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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y POLITICAS ESCUELA DE DERECHO MERIDA VENEZUELA

COMENTARIOS A LA LEY ORGNICA DEL PODER PBLICO MUNICIPAL Fortunato Gonzlez Cruz

I. INTRODUCCIN. Los comentarios que siguen, tanto al rgimen municipal definido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, como al establecido en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, son producto en parte de la experiencia personal y en parte del estudio del Municipio. Haber desempeado entre otros el cargo de Sndico de la antigua Junta Comunal en la Parroquia de Santiago de La Punta, en Mrida, bajo la vigencia de la Ley de Rgimen Municipal del Estado Mrida; el cargo de Administrador Municipal, esa efmera figura de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1979; y por ltimo haber sido el Primer Alcalde de Mrida por eleccin nominal estrenando la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1989 que cre esta figura, me dan una experiencia que puede ser til para una lectura de la normativa vigente con cierto sentido prctico. Luego de esa vivencia municipalista, desempeo el cargo de director del Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales (CIEPROL) de la Universidad de Los Andes. Estas circunstancias personales explican la postura sociolgica de las consideraciones siguientes. La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela publicada el 24 de marzo del ao 2000, Gaceta Oficial N 5.453 Extraordinario, estatuye le rgimen municipal dentro del Ttulo IV Del Poder Pblico, en el Captulo IV Del Poder Pblico Municipal. El texto constitucional establece el concepto y los principios que definen el Municipio, crea sus rganos, establece las competencias que le son propias y le atribuye unos ingresos. Estos principios son desarrollados en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal que fue promulgada el 8 de junio del ao 2005 y publicada en Gaceta Oficial N 38.204 del mismo da.1 El primer asunto que debemos destacar es la consideracin de que el Municipio es parte del Poder Pblico, que se distribuye en tres niveles, siendo los otros dos el Nacional y el Estadal. La definicin constitucional de Municipio est contenida en el Artculo 168 en los siguientes trminos:

Pese a su corta existencia, esta Ley ha sido reformada en dos oportunidades: el 22 de noviembre de 2005 para modifica la distribucin del Situado Municipal (artculo 141); y el 10 de abril de 2006 (Gaceta Oficial N Extraordinario 5.806) para derogar el numeral 17 del artculo 37 y los artculos 112, 113 y 114 y desvincular a los Consejos Comunales del Municipio. Adems, mediante sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo del 14 de octubre de 2005, se suspendi provisionalmente los efectos del artculo 56 letra h, 95 cardinal 12 y 78 que se refieren a la creacin del Estatuto de la Funcin Pblica Municipal, que estn en contradiccin con las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.

2 Los Municipios constituyen la unidad poltica primaria de la organizacin nacional, gozan de personalidad jurdica y autonoma dentro de los lmites de la Constitucin y de la ley. La autonoma municipal comprende: 1. La eleccin de sus autoridades. 2. La gestin de las materias de su competencia. 3. La creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos. Las actuaciones del Municipio en el mbito de sus competencias se cumplirn incorporando la participacin ciudadana al proceso de definicin y ejecucin de la gestin pblica y en el control y evaluacin de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley. Los actos de los Municipios no podrn ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con la Constitucin y la ley. La actual definicin constitucional del Municipio significa un retroceso respecto de la precisin conceptual lograda en la Constitucin de 1961 (Gonzlez. 2004) y ofrece debilidades desde el punto de vista doctrinario. El equvoco del constituyente est en colocar la autonoma como una consecuencia de la personalidad jurdica, cuando debera ser al contrario, es decir, por ser una unidad poltica primaria bsica de la organizacin nacional, tiene autonoma, que es un componente conceptual y constitutivo del Municipio. La personalidad jurdica es un atributo de la autonoma. En efecto, la Constitucin venezolana derogada defina al Municipio como la unidad poltica primaria y autnoma dentro de la organizacin nacional. Luego de un punto agregaba: Son personas jurdicas y su representacin la ejercern los rganos que determine la ley. (Art. 34) La primera frase del encabezado del Artculo 168 define los Municipios como la unidad poltica primaria de la organizacin nacional, como lo reconoce la doctrina universal y las legislaciones de casi todos los pases. Luego seala que goza de personalidad jurdica y autonoma, atributos esenciales del Municipio; no obstante hay que sealar, por las consecuencias que se vern ms adelante, que esta redaccin es inadecuada porque la personalidad jurdica del Municipio, tal como lo establece la doctrina, es una consecuencia inmediata y necesaria de la autonoma, y no como lo sugiere la alteracin de los trminos en la norma transcrita. Pero lo que ms desdibuja la autonoma municipal es la posibilidad de su limitacin por va legislativa. Es ste el asunto ms delicado y que menoscaba el concepto de Municipio porque deja abierta la posibilidad de que se establezcan nuevas limitaciones a la autonoma municipal mediante el proceso legislativo. En otras palabras, cuando se legisle sobre los contenidos y lmites de la autonoma, sobre cada una de las materias en cuya atencin concurre el Municipio, (siendo casi todas concurrentes con el Poder Nacional) o cuando se legisle sobre los ingresos, la tendencia ser -eso se desprende de la experiencia- a limitar el campo de la accin municipal en beneficio del Poder Nacional. El Municipio tendr escasas posibilidades de defender su mbito local de actuaciones frente a las amenazas de ingerencia indebida de otras instancias territoriales de gobierno. Sobre ste punto, el ex constituyente Allan Brewer Caras afirma en sus comentarios a la Constitucin que el esquema centralista de la Constitucin del 61 no fue superado, y en cuanto a la autonoma municipal se encuentra interferida, al sealarse que los Municipios gozan de la misma, no slo dentro de los lmites establecidos en la Constitucin, sino en la ley nacional (Art. 168), con lo cual el principio descentralizador bsico, que es la autonoma, queda minimizado (2004) Esta forma menguada de autonoma queda ratificada en el texto constitucional cuando se consagra en el ltimo aparte del Artculo 178 el siguiente principio: Las actuaciones que corresponden al Municipio en la materia de su competencia no menoscaban las competencias nacionales o estadales que se 2

3 definan en la ley conforme a esta Constitucin. Este principio as concebido es poco menos que una declaracin de minusvala e interdiccin del Municipio en casos de conflictos de competencias en los que el Municipio pueda verse involucrado. Tambin fue un gravsimo error el establecimiento de un rgido y detallado rgimen municipal en el texto constitucional, porque le deja poco margen al legislador nacional y casi anula las posibilidades de legislar en el nivel estadal. Son 17 artculos, la mayora de ellos de una naturaleza reglamentaria, con errores conceptuales graves, mal redactados, confusos y hasta contradictorios. El mejor ejemplo es la disposicin del nico aparte del artculo 169 que dice lo siguiente: La legislacin que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y dems entidades locales, establecern diversos regmenes para su organizacin, gobierno y administracin, incluso en lo que respecta a la determinacin de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de poblacin, desarrollo econmico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situacin geogrfica, elementos histricos y culturales, y otros factores relevantes. La pregunta es obvia: Si el texto constitucional establece un rgimen de gobierno, administracin y control de Alcalde, Concejo y Contralor, Es posible mediante ley crear un modelo distinto? El respeto al rango de superioridad de las normas constitucionales impide, como en efecto sucedi, que la Asamblea Nacional desconozca el esquema uniforme de gobierno en beneficio del principio de la diferenciacin. Es un error de diseo del Municipio Constitucional imponer una organizacin uniforme y burocrtica para todos los municipios del pas. Ya no es posible pensar en una pequea comunidad que pueda gozar de autonoma y tener un gobierno municipal sostenible, por decirlo de alguna manera. Dicho en otras palabras, ya no cabe la posibilidad, u ofrece serias dificultades, de disear un autogobierno local sin caer en una estructura burocratizada con un Alcalde, unos Concejales, un Contralor Municipal, un Consejo Local de Planificacin Pblica y una frondosa proliferacin de funcionarios que devorarn las esculidas rentas locales. Los sueldos del Alcalde, las mal llamadas dietas de los Concejales y los sueldos de la burocracia municipal consumen el grueso de los ingresos municipales2 porque existe un error conceptual en la Constitucin, error que repito, no era de la Constitucin de 1961, sino de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1989. Se perdi la oportunidad de disear un Municipio que le permitiera a las pequeas comunidades con suficiente grado de integracin conformar un Municipio sin Alcalde, con unos Concejales ad honorem y sin mas funcionarios que los estrictamente necesarios a los fines de lograr el autogobierno y la atencin de las necesidades de la poblacin. Pinsese, por ejemplo, en Giripa del estado Aragua, en Los Roques, en el histrico pueblo de Santa Ana del estado Trujillo o en Los Nevados del estado Mrida. Se trata de pequeas comunidades con un alto grado de integracin, con gentilicio ganado en muchos aos, con sus problemas y necesidades particulares que pueden administrar sus propios habitantes. Por qu estas comunidades no pueden gozar de autonoma y constituir un autogobierno sin necesidad de pagar un Alcalde, unos concejales y un tren de funcionarios, si cualquiera de los vecinos de seguro est dispuesto a distraer en provecho propio y de sus paisanos unas horas de su tiempo? Pinsese si es o no posible que incluso Caracas, con toda su complejidad, tenga concejales ad honorem. No dudo que hay caraqueos que tienen su oficio y sus ingresos asegurados y la disposicin para trabajar por Caracas incluso ad honorem o con una dieta que sea compatible con otros ingresos. Lamentablemente con la promulgacin de la nueva Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal esta posibilidad qued anulada al establecer requisitos mnimos que en la prctica impide la creacin de nuevos municipios.
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Ms del 60 % de los Municipios venezolanos consumen la totalidad de las transferencias llamadas Situado Constitucional en gastos de gobierno y administracin, y slo destinan en forma parcial a gastos de inversin las transferencias condicionadas (FIDES y LAE)

4 En materia del principio de la diversidad municipal se incurri en otro error cuando dispuso la Ley, al final del nico aparte del artculo 169 parcialmente trascrito, que En particular, dicha legislacin establecer opciones para la organizacin del rgimen de gobierno y administracin local que corresponder a los Municipios con poblacin indgena. La Constitucin ha podido prever la representacin de los pueblos indgenas que viven en un Municipio, pero tambin ha podido sealar que los territorios indgenas no se organizan en Municipios, que es una figura espaola, sino de acuerdo con sus culturas, organizacin social, poltica y econmica como lo reconoce el Captulo VIII sobre los derechos de los pueblos indgenas. Hay una evidente contradiccin entre la disposicin transcrita y el artculo 119 de la Constitucin. Otro error conceptual grave fue la disminucin del control poltico del Alcalde y someterlo slo a control administrativo. Es esencial a la naturaleza de los organismos parlamentarios el debate poltico y por lo tanto el conocimiento de la memoria y de la cuenta de la gestin del rgano ejecutivo, y esta funcin se le cercen al Concejo Municipal por lo que ahora tenemos un Concejo Municipal disminuido y unos concejales casi inocuos porque carecen de funciones propias. Este error ha sido ampliado y profundizado en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal al disponer en una norma anodina e insustancial, que el efecto de la negativa del Alcalde a rendir cuentas no acarrea sancin alguna, sino que abre la posibilidad para que el Concejo Municipal formalice la denuncia ante el Ministerio Pblico. As lo dispone el artculo 91 que dice: Pasados treinta das consecutivos de la oportunidad fijada para la presentacin de la rendicin de cuentas sobre su gestin o de las prrrogas concedidas por el Concejo Municipal o por la Contralora Municipal, segn sea el caso, sin que el Alcalde o Alcaldesa haya cumplido esta obligacin de manera oficial, el Concejo Municipal o la Contralora Municipal declararn, en la respectiva situacin, la falta grave del Alcalde o Alcaldesa en el ejercicio de su cargo por omisin de deberes legales del mismo y ser causal conforme a la ley, para solicitar la intervencin del Ministerio Pblico a todos los efectos legales. Igualmente, se proceder en caso de no presentar oportunamente la rendicin pblica de cuentas, de la misma forma, cualquier ciudadano o ciudadana podr acudir por ante la Fiscala o Contralora General de la Repblica a denunciar este incumplimiento. Cmo quedan los errores en la toma de decisiones y la responsabilidad del Alcalde? Es que la nica falta que puede cometer el Alcalde es la no presentacin de sus informes? La eliminacin de la posibilidad de sancionar polticamente al Alcalde y que el Concejo Municipal impruebe la Memoria y Cuenta del Alcalde, e incluso lo destituya como lo estableca la Ley derogada, constituye una disminucin grave de los poderes del Concejo Municipal y la ausencia de verdadero control poltico sobre la gestin del Alcalde. No obstante los errores antes anotados, algunos principios incorporados al Captulo IV Del Poder Pblico Municipal son positivos porque ubican al Municipio como gestor del desarrollo local. Hay una significativa ampliacin de las competencias municipales cuando se le atribuyen materias como la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social, atencin primaria de la salud, ordenacin del territorio, educacin preescolar; atencin a la infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; y discapacitados. Estas competencias han sido ampliadas en la Ley, como se ver ms adelante. La Constitucin venezolana incorpora principios que si bien forman parte de la naturaleza del Municipio, les da una singular importancia. El primero de estos principios es el de la participacin ciudadana, el cual se desarrolla en el primer aparte del Artculo 168 que dice lo siguiente: Las actuaciones del Municipio en el mbito de sus competencias se cumplirn incorporando la participacin ciudadana al proceso de definicin y ejecucin de 4

5 la gestin pblica y al control y evaluacin de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley. El mandato no puede ser ms explcito y se orienta al logro de la incorporacin de la poblacin en la gestin de los asuntos que le son propios. Se pretende, adems, superar la mera declaracin principista para avanzar en el establecimiento de garantas de efectividad, suficiencia y oportunidad, lo cual habr que hacerlo en el proceso legislativo. Otro mandato de la Constitucin es el de legislar en los tres niveles territoriales de gobierno mediante la sancin de leyes orgnicas y de base cuando las competencias son concurrentes, en el mbito nacional, leyes de desarrollo en el mbito estadal, y ordenanzas locales. Uno de los principios bsicos es el de la diversidad municipal, lamentablemente atenuada por la rigidez de la organizacin y determinacin de competencias y recursos que la propia Constitucin establece. Aparte de la necesaria referencia a la psima redaccin del artculo, lo que se pretendi fue preservar la heterogeneidad de la realidad local venezolana, y la adaptacin del rgimen municipal a cada realidad particular, dentro de una lnea armnica que es evidentemente conveniente. No obstante esta declaracin, la propia Constitucin tiende al establecimiento de una rigurosa homogeneidad e impide la diversidad de regmenes. En efecto, el articulado establece un rgimen de Alcalde fuerte y Concejo dbil, crea la Contralora Municipal y elimina a los prefectos civiles en todos los Municipios del pas al sealar que el Alcalde es la primera autoridad civil del Municipio; adems, denomina Municipio a las comunidades indgenas cuando ha podido preservar sus denominaciones ancestrales. Luego, en este mismo orden de ideas, la Constitucin incurre en una enumeracin de las competencias municipales sin tomar en cuenta el principio ya consagrado de la diversidad de regmenes, cuando ha podido dejar la materia a la legislacin tal como lo previ en el Artculo 169. El mismo error incurre cuando enumera los ingresos municipales. En consecuencia, es estrecha la franja dentro de la cual puede moverse la Asamblea Nacional y mucho menor la que le queda a los Consejos Legislativos Estadales para establecer regmenes municipales distintos al diseado en la Constitucin. En este error incurri tambin la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal al imprimirle mayor rigidez al Municipio. Los otros dos principios enunciados en el ltimo prrafo del nico aparte del Artculo 169 se refieren a la naturaleza democrtica y localista del modelo de organizacin que se asuma. La declaracin es necesaria en particular para evitar las prcticas desnaturalizadoras del sistema democrtico y los excesos en que puedan incurrir algunos Municipios en su afn por asumir competencias y prestar servicios que superan la naturaleza local y que necesariamente tienen un emplazamiento municipal. El asociacionismo municipal est consagrado en la Constitucin de 1999 cuando reconoce la conveniencia de los Municipios de asociarse en mancomunidades, distritos municipales, distritos metropolitanos, y otras modalidades asociativas. Tambin establece la posibilidad de la creacin de parroquias y otras entidades locales menores. Este asunto ser ampliado al comentar la Ley. En cuanto al rgimen de gobierno y administracin de los Municipios, la Constitucin actu contra el principio de la diversidad municipal que ella misma consagra al adoptar un rgimen nico para todos los Municipios del pas. El uniformismo en el rgimen de gobierno y administracin, es una caracterstica al disponer la separacin orgnica de los poderes en todos los Municipios con independencia de la diversidad que pueda existir en la realidad municipal venezolana. El Alcalde en la nueva Constitucin concentra la jefatura 5

6 del gobierno, de la administracin y es adems la primera autoridad civil. Los requisitos para ser Alcalde los determina la Constitucin cuando seala que se requiere ser venezolano, mayor de veinticinco aos y de estado seglar. No se requiere la nacionalidad originaria para el desempeo de cargos concejiles salvo en los municipios fronterizos. El perodo del Alcalde dura cuatro aos, se elige por mayora relativa y puede optar a una sola reeleccin inmediata. El Concejo Municipal es un rgano legislativo con escaso poder de control. La Ley, en el artculo 82, define el perodo de duracin del mandato de los concejales, fijndolo en 4 aos, su nmero y condiciones de elegibilidad, as como las funciones del Concejo Municipal. La Contralora Municipal, creada por el artculo 176 constitucional, tiene funciones de control, vigilancia y fiscalizacin de los ingresos, gastos y bienes del Municipio; est a cargo de un contralor designado por el Concejo mediante concurso. Por ltimo, crea un organismo colectivo denominado Consejo Local de Planificacin Pblica, presidido por el Alcalde e integrado por los concejales, los presidentes de las Juntas parroquiales, representantes de los vecinos y de la sociedad organizada. La Constitucin venezolana de 1999 atribuye al Municipio competencias en materia social y econmica en los siguientes sectores: a) Ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social; b) mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad; c) turismo local; d) vivienda de inters social; e) espectculos pblicos; y f) publicidad comercial. Las dos primeras competencias son de naturaleza genrica en tanto que las otras cuatro tienen carcter ms especfico. Tambin se ocupa la Constitucin de las competencias municipales de manera exhaustiva. Abandon el concepto de asuntos propios de la vida local para asumir el de la administracin de sus intereses y la gestin de las materias que le asigne esta Constitucin y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local... (Art. 178) La redaccin una vez ms es confusa, abundante en calificativos y equvoca. Es evidente que el Municipio debe tener unas responsabilidades especficas en la atencin de servicios elementales como la recoleccin de basuras y el barrido de las calles, por ejemplo; pero ms all de la prestacin de servicios, los tiempos actuales apuntan hacia el fortalecimiento de la democracia local y hacia nuevas responsabilidades locales que tienen que ver mucho con la idea de la lugarizacin y que se refieren al modo y la calidad de vida, a la preservacin de valores propios del lugar, a la posibilidad de decidir frente a la administracin supralocal y frente a los intereses privados sobre lo que le conviene o no a la comunidad (Gonzlez Cruz. 2002). Una comunidad cualquiera: una ciudad, un barrio o sector residencial, un pueblo o una aldea tiene derecho a coparticipar en el proceso de toma de las decisiones que se refieren a actividades que puedan afectar su cotidianidad, y la afectacin de su modo de vida en virtud de la existencia de asuntos de inters nacional no le deben privar a esa comunidad del derecho a opinar, a disentir o asentir, o influir de alguna manera en la defensa de sus intereses locales. La enumeracin de las materias atribuidas al Municipio es de naturaleza enunciativa, no taxativa, y tienen adems en general carcter concurrente. El artculo 178 de la Constitucin define las competencias del Municipio, en los trminos siguientes: Artculo 178. Son de la competencia del Municipio el gobierno y administracin de sus intereses y la gestin de las materias que le asigne esta Constitucin y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social, la dotacin y prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, la aplicacin de la poltica referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de inters social, de conformidad con la delegacin prevista

7 en la ley que rige la materia, la promocin de la participacin, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes reas: 1. Ordenacin territorial y urbanstica; patrimonio histrico; vivienda de inters social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreacin; arquitectura civil, nomenclatura y ornato pblico. 2. Vialidad urbana; circulacin y ordenacin del trnsito de vehculos y personas en las vas municipales; servicios de transporte pblico urbano de pasajeros y pasajeras. 3. Espectculos pblicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines especficos municipales. 4. Proteccin del ambiente y cooperacin con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recoleccin y tratamiento de residuos y proteccin civil. 5. Salubridad y atencin primaria en salud, servicios de proteccin a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; educacin preescolar, servicios de integracin familiar de la persona con discapacidad al desarrollo comunitario, actividades e instalaciones culturales y deportivas; servicios de prevencin y proteccin, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal. 6. Servicio de agua potable, electricidad y gas domstico, alcantarillado, canalizacin y disposicin de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios. 7. Justicia de paz, prevencin y proteccin vecinal y servicios de polica municipal, conforme a la legislacin nacional aplicable. 8. Las dems que le atribuyan esta Constitucin y la ley. Las actuaciones que corresponden al Municipio en la materia de su competencia no menoscaban las competencias nacionales o estadales que se definan en la ley conforme a esta Constitucin. Conviene sealar que es de doctrina municipal prcticamente universal que las competencias municipales se pueden enunciar como la gestin de los asuntos propios de la vida local. La cuestin que ahora debe aclararse es cuales son los asuntos propios de la vida local? Porque el proceso de globalizacin pareciera que extrae todo tipo de actividades de su contexto y tiende a estandarizarlo: La economa, la ciencia y la tecnologa, el consumo, los medios de comunicacin, la cultura, todos los aspectos de la vida cotidiana tienen hoy un mbito mundial. Que le queda entonces a la vida local que sea propio? El asunto puede resolverse de varias maneras. Una primera tesis sobre este punto sera considerar que el mbito municipal es una parte de la Administracin del Estado, y esto nadie lo pone en duda, y en consecuencia debe asumir la prestacin de servicios o la atencin de algunos cometidos estadales sin que necesariamente sean propios de la vida local, sino que la ejecucin de ellos se realiza en un determinado lugar. Esta concepcin funcional de la autonoma municipal seala, como lo afirma Jos Lus Carr Fernndez-Valmayor (1998) que hoy existen muy escasos asuntos que puedan ser gestionados por una sola Administracin y en este sentido, los asuntos propios de la vida local pasan a denominarse asuntos de la comunidad local y en consecuencia, se refieren a un conjunto de funciones que debe cumplir el Municipio en el marco de la organizacin nacional. La tesis anterior conduce a entender la autonoma municipal con grandes restricciones, y la responsabilidad del Municipio en la atencin de los asuntos propios de la vida local compartida con otros niveles territoriales de gobierno en virtud del principio de la colaboracin entre los poderes pblicos. 7

8 La tesis de Luciano Parejo Alonso (1996) es mucho ms autonomista. Afirma que los asuntos propios de la vida local son aquellos que se refieren a la esfera jurdica o crculo de intereses del conjunto de personas que conforman una comunidad local, de acuerdo con el concepto clsico de Ferdinando Tnies. El Municipio, en consecuencia, debe tener competencias all donde la actividad pblica tenga inters inmediato para la comunidad local independientemente de que dicha actividad tenga tambin un carcter supralocal. Lo que debe garantizar el Estado, es que el Municipio tenga injerencia en cuantos asuntos afecten de manera directa e inmediata a los miembros de la comunidad local. Esta tesis lleva a la conclusin de que el Municipio, adems de atender los asuntos locales sin efectos supralocales, tambin debe intervenir en aquellos asuntos de tal naturaleza que afectan a los intereses de la comunidad local, y ser una instancia de ejecucin. La autonoma en estos casos se reduce al modo de ejecucin, es decir, a una cierta autodeterminacin o discrecionalidad sobre las formas de prestacin de los servicios. Conviene hacerse la siguiente pregunta: Existen colectividades jurdicas en mbitos geogrficos delimitados y superpuestos? Como lo afirma Hbermas, el establecimiento de un cdigo jurdico exige derechos que regulen la pertenencia a una determinada asociacin de sujetos jurdicos en un mbito determinado (Facticidad y Validez. Pg. 190) Ese fue el origen del Derecho Municipal y tal es el rgimen del federalismo como modelo de organizacin poltica. Pues bien, los asuntos propios de la vida local se corresponden, al menos algunos de ellos, a los derechos subjetivos diferenciados para cada comunidad local que debe ser objeto de regulacin mediante las ordenanzas de cada Municipio. No quiere decir que todas las normas en todos los municipios son una expresin de los derechos particulares de la comunidad local, pero s que algunos son efectivamente slo del lugar y no de otro. La claridad y la abundancia de argumentos a favor de la definicin genrica de las competencias municipales con el vocablo asuntos propios de la vida local nos lleva a preguntarnos cuales fueron las razones que movieron a los constituyentes a abandonar esta frmula sencilla y adoptar una tan ambigua como la gestin de las materias que le asigne esta Constitucin y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local. Hecha la advertencia sobre esta manera inapropiada como la Constitucin trata la materia competencial, corresponde hacer un examen de los asuntos encomendados al Municipio en la Constitucin venezolana de 1999, ms las competencias que le han sido atribuidas en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. El gobierno local tiene hoy nuevos y fundamentales desafos. La sociedad de la informacin, el proceso de mundializacin, la conformacin de espacios polticos y econmicos regionales, el nuevo papel del Estado en el sistema social, el incremento del urbanismo, las nuevas demandas de los ciudadanos, la dinmica de los cambios y otros fenmenos del nuevo siglo, imponen al Municipio unas responsabilidades que eran desconocidas hasta ahora. No es que en la rica y larga historia municipal el ente local no se haya ocupado de temas que van mucho ms all de la prestacin de servicios pblicos locales. El papel que ha desempeado el Municipio es de una enorme riqueza; para ilustrar esta afirmacin basta sealar el protagonismo municipal en los procesos de emancipacin de las repblicas americanas, o la base municipal del exitoso modelo de sociedad de Los Estados Unidos de Norteamrica. Pero no est de ms sealar este nuevo ingrediente en las competencias municipales que introduce elementos cualitativamente diferentes a los que cumpli el Municipio en el siglo XX. ntimamente vinculado a estos nuevos desafos que tienen que ver con el modo y la calidad de vida de los ciudadanos est el de la ciudad. Hoy ms de la mitad de los habitantes del planeta viven en ciudades y en Venezuela la proporcin entre habitantes urbanos y rurales es de 90 a 10. El proceso de urbanizacin creciente del 8

9 planeta determina que tanto la ciudad como la realidad rural se transformen y desempeen papeles distintos a los que haban cumplido en los siglos anteriores, lo cual tambin impone nuevos desafos al Municipio. An cuando nos referiremos a esta materia ms adelante, conviene ahora detenerse en la competencia municipal relativa a la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social porque es muy amplia, se encuentra vinculada estrechamente con la vocacin especfica de cada Municipio de acuerdo con sus recursos y potencialidades, con su nivel relativo de desarrollo, con la visin compartida de sus habitantes, con el grado de satisfaccin o insatisfaccin de sus habitantes, con el modo de vida de su gente y la cultura local, con la historia de sus instituciones, con los vnculos que mantiene con otros Municipios; con el papel que desempea en los espacios locales, regionales y nacionales, e incluso internacionales. El ejercicio de esta competencia demanda como ninguna otra la participacin de los habitantes del Municipio, una gran capacidad en las autoridades locales para comprender la vocacin del Municipio y las aspiraciones colectivas, apoyo del conocimiento cientfico y tecnolgico, vnculos con los dems Municipios de la regin y con los otros niveles poltico territoriales tanto con sus sectores oficiales como con los privados. En fin, la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social es un proceso planificado permanente, dinmico, exigente e innovador que puede y debe ser liderado por las autoridades locales, pero cuyo xito depende fundamentalmente del compromiso colectivo y de una conduccin sostenida en el largo plazo. Esta competencia es connatural al Municipio al que le corresponde atender los asuntos propios de la vida local, slo que la Constitucin consider acertadamente que le corresponde al Municipio el liderazgo en la ordenacin del desarrollo econmico y social, imponindole la obligacin de impulsar un desarrollo planificado, lo que significa que el Municipio, en el ejercicio de sus competencias, debe utilizar la planificacin estratgica. Tambin debe el Municipio conocer las polticas y estrategias del desarrollo econmico y social del pas, del Estado y de los dems Municipios de la regin, de manera que pueda aprovechar los estmulos que se diseen en esos otros niveles para alcanzar la justicia social y los otros fines del Estado. Pero la competencia del Municipio no se reduce a la ordenacin del desarrollo econmico y social sino que, adems, debe promoverlo, es decir, impulsarlo, hacer las diligencias conducentes a lograr los fines y objetivos propuestos. Esta competencia significa para el Municipio definir su papel promotor como responsable de la ordenacin del desarrollo y su obligacin para actuar positivamente en ese orden, como ente que presta servicios pblicos, de cumplimiento y la atencin de los dems asuntos que son propios de la vida local cuyo desempeo repercute positiva o negativamente en el logro de los fines y objetivos de la planificacin, del papel de coordinacin de las polticas pblicas en el territorio municipal. La promocin del desarrollo econmico y social significa eficiencia de la administracin ordinaria, buenos servicios pblicos, medidas especficas en materia financiera y fiscal, decisiones en el ordenamiento del territorio y del urbanismo, apertura de mecanismos eficaces de participacin de las comunidades y de los actores de la economa local. En la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social est la clave del papel del Municipio en el presente y en el futuro. Por lo tanto, el Municipio debe apostar por lo que se llama desarrollo sostenible, mediante el aprovechamiento de los recursos locales en una estrategia que asegure su preservacin. El Municipio igualmente tiene competencia para asumir los servicios pblicos domiciliarios, que son aquellos que cumple el Municipio mediante su prestacin en cada una de las unidades de vivienda o inmuebles destinados a cualquier otro uso. Se denominan domiciliarios por tradicin, pero en realidad se trata de servicios de dos tipos: 9

