NATURALISATION LA DCONCENTRATION DES

Les effets du durcissement de la doctrine ministrielle ont vraisemblablement t amplifis par la dconcentration des procdures de naturalisation intervenue compter du 1er juillet 2010, en application du dcret n 2010-725 du 29 juin 2010 relatifs aux dcisions de naturalisation et de rintgration dans la nationalit franaise. Lvaluation de cette dconcentration fait actuellement lobjet dune mission de lInspection gnrale de ladministration (IGA), qui devrait rendre son rapport dans les prochaines semaines.
1. Des dcisions dfavorables prises directement par les prfets

Cette dconcentration a t dcide la suite des prconisations du Conseil de modernisation des politiques publiques, du 12 dcembre 2007, visant ce que le double niveau dinstruction soit supprim afin de rduire les dlais tout en prservant lgalit de traitement. Auparavant, les demandes de naturalisation et de rintgration taient dabord instruites par les prfectures ou les consulats, puis lavis motiv, favorable ou dfavorable, du prfet ou du consul tait transmis au ministre charg des naturalisations et, plus prcisment, la sous-direction de laccs la nationalit franaise (SDANF). Longtemps rattache au ministre des Affaires sociales, cette sous-direction a t transfre, en 2007, au ministre de lImmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du dveloppement solidaire, et fait partie, depuis novembre 2010, du secrtariat gnral limmigration et lintgration (SGII) du ministre de lIntrieur. Le ministre charg des naturalisations pouvait soit suivre lavis des prfets ou consuls, soit linfirmer. En cas davis favorable, le nom de lintress tait inscrit dans un projet de dcret, soumis la signature du Premier ministre. Depuis le 1er juillet 2010, et lissue dune exprimentation mene dans vingt-et-un dpartements compter du 1er janvier 2010, les dcisions dfavorables sont prises directement par les prfets ( ltranger, les consuls continuent, pour leur part, de nmettre quun avis motiv, transmis ladministration centrale). Seules les dcisions favorables continuent dtre prises aprs une double

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instruction, lchelon dconcentr puis au niveau central, par la voie dun dcret du Premier ministre, pris sur rapport du ministre charg des naturalisations, sur proposition des prfets ou consuls. Depuis le 1er juillet 2010 galement, les recours contentieux contre les dcisions des prfets doivent tre prcds dun recours administratif pralable obligatoire (RAPO), trait par ladministration centrale, cest--dire par la SDANF. Cette dernire a vocation devenir une administration dtat-major , pilotant et contrlant le dispositif par des contrles et des enqutes et traitant les recours hirarchique et contentieux. Ses effectifs ont t, en consquence, considrablement rduits, avec une diminution de 40 emplois sur une base de dpart de 156 agents, entre 2010 et 2013.
2. Une rduction des dlais et des stocks en partie obtenue via la hausse des dcisions dajournement

Cette rforme, qui sinscrivait dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques, a t prsente comme ayant pour objectif principal de rduire les dlais dinstruction. Rappelons, cet gard, que larticle 21-25-1 du code civil impose ltat de rpondre aux demandes de naturalisation dans un dlai de dix-huit mois, qui peut tre prolong par dcision motive une seule fois, pour une dure de trois mois. La violation de ce dlai nest cependant assortie daucune sanction. Cet objectif semble, premire vue, avoir t atteint : le dlai moyen dinstruction, qui tait de 400 jours en 2009, a t rduit 331 jours en 2010 puis 256 jours en 2011. Daprs les informations transmises votre rapporteur pour avis, il serait de 229 jours au premier semestre 2012. Cette rduction rsulte cependant, pour une part sans doute importante, de laugmentation du taux de dcisions dfavorables : le traitement de celles-ci est en effet beaucoup plus rapide, notamment parce quil ninclut pas le temps de prparation du dcret soumis la signature du Premier ministre. Les oprations de rsorption des stocks menes en 2009 et en 2010 semblent galement, premire vue, avoir port leurs fruits, les stocks des prfectures et de la SDANF tant passs de 107 448 dossiers au 31 dcembre 2009 76 119 au 31 dcembre 2010. Ils stablissent, au 30 juin 2012, prs de 40 000 dossiers. Mme si les efforts des agents chargs de linstruction doivent tre salus, cette rsorption a cependant, l encore, t obtenue pour partie grce laugmentation massive du nombre de dcisions dajournement, qui permet, en quelque sorte, de repousser le problme.
3. Limpact de la dconcentration sur le taux de dcisions dfavorables

