Trabalho FGV

O Crdito Imobilirio no Brasil
CaraCterIzaO e DesafIOs
ndice
1 Introduo 2 o Modelo de FInancIaMento BrasIleIro
2.1 2.2 2.3 2.4 Breve histrico da poltica habitacional A crise do SFH e a criao do SFI A habitao de interesse social Os efeitos da crise sobre o crescimento econmico
3 4
4 7 11 13
3 as experIncIas InternacIonaIs
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 Financiamento habitacional em contexto de liberalizao financeira global Tendncias recentes do financiamento habitacional em pases da Unio Europia Financiamento habitacional na Coria do Sul Financiamento habitacional no Mxico Financiamento habitacional no Chile Financiamento habitacional nos EUA Lies da experincia internacional
14
14 16 22 24 27 32 37
4 propostas para a expanso do crdIto IMoBIlIrIo no BrasIl

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 Premissas para uma reformulao do modelo de financiamento imobilirio Avanos recentes e o quadro atual do crdito imobilirio Necessidades de investimentos Propostas Um modelo a ser construdo
39
39 40 42 43 46
5 BIBlIograFIa
Equipe
Diretor Executivo Cesar Cunha Campos Diretor Tcnico Ricardo Simonsen Diretor de Controle Antnio Carlos Aidar Coordenao Fernando Garcia Redao Ana Maria Castelo Euclides Pedrozo Fernando Garcia Maria Antonieta Del Tedesco Lins Pesquisa Ana Maria Castelo Andr C. Michelin Euclides Pedrozo Maria Antonieta Del Tedesco Lins Consultoria Editorial Edney Cielici Dias Design & Produo Grfica Andr C. Michelin Renata Owa
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So Paulo, maro de 2007
1 Introduo
O crdito imobilirio uma pea central no processo de desenvolvimento econmico. Financiar imveis apoiar a construo do patrimnio de uma nao. No Brasil, o investimento habitacional por habitante ainda muito exguo quando comparada a outros pases e regies pelo mundo afora, no apenas pases desenvolvidos, como tambm outros emergentes. E isso se deve, em boa medida, ao fato de a relao entre o crdito imobilirio e o PIB ser tambm ainda muito exgua. Hoje, quando todas as atenes esto voltadas para a abertura de uma fase de crescimento sustentado, o estabelecimento de condies para a expanso de todas as formas de financiamento de longo prazo aparece como uma tarefa natural e premente. Assim, um esforo de compreenso da dinmica do crdito imobilirio de sua histria, sua estrutura institucional e operacional e experincias internacionais tarefa imprescindvel para o fomento das operaes de financiamento de longo prazo e, por conseguinte, das condies necessrias ao desenvolvimento econmico e social. Este estudo traz uma anlise do crdito imobilirio no Brasil, do que j temos e de como chegamos at aqui, e elementos para a reflexo do que pode ainda ser feito se quisermos que o crdito imobilirio desempenhe todas as suas potencialidades como alavanca do crescimento, da formao de capital habitacional e do desenvolvimento socioeconmico. Passando pelo estudo do modelo de financiamento imobilirio no pas, o trabalho aborda algumas experincias internacionais, pelo que tm de xito e por suas particularidades. Depois de visitados os diferentes modelos de crdito imobilirio, o estudo apresenta um conjunto amplo de propostas para um possvel aperfeioamento do sistema de financiamento no Brasil. No se trata de propor um modelo que busque a perfeio, mas, sim, de pensar em uma estrutura de financiamento que seja capaz de atender a dois grandes objetivos: dinamizar os mercados financeiros, e com isso o crdito como propulsor do desenvolvimento, e estabelecer uma poltica social de habitao continuada, que possa aos poucos zerar nosso dficit habitacional.
O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios
2 O Modelo de Financiamento Brasileiro
2.1 Breve histrico da poltica habitacional

A questo habitacional brasileira contempornea ao desenvolvimento manufatureiro-industrial que se deu a partir do sculo 19. O crescimento das cidades, nas primeiras dcadas do sculo 20, ao mesmo tempo em que atendeu ao aumento da demanda por mo-de-obra, deu-se de maneira pouco organizada no que diz respeito tarefa de alojar essa populao e criar a infra-estrutura urbana necessria. A soluo espontnea para esse rpido crescimento demogrfico nas cidades foi a habitao coletiva mais de uma famlia compartilhando o mesmo teto ou o mesmo terreno. Com o passar do tempo, as classes de renda mais elevada, ameaadas economicamente pela desvalorizao de seus imveis nas imediaes centrais das cidades, mobilizaram-se para retirar os cortios dos bairros centrais para localidades perifricas, o que deu origem ao tipo precrio de habitao chamado favela. A construo de moradias no Brasil foi de responsabilidade da iniciativa privada durante todo o perodo anterior dcada de 1930. Com a intensificao do processo de industrializao e urbanizao, o Estado brasileiro passou a intervir diretamente na infra-estrutura e na construo dos primeiros conjuntos habitacionais. Com o crescimento do nmero de pessoas que viviam em subrbios e o aumento no nmero de assentamentos irregulares nas cidades, o processo de industrializao veio acompanhado da consolidao das periferias como local de moradia da populao de baixa renda. J no incio da dcada de 1950, as necessidades habitacionais, que no levavam em conta as favelas e cortios que se alastravam pelas cidades brasileiras, eram estimadas em 3,6 milhes de moradias. Uma importante limitao do sistema da Casa Popular, vigente at meados dos anos 1960, era a ausncia de um indexador dos contratos. Durante todo o perodo anterior a 1964 ano em que foi criado do Sistema Financeiro de Habitao , no havia um mecanismo de crdito habitacional estruturado capaz de articular a oferta e a demanda de recursos necessrios para a realizao de investimentos habitacionais. Na maioria das vezes, o crdito era obtido de maneira isolada, atravs do esforo individual. Quando as operaes eram intermediadas por bancos, a captao de recursos junto ao pblico era remunerada com taxas de juros nominais constantes. Com a acelerao do processo inflacionrio, as remuneraes reais tornaram-se negativas, o que desestimulou a oferta de fundos e inviabilizou as operaes de crdito. Em face da necessidade de maiores investimentos habitacionais, foi criado, pela lei 4.380, de 1964, o Sistema Financeiro de Habitao (SFH). No contexto das reformas bancrias e do
mercado de capitais, esse foi o principal instrumento de captao de recursos para habitao e permanece at os dias de hoje como o pilar do crdito imobilirio. As grandes inovaes institudas pelo sistema foram: (i) a correo monetria dos ativos e passivos, a qual garantia a rentabilidade real das aplicaes dos poupadores; e (ii) a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), que se tornou o rgo central, orientando e disciplinando o sistema no Pas e propiciando a formao de uma rede de agentes financeiros especializados na intermediao da captao e na aplicao desses recursos. A concepo desse sistema baseava-se na concesso de crdito habitacional com fontes prprias de recursos. A captao de fundos deu-se a partir de dois instrumentos: as cadernetas de poupana e o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). As cadernetas foram criadas com o objetivo de captar a poupana voluntria das famlias e contriburam de forma decisiva para a disseminao do hbito de poupar na sociedade. A aplicao dos recursos das cadernetas obedecia a critrios de exigibilidade mnima que variaram em diferentes perodos.1 O FGTS foi o instrumento de poupana compulsria do sistema. Criado com o objetivo de substituir o estatuto da estabilidade no emprego, o FGTS um fundo de indenizaes trabalhistas cuja arrecadao foi destinada concesso de crdito habitao e ao financiamento do saneamento bsico e infra-estrutura urbana. O prazo de financiamento de imveis poderia chegar a 30 anos, prazo de validade de uma hipoteca, constituindo um grande avano em relao ao arranjo anterior. As cadernetas de poupana, o FGTS e os servios de intermediao financeira eram remunerados pelos juros auferidos nos financiamentos. Tanto os saldos devedores quanto as prestaes, eram corrigidos por um indexador do sistema. Em 1967, foi criado o Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS) para equilibrar o descompasso entre a evoluo dos saldos devedores e das prestaes. O sucesso desse instrumento pressupe um ambiente econmico de crescimento e inflao estvel, que caracterizou a dcada de 70. Adicionalmente, em 1969, foi criado o Coeficiente de Equiparao Salarial (CES), com o intuito de solver resduos oriundos das diferenas entre os reajustes das prestaes (anual) e dos saldos devedores (trimestrais). Outro aspecto importante na estruturao do SFH foi a prtica de subsdios cruzados, a qual consistia em cobrar taxas de juros progressivas de acordo com o valor do financiamento, com o intuito de favorecer famlias de renda mais baixa. Esse sistema, avanado para as condies econmicas e financeiras da poca, gerou impressionante volume de fundos para o financiamento habitacional. Em poucos anos de operao, mais precisamente entre 1965 e 1980, o nmero de unidades habitacionais financiadas passou de 8 mil por ano, em 1964, para 627 mil, em 1980. O grfico 2.2.1 ilustra essa impressionante evoluo. A despeito do elevado ritmo de crescimento do nmero de famlias e, por conseguinte, de moradias, a notvel expanso do crdito permitiu que parcela considervel das novas moradias criadas no pas contasse com o financiamento habitacional. A taxa de cobertura do sistema, definida como a parcela das novas moradias criadas no perodo que foram atendidas com financiamento, chegou a 70%, em 1980. Tambm em seus 15 primeiros anos de operao, a participao dos saldos de financiamentos habitacionais no total dos emprstimos bancrios (pblicos e privados) para o setor privado saltou de algo em torno de 2% para mais de 20%. Note-se que essa participao manteve-se acima desse patamar at final dos anos 90, como ilustra o grfico 2.2.2.
1 De 65% a 75% do saldo mdio dos depsitos, a depender do perodo em considerao, deveria ser destinado ao financiamento habitacional (princpio de exigibilidade), sendo que, deste total, 80% deveriam ser aplicados em operaes do SFH e o restante, em operaes a taxas de mercado, conhecidas como carteiras hipotecrias. O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios
Grfico 2.1.1 Unidades habitacionais financiadas pelo SFH, 1964-2005

700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Fonte: BNH Caixa Econmica Federal e Banco Central do Brasil.
Grfico 2.1.2 Evoluo do SFH, taxa de cobertura e de participaes no mercado de capitais 1970-2003
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1970 0% 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Parcela dos novos domiclios atendidos com crdito
Fonte: Banco Central do Brasil e IBGE.
Emprstimos para habitao sobre o total de emprstimos
2004
60%
45%
30%
15%
2.2 A crise do SFH e a criao do SFI

A insuficincia da estrutura de financiamento se mostra com a reverso da trajetria de expanso do crdito habitacional em meados dos anos 80. O sistema que chegou a atender 70% do incremento anual da demanda por domiclios, como ilustrado pelo grfico 2.2.2, atualmente incapaz de atender a 10% dela (dados de 2003). O volume de crdito, que chegou a representar 57% do total de emprstimos ao setor privado, voltou a estar em patamar semelhante ao que esteve no incio dos anos 70. interessante notar que, mesmo no auge do sistema, cerca de 38% dos novos domiclios receberam financiamento do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) ou do FGTS. Outro ponto a ser destacado o fato de que o SFH no obteve sucesso em destinar recursos populao de baixa renda, pelas prprias limitaes de renda dessa parcela da sociedade. Os grupos de renda inferior necessitam de uma poltica especfica para suprir suas necessidades habitacionais. Ao discutir a poltica de financiamento habitacional brasileira, entre 1964 e 1986, Nri e Carvalho (1999) destacam que o elevado valor do imvel, em contraste com o prazo mximo do trmino do contrato, comprometiam excessivamente o oramento mensal das famlias de baixa renda, o que inviabiliza a demanda dessas pessoas por investimentos habitacionais adequados. As evidncias de que a poltica habitacional foi incapaz de permitir o acesso dos pobres ao crdito tambm foram trabalhadas por Garcia e Rebelo (2002) com base nas informaes na PNAD de 1998. O grfico 2.2.3 ilustra o percentual dos emprstimos aprovados pela Carteira de Operaes Sociais (COS) do BNH no total dos contratos do SFH entre 1964 e 1980. Durante a fase de expanso e implantao das companhias habitacionais 1964 a 1969 , o nmero de unidades habitacionais para as classes de baixa renda, com emprstimos aprovados pela COS-BNH, cresceu continuamente, passando de 8,6 mil para 51 mil unidades. No entanto, desde 1968, esses contratos passaram a representar menos da metade do total de emprstimos do SFH. Nos anos 1970 at 1974, os contratos da COS-BNH representavam, em mdia, 12% do total do SFH, tendo uma ligeira recuperao entre 1975 e 1978, ano em que a COS-BNH chegou a financiar quase 200 mil unidades. V-se, portanto, que mesmo no auge de operao do sistema, a cobertura para a populao de baixa renda foi reduzida. Outra evidncia da insuficincia do sistema a reverso do processo de acumulao de capital habitacional no Brasil. O grfico 2.2.4 mostra a evoluo do estoque habitacional por habitante entre 1950 e 2003. Nota-se que, em contraposio ao perodo 1965 a 1980, momento em que o estoque de capital habitacional per capita apresentava as maiores taxas de crescimento (4,6% ao ano), no perodo posterior extino do BNH o pas tem encontrado srias dificuldades em fazer crescer esse estoque de capital, visto que a taxa mdia anual se reduziu drasticamente, passando para 2,7% ao ano (1986 a 2003). As falhas do SFH que contriburam para o baixo ritmo de desenvolvimento habitacional foram apontadas por alguns autores que trataram o tema, como Rebelo (1997) e Castelo (1997). Eles destacam: (i) a taxa de juros fixa; (ii) a falta de canais de comunicao entre o SFH e os demais segmentos do mercado de capitais; (iii) a instabilidade congnita do sistema, ocasionada pelo prazo de permanncia incerto dos depsitos nos fundos de financiamento do crdito habitacional; e (iv) seu carter pr-cclico. Segundo esses autores, a taxa real de juros fixa impede o ajuste entre oferta e demanda por crdito. De outro lado, o fato de o SFH ser um sistema estanque, sem nenhuma articulao com o mercado de capitais brasileiro, impossibilita que os recursos captados por outros instrumentos financeiros sejam canalizados para a habitao. Quanto ao aspecto de instabilidade congnita do SFH, apenas um cenrio favorvel de crescimento econmico possibilitaria o funcionamento pleno de um sistema que capta recursos no curto e mdio prazos e empresta-os no longo prazo. O comportamento pr-cclico dos fundos explicado da seguinte forma: quando aumenta a
Grfico 2.2.1 Operaes da COSBNH e dos demais programas do SFH