10 los estrictamente domiciliarios, es decir, que se prestan en el lugar donde se encuentra el domicilio de una persona y tambin aquellos que se prestan en el lugar donde se realizan cualquier otro tipo de actividades, como industria, comercio o servicios de cualquier naturaleza. Los servicios pblicos domiciliarios pueden ser obligatorios, como el aseo domiciliario, el agua potable y aguas servidas; y facultativos como la electricidad y el gas domstico. En el primer caso privan razones de salubridad para imponer de manera compulsiva y general unos servicios esenciales para que la poblacin sea saludable. Los particulares no pueden sustraerse de estos servicios ni disponer de manera particular de ellos, salvo en circunstancias muy especiales y determinadas. El carcter obligatorio de estos servicios determina que la contraprestacin que recibe el Municipio es de naturaleza tributaria. En segundo lugar, existen los servicios facultativos que no se imponen de manera obligatoria a los habitantes del Municipio y, en consecuencia, los usuarios pagan un precio pblico y no una tasa como en los anteriores. La Constitucin ordena a la Asamblea Nacional la sancin de una Ley que establezca el rgimen de los servicios pblicos domiciliarios, en especial electricidad, agua potable y gas (Art. 156. Ord.29); sin embargo, no se entiende por qu no incluye en la especialidad al aseo domiciliario. El rgimen deber comprender: los derechos y deberes de los usuarios y prestadores de los servicios, las formas o mecanismos para prestarlos; normas sobre calidad, tarifas, metrologa y dems aspectos fundamentales. La Constitucin tambin fue homogeneizante al tratar el tema de los ingresos municipales, a los que se refiere en los Artculos 156 Ordinal 14 y 179: Artculo 156. Es de la competencia del Poder Pblico Nacional: ... 14. La creacin y organizacin de impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudacin y control corresponda a los Municipios, de conformidad con esta Constitucin. Artculo 179. Los Municipios tendrn los siguientes ingresos: 1. Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes. 2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades econmicas de industria, comercio, servicios, o de ndole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitucin; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehculos, espectculos pblicos, juegos y apuestas lcitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribucin especial sobre plusvalas de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenacin urbanstica. 3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participacin en la contribucin por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creacin de dichos tributos. 4. Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales; 5. El producto de las multas y sanciones en el mbito de sus competencias y las dems que les sean atribuidas; 6. Los dems que determine la ley. El poder tributario municipal est limitado constitucionalmente por la disposicin contenida en el Artculo 156 Ordinal 13 que autoriza al Poder Nacional para la determinacin de los tipos impositivos o alcuotas de los tributos estadales y municipales, como tambin para 10

11 crear fondos que retengan parte de la recaudacin con fines compensatorios o de solidaridad interterritorial. Los ingresos municipales son de varios tipos: a) Patrimoniales: Los ingresos provenientes de la gestin de su patrimonio de sus ejidos y en general de sus bienes. b) Tributarios: Las tasas por el uso de sus bienes, servicios y licencias o autorizaciones; los impuestos a las actividades econmicas, sobre inmuebles urbanos, vehculos, espectculos pblicos, juegos y apuestas lcitas, propaganda y publicidad comercial, sobre predios rurales, transacciones inmobiliarias; las contribuciones sobre plusvala, por mejoras; y otros ramos tributarios nacionales o estadales que se le asignen o en los que participen; c) Transferidos: No condicionados como el situado constitucional; y condicionados como las transferencias o subvenciones nacionales o estadales; d) Otros, entre los que se cuentan las multas. Como puede verse, la Constitucin establece un rgimen municipal exhaustivo y homogneo contrario al principio de la diversidad que ella misma consagra, que luego se hace ms rgido con el articulado de la nueva Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. II. CONSIDERACIONES DE CARCTER GENERAL A LA LEY ORGNICA DEL PODER PBLICO MUNICIPAL. La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal es en lneas generales, antes que una ley nueva, una reforma de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal derogada, desmejorada en cuanto al concepto de Municipio que le sirve de fondo, y mejorada en algunos aspectos puntuales, en particular en lo relativo a la regulacin de la potestad tributaria local y en el desarrollo del derecho a la participacin. La concepcin municipal que se manifiesta en el rgimen reformado, es la de un Municipio excesivamente grande y aparatoso, entendido ms como prestador de servicios, que instancia fundamental para el ejercicio de la democracia local. Cuando el artculo 77 de la Ley dispone que los municipios deben desarrollar programas de gerencia, aplicar la telemtica y crear un sistema intermunicipal de recursos humanos, supone municipios homogneos con capacidad semejante para desarrollar tales propsitos, es decir, municipios grandes, burocratizados, informatizados. No es que estemos en contra del uso de estas tecnologas; todo lo contrario, slo que tales asuntos no son ms esenciales ni merecen ms atencin del legislador que la conexin que debiera existir entre los miembros de la comunidad local y su autoridad ms prxima. Los criterios de eficiencia y el uso de las nuevas tecnologas, as como la eficacia y la eficiencia en la prestacin de los servicios lo pueden alcanzar los municipios grandes sin ninguna dificultad, y los municipios pequeos mediante el asociacionismo, pero prefiere el legislador nacional que estos no existan sacrificando el derecho de los ciudadanos a un gobierno autnomo de proximidad. Uno de los mayores defectos de esta nueva Ley, al igual que la Constitucin, es que incurre en el vicio del reglamentarismo, porque entra a regular asuntos que debieran ser resueltos bien por las leyes estadales o bien por las Ordenanzas Municipales. Esta Ley ratifica y profundiza el concepto uniforme, burocrtico y costoso del municipio constitucional. Un Estado Federal como lo declara la Constitucin venezolana no debiera tener un rgimen municipal nacional regulado con tanto detalle, sino que por el contrario, el rgimen municipal nacional debiera ser esquemtico, fijando unos principios fundamentales y permitiendo su desarrollo mediante la legislacin territorial.

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12 La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal consta de VII Ttulos y 298 artculos3. La Exposicin de Motivos seala que este Proyecto representa un poderoso empuje para el desarrollo del paradigma del nuevo municipio Bolivariano, establece respuestas concretas a los desafos de construccin de una ciudadana que sea sujeto del desarrollo social, econmico y cultural de las localidades y consecuentemente de nuestra nacin. Ms adelante insiste en manifestar que La Ley expresa esa nueva organizacin, gestin, administracin y funcionamiento y control efectivo de dicha soberana, todo contrapuesto a lo expresado por la Democracia Representativa4 Las afirmaciones anteriormente transcritas no se corresponden con el desarrollo normativo, puesto que el Municipio diseado en la nueva Ley sigue siendo, en sus rasgos generales, el mismo de la derogada Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1989 derogada, semejante al establecido en la Constitucin de 1999, slo que ahora le carga ms burocracia, es ms costoso, impide o enerva la posibilidad de crear nuevos Municipios y hace ms difcil la gobernabilidad local por la forma como disea los rganos de gobierno. Este modelo de gobierno se parece al que elimin el Libertador Simn Bolvar mediante Decreto firmado en Ccuta en 1821, porque tena los vicios de excesiva burocracia y eran demasiado gravosos para las empobrecidas economas locales. Es evidente la intencin de los legisladores de impedir la creacin de nuevos Municipios cuando disponen una gran cantidad de requisitos y procedimientos que en la prctica hacen imposible o sumamente difcil su creacin. Como se ver ms adelante, cuando se proponga la creacin de un nuevo Municipio, el Consejo Legislativo debe obtener una certificacin del Servicio Nacional de Estadstica en la que se deje constancia que dentro del territorio del Municipio a crear existe un centro poblado con un nmero de habitantes no menor a la media poblacional de los municipios existentes, excluidos los dos de mayor poblacin. Este requisito impide la creacin de nuevos Municipios salvo poqusimas excepciones. Vase bien esta norma porque dispone que el Municipio propuesto debe tener un centro poblado con poblacin superior a la media de los municipios existentes, por lo que habr que tomar en cuenta toda la poblacin de esos municipios y no del centro poblado con mayor nmero de habitantes. El otro requisito, que es la exigencia de que el nuevo Municipio tenga capacidad para generar recursos propios suficientes para atender los gastos de gobierno y administracin general, y adems proveer la prestacin de los servicios mnimos obligatorios definitivamente cierra toda posibilidad de crear Municipios, si se parte de la actual situacin, pues pese a una disposicin semejante de la Ley derogada, de los 335 Municipios de Venezuela, cerca de 260 carecen de capacidad para generar recursos propios y viven casi en forma exclusiva de transferencias del Poder Central. Con la promulgacin de esta nueva Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal se retrocede en la democratizacin del poder, en el principio del federalismo y de la descentralizacin, en el principio de la subsidiaridad y en el de la sostenibilidad. No obstante las observaciones anteriores en relacin con el concepto de Municipio y su diseo, la nueva Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal intenta resolver algunos problemas que afectan el buen funcionamiento del Municipio, en particular en relacin con las relaciones Alcalde y Concejo Municipal, con las potestades tributarias y con la definicin de tipos impositivos. Estas normas recogen en parte la experiencia de 16 aos de vigencia de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal. Es con la entrada en vigencia de esta nueva Ley, con su desarrollo mediante leyes estadales y ordenanzas, pero sobre
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Con la reforma del 10 de abril de 2006 qued en 295 artculos. El texto de la Exposicin de Motivos de La Ley de Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal se encuentra en el sitio: www.asambleanacional.gov.ve

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13 todo con la experiencia que se vivir en los prximos aos, que se comprobarn en la realidad prctica y concreta los graves temores que nos preocupan. De hecho, a tan solo 3 aos de vigencia ya ha sido modificada dos veces por va legislativa y suspendidos los efectos de algunos de sus artculos por sentencia de la Sala Constitucional. III. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES La enumeracin de las materias atribuidas al Municipio es de naturaleza enunciativa, no taxativa. Pese a que la Constitucin califica a las competencias municipales como propias, y la Ley en el artculo 55 seala que las competencias municipales son propias y concurrentes, la verdad es que casi todas son de naturaleza concurrente. Tiene el Municipio la posibilidad de asumir competencias transferidas cuando el Poder Nacional o el Estadal le asignen determinadas materias y le transfiera los recursos. Tambin puede asumir la gestin de competencias o actividades relativas a la gestin pblica o a la prestacin de servicios pblicos, cuando le sean delegadas. En materia competencial la Constitucin dispone en su artculo 157 que la Asamblea Nacional podr atribuir a los Municipios (y a los Estados) determinadas materias de competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin. El artculo siguiente establece el principio de la descentralizacin como poltica nacional. Estos principios han sido desarrollados por distintas leyes, entre ellas la Ley Orgnica de Administracin Pblica que establece dos principios que ataen en forma directa al ejercicio de las competencias por los municipios. Son el principio de cooperacin, el principio de la lealtad institucional y el principio de la competencia. Dicen as: Artculo 24. La Administracin Pblica Nacional, la de los estados, la de los distritos metropolitanos y la de los municipios colaborarn entre s y con las otras ramas de los poderes pblicos en la realizacin de los fines del Estado. Artculo 25. La Administracin Pblica Nacional, la de los estados, la de los distritos metropolitanos y la de los municipios actan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, debern: 1. Respetar el ejercicio legtimo de sus competencias por parte de las otras administraciones. 2. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a las otras administraciones. 3. Facilitar a las otras administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. 4. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras administraciones pudieran requerir para el ejercicio de sus competencias. Artculo 26. Toda competencia otorgada a los rganos y entes de la Administracin Pblica ser de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, lmites y procedimientos establecidos legalmente; ser irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podr ser relajada por convencin alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y dems actos normativos. Toda actividad realizada por un rgano manifiestamente incompetente o usurpada por 13

14 quien carece de autoridad pblica es nula y sus efectos se tendrn por inexistentes. Es importante resaltar que, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela le atribuy al Municipio unas competencias, y la Ley Orgnica del Poder Pblico agreg otras, que a continuacin estudiamos. 1. Gobierno y administracin.El Municipio tiene competencia propia para elegir sus autoridades, crear parroquias y otras entidades locales, crear entes descentralizados, asociarse en mancomunidades y consorcios, dictar el ordenamiento jurdico local; crear, recaudar e invertir sus ingresos (artculos 168 de la Constitucin, 2 y 4 de la Ley); organizar el funcionamiento de sus rganos y regular las atribuciones de las distintas entidades locales (artculo 53 de la Ley). Adems, tiene competencia para establecer el Estatuto de la Funcin Pblica Municipal. Todas estas competencias las desarrolla el Municipio en un ambiente fuertemente intervenido por el rgimen exhaustivo, centralista e interventor establecido en la Constitucin y en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. La autonoma local es relativa adems porque mediante cualquier otra ley puede limitarse an ms su menguada autonoma. El marco constitucional y legal limita no slo la posibilidad que pudiera tener el Municipio para determinar sus rganos o parte de ellos, sino incluso su organizacin. Un poco ms claras son las disposiciones contenidas en el primer aparte del artculo 5 y en la disposicin del artculo 53 de la Ley. Aquel dice: Las ordenanzas municipales determinarn el rgimen organizativo y funcional de los poderes municipales segn la distribucin de competencias establecidas en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en esta Ley y en las leyes estadales. Y el segundo seala con mayor precisin y veracidad que la autonoma poltica del Municipio se limita a organizar el funcionamiento de sus rganos y regular, dentro del estrecho marco que le queda, las atribuciones de las dems entidades locales. La autonoma municipal comienza con la potestad que tiene su poblacin de elegir sus autoridades. Esta autonoma, no obstante, est condicionada por el sistema de partidos o de organizaciones con fines polticos como los denomina la Constitucin, ya que depende del grado de democracia que exista dentro de estas organizaciones que les aseguren a sus miembros locales la posibilidad de escoger a sus candidatos. De lo contrario, si la escogencia de los aspirantes a cargos locales viene determinada desde niveles ms altos del poder, se est cometiendo un fraude al principio democrtico y limitando la autonoma local. Tambin depende del sistema electoral y la forma como funciona. El sistema mixto establecido constitucionalmente garantiza la personalizacin del voto y la representacin proporcional. No obstante, en la prctica se dan formas y mecanismos que si bien no estn expresamente prohibidos, los resultados de esas manipulaciones eliminan la representacin proporcional, por lo que significan un fraude a la Constitucin y a la Ley. En cuanto a la definicin del Estatuto de la Funcin Pblica Municipal, existe una colisin con la Ley que crea el Estatuto de la Funcin Pblica que rige para los mbitos de la Administracin Pblica Nacional, Estadal y Municipal. Esta colisin ha sido reconocida por la Sala Constitucional y ha desaplicado en forma temporal los efectos de los artculos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78, de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, en lo que se refiere a la competencia del Municipio y de los Concejos Municipales respecto del Estatuto funcionarial municipal de los empleados de las Administraciones Pblicas

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15 locales, en los trminos que se expusieron en este fallo. 5 No puede en consecuencia el Municipio dictar normas para crear un estatuto particular de la funcin pblica local. El
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La sentencia aludida dice: La parte actora interpuso pretensin de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, de parte de los artculos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78, todos de la novsima Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. Concretamente, la nulidad de tales preceptos se denunci respecto de la mencin, que los mismos contienen,| en relacin con la competencia municipal de establecimiento y regulacin de su propio Estatuto de la funcin pblica, de la siguiente manera: artculo 56: Son competencias propias del Municipios las siguientes: (...) h. La organizacin y funcionamiento de la administracin pblica municipal y el estatuto de la funcin pblica municipal. Artculo 78: Cada Municipio mediante ordenanza dictar el Estatuto de la Funcin Pblica Municipal que regular el ingreso por concurso, ascenso por evaluacin de mritos, seguridad social, traslado, estabilidad, rgimen disciplinario y dems situaciones administrativas; asimismo los requerimientos de formacin profesional, los planes de capacitacin y carrera de los funcionarios al servicio de la administracin pblica municipal, de conformidad con lo establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y las leyes. Artculo 95: Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal: 12. Ejercer la autoridad en materia del sistema de administracin de recursos humanos, y en tal carcter, podr nombrar, promover, remover y destituir, de conformidad con los procedimientos establecidos en la ordenanza que rija la materia, con excepcin del personal de otros rganos del Poder Pblico Municipal.(Destacado de la Sala). En criterio del demandante, tales normas jurdicas son contrarias a los artculos 144 y 147 de la Constitucin de 1999, pues los mismos disponen como materia de la reserva legal nacional, el establecimiento de un Estatuto de la Funcin Pblica que rija a todos los funcionarios de la Administracin Pblica, sean stos nacionales, estadales o municipales. Por tanto, la presuncin de buen derecho derivara de la contradiccin que surge de la lectura de las normas que se impugnaron y el Texto Constitucional, lo que se abona, en criterio del demandante, con el hecho de que ya la Asamblea Nacional dict esa Ley del Estatuto de la Funcin Pblica y que la misma rige a funcionarios de los tres niveles territoriales. En este sentido, observa la Sala que ciertamente, el mero contraste del texto de los artculos 144 y 147 de la Constitucin de 1999 respecto de las normas de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal objeto de la pretensin de nulidad, hace afirmar a esta Sala, de manera presuntiva y sin que ello merme el anlisis de constitucionalidad que deber realizarse durante el debate judicial, la existencia de una dicotoma normativa que sustenta suficientemente la presuncin de buen derecho. As, los artculos 144 y 147 constitucionales preceptan: Artculo 144. La ley establecer el Estatuto de la funcin pblica mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administracin Pblica, y proveern su incorporacin a la seguridad social. La ley determinar las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas para ejercer sus cargos. Artculo 147. (...) La ley nacional establecer el rgimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas nacionales, estadales y municipales. La sola lectura de estas normas constitucionales llevan a considerar, en esta fase previa al debate, que el Constituyente de 1999 opt por la disposicin de la existencia de un Estatuto de la Funcin Pblica que regir los aspectos principales del rgimen aplicable a los funcionarios de la Administracin Pblica, sin distincin alguna respecto del mbito de la organizacin administrativa a la que stos pertenezcan, esto es, sea nacional, estadal o municipal. Precisamente, con fundamento en esa interpretacin, se dict la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica (reimpresa en Gaceta Oficial no. 37.522, de 6 de septiembre de 2002), cuyo artculo 1 dispone que La presente Ley regir las relaciones de empleo pblico entre los funcionarios y funcionarias pblicos y las administraciones pblicas nacionales, estadales y municipales.... En consecuencia, considera la Sala que, por cuanto podra haber dicotoma entre la regulacin de las normas fundamentales sealadas y las normas legales que se impugnaron, se cumple con el requisito de la presuncin del derecho reclamado en este caso. As se decide. En relacin con el peligro en la mora el demandante denunci la anarqua y la inseguridad jurdica que supondra la existencia de una ley nacional (Ley del Estatuto de la Funcin Pblica) y las mltiples ordenanzas municipales que han de dictarse en desarrollo de las normas de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal que se impugnaron, todas para la regulacin de una misma materia: el rgimen jurdico de los funcionarios municipales. Considera la Sala que, ciertamente, si se expiden mltiples estatutos funcionariales a travs de ordenanzas municipales existiran, de forma paralela, dos regmenes jurdicos el nacional y el municipal- aplicables, en principio, a los mismos empleados de la Administracin municipal, lo que implicara una importante inseguridad jurdica no slo en la resolucin de los procesos judiciales funcionariales que puedan plantearse ante los tribunales contencioso administrativo competentes, sino incluso en el correcto desenvolvimiento de las relaciones funcionariales entre las Administraciones locales y sus funcionarios, e incluso, las erogaciones que pudieran realizarse de forma indebida si en la definitiva llegara a concluirse en la inconstitucionalidad de las normas que se impugnaron. Por tanto, considera la Sala que se cumplen los dos requisitos que concurrentemente se exigen para que se acuerde la medida de suspensin de efectos de las normas que se impugnaron, a cuyo favor abona tambin la ponderacin de los intereses generales en juego, los cuales se vern ciertamente ms favorecidos con la suspensin de dichos preceptos, pues ello propender al mantenimiento del status quo y a la preservacin de la seguridad jurdica. As se declara. En consecuencia, se suspenden parcialmente, mientras se tramita el proceso principal de nulidad, los artculos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78, de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, en lo que se refiere a la competencia del Municipio y de los Concejos Municipales respecto del Estatuto funcionarial municipal de los empleados locales y, fundamentalmente, respecto de la posibilidad de que los Concejos Municipales dicten mediante Ordenanzas Estatutos de la Funcin Pblica Municipal. As se decide.

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16 estatuto de los funcionarios pblicos municipales es el mismo de los funcionarios estadales y de los funcionarios nacionales y est contenido en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica y en forma supletoria en la Ley Orgnica del Trabajo, en aquellos aspectos no previstos en el Estatuto. La reserva legal se refiere a las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensin, retiro, sistema de remuneraciones, estabilidad y el contencioso funcionarial. Los funcionarios locales tienen derecho a la sindicalizacin, a la contratacin colectiva, a la huelga y puede el Municipio mediante Ordenanza ampliar estos y otros derechos, pero no puede condicionar ni limitar los que consagra el Estatuto de la Funcin Pblica y la Ley Orgnica del Trabajo. En este escenario hipernormativo, la ciudadana y las autoridades locales debern encontrar las oportunidades para atender los asuntos propios de la vida local y desarrollar las competencias que le han sido atribuidas, lograr el desarrollo sostenible y alcanzar los fines esenciales de la organizacin poltica que como lo establece el artculo 3 de la Constitucin que seala como fines esenciales del Estado la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrtico de la voluntad popular, la construccin de una sociedad justa y amante de la paz, la promocin de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garanta del cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en esta Constitucin. Es en el mbito local donde estos propsitos o fines encuentran su espacio y es el Municipio la institucin estadal ms adecuada para intentar alcanzarlos. 2. En materia social y econmica: El gobierno local tiene hoy nuevos y fundamentales desafos. La sociedad de la informacin, el proceso de globalizacin, la conformacin de espacios polticos y econmicos regionales, el nuevo papel del Estado en el sistema social, el incremento del urbanismo, las nuevas demandas de los ciudadanos, la dinmica de los cambios y otros fenmenos del nuevo siglo, imponen al Municipio unas responsabilidades que hasta ahora eran desconocidas. No es que en la rica y larga historia municipal, el ente local no se haya ocupado de temas que van mucho ms all de la prestacin de servicios pblicos locales. El papel que ha desempeado el Municipio es de una enorme riqueza; para ilustrar esta afirmacin basta sealar el protagonismo municipal en los procesos de emancipacin de las repblicas americanas, o la base municipal del exitoso modelo de sociedad de Los Estados Unidos de Norteamrica. Pero no est de ms sealar este nuevo ingrediente en las competencias municipales que introduce elementos cualitativamente diferentes a los que cumpli el Municipio en el siglo XX. ntimamente vinculado a estos nuevos desafos que tienen que ver con el modo y la calidad de vida de los ciudadanos est el de la ciudad. Hoy ms de la mitad de los habitantes del planeta viven en ciudades y en Venezuela la proporcin entre habitantes urbanos y rurales es de 90 a 10, El proceso de urbanizacin creciente del planeta determina que tanto la ciudad como la realidad rural se transformen y desempeen papeles distintos a los que haban cumplido en los siglos anteriores, lo cual tambin impone nuevos desafos al Municipio. La Constitucin venezolana de 1999 y la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal le atribuye al Municipio competencias en el campo de lo social y econmico en varias materias:

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17 a) b) c) d) e) Ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social sustentable; El mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad; Turismo local; Vivienda de inters social; Espectculos pblicos y publicidad comercial.

Las dos primeras competencias son de naturaleza genrica en tanto que las otras cuatro tienen carcter ms especfico. Separaremos espectculos pblicos de publicidad comercial porque son dos asuntos totalmente diferentes. Quizs slo la tradicin justifica su tratamiento conjunto. a) Ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social sustentable. Aunque ya nos referimos antes a esta materia, conviene en este punto ampliar los comentarios. La ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social es una competencia muy amplia, vinculada estrechamente con la vocacin especfica de cada Municipio de acuerdo con sus recursos y potencialidades, con su nivel relativo de desarrollo, con la visin compartida de sus habitantes, con el grado de satisfaccin o insatisfaccin de sus habitantes, con el modo de vida de su gente y la cultura local, con la historia de sus instituciones, con los vnculos que mantiene con otros Municipios; con el papel que desempea en los espacios locales, regionales y nacionales, e incluso internacionales. La Constitucin y la ley establecen la obligacin del Municipio de ordenar y promover el desarrollo y lo condiciona a que sea sustentable, lo que califica el tipo de desarrollo deseable, que es el desarrollo que aprovecha los recursos sin agotarlos, sino ms bien enriquecindolos, preserva los valores ambientales y el equilibrio ecolgico, incorpora a toda la poblacin del Municipio al trabajo creador como al disfrute de sus logros. La preservacin de los recursos naturales ha sido preocupacin de los pueblos y comunidades desde el inicio de la historia, pero es en el siglo XX y en estos aos iniciales del siglo XXI cuando este tema se ha convertido en una preocupacin y en una tarea mundial, por la gravedad de los problemas que existen en relacin al medio ambiente, la calidad del aire, el cambio climtico, el agotamiento del agua, la destruccin de los recursos forestales, vegetales y biolgicos, entre otros. El crecimiento de la poblacin y la consecuente demanda de produccin de alimentos, as como el tipo de desarrollo con altos niveles de despilfarro incrementan la preocupacin, porque todo ello est ligado directamente a nuestra existencia y a nuestro futuro como especie. La ONU lanz a nivel mundial el primer llamado para preservar la tierra de un desastre ecolgico en la Conferencia sobre el Medio Humano de 1972. En 1982 y en 1987, el llamado se fortaleci con la Carta Mundial de la Naturaleza y el Informe Brundtland, que planteaban una visin de desarrollo sostenible y humano, y se asumi una estrategia global de preservar la naturaleza para el desarrollo de la humanidad, presente y futura. Es a partir del Informe Brundtland (1992) que se habla de desarrollo sostenible. Las Naciones Unidas aprob en el ao 2004 una Resolucin donde reitera que el desarrollo sostenible es un elemento fundamental de sus actividades, en particular para lograr los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente, incluidos los que figuran en la Declaracin del Milenio y en el Plan de Aplicacin de Johannesburgo, y exhort a los gobiernos y a todas las organizaciones internacionales a que adopten medidas para lograr una aplicacin y un seguimiento eficaces de los compromisos, programas y objetivos sujetos a plazos aprobados en la Cumbre, y les alienta a que presenten informes sobre los progresos concretos en ese sentido. 17

18 Aparte de los acuerdos de las Naciones Unidas de Ro de Janeiro, Kyoto, Estambul y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo del ao 2002, en el Foro Mundial de Barcelona del 2004 y en la Cumbre Social de Sao Paulo de enero del 2005, se definieron estrategias mundiales para lograr el desarrollo sostenible. En 1992, se reuni la primera Cumbre de Ro de Janeiro, que plante un nuevo horizonte y creo nuevos compromisos ms explcitos, comn para los pueblos y gobiernos, que se conoce como Agenda 21. La Agenda 21 es una herramienta de concientizacin y organizacin, y establece obligaciones para las autoridades locales en el captulo 28 sobre Autoridades Locales y Agenda 21. El documento Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de Ro. Agenda 21 obligan a Venezuela por ser pas firmante de la Carta de las Naciones Unidas y miembro de esta organizacin. La Agenda 21 es un programa dinmico, de all que mantiene vigencia con los aos, con las necesarias adaptaciones impuestas por el inexorable transcurso del tiempo, y porque dispone que los diversos agentes lo ejecutaran en consonancia con las diferentes situaciones, capacidades y prioridades de los pases y de las regiones con plena observancia de todos los principios que figuran en la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. La Agenda 21 puede evolucionar con el tiempo en funcin de los cambios de las necesidades y de las circunstancias. Este proceso marca el comienzo de una nueva asociacin mundial para un desarrollo sostenible. La Agenda 21 tiene una expresin local, que consiste en un proceso de mejora permanente que parte de las oportunidades de desarrollo locales, fomenta la participacin ciudadana y pretende alcanzar la justicia social y la equidad en el Municipio. Es lo que en nuestro contexto se denomina Desarrollo Endgeno. La Agenda Local 21 es un instrumento de gestin municipal integral que aplica el criterio de desarrollo sostenible. Su implantacin va a suponer un cambio en la organizacin y en la prestacin de los servicios municipales. Tal como se afirm en el Informe Brundtland, se entiende por desarrollo sostenible aquel que garantiza la satisfaccin de las necesidades locales del presente sin hipotecar la capacidad de desarrollo de otras reas de actuacin y de las futuras generaciones. El desarrollo sostenible se alcanza a travs de un proceso de trabajo planificado que implica y beneficia a todos. En Ro de Janeiro se propusieron los siguientes objetivos para esta rea de programas: Para 1996, la mayora de las autoridades locales de cada pas deberan haber llevado a cabo un proceso de consultas con sus respectivas poblaciones y haber logrado un consenso sobre una "Agenda 21 local" para la comunidad; Para 1993, la comunidad internacional debera haber iniciado un proceso de consultas con el objeto de aumentar la cooperacin entre las autoridades locales; Para 1994, los representantes de las asociaciones municipales y otras autoridades locales deberan haber incrementado los niveles de cooperacin y coordinacin, con miras a aumentar el intercambio de informacin y experiencias entre las autoridades locales; Debera alentarse a todas las autoridades locales de cada pas a ejecutar y supervisar programas encaminados a lograr que las mujeres y los jvenes estuvieran representados en los procesos de adopcin de decisiones, planificacin y ejecucin.