Il est particulirement difficile de quantifier, de manire prcise, limpact qua pu produire la dconcentration des procdures de naturalisation sur le taux de dcisions dfavorables, et de mesurer la part quelle a pu prendre dans cette hausse par rapport celle du durcissement de la doctrine ministrielle. Il est cependant certain que cette rforme, prsente comme destine rduire les dlais , na

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pas t neutre cet gard. En effet, avant la dconcentration, presque un avis dfavorable sur deux (43,92 % de 2006 jusquau 1er juillet 2010) mis par les prfets ntait pas suivi par ladministration centrale et donnait lieu une dcision favorable. Au vu de ce taux lev, il est permis de sinterroger sur les motifs de la rforme : lun de ses objectifs inavous na-t-il pas t, sous couvert dune rationalisation administrative, de mettre fin cette pratique, juge laxiste, et de faire augmenter le taux de dcisions ngatives ? En tout tat de cause, il semble vident quen rendant dcisionnaires les prfets, dont les avis dfavorables ntaient pas suivis dans prs dun cas sur deux, le taux de dcisions dfavorables ne pouvait que, par un effet quasi mcanique, augmenter. Cest dailleurs lanalyse qui avait t dveloppe, en avril 2009, par M. Jacques Bcot, ancien sous-directeur de laccs la nationalit franaise (1). Aprs la dconcentration, ladministration centrale nexerce plus un contrle, en pratique, sur les dcisions des prfets, quen cas de recours administratif pralable obligatoire (RAPO). Le taux de recours, en 2011, tait de 21 % (10 871 RAPO). Seuls 8,58 % de ces RAPO ont conduit une infirmation de la dcision initiale cette mme anne. Au total, cest donc moins de 2 % des dcisions dfavorables des prfets qui sont infirmes, contre prs dun avis dfavorable sur deux avant la rforme. Le taux de recours contentieux, pour sa part, est rest relativement stable, aux alentours de 8 % (4 003 recours en 2011). Les annulations sont relativement rares, compte tenu du pouvoir discrtionnaire de ladministration en matire dajournement et de rejet, le contrle du juge sur la qualification juridique des faits se limitant ds lors sanctionner les erreurs manifestes dapprciation. En 2011, 110 postulants ont t naturaliss la suite dun recours contentieux.
4. Limpact de la dconcentration sur lgalit de traitement des demandeurs

La dconcentration a multipli le nombre de centres de dcision, avec 180 sites instructeurs sur lensemble du territoire. Autant de pratiques dcisionnelles diffrentes sont susceptibles dapparatre, sans quune harmonisation par ladministration centrale ne soit plus opre, sauf lorsquun recours administratif pralable obligatoire est introduit, ce qui ne concerne quune dcision dfavorable sur cinq. Votre rapporteur pour avis, souhaitant aller au-del de cette simple intuition, a demand au ministre de lIntrieur de lui communiquer les taux de dcisions dfavorables, par dpartement, de 2007 2012 (voir tableau figurant en annexe). Il a cherch valuer limpact de la dconcentration sur lgalit de traitement des demandeurs en mesurant la dispersion des taux de dcisions dfavorables, par dpartement, avant et aprs la dconcentration, ce qui peut tre fait grce au calcul et la comparaison des carts-types moyens de ces variables,
(1) J. Bcot, Rflexions sur la rforme de la procdure de naturalisation , 23 avril 2009, consultable en ligne ladresse suivante : http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr//?attachment_id=1034.