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
COS BNH
Fonte: Azevedo e Andrade (192).
Demais SFH
renda disponvel das famlias, tambm aumenta a captao lquida do sistema; nos perodos recessivos, os saques tendem a superar os depsitos. Alm dos problemas intrnsecos ao prprio sistema instabilidade e insuficincia de recursos , fatores outros, como a escassez de poupana domstica e a instabilidade econmica, tambm contribuem na explicao das deficincias. Um fator fundamental para garantir a rentabilidade real da oferta de recursos destinados habitao era a correo dos emprstimos concedidos. Com a crise econmica que seguiu durante o perodo entre 1980 e 1990, o arrocho salarial, a queda do poder aquisitivo, a elevao das taxas de juros e a inflao ocasionaram a elevada inadimplncia no SFH. medida que o ambiente econmico apresentava instabilidade, e em razo de polticas oportunistas, o FCVS tornou-se incapaz de suportar o saldo residual.2 Na prtica, a acelerao do processo inflacionrio ocasionou reajustes nas prestaes inferiores ao dos saldos devedores referentes aos imveis financiados. O sistema tambm perdeu capacidade de financiamento devido ao fato de que parte expressiva dos recursos aplicados no ter retornado ao sistema no prazo previsto. Dos passivos junto ao FGTS, em meados dos anos 90, cerca de 75% haviam sido contrados pelo setor pblico em seus diferentes nveis de governo, que disps de condies favorecidas no alongamento dos prazos de pagamento dos emprstimos. Isso comprometeu a disponibilidade de fundos do FGTS para novos emprstimos. No seria exagero afirmar que fatores externos levaram crise do modelo. Uma parte substantiva da crise do SFH pode ser atribuda a uma excessiva interveno estatal. As sucessivas alteraes nas regras de correo dos termos contratuais e a ao do Judicirio no sentido de proteger os muturios, em vez de favorecer os devedores, acabou por introduzir limitaes no funcionamento do mercado e elevar a percepo de risco das instituies financeiras, configurando claramente o que se costuma conhecer como restrio de crdito.
2 Esse saldo tem magnitude estimada, em valores de outubro de 2006, em R$ 100 bilhes, segundo a Caixa Econmica Federal.
Grfico 2.2.2 Brasil, estoque de capital habitacional por habitante, 1950 a 2003, R$ de 2005
14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 -
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Fonte: Ipeadata.
No incio de 1986, o Plano Cruzado incluiu as cadernetas de poupana, o FGTS e as prestaes dos financiamentos habitacionais no congelamento de preos. As prestaes foram corrigidas segundo o valor real mdio dos ltimos meses, sendo o nmero de meses fixado de acordo com o prazo de reajuste de cada contrato. Mesmo voltando a ter correo trimestral e sendo o nico ativo financeiro com prazo de correo inferior a um ano, as cadernetas de poupana registraram captao negativa no perodo. Isso se deveu a duas razes: (i) o grande aumento no consumo dos bens durveis, que ocasionou uma retirada em massa das cadernetas; e (ii) o aumento dos depsitos compulsrios no Banco Central sobre os saldos, que agravou ainda mais a situao de esvaziamento do SFH, apesar de no ter um impacto direto na captao lquida dos contratos. Essas medidas introduziram distores importantes no equilbrio econmico-financeiro dos contratos. Ainda em 1986, o SFH passou por uma profunda reestruturao com a extino do BNH. Suas funes foram redistribudas entre vrios rgos do governo. O Ministrio de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) ficou responsvel por formular propostas de poltica habitacional e de desenvolvimento urbano. Ao Conselho Monetrio Nacional (CMN) couberam as funes de orientar, disciplinar e controlar o SFH. O Banco Central do Brasil (Bacen) ficou com as tarefas de fiscalizar as instituies financeiras que integravam o SFH e de elaborar normas pertinentes aos depsitos de poupana. Caixa Econmica Federal (CEF) coube a administrao do passivo, do ativo, do pessoal e dos bens mveis e imveis do BNH, bem como a gesto do FGTS. fcil compreender que as fragilidades inerentes ao SFH seriam exacerbadas em qualquer cenrio de acelerao inflacionria e de queda da renda real. Isso aconteceu efetivamente a partir do aprofundamento da instabilidade macroeconmica nas dcadas de 1980 e 1990. E, para piorar a situao, como j observado, parte substantiva dos fundos no voltou ao sistema nos prazos e valores previstos. Frente a esse cenrio bastante desfavorvel, buscaram-se mecanismos para contornar a crise, reformando o modelo de financiamento habitacional no Brasil. A principal medida nesse sentido foi a criao do Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI). Criado em 1997, pela lei n 9.514 (20/11/1997), como complemento ao Sistema Financeiro da Habitao, o SFI tem
como principais fundamentos a securitizao dos crditos imobilirios e a maior segurana jurdica dos contratos. Ao contrrio do SFH, o novo sistema vai captar recursos no mercado e no dispe de um funding cativo ou taxa de juros determinadas. Os principais instrumentos para a securitizao so os Certificados de Recebveis Imobilirios (CRI), as Letras de Crdito Imobilirio (LCI) e as Cdulas de Crdito Imobilirio (CCI). A segurana jurdica seria garantida com a introduo da alienao fiduciria3. Em seus nove anos de existncia, o maior xito do SFI est associado ao financiamento de edificaes comerciais. Na rea habitacional, o sistema no logrou expressivos avanos. O que se deveu, em grande parte, s altas taxas de juros e aos entraves institucionais e jurdicos que permearam a poltica habitacional, muitos deles ligados baixa satisfao dos direitos de propriedade e ao elevado custo de execuo de hipotecas. Estando as instituies financeiras sujeitas a regras estritas do SFH, o direcionamento de recursos para financiamento habitacional acaba por limitar a participao dos bancos nesse mercado. Visando contornar esses entraves, nos ltimos trs anos, o sistema de financiamento habitacional passou por modificaes e aperfeioamentos importantes. A principal delas foi a promulgao da lei 10.931, que dispe, entre outras coisas, sobre o patrimnio de afetao, que um instrumento que permite a criao de um patrimnio prprio para cada empreendimento, que passa a ter a sua prpria contabilidade, separada das operaes do incorporador-construtor. O patrimnio de afetao no se comunica com os demais bens, direitos e obrigaes do patrimnio geral do incorporador e somente responde por dvidas e obrigaes vinculadas prpria incorporao. um instrumento que pretende dar maior segurana e transparncia ao comprador do imvel e aos investidores. Vale mencionar que as empresas que aderirem ao sistema tero um regime de tributao especial. A lei 10.931, alm de dispor sobre o patrimnio de afetao, trouxe outras mudanas importantes como a incluso da alienao fiduciria no novo Cdigo Civil, o que veio reforar esse instrumento. Ainda no bojo da lei, vale mencionar o aperfeioamento da legislao que regula a Letra de Crdito Imobilirio e Cdula de Crdito Bancrio. Paralelamente, a lei 11.196 introduziu medidas de desonerao tributria, entre as quais est a iseno das aplicaes de pessoas fsicas em ativos como as Letras Hipotecrias, Letras de Crdito Imobilirio e Certificados de Recebveis Imobilirios e a discriminao nas peties judiciais do valor contestado, assegurando a continuidade do pagamento da parte da dvida que no objeto de contestao. Todas essas mudanas aperfeioaram o arcabouo institucional voltado ao financiamento habitacional. A tabela 2.2.1 mostra a evoluo do estoque de CRIs entre 2000 e 2006. Nota-se que a partir de 2005, o sistema comea a ganhar maior dinamismo. No mbito do SFH, tambm ocorreram mudanas que levaram a um incremento significativo na oferta de recursos nos ltimos anos. As operaes com recursos da poupana cresceram expressivamente a partir de 2004, com a resoluo do Banco Central, que determinou uma acelerao na velocidade de excluso dos crditos do FCVS virtual no cmputo das exigibilidades do sistema. Esses crditos foram incorporados pelas instituies financeiras que assumiram parte dos bancos quebrados no mbito das operaes do Proer e permitiam que elas os utilizassem para comprovar as exigibilidades. Por conta da resoluo, as operaes com recursos da poupana atingiram R$ 4,8 bilhes em 2005, ou seja, mais que dobraram em relao ao total de 2003. O nmero de unidades financiadas superou a marca de 60 mil, o que representou um crescimento de 67% em relao a 2003. Mais recentemente, a partir de princpios de 2005, o sistema passou a operar com metas trimestrais de aplicao de recursos.
3 importante ressaltar que o instrumento da alienao fiduciria pode ser utilizado em qualquer contrato e no apenas no crdito imobilirio.
10
Tabela 2.2.1 Emisso primria de certificados de recebveis imobilirios (R$ mil)

Anos 2000 2001 2002 200 200 200 200
Fonte: CVM.
R$ mil 11.1 222.9 12.1 2.99 0.00 2.102.22 1.01.
Nmero de operaes 1 9 1 29
As operaes com recursos do FGTS tambm apresentaram um incremento bastante intenso. A recuperao da capacidade de financiamento do FGTS comeou a partir do incio da dcada de 2000 e intensificou-se desde 2003. Assim, o nmero de unidades financiadas vem crescendo de forma bastante significativa, tendo alcanado cerca 332,6 mil unidades em 2005 um aumento de 16% em relao a 2000 ou quase o dobro das unidades financiadas em 1997. importante observar que a recuperao da capacidade de financiamento do SFH ainda lenta e os nmeros atuais mal retomam os patamares observados no incio dos anos 90 e esto muito distantes do volumes de financiamento do perodo ureo do sistema em 1980. A dificuldade de recuperao do SFH est em grande parte relacionada a caractersticas intrnsecas ao prprio sistema, que vo alm das polticas inconsistentes do final dos anos 80, da instabilidade macroeconmica ou do patamar da taxa de juros. A captao de recursos de curto prazo para a concesso de emprstimos de durao mais longa um fator de instabilidade. Alm disso, o modelo fundado na segmentao do mercado de crdito tende a ter sua capacidade de financiamento restrita ao tamanho desse funding, que a poupana.
2.3 A habitao de interesse social

A despeito de o pas ainda estar longe de apresentar um sistema de financiamento habitacional que d conta de seus grandes desafios, fato que, nos ltimos trs anos, houve um incremento expressivo na oferta de crdito imobilirio. Concomitantemente, pesquisas revelaram que a carncia de moradias ainda uma das questes sociais mais graves do pas e no evoluiu na mesma direo da oferta de crdito. De fato, estudo da FGV Projetos (2006) revelou que a situao habitacional pior do que se estimava. O dficit habitacional de 2005 somou 7,8 milhes de moradias, correspondendo a 14,7% do total de domiclios do pas. Isso significa dizer que, para que cada famlia brasileira tivesse uma moradia adequada em 2005, seria necessrio que o estoque de habitaes fosse 14,7% maior do que o observado. A coabitao familiar respondeu pela maior parcela deste dficit: 4,3 milhes de domiclios. Os domiclios inadequados, onde esto includas as favelas, os cortios e as moradias rsticas, somaram 3,5 milhes. Desse total, os domiclios rsticos (em favelas ou com materiais de parede ou telhado inadequados) responderam pela maior parcela (3,3 milhes). Os cortios, que j foram o maior problema habitacional urbano, atualmente respondem por uma parcela pouco expressiva do dficit (2%). Em termos absolutos, a carncia de moradias assume uma maior dimenso nos dois principais centros urbanos do pas, So Paulo e Rio de Janeiro, seguidos pelos Estados do Maranho, Minas Gerais, Bahia e Par. O dficit habitacional desses seis Estados representou 59% do total nacional. Em termos relativos, ou seja, como frao do total de domiclios, os
11
Grfico 2.3.1 Distribuio do dficit habitacional por faixa de rendimento, Brasil, 2005
100%
92,3% 95,2% 99,2% 99,9% 100,0%
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

1,9% 29,9% 59,8% 77,2%
87,2%
0%
n.d. at 1 s.m. de 1 a 2 s.m. de 2 a 3 s.m. de 3 a 4 s.m. de 4 a 5 s.m. de 5 a 6 s.m. de 6 a 10 s.m. de 10 a 20 s.m. + de 20 s.m.
Fonte: IBGE. Elaborao: FGV Projetos.
maiores problemas esto nas regies Norte e Nordeste, com destaque para Maranho, Amazonas e Par. Do ponto de vista social, o maior problema o dficit por inadequao, em que a relao entre as carncias habitacionais e renda domiciliar mais ntida. O grfico 2.3.1 mostra o dficit habitacional por inadequao nas faixas de rendimento domiciliar. Dos 3,3 milhes de domiclios inadequados no pas, 77% estavam em domiclios com renda mensal de at 3 salrios mnimos e 92%, nos domiclios com rendimento at 5 salrios mnimos. Outra estatstica refora essa idia: considerando as famlias brasileiras que ganham at 1 salrio mnimo por ms, quase 13% estavam no dficit habitacional por inadequao em 2005. O perfil das famlias que compem o dficit habitacional permite entender os caminhos opostos que tm seguido o crdito e os nmeros do dficit. De um lado, h pessoas com baixo poder aquisitivo e, na outra ponta, bens de elevado valor final. Tornar a prestao do imvel compatvel com a renda dessas famlias tem sido o desafio dos agentes pblicos. Alguns programas voltados para esse pblico foram criados nos ltimos anos. Merecem meno o Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH) e Sistema Nacional da Habitao de Interesse Social (SNHIS). O PSH um programa de subsdio do governo federal, regulamentado pela lei n 10.998, de 28 de maio de 2003, e decreto n 5.247, de 19 de outubro de 2004. Ele operado por instituies financeiras e agentes financeiros do SFH e pretende viabilizar o acesso moradia dos segmentos de menor renda familiar (at 3 salrios mnimos por ms). O PSH utiliza recursos oramentrios para subsidiar operaes de financiamento e parcelamento habitacionais de interesse social. Por sua vez, o SNHIS foi criado pela Lei Federal n 11.124, de 16 de junho de 2005. A mesma lei tambm criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e instituiu o Conselho Gestor do FNHIS. O objetivo principal do SNHIS integrar todos os programas e projetos destinados habitao de interesse social de todas as esferas de governo. O FNHIS
12
um fundo de natureza contbil, que vai centralizar e gerenciar os recursos oramentrios dos programas estruturados no SNHIS. Suas principais fontes de recurso so o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) e dotaes do Oramento Geral da Unio (OGU). Em 2006, o FNHIS recebeu dotao oramentria de R$ 1 bilho. A concepo do SNHIS representou um grande avano na poltica habitacional voltada para a populao de menor renda. No entanto, sua integrao a uma poltica habitacional ampla, que considere todos os elos do sistema, ainda est em gestao e vale notar tambm que a dotao de recursos para o FNHIS ainda muito pequena em relao ao dficit habitacional.
2.4 Os efeitos da crise sobre o crescimento econmico

A crise do SFH foi um dos fatores responsveis pela perda de dinamismo da economia brasileira. Durante o auge do sistema, entre os anos de 1965 e 1980, o investimento habitacional por habitante no Brasil passou de R$ 161 para R$ 528, ou seja, um crescimento de 8,2% ao ano. Nesse perodo, o pas tambm experimentou taxas de crescimento da renda per capita expressivas: 5,7% ao ano. Desde meados dos anos 1980, o ritmo de crescimento da economia brasileira caiu de forma acentuada, passando para uma taxa mdia anual de apenas 0,3% entre 2003 e 1986. Concomitantemente, houve a retrao do investimento em capital habitacional por habitante, como ilustra o grfico 2.4.1, o qual voltou ao patamar de R$ 300 e, mesmo aps uma breve recuperao seguida ao Plano Real, tem se mantido abaixo dos R$ 500. Vale mencionar que a evoluo do investimento habitacional por habitante esteve diretamente associada concesso de crdito no mbito do SFH. No perodo de auge do SFH, entre 1978 e 1982, momento em que se financiava em torno de 500 mil moradias ao ano, o investimento habitacional per capita manteve-se prximo ao patamar de R$ 500, o que equivalia, no total, a cerca de 5,4% do PIB brasileiro. Grfico 2.4.1 Brasil, investimento em capital habitacional por habitante e PIB per capita, 1950 a 2005, em R$ de 2005
12.000,00
PIB per capita, a preos de 2005 Investimentos - estrut. resid./Habitante
600
10.000,00
500
8.000,00
400
6.000,00
300
4.000,00
200
2.000,00
100
1950
Fonte: Ipeadata.
0 1960 1970 1980 1990 2000
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3 As Experincias Internacionais
A reflexo sobre o modelo de financiamento habitacional brasileiro, as possveis reformas que poderiam trazer-lhe mais eficincia e a possibilidade de contribuir de forma mais incisiva no processo de desenvolvimento nacional pode ser enriquecida a partir do estudo de algumas experincias internacionais. Resolver uma complexa equao cujos resultados garantiriam um fluxo contnuo de recursos de longo prazo para financiar a formao de capital habitacional pelas famlias uma tarefa central para todos os pases, quaisquer que sejam seus estgios de desenvolvimento. Discutimos abaixo algumas experincias internacionais. A escolha dos pases ou das regies procurou contemplar distintas formulaes de sistemas de financiamento habitacional em pases para os quais a questo habitacional est a diferentes distncias de uma soluo durvel. Todos os casos escolhidos apresentam inegveis elementos de sucesso. Em muitos deles, o xito das polticas de financiamento habitacional esteve vinculado a um processo de fortalecimento das instituies muitas vezes passando por medidas de liberalizao financeira conjugado a avanos na estabilidade macroeconmica.
3.1 Financiamento habitacional em contexto de liberalizao financeira global