Cada uno de los Municipios venezolanos debera haber iniciado un proceso dilogo, ampliamente participativo con sus ciudadanos, organizaciones y empresas locales y 18

19 aprobar una "Agenda 21 local". Mediante la celebracin de consultas y la promocin de un consenso, las autoridades locales recibiran aportes de la ciudadana y las organizaciones cvicas, empresariales e industriales locales y obtendran la informacin necesaria para formular las mejores estrategias. El proceso de consultas aumentara la conciencia de los hogares respecto de las cuestiones relativas al desarrollo sostenible. Los programas, las polticas, la legislacin y las reglamentaciones de las autoridades locales para lograr los objetivos de la Agenda 21 se evaluaran y modificaran sobra la base de los programas locales aprobados en el marco de la Agenda 21. Tambin se podran emplear estrategias para apoyar propuestas encaminadas a obtener financiacin local, nacional, regional e internacional. De manera que Venezuela tiene un gran atraso en el cumplimiento de estos compromisos. Las exigencias de un desarrollo sostenible tal como se acord en la Agenda 21 se potencian si tomamos en cuenta el fenmeno de la globalizacin, que es un proceso asimtrico impulsado de manera vertiginosa por las nuevas tecnologas, que generan transformaciones planetarias en todos los rdenes de la actividad humana en el que estn interviniendo permanentemente elementos novedosos que generan estandarizaciones en los valores sociales, econmicos y polticos, con efectos diversos incluso contradictorios. Pese a lo planetario, el fenmeno es asimtrico, pues sus elementos causales se ubican en forma heterognea en muchos lugares, y sus efectos son distintos en cada uno de ellos. Los protagonistas de este proceso, como en las anteriores revoluciones planetarias (agrcola e industrial) se basan en el conocimiento cientfico, pero ahora con una dinmica que deja en la obsolescencia rpidamente a productos y procesos que son sustituidos por nuevas generaciones de productos y procesos que a su vez se superan uno tras otro. La dinmica de los cambios es potenciada por grandes inversiones especialmente en el desarrollo de nuevas tecnologas, as como por el consumo masivo de bienes y servicios. La gente busca el bienestar a travs del consumo, cultiva como nunca antes el valor de la felicidad individual, sin descuidar la relacin cada vez ms clara entre su felicidad individual y la preservacin de los macro equilibrios ecolgicos. (Beck. 1998) Pese a las macrotendencias patolgicas de los nacionalismos extremos y los fundamentalismos, y a pesar de las presiones homogeneizadoras, existe una va que conduce al fortalecimiento de la libertad, de la diversidad y del pluralismo. Como seala Francisco Gonzlez Cruz, es un fenmeno social sin precedentes que cambia la naturaleza de los lugares, reforzando su identidad, pero eficientemente insertada en lo global. La palabra lugarizacin trata de definir este fenmeno reciente y de enorme vitalidad como fuerza para una nueva organizacin de la sociedad y del territorio. La lugarizacin, como tendencia complementaria a la globalizacin, es el desarrollo de las localidades pero con una fuerte vinculacin con lo planetario. Es un lugar vinculado con el mundo y plenamente inserto en l. (2000). Si la palabra globalizacin quiere significar todos los procesos que hacen de todo el planeta un solo espacio, la palabra lugarizacin quiere significar todos los procesos que revalorizan a lo local. Un lugar es el espacio territorial ntimo y cercano donde se desenvuelven la mayor parte de las actividades del ser humano, el sitio con el que una persona se vincula espiritualmente porque all naci y creci, o donde se educ y forj su personalidad, donde estn sus familiares y sus amigos. El lugar se define en trminos territoriales y tambin de relaciones humanas, con el cual la persona tiene establecidos vnculos de pertenencia, tiene arraigo, y que cuando se aleja de l genera un sentimiento de nostalgia. Puede ser una ciudad, un barrio o un condominio; o puede ser un pueblo o una aldea, Pero siempre y necesariamente, un espacio geogrfico limitado en su tamao, de tal manera all se generen relaciones interpersonales. El lugar es, como dice Gonzlez 19

20 Cruz, el territorio, en trminos ecolgicos, de una persona. Es la zona donde se establece su comunidad y donde est su historia, sus referencias topogrficas, sus definiciones culturales, sus afectos, donde se gana la vida y donde pasa la mayora de su tiempo (2000) Las ciencias y la tecnologa estn en capacidad de poner a disposicin del hombre unas relaciones de naturaleza planetaria. Hoy existe la posibilidad de acceso desde el lugar, a cualquier informacin en cualquier otro lugar y esto agrega un nuevo valor, un plus, a cada lugar, slo si capta y aprovecha la oferta cientfica y tecnolgica. La posibilidad de relacionarse desde cualquier parte es la ms significativa y trascendente oferta de la globalizacin. Desde este punto de vista, la calidad de la vida local tiene una nueva e inusitada dimensin. La gente tiene derecho no solo a una aceptable calidad de vida local, sino que esta le d la posibilidad de acceso a lo global. Ya no cuenta que la localidad le ofrezca solamente aceptables servicios pblicos y alguna que otra ventaja. Ahora cuenta mucho que la localidad garantice, adems, posibilidades reales de competitividad a escala planetaria. La competitividad global de una localidad significa acceso confiable a la informacin y a las telecomunicaciones, pero tambin una excelente educacin, servicios de salud eficientes, seguridad personal e institucional, espacios pblicos de calidad, buena vialidad, servicios domiciliarios eficaces. La competitividad local tiene mucho que ver con la calidad de la gestin pblica, tanto provincial como municipal. Tambin con la calidad de las redes organizacionales de la comunidad cvica, o sociedad civil. Por ello el federalismo, la descentralizacin y el Municipio tienen ahora mucha mayor pertinencia y deben asumir nuevos desafos. Las consideraciones relativas a la lugarizacin tienen varias consecuencias, tanto en el orden social, como en el econmico y en el poltico - administrativo. La gente se convence que su calidad de vida y su prosperidad dependen fundamentalmente de su propio esfuerzo y entonces se organiza para hacer las cosas que considera necesario. No espera que las autoridades resuelvan los problemas. La gente toma conciencia, se organiza y acta. Es la vuelta a la comunidad y a la sociedad pluralista. La economa local tambin cobra nuevo impulso. En efecto, la tercera revolucin tecnolgica, que conduce a una mayor difusin espacial del conocimiento y la informacin privilegia la pequea escala productiva. Ahora las exigencias del sistema productivo no tienen la connotacin concentradora que en el orden espacial tena el de la primera modernidad. El modelo tiende a ser mas disperso en el territorio, pues un gobierno regional o local bien establecido promueve, mediante diversas vas, el fortalecimiento y la calidad de la produccin local. Al mejorar los servicios, al contratar empresas locales, al capacitar a los productores, al establecer alianzas para la colocacin de los productos, al estimular la creatividad y el espritu emprendedor, al efectuar ferias de productos locales y promoverlos en otros lugares, al competir en calidad e identidad, en fin, al desencadenar ricos y fecundos procesos, el gobierno y la comunidad cvica promueve el desarrollo econmico, y con ello el trabajo y la calidad de vida. Por su parte, los gobiernos tambin toman conciencia de esta realidad y se convencen que desde estructuras altamente burocratizadas y centralistas, lentas y costosas, nada pueden hacer en un mundo que demanda soluciones rpidas y localizadas. Los grandes sistemas pblicos empiezan, a veces a su pesar, a descentralizarse y a introducir criterios de administracin ms giles y creativos, que toman en cuenta a la demanda real y sentida de la gente.

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21 Aunado a estas macrotendencias: desarrollo sostenible, globalizacin y lugarizacin, se est ahora frente a los llamados derechos emergentes, que constituyen nuevos desafos a las autoridades locales. Es el urbanista y gegrafo Jordi Borja quien expuso su tesis sobre los derechos emergentes que fueron asumidos en el Forum Barcelona 2004, al recogerse en el documento titulado: Carta de Derechos Humanos Emergentes. que se inspira en el espritu y principios de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 y en instrumentos internacionales y regionales adoptados hasta el ao 2004 por la comunidad internacional; y recoge y ratifica los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia y la indispensable articulacin entre derechos humanos, paz, desarrollo y democracia. (Web Forum Barcelona 2004). Adems, se fundamenta en el reconocimiento de valores, unos ya reconocidos desde hace aos, como la vida, la libertad, la igualdad, la paz y la solidaridad; y otros nuevos como la convivencia y el conocimiento. El Artculo 7 de la Carta de los Derechos Humanos Emergentes se refiere al Derecho a la democracia participativa. Todos los seres humanos y los pueblos en que se integran tienen derecho a participar activamente en los asuntos pblicos y a disfrutar de una administracin democrtica en todos los niveles de gobierno. Este enunciado se desagrega en otros 12 derechos, que por razones de sntesis, destaco los siguientes: a) El derecho a la ciudad, que asegura que todo ser humano y los pueblos en que se integran encuentren en la ciudad las condiciones para su plena realizacin poltica, econmica, social, cultural y ecolgica; b) el derecho a ser consultado, que asegura la consulta individual y colectivamente a los ciudadanos sobre las decisiones que les afecten; c) el derecho a la participacin, que implica el derecho de toda persona y de los pueblos en que se integran a participar, mediante cauces giles y eficaces, en la adopcin y control de decisiones pblicas en las materias que les conciernan, as como a impugnar ante los tribunales aquellas decisiones respecto de las que aleguen un derecho o un inters directo o indirecto como fundamento de su legitimacin; d) el derecho al espacio pblico y a la monumentalidad, que supone el derecho a un entorno urbano articulado por un sistema de espacios pblicos y dotados de elementos de monumentalidad que les den visibilidad e identidad; e) el derecho a la belleza, de manera que el espacio urbano incorpore una dimensin esttica y un urbanismo armonioso y sostenible como prueba de la calidad urbana; f) el derecho a la identidad colectiva en la ciudad, que significa el derecho a una organizacin interna del espacio urbano que facilite la cohesin sociocultural de las comunidades; g) el derecho a la movilidad y a la accesibilidad, pues toda persona tiene derecho a un trfico ordenado y respetuoso con el medio ambiente y a moverse con facilidad por la ciudad y por el territorio municipal; h) toda persona discapacitada tiene derecho a que se facilite su movilidad y a la supresin de todas las barreras arquitectnicas; i) el derecho a la conversin de la ciudad marginal en ciudad de ciudadana, que implica el derecho de toda persona a habitar en zonas urbanas de calidad, con carcter de centralidad; j) el derecho a un gobierno local de proximidad, que en las regiones ms urbanizadas, puede tener una dimensin plurimunicipal y metropolitana. En efecto, si una de las exigencias modernas es la incorporacin de la gente a los procesos de toma de las decisiones que le afectan, esto es slo posible mediante los mecanismos locales. Por ello en este marco se busca la creacin de giles y novedosas frmulas institucionales de participacin y de concertacin de polticas pblicas. La municipalizacin fomenta la diversidad y el pluralismo. Como escuela de la democracia forma nuevos liderazgos en todos los rdenes, tanto polticos como sociales, empresariales, pues al elevar la calidad y la cantidad de las decisiones que se toman en el mbito local obliga a la capacitacin de los funcionarios, a su responsabilidad frente a 21

22 los ciudadanos, a mejorar sus habilidades para administrar, concertar y negociar asuntos de diversa naturaleza. La descentralizacin, el Estado Federal y la municipalizacin constituyen un diseo poltico exigente, mucho ms que un modelo centralizado. Al desencadenar el potencial creativo de los diferentes niveles territoriales, deben establecerse frmulas que aseguren la coherencia del sistema. Un Estado federal descentralizado y municipalizado demanda un poder central fuerte dedicado a establecer polticas, financiarlas y hacerlas cumplir, a evaluar y controlar la marcha general del pas, con mecanismos de coordinacin bien diseados de manera que el sistema funcione lo mejor posible y se resuelvan las diferencias y los conflictos de manera expedita. La coordinacin entre los tres niveles territoriales es la clave de la eficacia de los modelos federales. Los Municipios, para que sean eficientes, deben ser pequeos, profesionalizar sus administraciones y promover un funcionariado capaz y honesto, adoptar sistemas de organizacin y de informacin actualizados, sencillos, eficientes y transparentes; la planificacin, la evaluacin y la rendicin de cuentas, de tal manera que existan objetivos y metas claras, tanto de mediano como de largo plazo, un sistema que permita el control de la calidad de los procesos y tambin sistemas que permitan el control social de los resultados. En fin, la participacin ciudadana como base esencial del modelo. La nueva Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal recoge todos estos principios, como tambin el concepto de desarrollo sustentable. Lo lamentable es que afirme estos principios para luego disear un Municipio aparatoso, excesivamente grande, burocratizado y costoso que har ms difcil la implantacin de una Agenda Local que asegure el desarrollo sostenible y endgeno. No obstante y teniendo claras las afirmaciones anteriores, habr que ver cmo se organizan las parroquias y las dems entidades locales inframunicipales para verificar si efectivamente se est en el camino del fortalecimiento de los espacios de participacin, y es ste el diseo que permite el desarrollo econmico y social sostenible, sustentable o endgeno. Como puede verse, el ejercicio de esta competencia demanda como ninguna otra la participacin de los habitantes del Municipio, una gran capacidad en las autoridades locales para comprender la vocacin del Municipio y las aspiraciones colectivas, apoyo del conocimiento cientfico y tecnolgico, vnculos con los dems Municipios de la regin y con los otros niveles poltico territoriales tanto con sus sectores oficiales como con los privados. En fin, la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social es un proceso planificado permanente, dinmico, exigente e innovador que puede y debe ser liderado por las autoridades locales, pero cuyo xito depende fundamentalmente del compromiso colectivo y de una conduccin sostenida en el largo plazo. La Constitucin y la Ley establecen como en primer trmino la ordenacin del desarrollo econmico y social, es decir, que el desarrollo econmico y social del Municipio se realice de acuerdo a una disposicin o concierto para la obtencin de unos fines determinados, de conformidad con un mtodo, no de manera anrquica. Esta competencia es connatural al Municipio al ser de su competencia los asuntos propios de la vida local, slo que la Constitucin consider acertadamente que le corresponde al Municipio el liderazgo en la ordenacin del desarrollo econmico y social, que esa es una obligacin suya, que el desarrollo no debe ser anrquico sino planificado, lo cual implica que el Municipio debe conocer las tcnicas de la planificacin y aplicarlas al ejercicio de esta competencia. Que tiene que ser sostenible y cumplir con los parmetros definidos en la Agenda Local 21. Tambin debe el Municipio conocer las polticas y estrategias del desarrollo econmico y social del pas, del Estado y de los dems Municipios de la regin, de manera que se

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23 ubique dentro de estas polticas y estrategias y pueda aprovechar los estmulos que se diseen en esos otros niveles. Pero la competencia del Municipio no se reduce a la ordenacin del desarrollo econmico y social sino que, adems, debe promoverlo, es decir, impulsarlo, hacer las diligencias conducentes a lograr los fines y objetivos propuestos. Esta competencia significa para el Municipio definir su papel promotor como responsable de la ordenacin del desarrollo y su obligacin para actuar positivamente en ese orden, como responsable de los servicios pblicos, del cumplimiento y la atencin de los dems asuntos que son propios de la vida local cuyo desempeo repercute positiva o negativamente en el logro de los fines y objetivos del desarrollo, del papel de coordinacin de las polticas pblicas en el territorio municipal. La promocin del desarrollo econmico y social significa eficiencia en el desempeo en la administracin ordinaria, buenos servicios pblicos, medidas especficas en materia financiera y fiscal, decisiones en el ordenamiento del territorio y del urbanismo, apertura de mecanismos eficaces de participacin de las comunidades y de los actores de la economa local. El artculo 60 de la Ley establece la obligacin de dictar un Plan de Ordenacin y Promocin del Desarrollo Econmico y Social del Municipio, dirigido a incentivar el mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad municipal. Este Plan debe incorporar los lineamientos esbozados por el candidato a Alcalde ganador de las elecciones tal como lo ordena el artculo 86 de la Ley. En la atencin de estas competencias sobre la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social sustentable est la clave del papel del Municipio en el presente y en el futuro. De la pericia de los lderes municipales en la atencin de estas materias depende en gran parte la insercin del Municipio en la futura administracin pblica, y la superacin de las deficiencias estructurales que muestra en los aos iniciales del siglo XXI. b) El mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad. En ntima relacin con las competencias a las que se ha hecho referencia en los prrafos anteriores, est la del mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad. Lo primera afirmacin respecto de esta competencia tambin genrica y dinmica como la anterior, es que pone en primer plano la vocacin eminentemente comunitaria y colectiva del Municipio. El Municipio le debe llegar a cada uno de sus habitantes desde la perspectiva comunitaria, tambin individual, pero sobre todo al mbito de lo pblico, de manera que el grueso de sus actuaciones debe tener naturaleza colectiva. Esta vocacin debe acompaar al Municipio incluso cuando presta servicios domiciliarios o individualizados donde las propuestas para tratar al usuario y vecino como cliente pueden orientar los esfuerzos para lograr objetivos de calidad, pero jams desnaturalizar la naturaleza pblica, colectiva y comunitaria de los servicios municipales. Ello no obsta, claro est, para que el Municipio tenga claro que est en el deber de atender demandas individuales, resolver asuntos que afectan a un habitante singular, pero esa no es la vocacin del Municipio; tampoco significa en modo alguno que cada una de las prestaciones no tenga la posibilidad de individualizarse, eso sera absurdo. Sobre este asunto habr que volver cuando se trate las dems competencias municipales, pero no est de ms sealar que esta competencia, es decir, el mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad, se puede desdoblar en dos aspectos que no siempre se toman en cuenta en conjunto: la calidad de vida y el modo de vida. La calidad de vida es un concepto bastante bien desarrollado en la literatura de fin y comienzo de siglos, y se han definido parmetros mediante los cuales se puede medir, elaborar una 23

24 nmina de pases ubicados en una escala segn la mayor o menor calidad de vida de sus habitantes. A estos efectos tambin se usan los indicadores de desarrollo humano. En cambio, el concepto de modo de vida est en elaboracin y va adquiriendo cada vez ms importancia. Por modo de vida se entiende el conjunto de condiciones particulares cmo se realiza de vida cotidiana en un lugar especfico, el cual se identifica mediante circunstancias fsico-espaciales y ambientales, la cultura particular, la historia y las instituciones; se trata de unas caractersticas propias del lugar que definen una manera colectiva de ser y de vivir. El concepto de calidad de vida aislado del concepto de modo de vida podra conducir a desnaturalizar los fines y objetivos del desarrollo econmico y social, e incluso a menoscabar o destruir modos de vida particulares que, sin ofrecer los parmetros o estndares que definen una alta calidad de vida en el modelo occidental, constituyen la base de la felicidad de la comunidad particular. Este concepto de modo de vida adquiere mucha ms importancia cuando se plantea desde la perspectiva de la globalizacin. En ese sentido, volvemos al tema de la lugarizacin expuesto por el gegrafo Francisco Gonzlez Cruz. Sobre este tema conviene retomar la tesis de Fustel de Coulanges defendida en su clsica obra La Ciudad Antigua escrita a mediados del siglo XIX (1997). En este libro se vincula el nacimiento de las ciudades y de los Municipios al culto religioso. La familia, la fratra o curia, la tribu y la ciudad, todas estas formas de organizacin de naturaleza comunitaria tienen su eje en el hogar, es decir, en el fuego sagrado que vincula de modo permanente al individuo a una familia, a una curia, a una ciudad, a una urbe, que en definitiva segn el autor no son otra cosa que lugares donde se enciende el hogar, el fuego particular que es el eje en torno al cual se estructura la familia, la curia, la tribu y la ciudad. Patria, recuerda Fustel de Coulanges, es terra patrum, tierra de los padres (Pg. 155), el lugar donde estn los dioses lares, la ceniza de los antepasados, la raz. Espritu municipal dice el autor citado (Pg., 242) Una mayor calidad de vida se obtiene mediante actuaciones puntuales en muchos rdenes. Asunto ms complejo es el modo de vida. Habr que ver el mayor o menor grado de integracin de los habitantes del lugar, del arraigo, de su patriotismo cvico, del aprecio y cultivo de las costumbres locales, de los valores culturales propios, de la edad de la comunidad local y de los elementos integradores; en fin, de todas aquellas manifestaciones espirituales y materiales que definen y enriquecen la identidad local. El Municipio debe poner en claro estos elementos y disear polticas para su conocimiento y cultivo. El mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad es un asunto de calidad en determinados parmetros de calidad de vida, y tambin de estos elementos cualitativos que tienen que ver con la identidad local. c) Turismo local. La Constitucin venezolana atribuye al Municipio competencia para atender el turismo local. Para comprender el contenido y el alcance de este mandato es necesario ubicarse una vez ms en la idea de lo que son asuntos propios de la vida local. El turismo hay que verlo en consecuencia desde el Municipio como una actividad econmica que demanda actuaciones del gobierno local, que requiere servicios y actividades diversas. Tambin se trata de actividades tursticas de los habitantes del Municipio en particular en aquellos lugares que carecen de atractivos tursticos o de sitios de recreacin y, en consecuencia, el Municipio debe preocuparse por las necesidades tursticas de su gente mediante la organizacin de viajes y la coordinacin con los destinos tursticos ms accesibles. Tambin esta materia est ntimamente vinculada a las fiestas populares, a los espectculos pblicos, a la cultura y a la recreacin.

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25 La Ley obliga al Municipio con vocacin turstica a adecuar su actuacin en esta materia a un Plan Local de Turismo que debe contener la estrategia para la promocin y el desarrollo del turismo local, y potenciar los sitios histricos, de bellezas naturales, los espacios recreativos, la produccin de artesanas, y olvida la Ley las fiestas populares. (Artculo 62). En sentido semejante se pronuncia la Ley Orgnica de Turismo que dispone en su artculo 28 que los municipios, en ejercicio de su autonoma, fomentarn e integrarn la actividad turstica en sus planes de desarrollo local. El artculo 29 seala que los municipios, en lo que compete a su mbito territorial, y dentro de un marco de cooperacin y coordinacin con el Poder Pblico Nacional y Estadal, incluirn dentro de sus actividades, entre otras, las siguientes: a) Formular los proyectos tursticos en su circunscripcin; b) desarrollar en forma armnica los planes de ordenacin del territorio, en el mbito de sus competencias, conforme con el espacio turstico existente y con el Plan Nacional Estratgico de Turismo; c) elaborar y mantener actualizadas las estadsticas de la oferta y la demanda turstica en su territorio; d) elaborar, actualizar, publicar y difundir el inventario de atractivos tursticos, prestadores de servicios tursticos y el Catlogo Turstico Municipal; e) Garantizar la seguridad personal y la de los bienes de los turistas, en coordinacin con los rganos de seguridad ciudadana; f) incentivar y promover, en coordinacin con los entes pblicos o privados, las actividades dirigidas al desarrollo del turismo y la recreacin de las comunidades; g) mantener actualizado y en buen estado el sistema de sealizacin local con nfasis en los sitios de inters turstico, histrico, cultural o natural; y h) propiciar la creacin de fondos municipales de financiamiento de proyectos y desarrollos tursticos. El turismo es el viaje por placer y por conocer, de all que un destino turstico debe antes que cualquier otra oferta, disponer de servicios pblicos de calidad, reas verdes y espacios pblicos bien mantenidos, sealizacin eficaz, seguridad ciudadana y orden pblico. Teniendo estos aspectos bsicos, entonces vienen los otros: artesana propia, mercado popular atractivo, comidas tpicas, lugares emblemticos, actividades recreativas, buena informacin, museos y otros espacios para la cultura. El Plan Local de Turismo debe considerar las ventajas comparativas del lugar y disear programas para su aprovechamiento. Hay diversos tipos de ofertas tursticas y casi todas las poblaciones tienen algn recurso que aprovechar. Lo que debe hacer el Municipio es orientar los esfuerzos hacia el que ofrece mejores posibilidades de aprovechamiento: turismo de playa, de montaa, religioso, cientfico, cultural, gastronmico, taurino, deportivo, ecolgico, o alguna combinacin de ellos. Uno de los asuntos que ms hay que cuidar es la posible degradacin del paisaje por la instalacin de servicios tursticos, que debieran estar ubicados en las poblaciones y no en lugares de particular fragilidad. Es un error frecuente que se ve en muchos lugares que han sido degradados por haber instalado en ellos hoteles o servicios para receptivos que impactan negativamente a la vista. Estos errores se ven con desagrado en algunos lugares emblemticos como en el Archipilago de Los Roques, en la Isla de Margarita, en el Pramo Andino, o en las playas de los parques nacionales de Morrocoy y Mochima. Mantener los espacios naturales sin contaminacin visual, y las reas monumentales de las ciudades bien cuidadas e iluminadas significa un plus valor a la oferta turstica local. Tampoco hay buen turismo sin los elementos que ponen de relieve la cultura local, en particular la artesana, la msica y la comida tpica, porque son elementos diferenciadores que motivan al turista a disfrutar su viaje y a recordarlo. El Plan Local de Turismo no es un trabajo sencillo, sino que requiere conocimiento, asistencia de expertos, concurso de los que trabajan en ese sector y financiamiento adecuado.

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26 d) Vivienda de inters social. Se trata de una competencia concurrente cuyo ejercicio demanda conceptos claros, mecanismos eficientes de planificacin y coordinacin, fuentes de financiamiento, pertinencia en las decisiones y participacin de los sectores involucrados, en particular de las comunidades que demandan vivienda y de los representantes de la economa local. Para la correcta atencin de esta responsabilidad, el Municipio debe realizar las siguientes acciones: Mantener actualizado el catastro urbano y rural, y dentro de este programa el registro de los terrenos aptos para la construccin de viviendas de inters social; Realizar y mantener actualizado el registro de familias con necesidades de vivienda de inters social; Disear un mecanismo permanente de participacin de los sectores que demandan este tipo de vivienda, del sector de la construccin y de los que generan conocimiento y tecnologas, para realizar y mantener actualizado un programa para la construccin de viviendas de inters social; Definir las variables urbanas, los parmetros de calidad urbana y ambientales y dems condiciones para el desarrollo de proyectos congruentes con la calidad y el modo de vida del Municipio. Establecer o integrarse a los mecanismos de planificacin y coordinacin nacionales y regionales con los dems entes que atienden el sector, en particular las necesidades de financiamiento.

La Ley de Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat, casualmente publicada en el mismo nmero de la Gaceta Oficial en que se public la Ley municipal, establece las polticas en materia de vivienda y hbitat. En su artculo 1 se define la obligacin del Estado de garantizar el derecho a la vivienda y al hbitat digno como un servicio pblico de carcter no lucrativo. En el artculo 74 se establece la obligacin para el Alcalde de crear un solo organismo integral municipal de vivienda y hbitat. El artculo 75 de la misma Ley le asigna a este rgano municipal unas competencias que no son tales, sino atribuciones. El artculo 76 propone la creacin de Mancomunidades de Vivienda y Hbitat, y luego los artculos 77, 78 y 79 obligan a los municipios y a las parroquias a crear Consejos Parroquiales de Vivienda y Hbitat, les determina sus atribuciones y amenaza con establecer en el Reglamento de la Ley las disposiciones que definan su funcionamiento. Estas inslitas disposiciones violatorias de la autonoma municipal son una muestra temprana, concomitante con la aprobacin de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, de la advertencia que hacamos al inicio de este trabajo sobre la posibilidad cierta de que el proceso legislativo ira contra la autonoma municipal. e) Espectculos pblicos, en cuanto concierne a los intereses y fines especficos municipales. La forma lamentable como la Constitucin venezolana de 1999 regula las competencias municipales, obliga al intrprete a forzar los conceptos para referirse en esta materia exclusivamente a la polica de espectculos pblicos, y dejar los festejos cvicos y populares, los espectculos pblicos propiamente dichos y las manifestaciones de la cultura local para cuando corresponda desarrollar la competencia en materia de 26

27 actividades e instalaciones culturales y deportivas. La polica de espectculos pblicos es una de las materias de las que tradicionalmente se ha ocupado el Municipio, slo que el avance tecnolgico y la concentracin urbana imponen nuevas formas de atender esta competencia. Por una parte la gente quiere paz, tranquilidad, silencio, espacios libres; mientras que los organizadores y los espectadores demandan sonido, luz, espectacularidad, grandes concentraciones. El Municipio tiene un amplio instrumental tcnico que le permite regular con absoluta precisin el sonido de un espectculo que se realice en locales cerrados, de manera que no escape un solo decibel. Una buena ordenanza contra ruidos y actividades de polica administrativa son normalmente suficientes para controlarlo. Otro asunto mucho ms complejo es el de los espectculos sonoros al aire libre o en espacios abiertos, lo cual amerita un estudio particular y soluciones concertadas con los involucrados. Los espectculos pblicos generan diversos tipos de problemas cuyas soluciones son cada vea ms complejas; los ms comunes son el exceso de licor, el consumo de drogas estimulantes, los escndalos que se producen a la salida de los mismos, las rias, los tenderetes o ventas ambulantes, la basura. Tambin los espectculos pblicos son fuente de ingresos municipales; tanto de naturaleza patrimonial por alquileres de estadios, cosos taurinos, polideportivos, teatros y cualquier otro tipo de local de gran capacidad; como por los ingresos tributarios que generan. En Venezuela es comn que las Ordenanzas Municipales sobre espectculos pblicos establezcan obligaciones tributarias a las empresas de espectculos, como el pago del impuesto a las actividades econmicas como pago nico, ms un porcentaje sobre ventas de entradas que est alrededor del 10 % de la venta bruta, y en algunas ocasiones la obligacin de incluir grupos locales alternando con los llegados de otras partes si es pertinente. Cuando los espectculos se realizan en temporada de feria o festejos populares, se acostumbra el establecimiento de un rgimen especial temporal que suspende durante el tiempo ferial el rgimen ordinario. Hay espectculos pblicos con caractersticas particulares como son las corridas de toros, que en Venezuela son de dos tipos: el coleo de toros, fiesta muy venezolana, y la lidia de toros bravos a la usanza espaola. En ambos casos la costumbre tiene una enorme importancia, pero deben regularse mediante Ordenanza para la preservacin de los valores estticos y culturales del espectculo, y para la defensa y proteccin de los espectadores y aficionados. f) Publicidad comercial en cuanto concierne a los intereses y fines especficos municipales. La publicidad comercial es otra de las competencias complejas que debe atender el Municipio. Su complejidad es consecuencia de los cambios tecnolgicos, de su importancia para la economa, de la regulacin nacional a que est sometida y de las contradicciones que supone su capacidad para generar tributos municipales y el dao que puede producir al ambiente urbano. La determinacin de lo que es no concerniente a los intereses y fines del Municipio debe ser objeto de la Ley, y mientras ello sucede le corresponde al Municipio ejercer su competencia atendiendo a los asuntos propios de la vida local, de conformidad con la visin que se tenga de la ciudad y del territorio municipal, de la conveniencia o no de determinados medios y contenidos, siempre acatando y respetando los principios, derechos y garantas a la actividad comercial. La publicidad comercial se manifiesta mediante diversos medios, algunos de los cuales escapa al control municipal, por lo que slo vale ocuparse de aquellos que pueden ser regulados por el Municipio. Dentro de este tipo estn las vallas, carteles, pancartas o anuncios que se colocan en sitios pblicos o privados abiertos al pblico; los impresos 27

28 sueltos, los avisos de negocios mercantiles; la decoracin con fines publicitarios de edificios, kioscos, paredes y muros, instalaciones provisionales o vehculos; la publicidad mediante altavoces fijos o mviles. Cada una de estas manifestaciones publicitarias es objeto de regulacin. La publicidad mediante medios electrnicos como la televisin, Internet, correo electrnico tiene tal grado de complejidad que merece un anlisis detallado a la luz de los avances tecnolgicos y de los desafos que generan al Estado en sus diversos niveles poltico-territoriales y funcionales. Los Municipios en esta materia deben regular el tema de la publicidad comercial en una Ordenanza y tambin en el Plan de Desarrollo Urbano Local como una actividad particular que afecta el orden urbano, el mobiliario urbano y la esttica de los espacios pblicos. An cuando no se trate de publicidad comercial, la propaganda electoral es tambin competencia municipal en cuanto afecta el ornato y los espacios pblicos, y debe coordinar sus actuaciones con los entes electorales, porque esta materia est regulada en la Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica. 3. En materia de servicios pblicos domiciliarios. Los servicios pblicos domiciliarios son aquellos que cumple el Municipio mediante su prestacin en cada una de las unidades de vivienda o inmuebles destinados a cualquier otro uso. Se denominan domiciliarios por tradicin, pero en realidad se trata de servicios de dos tipos: los estrictamente domiciliarios, es decir, que se prestan en el lugar donde se encuentra el domicilio de una persona y tambin aquellos que se prestan en el lugar donde se realizan cualquier otro tipo de actividades, como industria, comercio o de servicios de cualquier naturaleza. Los servicios pblicos domiciliarios pueden ser obligatorios, como el aseo domiciliario, el agua potable y aguas servidas; y facultativos como la electricidad y el gas domstico. En el primer caso privan razones de salubridad para imponer de manera compulsiva y general unos servicios esenciales para que la poblacin sea saludable. Los particulares no pueden sustraerse de estos servicios ni disponer de manera particular de ellos, salvo en circunstancias muy especiales y determinadas. El carcter obligatorio de estos servicios determina que la contraprestacin que recibe el Municipio es de naturaleza tributaria. En segundo lugar, los servicios facultativos no se imponen de manera obligatoria a los habitantes del Municipio y, en consecuencia, los usuarios pagan un precio pblico y no una tasa como en los anteriores. La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal establece en su artculo 63 que Los servicios pblicos domiciliarios de suministro de agua potable, de electricidad y de gas, son competencia de los municipios y sern prestados directamente por stos o mediante alguna forma de contratacin, con sujecin al rgimen general que se establezca en la correspondiente ley nacional. La Constitucin ordena a la Asamblea Nacional la sancin de una Ley que establezca el rgimen de los servicios pblicos domiciliarios, en especial electricidad, agua potable y gas (Art. 156. Ord.29). No se entiende por qu no incluye en la especialidad al aseo domiciliario y las aguas servidas. El rgimen deber comprender los derechos y deberes de los usuarios y prestadores de los servicios, las formas o mecanismos para prestarlos; normas sobre calidad, tarifas, metrologa y dems aspectos fundamentales.