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par anne. Ce calcul fait ressortir que la dispersion de ces taux entre dpartements est reste relativement stable, contrairement ce qui pouvait tre attendu, intuitivement. La mission de lIGA qui travaille tout particulirement sur ce sujet pourra sans doute affiner ce premier diagnostic.
D. LES EFFETS LIMITS DE LA LOI DU 16 JUIN 2011

Paradoxalement, les seules modifications relatives la naturalisation ayant t dbattues et votes au Parlement, qui figurant dans la loi du 16 juin 2011, semblent navoir eu, au regard des informations disponibles ce jour, quun impact limit sur les naturalisations. La rforme de lvaluation de la matrise du franais, entre en vigueur le 1 janvier 2012, ne semble pas avoir produit, daprs les informations transmises votre rapporteur pour avis, un impact significatif sur les dcisions de naturalisation. Il est cependant trop tt pour en mesurer les effets, car la rforme ne sapplique quaux demandes dposes compter du 1er janvier 2012. Compte tenu des dlais moyens dinstruction (229 jours en 2012), les chiffres du premier semestre 2012 qui montrent dailleurs un dclin du nombre de dcisions ngatives fondes sur un dfaut dassimilation linguistique (1 037, contre 2 954 en 2011, en anne pleine) ne permettent pas de tirer de premires conclusions sur ce point, puisque ces demandes ont t apprcies, pour leur quasi-totalit, selon les modalits antrieures.
er

La nouvelle exigence, introduite larticle 21-24 du code civil, de connaissance de lhistoire, de la culture et de la socit franaises, na, pour sa part, pas produit deffet puisque les questionnaires choix multiple labors nont jamais t utiliss. La nouvelle obligation pour les intresss de dclarer, lors de lacquisition de la nationalit franaise, la ou les nationalits quil possde dj, ainsi que celle(s) quil conserve et celle(s) auxquelles il entend renoncer, nexerce, en principe, aucun effet sur le nombre de naturalisations.
III. REFONDER LACCS LA NATIONALIT FRANAISE SUR DES CRITRES CLAIRS, JUSTES ET TRANSPARENTS

Laccs la nationalit franaise doit tre refond sur de nouvelles bases, pour mettre un terme aux drives constates. La doctrine ministrielle ne doit plus pouvoir tre modifie subrepticement : il faut linscrire dans une circulaire accessible tous. Elle doit reposer sur des critres clairs et justes. La gestion politico-administrative des naturalisations mriterait galement dtre rforme sur certains aspects, la dconcentration en particulier. Le contrle parlementaire sur cette politique devrait aussi tre renforc.

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A. CHANGER LA DOCTRINE MINISTRIELLE EN TABLISSANT DES CRITRES CLAIRS, QUITABLES ET UNIFORMES, INSCRITS DANS UNE CIRCULAIRE 1. Inscrire les critres applicables dans une circulaire

Votre rapporteur pour avis ne remet nullement en cause la facult, pour le Gouvernement, dorienter, par le biais dinstructions ou de directives du ministre charg des naturalisations, lapprciation opre par ladministration des critres fixs par le lgislateur et la jurisprudence en matire de naturalisation. Il est mme souhaitable, dans le contexte dune procdure dconcentre, quune harmonisation soit opre dans ce domaine par la voie de ces orientations, afin dassurer lgalit de traitement des demandeurs sur lensemble du territoire national. Ce qui est choquant, et ce quoi il faut mettre un terme, cest que les conditions daccs la nationalit franaise puissent tre radicalement altres, au point de modifier considrablement le nombre de naturalisations, en catimini, dans le secret des bureaux , sans aucune publicit ou dbat public, parlementaire en particulier. Pour viter quune telle drive ne puisse se rpter lavenir, la premire des recommandations de votre rapporteur pour avis est que toute instruction ministrielle ayant pour effet de modifier substantiellement lapprciation par ladministration des critres de naturalisation soit dsormais opre par la voie dune circulaire, videmment publie. Les critres appliqus doivent tre transparents et clairs, accessibles tous. Leur modification pourra ainsi, sil y a lieu, tre publiquement dbattue.
2. Revenir des critres justes et quitables