O desenvolvimento recente do financiamento habitacional tem sido marcado pelas transformaes mais amplas nos sistemas financeiros em todo o mundo. Isso acontece em meio a um quadro de maior estabilidade macroeconmica e menor vulnerabilidade financeira, fator particularmente importante para os pases emergentes. A estabilidade cria as condies para a ampliao da demanda por financiamento habitacional. Alm disso, de maneira geral, possvel observar que as operaes de mercado vm ganhando terreno no conjunto das modalidades de crdito disponveis nos diversos pases. Somou-se ao cenrio econmico mais favorvel um processo de liberalizao e desregulamentao em muitos mercados nacionais, o que contribui de forma decisiva para amenizar as restries sobre o crdito. A reestruturao e o fortalecimento dos mercados financeiros, por sua vez, condio imprescindvel para o desenvolvimento de um mercado secundrio de hipotecas. Essas tendncias favorveis no mercado de financiamento habitacional e a estabilidade macroeconmica atuam como elementos determinantes para uma boa precificao do ris-
1
co nos emprstimos e uma melhor classificao do crdito. Com isso, este ltimo fica mais eficiente e pode ser mais bem alocado. Sensveis melhoramentos na avaliao do risco dos emprstimos e na sua classificao trouxeram mais eficincia para as operaes de crdito. Ao mesmo tempo, uma ampliao das atividades de securitizao tem trazido um maior grau de especializao aos mercados financeiros, abrindo o caminho para os investidores diversificarem sua carteira de ativos. Com o melhor acesso ao crdito, as famlias tm podido ampliar muito seus emprstimos imobilirios, mas tambm tm percebido a elevao do preo das moradias. Diante desse quadro, estudos realizados por bancos centrais nacionais e agncias de risco procuraram avaliar a sustentabilidade desse endividamento, sem ter encontrado grandes problemas. Tanto as famlias teriam, em mdia, a possibilidade de absorver uma elevao do custo dos recursos e dos preos dos imveis, como as instituies financeiras estariam suficientemente capitalizadas para enfrentar uma eventual mudana no quadro geral do mercado. Um leque mais amplo de contratos, com modalidades mais complexas, aumentou a escolha das famlias. Existe, porm, o temor de que uma parcela dessas famlias tenha adquirido propriedades mais caras do que sua renda permitiria a priori, o que introduz um componente de risco em uma eventual virada de preos e mercados.
Tendncias recentes nos mercados de financiamento habitacional

A expanso do volume de crdito imobilirio um fenmeno real em muitos pases, notadamente nos mais desenvolvidos. Esse crdito assume formas distintas de acordo com a estrutura de financiamento vigente em cada nao. Para alm das diferenas econmicas entre pases e regies, o endividamento das famlias composto essencialmente por financiamento habitacional e hipotecas. A parcela da dvida das famlias no total do endividamento nacional elevou-se entre 1985 e 2005, para um grupo de 14 pases considerados em estudo do BIS (2006). Mesmo assim, esse tipo de dvida ainda representa uma parcela limitada da dvida total. A magnitude da dvida hipotecria varia bastante na comparao internacional, provavelmente em razo de suas especificidades econmicas e dos sistemas habitacionais domsticos. Enquanto na Sua a relao dvida hipotecria/PIB de 125% do PIB, no Mxico essa relao inferior a 10%. A dvida hipotecria cresceu nos ltimos 20 anos, mas as taxas de juros caram, fazendo com que o custo do servio dessa dvida sofresse uma importante reduo no mesmo perodo. Esses movimentos permitiram que, mesmo com acentuado crescimento da dvida hipotecria, o quociente dvida/ativos das famlias sofresse apenas uma ligeira elevao.
Implicaes sobre os mercados de financiamento habitacional

O desenvolvimento recente dos sistemas de financiamento habitacional nos diversos pases e a abertura dos mercados nacionais vm contribuindo para uma melhora do funcionamento desses mercados e atuando como elementos coadjuvantes na consolidao da estabilidade financeira e macroeconmica. Sensveis melhoramentos na avaliao do risco dos emprstimos e na sua classificao trouxeram mais eficincia para as operaes de crdito. O avano das operaes de securitizao permite uma maior especializao nos mercados financeiros e uma melhor alocao e precificao no sistema financeiro global. A composio dos ativos das famlias alterou-se nas ltimas duas dcadas com um ganho de importncia de ativos menos lquidos como equities, fundos de penso e seguros. Em linha com a expanso dos emprstimos hipotecrios, observou-se uma elevao generalizada nos preos das moradias nos pases considerados no estudo do BIS (2006).
1
Emprestadores
Mesmo com a crescente integrao nos mercados financeiros, os mercados de financiamento habitacional mantiveram-se prioritariamente nacionais, com distintos arcabouos regulatrios e institucionais. Na maioria dos pases, um nmero reduzido de instituies domina o mercado de emprstimos hipotecrios. Junto com essas instituies, atuam cooperativas, bancos regionais. No Mxico, o principal emprestador ainda uma agncia estatal, a qual respondeu por 67% do nmero de crditos imobilirios originados em 2005, seguida por um tipo especial de instituio financeira de propsito limitado, com 16%, e pelos bancos comerciais, responsveis por 9% do crdito.
Tipos de emprstimos
Nos ltimos 20 anos, em mercados tradicionalmente dominados por emprstimos com taxas fixas, observou-se uma crescente demanda por contratos de financiamento habitacional com taxas de juros variveis ou com uma combinao de taxas fixas e ajustveis de juros. Apesar dessa tendncia, permanecem as distines nacionais. As instituies financeiras, por sua vez, devem ampliar a cautela no gerenciamento do crdito e dos riscos operacionais e de reputao. A ampliao das modalidades de operao bastante positiva, mantido o bom gerenciamento. No que tange poltica econmica, no seria exagero afirmar que o desenvolvimento dos mercados de financiamento hipotecrio tende a conferir-lhe espao cada vez mais importante no desenho das polticas nacionais, por seus potenciais efeitos sobre o crescimento. Dessa forma, medidas de desregulamentao dos mercados financeiros e de estmulo ao acesso ao crdito habitacional para famlias das camadas inferiores de renda aparecem como alternativas interessantes.
3.2 Tendncias recentes do financiamento habitacional em pases da Unio Europia

As tendncias de expanso so confirmadas quando se observa o comportamento da dvida hipotecria nos pases da Unio Europia exclusivamente. Por muito tempo, o principal objetivo das polticas habitacionais na Europa foi o de construir mais moradias para fazer frente s necessidades crescentes da populao. Esse foi o tipo de resposta possvel diante de uma insuficiente oferta direcionada pelos mercados. Importantes questes relacionadas qualidade das moradias, capacidade de pagamento das famlias e sustentabilidade da poltica habitacional permaneceram como peas acessrias em um contexto no qual a meta central era o nmero de unidades construdas, no mbito de diferentes programas habitacionais, inclusive os de locao social. Considerado em conjunto, o panorama habitacional no continente europeu vem sendo o cenrio de importantes mudanas, tanto pela intensificao do processo de integrao econmica dos mais antigos pases membros da UE, como pelas profundas transformaes em curso nos antigos pases socialistas, novos membros do bloco regional. As questes em debate vo desde a conciliao das polticas habitacionais em face das diretrizes da UE, aos incentivos fiscais concedidos pelos diferentes pases, passando pelas distintas estruturas de financiamento habitacional. Em muitos pases europeus, as polticas sociais para habitao adotadas nas dcadas de 1950 e 1960 foram prioritariamente de apoio oferta de unidades habitacionais, pela concesso de subsdios propriedade e a construtores. Mas, a partir da dcada de 1970, as polticas voltaram-se para a demanda habitacional e tomaram a forma de transferncias diretas s
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famlias. As polticas de apoio demanda teriam, segundo Priemus (2004), a vantagem de no distorcer o processo de formao de preos no mercado de moradias e de manter maior poder de escolha s famlias que, ademais, ficariam menos sujeitas ao estigma da moradia social e da segregao espacial. A despeito da importncia relativa representada pelos sistemas de aluguel social, a maioria das polticas sociais para habitao tem como alvo principal a construo para a propriedade das famlias beneficirias. Existem diferenas importantes entre os diversos modelos nacionais que se refletem na distribuio da propriedade da habitao social. Em lugares como o Reino Unido, a Alemanha e os Pases Baixos, verifica-se um declnio da modalidade de aluguel social, enquanto em outros pases, como a Frana e a Sucia, a participao desse tipo de moradia encontra-se estabilizada. O ganho de terreno da propriedade da habitao social parece apontar para um avano nas modalidades de mercado do acesso moradia e uma conseqente diminuio da importncia das polticas habitacionais de cunho social (Priemus, 2004). A menor participao direta do Estado em alguns pases europeus coincide com uma presena importante de associaes habitacionais sem fins lucrativos na promoo de polticas de apoio demanda habitacional para grupos sociais com renda inferior, por meio da prtica de subsdios e de aes de suporte aos grupos mais vulnerveis. Assim, tanto no mbito das polticas sociais como na dinmica da habitao de mercado, significativas mudanas esto em curso no cenrio europeu da habitao. A reorientao do papel do setor pblico no significa seu desaparecimento de uma rea social da maior importncia. As polticas tm sido mais direcionadas para a garantia de bom funcionamento das instituies no pblicas, como conselhos municipais britnicos, companhias municipais de habitao na Sucia e associaes para moradia nos Pases Baixos.
Fortalecimento dos mercados

As tendncias favorveis ao desenvolvimento dos mercados habitacionais europeus no se contrapem permanncia das polticas sociais. Elas atuam at mesmo como instrumentos de incluso de parcelas das populaes aos mercados de moradia. Wolswijk (2005) estudou a evoluo da dvida hipotecria em 15 pases da UE entre 1982 e 2003 e comprovou que os emprstimos hipotecrios so positivamente relacionados com Quadro 3.2.1 Principais medidas de desregulamentao financeira em pases da UE
Ano Blgica Dinamarca Espanha Finlndia Frana Grcia Irlanda Itlia Portugal Portugal Sucia
Fonte: Wolswijk (200).
Medidas Abandono da fixao de taxas de juros para depsitos Liberalizao dos contratos de hipoteca e da fixao de juros Desregulamentao das taxas de juros Desregulamentao das taxas de juros e fim de diretrizes para emprstimos hipotecrios Eliminao de controles de crdito Desregulamentao das taxas de juros Eliminao de controles de crdito Eliminao da distino entre instituies de curto e longo prazos Autorizao para atividades bancrias privadas Estgio final do processo de privatizao Desregulamentao das taxas de juros e abandono dos tetos sobre emprstimos bancrios
19 192 19 19/ 19 19 19 199 19 199 19
1
medidas de desregulamentao dos mercados financeiros, com a expanso dos mercados de capitais e com o preo das moradias. Como intuitivo, o estudo mostrou uma relao negativa entre as taxas de juros ps-tributao e o financiamento hipotecrio. O desenvolvimento recente dos mercados hipotecrios na UE vem trazendo efeitos bastante positivos para as economias nacionais e dando status mais proeminente para o setor de financiamento habitacional nas polticas econmicas. A expanso das atividades hipotecrias coincidiu com medidas de desregulamentao dos mercados financeiros. Alm dos ganhos de flexibilidade aos mercados, em muitos dos 15 pases estudados, foram estabelecidos benefcios fiscais estimulando os mercados habitacionais e hipotecrios, incluindo subsdios sobre juros, reduo em custos de regularizao de propriedade, reduo de impostos sobre ganhos de capital, afrouxamento das condies de elegibilidade para o acesso ao subsdio sobre hipotecas para famlias de baixa renda, entre outras medidas. Esse conjunto de mudanas, em conjuno com as tendncias de maior estabilidade macroeconmica, responde por um ganho de importncia substantivo dos mercados de financiamento habitacional em toda a UE. A Tabela 3.2.1 ilustra o panorama geral do mercado de hipotecas residenciais no conjunto de pases da UE em 2004. Embora, em mdia, a atividade hipotecria residencial na UE no possa ser igualada em montante e estrutura organizacional quela realizada nos Estados Unidos, existe uma franca tendncia de crescimento, ainda que com dinmicas nacionais bastante diferenciadas. Tabela 3.2.1 Panorama dos mercados de hipotecas residenciais na Unio Europia, 2004
Pases Alemanha ustria Blgica Dinamarca Espanha Finlndia Frana Gr-Bretanha Grcia Holanda Hungria Irlanda Itlia Polnia Portugal Repblica Tcheca Sucia Unio Europia 1* Unio Europia 2** Estados Unidos Dvida hipotecria, milhes de dlares 1.9.22 9. 110.00 21.12 . 0.0 . 1..92 2. . 9.1 9.1 2.1 1.292 .110 .10 1.0 .9.9 .09.929 9.1.0 Crescimento da dvida hipotecria 0,1% 20,9% ,2% ,0% 22,9% 10,% 12,2% 11,1% 2,% 1,% ,1% 29,% 1,% 22,9% ,9% ,9% 10,0% 9,% 9,% 1,% Endividamento das famlias/PIB 2,% 20,% 1,2% 9,% ,9% ,% 2,2% 2,% 20,% 111,1% 9,% 2,% 1,% ,% 2,% ,% 2,% ,% ,% ,% Dvida hipotecria per capita, em dlares 1. . 10.1 0.1 11.29 1.0 .9 2.91 . 9.1 9 2.90 .22 .11 01 20.9 1.1 12.1 2.0
Fonte: OCDE. * pases membros da UE at final de 200. ** pases membros da UE a partir de janeiro de 200 com dez novos scios.
1
Grfico 3.2.1 Formao bruta de capital fixo habitaes, em % do PIB, pases selecionados da UE
16,0 14,0
12,0 10,0
% do PIB
8,0 6,0 4,0
2,0
Frana Alemanha
Irlanda Portugal
Espanha Reino Unido
0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: OCDE.
Os diferentes nveis da dvida hipotecria nos pases considerados refletem caractersticas diversas desde as preferncias das famlias, at o grau de desregulamentao dos mercados financeiros, passando pelas polticas habitacionais e para os mercados de financiamento imobilirio. Olhando para o conjunto dos investimentos em habitaes, tem-se uma noo de seu impacto na economia. Tanto os ganhos de estabilidade, como o processo de integrao econmica e monetria, com seus efeitos sobre a evoluo das taxas de juros, os esforos para desregulamentao financeira e as medidas especficas de estmulo ao financiamento imobilirio foram responsveis por incrementos na participao dos investimentos habitacionais no PIB de vrios pases europeus. O grfico 3.2.1 descreve a evoluo da parcela referente habitao na formao bruta de capital fixo de pases membros da UE. Os dados mostram uma expanso mais acentuada nos pases que vivenciaram um crescimento econmico mais intenso, com processos de reestruturao e fortalecimento institucional, como o caso da Espanha e da Irlanda, por exemplo. Todo esse movimento conduziu a uma sensvel reduo das taxas de juros de longo prazo nos pases europeus considerados e a uma convergncia destas taxas entre os membros da zona do euro. O grfico 3.2.2 ilustra essa evoluo. O exemplo europeu eloqente acerca dos ganhos obtidos a partir de uma poltica de incentivo ao setor imobilirio. Os governos podem atuar sobre os mercados hipotecrios de vrias formas, entre as quais merecem destaque as polticas fiscais. Medidas referentes cobrana de impostos sobre a renda imputada propriedade de um bem imvel, a possibilidade de deduzir do imposto de renda os custos financeiros de uma hipoteca, e o nvel de taxao sobre os ganhos com a transao de imveis podem estimular ou penalizar as operaes nos mercados imobilirios. A conjuno de medidas fiscais com uma poltica de estabilidade monetria e financeira pode ser capaz de produzir grandes resultados, como os que se observa na Espanha.
19
Grfico 3.2.2 Taxa de juros de longo prazo, em % ao ano, pases selecionados da UE

15,0
Frana Alemanha Irlanda Portugal Espanha Reino Unido
13,0
11,0
% ao ano
9,0
7,0
5,0
3,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: OCDE.
A notvel expanso do financiamento imobilirio na Espanha