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29 4 En materia de salubridad, proteccin del ambiente y cooperacin en el saneamiento ambiental. Agrupamos bajo este ttulo las competencias municipales en materia de salubridad, proteccin del ambiente, ruidos, emisiones de gases, malos olores, contaminacin visual, cooperacin con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recoleccin y tratamiento de residuos; sustancias txicas o peligrosas, servicio de agua potable, alcantarillado, canalizacin y disposicin de aguas servidas; plagas urbanas, animales abandonados, cementerios y servicios funerarios. En salubridad el Municipio concurre con los dems poderes pblicos por tratarse de una materia concurrente, amplia e imprecisa, que el desarrollo legislativo debe desagregar en sus mltiples componentes. El concepto de salubridad puede abarcar servicios de proteccin a la salud pblica, prevencin de enfermedades, control de epidemias, recoleccin de residuos, limpieza, aguas servidas, control de plagas urbanas, contaminacin de cualquier naturaleza y muchas otras materias. Muchos de estos asuntos quedan comprendidos dentro del concepto de saneamiento ambiental que no es otra cosa que mantener en condiciones de salubridad del ambiente. Las materias agrupadas bajo este ttulo estn vinculadas a los derechos ambientales reconocidos por la Constitucin en los Artculos 127, 128 y 129 agrupados en el Captulo IX De los derechos ambientales del Ttulo III. Estos artculos reconocen el derecho de toda persona a disfrutar de una vida y un ambiente seguro, sano y ecolgicamente equilibrado. Luego, en el mismo articulado se establece que Es una obligacin fundamental del Estado, con la activa participacin de la sociedad, garantizar que la poblacin se desenvuelva en un ambiente libre de contaminacin, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley. Tambin ordena al Estado este Captulo a desarrollar una poltica de ordenacin del territorio atendiendo a las realidades ecolgicas... entre otras. Por ltimo y sobre el mismo tema, el Artculo 129 obliga a la realizacin de estudios previos de impacto ambiental y sociocultural cuando se pretenda la realizacin de actividades susceptibles de generar daos a los ecosistemas. La correcta interpretacin de estos mandatos respecto de las competencias municipales obliga a mantenerse dentro del mbito de los asuntos propios de la vida local. En este sentido, le corresponde al Municipio la atencin de todos aquellos asuntos en salubridad, proteccin ambiental y en la cooperacin con el saneamiento ambiental en cuanto ataen a la poblacin del Municipio y a sus recursos ambientales. Sera, en primer trmino, los servicios de locales en salubridad y saneamiento ambiental que son: agua potable; recogida de residuos, limpieza, tratamiento y reciclaje de residuos; cloacas y tratamiento de las aguas servidas, alcantarillado; cementerios y servicios funerarios. Son competencias municipales, adems, la polica de la ordenacin del territorio y del urbanismo de acuerdo con las tareas especficas que le asigne al Municipio las leyes bsicas, la proteccin del ambiente en los asuntos que se le atribuya las leyes bsicas. En cuanto a la cooperacin en el saneamiento ambiental, los asuntos que debern atender los Municipios en esta materia dependern de las leyes bsicas y del producto de los mecanismos de coordinacin. La Ley dispone en el artculo 64, en desarrollo de la disposicin constitucional, que le corresponde al Municipio la proteccin del medio ambiente y de la salubridad pblica, el suministro de agua y el tratamiento de las aguas residuales, as como el respeto y 29

30 garanta de los derechos ambientales de los vecinos. Los municipios sern convocados para que participen en la formulacin de la poltica nacional o estadal en materia ambiental. Nos referimos a este punto cuando tratamos el tema de la Agenda 21 Local. En el primer aparte de este artculo, se dice: La administracin municipal tendr a su cargo la gestin de la materia de los residuos urbanos y de las aguas residuales, la intervencin contra los ruidos molestos, el control de las emisiones de los vehculos que circulen por el mbito municipal, as como el establecimiento de los corredores de circulacin para el transporte de sustancias txicas o peligrosas. Como se trata de una materia sumamente compleja que demanda soluciones tcnicas y la aplicacin de conocimientos y tecnologas adecuadas, adems de ingentes recursos econmicos, se dispone en el ltimo aparte que El Poder Nacional y los estados facilitarn a los municipios los apoyos tcnicos y los recursos que se requieran para cumplir con estas funciones. En este punto es conveniente sealar la conveniencia del asociacionismo municipal en particular con los Estados, mediante la figura del consorcio, para la bsqueda de soluciones adecuadas a dos asuntos sumamente complejos: el reciclaje de basuras y la disposicin final de los desechos slidos, y el tratamiento de las aguas servidas. La incorporacin de los Estados y de ser posible de entes nacionales facilitara el que los Municipios puedan atender estos asuntos de primersimo importancia de la manera ms tcnica y organizada que sea posible, y contar con los recursos institucionales y financieros para ello. La Asamblea Nacional sancion la Ley de Residuos y Derechos Slidos6 que crea un marco jurdico dentro del cual los municipios deben cumplir esta competencia. Lo primero que destaca es que una vez ms se le arrebata a los municipios una competencia que la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal le atribuye en rgimen de exclusividad. Al atribuirle competencias al Poder Nacional, la ley le asigna unas que resultan lgicas, como la determinacin de polticas, financiamiento, asistencia tcnica a los municipios. Pero incorpora otras que no son tan lgicas como la potestad sancionadora y promover y asegurar la participacin ciudadana, que son tpicamente locales. Lo que ha debido prever la ley y no previ es el establecimiento de sanciones a los municipios y sus funcionarios que no cumplan en forma eficiente con este servicio. Tambin le atribuye competencias a los estados para apoyar a los municipios en el cumplimiento de este servicio, como en planificacin, asistencia tcnica y financiamiento. Al Municipio le otorga la mayor responsabilidad tal como lo seala el artculo 14 cuyo texto es el siguiente: Artculo 14. Es de la competencia del municipio la proteccin del ambiente y la cooperacin con el saneamiento ambiental, especialmente en lo atinente al servicio de aseo urbano y domiciliario, comprendidas todas las fases de gestin de los residuos y desechos slidos. Entre sus atribuciones estarn: 1. Prestar directamente o a travs de terceros, de manera eficiente los servicios comprendidos dentro de cada una de las etapas de gestin de los residuos y desechos slidos, de acuerdo con las polticas, estrategias y normas fijadas por el Ejecutivo Nacional.
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Publicada en Gaceta Oficial N 38.068 de fecha 18 de noviembre del 2004

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31 2. Establecer las condiciones, modalidades y trminos especficos conforme a los cuales se realizar el manejo integral de los residuos y desechos slidos, con base en la presente Ley y su Reglamento. 3. Regular la gestin integral de los residuos y desechos slidos mediante la respectiva normativa municipal, con base en la presente Ley y su Reglamento. 4. Seleccionar los prestadores de servicios. 5. Aprobar las tarifas, los tributos o cualquier otra contraprestacin por la prestacin del servicio, calculado sobre la base de sus costos reales, mediante instrumento jurdico autorizado por el rgano competente, y segn las normas y procedimientos que al efecto se establezcan. 6. Incorporar la participacin de la comunidad en el proceso de definicin, ejecucin, control y evaluacin de la prestacin del servicio. 7. Establecer formas asociativas entre municipios o entre stos y otros niveles de gobierno con los cuales estn relacionados por criterios tcnicos, econmicos o de solidaridad regional para la prestacin del servicio. 8. Aportar total o parcialmente los recursos financieros para la construccin de obras, instalacin de infraestructura o adquisicin de equipos, contemplados en los Planes de Desarrollo del Sector de los Residuos y Desechos Slidos de carcter local. 9. Prever en los presupuestos las partidas necesarias con el objeto de financiar las inversiones incluidas en el Plan Local de Gestin Integral de los Residuos y Desechos Slidos, para la prestacin del servicio. 10. Promover y ejecutar programas educativos y de induccin a la comunidad en el manejo integral de los residuos y desechos slidos. 11. Elaborar el Plan Local de Gestin Integral de los Residuos y Desechos Slidos, en concordancia con los Planes de los otros niveles de gobierno. 12. Identificar las zonas adecuadas para la ubicacin de infraestructuras a ser utilizadas para la gestin y manejo integral de los residuos y desechos slidos, de conformidad con la presente Ley, su Reglamento, el Plan Nacional de Ordenacin del Territorio, los Planes de Gestin Integral de Residuos y Desechos Slidos y dems planes vinculados con la materia. 13. Coordinar con la autoridad ambiental y sanitaria competente, la aplicacin del Plan Local de Gestin Integral de los Residuos y Desechos Slidos. 14. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones establecidas en la presente Ley, sus Reglamentos y dems normas relacionadas con la materia. Como puede verse de la lectura del artculo trascrito, que carece en absoluto de tcnica legislativa y de claridad conceptual, al disponer la posibilidad de crear formas asociativas entre municipios, y entre stos, estados y la Repblica, de hecho est reconociendo lo que se conoce con el nombre de consorcio que es una de las frmulas ms adecuadas 31

32 para resolver este gravsimo y delicado asunto como es el la gestin integral de los residuos slidos. 5 En materia de ordenacin del territorio y urbanismo. a) Introduccin El texto constitucional ampla las competencias municipales al incorporarle la ordenacin del territorio, lo cual constituye un paso de avance en el fortalecimiento del poder local al correr las anteriores fronteras de la actuacin municipal delimitadas por la poligonal urbana. La anterior separacin entre las actuaciones de los poderes Nacional y Estadal en el campo de la ordenacin del territorio fuera de la poligonal y la restriccin de la accin municipal dentro de la poligonal urbana termina con el mandato novedoso de la Constitucin. Ahora se impone la delimitacin precisa de esta competencia y el establecimiento de relaciones de coordinacin entre los tres niveles territoriales de gobierno por tratarse la ordenacin del territorio (y tambin el urbanismo) de una competencia concurrente. La Constitucin le atribuye al Poder Nacional, en los numerales 19 y 23, la competencia para el establecimiento, coordinacin y unificacin de normas y procedimientos tcnicos para obras de ingeniera, arquitectura y de urbanismo, y la legislacin en materia urbanstica y de ordenacin del territorio. Ratifica la Constitucin su vocacin centralista al atribuirle la competencia legislativa en materia urbanstica al Poder Nacional, cuando se trata de una materia eminentemente local. Al desarrollar estos principios constitucionales la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal es confusa, en particular en la materia de planificacin territorial y urbanstica. La Ley se refiere a varios tipos de planes: Primero, los lineamientos del programa de gobierno del Alcalde, que ha debido someter a conocimiento de los ciudadanos en la campaa electoral, y que deben incorporarse al Plan de Desarrollo Econmico y Social, que sera el segundo; el tercero a que se refiere la Ley es al Plan Local de Turismo, tambin denominado Plan de Turismo Local; en cuarto lugar se encuentra el Plan de Desarrollo Urbano Local; en quinto lugar est el Plan de Inversin Municipal contenido en el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto; en sexto lugar el Plan Local de Desarrollo Urbano mediante el cual se regular el uso y aprovechamiento del suelo segn las directrices contenidas en el plan nacional de ordenacin urbanstica, y en concordancia con el Plan de Desarrollo Econmico y Social. Sobre este plan, es decir, el Plan Local de Desarrollo Urbano, dice el artculo 61, contendr la ordenacin del territorio municipal, har una clasificacin de los suelos y sus usos, y regular los diferentes usos y niveles de intensidad de los mismos, definir los espacios libres y de equipamiento comunitario, adoptar las medidas de proteccin del medio ambiente, de conservacin de la naturaleza y del patrimonio histrico, as como la defensa del paisaje y de los elementos naturales. Contendr adems, si fuere necesario, la determinacin de las operaciones destinadas a la renovacin o reforma interior de las ciudades. De modo que no seran lo mismo el Plan de Desarrollo Urbano Local y el Plan Local de Desarrollo Urbano, porque los contenidos son distintos toda vez que el primero es slo urbano tal como lo ordena la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, mientras que el segundo se refiere a aspectos tanto urbanos como a la ordenacin del territorio no urbano e incluso rural. En cualquier caso pareciera innecesario uno de los dos planes, o es que el legislador confundi los trminos y le defini contenidos a un supuesto Plan que slo es un error del legislador, porque, adems, olvid el Plan de Ordenacin del Territorio a que s se refiere el numeral 1 del artculo 178 de la Constitucin que atribuye al Municipio la competencia en ordenacin del 32

33 territorio. Poco aclara la nueva Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin del Territorio promulgada el 1 de septiembre de 2005, y publicada y publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica N 38.279 de fecha 23 de septiembre de 2005, que concentr en un solo texto con algunas modificaciones las derogadas Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio y Ley Orgnica para la Ordenacin Urbanstica. Esta Ley ha trado tantos problemas que se encuentra en vacatio legis. Esta Ley ha debido entrar en vigencia el 23 de marzo de 2006, pero la vacatio legis se prorrog hasta el 31 de agosto de 20067. Las competencias municipales en materia de ordenacin del territorio y de urbanismo comprende la ordenacin del territorio propiamente dicha y el urbanismo en sentido estricto, luego el patrimonio histrico en particular el referido a sitios o lugares, parques y jardines, plazas, arquitectura civil, nomenclatura; ornato pblico, y el servicio de catastro. b) Ordenacin del territorio. La ordenacin del territorio es una competencia concurrente que requiere ser delimitada. Al Poder Nacional le corresponde la legislacin en esta materia, la realizacin del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social si es el caso, y con base a ste la elaboracin y ejecucin del Plan Nacional de Ordenacin del Territorio. Dentro de estos cometidos se encuentran las polticas y las estrategias que deben seguir todas las personas pblicas y privadas para lograr los fines y grandes objetivos de la ordenacin del territorio. Entre estas polticas y estrategias estn los papeles que se le asignan en esta materia a los dos niveles subnacionales de gobierno: los estados y los municipios. Por la naturaleza propia de la ordenacin del territorio y de acuerdo con el grado de federalismo y descentralizacin del modelo poltico, tanto a los estados como a los municipios les corresponde la elaboracin de los respectivos Planes de Ordenacin del Territorio, su gestin y la polica de la Ordenacin del Territorio, lo cual evidentemente demanda el establecimiento de eficaces mecanismos de coordinacin. Dada su vocacin eminentemente urbana, generalmente los municipios slo han tenido competencias en materia de ordenacin de territorio dentro de las poligonales urbanas. No obstante, la creciente indefinicin de los mbitos urbanos, periurbanos o suburbanos y rurales, con la cada vez mayor presencia de asentamientos humanos en todas partes, recomiendan ampliar las competencias de los gobiernos locales para que se ocupen de la ordenacin de todo el territorio municipal. As ya los municipios no se limitan exclusivamente al urbanismo y a ejercer su autoridad dentro de las poligonales que delimitan el suelo urbano, sino que tendrn que actuar en todo el mbito local en armona con los dems entes pblicos que concurren en el ejercicio de esta competencia. La concurrencia de los tres mbitos territoriales de gobierno en el ejercicio de la competencia en Ordenacin del Territorio obliga a una cuidadosa delimitacin, mediante la desagregacin lo ms exhaustiva posible de sus componentes y la asignacin inequvoca de la responsabilidad de su ejecucin a cada uno de los entes gubernamentales. Tambin impone, como se dijo antes, la articulacin de mecanismos de coordinacin intergubernamental.

Publicada en Gaceta Oficial N 38.388 de fecha 01 de marzo del 2006

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34 El Municipio tiene fortalezas que pueden ser aprovechadas para la ejecucin de algunos de los componentes de la Ordenacin del Territorio. La vieja atribucin competencial en materia de catastro urbano significa una experiencia aprovechable para la realizacin del catastro rural. El registro de la propiedad de la tierra y de los usos es indispensable para la planificacin territorial, tarea que debe ser del Municipio, el cual debe contar con la asistencia tcnica de otros entes como las Universidades y otros organismos que disponen de la metodologa cientfica y del instrumental tcnico apropiado. El Municipio, pertrechado de esta nueva competencia, debe preocuparse y actuar por la conservacin de las fuentes hdricas que aseguran el suministro de agua a sus poblaciones, del patrimonio paisajstico que enriquece su oferta de recreacin y esparcimiento, de las tierras agrcolas que proveen de alimentos a la poblacin, de los espacios de expansin natural de los centros urbanos, de las zonas con vocacin industrial y de servicios urbanos, y en general de todos los espacios no urbanos necesarios para el buen funcionamiento de la ciudad. Tambin debe el Municipio, en el ejercicio de su competencia en ordenacin del territorio, coordinar con los entes pblicos nacionales y estadales la asignacin de los usos del suelo, su demarcacin precisa y la ocupacin de los espacios no urbanos para garantizar los valores propios de lo rural y de lo urbano, de manera que la poblacin disfrute de ellos y disponga de los servicios que aseguren la calidad de vida. De acuerdo con el tamao y la capacidad econmica del Municipio, as como de la importancia que le asigne a esta materia, optar por definir una unidad administrativa para que se ocupe de la ordenacin del territorio, de su grado de autonoma, su nivel jerrquico y su complejidad organizativa. c) Urbanismo. Una de las competencias propias municipales ms antiguas es el urbanismo, que est relacionada de manera inmediata con otras como la arquitectura civil, la nomenclatura y el ornato pblico. Es el urbanismo la concrecin en el espacio urbano de la ordenacin del territorio, pero hoy en da hay que considerar como propio del urbanismo el ordenamiento de las reas peri urbanas y la ocupacin del suelo rural para actividades no rurales. El objeto del urbanismo es en definitiva la calidad de la vida en los centros poblados, mediante la regulacin de los usos del suelo, de las densidades mximas de poblacin, las alturas y los retiros de las construcciones, del equipamiento, los espacios pblicos, la vialidad y dems elementos fsicos y de ordenacin de las ciudades, as como de la polica urbanstica. El mecanismo idneo para establecer un orden determinado en los centros poblados es el Plan de Desarrollo Urbano Local, que debe contener la definicin precisa y lo ms detallada posible de las llamadas variables urbanas fundamentales, es decir, las reglas de juego a la que deben someterse los habitantes en el ejercicio de los atributos del derecho de propiedad. Desde el punto de vista jurdico, la ordenacin urbanstica es una potestad del Estado para restringir y limitar el derecho de propiedad sobre el suelo urbano. De all que deba existir en la Constitucin la correspondiente habilitacin para que el Poder Pblico legisle y luego ejerza la potestad administrativa ordenadora, por tratarse la propiedad de uno de los derechos fundamentales. El urbanismo es una competencia concurrente, reservndose generalmente al Poder Nacional la unificacin de normas y criterios tcnicos de urbanismo, de ingeniera y de construcciones, y extendindose en forma abusiva al urbanismo. De acuerdo con el grado 34

35 de autonoma que gocen los municipios, stos tendrn mayor o menor espacio para el ejercicio de esta competencia. El Municipio elabora y aprueba el Plan Urbano Local, pero respetando las normas y los procedimientos tcnicos y las dems disposiciones de la legislacin nacional. Luego, el Municipio ejercer las funciones propias de la polica urbanstica para lo cual debe disponer del equipo tcnico y administrativo que le permita atender estas funciones y mantener el orden en el crecimiento de sus centros poblados. d) Nomenclatura. La nomenclatura es el conjunto de los nombres o denominaciones que identifican determinados los sitios, las calles y avenidas, las plazas y parques, los barrios o sectores de la poblacin. Le corresponde al Municipio el ejercicio exclusivo de esta competencia, para lo cual debe tener en cuenta las tradiciones y costumbres del lugar, las normas tcnicas y los intereses generales. El nomenclador de calles y avenidas de los sectores urbanizados debe seguir un orden matemtico y geomtrico, de manera que cada calle y cada avenida tengan un nmero correlativo y continuo que facilite la identificacin del sitio y la ubicacin fsica de los ciudadanos, a lo cual puede agregarse el nombre de algn personaje importante, de un acontecimiento sealado o de cualquier otro hecho o cosa trascendente. En estos casos es aconsejable esperar a que la historia decante pasiones y permita perspectivas ms objetivas, de manera que no se cometan errores que luego recomiendan cambios difciles de lograr. Nombres o denominaciones que el colectivo haya asimilado como valores compartidos es lo recomendable, como tambin el respeto a los establecidos por la prctica. Los nombres de sitios, espacios pblicos, calles y avenidas deben ser tiles para la conformacin de la memoria colectiva local. El nomenclador de los edificios debe ser numrico y correlativo. Existen dos tcnicas recomendables: La numeracin continua contando desde el inicio de la calle o avenida en el sentido norte-sur, numerando correlativamente cada edificacin o cada entrada independiente con un nmero que comienza con el o los dgitos que corresponden a la cuadra, cuidando de que los pares estn a la derecha de la calle o avenida y los impares a la izquierda. As por ejemplo, el nmero 306 es un edificio ubicado en la tercera cuadra en sentido norte sur, en el lado derecho, y es el sexto edificio desde la esquina norte. La otra tcnica consiste en numerar los edificios o cada entrada independiente con el nmero de la calle que le precede, en el sentido de norte a sur, y luego de un guin colocar el nmero de metros que dista dicho edificio o entrada de la esquina de la calle que numera dicha cuadra, pero cuidando de colocar el nmero aproximado par a la derecha e impar a la izquierda. Por ejemplo, la casa N 23-57 est ubicada entre las calles 23 y 24, a unos 57 metros de la esquina, en la acera izquierda. Se acostumbra colocarle nombres a las edificaciones, pero esa prctica no debe sustituir a la colocacin de la nomenclatura numrica que es ms precisa. Otro aspecto de la nomenclatura es el diseo de las placas, vallas o elementos fsicos donde se imprime el nombre o nmero y su colocacin. Su diseo debe ser establecido en una Ordenanza y seguir las pautas establecidas por el plan o en las normas de diseo del ornato o la arquitectura urbana. La colocacin debe ser estudiada para que sean visibles tanto para el transente como para quien se movilice en vehculos automotores. No deben interferir en la circulacin de las personas, ni en la lectura de seales o advertencias como los semforos, ni contener elementos que distraigan. Existen normas estandarizadas que pueden obtenerse en los centros de estudio de arquitectura e ingeniera o en los organismos que tienen la responsabilidad de establecer los criterios tcnicos en materia urbanstica.