La deuxime recommandation de votre rapporteur pour avis est de mettre fin au durcissement des critres oprs par le prcdent Gouvernement en ce qui concerne linsertion professionnelle et la rgularit du sjour du postulant. Sagissant du premier critre, la nature du contrat de travail (CDD, contrats dintrim) ne doit pas faire obstacle, en soi, la naturalisation, ds lors que lactivit exerce permet au demandeur de disposer de ressources suffisantes et stables. Dans un contexte conomique dgrad, les efforts dinsertion professionnelle doivent galement tre pris en compte, dans le cadre dune approche globale du parcours professionnel de lintress. Des assouplissements doivent galement tre apports en ce qui concerne la situation des jeunes de moins de 25 ans et les femmes seules levant ou ayant lev des enfants. Sagissant de la rgularit du sjour, il convient de mettre un terme la pratique consistant refuser systmatiquement la naturalisation en cas de sjour irrgulier suprieur dix ans, quelle que soit son antriorit. Dune manire gnrale, hormis les cas viss par larticle 21-27 du code civil, les infractions la lgislation sur lentre et le sjour des trangers en France antrieures aux cinq ans de rsidence rgulire exige par les textes ne devraient pas conduire

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systmatiquement un rejet de la demande. Votre rapporteur pour avis se flicite que cette premire srie de recommandations ait t prise en compte par la circulaire du 16 octobre 2012 du ministre de lIntrieur relative aux procdures daccs la nationalit franaise, qui rpond pleinement la plupart de ses proccupations. Lannonce, par M. Manuel Valls, ministre de lIntrieur, dune circulaire-cadre qui remettra plat tous les critres et leur condition dapprciation, doit galement tre salue. Cette circulaire pourra sappuyer utilement, en lactualisant et en la prcisant, sur celle qui avait t prise conjointement par le ministre de lEmploi et de la solidarit et le ministre de lIntrieur le 12 mai 2000.
B. RFORMER NATIONALIT LA GESTION POLITICO-ADMINISTRATIVE DE LA

Il convient galement de rformer, sur certains aspects, la gestion politicoadministrative de la nationalit.

1. La dtermination du ministre charg des naturalisations

Certaines des personnes auditionnes par votre rapporteur pour avis ont voqu la question de la dtermination du ministre charg des naturalisations. Rappelons que, jusquen 1945, le droit de la nationalit tait intgralement confi au ministre de la Justice et, plus prcisment, au bureau du droit de la nationalit, qui instruisait toutes les demandes. Il a t ensuite partag entre plusieurs ministres. La chancellerie est reste comptente pour la prparation des textes destins sinsrer dans le code civil, dont la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) est la gardienne, ainsi que pour lenregistrement de certaines dclarations acquisitives de nationalit et la gestion du contentieux. Le ministre charg de la population, cest--dire le ministre des Affaires sociales (et plus particulirement, la direction de la population et des migrations [DPM] et la sousdirection de laccs la nationalit franaise [SDANF]), sest vu confier linstruction, au niveau central, des demandes dacquisition de la nationalit par dcret. Le ministre de lIntrieur, pour sa part, assurait la gestion du lien avec les prfectures charges dinstruire les demandes de naturalisation et de rintgration. Cette rpartition a t profondment bouleverse en 2007, avec la cration du ministre de lImmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du dveloppement solidaire. Les comptences du ministre des Affaires sociales en matire de nationalit lui ont t intgralement transfres, et la SDANF a t intgre au sein dune direction de laccueil, de lintgration et de la citoyennet (DAIC). La disparition du ministre de lImmigration, en 2010, et lintgration de son administration, le secrtariat gnral limmigration et lintgration (SGII) au sein du ministre de lIntrieur, a concentr au sein de ce dernier une trs large partie des comptences en la matire.