O desenvolvimento do sistema imobilirio espanhol tem sido visto com muita ateno no perodo recente. Grande parte desse sucesso pode ser explicada pelo estabelecimento de um marco institucional capaz de atender s necessidades do setor financeiro como um todo e do mercado hipotecrio em particular. Os Pactos de Moncloa, firmados em 1977, lanaram as bases para o fortalecimento das estruturas econmicas e de financiamento na Espanha. A liberalizao financeira consistiu na progressiva eliminao de obrigatoriedades e rigidezes sobre as taxas de juros. A Lei do Mercado Hipotecrio, aprovada em 1981, introduziu uma srie de medidas que possibilitaram uma importante expanso do crdito imobilirio, como a elevao do percentual a ser financiado do valor do imvel e a autorizao para que as sociedades de crdito hipotecrio pudessem emitir cdulas hipotecrias. Dez anos depois, uma reformulao do marco legal ampliou as possibilidades para emisso de ttulos hipotecrios, estimulando as operaes de securitizao. O estabelecimento de um quadro jurdico-institucional favorvel, em conjuno com um quadro macroeconmico de maior estabilidade e prosperidade, lanou as bases para uma slida ampliao do volume de financiamento, a partir da dcada de 1980. Junto com isso, o processo de convergncia macroeconmica para a unificao monetria no mbito da UE trouxe ainda mais estabilidade economia espanhola e contribuiu para uma reduo mais marcada das taxas de juros, movimento favorecido tambm pela reduo da inadimplncia. Toda essa expanso financeira originou uma intensificao da concorrncia entre instituies, estimulando a baixa dos juros. Esse movimento expansivo foi acompanhado de um importante desempenho do setor de construo habitacional e estabeleceu taxas de crescimento da ordem de 20% ao ano para o mercado hipotecrio. Os preos das moradias subiram de forma acentuada, a despeito da ele-
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vao da oferta, em parte devido s condies de acesso ao crdito, que elevaram a demanda, mas tambm pelo aumento da procura por ativos reais que se sucedeu adoo do euro. Com todas essas mudanas, a Espanha tem hoje um sistema de financiamento imobilirio muito dinmico, do qual participam bancos e caixas de poupana em forte ritmo concorrencial e livres de travas institucionais. Cooperativas e entidades especficas de crdito hipotecrio so participantes menores em termos de volume. Alm do financiamento mais tradicional, existe um importante mercado secundrio de hipotecas, cujas atividades foram fortalecidas pelas reformas legais dos anos 1990, pela ampliao da liquidez financeira das empresas, pelo alargamento do potencial de investidores aps a unificao monetria, entre outros fatores. Esse conjunto de transformaes vem consolidando as seguintes caractersticas no mercado de financiamento hipotecrio espanhol: reduo das margens de intermediao prevalncia de taxas de juros variveis nos financiamentos maior agilidade no processo de contratao do emprstimo valorizao dos imveis A Espanha parece ser mais um exemplo bem-sucedido de liberalizao financeira. Ampliar o crdito de longo prazo para a constituio do capital habitacional das famlias um resultado que, por si s, justifica as medidas institucionais adotadas. Como vlido tambm para outros casos, ficam questes a serem avaliadas ao longo do tempo, como a evoluo dos preos das moradias e a determinao de um nvel aceitvel para o endividamento das famlias, sem o comprometimento da estabilidade financeira da economia. O grfico 3.2.3 descreve o comportamento da formao de capital habitacional e das taxas de juros de longo prazo. Considerados como um ndice com base em 1990 e a preos constantes, os indicadores de investimento habitacional mostram um expressivo crescimenGrfico 3.2.3 Espanha. Evoluo da formao bruta de capital habitacional (FBKF) e das taxas de juros de longo prazo
350 14
300
12
ndice (1990 = 100)
250
10
150
100
FBKF - Habitaes FBKF - Habitaes (per capita) Taxa de Juros de Longo Prazo
50
0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: OCDE.
% ao ano
200
21
to, intensificado a partir da implementao de medidas de liberalizao financeira no final dos anos 1990 e das polticas de convergncia macroeconmicas no mbito da integrao monetria europia.
3.3 Financiamento habitacional na Coria do Sul

Entre os pases em desenvolvimento, a Coria do Sul apresenta um modelo bastante bemsucedido de poltica habitacional. Ela foi combinada no tempo com as demais prioridades de desenvolvimento, ao longo de um processo de intenso crescimento econmico e profunda transformao social no pas entre a dcada de 1960 e o momento atual. O financiamento habitacional coreano divide-se entre pblico, por meio do Fundo Nacional de Habitao, e privado, com os bancos para habitao e comerciais, alm de outras instituies e companhias seguradoras. Desde a dcada de 1960, o programa habitacional coreano foi sendo implementado como parte do planejamento governamental em sentido mais amplo. Na dcada de 1970 evidenciou-se uma notria escassez de moradias no pas, dado que, naquele momento, diante do estabelecimento das prioridades nacionais no crescimento industrial, os investimentos dirigiram-se fundamentalmente para a infra-estrutura. Foram ento iniciadas as bases institucionais da poltica habitacional, com uma forte participao do Estado no perodo inicial. Em 1977, uma legislao para a promoo da construo de moradias foi adotada, com um sistema de garantias especiais estabelecido para evitar a quebra de empresas construtoras. Na dcada seguinte, com o adensamento das regies urbanas, a questo habitacional assumiu uma importncia crescente, e a poltica teve como principal objetivo a estabilizao dos preos de moradias pelo aumento da oferta e pela limitao governamental dos preos. Antes do desenvolvimento do mercado secundrio de hipotecas, a poltica de financiamento habitacional foi conduzida pelo Banco de Habitao da Coria e pelo Fundo Nacional de Habitao. Essas duas entidades foram criadas com aporte de recursos pblicos, depsitos de compradores, entre outras formas de captao. No perodo compreendido entre o final dos anos 1980 e a dcada de 1990, os planos governamentais de construo habitacional foram implantados com sucesso, o que restringiu a especulao e deu impulso ao setor da construo nacional. Isso foi possvel pela combinao da poltica de estmulo construo com um incremento dos mercados de ttulos imobilirios. O Fundo Nacional de Habitao foi estabelecido em 1981 com o objetivo de captar recursos e criar uma oferta de crdito para a aquisio de moradia pelas famlias. Os fundos so captados com diferentes tipos de operaes, como o lanamento de ttulos de habitao nacional, emprstimos oramentrios, hipotecas etc. O volume total de recursos destina-se concesso de crdito de longo prazo a taxas de juros reduzidas para construo, compra e obteno de um fundo de depsito para aluguel. As taxas situam-se entre 3% e 9%, de acordo com o tipo de programa. Os prazos para amortizao dos emprstimos variam em razo do tipo de programa e, no caso da compra de imvel, os prazos situam-se entre 10 e 19 anos, com carncia entre 1 e 3 anos. No perodo entre 1981 e 1999, o fundo captou um volume de recursos da ordem de US$ 33 bilhes e apoiou a construo de 2,9 milhes de unidades habitacionais. Do ponto de vista legal, o sistema coreano compe-se de algo como 30 leis e regulaes para o setor habitacional, regulamentando desde planos de utilizao do territrio como o plano de promoo nacional de habitao, o qual dispe sobre os princpios fundamentais da poltica habitacional. Na esteira da crise financeira dos anos de 1997-98, as polticas governamentais foram alteradas para adaptar-se nova situao do mercado imobilirio. O Banco de Habitao da Coria foi privatizado e transformado em um banco comercial, chamado Banco Habitacional e Comercial. Os preos de venda das unidades privadas so definidos pelo mercado, e a regulao
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pblica sobre a construo habitacional foi abrandada. As instituies de apoio construo habitacional passaram a apoiar tambm os compradores de moradias. Alm das mudanas nas instituies que operam nesses mercados, foram estabelecidos novos procedimentos contbeis e regras para o mercado de securitizao. A reestruturao feita a partir da crise financeira direcionou o setor de financiamento habitacional coreano ainda mais para a lgica e as prticas de mercado. Foram criados bancos hipotecrios e outras instituies entraram no mercado. Ademais, o mercado foi aberto para a participao estrangeira. Em 1999, foi criada a Companhia Hipotecria Coreana (ou Korean Mortgage Company, KoMoCo), com o objetivo de apoiar o desenvolvimento do mercado secundrio de hipotecas, introduzindo contratos padronizados e prticas para garantir os papis. A Corporao para Financiamento Habitacional Coreana (Korea Housing Finance Corporation) foi criada em 2003, como uma entidade pblica, e assumiu a responsabilidade pela securitizao dos emprstimos hipotecrios. A corporao, captando recursos no mercado, estabeleceu um conjunto de modalidades de financiamento de longo prazo para habitao e opera tambm em cooperao com instituies financeiras privadas.
Poltica habitacional para baixa renda na Coria

O ncleo da poltica habitacional para a populao de baixa renda est na construo pblica para aluguel, organizada em dois tipos: um modelo apoiado na assistncia financeira do governo e o outro baseado nos subsdios do Fundo Nacional de Habitao, sem assistncia financeira pblica. A habitao para aluguel com apoio financeiro inclui a construo de unidades habitacionais para aluguel permanente. Nesse modelo, o financiamento pblico inicialmente investido em programas de construo e esse apoio pode representar at 85% do custo da obra. Alm disso, os subsdios ao aluguel podem assumir a forma de emprstimos para a constituio do depsito nos contratos de aluguel e emprstimos do fundo aos construtores de unidades para aluguel permanente. Vrias formas de assistncia so disponibilizadas para a aquisio de uma pequena unidade habitacional por famlias de baixa renda. O apoio baseia-se fundamentalmente em disponibilidade de recursos para financiamento e baixo custo de emprstimos para imveis menores do que 85 m2. Em conjunto com a ampliao de oferta de moradias na Coria, indicadores divulgados pelo governo demonstram a melhora na qualidade das unidades habitacionais. A melhora nas condies gerais de moradia resulta das transformaes econmicas e sociais vividas pelo pas nos ltimos 40 anos e a expanso do mercado imobilirio. Desde o acesso a gua quente, passando pelo nmero de cmodos per capita e pelo tamanho mdio da habitao, verificou-se uma melhora substancial nas condies de moradia. Ao mesmo tempo, o mercado imobilirio sofreu importantes transformaes desde a crise financeira do final da dcada de 1990, que trouxe um aumento na inadimplncia e dificuldades para as empresas do setor. Ademais, o aumento da oferta de moradias vem contribuindo para uma reduo dos preos e uma queda na rentabilidade das empresas. Nesse contexto, o superaquecimento do mercado observado s vsperas da crise no deve mais acontecer. Apesar da instabilidade inserida pela crise financeira, quando se observa o processo de formao de capital habitacional no pas entre 1997 e 2000, verifica-se que o decrscimo dos investimentos habitacionais no teve uma intensidade to elevada como se poderia esperar, refletindo um certo vigor do setor imobilirio coreano. O grfico 3.3.1 ilustra a evoluo da formao bruta de capital fixo habitacional entre 1991 e 2004, bem como das taxas de juros de longo prazo, que apresentaram notvel queda ao longo do perodo considerado, como conseqncia da liberalizao financeira e do aumento da competio entre as instituies financeiras.
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Grfico 3.3.1 Coria do Sul. Evoluo da formao bruta de capital habitacional (FBKF) e das taxas de juros de longo prazo
250 18 16 200 14 12 150
% ao ano
ndice (1990 = 100)
10 8 100 6 4
FBKF - Habitaes FBKF - Habitaes (per capita) Taxa de Juros de Longo Prazo
50
2 0
0
Fonte: OCDE.
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Embora no seja plausvel projetar outro perodo de intenso crescimento econmico para a economia coreana, espera-se a manuteno de taxas de crescimento da ordem de 4% ao ano em mdia. Com a intensificao das atividades dos mercados imobilirios, deve crescer tambm a necessidade de informaes a seus participantes. O aumento da disponibilidade de unidades habitacionais deve trazer tendncias de produo mais especficas para as construtoras. O desafio atual est mais em produzir moradias diversificadas para atender novas demandas do que em ampliar a quantidade de unidades. Concomitantemente, o financiamento junto aos mercados e a securitizao devem ganhar importncia crescente.
3.4 Financiamento habitacional no Mxico

O mercado hipotecrio mexicano sofreu importantes modificaes desde a crise financeira que afetou o pas em 1994. At aquele momento, mais da metade da concesso de financiamento habitacional era garantida pelas instituies financeiras, particularmente pelos bancos comerciais. A crise arrastou bom nmero de instituies para a insolvncia e, no processo de resgate, o governo incorporou parte importante dos crditos em liquidao e tornou-se acionista das instituies. Aps o saneamento do setor, elas foram abertas privatizao. Grande parte do capital foi adquirido por grupos internacionais, cuja presena hoje marcante no sistema financeiro mexicano. Os bancos voltaram ao mercado de financiamento hipotecrio a partir de 2003. No final de 2005, bancos e demais instituies financeiras eram responsveis pela emisso de 17% do crdito. A securitizao de pools de hipotecas foi iniciada em 2003, porm ainda permanece limitada. A notvel estabilidade financeira, o ambiente de taxas de juros reduzidas e um conjunto de reformas institucionais empreendido no perodo recente atuaram como fatores de
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atrao para as hipotecas do capital bancrio privado e dos devedores, com nveis baixos de custo hipotecrio. A dinmica demogrfica tambm tem dado a tnica da demanda por moradia, fator fundamental no impulso ao desenvolvimento do mercado hipotecrio.
Habitao para baixa renda no Mxico

O Mxico tambm convive com um quadro habitacional crtico para a populao de baixa renda. No ano de 2000, o dficit habitacional estimado para o pas era de 5,6 milhes de unidades habitacionais. Assim como em outros pases em desenvolvimento, as deficincias foram sendo aprofundadas medida que avanou a urbanizao. Nos anos 1960, junto com o processo de industrializao mais rpida e industrializao foram criadas as principais instituies especficas para a poltica habitacional. Em 1963, foi constitudo no Banco do Mxico o Fundo de Operao e Financiamento Bancrio Moradia (Fovi), cujas principais atribuies eram promover a construo e melhoria das moradias de interesse social e outorgar crdito por meio dos bancos privados. Em 1972, em uma reforma constitucional, os empresrios receberam a obrigatoriedade de aportar recursos para a constituio de um Fundo Nacional de Moradia e de estabelecer um sistema de financiamento capaz de oferecer crdito barato para a compra de casas pelos empregados. Dessa reforma nasceu o Fundo Nacional da Moradia para os Trabalhadores (Infonavit). Ainda naquele ano foi criado por decreto o Fundo de Moradia do Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (Issste), e o Fondo de la Vivienda del Issste (Fovissste). A partir de 1983, o direito a moradia foi considerado uma garantia constitucional. At aquela dcada, a poltica habitacional havia sido exclusivamente realizada por interveno direta do Estado, tanto na construo como no financiamento e outorga de subsdios indiretos, com taxas de juros reduzidas. Apenas nos anos 1990 teve incio a consolidao das instituies de moradia nacionais em agentes financeiros. Desde ento, a poltica habitacional ocupou um lugar de destaque nos planos nacionais de desenvolvimento. Foram estabelecidas linhas de reforma das instituies responsveis pela poltica, bem como um esforo de focalizao da populao a ser atendida. No perodo mais recente, uma tentativa de maior coordenao institucional foi implementada. Vale notar que a reformulao do sistema previdencirio e a obrigatoriedade de cada trabalhador de participar nos fundos estimulou a formao de um volume importante de recursos que passaram a ficar disponveis para crdito de longo prazo. Para fazer frente ao atraso no setor, foi posto em prtica a partir de 2001 um amplo programa habitacional estratgico, coordenado pelas instituies j existentes. A idia foi a de organizar e ampliar a oferta de crdito, em um primeiro momento. Em seguida, projetou-se a ocupao do solo e a infra-estrutura necessria, para, em seguida, reduzir os custos de construo. O programa baseado em dois grandes pilares: o subsdio direto para a compra da moradia pela populao de baixa renda e o crdito para melhoria fsica da habitao. O programa tem como populao alvo as famlias em pobreza extrema e aquelas que recebem at trs salrios mnimos. Trata-se de um projeto baseado em um subsdio federal destinado ampliao ou ao melhoramento, ao qual somam-se recursos locais e aportes do prprio beneficirio. O subsdio direto para a compra da unidade habitacional assume as seguintes formas: em terrenos de propriedade da municipalidade e em terrenos pertencentes aos beneficirios. No primeiro caso, a operao composta por um aporte federal exclusivamente destinado compra da moradia, um aporte do beneficirio os governos locais entram com a infra-estrutura
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urbana, estudos, projetos e as bases institucionais e tcnicas para a edificao. Nas construes em terreno prprio, os recursos federais destinam-se exclusivamente edificao. No programa de melhoria da habitao, os subsdios federais assumem valores mais baixos, e o aporte do beneficirio deve ser no mnimo equivalente a 20% do valor do subsdio federal. Os governos locais ficam responsveis pelos mesmos servios de projeto e infra-estrutura. A estruturao da poltica habitacional no perodo recente teve como alicerce a criao e estruturao das seguintes organismos: a Comisso Nacional de Fomento a Moradia (Conafovi), vinculada secretaria de Desenvolvimento Social; o Conselho Nacional de Moradia (Conavi), instituio de consulta e assessoria ao governo federal; e a Sociedade Hipotecria Federal (SHF), como um eixo de financiamento. Alm disso, os aportes das Sociedades Financeiras de Objeto Limitado (Sofoles) deram importante dinamismo concesso de crdito. Ademais da coordenao das instituies estatais e entidades patronais e de trabalhadores, o desenho da poltica habitacional considerou a atuao de entidades privadas e do sistema financeiro, de maneira a direcionar os distintos grupos de renda s diferentes alternativas oferecidas pelo sistema. No perodo mais recente, a SHF e as Sofoles passaram a ampliar a oferta de crdito para famlias de trabalhadores autnomos, incorporando um importante contingente de populao s polticas de crdito habitacional. Desde 2002, o Infonavit passou a financiar tambm imveis usados, o que serve de estmulo a atividades de mercado secundrio. Como resultado dessa poltica, entre 2001 e o incio de 2006, foram concedidos cerca de 3 milhes de emprstimos para a compra de unidades habitacionais. Somam-se a esse nmero, um total de 976 mil emprstimos para a melhoria ou ampliao e moradias existentes. Apesar dos avanos institucionais e da co-ordenao da poltica habitacional, estimativas de empresas privadas e da imprensa mantm o dficit habitacional na casa dos 5 milhes de Grfico 3.4.1 Mxico. Evoluo da formao bruta de capital habitacional (FBKF) e das taxas de juros de longo prazo
250 45
40 200
35
ndice (1990 = 100)
30
% ao ano
150 25
20 100 15
50 FBKF - Habitaes FBKF - Habitaes (per capita) Taxa de Juros de Longo Prazo 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
10
0 2003
Fonte: OCDE.
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moradias. preciso reconhecer, no entanto, que a nova estrutura institucional tem potencial para estabelecer um sistema que atenda a demanda em um prazo mais longo. Considerado em seu conjunto, o mercado imobilirio mexicano vem apresentando um desempenho bastante favorvel, no apenas por conta das polticas direcionadas de crdito e das agncias especficas, mas tambm como reflexo da expanso do financiamento de mercado, notadamente das operaes hipotecrias. O grfico 3.4.1 mostra o crescimento dos investimentos em habitao, considerados em preos constantes e a partir de um ndice com base 1990 e das taxas de juros de longo prazo. Ao mesmo tempo em que cresce a formao bruta de capital fixo habitacional, as taxas de juros apresentam um decrscimo sistemtico aps os ajustes que se seguiram crise financeira de 1994.
3.5 Financiamento habitacional no Chile