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36 e) Ornato pblico. Ornato es adorno, atavo, por lo cual cuando se le atribuye la competencia en materia de ornato pblico al Municipio se le asigna la responsabilidad del arreglo de los espacios pblicos que puede ser de carcter permanente mediante el uso de elementos tales como la nomenclatura, el mobiliario urbano, los monumentos y estatuas, los avisos publicitarios y otros que contribuyen a la decoracin de la ciudad. Tambin se apela al ornato pblico en temporadas especiales, que es cuando el Municipio debe extremar sus esfuerzos para el adorno de la ciudad: la Navidad, la fiesta religiosa local, los carnavales, las temporadas de vacaciones, o las pocas cuando se realizan eventos propios de la ciudad como festivales culturales, deportivos, industriales o de cualquier otra naturaleza. Para obtener logros en el ornato urbano, la experiencia recomienda que el Municipio se apoye en la sociedad civil, en particular de los sectores de la economa, en los artistas locales, en los vecinos organizados de manera que se cuente con la colaboracin de los habitantes del conglomerado urbano tanto para el adorno de los espacios pblicos, como de los frentes de las edificaciones y luego en el cuidado y la preservacin de los elementos decorativos. f) Patrimonio histrico en particular el referido a sitios o lugares, parques y jardines, plazas, balnearios y dems sitios de recreacin. Tanto la Constitucin como la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal atribuyen al gobierno local las materias relativas al patrimonio histrico monumental, a los parques y jardines, a las plazas, a los balnearios y a los sitios de recreacin. Se trata de servicios y responsabilidades tan importantes como las dems que le atribuye la legislacin al Municipio. Son precisamente estos elementos los que contribuyen ms a definir la identidad local, facilitan el encuentro de los habitantes del Municipio porque son espacios para compartir, favorecen la generacin de una cultura cvica y de convivencia ciudadana. Los sitios histricos preservan la memoria y son esenciales para la generacin de patriotismo cvico. Los parques y jardines son el lujo de los que no pueden tener espacios privados y contribuyen al esparcimiento, al ocio, al encuentro ciudadano, son tiles para realizar en ellos espectculos de diversa naturaleza. Los Municipios pueden crear diversos tipos de parques temticos, infantiles, deportivos, recreativos, musicales, artsticos, ecolgicos y de cualquier otra naturaleza. En muchas ciudades existen cementerios que pueden aprovecharse por su riqueza artstica y por los personajes all enterrados como parques o jardines En cuanto a las plazas, como los sitios y lugares histricos, son espacios para perennizar en la memoria personajes que ha contribuido a enriquecer el patrimonio comn del Municipio, o acontecimientos que merecen recordacin, o rendirle homenaje a grupos de ciudadanos. En cuanto a los balnearios, hay que tomar en cuenta las disposiciones de la Ley de Costas. Al Municipio le corresponde asegurar el uso y disfrute pblico de las playas, balnearios y paseos costaneros; regular el uso y aprovechamiento de estos lugares y atender a su preservacin, embellecimiento y mantenimiento. Tambin le corresponde velar por la seguridad de los baistas y el orden en las playas. Estas competencias se deducen de las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de Turismo, y en los artculos 25 y 26 de la Ley de Zonas Costeras. El artculo 25 le atribuye al Municipio lo siguiente: 1) Adecuar el Plan de Ordenacin Urbanstica a lo previsto en dicha Ley. 2) Recomendar al Poder Pblico Nacional, una vez oda la opinin conforme a los medios de 36

37 consulta y participacin pblica previstos en la ley, las reas y reversos que deban someterse a un rgimen de administracin especial. 3) Colaborar en la implementacin de programas de saneamiento ambiental, incluyendo la caracterizacin y sealizacin de las playas aptas o no, conforme a los medios de consulta y participacin pblica previstos en la ley. 4) Garantizar el mantenimiento de las condiciones de limpieza, higiene y salubridad pblica en las playas y balnearios, as como coadyuvar en la observancia de las normas e Instrucciones sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas. 5) Prever los recursos presupuestarios pare la dotacin de servicios y el saneamiento ambiental. 6) Cooperar, a travs de sus rganos de polica, en la vigilancia y control de las actividades que en ella se desarrollen. 7) Establecer los mecanismos de coordinacin interinstitucional municipal. Sobre los sitios de recreacin, no hay duda de la importancia de contar con espacios pblicos donde los ciudadanos compartan el tiempo libre y practiquen los deportes y juegos populares. No est dems que las ciudades cuenten con una manga de coleo o una plaza de toros donde estas aficiones formen parte del patrimonio cultural colectivo. Ni est dems que se habilite la orilla de un ro o de un lago, un paisaje hermoso o un rincn particularmente grato para que los ciudadanos cocinen y disfruten el aire libre, celebren sus fiestas y compartan los amigos. 6. En materia de trnsito y transporte. Comprende la vialidad urbana; la circulacin y ordenacin del trnsito de vehculos en las vas municipales; el servicio de transporte pblico urbano y aunque la Ley no lo seala, los Municipios rurales o pequeos han asumido de hecho el transporte pblico interurbano. En esta materia hay una disposicin novedosa en el artculo 74 de la Ley que se refiere a las concesiones de uso para el servicio pblico de transporte colectivo urbano y ordena que las mismas se regirn por las disposiciones aprobadas por el Concejo Municipal, a solicitud del Alcalde o Alcaldesa y tendr una duracin de cinco aos. En caso de transporte interurbano, lo recomendable es la celebracin de convenios entre los municipios colindantes que resuelvan las diferencias de intereses. No obstante, los Municipios deben respetar las disposiciones legales que atribuyen al Poder Nacional esta materia. Tambin podran organizarse mancomunidades de transporte que se ocupen de atender los problemas de transporte colectivo entre localidades que tienen un flujo de pasajeros significativo entre ellas. Uno de los aspectos ms complejos en la competencia municipal es ste del transporte pblico urbano. La experiencia venezolana ha sido variada, pero en general esta prestacin ha estado en manos de cooperativas y asociaciones civiles de propietarios y conductores, agrupados adems en poderosos sindicatos, que bien de hecho o de derecho, han asumido la prestacin tanto del transporte colectivo como de taxis. Como la poltica tarifaria generalmente ha estado controlada por los Municipios para proteger a los ms pobres, la calidad de las unidades y del servicio se resiente. La creacin del Fondo Nacional de Transporte Urbano para apoyar a los Municipios y a los concesionarios del servicio en la renovacin de las unidades y el mejoramiento del servicio ha sido una experiencia exitosa, sobre todo cuando FONTUR ha respetado la autonoma municipal y apoyado a los prestadores a travs de los Municipios. Parcialmente exitosa o un fracaso rotundo han sido las experiencias de las llamadas rutas sociales donde el Municipio sustituye a las cooperativas o asociaciones civiles y organiza directamente la prestacin del servicio de transporte. De all que la experiencia indica el aprovechamiento de la experiencia de quienes por aos se han ocupado de esta materia, y recomienda mantener programas de educacin, de mejoramiento de las unidades, rediseo de las rutas y negociacin de tarifas con la participacin de las comunidades organizadas. 37

38 Algunas ciudades venezolanas han implantado proyectos de transporte masivo, para lo cual se requiere el apoyo tcnico y financiero del Poder Nacional, y la necesaria distincin entre la construccin y puesta en servicio del sistema y su administracin. Aqu vuelve a tener suma importancia la figura de la mancomunidad, del consorcio y las formas jurdicas provenientes del Derecho Privado. Cada caso es distinto y demanda estudios tcnicos serios para establecer la forma ms conveniente que garantice la eficiencia y continuidad del servicio. En cuanto al rgimen de la circulacin de vehculos, se limita la autonoma municipal a ordenarla, ya que la matriculacin de los vehculos, el otorgamiento de las licencias de conducir y los modelos de sealizacin son materia nacional e incluso bajo estndares internacionales. No obstante, conserva el Municipio la competencia para decidir sobre las vas, los horarios de circulacin de determinados vehculos, las vas especiales para peatones y bicicletas, las rutas del transporte pblico y de los particulares, y la polica de circulacin que incluye vigilancia, control y sanciones, para lo cual el Municipio tendr que dictar las Ordenanzas respectivas. Tambin aqu hay que referirse a las experiencias exitosas en el municipio comparado sobre la peatonizacin de amplios espacios antes exclusivos de los vehculos automotores, ahora recuperados para el ciudadano de a pi, la mejora en la calidad de vida y la revitalizacin de espacios degradados. 7. En materia de salud, asistencia social y defensa civil. La Constitucin le asign al Municipio la competencia en materia de atencin primaria de la salud; servicios de proteccin a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; y servicios de integracin familiar de la persona con discapacidad al desarrollo comunitario. La Ley ampli estas competencias al asignarle al Municipio la proteccin civil y los bomberos, y la atencin social sobre la violencia contra la mujer y contra la familia. Si bien algunas de estas competencias las atendieron los Municipios durante muchos aos, la Constitucin y la Ley se las devuelve, slo que en forma parcial o incompleta porque los Municipios venezolanos, salvo pocas excepciones, no estn en capacidad de asumir ninguno o algunos de estos servicios. a) Atencin primaria de la salud. El sistema de salud es un asunto complicado que demanda una efectiva coordinacin, la consideracin de diversas leyes entre las que destacan la Ley Orgnica de Salud, que ordena a los Alcaldes asumir la gestin de los servicios de promocin de la salud, saneamiento ambiental, atencin mdica del nivel primario y contralora sanitaria, de acuerdo con las polticas que establezca el Poder Nacional. La gestin de los servicios municipales de salud puede realizarse mediante la organizacin de mancomunidad y tambin a travs de programas descentralizados a las parroquias (artculos 16 y 17) Tambin hay que tomar en cuenta las disposiciones de la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social. La atencin primaria de la salud comprende los servicios de atencin mdica preventiva familiar y comunitaria, las emergencias; la atencin de la mujer embarazada, la maternidad y el nio; y las endemias de acuerdo con los sistemas nacionales de salud. En esta materia es clave la coordinacin con los dems entes que comparten responsabilidades en definicin de polticas y en la prestacin de los servicios, porque los servicios de salud conforman un sistema complejo que exige una gran interdependencia y buena coordinacin. 38

39 b) Servicios de proteccin a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad. En cuanto a los nios y a los adolescentes, le corresponde al Municipio la creacin de los Consejos Municipales de Derechos, que de acuerdo con el artculo 147 de la Ley Orgnica de Proteccin del Nio y del Adolescente debe atender importantes atribuciones: a) Formular las polticas, directrices tcnicas y planes locales de accin en materia de proteccin al nio y al adolescente, que sern aplicables dentro del municipio, de acuerdo con los lineamientos del Consejo Nacional; b) Hacer seguimiento y. control de la ejecucin de la poltica municipal de proteccin al nio y al adolescente; c) Reclamar a las autoridades municipales competentes planes de accin y adjudicacin de recursos para solucionar problemas que en materia de nios y adolescentes existan en su jurisdiccin; d) Proponer modificaciones en la estructura administrativa del municipio, que tiendan a fortalecer el ejercicio pleno de los derechos y garantas consagrados en esta Ley; e) Elevar ante el poder Ejecutivo municipal las denuncias de comisin o prestacin ineficiente de servicios pblicos, que en materia de proteccin del nio y del adolescente, sean competencia del respectivo municipio; f) Intentar, de oficio o por denuncia, la accin de proteccin contra la amenaza o violacin de derechos difusos o colectivos a nios y adolescentes, ocurrida dentro en su jurisdiccin, as como solicitar la nulidad de la normativa o de los actos administrativos que se produzcan en el municipio, cuando stos violen o amenacen tales derechos; g) Registrar las entidades de atencin cuya sede principal se encuentre en el respectivo municipio; inscribir los correspondientes programas de proteccin; registrar las Defensoras y Defensores del Nio y del Adolescente que presten servicio en el municipio y extenderles las correspondientes tarjetas de identificacin; h) Supervisar y evaluar la prestacin de servicios de proteccin por parte de las entidades de atencin y de las Defensoras del Nio y del Adolescentes, as como el desarrollo de los programas que haya inscrito; i) Revocar, en los casos procedentes, la inscripcin de programas o los registros a entidades de atencin, Defensoras y Defensores del Nio y del Adolescentes; j) Remitir al Consejo Nacional y Estadal de Derechos la lista de las entidades de atencin que registre. as como de los programas que inscriba, a los fines estadsticos; k) Apoyara las entidades de atencin que desarrollen sus programas en dicho municipio y a los responsables de tales programas en la gestin de financiamientos internos y externos; l) Promover la creacin de los Consejos de Proteccin as como intervenir en el proceso de seleccin de sus miembros, de acuerdo al artculo 179 de esta Ley; m) Promover la participacin de la sociedad local en actividades de divulgacin, promocin, desarrollo o atencin de los derechos y garantas a que se refiere esta Ley; n) Ser vocero, dentro de su jurisdiccin, de las inquietudes e intereses del nio y del adolescente: o) Elaborar y promover su proyecto de presupuesto interno; p) Hacer el estudio y propuesta en relacin al porcentaje de la asignacin presupuestaria que debe ser destinada a ejecutar las polticas sociales bsicas y asistenciales, con el fin de asegurar los derechos y garantas consagrados en sta Ley; q) Ejercer, en relacin al Fondo Municipal de Proteccin del Nio y del Adolescente, las atribuciones que le establece el artculo 339 de esta Ley; r) Las dems que sta u otras leyes le asignen. Aparte del Consejo de Derechos, la Ley Orgnica de Proteccin del Nio y del Adolescente artculo 158) crea un ente administrativo denominado Consejo de Proteccin del Nio y del Adolescente encargado de asegurar la proteccin en caso de amenaza o violacin de los derechos y garantas de uno o varios nios a adolescentes, individualmente considerados. Estos consejos son permanentes y tienen autonoma funcional. 39

40 En cuanto a la tercera edad, an no existe una legislacin nacional como la que si existe en cuando a los nios y adolescentes. No obstante, los Municipios tienen la obligacin de crear servicios dirigidos a proteger a los ancianos, en particular casas de reposo, hogares o geritricos y adems organizar eventos dirigidos en especial a los vecinos de la tercera edad. c) Asistencia social. La asistencia social comprende servicios dirigidos a atender a los grupos que viven en situacin de pobreza extrema que se manifiesta en personas abandonadas, mendigos, dementes y dems personas que no se pueden valer por si mismo abandonas por sus familias. d) Defensa civil. La defensa civil es una competencia concurrente en la que al Municipio le corresponde la organizacin de los servicios de proteccin en caso de desastres y el servicio de bomberos. En esta materia debe tomarse en cuenta que es de la competencia nacional el rgimen de la administracin de riesgos y emergencias (numeral 9 del artculo 156). Adems, de acuerdo con las disposiciones constitucionales sobre la materia, en el Ttulo sobre la Seguridad de la Nacin, en el Captulo sobre los rganos de seguridad ciudadana, disponen los numerales 3 y 4 del artculo 332 que el Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden pblico, proteger a los ciudadanos, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacfico disfrute de las garantas y derechos constitucionales, organizar: un cuerpo de bomberos y bomberas y administracin de emergencias de carcter civil, y una organizacin de proteccin civil y administracin de desastres. No obstante estas disposiciones constitucionales, la letra d del artculo 56, como el artculo 66 de la Ley, atribuye estos servicios al Municipio, Este ltimo artculo dice en forma textual lo siguiente: A los municipios les corresponde la proteccin y defensa civil, la prevencin y extincin de incendios, la prevencin y accin inmediata en caso de accidentes naturales o de otra naturaleza, como inundaciones, terremotos, epidemias u otras enfermedades contagiosas, conforme a la ley. Con estas disposiciones, lo que le queda al Municipio es coordinar, si puede, estas actividades con los cuerpos nacionales. Lo grave es que estas contradicciones en la asignacin de competencias diluyen las responsabilidades de cada uno de los niveles del Poder Pblico de cara a los ciudadanos. La Ley de Ejercicio de la Profesin de Bombero dispone en su artculo 20 que Los Cuerpos de Bomberos constituyen organismos de seguridad, estarn al exclusivo servicio de los intereses de la nacin y se regirn en lo relativo a su organizacin, direccin y funcionamiento por esta Ley y por las dems leyes que le sean aplicables y sus respectivos reglamentos. 8. En materia de educacin, cultura y deporte. Las disposiciones constitucionales en materia de educacin preescolar, actividades e instalaciones culturales, y actividades e instalaciones deportivas, son repetidas en la Ley Orgnica sobre el Poder Pblico Municipal sin agregar nada ms. La materia educativa es una competencia concurrente, pero no delimitada an suficientemente. La Constitucin seala que las polticas y los servicios nacionales de educacin y salud son de la competencia nacional (artculo 156, numeral 24) No le atribuye a los Estados ninguna 40

41 responsabilidad en materia educativa (tampoco en salud) y resolvi atribuirle al Municipio los servicios de educacin preescolar. Estos servicios los ha prestado el Poder Nacional y los particulares, y excepcionalmente los Estados y los Municipios. Pues bien, de acuerdo con la Constitucin y la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, la educacin preescolar es de exclusiva competencia municipal y tendr que asumirla, organizar las escuelas que se ocupen de este nivel inicial de la educacin, de acuerdo con las polticas que establezca el Poder Nacional en la Ley sustantiva y conforme a la disposicin constitucional que califica a la educacin como servicio pblico (artculo 102) En cuanto a la cultura y el deporte, corresponde al Municipio organizar actividades y realizar instalaciones de naturaleza cultural y deportiva. Hay que recordar que la Constitucin declara la cultura como un derecho y seala algunos principios bsicos como los siguientes: a) La creacin cultural es libre; b) los valores culturales son un bien irrenunciable de los venezolanos; c) la administracin pblica goza de autonoma; d) el Estado tiene la obligacin de proteger, preservar, enriquecer, conservar y restaurar el patrimonio cultural tangible e intangible, y la memoria histrica; e) la atencin especial de las manifestaciones de la cultura popular(artculos 98, 99 y 100). El patrimonio histrico intangible es tambin una competencia concurrente y le corresponde al Municipio velar por su preservacin, conocimiento y divulgacin. En cuanto al deporte, la Constitucin reconoce que el deporte, como la recreacin, es un derecho (artculo 111) que beneficia la calidad de vida individual y colectiva, y forman parte de las polticas de educacin y de salud. El deporte es obligatorio desde la educacin preescolar hasta el ciclo diversificado. As, el Municipio est obligado a estimular y apoyar la prctica deportiva, construir canchas, organizar competencias y otras actividades deportivas para contribuir a la buena formacin y a la salud corporal y mental de sus habitantes. 9. Otros servicios pblicos no domiciliarios. Alumbrado pblico, mataderos, cementerios y servicios funerarios, abastecimiento y mercados, ferias y fiestas. Aunque no abundemos en la consideracin de estos servicios, no est dems referirnos a ellos en forma breve y sealar que la Ley incluye el alumbrado pblico como uno de los servicios pblicos obligatorios en todos los Municipios del pas, adems de agua potable, recoleccin de basuras, alcantarillado, cloacas, y plazas y parques pblicos (artculo 68). Los mataderos estn comprendidos dentro de la materia de abastecimiento y mercados, dirigidos a asegurar la existencia de los productos de consumo bsico de la poblacin. Y en cuanto a ferias y fiestas, pueden calificarse como asuntos culturales y tambin recreativos, con especial atencin de aquellos festejos que aseguren la identidad local y la cultura popular. No le compete al Municipio asumir los festejos, sino apoyar y estimular a las organizaciones sociales como la Iglesia, las cofradas, los clubes y dems organizaciones que tradicionalmente se ocupan de estas actividades. 10. Justicia de paz. Corresponde al Municipio la competencia en materia de justicia de paz, que es junto con la vigilancia y proteccin vecinal, la garanta de la convivencia ciudadana. As lo dice el numeral 7 del artculo 178 de la Constitucin, y la letra g del artculo 56 de la Ley. La entidad municipal que tiene atribuida las funciones de promover, organizar, coordinar, supervisar y llevar a cabo los procesos electorales para la eleccin de los jueces de paz es la parroquia. El Artculo 1 de la Ley Orgnica de la Justicia de Paz establece que en 41

42 cada divisin territorial que se establezca en los Municipios habr una persona, que se denominar Juez de Paz, que tendr por funcin solucionar los conflictos y controversias que se susciten en las comunidades vecinales. De modo que el mbito territorial de la justicia de paz es la parroquia, pero como la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal se refiere a otras entidades locales cada Municipio tendr la facultad de organizar la justicia de paz en esos otros mbitos, como la urbanizacin, el barrio, la aldea y el casero. Estos Jueces de Paz cumplen la funcin que tradicionalmente han cumplido los prefectos en la llamada justicia alternativa. De lo que se trata es de procurar la solucin de los conflictos y controversias por medio de la conciliacin o la equidad. 11. Registro civil. El rgimen del registro civil en Venezuela est establecido en la Constitucin de 1999, en el Cdigo Civil parcialmente derogado en esta materia por las disposiciones constitucionales, en la Ley Orgnica del Poder Electoral, y en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. La Constitucin dispone que el Alcalde es la primera autoridad civil del Municipio, con lo cual le atribuy las funciones que tenan los prefectos civiles en materia de actos de la vida civil de las personas y su registro. No obstante, la Constitucin crea el Poder Electoral y le atribuye en forma expresa, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 7 del artculo 293 Mantener, organizar, dirigir y supervisar el Registro Civil y Electoral. Por su parte el artculo 88 dice en el numeral 14 que son atribuciones del Alcalde o Alcaldesa Realizar las atribuciones que en materia de Registro Civil del Municipio le asigne el Poder Electoral. El desarrollo de estos principios constitucionales en las dos leyes citadas delimita la competencia de ambos rganos, es decir, del Alcalde y de la Comisin de Registro Civil y Electoral. Tambin es importante sealar que el artculo 19 de la Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente se refiere al supuesto del nacimiento de una persona en una institucin mdica, en cuyo caso es al director de la institucin a quien corresponde registrar el nacimiento y enviar la informacin al Alcalde. En esta materia, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sent jurisprudencia en los siguientes trminos: Por lo expuesto, esta Sala enumera las siguientes conclusiones, para dar respuestas a las interrogantes de los recurrentes: 1. A partir de la Constitucin de 1999, el Registro Civil y Electoral, como registro nico, es competencia del Poder Electoral, a travs de la Comisin de Registro Civil y Electoral, a tenor de lo dispuesto en sus artculos 292 y 293, numeral 7. 2. Ahora bien, sin eliminar esa atribucin, reconocida de manera expresa por el Texto Fundamental, que no la concede a ningn otro rgano, el legislador puede vlidamente regular la manera como se llevar efectivamente ese Registro, es decir, la forma como se harn los asientos correspondientes a los diferentes aspectos de relevancia sobre el estado de las personas. 3. Para ello, bien puede mantener el sistema tradicional o instaurar uno nuevo. Actualmente ha escogido lo primero, segn se ha indicado, por lo que los libros del Registro Civil corresponde llevarlos a la primera autoridad civil de los Municipios, quien deber actuar de conformidad con el Cdigo Civil y la Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente. 4. Como la primera autoridad civil de un Municipio es el Alcalde, de acuerdo con el artculo 174 de la Constitucin, es l quien debe llevar los registros correspondientes, y ya no los Prefectos ni Jefes Civiles, antiguas primeras autoridades de Municipios y parroquias. Ello, sin perjuicio de las reglas para casos especiales que fij el Cdigo Civil. 42

43 5. Esa primera autoridad civil de los municipios, si bien anteriormente tena el control total del Registro Civil, ahora debe actuar slo como colaborador con el rgano que constitucionalmente tiene el poder de centralizacin del Registro: la Comisin de Registro Civil y Electoral, por lo que debe atenerse a lo que, al respecto, dispone la Ley Orgnica del Poder Electoral. 6.En consecuencia, los Estados, quienes los llevaban por medio de Prefectos y Jefes Civiles el Registro Civil, deben entregar los Libros respectivos aqullos que regula el Cdigo Civil- a los Alcaldes, quienes, en lo sucesivo, actuarn de la manera como antes los hacan Prefectos y Jefes Civiles. Ello no excluye, segn lo indicado, la competencia para que otros funcionarios, en los casos expresamente ordenados por la ley, lleven libros especiales, tales como los de matrimonios en Concejos Municipales o ante otros funcionarios habilitados para presenciar esos actos. En todo caso, todos esos Libros pasan a ser centralizados por el Poder Electoral, y no deben ser entregados a los Registros Principales, pues las disposiciones al respecto se encuentran derogadas por la Constitucin. 7. Est parcialmente derogado el artculo 447 del Cdigo Civil, en lo que se refiere al establecimiento de un poder a cargo de los Concejos Municipales respecto del control de los libros de nacimientos, matrimonios y defunciones. De esta manera, no son los Concejos Municipales los que entregarn ahora a los Alcaldes los Libros respectivos. Adems, esos Libros no necesitan ir firmados por el Presidente del Concejo Municipal, que no es otro que el propio Alcalde. En la actualidad los libros deben provenir de la Comisin de Registro Civil y Electoral y estar firmados por su Director. Por supuesto, ello no incluye el caso de los libros que ya estn iniciados, preparados conforme a la normativa previa. 8. Los Alcaldes, recibidos los actuales Libros -que les entregarn los Estados, una vez recuperados de Prefectos y Jefes Civiles-, debern de inmediato poner en conocimiento a la Comisin de Registro Civil y Electoral de toda la informacin contenida en ellos. Esa informacin deber ser procesada por la referida Comisin y mantenerse continuamente actualizada, de manera de que no haya disparidad entre la informacin que reposa en los Libros que llevan los Alcaldes y la que mantiene la Comisin de Registro Civil y Electoral. Esta Sala, en virtud de que el presente fallo fija una interpretacin vinculante de normas constitucionales, ordena publicarlo en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela, por razones de seguridad jurdica, los efectos de la decisin comenzaran a surgir a partir de esa publicacin, con lo que esta Sala reconoce expresamente la validez de los actos registrales realizados con anterioridad por prefectos y jefes civiles.

12. Polica local. La competencia en materia policial es de naturaleza concurrente. La Constitucin atribuye en distintas normas esta competencia a los tres niveles territoriales de gobierno. Corresponde al Poder Nacional en materia policial la competencia en polica nacional, conforme al numeral 6 del artculo 156 de la Constitucin, y organizar un cuerpo uniformado de polica nacional, conforme el numeral 1 del artculo 332 de la Constitucin Nacional. La disposicin transitoria Cuarta, numeral 9 establece que la Asamblea Nacional, dentro del primer ao contado a partir de su instalacin, aprobar una Ley del Cuerpo de Polica Nacional y ordena que en dicha ley se establecer el mecanismo de integracin del Cuerpo Tcnico de Vigilancia de Trnsito y Transporte Terrestre a dicho cuerpo. Al Poder Estadal le han sido atribuidas por la Constitucin la organizacin de la polica y 43

44 la determinacin de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal (artculo 164 numeral 6) Por ltimo, es de la competencia municipal los servicios de prevencin y proteccin vecinal y servicios de polica municipal (artculo 178, numeral 7). Nos referimos aqu exclusivamente a los servicios de proteccin vecinal y los cuerpos de polica, es decir, no a la funcin de polica criminal, ni poltica, ni administrativa, sino a la polica como fuerza encargada de la vigilancia, custodia y proteccin de los ciudadanos y de sus bienes. Es a esta polica a la que se refiere el numeral 6 del artculo 164 de la Constitucin cuando atribuye a los Estados la organizacin de la polica, y la determinacin de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal. La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal establece varias disposiciones que se refieren a esta materia. El literal g del artculo 56 dispone que es competencia propia del Municipio la prevencin y proteccin vecinal y los servicios de polica municipal, conforme a la legislacin nacional aplicable. Luego, el artculo 65 dice que la polica municipal cumplir funciones de polica administrativa, de control de espectculos pblicos, de orden pblico, y de circulacin conforma a la Constitucin y a las leyes. No se refiere la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal a un cuerpo de polica sino a un servicio de polica. Distingamos entonces como lo hace Brewer Caras al comentar la Ley de 1989 (1990) Como actividad reguladora no necesariamente se requiere una fuerza de polica. Por ejemplo, en materia de urbanismo el Municipio debe controlar las actuaciones de las administraciones pblicas y de los particulares; inspeccionar e incluso sancionar a los que realizan actividades que tienen que ver con el orden urbano. Esa es una actividad de polica que no necesariamente requiere un cuerpo de polica. Pero alguna las actividades a las que se refiere el artculo 65 de la Ley si demandan un cuerpo de polica, o las actuaciones careceran del respaldo necesario de una fuerza organizada que imponga, si es necesario, el orden con el uso de la fuerza que le es permitida. Estas son lgicamente las del control de los espectculos pblicos, de la circulacin de vehculos y peatones y el orden pblico, as como las funciones olvidadas en este artculo como son las actividades de prevencin y proteccin vecinal. El Municipio no tiene porqu esperar la sancin de una ley nacional en materia policial, ni mucho menos esperar a que la entidad federal respectiva defina las ramas de este servicio que le corresponden al Municipio, pues ya se encuentra habilitado por las normas anteriormente trascritas. Puede perfectamente crear su Cuerpo de Polica, asignarle responsabilidades entre las cuales puede incorporar tanto aspectos de polica administrativa, turstica, urbanstica, ambiental, escolar, de espectculos pblicos, de orden pblico y por supuesto de prevencin y proteccin vecinal. Luego, una vez que se dicte la legislacin nacional sobre la materia, tendr que adecuar sus normas y procedimientos a las nuevas disposiciones. IV. EL MUNICIPIO Y LAS OTRAS ENTIDADES TERRITORIALES LOCALES. La nueva Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal se refiere al municipio y a dems entidades locales. As lo dice el artculo 5 al establecer la base constitucional y legal de estos entes, y el Ttulo II de la Ley se define as: De los Municipios y otras Entidades Locales. Los dems Captulos se refieren a los tipos de entes locales: Los Municipios, los Distritos Metropolitanos, las Parroquias y las Mancomunidades; y en la categora Otras entidades locales territoriales se incluye en una enumeracin de naturaleza 44

45 enunciativa a la urbanizacin, el barrio, la aldea y el casero. De modo que de acuerdo con la nueva Ley, existe un nmero indefinido de entidades locales territoriales, no obstante que ella se refiere de manera explcita a ocho. Agregaramos una novena, que es la que se conoce con el nombre de Consorcio, que es una especie de Mancomunidad a la que se integran entes centralizados o descentralizados de otros mbitos territoriales. El artculo 19 est mal ubicado al final del Captulo I que se refiere a la creacin, fusin y segregacin de municipios, pues se refiere a los entes locales territoriales distintos al Municipio. A. LOS MUNICIPIOS. Los Municipios son comunidades estables que viven y comparten en un determinado lugar, a las cuales el Estado les reconoce el derecho de resolver los asuntos que le son propios de manera autnoma. La definicin legal est contenida en el artculo 2 que copia parcialmente el artculo 168 de la Constitucin y le incorpora algunos nuevos elementos: El Municipio constituye la unidad poltica primaria de la organizacin nacional de la Repblica, goza de personalidad jurdica y ejerce sus competencias de manera autnoma, conforme a la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley. Sus actuaciones incorporarn la participacin ciudadana de manera efectiva, suficiente y oportuna, en la definicin y ejecucin de la gestin pblica y en el control y evaluacin de sus resultados. La Carta de Autonoma Municipal Iberoamericana reconoce que Los municipios constituyen una sociedad natural, formada por cuerpos vivos, anteriores a la voluntad del Estado, cuya existencia se reconoce en nuestros das como institucin poltico-social de participacin popular, democrtica y autnoma. (1991) Afirmo que la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal de la Repblica Bolivariana de Venezuela le niega de manera injusta a las comunidades la posibilidad de organizarse en Municipios, disminuyendo de esa manera sus derechos democrticos, impidindole las posibilidades de lograr su desarrollo endgeno y sostenible, negndole los recursos financieros que le llegaran mediante transferencias, obstaculizando su desarrollo social y econmico. Es conocido y adems evidente el efecto de progreso que se produce en una comunidad local cuando se le reconoce como Municipio y dota de la institucionalidad estadal que le corresponde.8 Las observaciones realizadas a la definicin constitucional valen para esta definicin legal de Municipio. a) Creacin, fusin y segregacin de municipios. Corresponde a los Estados mediante Ley la potestad de crear Municipios. El procedimiento para la creacin, fusin y segregacin de Municipios est definido en los artculos 6, y del 9 al 16 de la Ley. La Ley le recuerda al legislador estadal que debe respetar los principios de diversidad municipal consagrados en la Constitucin. En la disposicin contenida en el artculo 6, que como puede verse tiene defectos graves de tcnica legislativa, la Ley le ordena a los Consejos Legislativos atender a ese principio en los procesos de formacin de las leyes estadales relativos al rgimen y la organizacin de los municipios, El artculo 6 dice: Los procesos de formacin de las leyes estadales relativos al rgimen y la organizacin de los municipios, y dems entidades locales, atendern a las condiciones peculiares de
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Estudios del CIEPROL demuestran los efectos multiplicadores de la creacin de Municipios. Ver en revista URBANA y en revista Provincia

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46 poblacin: desarrollo econmico, capacidad fiscal, situacin geogrfica, historia, cultura, etnia y otros factores relevantes. El Consejo Legislativo, o sus comisiones, oirn la opinin de los Alcaldes y Alcaldesas, de los concejos municipales, de las juntas parroquiales y de los ciudadanos y ciudadanas, y de sus organizaciones, en la correspondiente jurisdiccin. Para tales fines, debern aplicar los mecanismos apropiados de consulta de acuerdo con la ley. El Consejo Legislativo reglamentar la participacin de los Alcaldes o Alcaldesas. Corresponde en exclusiva a los Consejos Legislativos de los Estados la creacin de Municipios, an en el caso excepcional previsto en el artculo 12 que le reconoce al Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, de manera excepcional y por razones de inters nacional, la iniciativa de proponer la creacin de Municipios de Rgimen Especial. En este caso deben concurrir las siguientes circunstancias: a) Que existan razones de inters nacional relativas al desarrollo fronterizo o exigencias especiales; b) que dichas razones se deriven del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin; c) que sean efectivamente excepcionales. Es el nico caso en el que el Consejo Legislativo puede crear un nuevo Municipio sin que rena los requisitos a que se refiere la Ley en el artculo 10. b) Requisitos. Para la creacin de un Municipio, de acuerdo con el artculo 10 se requiere: Una poblacin asentada de manera estable en un territorio determinado, con vnculos de vecindad permanente. Un centro poblado no menor a la media poblacional de los municipios preexistentes en el estado, excluidos los dos de mayor poblacin. Este requisito deber ser certificado por el Servicio Nacional de Estadstica. En caso de no existir otro Municipio en esa entidad para hacer comparacin, se requerir de una poblacin no menor de diez mil habitantes. Capacidad para generar recursos propios suficientes para atender los gastos de gobierno y administracin general, y proveer la prestacin de los servicios mnimos obligatorios. A los efectos del cumplimiento de este requisito, deber constar en acta la opinin favorable del rgano rector nacional en la materia de presupuesto pblico. Igualmente, deber constar la opinin del Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas. En dicha opinin motivada, se determinarn los efectos socioeconmicos en el o los municipios que resulten segregados.