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Certains font valoir que cette monte en puissance du ministre de lIntrieur nest pas neutre, et quelle est susceptible de produire des effets sur le droit applicable, et son application concrte, au motif que le ministre de lIntrieur est avant tout le ministre de la police et des frontires (1). Le retour de la nationalit dans la sphre sociale ou la chancellerie est ainsi parfois voqu. linverse, dautres font valoir que la concentration de lensemble des questions relatives lentre et au sjour des trangers en France et laccs la nationalit au sein dune mme administration prsente lavantage de dfinir une politique cohrente en la matire, prenant en compte lensemble du parcours dun tranger, depuis son arrive en France jusqu sa naturalisation ventuelle.

Votre rapporteur pour avis nest pas convaincu, ce stade de ses travaux sur le sujet, quune rorganisation des attributions gouvernementales en la matire constitue une priorit. La question du ministre en charge des naturalisations relve davantage du symbole et ils ont videmment leur importance dans la vie politique que de la ralit et du contenu de la politique mene. Une politique de la nationalit conduite par le ministre de lIntrieur (qui est dailleurs aussi celui des liberts publiques) au sein dun Gouvernement ayant une conception ouverte et inclusive de la nationalit sera toujours plus juste et quitable, quune politique confie au ministre des Affaires sociales ou celui de la Chancellerie au sein dun Gouvernement dont laction en la matire tait marque par la dfiance envers les trangers, comme ltait le prcdent. Sans nier limportance des cultures administratives, ce qui importe avant tout et cest heureux dans un rgime dmocratique est le politique, pas ladministration, qui est l pour mettre en uvre les orientations quil a dfini.
2. Rformer la dconcentration de la procdure de naturalisation

La dconcentration des procdures de naturalisation ne doit pas ncessairement tre remise en cause, mais il convient den modifier les modalits, afin de mettre fin aux drives constates. Deux options semblent envisageables votre rapporteur pour avis. La premire consisterait sinspirer de la dconcentration qui avait t prconise par la commission de la nationalit prside par M. Marceau Long, dans le rapport quelle remit au Premier ministre en janvier 1988, tre franais, aujourdhui et demain. La dconcentration quavait propose cette commission tait, dune certaine manire, exactement linverse de qui a t retenu en 2010 dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques. En effet, il tait prconis de confier la prparation des dcisions favorables aux prfets et non des dcisions dfavorables , qui les aurait adresses directement aux services du Premier ministre (secrtariat gnral du Gouvernement). Le double de ce projet, accompagn du dossier, serait transmis ladministration centrale (SDANF), qui aurait trois mois pour lexaminer et, le cas chant, sy opposer. Au bout de trois mois, en labsence de raction de ladministration centrale, le dcret serait prsent la signature du Premier ministre, la diligence du secrtariat gnral du
(1) J. Ph. Thiellay, Le droit de la nationalit en France, la croise des chemins , Notes de lObservatoire de France terre dasile, numro 7, novembre 2011, p. 3.

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Gouvernement. Les dossiers appelant un avis dfavorable des prfets continueraient, en revanche, de faire lobjet dune double instruction (1). La seconde consisterait mutualiser les moyens des prfectures en crant des plateformes interdpartementales charges dinstruire les demandes de naturalisation et de rintgration, sur le modle de ce qui a t fait pour laccueil des demandeurs dasile. Lun des principaux inconvnients de la dconcentration opre est latomisation des centres de dcision, et donc des pratiques dcisionnelles, et ses consquences en matire dgalit de traitement. Sy ajoute le saupoudrage des agents prfectoraux affects linstruction des demandes, alors que ni les effectifs ni le taux dencadrement de ces agents nont t renforcs, la rforme ayant t opre moyens constants, voire en diminution globale (sous rserve dventuels redploiements internes au sein de certaines prfectures). Un regroupement semble indispensable, car il apparat difficile de disposer dagents possdant lexpertise requise par le droit de la nationalit (qui est un droit dune grande technicit) sur 180 sites diffrents. Daprs les informations transmises votre rapporteur pour avis, cette mutualisation interdpartementale constitue lune des pistes explores par la mission de lInspection gnrale de ladministration qui devrait rendre son rapport prochainement.
3. Amliorer laccueil des demandeurs