O atual sistema de financiamento habitacional chileno tem uma histria relativamente recente. Seu fortalecimento est diretamente associado estabilidade macroeconmica e s reformas institucionais realizadas a partir de meados da dcada de 70. Antes disso, ocorreram algumas fases mais ou menos bem-sucedidas, que terminaram fracassando com o recrudescimento da inflao e a instabilidade poltica e econmica. Entre esses perodos, o mais relevante, pois levou a uma mudana de patamar no nmero de edificaes construdas no pas, foi o que vai de 1959 a at primeira metade dos anos 70. Nessa fase, prosperou o Sistema de Poupana e Emprstimo (Sinap), inspirado no modelo de Savings & Loans (S&L) norte-americano. O sucesso do sistema na captao de recursos para financiamento habitacional esteve em grande medida associado criao de um regime de correo monetria para operaes de longo prazo e das Associaes de Poupana e Emprstimo (AAP). As AAPs emitiam ttulos hipotecrios corrigidos monetariamente (VHR) que passaram a ser transacionados no mercado secundrio. A demanda por moradias contou com um reforo importante nesse perodo: o subsdio do governo. Segundo Morand e Garcia (2004), a poltica habitacional chilena procurou j desde essa poca facilitar o acesso moradia das camadas menos favorecidas e com menos acesso ao mercado financeiro. Segundo Brollo (2004), entre os anos de 1941 e 1958 perodo anterior ao Sinap eram construdas, em todo o pas, cerca de 5 mil unidades habitacionais por ano, em mdia, o que representava cerca de 614 mil m2/ano de rea construda. Durante seu perodo de funcionamento, o Sinap elevou a mdia anual de edificaes para mais de 33 mil unidades, o correspondente a 2,1 milhes m2/ano de rea construda. A perda de dinamismo desse sistema ocorre a partir de meados da dcada de 70. Brollo (2004) menciona os principais fatores que levaram a isso: (i) os problemas de fluxo (a captao de recursos diminuiu em razo da recesso e da perda de poder aquisitivo da populao) e (ii) o descompasso entre os prazos de aplicao e de captao, dois conhecidos problemas desse tipo de sistema. A desarticulao do Sinap tambm se deveu poltica econmica de ento. A partir de 1976, uma srie de reformas estruturais foi introduzida na economia chilena. Elas pretendiam modernizar o pas, promovendo sua maior integrao com o resto do mundo e reduzindo o papel do Estado. O modelo de financiamento habitacional foi reformulado. Do modelo antigo, tomaram-se emprestados os pilares fundamentais da nova poltica: a poltica de crdito e a de subsdios. A poltica de crdito se desenvolveu a partir do sistema de financiamento hipotecrio, enquanto a poltica de subsdios consolida-se como o instrumento de transferncia de renda que permite as famlias mais carentes ter acesso habitao. A figura 3.5.1 mostra os mecanismos de intermediao que articulam a oferta de fundos com a demanda por crdito imobilirio.
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Figura 3.5.1 Agentes, fontes e instrumentos do financiamento habitacional

Fontes e agentes
Governo (impostos)
Instrumentos
Subsdios Governamentais
Seguros de Vida
Famlias
Fundos de Penso
Ttulos Hipotecrios
Crdito
Outros Investidores
Poupana prvia
Fonte: Brollo (200).
As reformas no sistema de financiamento habitacional objetivaram criar um mercado de crdito que fosse capaz de gerar os instrumentos e recursos financeiros para a intermediao entre a demanda e a oferta de financiamento imobilirio. O aumento espetacular no nmero de habitaes construdas e a expressiva reduo do dficit habitacional confirmam o relativo sucesso do novo sistema. O dficit habitacional relativo caiu de 11,6%, em 1992, para 5,3%, em 2002.
O sistema de crdito e o papel da poupana de longo prazo

O novo sistema trouxe algumas inovaes em relao ao modelo anterior que respondem em grande medida pelo seu sucesso: a criao de mecanismos e instrumentos de intermediao e a formao de fundos de longo prazo. O sistema anterior era limitado captao de poupana das famlias no curto prazo, enquanto o novo modelo buscou ampliar e diversificar as fontes de financiamento da casa prpria. A base do sistema de financiamento est na concesso de crditos de longo prazo reajustveis conforme a variao da Unidade de Fomento (UF), ou seja, uma unidade de conta que segue a evoluo do ndice de Preos ao Consumidor (IPC) ou a variao cambial. Os dois principais instrumentos de captao so as Letras de Crdito Hipotecrio (LCH), emitidas ao portador, e os Mtuos Hipotecrios Endossveis (MHE). As taxas de juros abonadas nos ttulos constituem remuneraes reais dos papis. , pois, um sistema com perfeita indexao, o qual minimiza o risco associado inflao. As LCH so instrumentos de renda fixa de mdio e longo prazos, emitidas por bancos comerciais, Banco do Estado, sociedades financeiras e pelo Ministerio de Vivienda y Urbanismo. So emitidas com valor nominal, prazo de resgate e taxa de juros iguais s do contrato
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de emprstimo que as gerou. O valor nominal pode ser expresso em UF, pesos ou moeda estrangeira. O prazo de emisso das letras varia entre 8 e 30 anos, sendo os mais comuns de 12, 15 e 20 anos. As LCH, quando do seu lanamento, so isentas de impostos na transao e so livremente negociadas na Bolsa de Valores do Chile, o que lhes confere elevada liquidez. Essas operaes constituem o chamado mercado secundrio de ttulos, que permite aos adquirentes a recomposio de carteira com custo reduzido. Os MHE so ttulos endossveis, que podem ser negociados continuamente e que no necessitam de colocao no mercado secundrio. Seus principais demandantes so as companhias de seguro. Esses agentes adquirem os papis emitidos pelas Administradoras de Mtuos Hipotecrios (companhias hipotecrias), que concedem cartas de crdito s famlias. Essas caractersticas tornam os MHE um instrumento cujo valor independe da valorao de mercado, realizada na Bolsa, como o caso das LCH. Os MHE so mais utilizados para o financiamento de imveis de valor elevado. Alm desses dois ttulos, outros instrumentos empregados na captao so: bnus de papis securitizados de mtuos hipotecrios e de contratos de arrendamento habitacional, aes de sociedades imobilirias e quotas de fundos de investimento imobilirio. Contudo, a LCH e o MHE foram responsveis pela maior parcela do crdito. Segundo Morand e Garcia (2004), entre 1990 e 1996, o nmero de operaes com letras hipotecrias passou de 40 mil operaes a 58 mil. A retrao da economia do final dos anos 1990 levou a uma reduo significativa no nmero de operaes, que baixaram a 34 mil em 1999. Em 2003, o nmero foi a 49 mil, representando mais de US$ 950 milhes, cerca de 1,6% do PIB chileno. Vale mencionar que em 2001, os crditos hipotecrios residenciais atingiram US$ 2 bilhes, ou ainda, cerca de 63,5% do valor do investimento habitacional. Por sua vez, o nmero de operaes de mtuos hipotecrios que chegaram a totalizar 16 mil operaes (US$ 600 milhes), em 2003, foi de 7.300 operaes (US$ 60 milhes). A reforma previdenciria chilena foi outro dos elementos-chave para o desenvolvimento dos instrumentos hipotecrios. O estabelecimento de um novo sistema de previdncia, fundado em instrumentos de capitalizao, e a expanso dos negcios da indstria de seguros canalizaram vultosos recursos de longo prazo. A reforma do sistema previdencirio desempenhou papel crucial na gerao de fundos para a aquisio dos ttulos hipotecrios primrios e securitizados. Criados em 1981, os fundos de penso cresceram em ritmo acelerado, especialmente no perodo 1996-2002, quando a taxa anual foi de 9%. Esse crescimento permitiu a acumulao de ativos em ritmo tambm bastante intenso. Em 1985, os ativos das Administradoras de Fundos de Penso (AFP) j representavam 10% do PIB chileno, segundo Arrau (2001). Dez anos depois, o total de ativos das AFP atingia 38,8% do PIB, em 1999, j superava 50% da renda nacional, representando atualmente mais de 60% do PIB chileno. Esse dinamismo favoreceu diretamente o mercado imobilirio. As letras hipotecrias, por exemplo, representam instrumentos bastante atrativos para os fundos, pela variedade de emisses e prazos, pela garantia que oferecem e por serem bastante lquidas. Em 1994, constituiu-se um novo marco legal para a securitizao, com a lei 19.302, a qual modificou vrios dispositivos legais relacionados com a Lei de Mercado de Valores, principalmente no que diz respeito ao estabelecimento de sociedades securitizadoras, emisso de ttulos de longo prazo e classificao de riscos. Esse marco legal foi reforado com uma srie de normas de carter geral por parte da Superintendncia de Valores e Seguro. Em linhas gerais, essas mudanas estabeleceram que as sociedades securitizadoras, para cada emisso de ttulos, devem formar um patrimnio separado, distinto de seu patrimnio comum, e que para a emisso dos ttulos securitizados necessria a classificao de riscos. Essas mudanas tambm permitiram a securitizao de crditos do arrendamento mercantil de moradias.
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O desenvolvimento da securitizao de hipotecas no Chile se mostrou muito lento nos primeiros anos da reforma, ao se comparar com o mercado primrio de hipotecas. Em 1999, foi introduzida maior flexibilidade dos instrumentos de securitizao. Atualmente existe a possibilidade de colocar uma emisso de bnus securitizado antes mesmo de se adquirir os ativos subjacentes e constituir o patrimnio separado. Essa modificao contribuiu para um rpido aumento das emisses e ampliou o espectro dos ativos securitizveis atualmente permitido efetuar securitizaes sobre todos os tipos de contas a pagar. Vale mencionar que os fundos de penso esto autorizados a investir at 50% do valor do fundo em letras hipotecrias, 10% em fundos de investimento imobilirio e 10% em bnus titularizados.
A poltica social
O acesso ao mercado das famlias de menor renda no uma tarefa fcil. No Chile, uma importante caracterstica do modelo atual de financiamento habitacional sua ampla cobertura social. Com as reformas dos anos 1970, estabeleceu-se que a promoo e execuo de projetos de edificao de conjuntos habitacionais, para qualquer classe social, de responsabilidade primordial do setor privado. No entanto, cabe ao Estado o desenvolvimento urbano, a regulao normativa e a ateno aos setores mais necessitados, mediante o financiamento no oneroso de parte da demanda, ou seja, por meio de subsdios. O subsdio governamental chileno concedido por programas regidos por dois princpios bsicos: o de equidade e o de progressividade. O primeiro garante o acesso universal ao sistema, o outro determina subsdios relativamente maiores aos cidados de menor renda, que constituem uma demanda por imveis de menor valor. H, ainda, um terceiro princpio a orientar a concesso dos subsdios: a famlia que postula o subsdio deve empreender um esforo prvio de poupana por um perodo que varia entre 12 e 60 meses. No caso da habitao progressiva de interesse social, a poupana prvia pode ser substituda pelo lote do terreno. Esse compromisso desempenha quatro papis fundamentais no sistema de financiamento: (i) o esforo importante porque a poupana obtida constitui parcela do valor do imvel que ser subsidiado, o que diminui a necessidade de financiamento e o fluxo de prestaes do crdito hipotecrio; (ii) esse esforo revela a capacidade de pagamento da famlia e sinaliza sua credibilidade, o que reduz o custo de obteno de informaes e amplia a probabilidade de obteno de crdito; (iii) a poupana prvia constitui um custo para receber o subsdio, o que evita atitudes oportunistas por parte dos cidados; e (iv) a obrigatoriedade de poupana prvia tambm contribui para que o subsdio seja encarado como a conseqncia de um esforo familiar, e no como uma ddiva ou um direito do cidado, sem contrapartida de qualquer obrigao. So cinco os principais programas de subsdio habitacional no Chile: (1) Habitao Progressiva, (2) Habitao Bsica, (3) Subsdio Rural, (4) Programa Especial para Trabalhadores e (5) Sistema Unificado. Os dois primeiros so destinados populao carente, aos 20% mais pobres do pas. A diferena entre eles que, no Programa Habitao Progressiva, o subsdio destina-se construo por etapas da habitao a construo dividida em duas partes, sendo que para cada uma delas destinado um subsdio. O grfico 3.5.1 ilustra a evoluo dos subsdios concedidos no Chile, de 1980 a 2002. Notase um perodo de franca expanso dos programas pblicos de ateno baixa renda, que vai de 1984 a 1994. Nesse ltimo ano, foram outorgados quase 100 mil subsdios, o que correspondeu a 80% das novas unidades habitacionais construdas naquele ano (taxa de cobertura). Esse perodo foi seguido por trs anos de drstica reduo no nmero de subsdios e, aps 1997, por um novo momento de expanso. Contudo, o mais importante a ser destacado o fato de cerca de 62% das unidades habitacionais construdas ao longo dessas duas dcadas e pouco terem contado com subsdios diretos s famlias que as adquiriram.
0
Grfico 3.5.1 Subsdios outorgados e taxa de cobertura da demanda, 1980 a 2002

100.000 100%
80.000
80%
60.000
60%
40.000
40%
20.000
20%
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
0%
N de subsdios outorgados
Fonte: Instituto Nacional de Estadsticas de Chile (INE).
Taxa de cobertura (%)
Problemas e ajustes recentes