El procedimiento legislativo obliga a aplicar los mecanismos de consulta apropiados para escuchar la opinin de los Alcaldes y Alcaldesas, concejos municipales, juntas parroquiales, ciudadanos y ciudadanas, organizaciones comunitarias. Adems, el proyecto de ley que propone crear el Municipio o el proyecto de nueva Ley de Divisin Poltico-Territorial debe ser sometido a referendo aprobatorio. El artculo 15 ordena que el referendo ser vlido slo cuando concurre a opinar el 25% de los electores y el voto favorable es superior al 50% de los votos validos consignados. Se trata del nico caso de referendos aprobatorios en Venezuela en los que se exige un mnimo de concurrencia de electores y una votacin distinta a la mayora simple para la validez de la decisin.

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47 El Consejo Legislativo deber tomar en cuenta al dictar la ley municipal del respectivo Estado, el principio de diversidad de regimenes que ordena la Constitucin y los artculos 47 al 51 de la Ley. La Constitucin establece el principio de la diversidad y obliga al legislador a tener en cuenta factores como los sealados, y una trascripcin casi textual el artculo 6 de la Ley rebota a las leyes estadales el mandato constitucional de atender a las condiciones peculiares de poblacin, desarrollo econmico, capacidad fiscal, situacin geogrfica, de historia, cultura y otros factores relevantes. Antes que disponer sobre la diversidad de regmenes, la Ley disea un solo modelo, con la nica diferencia del nmero de concejales. El artculo 47 de la Ley consagra una vez ms el principio de la diversidad municipal al repetir de manera casi textual lo ya dispuesto por la Constitucin, limitndose a ordenarle a los Consejos Legislativos y a los Concejos municipales el respeto a dicho principio cuando dispone que La legislacin municipal que desarrollen los Consejos Legislativos y los Concejos municipales deber establecer diferentes regmenes para la organizacin, gobierno y administracin de los municipios En cuanto a la organizacin de los municipios indgenas tampoco agrega nada a lo dispuesto en la Constitucin. El mandato constitucional y el que prev la Ley en el artculo 6 queda anulado por lo dispuesto en el artculo 10 de la referida Ley, que consagra una falacia mantenida desde la legislacin municipal de 1979. La exigencia de un nmero mnimo de habitantes para la creacin de Municipios ha sido contraria a la experiencia nacional, pues desde 1979 ha sido letra muerta porque ha sido contradicha por la realidad al existir algunos municipios que no han reunido los requisitos de poblacin mnima. Esta circunstancia se atenuaba con la disposicin de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1989 contenida en el Ordinal 1 del artculo 18 que dispona, para la creacin de un Municipio una poblacin no menor de diez mil (10.000) habitantes, o la existencia de un grupo social asentado establemente con vnculos de vecindad permanente. Esta disposicin existe en la Ley que se comenta, como es natural, pero adems exige el mnimo poblacional como un requisito independiente. El artculo 6 le exige a una comunidad local tener capacidad fiscal, demanda que comentaremos ms adelante. Y el artculo 10 establece otros requisitos entre ellos Un centro poblado no menor a la media poblacional de los municipios preexistentes en el estado, excluidos los dos de mayor poblacin. Este requisito deber ser certificado por el servicio nacional de estadstica. En caso de no existir otro municipio en esa entidad para hacer comparacin, se requerir de una poblacin no menor de diez mil (10.000) habitantes; Esta disposicin absurda impone dos requisitos: Primero, que el centro poblado tenga una cantidad de habitantes no menor a la media poblacional de los municipios preexistentes excluidos los dos de mayor poblacin. Cuando no existan trminos de comparacin, el lmite mnimo es de diez mil habitantes. Segundo, que exista una certificacin del Servicio Nacional de Estadstica, es decir, la ingerencia indebida de un ente nacional. Si este criterio es aplicado a los Municipios existentes, el nmero de Municipios en Venezuela por debajo del promedio establecido es de 189, lo que significa que quedara reducido a 146 Municipios. 9 La disposicin transitoria de la Ley contenida en el artculo 286 dice: Los Consejos Legislativos procedern en el lapso de un ao, a sancionar las disposiciones legales para la adecuacin de las previsiones sobre el rgimen municipal y la divisin poltico territorial en su jurisdiccin a las normas dispuestas en esta Ley; as mismo, los municipios debern adecuar progresivamente su ordenamiento normativo propio, dentro del ao siguiente a la entrada en vigencia de la presente Ley, dndole
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Clculos propios elaborado por el equipo de investigadores del CIEPROL

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48 prioridad a la ordenanza donde se desarrollen los mecanismos de participacin ciudadana.; Venezuela tiene una gran cantidad de pueblos asentados a lo largo y ancho de nuestro territorio muchos de ellos pequeos, con poca poblacin, condenados al abandono y a la miseria. Si los venezolanos les reconocemos como Municipio y le damos herramientas polticas y econmicas que impulsen su desarrollo, est comprobado que logran salir de la situacin de postracin y alcanzar mejores niveles de vida. Baste para comprobar esta afirmacin dos ejemplos: Pueblo Llano y Santo Domingo eran dos pueblos muy pobres sometidos el primero a la jurisdiccin de Timotes, y el segundo a Mucuches; Zea y San Simn por su parte eran pueblos miserables. Hoy esas cuatro poblaciones lucen mucho mejor, sus pobladores han visto mejorar sus condiciones de vida gracias a las inversiones realizadas por su elevacin a Municipio, les llega el Situado Municipal y los dineros del FIDES y de LAEE; En contraste, poblaciones como Las Piedras, aledaa a Pueblo Llano y a Santo Domingo, o Meza Bolvar, cercana a Zea y San Simn, no logran avanzar. Los efectos de la elevacin de un poblado a capital municipal son evidentes y estn comprobados en los estudios realizados por los investigadores del CIEPROL, Unidad Acadmica de la Universidad de Los Andes. Veamos el asunto de otra manera: Un centro poblado asentado de manera permanente y que haya generado relaciones de vecindad tiene derecho al Municipio, es decir, al autogobierno. Eso s significa acercar el poder al pueblo, porque el Municipio es un poder. No debe haber lmite el nmero de habitantes para reconocerle a un territorio su derecho a Municipio, que repito es un derecho de toda comunidad asentada en un territorio, con lazos de vecindad permanente. Una de las polticas territoriales definidas por la globalizacin y la lugarizacin es la municipalizacin, que es el reconocimiento a los lugares de autonoma poltica para atender los asuntos propios. Unas polticas que revierten el proceso de concentracin tpico de la etapa de consolidacin y madurez de los Estados Nacionales, para volver sobre la secular institucin del Municipio, de modo que estos cuenten con una renovada y modernizada estructura institucional, gente capaz, recursos financieros suficientes, y marcos para la negociacin intergubernamental. La reingeniera de lo local estimula la participacin, fomenta el pluralismo y la diversidad, promueve los valores regionales y locales, desarrolla las economas provinciales y municipales, impulsa el liderazgo local, incentiva la capacitacin de la gente y con ello la innovacin, el espritu emprendedor y las habilidades de gestin; adems, estimula el desarrollo de la comunidad cvica, ciudadana, la organizacin de la sociedad civil y su participacin en los asuntos pblicos. En fin, el Municipio se revaloriza por la lugarizacin y se constituye en una estructura que tiene la ptina respetuosa de los aos y la frescura de los nuevos tiempos de la postmodernidad. Es el Municipio la institucin de la libertad, de la diversidad y de la tolerancia. El principio de la diversidad municipal obliga al diseo de estructuras gubernamentales adecuadas, definidas con arreglo a las particularidades y demandas locales que, con respeto de la naturaleza del gobierno municipal, se acomode a los valores del lugar como la cultura, la historia, las tradiciones, la topografa, el tamao, la composicin de la poblacin y las condiciones econmicas. As no slo ser el gobierno apropiado a las caractersticas del lugar, sino que estimular esa diferenciacin, esa identidad, esos valores propios que le dan singularidad a esa comunidad en un mundo global que tienen enormes fuerzas homogeneizadoras. Como lo seala Yordi Borja (2004), el Municipio es tambin un derecho: el derecho a un gobierno de cercana, prximo, suyo, donde unos vecinos que se conocen y tratan asumen la funcin poltica de ejercer la administracin de los asuntos propios de la vida local. Se trata de una instancia de poder, con autonoma, recursos institucionales, financieros y competencias especficas, que delibere y decida sobre los intereses locales, 48

49 que defina polticas pblicas y las promueva y defienda ante las dems instancias pblicas y privadas, que se ocupe de la generacin o profundizacin de la identidad, de la coherencia del gentilicio, de la promocin y revalorizacin de los valores identitarios. Las comunidades, por pequeas que sean, deben tener un poder que cohesione y le de sentido a las aspiraciones colectivas, asuma el desarrollo local como un desafo y se imponga metas de corto, mediano y largo plazo. De modo que el Municipio es tambin un derecho colectivo o difuso, para ponerlo en trminos del Derecho Constitucional. Estas ideas de Jordi Borja fueron asumidas en el Forum Barcelona 2004 10, al recogerse en el documento titulado: Carta de Derechos Humanos Emergentes. que se inspira en el espritu y principios de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 y en instrumentos internacionales y regionales adoptados hasta el ao 2004 por la comunidad internacional; y recoge y ratifica los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia y la indispensable articulacin entre derechos humanos, paz, desarrollo y democracia. (2004). Adems, se fundamenta en el reconocimiento de valores, unos ya reconocidos desde hace aos, como la vida, la libertad, la igualdad, la paz y la solidaridad; y otros nuevos como la convivencia y el conocimiento. El Artculo 7 de la Declaracin se refiere al Derecho a la democracia participativa. Todos los seres humanos y los pueblos en que se integran tienen derecho a participar activamente en los asuntos pblicos y a disfrutar de una administracin democrtica en todos los niveles de gobierno. Este enunciado se desagrega en otros 12 derechos, todos importantes para la argumentacin de la hiptesis sostenida en este trabajo; pero por razones de sntesis, destaco los siguientes: El derecho a la ciudad, que asegura que todo ser humano y los pueblos en que se integran encuentren en la ciudad las condiciones para su plena realizacin poltica, econmica, social, cultural y ecolgica. El derecho a ser consultado, que garantiza que el derecho de todos los seres humanos a ser consultados colectivamente en las decisiones que les afecten. El derecho a la participacin, que implica el derecho de toda persona y de los pueblos en que se integran a participar, mediante cauces giles y eficaces, en la adopcin y control de decisiones pblicas en las materias que les conciernan, as como a impugnar ante los tribunales aquellas decisiones respecto de las que aleguen un derecho o un inters directo o indirecto como fundamento de su legitimacin. El derecho al espacio pblico y a la monumentalidad, que supone el derecho a un entorno urbano articulado por un sistema de espacios pblicos y dotados de elementos de monumentalidad que les den visibilidad e identidad. El derecho a la belleza, de manera que el espacio urbano incorpore una dimensin esttica y un urbanismo armonioso y sostenible como prueba de la calidad urbana. El derecho a la identidad colectiva en la ciudad, que significa el derecho a una organizacin interna del espacio urbano que facilite la cohesin sociocultural de las comunidades. El derecho a la movilidad y a la accesibilidad, pues toda persona tiene derecho a un trfico ordenado y respetuoso con el medio ambiente y a moverse con facilidad por la ciudad metropolitana. Toda persona discapacitada tiene derecho a que se facilite su movilidad y a la supresin de todas las barreras arquitectnicas. El derecho a la conversin de la ciudad marginal en ciudad de ciudadana, que implica el derecho de toda persona a habitar en zonas urbanas de calidad, con carcter de centralidad. El derecho a un gobierno local de proximidad, que en las regiones ms urbanizadas, puede tener una dimensin plurimunicipal o metropolitana. En efecto, si una de las exigencias modernas es la incorporacin de la gente a los procesos de toma de las decisiones que le afectan, esto es slo posible mediante los
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Estos documentos se encuentran en el sitio www.forumbarcelona2004.com

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50 mecanismos locales. Por ello este marco se busca la creacin de giles y novedosas frmulas institucionales de participacin y de concertacin de polticas pblicas. La municipalizacin fomenta la diversidad y el pluralismo. Como escuela de la democracia forma nuevos liderazgos en todos los rdenes, tanto polticos como sociales, empresariales, pues al elevar la calidad y la cantidad de las decisiones que se toman en el mbito local obliga a la capacitacin de los funcionarios, a su responsabilidad frente a los ciudadanos, a mejorar sus habilidades para administrar, concertar y negociar asuntos de diversa naturaleza. El artculo 10 que establece las condiciones y requisitos para la creacin de un Municipio repite un principio establecido en las leyes anteriores, es absolutamente contradictorio con nuestra realidad, que es el de la exigencia para la creacin de un Municipio de capacidad para generar recursos propios suficientes para atender los gastos de gobierno y administracin, y proveer la prestacin de los servicios mnimos obligatorios. La verdad es que de nuestros 335 Municipios, no ms de 60 estn en capacidad de generar recursos propios suficientes, por varias razones: 1. Porque son muy pobres y donde hay mucha pobreza no hay base tributaria suficiente; 2. Porque el gobierno municipal venezolano es de los ms costosos del mundo al hacer depender los sueldos de parmetros nacionales descontextualizados, los concejales disfrazar las dietas y convertirlas en sueldos y fijarse viticos y bonos desproporcionados a la economa local; 3. Porque la burocracia municipal es innecesariamente frondosa al obligarlos a tener cargos intiles, como que todos tengan sndico, secretario, contralor, cronista, institutos y otros entes, a ms de la prctica de nombrar comisionados, directores generales y otras cargas que hacen insostenible el Municipio. Las razones 1) y 3) hacen que sea imposible pagar las cargas burocrticas con los ingresos propios, y se recurre al Situado Municipal y a las otras transferencias, con lo que para gastos de inversin y de prestacin de servicios no queda nada o muy poco; 4. Porque la cultura tributaria de los venezolanos es muy dbil y hay que hacer grandes esfuerzos para mejorarla, y esta Ley podra haber contribuido a ello. En la Exposicin de Motivos se hace referencia al principio de la suficiencia econmica o suficiencia financiera, pero al redactar el numeral 3 del artculo 10 se abandona este principio y vuelve a caer en el de la capacidad para generar recursos propios suficientes para atender los gastos de gobierno y administracin, y proveer la prestacin de los servicios mnimos obligatorios. Lo correcto habra sido incorporar a la Ley el principio de suficiencia financiera y el de corresponsabilidad fiscal. Christi Rangel (2003) explica estos principios de manera detallada cuando afirma que la suficiencia financiera debe interpretarse como la capacidad del sistema financiero local en su conjunto (incluyendo tributos, transferencias y otros ingresos), de aportar recursos suficientes para cumplir los compromisos de gasto que la legislacin le atribuye. Es obligacin del Estado promover la equidad fiscal vertical ya que el gobierno nacional aglutina los recursos y los gobiernos locales tienen las competencias. Tambin es una realidad que por razones geogrficas, demogrficas, de equipamiento e infraestructura y de diferenciacin entre individuos, existen pocos municipios ricos y muchos municipios pobres, situacin que atenta contra la equidad horizontal entre gobiernos de un mismo nivel-. El modelo de Municipio que se asuma debe complementar las finanzas locales mediante transferencias que garanticen niveles mnimos de provisin de bienes pblicos locales considerados como bienes preferentes. La corresponsabilidad fiscal es complemento 50

51 ineludible del principio de suficiencia financiera, ya que an cuando el gobierno nacional trate de atenuar los desequilibrios financieros verticales y horizontales, debe existir el compromiso por parte de cada autoridad local de maximizar el potencial recaudatorio que tenga. As fortalece su autonoma, materializa la idea de acercar la Administracin al administrado, permite una mejor perceptibilidad a los ciudadanos sobre los beneficios y costos de la actuacin pblica, estimula el control poltico, la rendicin de cuentas y el ejercicio democrtico. b) Iniciativa. La iniciativa para la creacin, fusin o segregacin de un nuevo Municipio, de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 12 y 14 de la Ley corresponde: A los electores residentes en el territorio afectado, en un nmero no menor del quince por ciento de los inscritos en el Registro Electoral Permanente. Al Consejo Legislativo, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes. A los Consejos Municipales que estn comprendidos en el territorio afectado, mediante acuerdo de las dos terceras partes. Al gobernador de la entidad respectiva, con la aprobacin de las dos terceras partes, con la aprobacin de las dos terceras partes de los integrantes del Consejo Legislativo. A los Alcaldes o Alcaldesas de los Municipios a los que pertenezca el territorio afectado, con la anuencia de los Consejos Locales de Planificacin Pblica. Al Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, en caso de inters nacional.

Pareciera que existe una confusin en la redaccin del artculo 14 cuando exige una mayora calificada de las dos terceras partes para la validez de la iniciativa de creacin, fusin o segregacin de Municipios, incluso cuando la iniciativa es del Gobernador del Estado. Dicha mayora debiera exigirse slo cuando efectivamente se va a tomar la decisin de crear, fusionar o segregar el nuevo ente y no para la sola iniciativa o propuesta. En caso de creacin de un Municipio Indgena, la iniciativa le corresponde a los pueblos, comunidades u organizaciones indgenas quienes deben presentar la solicitud ante el respectivo Consejo Legislativo. Cuando se trate de la creacin de Municipios de rgimen especial por razones de inters nacional, bien en zonas fronterizas o por exigencias especiales a criterio del Ejecutivo Nacional, se requiere que dicha demanda se encuentre contenida en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. En tales casos, el Presidente en Consejo de Ministros har la propuesta al correspondiente Consejo Legislativo, y le corresponde a este cuerpo la creacin del nuevo Municipio aunque no rena los requisitos mnimos establecidos.

B) LOS DISTRITOS METROPOLITANOS. El Distrito Metropolitano es una entidad territorial de naturaleza local o municipal que atiende los asuntos propios de un rea metropolitana, cuando en ella concurren dos o ms Municipios. Se trata de la existencia de un conjunto urbano con relaciones econmicas, sociales y fsicas caractersticas de un rea metropolitana. No establece la 51

52 Ley un mnimo de poblacin como lo haca el artculo 24 de la Ley derogada, en el cual se defina ms de 250.000 habitantes. Se entiende por rea metropolitana a un gran centro urbano y reas contiguas y que forman una unidad territorial, social y econmica integrada y reconocida. Un ejemplo de rea metropolitana evidente en Venezuela es la que forman Barcelona, Puerto La Cruz, Lecheras y Guanta Las reas metropolitanas demandan un gobierno nico que atienda los asuntos propios metropolitanos sin desconocer los asuntos que deben ser atendidos por los gobiernos de proximidad. stos son ms espacios para la democracia, mientras que un Distrito Metropolitano es un ente que sin desconocer su naturaleza democrtica, tiene una especial vocacin para prestar servicios. La denominacin de Distrito Metropolitano adoptado y no de Municipio Metropolitano es una demostracin de que su creacin responde ms a necesidades tcnicas que polticas, mucho ms cuando el artculo 20 de la Ley exige para su creacin la existencia previa de experiencias mancomunitarias de al menos dos perodos municipales continuos. a) Creacin. La iniciativa para la creacin de un Distrito Metropolitano, de conformidad con el artculo 21 corresponde: 1. Al quince por ciento (15%), por lo menos, de los vecinos inscritos en el Registro Electoral de los municipios afectados. 2. A los Alcaldes o Alcaldesas de los respectivos municipios, con acuerdo de los concejos municipales correspondientes, aprobado por las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes. 3. A los concejos municipales respectivos, mediante acuerdo aprobado por las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes. 4. Al Gobernador o Gobernadora del estado, con acuerdo del Consejo Legislativo aprobado por las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes. 5. Al Consejo Legislativo, aprobada por las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes.

6. Cuando se trate de municipios pertenecientes a varias entidades federales, la iniciativa tambin podr tomarse con el apoyo de la mayora de los diputados y diputadas de la Asamblea Nacional, electos o electas en cada una de las respectivas entidades federales. El numeral 6 es extrao porque seala que, cuando los municipios involucrados en lo que sera el Distrito Metropolitano pertenezcan a varios Estados, la iniciativa podr tomarse con el apoyo de la mayora de los diputados de la Asamblea nacional, electos por las respectivas entidades federales. La norma no le otorga poder de iniciativa a los diputados; lo que dice es que la mayora de ellos pueden apoyar una iniciativa. La pregunta es Quien tiene la iniciativa en este caso? A quienes se refiere los numerales del 1 al 5? Se trata de una norma inocua e incluso absurda, o de un error? La creacin del Distrito Metropolitano se realiza mediante Ley, nacional en el caso de municipios pertenecientes a distintos Estados, o estadal en caso que los municipios pertenezcan a un mismo Estado. 52

53 b) Requisitos Para la creacin de un Distrito Metropolitano se requiere: 1. Dos o ms municipios conurbados que forman un rea Metropolitana; 2. Experiencia comn de mancomunidades de al menos dos perodos municipales continuos, es decir, de ocho aos; 3. Presentacin de la iniciativa dentro de los dos primeros aos del perodo municipal; 4. Informe tcnico de viabilidad del Distrito Metropolitano propuesto; 5. Aprobacin de la consulta popular; 6. Publicacin de la Ley de creacin con un ao de anticipacin a la eleccin de las nuevas autoridades distritales. El referendo aprobatorio que debe realizarse dentro del proceso de creacin de un Distrito Metropolitano, y para que proceda su creacin debe contar con la participacin de al menos el 25% de los electores inscritos en el Registro Electoral y el voto favorable de al menos el 50% de los votantes. La Ley de creacin del Distrito Metropolitano debe establecer la jurisdiccin territorial que comprende, sus competencias, los ingresos, su rgimen de gobierno y administracin, la denominacin y estructura de su autoridad ejecutiva, la integracin del rgano legislativo deliberante y los dems asuntos que permitan su definicin y buen funcionamiento. Una norma centralista y que choca contra el principio autonmico de los Distritos Metropolitanos es la contenida en el artculo 24 que incorpora al Consejo Metropolitano a un representante del Poder Nacional, con voz, que debe ser solicitado al organismo nacional de desarrollo de la jurisdiccin del Distrito Metropolitano. C) LAS MANCOMUNIDADES El rgimen de las mancomunidades en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal es semejante al que estableca la Ley derogada. Se trata de una figura asociativa de Derecho Pblico, dotada de personalidad jurdica, creada mediante acuerdo de dos o ms municipios con el objeto de gestionar materias de la competencia municipal cuya atencin conviene hacerla en forma conjunta. Se pueden crear mancomunidades para prestar servicios pblicos, realizar actividades propias de la administracin o atender otras necesidades o demandas, pero no se pueden crear para que asuman la totalidad de las materias ni funciones. No se requiere que los municipios sean colindantes, pues es posible la existencia de intereses comunes entre municipios distantes. La Ley se refiere a dos tipos de mancomunidades: las de vocacin nica, creadas para atender una sola materia; y mancomunidades con vocacin mltiple, para atender varios asuntos.

Tambin es posible la creacin de figuras asociativas con entes pblicos territoriales para la atencin de determinadas competencias. Este tipo de formas asociativas reciben el nombre de consorcio en otras legislaciones, como en Espaa. Los requisitos para la creacin de una mancomunidad son: 1. Un Acuerdo entre dos o ms municipios; 2. Una materia, servicio o funcin determinada que atender; 53

54 3. Un estatuto que defina su estructura, rganos de gobierno, y atender; 4. Estar previsto en el Plan de Desarrollo de cada Municipio. materia que

Los contenidos del estatuto mancomunitario est determinado en el artculo 43 de la Ley y se refieren al nombre, objeto, tiempo de vigencia, aportes de los entes que la constituyen y mecanismos que aseguren el cumplimiento de esta obligacin, rganos de direccin y administracin, y mecanismos de control. D) LAS PARROQUIAS. El rgimen parroquial establecido en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal difiere en poco del establecido en la Ley derogada. Siguen siendo demarcaciones territoriales creadas para desconcentrar la gestin de las materias que son competencia municipal, promover la participacin de los vecinos y alcanzar mejoras en la prestacin de los servicios pblicos. Las parroquias pueden ser de dos tipos: Urbanas, cuando su territorio est comprendido dentro de la poligonal urbana fijada por el Estado y definido en el Plan de Desarrollo Urbano Local. La no urbana, y se cuida la Ley de no decir rural, tiene su territorio fuera de la poligonal fijada en el Plan. Dado que resultar muy difcil crear nuevos Municipios, la alternativa que ofrece la Ley es la creacin de parroquias y de otros entes locales que faciliten la atencin de los asuntos propios de la vida local por los propios vecinos. No obstante esta intencin, tambin la Ley crea requisitos que enervan la creacin de parroquias. No debiera existir un rgimen parroquial uniforme, toda vez que existe el principio de la diversidad municipal, y su consagracin explcita en el nivel parroquial en el artculo 31 de la Ley que ordena definir su organizacin, funciones, atribuciones y recursos sobre la base de las caractersticas sociolgicas, culturales y econmicas del asentamiento. No obstante estos principios, la propia Ley los viola al disponer que todas las parroquias tengan un rgano de gestin integrado por cinco miembros con sus respectivos suplentes en caso de parroquias urbanas, y tres tambin con sus suplentes en caso de parroquias no urbanas. Pero pese a esta norma homologadora, tiene el Concejo Municipal la posibilidad de definir regmenes parroquiales apropiados a las realidades locales, mediante el diseo de formas diferenciadas de organizacin, atribucin de funciones y asignacin de actividades particularizadas. Ello significa que no debieran producirse ordenanzas para establecer un rgimen parroquial comn, ni tampoco dividirse el territorio municipal en parroquias, sino ir a la creacin individualizada y diferenciada de cada parroquia, de modo que su creacin responda ciertamente a las necesidades de las comunidades y no a la lamentable tendencia de crear entes slo para satisfacer apetitos burocrticos o financiar agentes partidistas. El rgimen parroquial comn, as como el aplicable a las dems entidades locales debe establecerse en la Ley estadal, que debe respetar el principio de la diversidad local. La parroquia puede gestionar servicios, asumir tareas administrativas, emprender obras, supervisar y controlar, promover la participacin ciudadana y realizar otras tareas de acuerdo con la Ordenanza que la crea. Los artculos 35 y 37 se refieren a estos asuntos. Este ltimo seala lo siguiente: Artculo 37. La parroquia tendr atribuida facultad expresa para gestionar los asuntos y procesos siguientes: 54

55 1. Servir como centro de informacin, produccin y promocin de procesos participativos para la identificacin de prioridades presupuestarias. 2. Promover los principios de corresponsabilidad, protagonismo y participacin ciudadana en la gestin pblica municipal. 3. Promover los servicios y el principio de corresponsabilidad en lo atinente a la seguridad ciudadana, la proteccin civil y la defensa integral de la Repblica. 4. Promover los servicios y polticas dirigidos a la infancia, a la adolescencia, a la tercera edad y a las personas con discapacidad. 5. Promover, organizar, coordinar, supervisar y llevar a cabo los procesos electorales para la eleccin de los jueces de paz. 6. Promover procesos comunitarios de contralora social. 7. Proteger el ambiente y fortalecer las reas de los parques naturales, en coordinacin con el ente responsable del parque y conforme a las pautas que le sealen las autoridades del Municipio. 8. Velar por el cumplimiento de la limpieza urbana y aseo domiciliario. 9. Supervisar los servicios de agua potable, electricidad y gas domstico. 10. Coadyuvar en el cuidado y mantenimiento de plazas, parques y jardines en la parroquia. 11. Inspeccionar la prestacin del servicio de transporte pblico de pasajeros. 12. El Presidente de la Junta Parroquial podr celebrar los matrimonios y llevar el registro de stos, dentro del mbito territorial correspondiente, de conformidad con los parmetros establecidos en el Cdigo Civil. 13. Auspiciar y promover la masificacin deportiva. 14. Auspiciar y promover las actividades culturales que integren a la comunidad. 15. Coadyuvar con las administraciones tributarias locales en la gestin de los tributos, a los efectos de garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y dems deberes formales. 16. Respaldar a la Sala Tcnica del Consejo Local de Planificacin Pblica en la elaboracin del censo social municipal, conjuntamente con la participacin de las organizaciones vecinales y la sociedad organizada. 17. Apoyar al Consejo Local de Planificacin Pblica, en la creacin en el mbito de su jurisdiccin, de la Red de Consejos Comunales y Parroquiales por sector o vecinal, determinado en la ordenanza respectiva. 18. Cooperar en la supervisin de la realizacin de espectculos pblicos, de conformidad con lo dispuesto en la ordenanza respectiva. 55

56 19. Cooperar con las autoridades locales correspondientes en la gestin de los servicios de cementerio y mercados municipales y recaudar los derechos fiscales y tasas previstos en la ordenanza respectiva, cuando se trate de parroquias no urbanas. 20. Tramitar las solicitudes de particulares referentes a parcelas de terrenos municipales y a los servicios sociales. 21. Las dems que le sean delegadas por el Alcalde o Alcaldesa, de conformidad con los instrumentos jurdicos municipales. a) Creacin La Ley derogada le atribua al ente legislativo estadal la potestad de crear parroquias. Con el nuevo rgimen esta potestad pasa al Concejo Municipal, tal como lo establece el artculo 31. La iniciativa para la creacin de una nueva parroquia corresponde: en forma alternativa: 1. A los ciudadanos y ciudadanas inscritas en el Registro Electoral, en un nmero no menor al quince por ciento (15%) de residentes en el territorio municipal que servir de base a la entidad local, mediante solicitud escrita al Concejo Municipal. 2. 3. Al Alcalde o Alcaldesa mediante solicitud razonada ante el Concejo Municipal. Al Concejo Municipal, mediante acuerdo razonado de la mayora de sus integrantes.