Votre rapporteur pour avis dplore que les conditions daccueil des demandeurs, trs variables dun service prfectoral lautre, soient, trop souvent, peu satisfaisantes. Dans certaines sous-prfectures, la configuration des locaux nest pas du tout adapte, ce qui rend galement difficiles les conditions de travail des agents prfectoraux. La prise de rendez-vous, pour la dlivrance des dossiers puis leur dpt comme pour les entretiens dassimilation, devrait tre optimise et fluidifie, afin dviter notamment que ne sajoute un dlai cach de traitement, li au dlai dobtention dun rendez-vous permettant denregistrer le dossier dans lapplication informatique PRENAT. Les conditions de droulement de lentretien mriteraient galement dtre revues et uniformises. Sur ce point, votre rapporteur pour avis regrette, par exemple, que dans certaines prfectures, une vitre spare lagent du postulant, ce qui ne parat gure adapt pour avoir un vritable change. Le guide de lentretien dassimilation en cours dlaboration devrait mettre fin ces difficults.
C. RENFORCER LE CONTRLE PARLEMENTAIRE

Votre rapporteur pour avis recommande de renforcer le contrle parlementaire sur la politique de la nationalit. Sans remettre en cause les comptences gouvernementales en la matire, il convient dviter quun bouleversement radical, comme celui constat en 2011 et au premier semestre 2012, puisse se reproduire en dehors de tout contrle et de tout dbat
(1) Rapport de la Commission de la nationalit, tre franais, aujourdhui et demain, tome 2, p. 132-134, 1988.

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parlementaire. cette fin, le Gouvernement devrait communiquer, dans son rapport annuel au Parlement sur les orientations de la politique dimmigration et dintgration, lvolution du taux de dcisions dfavorables et des motifs sur lesquels elles se fondent. Cela exigera de renforcer la fiabilit du suivi statistique de laccession la nationalit (1). Aucune rorientation majeure ne pourrait ainsi tre opre subrepticement lavenir. Au-del de sa technicit, le droit de la nationalit, en dterminant qui peut entrer ou non dans la communaut nationale, est un sujet essentiel, qui doit faire lobjet dun contrle dmocratique la hauteur des enjeux quil soulve.

(1) Votre rapporteur pour avis a en effet constat, et dplore, des discordances importantes entre des donnes pourtant communiques par la mme administration, le secrtariat gnral limmigration et lintgration (SGII) du ministre de lIntrieur, ainsi quentre les donnes transmises par le SGII et le ministre de la Justice.

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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS

Ministre de lIntrieur, de loutre-mer et des collectivits territoriales et de limmigration Secrtariat gnral limmigration et lintgration M. Stphane FRATACCI, secrtaire gnral ; M. Michel AUBOUIN, directeur de laccueil, de lintgration et de la citoyennet ; M. Laurent AUDINET, sous-directeur de laccs la nationalit franaise ; M. Rmy-Charles MARION, chef du service des affaires gnrales et des finances. Inspection gnrale de ladministration (IGA) M. Bernard FITOUSSI, Inspecteur gnral de ladministration ; M. Olivier DIEDERICHS, Inspecteur gnral de ladministration. Ministre de la Justice M. Laurent VALLE, directeur des affaires civiles et du Sceau ; Mme Graldine AUVOLAT, chef du bureau de la nationalit. Conseil dtat M. Jean-Philippe THIELLAY, conseiller dtat. Associations Ligue des droits de lhomme M. Dominique GUIBERT, secrtaire gnral ; M. Michel TUBIANA, prsident dhonneur. Mouvement contre le racisme et pour lamiti entre les peuples (MRAP) Mme Bernadette HTIER, co-prsidente ; Mme Martine DOUCOUR, membre du Bureau Excutif. Groupe dinformation et de soutien des immigrs (GISTI) Mme Danile LOCHAK, prsidente honoraire ;