O modelo chileno de financiamento habitacional vem se aprimorando continuamente, em razo dos problemas que surgiram ao longo de sua histria. Mas, o sistema ainda padece de alguns problemas. O principal a falta de liquidez dos ativos imobilirios, a qual pode ser atribuda ao fato de que, at 1996, s se concedia subsdios habitacionais para a aquisio de moradias novas Held (2000). H consenso quanto necessidade de fortalecer o mercado secundrio de imveis, uma vez que sua baixa liquidez j compromete o ritmo de produo de novas edificaes residenciais. Ao ascender economicamente, ou ao ampliar o nmero de membros, uma famlia torna-se mais exigente quanto ao padro de suas habitaes. Contudo, a dificuldade em realizar seu ativo imobilirio, para empregar os recursos no financiamento de uma habitao nova, compromete a capacidade de pagamento. Para superar esse desajuste, o sistema habitacional chileno incorporou instrumentos para o fomento do mercado secundrio, consubstanciados no mecanismo de arrendamento mercantil, ou leasing habitacional. O sistema, regulamentado em 1996, opera da seguinte forma: as sociedades imobilirias, entidades com fins lucrativos, levantam recursos no mercado financeiro por meio de LCH e adquirem imveis para arrendamento. O mercado alvo do leasing habitacional constitudo por famlias que podem pagar aluguel, mas que no dispem de poupana prvia de 20% a 25% do valor da habitao, como costuma acontecer no caso do crdito hipotecrio. A famlia que ingressa no sistema de leasing pode repassar seu contrato a terceiros, ou trocar de habitao ao longo do contrato. Nesse caso, os recursos que j foram pagos so creditados para efeito de clculo do novo aluguel. O sistema de leasing conta com inmeras vantagens com relao ao sistema tradicional de arrendamento de imveis. A taxa de leasing (8% a.a.) mais baixa que a taxa de aluguel (cerca de 12% a.a.) no mercado imobilirio chileno, uma vez que o sistema conta com seguro e com um compromisso mais estvel que o arrendamento sem transmisso da propriedade. Diferentemente do aluguel, a famlia que pretende adquirir um imvel de padro mais alto, ou que
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necessita mudar de cidade, tem mobilidade. No longo prazo, espera-se que o sistema de leasing venha a tomar espao significativo do mercado de imveis para arrendamento e fomentar o mercado secundrio de residncias. Vale notar que o sistema tambm vantajoso para os investidores institucionais. O rendimento de 8% a.a. mais elevado que a exigncia de retorno das AFP, ao mesmo tempo em que o leasing incorre em menores custos de administrao e menores riscos, se comparados com a aquisio de imveis para aluguel. Outro problema a inadimplncia dos crditos hipotecrios para habitaes de interesse social. A taxa de inadimplncia, de cerca de 17,5% em 1998, atribuda s deficincias no processo de cobrana e s dificuldades de fazer efetivas as garantias hipotecrias, em caso de no-pagamento. Prez-Iigo (1999) estudou as razes da inadimplncia da carteira hipotecria governamental: a inadimplncia dos crditos estava negativamente correlacionada poupana prvia da famlia, ao passo que o no-pagamento estava relacionado mais com a falta de vontade do que com a prpria incapacidade. Perez-Iigo (1999) tambm destaca problemas com os programas de subsdio. O autor sinaliza para a elevada exigncia de poupana prvia, a qual vem discriminando famlias numerosas e favorecendo a demanda de pessoas solteiras, responsveis por quase 35% dos subsdios concedidos em 1996. Uma explicao para esse fato que os subsdios para habitaes com mais de 50 m2, mais adequado a famlias numerosas, so bastante restritos. A conseqncia foi a sobra de recursos para o subsdio. Na segunda metade da dcada de 90, havia disponibilidade para subsidiar 110 mil unidades habitacionais por ano, em mdia, mas a demanda pelos subsdios absorveu somente 80 mil. Held (2000) atribui esse fato inadequao da oferta habitacional, a qual no contempla uma poltica para imveis usados e para famlias numerosas, que tm maiores dificuldades de formao de poupana prvia. Esses dois ltimos problemas constituem um trade-off para os dirigentes da poltica habitacional. Se, de um lado, a exigncia de poupana prvia reduz a taxa de inadimplncia do crdito, de outro, restringe o acesso de uma parcela considervel da populao ao crdito e ao subsdio. Novamente, o leasing habitacional, por exigir uma poupana prvia reduzida, surge como uma alternativa que, se no resolve totalmente, capaz de minorar esse dilema.
3.6 Financiamento habitacional nos EUA

O mercado americano de securitizao de recebveis imobilirios, tambm conhecido como o mercado americano de hipotecas, o mais ativo e desenvolvido em todo o mundo, sendo um exemplo de sofisticao e eficincia do mercado de capitais nos Estados Unidos. Vrias modificaes ocorreram ao longo do tempo e, segundo Colton (2002), diversos incentivos governamentais possibilitaram a criao de um mercado secundrio lquido para a negociao das hipotecas propriamente ditas, num primeiro momento, e, aps esse estgio, de ttulos lastreados em hipotecas. Para compreender os fundamentos que possibilitaram o sucesso do mercado secundrio de hipotecas, possvel destacar trs importantes etapas histricas (HUD, 2006): A Era da Institucionalizao (de 1930 a 1970) A Era da Securitizao (de 1970 a 1990) A Era da Tecnologia (a partir de 1990) O mercado de hipotecas antes de 1930 era extremamente especializado, tanto no aspecto geogrfico, quanto nos tipos de instituies que detinham as hipotecas. Como o setor imobilirio no era homogneo, o processo de concesso de crdito tornava-se muito custoso. A inspeo da propriedade pelo emprestador e a necessidade de conhecer o histrico de crdito do tomador de recursos faziam com que o crdito hipotecrio fosse, na grande maioria das vezes, concedido apenas a tomadores locais. Na mesma direo, as instituies voltadas para o crdito hipotecrio eram eminentemente regionais, basicamente estaduais, sem uma atuao em escala nacional. O resultado final era a disparidade de taxas dos emprstimos entre
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distintas regies, em resposta a maior ou menor demanda por crdito e disponibilidade de recursos em cada uma delas. A partir do National Housing Act, de 1934, deu-se incio Era da Institucionalizao, que consistiu na criao de um arcabouo de agncias e empresas que passaram a regulamentar e criar condies de liquidez ao setor. A primeira dessas empresas foi a Federal Housing Administration (FHA), que administrava o fundo mtuo de seguro contra a possibilidade de risco de default do tomador do emprstimo imobilirio. Desse modo, permitiu-se a criao de um mercado para as hipotecas tradicionais com taxas de juros de mercado mais baixas. Mais tarde, em 1938, foi criada a Federal National Mortgage Association (FNMA), conhecida como Fannie Mae, com o objetivo de criar liquidez para a comercializao das hipotecas no mercado secundrio, procurando, assim, atrair investidores institucionais. Sob esse arcabouo, sinalizou-se s empresas privadas a chance de elas tambm emitirem ttulos lastreados em hipotecas, com garantia governamental, os chamados mortgage-backed securities (MBS). Como parte do processo de revitalizao das agncias regulatrias, em 1968, o governo dividiu a Fannie Mae em duas agncias. A FNMA atual se tornou uma empresa privada com o privilgio, concedido pelo Congresso, de fomentar o mercado secundrio para as hipotecas convencionais, isto , para emprstimos que no sejam concedidos pela FHA. A segunda agncia criada foi a Government National Mortgage Association (GNMA), conhecida como Ginnie Mae. O objetivo dessa agncia, alm de dar liquidez ao mercado secundrio de hipotecas, o de alocar recursos para o mercado imobilirio, com a emisso de MBS. tambm garantidora das obrigaes lastreadas em hipotecas securitizadas, assegurando o pagamento dos juros e do principal. Os ttulos emitidos ou garantidos por ela so livres de risco. Em 1970, foi criada a Federal Home Loan Mortgage Corporation (FHLMC), conhecida como Freddie Mac, com o objetivo de dar liquidez s hipotecas seguradas pela FHA. Era, no princpio, uma agncia governamental. Em 1989, a Freddie Mac tornou-se uma empresa privada, como a Fannie Mae, e passou a emitir MBS privadas (private mortgage-backed securities), que no so garantidas pelo governo. O propsito da Freddie Mac o de comprar hipotecas convencionais dos doadores de financiamento imobilirio e revend-las no mercado secundrio como ttulos securitizados. Os ativos emitidos pela Freddie Mac no possuem a garantia do governo dos EUA, porm o mercado os avalia como sendo emitidos por uma agncia governamental similar Ginnie Mae. As agncias que regulamentam o financiamento imobilirio nos EUA, portanto, no so totalmente apoiadas pelo governo. Logo, todos os investidores que compram ativos emitidos por essas agncias podem incorrer em risco de crdito. Todavia existe a crena generalizada de que o governo norte-americano no deixar que estas agncias entrem em default, socorrendoas em caso de crise generalizada. Para que o seguro fosse realizado, uma srie de parmetros definidos pela FHA deveria ser satisfeita. Com isso, as hipotecas passariam por um processo de padronizao que viabilizaria o fortalecimento do mercado secundrio desses ttulos. A padronizao dos termos contratuais e a documentao dos emprstimos hipotecrios, alm de ampararem o emprestador nos casos de default, tambm resultaram no processo de securitizao das hipotecas. Tal sistemtica tornou-se uma inovao financeira fundamental para o desenvolvimento do mercado imobilirio dos EUA nas dcadas de 1970 e 1980, tornando-se a segunda grande revoluo do sistema. Os trs principais tipos de obrigaes securitizadas so as garantidas pelas trs agncias descritas acima. Nos anos 80, emissores privados, que no se apoiavam em nenhuma das agncias, comearam a securitizar hipotecas convencionais (conventional mortgage pass-through securities) que, em geral, so obrigaes lastreadas em hipotecas no padronizadas (non-conforming mortgages). A verso bsica dessas obrigaes possui avaliao de risco de uma agnO Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

cia de rating. A maioria delas possui avaliao igual ou superior a AA (duplo A), condio para serem adquiridas pelos investidores institucionais. Os investidores institucionais tm uma importncia particular como tomadores finais de obrigaes lastreadas em ttulos securitizados. Em ordem de importncia relativa, os maiores investidores em hipotecas securitizadas em 2005, de acordo com a Tabela 3.6.1, so os investidores institucionais, que detinham 37,5% da dvida hipotecria, sendo os bancos comerciais, com 25,2%, os com maior participao relativa como compradores finais e os nicos com crescimento, desde 1995. No entanto h uma tendncia de queda na participao dos investidores institucionais como compradores de ttulos hipotecrios. Os outros investidores compostos pelas agncias governamentais e por outros investidores privados tais como dealers, fundos mtuos, asset managers etc. constituramse os maiores detentores a partir de meados dos anos 90. Segundo a tabela 3.6.1, esses investidores detinham 58,2% de toda a dvida hipotecria, em 1995, e passaram a deter 62,5%, em 2005. Mas o maior crescimento foi verificado entre os investidores privados, que evoluram, nesse perodo, de 17% para 26%, enquanto as agncias governamentais retraram (de 41% para 36%). Muito dessa mudana no comportamento dos detentores de dvida hipotecria deve-se velocidade da evoluo do mercado de hipotecas, que tem permitido a adoo de inovaes por parte das diversas instituies participantes. Desse modo, os instrumentos disponveis adaptaram-se rapidamente s modificaes no ambiente econmico, satisfazendo as necessidades de todos os agentes envolvidos: investidores, tomadores de emprstimos e do setor de construo de habitaes. Conforme pode ser observado na tabela 3.6.2, as emisses de MBS, aumentaram sensivelmente a partir de 2001, com o volume total atingindo a marca recorde de US$ 2.129,8 bilhes em 2003. Tal resultado deve-se s inmeras transformaes do mercado de hipotecas securitizadas devidas s inovaes tecnolgicas ocorridas a partir da dcada de 1990. Esse perodo deu incio Era da Tecnologia, cuja mais notvel criao foi o sistema de subscrio automtica (automated underwriting systems AUS). As AUS so ferramentas de deciso automtica que classificam e aprovam os emprstimos baseados nas caractersticas de risco do emprstimo e do tomador, com conexo automtica entre as empresas que captam o negcio e emitem as MBS. Tanto a Fannie Mae quanto a Freddie Mac implementaram esse sistema automtico de subscrio e classificao das hipotecas. Com isso, passaram a apresentar recordes de emisso de MBS durante a dcada de 2000. A Fannie Mae chegou a responder por 56,2% do volume total de emisso em 2003, enquanto a Freddie Mac participou com 33,5%. Em 2005, as participaes da Fannie Mae e Freddie Mac se situaram em torno de 49,8% e 41,2%, respectivamente. Por outro lado, a Ginnie Mae, que no aderiu s AUS, tem diminudo constantemente sua participao nas emisses de MBS, chegando a representar apenas 9% do total. A popularizao das securitizaes de hipotecas associada robustez da economia norteamericana permitiu taxas de juros de financiamentos imobilirios cada vez mais reduzidas. Os juros sobre as hipotecas prefixadas de 15 e 30 anos (as chamadas jumbo loans) para aquisio de imveis novos vm reduzindo-se de forma consistente desde o incio dos anos 80, como pode ser observado na tabela 3.6.3. Durante a dcada de 2000, a tendncia de queda manteve-se, com essas taxas atingindo seu nvel mais baixo em 2003, com uma mdia de 5,97% a.a. Ao mesmo tempo, o prazo mdio de vencimento dos contratos (term to maturity) tem se elevado, passando de uma mdia de 25 anos em meados dos anos 80, para quase 29 anos em 2005. As atrativas taxas de juros praticadas a partir de 2001 resultaram em revitalizao de refinanciamento e de originao de novas hipotecas, como pode ser observado na tabela 3.6.3. Alm disso, as famlias padro (compostas por at quatro pessoas) so as maiores beneficiadas pela sensao de baixo custo das MBS: o saldo devedor delas representou, em 2005, 76,6% do total a receber das instituies, conforme a tabela 3.6.4. Em suma, a partir da experincia americana, possvel estabelecer um entendimento de como os governos podem intervir em prol do desenvolvimento do setor imobilirio residen-

Tabela 3.6.1 Dvida Hipotecria total por tomador, 1995 2005*

Ano Total 199 199 199 199 1999 2000 2001 2002 200 200 200* 1,% 1,1% 0,% 9,1% ,% ,% ,% ,% ,% ,% ,% Investidores institucionais Instituies de poupana 1,12% 1,0% 12,1% 11,% 10,% 10,9% 10,21% 9,% 9,2% 10,10% 9,92% Bancos comerciais 2,9% 2,% 2,2% 2,% 2,0% 2,% 2,12% 2,9% 2,% 2,0% 2,19% Companias de seguro de vida ,% ,2% ,0% ,1% ,1% ,9% ,2% ,0% 2,% 2,1% 2,% Outros detentores Agncias governamentais e Patrocinadas 1,29% 1,2% 1,1% 1,1% 2,0% 1,9% ,19% ,% ,0% 9,1% ,2% Investidores privados 1,9% 1,2% 1,2% 19,1% 19,% 19,% 19,20% 1,9% 19,2% 2,% 2,22%
* dados disponveis at o terceiro trimestre Fonte: Federal Reserve System (FED).
Tabela 3.6.2 Emisses de MBS das agncias governamentais dos EUA, 1980-2006* (em US$ bilhes)
Ginnie Mae Ano 190 191 192 19 19 19 19 19 19 199 1990 1991 1992 199 199 199 199 199 199 1999 2000 2001 2002 200 200 200 200* Emisses 20, 1, 1,0 0, 2,1 ,0 101, 9,9 ,2 ,1 , 2, 1,9 1,0 111,2 2,9 100,9 10, 10,2 11, 10, 1, 1,0 21,9 12,0 ,9 0, Participao 9,2% ,% 29,% 9,% ,2% 1,% ,% 0,% ,% 2,% 2,% 2,% 1,0% 2,% 1,0% 2,1% 2,2% 2,% 20,% 22,1% 21,% 1,0% 12,0% 10,2% 12,% 9,0% 9,% Fannie Mae Emisses 0, 1,0 1, 1, 2, 0, ,2 ,9 9, 9, 112,9 19,0 221, 10, 110, 19,9 19, 2,1 00, 211, 2, 2, 1.19, 2,2 1, 22,2 Participao ,% 2,% 1,% 21,% 21,2% 22,9% 2,1% ,% ,% 1,2% 2,1% 2,% 9,0% ,% 1,0% 0,% 0,% ,9% ,9% ,9% ,% 0,1% ,% 1,% 9,% 0,9% Freddie Mac Emisses 2, , 2,2 21, 20, 1, 102, ,0 9, , , 92, 19,2 20, 11,1 ,9 119, 11, 20, 2,0 1,9 9, ,1 1, ,2 9,9 1, Participao 10,% 1,9% ,% 2,1% ,0% ,% ,% 2,2% 2,% ,% 1,% ,% 9,% ,% 2,% 1,9% 2,% 1,1% ,% ,0% ,% ,% ,9% ,% ,9% 1,2% 9,% Total 2,1 1, ,2 , 2,1 111,1 2, 2,1 19,9 200, 2,9 2,0 ,2 ,1 , 29,2 0, ,0 2,9 ,2 1,9 1.092, 1., 2.129, 1.01, 9,1 ,
* at 0 de junho de 200. Fontes: GNMA, FNMA, FHLMC.