Como la iniciativa es alternativa, significa que la de los ciudadanos impide que se introduzca una iniciativa del Alcalde, y la de ste una del Concejo Municipal. Los requisitos para la creacin de una parroquia son los siguientes: 1. Una poblacin asentada de manera permanente en un territorio determinado; 2. Un nmero de habitantes no inferior al que determine el Consejo Legislativo en la Ley que dicte sobre la materia municipal o sobre la divisin poltico-territorial; 3. Si es urbana, la existencia de un Plan de Desarrollo Urbano Local debidamente sancionado y publicado. Si es no urbana, la existencia de lineamientos de ordenacin y ocupacin del territorio, que debern encontrarse en los Planes de Ordenacin del Territorio o en los Esquemas Sumario de Ordenacin. 4. Red social conformada por organizaciones comunitarias electas en forma democrtica y debidamente registradas ante los entes municipales que corresponda; 5. Estructura social de actuacin para el desarrollo de la justicia de paz; 6. Organizacin de los servicios pblicos bsicos; 7. Catastro. En cuanto a su creacin, se hace mediante Ordenanza, sancionada con una votacin calificada de al menos las partes de los concejales, con especificacin detallada de las atribuciones, actividades y funciones que le puedan ser delegadas; el rgano del Ejecutivo Municipal que ejercer las funciones de supervisin; los recursos humanos, materiales y financieros que se le asignen; la determinacin de los ingresos propios municipales que tendr carcter de ingreso de la parroquia. Esta ltima previsin significa que es posible la asignacin de un determinado porcentaje del Situado Municipal a una parroquia, o la de 56

57 porcentajes de otras transferencias condicionadas, o la asignacin de cuotas o porcentajes de la recaudacin parroquial todo segn las tareas que le hayan sido encomendadas. La Ley dispone en el artculo 19 que estos supuestos que se refieren tanto a las condiciones para la creacin de estos entes locales como a los recursos que se le asignen debern ser considerados en una ley estadal. E) OTRAS ENTIDADES LOCALES. La Ley se refiere en los artculos 19, 30, 31, 32, 33, 34 y 39 a las parroquias y a otras entidades locales. Se trata de una materia novedosa en la legislacin municipal, aunque en la historia municipal venezolana se conocan desde la creacin de los primeros municipios espaoles la categorizacin de diversos asentamientos o demarcaciones, como las villas, los pueblos, las aldeas y los caseros. Lo novedoso est en que ahora se incorporan demarcaciones urbanas que adems pueden asumir, como las parroquias, determinadas funciones. Estas otras entidades locales segn el artculo 19 son: la urbanizacin, el barrio, la aldea y el casero. La Ley estadal tendr que definir que se entiende por cada una de estas entidades y establecer algunas lneas comunes para su reconocimiento como demarcaciones territoriales con vocacin para servir de entes desconcentradotes de la gestin local, prestar servicios y realizar tareas determinadas. La Ley excluye esta categora de entes locales del artculo 37 que se refiere a las facultades de gestin de asuntos y procesos que expresamente deben tener las parroquias, con lo cual se infiere que no todos los asuntos que puede atender una parroquia lo puede hacer cualquiera de estos otros entes. Es de suponer que lo que se quiere es que en este nivel se atiendan de manera especfica algunos asuntos que sern determinados con precisin en las ordenanzas. Como para la creacin de parroquias, se requiere el cumplimiento de un trmite y llenar determinados requisitos, que son los detallados en el artculo 33 antes trascrito en forma parcial. En esta materia tienen los Consejos Legislativos y los Concejos municipales una buena oportunidad para la imaginacin. Para precisar los conceptos de urbanizacin, barrio, aldea y casero, tenemos que recurrir a la geografa y a algunos documentos oficiales. Por urbanizacin se entiende un ncleo residencial urbanizado, con sus pertenencias de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola. Creo que no existen dudas de que se trata de un espacio urbano, en una ciudad, que est construido debidamente, con sus permisos en regla, servicios pblicos y domiciliarios, espacios pblicos y dems condiciones exigidas por las normas urbansticas, donde el uso es fundamentalmente residencial, unifamiliar o multifamiliar. Pueden existir urbanizaciones en zonas periurbanas. Por barrio, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola, es "Cada una de las partes en que se dividen los pueblos grandes o sus distritos". En geografa urbana se le llama "barrios" a los distintos espacios de una ciudad con usos del suelo muy caractersticos: barrios de comercio y oficias, barrios industriales, barrios residenciales, etc. Es evidente que la Ley no se refiere a esta acepcin. En Venezuela el trmino barrio corresponde a un concepto es ms o menos similar a lo que significa "favela" en Brasil, "pueblos jvenes" en Per, "callampas" en Chile (barrios que se formas con casas que naces como "hongos" tipo callampas). Cuando se dice barrio en Venezuela nos referimos por lo general a espacios urbanos con ranchos o casas improvisadas, sin urbanismo o con un urbanismo muy pobre. Tambin se dice "barrio de ranchos" para diferenciarlos e los barrios tradicionales. Los conceptos de aldea y casero son mucho ms fciles de precisar: Aldea es un "Pueblo de corto vecindario y, por lo comn, sin jurisdiccin propia" segn del Diccionario. 57

58 Podemos afirmar que aldea es un pequeo centro poblado, es decir, un grupo de casas con una cierta cercana, alguna calle, algunos servicios comunes. Casero es un "Conjunto de casas que no llegan a constituir un pueblo" segn del Diccionario. Son casas dispersas que conforman una cierta unidad de vecindad, pero no forman un conjunto de elementos cercanos. El Censo tiene las siguientes definiciones, que pueden ser tiles: Centro poblado es todo lugar o sitio del territorio venezolano, donde se encuentren tres o ms viviendas, no separadas entre s por ms de 500 metros. Pueden ser chozas, campamentos, caneyes, casas o quintas, siempre que sean reconocidos por un nombre particular con linderos o lmites que los separen de otros centros poblados prximos. Por segmento entiende un rea geogrfica definida con fines de organizacin del trabajo de empadronamiento en los centros poblados con 120 viviendas o ms. Estos centros poblados estn conformados por 200 viviendas, en promedio, separadas entre s por lmites naturales o culturales, y constituyen el rea urbana operativa de una parroquia. Sector es un rea geogrfica definida con fines de organizacin del trabajo de empadronamiento, con un tamao promedio de 100 viviendas. Estn conformados por viviendas aisladas (poblacin diseminada) y centros poblados con menos de 120 viviendas. Constituyen el rea rural operativa de una parroquia y su conformacin va a depender del grado de concentracin o dispersin en que se encuentren las viviendas, de las facilidades de transporte y accesibilidad que existan en la zona, as como de la posibilidad de establecer adecuados elementos de referencia para la demarcacin de sus lmites. rea Urbana y Rural: Con el objetivo de presentar y analizar los resultados del Censo y de otras operaciones estadsticas, en el INE se han adoptado las siguientes definiciones: rea Urbana es un conjunto de centros poblados con 2.500 o ms habitantes definida en cualquier nivel de la divisin Poltico-Territorial del Pas. rea Rural es un conjunto de centros poblados con menos de 2.500 habitantes definida en cualquier nivel de la divisin Poltico-Territorial del pas. V. LA ORGANIZACIN DEL PODER PBLICO MUNICIPAL A) Principios generales La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal regula en el Ttulo IV la organizacin del Poder Pblico Municipal, y establece unos principios generales en el Captulo I. El artculo 75 dice lo siguiente: El Poder Pblico Municipal se ejerce a travs de cuatro funciones: la funcin ejecutiva, desarrollada por el Alcalde o Alcaldesa a quien corresponde el gobierno y la administracin; la funcin deliberante que corresponde al Concejo Municipal, integrado por concejales y concejalas. La funcin de control fiscal corresponder a la Contralora Municipal, en los trminos establecidos en la ley y su ordenanza. Y la funcin de planificacin, que ser ejercida en corresponsabilidad con el Consejo Local de Planificacin Pblica. Los rganos del poder pblico municipal, en el ejercicio de sus funciones incorporarn la participacin ciudadana en el proceso de definicin y ejecucin de la gestin pblica y en el control y evaluacin de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, para lo cual debern crear los mecanismos que la garanticen. Olvid el legislador la funcin jurisdiccional que la ejerce el Municipio mediante los jueces de paz, y confundi la funcin legislativa con la tcnica deliberante propia de esa funcin de legislacin. Cuando se refiere a la funcin de planificacin dice que se ejercer en corresponsabilidad con el Consejo Local de Planificacin Pblica. La ejercer quien? 58

59 Hay aqu otro error que crea confusin. Al separar las funciones, separa los poderes y asigna funciones a poderes separados, con excepcin de la funcin de planificacin, en la que participan tambin el Legislativo y el Ejecutivo. La Ley dispone la aplicacin de los principios constitucionales y de las leyes respectivas relativas a la administracin municipal. Los principios constitucionales estn establecidos en las secciones segunda y tercera del Captulo I del Ttulo IV Del Poder Pblico. De estos destacan los principios establecidos en el artculo 141 que dispone que la Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad, sometimiento a la ley y al derecho. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica rige para la administracin municipal en cuanto sean aplicables. Los principios especficos que se deducen del artculo 75 de la Ley y de los artculos siguientes del mismo Captulo son: a) separacin de poderes y de funciones; b) participacin ciudadana; c) racionalidad de costos; d) continuidad en el ejercicio de la funcin pblica local; e) colaboracin entre los rganos municipales; f) aplicacin de criterios de gerencia en la administracin; g) procesos de mejora y formacin continua; h) eficacia y eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos; i) utilizacin progresiva de la telemtica; j) creacin de la carrera del funcionario municipal y creacin del Estatuto de la Funcin Pblica Municipal11; k) sostenibilidad del sistema de remuneraciones de los funcionarios para las finanzas locales; l) incompatibilidad de las funciones del Alcalde con otro destino pblico remunerado dejando a salvo las excepciones establecidas en el artculo 148 de la Constitucin. Algunos de estos principios merecen un comentario puntual. Sobre la separacin de los poderes y funciones en el mbito local, quizs sea conveniente en los Distritos Metropolitanos y en las grandes ciudades, pero no necesariamente en los municipios pequeos. El establecimiento del principio de la diversidad municipal ha podido darles viabilidad a gobiernos locales ms sencillos, menos burocrticos, ms sostenibles para las finanzas locales y sin que necesariamente exista en todos la separacin orgnica de los poderes. Se perdi la oportunidad de permitirle a los Concejos Legislativos y a los propios Municipios la posibilidad de disear el Poder Pblico Municipal Sostenible. Las ciudades grandes con entes locales con la complejidad que demandan, y los poblados pequeos con la sencillez que les permita atender sus asuntos propios sin una intil parafernalia. Han podido permitirse gobiernos locales con un Concejo Municipal de pocos miembros que asuma la totalidad de las funciones, como funcionaron los municipios iberoamericanos durante 500 aos y en algunos pases lo siguen haciendo. No todos los Municipios requieren del aparato administrativo que les crea la Constitucin y la Ley. En cuanto a la participacin ciudadana, la Ley destina el Ttulo VI denominado De la participacin protagnica en la gestin local y define principios y medios destinados a asegurar el real y efectivo derecho de las comunidades en la gestin municipal y de las dems entidades locales. Sobre el establecimiento del Estatuto de la Funcin Pblica Municipal y la creacin de la carrera del funcionario municipal, habr que analizar con detalle las disposiciones del Estatuto Orgnico de la Funcin Pblica que ordena su aplicacin al mbito local, y hacer los ajustes necesarios para compatibilizar sus normas. Dada la suspensin de esta
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60 competencia por la Sala Constitucional mediante sentencia antes citada, le corresponde al Concejo Municipal aplicar las disposiciones nacionales sobre la materia y establecer mediante Ordenanza los procedimientos de seleccin del personal a su cargo de modo que se garanticen los derechos de seleccin por concurso, estabilidad de los funcionarios y los dems que establece el Estatuto de la Funcin Pblica. Establece el artculo 79 que: La ley orgnica que rige la materia prev la modalidad y el lmite de las remuneraciones que correspondan por el desempeo de la funcin pblica de Alcalde o Alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneracin de los dems funcionarios del respectivo Municipio deber ser compatible con aqullas y sostenible para las finanzas municipales. No corrigi esta nueva Ley el inadecuado sistema para la determinacin de las modalidades y lmites a las remuneraciones del Alcalde y los Concejales establecido en la Ley Orgnica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales, sino que lo ratific. Peor an porque la ley derogada estableca que la funcin del concejal era ad honorem (artculo 56 de la Ley derogada) y la nueva Ley no establece este principio. La prctica durante la vigencia de este sistema de remuneraciones ha determinado que antes que mximos se fijen mnimos, que el nmero de sesiones tanto del Concejo Municipal como de sus comisiones permanentes sea fijado no por la necesidad real sino para justificar el pago de las dietas por la asistencia a cada una de ellas, y que se recurra con demasiada frecuencia a inventar pagos, bonos, viticos y otras prcticas que aumentan considerablemente el gasto burocrtico. Como si esto fuese poco, la nueva Ley establece el principio de la sostenibilidad para las finanzas locales solo de las remuneraciones de los funcionarios y no del sueldo del Alcalde y ni de la remuneracin de los concejales. En efecto, el artculo trascrito establece el principio de la sostenibilidad cuando se trata del sistema de remuneracin de los dems funcionarios del respectivo Municipio, que adems debe ser compatible con aquellos. En otras palabras, no se limita la remuneracin de los polticos mediante el principio de la sostenibilidad, y s de los tcnicos y funcionarios cuyas remuneraciones deben ser compatibles con aquellos. El rgimen de incompatibilidades est definido en los artculos 80 y 81 de la Ley. El primero seala que La funcin de Alcalde o Alcaldesa es incompatible con cualquier otro destino pblico remunerado, salvo lo exceptuado en el artculo 148 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, siempre que sean de dedicacin compatible con sus funciones y no exista otra incompatibilidad legal expresa. Contribuye esta norma al uniformismo municipal contrario a los principios declarados, cuando es posible que el Alcalde de un pequeo municipio compagine su actividad poltica con otra funcin pblica o privada. Por su parte el artculo 81 establece el rgimen de prohibiciones a los Alcaldes y concejales en los siguientes trminos: Est prohibido al Alcalde o Alcaldesa, a los concejales o concejalas y a los miembros de las juntas parroquiales: 1. Intervenir en la resolucin de asuntos municipales en que estn interesados personalmente o lo estn su cnyuge o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, o empresas en las cuales sean accionistas. 2. Celebrar contratos por s o por interpuesta persona sobre bienes o rentas del Municipio, o mancomunidades en que participe la entidad, salvo los contratos de sus entes descentralizados que celebren como usuarios de los servicios pblicos, bajo condiciones de clusulas uniformes. 60

61 3. Desempear otro cargo de cualquier naturaleza en la administracin municipal o en institutos autnomos, fundaciones, empresas, asociaciones civiles y dems entidades descentralizadas del Municipio, salvo la representacin sin remuneracin que corresponde al Alcalde o Alcaldesa en las asambleas de socios de empresas, fundaciones, asociaciones civiles y organismos similares conforme a las respectivas normas estatutarias. Ser nulo lo ejecutado en contravencin a lo dispuesto en los numerales 1 y 2 de este artculo. En el caso previsto en el numeral 1 de este artculo, el sndico procurador o sndica procuradora municipal ser la autoridad competente para decidir en el caso concreto, y su decisin tendr carcter vinculante. B) El Ejecutivo Municipal Dicho lo anterior, el Captulo II del Ttulo IV se refiere al Ejecutivo Municipal y de esta manera cambia la denominacin de Alcalda adoptada por la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1989 y adopta la de Ejecutivo Municipal, aunque mantiene la denominacin de Alcalde o Alcaldesa. Sin embargo, como una de las caractersticas de la Ley es el desorden y las faltas de tcnica legislativa, en tres oportunidades se refiere a la Alcalda. El Ejecutivo Municipal o Alcalda concentra la jefatura del gobierno y de la administracin. Es, en trminos generales, la misma Alcalda pero sin la atribucin que tena el Alcalde en la Ley derogada para ejercer la presidencia del Concejo Municipal. La figura del Alcalde sale reforzada de esta reforma por cuanto asume la jefatura del gobierno y de la administracin, es la primera autoridad civil y poltica, preside el Consejo Local de Planificacin Pblica y es el representante legal del Municipio. An cuando deja la presidencia del Concejo, las funciones de control de este rgano quedan bastante disminuidas, casi inocuas. a) Condiciones de elegibilidad, eleccin y toma de posesin. Para ser Alcalde se requiere ser venezolano, mayor de veinticinco aos de edad, de estado seglar y tener su residencia en el Municipio durante al menos, los tres ltimos aos previos a su eleccin. En caso de ser venezolano por naturalizacin, requiere tener residencia ininterrumpida en el pas durante al menos los quince aos previos al ejercicio. Los Alcaldes de los municipios fronterizos debern ser venezolanos o venezolanas por nacimiento y sin otra nacionalidad. Su eleccin es por mayora simple para un perodo de cuatro aos y podr ser reelegido de inmediato y por una sola vez, para un nuevo perodo. Los candidatos a Alcalde tienen la obligacin de someter a consideracin de los electores los lineamientos de su programa de gobierno, y adems registrarlo al momento de inscribir la candidatura. Con esta disposicin de la Ley se pretende incrementar la cultura cvica y democrtica de los electores, quienes tienen una alternativa adicional para tomar la decisin al momento de votar: lo pueden hacer por el partido que respalda al candidato, por la persona del candidato, o por la propuesta de programa de gobierno. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 97, el Alcalde electo toma posesin y jura el cargo ante el Concejo Municipal, en la primera sesin del mes siguiente a su eleccin y de no ser posible, lo puede hacer ante un juez de la circunscripcin judicial donde se encuentre el respectivo municipio. Tambin dice este artculo lo siguiente: El Alcalde o 61

62 Alcaldesa electo o electa tomar posesin del cargo, mediante juramento ante el Concejo Municipal, en la primera sesin de cada ao del perodo municipal o en la primera sesin del mes siguiente a su eleccin. La primera parte no se entiende porque resulta absurdo que el Alcalde se juramente cada ao en la primera sesin del Concejo Municipal, a menos que la Ley haya querido decir que el Alcalde electo se juramenta en la primera sesin del primer ao del perodo municipal, cuando coincida la eleccin del Alcalde con la eleccin de los concejales. Es lgico que cuando se trate de Alcaldes designados o electos fuera del perodo municipal en los casos de producirse la ausencia absoluta del titular, su toma de posesin y juramentacin se debe producir en la primera sesin del Concejo Municipal, luego de su designacin o eleccin, segn sea el caso. Esta situacin no est prevista en la Ley. b) Deber de residencia y rgimen de ausencias. El Alcalde tiene el deber de residir en el territorio municipal. La Ley establece un rgimen de ausencias temporales y absolutas en el artculo 87 que dice: Las ausencias temporales del Alcalde o Alcaldesa sern suplidas por el funcionario de alto nivel de direccin, que l mismo o ella misma designe. Si la ausencia fuese por un perodo mayor de quince das continuos, deber solicitar autorizacin al Concejo Municipal. Si la falta temporal se prolonga por ms de noventa das consecutivos, el Concejo Municipal, con el anlisis de las circunstancias que constituyen las razones de la ausencia, declarar si debe considerarse como ausencia absoluta. Cuando la falta del Alcalde o Alcaldesa se deba a detencin judicial, la suplencia la ejercer el funcionario designado por el Concejo Municipal, dentro del alto nivel de direccin ejecutiva. Cuando se produjere la ausencia absoluta del Alcalde o Alcaldesa antes de tomar posesin del cargo o antes de cumplir la mitad de su perodo legal, se proceder a una nueva eleccin, en la fecha que fije el organismo electoral competente. Cuando la falta absoluta se produjere transcurrida ms de la mitad del perodo legal, el Concejo Municipal designar a uno de sus integrantes para que ejerza el cargo vacante de Alcalde o Alcaldesa por lo que reste del perodo municipal. El Alcalde o Alcaldesa designado o designada deber cumplir sus funciones de acuerdo al Plan Municipal de Desarrollo aprobado para la gestin. Cuando la ausencia absoluta se deba a la revocatoria del mandato por el ejercicio del derecho poltico de los electores, se proceder de la manera que establezca la ley nacional que desarrolle esos derechos constitucionales. En los casos de ausencia absoluta, mientras se cumple la toma de posesin del nuevo Alcalde o Alcaldesa, estar encargado de la Alcalda el Presidente o Presidenta del Concejo Municipal. Se consideran ausencias absolutas: la muerte, la renuncia, la incapacidad fsica o mental permanente, certificada por una junta mdica, por sentencia firme decretada por cualquier tribunal de la Repblica y por revocatoria del mandato. La Ley prev tres situaciones distintas:

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63 a) Ausencia temporal. En este caso el Alcalde designa uno de sus funcionarios del ms alto nivel en la jerarqua de su equipo de gobierno. Si el Alcalde se va a ausentar por ms de 15 das continuos, o habindose ausentado no puede regresar antes de ese perodo, deber solicitar la autorizacin del Concejo Municipal. Si la ausencia se prolonga por ms de 90 das continuos, entonces el Concejo Municipal debe deliberar y analizar la situacin, considerar las circunstancias y razones de la ausencia y si razonablemente se justifica, entonces debe proceder a autorizarla, de lo contrario puede declarar la ausencia absoluta, y proceder conforme al segundo supuesto. b) Detencin judicial. Se trata de la ausencia del Alcalde cuando ha sido detenido por orden de un tribunal. La Ley no se refiere a tiempo ni a ninguna otra circunstancia. En este caso, mientras dure la detencin, lo suple uno de los funcionarios de mayor jerarqua en la direccin ejecutiva, que designar el Concejo Municipal. c) Ausencia absoluta. Se pueden producir por la muerte, la renuncia, la incapacidad fsica o mental permanente certificada por una junta mdica, la sentencia definitivamente firme de un tribunal, la revocatoria del mandato, o la ausencia temporal por ms de 90 das vlidamente declarada como ausencia absoluta por el Concejo Municipal. En los casos de ausencia absoluta se pueden presentar tres supuestos: Que la ausencia absoluta se de antes de la toma de posesin o antes de cumplirse la mitad de su perodo legal; en cuyo caso asume la alcalda el Presidente del Concejo Municipal y se procede a una nueva eleccin. Que la ausencia absoluta se produzca cuando ya ha transcurrido ms de la mitad del perodo legal, entonces no se procede a una nueva eleccin sino que completa el perodo en calidad de encargado uno de los concejales designado por el Concejo Municipal. Cuando la ausencia absoluta se produce por revocatoria del mandato, entonces el procedimiento para la designacin del nuevo Alcalde no est en esta norma, sino que habr que ver lo que disponga la Ley nacional sobre la materia. Siempre que se produzca la ausencia absoluta del Alcalde, mientras no tome posesin quien deba suplirlo de acuerdo con estas disposiciones, se encargar de la Alcalda el Presidente del Concejo Municipal. c) Atribuciones De conformidad con el artculo 88, corresponde al Alcalde el ejercicio de las siguientes atribuciones: El Alcalde o Alcaldesa tendr las siguientes atribuciones y obligaciones: 1. Dirigir el gobierno y la administracin municipal. En el ejercicio de esta atribucin debe velar por la eficacia y eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos municipales. Tiene adems la representacin poltica y legal del Municipio. 2. Dictar reglamentos, decretos, resoluciones y dems actos administrativos en la entidad local. Es conveniente sealar aqu una mala prctica municipal que es necesario corregir, como es la tendencia a resolver asuntos que son materia de Ordenanzas por la va de los actos administrativos de efectos generales, utilizando la figura del Decreto. 3. Ejecutar, dirigir e inspeccionar los servicios y obras municipales. 4. Suscribir contratos que celebre la entidad, con previsin de la disposicin de los gastos que generen, y ordenar sus pagos de conformidad con lo establecido en las leyes y ordenanzas que rigen la materia.

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64 5. Ejercer la mxima autoridad en materia de administracin de personal y, en tal carcter, ingresar, nombrar, remover, destituir y egresar, conforme a los procedimientos administrativos establecidos en la ordenanza que rige la materia, con excepcin del personal asignado al Concejo Municipal. Lamentablemente se cay en un vicio que desde hace muchos aos se tema, que es la implantacin de sistemas de personal paralelos, lo que se ha hecho al autorizar la creacin de una administracin adscrita al Concejo Municipal, como se comentar ms adelante cuando se comente la norma correspondiente. 6. Presidir el Consejo Local de Planificacin Pblica, conforme al ordenamiento jurdico. Esta funcin del Alcalde es una de las ms importantes porque habiendo sido separado de la anterior funcin de Presidente del Concejo Municipal, como presidente del Consejo Local de Planificacin Pblica puede recuperar el poder perdido, toda vez que de este Consejo forman parte los concejales. 7. Formular y someter a consideracin del Consejo Local de Planificacin Pblica, el Plan Municipal de Desarrollo con los lineamientos del programa de gestin presentado a los electores, de conformidad con las disposiciones nacionales y municipales aplicables. Tiene adems la obligacin de presentar el Plan Local de Turismo en caso de Municipios con vocacin turstica. 8. Someter a consideracin del Concejo Municipal los planes de desarrollo urbano local, conforme a las normas y procedimientos establecidos en los instrumentos normativos nacionales. Tiene por supuesto la obligacin de promulgar estos planes por tratarse de ordenanzas, y ejecutarlos mediante la organizacin y los procedimientos tcnicos adecuados. En los casos de poblaciones menores basta con la aprobacin de Esquema Sumarios de Ordenacin que deben igualmente tener la forma de ordenanza. 9. Elaborar y presentar el proyecto de Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos para el ejercicio fiscal siguiente. 10. Presentar a consideracin del Concejo Municipal, proyectos de ordenanzas con sus respectivas exposiciones de motivos, as como promulgar las ordenanzas sancionadas por el Concejo Municipal y objetar las que considere inconvenientes o contrarias al ordenamiento legal, de conformidad con el procedimiento previsto en la ordenanza sobre instrumentos jurdicos municipales. La Ordenanza sobre Instrumentos Jurdicos del Municipio deber resolver sobre la presencia y las posibilidades de palabra que se le de al Alcalde para que pueda ejercer esta funcin en forma adecuada. 11. Designar los apoderados judiciales o extrajudiciales que asuman la representacin de la entidad para determinados asuntos, previa consulta al sndico procurador. 12. Realizar las atribuciones que en materia del Registro Civil del Municipio le asigne el Poder Electoral. 13. Ejercer la autoridad sobre la polica municipal, a travs del funcionario de alta direccin que designe. 14. Conceder ayudas y otorgar becas y pensiones de acuerdo a las leyes y ordenanzas. 15. Informar al Concejo Municipal sobre asuntos de su competencia, cuando le sea requerido, o cuando lo estime conveniente. 16. Promover la participacin ciudadana y la educacin para la participacin. 17. Ejercer las atribuciones relativas a la competencia municipal, cuando no estn expresamente asignadas a otro rgano. 18. Mantener la observancia rigurosa del ciudadano o ciudadana en la preservacin del ambiente, as como hacer cumplir toda la legislacin establecida en materia ambiental. Aunque la redaccin del numeral 22 es confusa, se entiende que le

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65 corresponde al Alcalde velar porque los ciudadanos cumplan con las obligaciones de preservar y mantener un ambiente sano. 19. Revisar y resolver los recursos jerrquicos y dems actos administrativos dictados por las distintas dependencias del Municipio. Tambin hay aqu una falla grave, pues si se entiende tal como est escrita la disposicin del numeral 23, se quiebra el principio de la separacin funcional y orgnica de los poderes. Una interpretacin literal de esta norma es inadmisible, por lo que debe entenderse que la potestad de revisin de los actos administrativos por va jerrquica del Alcalde es con respecto a los actos administrativos que dicten los directores del Ejecutivo Municipal. Respecto de los actos administrativos que dicte el Concejo Municipal o alguna de sus dependencias, la secretara y la oficina del cronista, el conocimiento por va jerrquica le corresponde al Presidente del Consejo. El sndico es el jerarca de su dependencia, como el contralor de la suya. 20. Ordenar la demolicin de las obras construidas en contravencin a las normas relativas al uso del suelo o la conservacin, restauracin o demolicin de edificios en situacin ruinosa, previo el cumplimiento de la garanta del debido proceso. 21. Las que atribuyan otras leyes. d) Obligaciones Pese a que la Ley no distingue entre atribuciones y obligaciones, hemos credo conveniente separarlas. Las obligaciones del Alcalde son las siguientes: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, la constitucin del estado, leyes nacionales, estadales, ordenanzas y dems instrumentos jurdicos municipales. 2. Proteger y conservar los bienes de la entidad, para lo cual deber hacer la actualizacin del inventario correspondiente; y solicitar a la autoridad competente el establecimiento de las responsabilidades a que haya lugar para quienes los tengan a su cargo, cuidado o custodia. 3. Presentar al Concejo Municipal, en el segundo mes siguiente a la finalizacin de cada ejercicio econmico-financiero de su mandato, el informe de su gestin y a la Contralora Municipal la cuenta de la misma, en la cual incluir informe detallado de las obligaciones impagadas o morosas de los contribuyentes. Como veremos ms adelante, el incumplimiento de esta obligacin no produce efectos sancionatorios. 4. Presentar dentro del primer trimestre del ao, de manera organizada y pblica a la comunidad respectiva convocada previamente, la rendicin de cuentas de la gestin poltica y administrativa del ao econmico financiero precedente, relacionando los logros con las metas del plan municipal de desarrollo y el programa presentado como candidato. Se trata de una obligacin que en la prctica y salvo pocas excepciones, cuando se realiza, se ha convertido en un espectculo, en una fiesta o en una feria con un evidente sesgo populista. 5. Llevar relaciones de cooperacin y armonizacin con los poderes pblicos nacionales y estadales, as como con las otras entidades locales y rganos del Municipio, y cooperar con ellos para el mejor cumplimiento de sus fines. 6. Mantener informada a la comunidad del Municipio, acerca de la marcha de la gestin e interesarla para su incorporacin a los propsitos del desarrollo local. El incumplimiento de la obligacin de rendir cuentas o la improbacin de la memoria y cuenta del Alcalde de acuerdo al rgimen derogado poda conducir a la suspensin en el ejercicio del cargo. Con el actual rgimen eso no sucede. Lo nico que prev la Ley en caso de incumplimiento de la obligacin de la rendicin de cuentas es la posibilidad de 65