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Mme Vanina ROCHICCOLI, avocate et membre du bureau. Universit Lyon III M. le Professeur Hugues FULCHIRON, prsident. Dplacement la prfecture des Bouches-du-Rhne M. Louis LAUGIER, secrtaire gnral de la prfecture ; M. Francis IZQUIERDO, directeur de limmigration et de lintgration ; Mme Lonne GALVAING, chef du bureau de la nationalit.

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ANNEXE
volution des taux de dcisions dfavorables par dpartement de 2007 au 30 juin 2012 Dpartements 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 2A 2B 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 2007 30% 36% 34% 40% 38% 27% 38% 18% 19% 35% 30% 27% 37% 32% 45% 41% 57% 21% 24% 21% 18% 36% 41% 32% 37% 28% 23% 27% 29% 35% 25% 35% 41% 33% 28% 29% 41% 31% 29% 24% 19% 33% 21% 28% 35% 25% 2008 23% 28% 25% 18% 24% 24% 25% 22% 32% 38% 21% 25% 31% 32% 19% 26% 36% 28% 25% 22% 8% 27% 27% 26% 22% 27% 23% 40% 24% 33% 19% 30% 22% 20% 23% 29% 23% 33% 25% 21% 22% 26% 21% 15% 40% 28% 2009 25% 28% 25% 28% 33% 29% 24% 29% 28% 43% 26% 27% 45% 36% 31% 44% 26% 28% 17% 12% 19% 23% 31% 4% 32% 36% 27% 33% 33% 33% 23% 34% 35% 25% 33% 35% 34% 39% 30% 28% 25% 44% 25% 18% 41% 40% 2010 27% 25% 31% 22% 34% 25% 36% 40% 11% 41% 39% 34% 45% 37% 43% 43% 32% 38% 35% 17% 18% 25% 40% 47% 25% 38% 28% 30% 45% 36% 33% 32% 30% 45% 37% 40% 41% 51% 30% 29% 34% 46% 25% 22% 44% 48% 2011 42% 34% 54% 36% 45% 42% 47% 48% 58% 50% 45% 48% 64% 60% 48% 48% 52% 53% 50% 46% 31% 40% 64% 38% 62% 46% 47% 69% 56% 63% 59% 64% 47% 60% 61% 55% 64% 63% 55% 41% 42% 60% 60% 37% 60% 69% 2012 41% 67% 62% 38% 36% 46% 48% 33% 32% 71% 61% 40% 64% 58% 60% 52% 48% 41% 41% 60% 38% 7% 64% 91% 75% 68% 67% 47% 38% 35% 71% 63% 71% 61% 59% 64% 70% 59% 52% 37% 49% 74% 54% 59% 65% 64%

Ain Aisne Allier Alpes-de-Haute-Provence Hautes-Alpes Alpes-Maritimes Ardche Ardennes Arige Aube Aude Aveyron Bouches-du-Rhne Calvados Cantal Charente Charente-Maritime Cher Corrze Corse-du-Sud Haute-Corse Cte-d'Or Ctes-d'Armor Creuse Dordogne Doubs Drme Eure Eure-et-Loir Finistre Gard Haute-Garonne Gers Gironde Hrault Ille-et-Vilaine Indre Indre-et-Loire Isre Jura Landes Loir-et-Cher Loire Haute-Loire Loire-Atlantique Loiret