cial. necessrio o reconhecimento de trs grupos distintos participantes desse mercado: (i) aqueles que necessitam do financiamento imobilirio para a aquisio dos imveis os adquirentes, (ii) aqueles que fornecem recursos para investimentos e financiamentos imobilirios e produtos correlatos os investidores e (iii) aqueles que desenvolvem e produzem o bem imobilirio os empreendedores. O governo americano, com a criao de agncias governamentais ou entidades de economia mista, influenciou efetivamente o comportamento dos trs grupos acima citados, por meio de mecanismos de incentivo. Cada um desses organismos tem realizado uma ou mais das seguintes funes: (a) Promover seguros ou garantir os emprstimos hipotecrios contra o risco de default. Dessa forma, certos setores da populao menos favorecida comearam a ter acesso ao crdito imobilirio. As letras hipotecrias ficaram atraentes para os investidores. (b) Introduzir e promover diversos tipos de ativos lastreados em hipotecas, garantindo esses produtos contra risco de default, de forma a permitir que os mais diversos setores da economia, inclusive investidores institucionais, direcionassem recursos para mercado imobilirio. (c) Padronizar os termos contratuais e a documentao dos emprstimos hipotecrios como resultado do processo de garantia e securitizao das hipotecas. (d) Gerar liquidez para o mercado atravs da compra de emprstimos hipotecrios. (e) Promover facilidades de crdito para alguns fornecedores de financiamentos imobilirios. (f) Subsidiar financiamentos a taxas de juros inferiores s de mercado para a construo de habitaes para populao de baixa renda. Tabela 3.6.3 Termos dos contratos mdios de hipotecas residenciais
Taxas Pr-Fixadas Ano 19 19 19 19 199 1990 1991 1992 199 199 199 199 199 199 1999 2000 2001 2002 200 200 200 Taxa Efetiva de Juros (% a.a.) 12, 10,9 9,9 10,0 10, 10, 9, , ,9 ,0 ,1 ,02 ,90 ,20 ,2 ,1 ,1 , ,9 ,0 ,19 Prazo Mdio de Vencimento 2, 2, 2, 2,1 2, 2, 2,1 2,1 2, 2, 2, 2, 2, 2,2 2,2 2, 2, 2, 2, 2,0 2, Valor das hipotecas (USD 1.000) , ,0 9,2 9,2 110, 10,0 10, 11, 120,0 11,2 120, 129,0 12, 12, 1, 12, 11, 1,0 200, 199,1 222, Preo de Aquisio (USD 1.000) 10,2 11,0 129,9 10, 1,9 1, 1, 1, 1, 1,1 19, 10, 10,9 1,0 19,2 20, 229,0 2, 2,2 29, 10, Taxa Efetiva de Juros (% a.a.) 10, 9, , , 9,2 9,19 , , ,92 , , ,1 ,01 , , , ,0 ,1 ,1 ,1 , Taxas Ps-Fixadas Prazo Mdio de Vencimento 2, 2,0 29,2 29,2 29,2 29, 2, 2, 2, 29,0 29, 29,2 29, 29, 29,9 0,0 29, 29, 29,9 0,0 0,1 Valor das hipotecas (USD 1.000) 1,9 9, 111,1 119, 129, 1, 1,1 12,9 1, 19,2 1,1 1, 12,1 192, 19,0 21,0 29, 2,1 2, 29, 20, Preo de Aquisio (USD 1.000) 10, 12, 1, 1, 11, 1,2 1, 1, 1, 19, 201,9 21,9 219, 29, 20,9 20, 1,1 11,1 0,0 12, 1,1
Fonte: Federal Housing Finance Board. Monthly Interest Rate Survey.

Tabela 3.6.4 MBSs Saldo devedor dos tomadores e valores a receber dos investidores, em US$ milhes 2001 a 2006*
Ano 2001 2002 200 200 200 200* Saldo Devedor Total .21 .2 9.29 10. 11.92 12.29 Tipo de tomador Famlia padro (at 4 membros) .1 .2 .02 .02 9.1 9. Famlias com mais de 4 membros 12 90 Comercial 1.2 1. 1.20 1.02 1.92 2.0 Rural 11 12 1 12 19 10
* at maro de 200. Fonte: Federal Reserve Bulletin e The Bond Market Association.
Grfico 3.6.5 EUA, evoluo da formao bruta de capital habitacional (FBKF) e das taxas de juros de longo prazo
350 9 8 7 ndice (1990 = 100) 250 6 200 5 4 3 100 2 50 FBKF - Habitaes FBKF - Habitaes (per capita) Taxa de Juros de Longo Prazo 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 0 2004 1 % ao ano
300
150
Fonte: Federal Housing Finance Board. Monthly Interest Rate Survey.
3.7 Lies da experincia internacional

As histrias do financiamento imobilirio pelo mundo afora trazem muitos elementos para reflexo. Antes de tudo, fundamental ter em mente a extraordinria expanso que vive nas ltimas dcadas o crdito imobilirio nos pases mais desenvolvidos. Desse exemplo de crescimento recente possvel depreender a importncia da consolidao da estabilidade com a renda em elevao. Percebe-se tambm o papel de destaque desempenhado pelo quadro jurdico-institucional e pelas medidas de liberalizao, condies necessrias para a reduo dos riscos e a ampliao dos mercados financeiros. Embora no se deva, a priori, tomar o sistema norte-americano como o nico modelo a ser seguido, por suas especificidades institucionais e mesmo pela cultura financeira do pas, na qual operaes de mercado de capitais ocupam um espao prioritrio, vale manter a referncia das agncias reguladoras e garantidoras dos mercados hipotecrios, elementos centrais para a explicao daquele modelo.

Com o Mxico temos muitas proximidades, tanto pela prpria histria econmica e social, como pela magnitude das carncias habitacionais e pela configurao de instituies pblicas. Mas o Mxico vem traando um rumo distinto desde o susto financeiro de 1994 e, ainda mais, pela intensificao de suas relaes econmicas e polticas com os Estados Unidos. Apesar dessa diferenciao mais recente, merece ateno todo o esforo de coordenao institucional que, em conjunto com a liberalizao financeira, tem dado origem a uma prosperidade sem precedentes ao setor habitacional por meio do crdito. Do Chile, parece vir a mais rica fonte de inspirao. Graas a reformas financeiras e previdencirias, o pas foi capaz de estruturar um sistema de financiamento imobilirio completo, estabelecendo polticas especficas para as populaes menos favorecidas e deixando ao mercado as operaes para os grupos mais acima na pirmide da renda nacional. O modelo chileno tem sido capaz de lograr importantes resultados na reduo do dficit habitacional, ao mesmo tempo em que, pela competio e eficincia introduzidas nos mercados financeiros, trouxe especial dinamismo s operaes de crdito. Vale a pena estudar essa experincia e buscar elementos passveis de adaptao realidade brasileira. A despeito das especificidades de cada pas, um fato h em comum nessas experincias de financiamento e poltica habitacional: elas sustentam investimentos em habitao bastante superiores aos do Brasil, contribuindo positivamente para a formao de capital dessas economias e, por conseguinte, para o seu crescimento econmico. As maravilhosas taxas de crescimento da Coria e do Chile, exemplos de pases com elevado ritmo de desenvolvimento econmico, so, em boa medida, sustentadas pelos investimentos imobilirios, os quais guardam relao direta com a oferta de crdito. Sem ele e sem os investimentos por ele sustentados, as taxas de crescimento dessas duas economias seriam seguramente menores. Grfico 3.7.1 Investimentos em capital habitacional por habitante US$ constantes de 1996, ajustados pela PPP pases selecionados
1.600,00 1.400,00 1.200,00 1.000,00 800,00 600,00 400,00 200,00 -
1970
1975
Brasil
1980
Chile
1985
Coria do Sul
1990
1995
Mxico
2000
Espanha
Fonte: OCDE e Penn World Tables.

4 Propostas para a Expanso do Crdito Imobilirio no Brasil
A evoluo histrica do sistema de crdito imobilirio brasileiro e o estudo das diversas experincias internacionais permitem identificar alguns problemas originados por determinadas regras de funcionamento dos mercados, as quais, mesmo tendo sido criadas para atender necessidades legtimas das polticas habitacionais, podem levar a restries plena operao desses mercados. Por vezes, as regras podem, em lugar de proteger os grupos aos quais se destinam, transformar-se em obstculos expanso do crdito, por elevar seu custo e os riscos envolvidos nas operaes. Isso poderia originar situaes de racionamento de crdito, configuradas por uma oferta inferior demanda. No perdendo de vista a importncia de uma regulamentao especial das atividades de financiamento habitacional no bojo de polticas para a baixa renda, fundamental refletir sobre um conjunto de condies que possam contribuir para dar mais dinamismo s atividades de crdito imobilirio, particularmente s operaes de mercado. Muito j se caminhou, mas as necessidades habitacionais no Brasil e as potencialidades de crescimento do crdito imobilirio justificam o esforo de pensar em diretrizes gerais para seu aperfeioamento.
4.1 Premissas para uma reformulao do modelo de financiamento imobilirio

A elaborao de uma agenda de reformas, ou mesmo de um conjunto de propostas visando permitir que o crdito imobilirio reassuma o papel de alavanca do crescimento e da formao de capital no pas, deve considerar a observncia de uma srie de condies de viabilidade, entre elas: Criao um marco poltico favorvel a medidas de fortalecimento do sistema de crdito imobilirio. Isso significa criar um ambiente propcio para a discusso das propostas e implantao de reformas entre o poder pblico, instituies financeiras, rgos normativos etc. No mbito do marco poltico, esforos de coordenao institucional entre os Poderes Executivo e Judicirio poderiam contribuir para ampliar a segurana jurdica dos contratos. Estabelecimento de uma poltica de habitao continuada para baixa renda.
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Do lado das operaes de mercado, a ampliao da atratividade das operaes vinculadas de crdito imobilirio a investidores nacionais e estrangeiros, como forma de estimular a captao de recursos pelo mercado.
Essas premissas serviriam como pano de fundo para o desenho das diretrizes gerais de um modelo de crdito imobilirio a ser construdo em horizonte de tempo mais longo. Para as operaes de mercado, dentre outros aspectos no menos significativos, o aperfeioamento de alguns dispositivos j existentes no sistema habitacional e a criao de outros presentes na maioria das bem-sucedidas experincias de outros pases, adaptados s peculiaridades brasileiras, podero assegurar a desejada e necessria expanso do crdito imobilirio. Com este propsito, destacam-se os seguintes aspectos pontuais que daro maior sustentabilidade ao sistema de financimaneto imobilirio: Aperfeioamento do ambiente institucional, com destaque para o primado e respeito aos contratos e prevalncia das regras de mercado. Fortalecimento do arcabouo regulatrio. Gradativa reduo das restries alocao de crdito (represso financeira). Rpida desburocratizao das operaes de concesso de crdito. Reduo de custos e impostos incidentes sobre as operaes.
Para diminuir o elevado dficit habitacional do pas, torna-se imperioso o estabelecimento de polticas especficas para atender as necessidades da populao de baixa renda, com subsdios explcitos e dotaes oramentrias permanentes e em valores crescentes. Deve-se tambm estimular a aplicao de recursos privados na produo das habitaes de interesse social e considerar o potencial aporte de poupana prvia nos contratos de financiamento para as famlias de renda inferior. Um aporte mnimo de recursos teria um importante efeito de mudana do padro cultural que domina as polticas pblicas, alm de elevar o comprometimento da famlia com aquele contrato e com a conquista do imvel prprio.
4.2 Avanos recentes e o quadro atual do crdito imobilirio

O estudo das experincias internacionais e a evoluo recente do financiamento imobilirio no Brasil mostraram o elevado potencial de desenvolvimento representado pela expanso do crdito imobilirio. Estabelecidas as condies econmicas e institucionais para um crescimento saudvel e sustentvel das operaes de crdito e dada a enorme demanda habitacional no pas, o financiamento pode passar a ser uma alavanca para a formao de capital e um instrumento de melhoria consistente do quadro socioeconmico nacional. Merece registro a contribuio do crdito e da ampliao do capital habitacional nos perodos de auge do SFH: entre 1965 e 1980, o expressivo crescimento do capital habitacional per capita coincidiu com elevada ampliao da renda per capita. Junto com a crise do sistema, iniciada na dcada de 1980, a economia brasileira perdeu dinamismo. Por isso, para voltar s taxas de investimento habitacional impulsionadas pela plena operao do SFH, ser preciso voltar aos ndices de financiamento realizados na fase urea. Todas as experincias internacionais estudadas mostraram a importncia de um ambiente de estabilidade macroeconmica e de fortalecimento das estruturas institucionais para a expanso do crdito imobilirio. O financiamento imobilirio tem como uma de suas caractersticas intrnsecas o fato de ser uma atividade de longo prazo, impulsionada por duas variveis principais: juros e renda. Dessa forma, um quadro econmico estvel condio necessria para as tomadas de decises dos agentes participantes desse mercado, sejam tomadores de cr-
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dito, sejam intermedirios financeiros. A estabilidade tem reflexos diretos sobre o custo do crdito e sobre o grau de riscos envolvidos nas operaes. O Brasil tem convivido h dcadas com taxas de juros bastante elevadas, considerando padres internacionais e, particularmente, tendo em vista as vultosas necessidades de investimento de que o pas necessita. O processo de construo de uma estabilidade monetria e macroeconmica sustentvel teve incio h 12 anos e parece dar sinais de consolidao no momento atual. Isso abre espao para uma queda mais acentuada e duradoura das taxas de juros. Toda e qualquer poltica fiscal ou monetria que venha a reduzir o endividamento do setor pblico e, portanto, a presso sobre as taxas de juros, dever ter efeitos positivos sobre o crdito imobilirio. Junto com isso, a reduo mais acentuada do custo do investimento poder estimular um ciclo virtuoso sobre o crescimento econmico e sobre a renda. Estabelecido um contexto macroeconmico saudvel, crucial a manuteno de um arcabouo jurdico institucional que garanta um ambiente seguro para a realizao dos contratos. Avanos fundamentais foram feitos nos ltimos anos no marco jurdico-institucional. Desde a criao do Sistema de Financiamento Imobilirio, em 1997, at a instituio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, em 2005, um amplo leque de medidas foram adotadas no sentido de trazer maior especializao ao mercado de financiamento imobilirio e uma maior diversidade de instrumentos de crdito. Ao lado da criao de novas modalidades de financiamento, foram institudos elementos de crucial importncia no sentido de ampliar as garantias e a segurana aos participantes do mercado. Entre estes elementos, destacam-se: o estabelecimento, em 2004, do Regime Especial de Tributao do Patrimnio de Afetao; da figura do incontroverso, que garante o pagamento de uma parte incontroversa em caso de questionamentos judiciais; do aperfeioamento do instrumento da alienao fiduciria, criada em 1997. Dadas as melhores condies macroeconmicas e jurdico-institucionais, parece plausvel esperar que, na coordenao das polticas que guardam alguma relao com o setor de financiamento imobilirio, o poder pblico no introduza rupturas nas regras dos contratos como as que j ocorreram no passado, alterando critrios de correo de prestaes ou mesmo o modo de operao dos segmentos que compem o mercado de crdito imobilirio. De maneira geral, tendo em vista as experincias internacionais bem-sucedidas, parece que o melhor caminho seria o de diminuir progressivamente a interveno estatal no mercado, de modo a que a participao direta do poder pblico ficasse limitada ao atendimento das camadas sociais de renda mais baixa, cujo acesso aos diferentes tipos de crdito invivel e que, portanto, necessitam de subsdios e de programas especficos para moradia. Em termos ideais, uma menor interveno sobre o modus operandi do mercado passaria por uma progressiva reduo das obrigatoriedades de aplicao de recursos captados por instrumentos especficos e pela ampliao das formas de captao e incorporao de novos atores ao mercado. O bom funcionamento do mercado de crdito imobilirio, alm das condies discutidas acima, pressupe tambm uma queda dos custos regulatrios e uma eliminao das falhas de mercado, pela ao pontual das polticas pblicas. Um elenco de propostas que sirva como suporte criao das condies propcias para uma expanso acentuada do crdito imobilirio e, por conseguinte, como alavanca formao de capital habitacional deve ser constitudo por medidas nas reas institucional, fiscal, de regulamentao e liberalizao do sistema financeiro. Todos os avanos e os instrumentos atualmente disponveis tm sua importncia e devem ser preservados em suas melhores caractersticas. Os pontos descritos abaixo so propostas para a construo de um modelo no qual as duas vertentes de financiamento imobilirio seO Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios
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riam contempladas: uma voltada para os grupos de renda inferior e outra mais vinculada s operaes de mercado. A filosofia desse modelo dar um elevado grau de flexibilidade s operaes, eliminando travas e restries ao crdito, sem desamparar os grupos que devem, necessariamente, ser atendidos por polticas sociais.
4.3 Necessidades de investimentos