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46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 971 972 973 974 Lot Lot-et-Garonne Lozre Maine-et-Loire Manche Marne Haute-Marne Mayenne Meurthe-et-Moselle Meuse Morbihan Moselle Nivre Nord Oise Orne Pas-de-Calais Puy-de-Dme Pyrnes-Atlantiques Hautes-Pyrnes Pyrnes-Orientales Bas-Rhin Haut-Rhin Rhne Haute-Sane Sane-et-Loire Sarthe Savoie Haute-Savoie Paris Seine-Maritime Seine-et-Marne Yvelines Deux-Svres Somme Tarn Tarn-et-Garonne Var Vaucluse Vende Vienne Haute-Vienne Vosges Yonne Territoire de Belfort Essonne Hauts-de-Seine Seine-Saint-Denis Val-de-Marne Val-d'Oise Guadeloupe Martinique Guyane Runion 33% 25% 17% 33% 52% 30% 18% 45% 25% 27% 32% 25% 32% 23% 34% 35% 36% 23% 22% 30% 40% 30% 29% 26% 38% 23% 36% 30% 18% 35% 31% 27% 22% 49% 33% 36% 32% 34% 36% 26% 45% 31% 26% 21% 24% 27% 26% 28% 21% 30% 26% 26% 33% 27% 31% 21% 8% 31% 32% 28% 27% 31% 23% 43% 38% 20% 34% 21% 28% 28% 26% 19% 16% 28% 33% 26% 23% 20% 24% 18% 34% 25% 22% 29% 25% 26% 19% 27% 36% 27% 23% 28% 26% 25% 24% 28% 19% 20% 32% 26% 25% 29% 21% 28% 26% 40% 39% 25% 11% 29% 25% 42% 44% 29% 24% 40% 25% 35% 27% 29% 37% 26% 33% 34% 27% 29% 22% 31% 32% 32% 24% 28% 29% 31% 40% 25% 21% 34% 30% 33% 24% 28% 23% 39% 32% 29% 31% 26% 32% 25% 23% 28% 32% 29% 26% 36% 29% 38% 26% 32% 40% 23% 17% 26% 13% 44% 35% 32% 15% 40% 30% 45% 27% 30% 38% 27% 36% 40% 31% 37% 28% 35% 42% 39% 28% 33% 22% 34% 47% 33% 24% 35% 38% 34% 30% 29% 25% 40% 32% 34% 38% 36% 51% 55% 30% 34% 33% 37% 30% 43% 36% 33% 25% 25% 44% 33% 44% 49% 29% 63% 55% 60% 42% 61% 41% 43% 63% 48% 40% 48% 49% 52% 43% 58% 41% 52% 61% 47% 41% 49% 29% 39% 62% 47% 42% 48% 68% 52% 47% 59% 53% 48% 56% 44% 51% 56% 74% 59% 48% 50% 35% 50% 47% 63% 57% 55% 57% 63% 62% 49% 72% 52% 25% 66% 68% 63% 54% 59% 52% 50% 57% 41% 32% 50% 51% 55% 62% 56% 35% 62% 74% 44% 50% 56% 36% 42% 51% 59% 58% 54% 64% 48% 45% 51% 57% 65% 39% 33% 48% 72% 71% 64% 43% 48% 37% 38% 49% 65% 56% 61% 56% 45% 67% 44%

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976 975 978 986 987 988 999 Total Mayotte Saint-Pierre-et-Miquelon Saint-Martin / Saint-Barthlemy Wallis et Futuna Polynsie Nouvelle Caldonie tranger cart-type moyen
Source : SGII ministre de lIntrieur

41% 36% 98% 100% 75% 52% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 67% 100% 100% 100% 67% 100% 75% 100% 36% 30% 6% 8% 10% 0% 22% 20% 29% 31% 31% 38% 40% 42% 45% 60% 59% 38% 29% 26% 32% 36% 53% 55% 0,12 0,12 0,13 0,15 0,12 0,16