O Brasil ainda convive com enormes carncias no campo da habitao. Encarar o desafio de reduzir essas deficincias deve passar pelo estabelecimento de um plano de investimentos plurianual. A tabela 4.3.1 apresenta os valores de investimento em habitao necessrios para recuperar a taxa de acumulao de capital habitacional e reduzir gradativamente o dficit habitacional brasileiro. Essa tabela est baseada nas metas estabelecidas no estudo elaborado pela FGV Projetos (2006b) A Construo do Desenvolvimento Sustentado, o qual buscou enfocar os investimentos de uma forma mais ampla, incluindo os setores de infra-estrutura. Aqui, os valores so apresentados a preos de 2005, para facilitar a anlise de seus impactos macroeconmicos. Projetando a demanda incremental por habitao das famlias brasileiras estima-se a necessidade de construo de 6,9 milhes de moradias. Para os grupos menos favorecidos - os 12% mais pobres da populao brasileira -, estima-se uma necessidade de cerca de 1,6 milho de novas casas entre 2007 e 2010, tendo em vista tanto a reduo do dficit habitacional como a demanda adicional pela formao de novas famlias. Para os demais grupos sociais, estima-se a necessidade de 5,3 milhes de novas moradias entre 2007 e 2010. Tabela 4.3.1 Necessidades de investimento em habitao, 2007-2010
Financiamentos/subsdios Habitao Social Reduo do dficit Novas moradias Habitao Mercado Total
Fonte: FGV.
Quantidade 912. 1.0 .21.00
Unidade unidades unidades unidades
Investimento, R$ bilhes de 200 200-2010 ,1 2,190 1,9 1, 0,20 por ano 10,91 ,0 , 10, 11,1
Para suprir o crescimento de novas moradias nos prximos quatro anos e extinguir o dficit habitacional num perodo de 16 anos, sero necessrios investimentos de R$ 115 bilhes por ano ao longo dos prximos quatro anos, o que totaliza investimento de R$ 461 bilhes. Desse valor, a maior parcela, de R$ 417 bilhes, ou R$ 104,3 bilhes por ano, est centrada no segmento de mercado do financiamento imobilirio. Essa quantia ir requerer uma ampliao expressiva do crdito concedido anualmente em todas as modalidades de financiamento. Considerando uma participao de 50% de financiamento no valor do investimento, estima-se a necessidade de ampliar o valor dos financiamentos para R$ 52,2 bilhes por ano. Com essa expanso, a taxa de crescimento do estoque de capital habitacional brasileiro passaria de aproximadamente 4,2% ao ano (verificada entre os anos 1995 e 2003) para 4,9% ao ano. Isso levaria a uma ampliao significativa da taxa de investimento no pas, a qual passaria de 19,9% para 21,9% do PIB, com efeitos diretos sobre o crescimento econmico. Estima-se que essa expanso do investimento traria um adicional de 0,6 ponto percentual na taxa de crescimento da renda per capita ou, ainda, um crescimento econmico de 1,9% ao ano apenas em razo dessa poltica.
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Ademais, ao serem atendidos os grupos populacionais nos segmentos de renda mdia-baixa pela ampliao das alternativas de financiamento via mercado, esses deixaro de demandar recursos originalmente destinados s camadas de renda inferior. Sem dvida, as metas de ampliao do financiamento e do investimento habitacionais trariam impactos expressivos sobre a dinmica de desenvolvimento econmico, com efeitos que vo alm do equacionamento dos problemas de moradia.
4.4 Propostas
4.4.1 Medidas voltadas habitao social
As famlias de renda mais baixa precisam de subsdios para aproximar-se do sonho da casa prpria. No entanto, parte da concesso direta de recursos por parte do poder pblico nas trs esferas de governo, certas parcelas do crdito para as famlias de baixa renda poderiam ser parcialmente atendidas em parte com recursos originados no SBPE, em condies especiais. A formulao de uma poltica habitacional para os grupos sociais menos favorecidos no Brasil deve, antes de tudo, ter como horizonte o de formulao de um sistema de financiamento permanente, que garanta a continuidade das polticas especficas. Adicionalmente a um programa de subsdios e concesso de recursos com fundos pblicos, interessante que se lance a sugesto de que as famlias contempladas nos programas venham a participar dos custos, mesmo que de forma quase simblica, com uma poupana prvia. inegvel a importncia de que os agentes do SBPE possam atuar na concesso de crdito s famlias nas faixas de renda em que se concentra o dficit habitacional. Essas instituies financeiras poderiam participar da composio de um mix de recursos para o financiamento, seja das atividades de construo, seja ao muturio final, que receberia complementarmente recursos do FGTS e/ou do FNHIS.
4.4.2 Medidas fiscais

Um conjunto de iniciativas de desonerao tributria pode atuar como um estmulo adicional constituio de capital habitacional no pas. O estmulo fiscal pode ser indireto, incidindo sobre o setor da construo civil e barateando o custo das obras, ou direto, atuando sobre os custos do crdito imobilirio. Como mostraram algumas das experincias internacionais analisadas neste estudo, existe uma srie de estmulos fiscais passveis de aplicao nas atividades de financiamento imobilirio. Quando se pensa em reduo tributria sobre operaes financeiras, os instrumentos mais provveis so aqueles impostos incidentes diretamente sobre operaes, como a CPMF, o IOF, o PIS-Cofins e, de forma menos direta, o Imposto de Renda. As possveis medidas de desonerao poderiam vir a incidir sobre os valores das prestaes de uma operao de financiamento ou sobre seu custo financeiro. Alm disso, os impostos sobre a propriedade, incidentes sobre os bens imveis durante o perodo do financiamento, tambm representam um peso sobre as operaes de crdito. De uma forma geral, vrias medidas de reduo direta de impostos sobre as atividades de crdito imobilirio podem ser adotadas tendo como objetivo final uma retomada da formao de capital habitacional em nveis elevados, como os j obtidos no passado. Entre as possveis frentes de desonerao tributria, destacam-se: Reduo do custo de transao nas operaes de crdito, pela reduo do IOF, CPMF e PIS-Cofins. Reduo dos impostos sobre a transmisso de bens inter vivos para a populao de baixa renda.

Deduo na declarao do Imposto de Renda de pessoas fsicas de uma parcela dos valores referentes a pagamentos de prestao habitacional, estabelecidos tetos para a deduo.
Para alm das iniciativas de reduo de impostos sobre o financiamento propriamente, medidas de desonerao de itens componentes da cesta de materiais de construo podem ter efeitos bastante benficos no apenas para o setor da construo, como tambm sobre o crescimento econmico, a renda das famlias e o dficit habitacional. Estudo realizado pela FGV Projetos em 2006 sobre os impactos da desonerao de IPI e unificao nacional das alquotas de ICMS sobre alguns materiais de construo no pas mostrou os ganhos que se podem obter a partir desse tipo de medida. Este tipo de iniciativa fiscal traz vrios benefcios para a economia como um todo e, embora no atinja diretamente as operaes de crdito, tem efeitos, como a elevao da renda e a reduo do custo da moradia. Medidas de desonerao fiscal podem, adicionalmente, ter impactos sobre a deciso de aquisio de imveis por indivduos como uma alternativa de investimento, ampliando a oferta de imveis para aluguel e expandindo o capital habitacional. Adicionalmente, como forma de induzir os detentores de imveis desocupados a coloc-los no mercado de locao, sugere-se equiparar a tributao sobre a renda de alugueis das aplicaes financeiras.
4.4.3 Medidas referentes ao mercado de crdito imobilirio

Um dos maiores desafios que deve enfrentar o sistema de financiamento imobilirio o de ampliar as formas de captao de recursos. Com a reduo mais generalizada das taxas de juros praticadas no pas, novos agentes podem passar a integrar esse mercado. Na medida em que se consiga ampliar a captao, pela entrada de mais participantes (seguradoras, fundos de penso), pode ser realizada uma desregulamentao gradativa do mercado, por meio da canalizao dos recursos adicionais para os diferentes segmentos e faixas de renda, flexibilizando as regras de direcionamento de crdito. Os princpios de alocao do crdito entre as camadas socioeconmicas levam em conta as caractersticas do panorama habitacional brasileiro. Assim, dadas as disparidades na distribuio da riqueza nacional e a permanncia de uma parcela importante da populao em estratos de renda bastante reduzida, os mais pobres devem necessariamente ser atendidos por subsdios. medida que se sobe na pirmide de renda, distintas modalidades de crdito aparecem como mais adequadas, at se chegar ao topo, que pode ser atendido exclusivamente pelo mercado. O mercado de crdito imobilirio j tem hoje uma organizao estratificada para atender aos diferentes grupos de renda. Mas essa alocao de fundos de fontes diferenciadas para os distintos grupos de renda no deve ser vista como um modelo esttico, de forma que uma certa especializao j existente acabe por introduzir uma rigidez no funcionamento do mercado de crdito, certamente prejudicial a sua expanso. Nada impede, a priori, que os segmentos de mercado venham a atender as camadas de baixa renda. Os fatores jurdico-institucionais que hoje desestimulam investidores a atuar em operaes imobilirias devero ser amenizados e desaparecer de forma gradual. Como objetivos maiores, deve-se procurar reduzir o custo da intermediao financeira e tambm minimizar as imperfeies nos mercados. De forma ampla, seria desejvel a adoo de medidas no sentido de flexibilizar regras que hoje so responsveis pela restrio de crdito, tendo em vista a prpria experincia internacional, em que a recuperao ou ampliao do crdito deu-se num ambiente de maior liberdade de mercado. Esse processo passa por:

Reduzir o grau de rigidez sobre os juros a fim de trazer maior agilidade ao mercado e contribuir para queda das taxas. Aumentar o grau de certeza das transaes de crdito, garantindo a segurana jurdica dos contratos nos aspectos referentes a taxas de juros e planos de financiamento. Dar maior flexibilidade para captao de recursos para o sistema, com a incluso de outros instrumentos alm da poupana. Desburocratizar a originao dos contratos, de forma a agilizar as operaes e reduzir custos iniciais, tanto para os tomadores de crdito como para os financiadores. Iniciar um amplo debate sobre a elaborao de um modelo de transio que venha a eliminar as restries sobre o livre funcionamento do mercado, sem, no entanto, deixar desatendidos os diversos segmentos que o compem. Esse debate deve contemplar medidas que encaminhem o atual sistema na direo de um modelo de financiamento habitacional que funcione de forma mais integrada com o sistema financeiro como um todo, com menores restries quanto alocao de crdito. Para tanto, cabe: Refletir sobre formas alternativas para o cumprimento das exigibilidades de aplicao durante a vigncia de um modelo de transio. Rediscutir as atividades de securitizao de ttulos imobilirios e os critrios de cumprimento de exigibilidades de aplicao dos recursos das cadernetas de poupana.
Alm das iniciativas para a desregulamentao e flexibilizao do mercado, importante ampliar as modalidades de financiamento direto produo e incorporao imobiliria.
4.4.4 Medidas de estmulo s operaes nos mercados hipotecrios securitizao

Os mercados hipotecrios apresentam notvel potencial de desenvolvimento e podem ser o canal para a atrao de capitais de diferentes origens, alm de investidores que tradicionalmente no atuavam em operaes imobilirias. A criao do SFI, em 1997, foi um marco institucional. Os instrumentos disponveis no sistema, no entanto, ainda devem ser testados por uma marcada intensificao das operaes. Permanece a necessidade de estabelecer regras claras de ingresso ao mercado, pela definio dos tipos de instituies que atuaro, seu capital, as condies de operao, entre outros aspectos. Longe de constituir-se em perda de flexibilidades, essa regulamentao teria como objetivo maior minimizar os riscos e evitar processos de especulao excessiva. Ao mesmo tempo, a ampliao das atividades pode acontecer pelo aumento das operaes at mesmo com crditos emitidos originalmente no mbito do SFH. Alm disso, entre as distintas medidas de incentivo expanso das operaes com ttulos hipotecrios, pode ser interessante a ampliao desse mercado pela incorporao de novos participantes, como fundos de penso, seguradoras e companhias hipotecrias. Junto com o fortalecimento da alienao fiduciria como ferramenta central para a expanso do mercado, fundamental o fortalecimento da hipoteca como um caminho decisivo para a dinamizao dos mercados secundrios, a exemplo do que se conhece da experincia internacional. Do ponto de vista institucional, maior segurana poderia resultar da criao de um fundo garantidor, com recursos de distintas origens. A ampliao da segurana seria fator adicional para atrao de investidores externos e fundos de penso.

4.5 Um modelo a ser construdo

Mais do que propor uma reformulao profunda ou um rearranjo do sistema de financiamento imobilirio no pas, este estudo teve como objetivo maior lanar as bases para uma reflexo sobre a importncia de ampliar o crdito imobilirio como elemento central da formao de capital habitacional e, dessa forma, caminhar para padres superiores de desenvolvimento socioeconmico. O trabalho no prope uma frmula fechada, mas aponta para a necessidade de constituio de um modelo de financiamento fundamentado sobre dois pilares: o atendimento das carncias habitacionais da populao menos favorecida e a expanso das atividades de mercado, ampliando as fontes e modalidades de crdito de longo prazo. Esse modelo uma meta a ser atingida, sendo de fundamental importncia a criao de regras de transio a serem amplamente discutidas e negociadas entre o poder pblico, os participantes do mercado e os grupos sociais diretamente envolvidos no processo.
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O Crdito Imobilirio no Brasil

4 propostas para a expanso do crdIto IMoBIlIrIo no BrasIl

So Paulo, maro de 2007

2 O Modelo de Financiamento Brasileiro

2.1 Breve histrico da poltica habitacional

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

Grfico 2.1.1 Unidades habitacionais financiadas pelo SFH, 1964-2005

Fonte: BNH Caixa Econmica Federal e Banco Central do Brasil.

Emprstimos para habitao sobre o total de emprstimos

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

2.2 A crise do SFH e a criao do SFI

Grfico 2.2.1 Operaes da COSBNH e dos demais programas do SFH

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

Tabela 2.2.1 Emisso primria de certificados de recebveis imobilirios (R$ mil)

R$ mil 11.1 222.9 12.1 2.99 0.00 2.102.22 1.01.

2.3 A habitao de interesse social

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

Fonte: IBGE. Elaborao: FGV Projetos.

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

2.4 Os efeitos da crise sobre o crescimento econmico

0 1960 1970 1980 1990 2000

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

3.1 Financiamento habitacional em contexto de liberalizao financeira global

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

Tendncias recentes nos mercados de financiamento habitacional

Implicaes sobre os mercados de financiamento habitacional

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

3.2 Tendncias recentes do financiamento habitacional em pases da Unio Europia

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

Fortalecimento dos mercados

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

8,0 6,0 4,0

Espanha Reino Unido

Grfico 3.2.2 Taxa de juros de longo prazo, em % ao ano, pases selecionados da UE

A notvel expanso do financiamento imobilirio na Espanha

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

ndice (1990 = 100)

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

3.3 Financiamento habitacional na Coria do Sul

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

Poltica habitacional para baixa renda na Coria

ndice (1990 = 100)

3.4 Financiamento habitacional no Mxico

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

Habitao para baixa renda no Mxico

ndice (1990 = 100)

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

3.5 Financiamento habitacional no Chile

Figura 3.5.1 Agentes, fontes e instrumentos do financiamento habitacional

Fonte: Brollo (200).

O sistema de crdito e o papel da poupana de longo prazo

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

Grfico 3.5.1 Subsdios outorgados e taxa de cobertura da demanda, 1980 a 2002

Taxa de cobertura (%)

Problemas e ajustes recentes

3.6 Financiamento habitacional nos EUA

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracterizao e Desafios

Tabela 3.6.1 Dvida Hipotecria total por tomador, 1995 2005*

* dados disponveis at o terceiro trimestre Fonte: Federal Reserve System (FED).

R$ mil 11.1 222.9 12.1 2.99 0.00 2.102.22 1.01.

Fonte: Brollo (200).

* at 0 de junho de 200. Fontes: GNMA, FNMA, FHLMC.

Quantidade 912. 1.0 .21.00