66 que el Concejo Municipal o el contralor declaren la falta grave y se dirijan al Ministerio Pblico a los efectos legales. Esta posibilidad le corresponde a cualquier ciudadano en caso de incumplimiento de la rendicin pblica de cuentas. Es a nuestro juicio una norma inocua porque a fin de cuentas, cualquiera puede dirigir peticiones o realizar denuncias ante Ministerio Pblico. Con esta disposicin, que se encuentra en el artculo 91 de la Ley, queda prcticamente anulada la funcin de control del Concejo Municipal. C) El Concejo Municipal Se trata de un cuerpo deliberante integrado por concejales elegidos popularmente por los ciudadanos que estn inscritos en el Registro Electoral Permanente. Ejerci las funciones legislativa, de gobierno y de administracin desde sus lejanos orgenes romanos y castellanos, durante el tiempo de la conquista y la colonizacin de Amrica, y durante toda la historia republicana de Venezuela hasta que en 1989, la Ley Orgnica de Rgimen Municipal separ los poderes en el mbito local, separacin que ratifica y profundiza la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. Ms de 2000 aos que explican la resistencia de este cuerpo a dejar de ejercer actos administrativos, pese a las disposiciones legales. El rgimen municipal venezolano reformado modific el Concejo Municipal dndole ms recursos administrativos y econmicos y disminuyendo sus funciones. En efecto, de acuerdo con el modelo adoptado de separacin de poderes y de funciones, le corresponde al Concejo la funcin de legislacin, la cual se encuentra interferida por la funcin de planificacin que le corresponde al Consejo Local de Planificacin Pblica. Separa al Alcalde del Concejo Municipal y crea la figura del Presidente del Concejo Municipal. Este cambio va en sentido contrario a la tendencia nacional por evitar el establecimiento de una doble administracin, que ahora se consagra en la Ley, con lo cual el Municipio ser, como tantas veces se ha dicho, mucho ms costoso. La Ley no considera la posibilidad de que el Alcalde concurra a las sesiones del Concejo Municipal salvo cuando se juramenta o presenta su informe anual, ni le otorga derecho de palabra en las sesiones, pero consideramos que las leyes estadales o las Ordenanzas podran establecer esa posibilidad en circunstancias determinadas y regularla, de modo que el Alcalde tenga la oportunidad de sostener ante los concejales sus puntos de vista en relacin con las materias objeto de debate. Habr que evaluar esta nueva relacin Alcalde-Concejo, porque a primera vista parece que esta propuesta podra conducir a una mayor disminucin del papel que desempea el Concejo en la conduccin de los asuntos locales y a generar problemas de gobernabilidad. a) Integracin y condiciones de elegibilidad de los concejales. El Concejo Municipal se integra con concejales elegidos mediante un sistema mixto de representacin nominal y por planchas, de acuerdo con la Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica. Esta Ley en el artculo 13 dispone que para integrar los concejos municipales se elegirn en el nmero de concejales que determina la siguiente escala, segn corresponda:1. En los municipios a elegir cinco (5) concejales, tres (3) sern adjudicados uninominalmente y dos (2) por representacin proporcional; 2. En los municipios a elegir siete (7) concejales, cinco (5) sern adjudicados uninominalmente y dos (2) por representacin proporcional; 3. En los municipios a elegir nueve (9) concejales, seis (6) sern adjudicados uninominalmente y tres (3) por representacin proporcional; 4. En los municipios a elegir once (11) concejales, siete (7) sern adjudicados uninominalmente y cuatro (4) por representacin proporcional; y 5. En los 66

67 municipios a elegir trece (13) concejales, nueve (9) sern adjudicados uninominalmente y cuatro (4) por representacin proporcional. El nmero de concejales a elegir para cada Concejo Municipal, en ningn caso podr superar la cantidad fijada en este artculo 13. El procedimiento de eleccin y adjudicacin es el establecido en el 16 de la Ley Orgnica del Sufragio y participacin poltica que dice lo siguiente: Para determinar los candidatos a concejales, que resultaren electos, se proceder de la siguiente manera: En cada circunscripcin electoral quedar electo el o los candidatos que hayan obtenido la mayora relativa de votos, segn el nmero de cargos a elegir nominalmente en la circunscripcin. En el caso de empate entre dos o ms candidatos para un cargo nominal, se proclamar electo por la circunscripcin el candidato al partido o grupo de electores que hayan tenido mayor votacin en el municipio; y en caso de empate se decidir a la suerte. Cuando se trate de circunscripciones electorales slo se aplicar esta disposicin cuando exista un empate para el ltimo de los cargos nominales a elegir. Para determinar los puestos que corresponden en el municipio, a los partidos y grupos de electores por representacin proporcional, se tomarn los votos lista obtenidos por cada agrupacin poltica o alianza electoral en el municipio correspondiente. Ese total se dividir entre uno, dos, tres, cuatro, cinco y as sucesivamente, hasta obtener para cada partido o grupo de electores, un nmero de cocientes igual al de los concejales a elegir en el municipio. Los cocientes as obtenidos para cada partido y grupo de electores, se anotarn en columnas separadas y en orden decreciente, encabezadas por el cociente de la divisin entre uno. Se excluyen los mayores cocientes que corresponden a los partidos o grupos de electores cuyos candidatos obtuvieron las mayoras relativas de votos en sus respectivas circunscripciones electorales. Se formar luego una columna final colocando en ella, en primer trmino el ms elevado entre todos los cocientes y, a continuacin, los que siguen en magnitud hasta que hubiera la columna tanto cocientes como concejales deban ser elegidos por representacin proporcional. Al lado de cada cociente se indicar el partido o grupo de electores a que correspondan, quedando as determinado el nmero de puestos que por representacin proporcional corresponda a cada partido poltico o grupo de electores, los cuales sern adjudicados siguiendo el orden de las listas correspondientes. Cuando resultaren iguales dos o ms cocientes en concurrencia, con el ltimo puesto por proveer, se dar preferencia a aquel partido poltico o grupo de electores que haya obtenido el mayor nmero de votos en el municipio y en caso de empate se decidir a la suerte. Las condiciones de elegibilidad estn determinados en el artculo 93 de la Ley que define las siguientes: ser venezolano, mayor de 21 aos, con residencia de al menos los tres ltimos aos en el Municipio. Cuando se trata de municipios fronterizos se les exige a los venezolanos nacionalizados una residencia en el Municipio de ms de 10 aos. El establecimiento del principio de la proporcionalidad del nmero de concejales a la poblacin del Municipio se encuentra definido en el artculo 94 de la siguiente manera: Municipios de hasta 15.000 habitantes, 5 concejales. De 15.001 hasta 100.000 habitantes, 7 concejales. De 100.001 a 300.000 habitantes, 9 concejales. De 300.001 a 600.000 habitantes, 11 concejales. Y de 600.000 en adelante, 13 concejales. Es quizs la nica norma de la Ley que desarrolla el principio de la diversidad municipal. b) Atribuciones y deberes. Los artculos 95 y 98 definen las atribuciones y los deberes del Concejo Municipal. Podemos agruparlas en categoras.

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68 a) De naturaleza legislativa: a.1 Iniciar, consultar a las comunidades y sus organizaciones, discutir y sancionar los proyectos de ordenanzas incluida la relativa a su Reglamento Interior y de Debates, a fin de proveer a la organizacin de sus funciones, para sancionar las reglas de orden aplicables a sus deliberaciones. a.2 Aprobar el Plan Municipal de Desarrollo y los planes y dems instrumentos de ordenacin urbanstica, segn lo dispuesto en la legislacin respectiva. a.3 Ejercer la potestad normativa tributaria del Municipio. a.4 Aprobar el presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo anual, tomando en cuenta las limitaciones financieras del Municipio. a.5 Aprobar el Plan de Inversin Municipal, contenido en el proyecto de Ordenanza del Presupuesto presentado por el Consejo Local de Planificacin Pblica, conforme al mecanismo presentado en la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica. a.6 Organizar toda la normativa referente a la justicia de paz en el Municipio. a.7 Aprobar el cambio de nombre del Municipio, previa consulta con la poblacin del mismo y de conformidad con las leyes aplicables. b) De naturaleza poltica b.1 Promover los mecanismos que legalmente le estn conferidos y que contribuyan a garantizar en forma eficiente, suficiente y oportuna la participacin ciudadana en el proceso de formacin, ejecucin, control y evaluacin de la gestin pblica municipal. d.2 Imponer, de acuerdo con lo establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y las leyes, las sanciones de suspensin e inhabilitacin para el desempeo del cargo de concejal o concejala. c) De naturaleza administrativa c.1 Dictar y aprobar su Reglamento Interior y de Debates. En tal Reglamento deber preverse la persona y el mecanismo para suplir las ausencias temporales o absolutas del Presidente o Presidenta. c.2 Elegir en la primera sesin de cada ao del perodo municipal o en la sesin ms inmediata siguiente, al Presidente o Presidenta dentro de su seno, y al Secretario o Secretaria fuera de su seno, as como a cualquier otro directivo o funcionario auxiliar que determine su Reglamento Interno. c.3 Ejercer la autoridad en materia del sistema de administracin de recursos humanos, y, en tal carcter, podr nombrar, promover, remover y destituir, de conformidad con los procedimientos establecidos en la ordenanza que rija la materia, con excepcin del personal de otros rganos del Poder Pblico Municipal. En esta materia se debe dar cumplimiento con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica y en forma supletoria la Ley Orgnica del Trabajo.

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69 d) De control d.1 Aceptar, previa solicitud motivada del Alcalde o Alcaldesa la delegacin o transferencia de competencias que le hagan al Municipio. d.2 Aprobar las concesiones de servicios pblicos o de uso de bienes del dominio pblico, y lo concerniente a la enajenacin de los ejidos y otros inmuebles, previa solicitud motivada del Alcalde o Alcaldesa. d.3 Autorizar al Alcalde o Alcaldesa, oda la opinin del sndico o sndica municipal, para desistir de acciones y recursos, convenir, transigir y comprometer en rbitros. d.4 Nombrar el personal de las oficinas del Concejo Municipal, de la Secretara y del Cronista del Municipio. d.5 Autorizar al Alcalde o Alcaldesa para ausentarse por ms de quince das de la Alcalda. d.6 Autorizar crditos adicionales al presupuesto de ingresos y gastos del ejercicio econmico financiero del Municipio. d.7 Ejercer funciones de control sobre el gobierno y la administracin pblica municipal, en los trminos consagrados en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y en esta Ley. d.8 Realizar las investigaciones que estimen conveniente en las materias de su competencia. A estos fines, podrn citar al Alcalde o Alcaldesa, y a los funcionarios o empleados municipales para que comparezcan ante ellos, y les suministren las informaciones y documentos que fueren necesarios. Los particulares podrn comparecer voluntariamente o previa citacin. e) Mixtas e.1 Acordar la participacin del Municipio en organizaciones intermunicipales y autorizar la creacin, modificacin o supresin de rganos desconcentrados o descentralizados, de conformidad con esta Ley. e.2 Las dems que le confieran las leyes, ordenanzas y otros instrumentos jurdicos aplicables. El numeral 21 del artculo 95 est mal ubicado porque no se refiere a atribuciones ni a deberes del Concejo Municipal, sino de los concejales en forma individual, los cuales debern presentar dentro del primer trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera organizada y pblica a los electores de la jurisdiccin correspondiente, la rendicin de su gestin legislativa y poltica del ao inmediatamente anterior, en caso contrario, se le suspender la dieta hasta su presentacin. Los concejales forman parte del Consejo Local de Planificacin Pblica que es el rgano que cumple la funcin de planificacin. En virtud del principio de la separacin de los poderes, no pueden formar parte de juntas directivas ni desempear ningn tipo de cargo en cualquier tipo de ente desconcentrado o descentralizado municipal.

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70 El Presidente del Concejo Municipal tiene facultades para convocar y dirigir las sesiones del Concejo, ejercer la representacin del cuerpo, dirigir el funcionamiento del Concejo, convocar a los concejales y a sus suplentes, convocar a sesiones extraordinarias por iniciativa suya o de al menos 1/3 de los concejales; firmar con el secretario las actas, ordenanzas y dems documentos del Concejo, y ejecutar el presupuesto del Concejo. No le corresponde al Presidente del Concejo la jefatura del personal del Concejo, atribucin que tiene el cuerpo colegiado, lo que parece un disparate que deber ser mejor regulado en el Reglamento que dicte al efecto el Concejo Municipal. Quizs el efecto ms inmediato del modelo adoptado es la creacin de una doble administracin: la del Concejo Municipal y la del Alcalde, con todas las consecuencias que esta duplicacin tendr sobre las finanzas locales, sobre la pretendida sostenibilidad local y sobre los principios de eficacia y eficiencia. El numeral 7 del artculo 96 de la Ley dispone que le corresponde al Presidente del Concejo presentar al Contralor Municipal un informe detallado de su gestin y del patrimonio que administra. Semejante disposicin pone al descubierto que la clara intencin del legislador fue crear esa administracin paralela. Este es un dao grave que se le hace a la institucin municipal, como la eliminacin de la condicin ad honorem de los concejales en la nueva Ley Orgnica del Poder Publico Municipal. Estas disposiciones avizoran tiempos de mayor despilfarro y corrupcin. D) La Contralora Municipal. Otro de los rganos que deben existir en todos los municipios, con lo cual se ratifica una vez ms la violacin al principio de la diversidad municipal, es el de la Contralora Municipal. Este rgano forma parte del Sistema Nacional de Contralora, pero es una unidad administrativa del Municipio que goza de autonoma orgnica, funcional y administrativa. Su funcin es ejercer el control, la vigilancia y la fiscalizacin de los ingresos, gastos y bienes municipales y de las operaciones relativas a los mismos. El contralor debe reunir los requisitos establecidos en el artculo 102 de la Ley que son: a) Nacionalidad venezolana; b) mayor de veinticinco aos; c) no estar sujeto a alguna inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica; d) no tener parentesco de hasta cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, ni sociedad de intereses con las mximas autoridades jerrquicas u otros directivos del Ejecutivo Municipal, ni con los concejales; e) poseer ttulo de abogado, economista, administrador comercial, contador pblico o en ciencias fiscales, expedido por una universidad venezolana o extranjera, reconocido o revalidado e inscrito en el respectivo colegio profesional; f) al menos tres aos de experiencia en materia de control fiscal; g) reconocida solvencia moral. Cuando el Municipio tiene menos de 50.000 habitantes o un presupuesto inferior a 405.000 unidades tributarias, los requisitos de profesionalidad se reducen, y puede ser tcnico superior en administracin, gerencia pblica, contadura o ciencias fiscales. El perodo del contralor es de cinco aos contados a partir de la fecha de toma de posesin, y puede ser reelegido para un perodo ms mediante concurso. Dispone el artculo 103 que slo cesa en sus funciones una vez juramentado el nuevo contralor, de modo que no quede vacante el cargo y se asegure la continuidad de la funcin de control. En cuanto a la designacin del contralor, siempre ser por concurso pblico, cuyas bases se establecen en un Reglamento Parcial que dictar el Concejo Municipal. Dispone el artculo 103 que la designacin del contralor debe hacerla el Concejo Municipal dentro de los sesenta das siguientes a su instalacin; pero entonces surge la situacin de la no 70

71 coincidencia de los perodos de uno y otro rgano: el perodo del Concejo Municipal es de cuatro aos mientras que el del contralor es de cinco aos. Esta situacin absurda slo puede resolverse si se respeta la disposicin que establece la duracin del perodo del contralor en cinco aos, con lo cual el concurso pblico debera convocarse con prudente anticipacin a su terminacin, situacin que debe ser prevista en el Reglamento sobre Eleccin y Juramentacin del Contralor. Un Concejo nuevo que se instala no puede designar un nuevo contralor si al que existe no se le ha vencido su perodo, mucho menos nombrar un contralor interino, que solo lo prev la Ley en el artculo 106 cuando se produzca una falta absoluta, y sta se produce en caso de muerte, renuncia, destitucin, o incapacidad fsica o mental permanente certificada por una junta mdica. La juramentacin del contralor debe efectuarse dentro de los cinco das siguientes a la presentacin del veredicto del jurado evaluador. Puede el Concejo Municipal destituir al contralor, para lo cual debe abrir un expediente, respetar el derecho a la defensa y al debido proceso, or la opinin de la Contralora General de la Repblica, y tomar la decisin con al menos los 2/3 de sus miembros. Establece la Ley al final del artculo 108 el derecho que tiene el contralor destituido de ir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, una disposicin innecesaria. Las atribuciones del contralor estn previstas en el artculo 104 de la Ley que se transcribe: Artculo 104. Son atribuciones del contralor o contralora municipal: 1. El control posterior de los organismos y entes descentralizados.

2. El control y las inspecciones en los entes pblicos, dependencias y organismos administrativos de la entidad, con el fin de verificar la legalidad y veracidad de sus operaciones. 3. El control perceptivo que sea necesario con el fin de verificar las operaciones de los entes municipales o distritales, sujetos a control que, de alguna manera, se relacionen con la liquidacin y recaudacin de ingresos, el manejo y el empleo de los fondos, la administracin de bienes, su adquisicin y enajenacin, as como la ejecucin de contratos. La verificacin a que se refiere el presente numeral tendr por objeto, no slo la comprobacin de la sinceridad de los hechos en cuanto a su existencia y efectiva realizacin, sino tambin, examinar si los registros o sistemas contables respectivos se ajustan a las disposiciones legales y tcnicas prescritas. 4. El control, vigilancia y fiscalizacin en las operaciones que realicen por cuenta del Tesoro en los bancos auxiliares de la Tesorera Municipal. 5. Elaborar el cdigo de cuentas de todas las dependencias sometidas a su control, que administren, custodien o manejen fondos u otros bienes del Municipio o del Distrito; velar por el cumplimiento de las disposiciones establecidas en materia de contabilidad y resolver las consultas que al respecto formulen. 6. Ordenar los ajustes que fueren necesarios en los registros de contabilidad de los entes sujetos a su control, conforme al sistema contable fiscal de la Repblica, los cuales estarn obligados a incorporar en el lapso que se les fije, salvo que demuestren la improcedencia de los mismos.

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72 7. Realizar el examen selectivo o exhaustivo, as como la calificacin de las cuentas, en la forma y oportunidad que determine la Contralora General de la Repblica. 8. El control de los resultados de la accin administrativa y, en general, la eficacia con que operan las entidades sujetas a su vigilancia, fiscalizacin y control. 9. La vigilancia para que los aportes, subsidios y otras transferencias hechas por la Repblica u organismos pblicos al Municipio o a sus dependencias, entidades descentralizadas y mancomunidades, o los que hiciere el Concejo Municipal a otras entidades pblicas privadas, sean invertidos en las finalidades para las cuales fueron efectuadas. A tal efecto, la Contralora podr practicar inspecciones y establecer los sistemas de control que estime convenientes. 10. Velar por la formacin y actualizacin anual del inventario de bienes, que corresponde hacer al Alcalde o Alcaldesa, conforme con las normas establecidas por la Contralora General de la Repblica. 11. Elaborar el proyecto de presupuesto de gastos de la Contralora, el cual remitir al Alcalde o Alcaldesa, quien deber incluirlo sin modificaciones en el proyecto de presupuesto que presentar al Concejo Municipal. La Contralora est facultada para ejecutar los crditos de su respectivo presupuesto, con sujecin a las leyes, reglamentos y ordenanzas respectivas. 12. Las dems que establezca las leyes u ordenanzas municipales. El contralor est en la obligacin de remitir al Concejo Municipal los informes que le sean requeridos. Tambin tiene que remitir anualmente a la Contralora General de la Repblica un informe de sus actuaciones y de la gestin administrativa del Municipio acompaada de una relacin de ingresos y gastos, los estados de ejecucin del presupuesto, los balances contables con sus anexos y el inventario anual debidamente actualizado. E) Los Consejos Locales de Planificacin Pblica.

Los Consejos Locales de Planificacin Pblica son mecanismos de participacin ciudadana de rango constitucional (artculo 182). La Asamblea Nacional dict en el ao 2002 La Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica, que tiene por objeto establecer las disposiciones y bases para su organizacin y funcionamiento, hacer eficaz su intervencin en la planificacin que conjuntamente efectuar con el gobierno municipal respectivo, y el concurso de las comunidades organizadas (artculo 1 de la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica). Adems de estas disposiciones constitucionales y legales, la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal se refiere a estos entes en sus artculos 110, 111, 112, 113 y 114. El Consejo Local de Planificacin Pblica es el rgano encargado de la planificacin integral y aprueba tanto el Plan Local de Desarrollo Econmico y Social Sustentable como el Plan de Inversiones del gobierno local. Adems, el Consejo Local de Planificacin Pblica debe promover y orientar la diversidad municipal y fortalecer el tipo de Municipio de que se trate, atendiendo a las condiciones de poblacin, nivel de progreso econmico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situacin geogrfica, elementos histricos, culturales y otros factores relevantes. 72

73 De conformidad con la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica, estos entes de integran con un Presidente que es el Alcalde, los concejales, los Presidentes de las juntas parroquiales, los representantes de organizaciones vecinales, el o los representantes de las organizaciones de la sociedad organizada, y el o los representantes de las comunidades o pueblos indgenas, donde los hubiere. Estos representantes, sern elegidos mediante asambleas de ciudadanos o sufragio universal. El ejercicio de las funciones inherentes al Consejo Local de Planificacin Pblica ser ad-honorem; sin embargo, cuentan con la asistencia de un Comit Tcnico que si es remunerado y cuyos miembros debe ser seleccionados por concurso. La eleccin de los representantes de las organizaciones vecinales y de los distintos sectores de la sociedad civil organizada: educacin, salud, cultura, deporte, produccin y comercio, transporte, ecologa, servicios y todos aquellos que, en general, respondan a la naturaleza propia del Municipio, ha sido objeto de manipulacin por parte de los Alcaldes y concejales, con lo cual el objeto de la Ley se ha desnaturalizado, y estos entes se han convertido en instancias partidistas al servicio de los Alcaldes. Los representantes de las comunidades o pueblos indgenas, donde los hubiere, sern elegidos de acuerdo con sus usos, costumbres y con sus organizaciones legalmente constituidas. Los miembros electos y los de las comunidades indgenas duran cuatro aos y mandato slo puede ser revocado a travs de referendo revocatorio. Los representantes de los diferentes espacios de la sociedad civil y los representantes de las organizaciones vecinales a nivel parroquial, durarn dos aos en sus funciones, y su mandato slo puede ser revocado mediante una asamblea constituida bajo los mismos requisitos y formalidades establecidos para su eleccin. El Consejo Local de Planificacin Pblica, tiene funciones muy importantes, pues aprueba el Plan de Desarrollo Econmico y el Plan de Inversiones; recopilar, procesar y priorizar las propuestas de las comunidades organizadas; controlar la ejecucin del Plan Municipal de Desarrollo; emite opinin razonada, a solicitud del Alcalde, sobre transferencias de competencia; 13. Impulsar con el poder nacional, estadal o municipal, as como con las comunidades organizadas, el Plan de Seguridad Local de Personas y Bienes; elaborar el estudio tcnico para la fijacin de los emolumentos de los altos funcionarios y funcionarias de los municipios. Tambin debe promover la conformacin de una red de consejos parroquiales y comunales cuya funcin ser la de convertirse en el centro principal de la participacin y protagonismo del pueblo en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de las polticas pblicas. Este Consejo Local de Planificacin Pblica elabora y aprueba el presupuesto consolidado de inversin municipal. A tal fin, el Alcalde debe presentarle la cifra o monto total de inversin por cada sector. Este Presupuesto de Inversin Municipal debe estar dirigido al desarrollo humano, social, cultural y econmico del municipio, tomando en cuenta las variables de poblacin y pobreza de cada comunidad. F) La Secretara. La Secretara, la Sindicatura y el Cronista son unidades agrupadas en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal en un solo Captulo que lleva por ttulo rganos Auxiliares. Como se trata de tres rganos de distinta naturaleza parece un error agruparlos en un solo Captulo y luego dividir ste en secciones. Hubiese sido ms apropiado dedicarle un Captulo a cada uno de ellos y de esta manera la interpretacin de sus disposiciones no ofrecera dudas. En principio y salvo la jurisprudencia que siente un criterio distinto, la 73

74 Secretara es un rgano auxiliar del Concejo Municipal, la Sindicatura un rgano auxiliar del Poder Pblico Municipal en su conjunto, es decir, del Ejecutivo Municipal o Alcalda, del Concejo, de la Contralora y del Consejo Local de Planificacin Pblica. Por su parte, el Cronista no tiene naturaleza auxiliar porque no es un ente de apoyo como la Secretara y la Sindicatura, sino que tiene singularidad, funciones propias que no significan apoyo, ayuda o auxilio a otro rgano. Respecto de la Secretara, todos los Municipios deben contar con este rgano que est bajo la conduccin de un secretario. Los requisitos para ser secretario estn determinados en el artculo 115, pero puede el Concejo Municipal agregar otros que considere convenientes. Estos requisitos mnimos son: a) nacionalidad venezolana; b) mayor de 21 aos; c) gozar de los derechos civiles y polticos; d) idoneidad y competencia para el ejercicio del cargo de secretario; e) en lo posible, ttulo universitario o de tcnico superior. Qu significa en lo posible? Estas expresiones indeterminadas son ajenas a la tcnica legislativa y crean inconvenientes y confusin. Literalmente significa que si existen profesionales o tcnicos superiores en el Municipio que aspiren a este cargo es a ellos a los que les correspondera participar en la seleccin, y desplazaran a cualesquiera otros aspirantes que no posean tales ttulos. Corresponde al Concejo Municipal dictar una Ordenanza de la Secretara Municipal en la que se debe prever los requisitos adicionales que deben cumplir quienes aspiren a este cargo, las atribuciones que le delegue el Concejo para dirigir y administrar el personal de la Secretara, proponer candidatos a dichos cargos; normas sobre la correspondencia, el archivo, la gaceta municipal, el protocolo y ceremonial y dems asuntos que le son propios. El perodo del secretario es de un ao pero puede ser designado para nuevos perodos sin limitacin alguna. Debe ser elegido por el Concejo Municipal en la primera sesin anual del perodo municipal o en la ms inmediata posible. Puede ser destituido por el Concejo Municipal con mayora simple, previa formacin del expediente y las garantas del debido proceso. Curiosamente no trae el artculo 117 que se refiere a esta materia, el derecho del secretario destituido de recurrir al Contencioso Administrativo pero ese es un derecho consagrado en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.

Son atribuciones del secretario, de acuerdo con el artculo 116 las siguientes: 1. 2. Asistir a las sesiones del Concejo Municipal y elaborar las actas. Refrendar las ordenanzas y dems instrumentos jurdicos que dicte el Cuerpo.

3. Hacer llegar a los concejales o concejalas las convocatorias para las sesiones extraordinarias del Concejo Municipal. 4. Llevar con regularidad los libros, expedientes y documentos del Concejo Municipal, custodiar su archivo y conservarlo organizado, de acuerdo con las tcnicas ms adecuadas. 5. Despachar las comunicaciones que emanen del Concejo Municipal y llevar con exactitud el registro de todos los expedientes o documentos que se entreguen por su rgano.

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75 6. Expedir, de conformidad con la ley, certificaciones de las actas del Concejo Municipal o de cualquier otro documento que repose en los archivos del rgano, previa autorizacin del Presidente o Presidenta del Cuerpo, as como la asistencia efectiva a las sesiones del Concejo Municipal y de las comisiones respectivas. 7. 8. Dirigir los trabajos de la Secretara. Auxiliar a las comisiones del Concejo Municipal.

9. Coordinar la publicacin y emisin de la Gaceta Municipal, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley y la ordenanza respectiva. 10. Las dems que le sealen las leyes, ordenanzas y otros instrumentos jurdicos aplicables. No le corresponde al secretario ni designar su personal ni ejercer las funciones propias que le atribua la Ley derogada en materia de administracin de su personal salvo que el Concejo mediante Ordenanza le atribuya funciones en esta materia, como es natural. Esas funciones le fueron atribuidas al Concejo Municipal, aunque sea a todas luces inconveniente (numeral 12 del artculo 95). G) La Sindicatura. Esta institucin milenaria contina su existencia estrechamente vinculada al Concejo Municipal aunque la nueva Ley le atribuye su designacin al Alcalde con participacin del Concejo. La frmula que encontr el legislador es la siguiente: El Alcalde solicita la autorizacin al Concejo Municipal para designar al sndico procurador en la sesin ordinaria siguiente a la de instalacin o en la ms inmediata posible. El Concejo puede negar esta autorizacin mediante acto explcito y motivado. Cuando sucede esto ltimo, el Alcalde le propone al Concejo una terna de candidatos con sus respectivos soportes acadmicos o que acrediten la postulacin. Tiene entonces el Concejo quince das continuos para decidirse por alguno de los tres candidatos. Si no lo hace, puede proceder el Alcalde a designar uno de sus tres postulados (artculos 119 y 120). Es curioso este mecanismo de seleccin. El sndico debe ser venezolano, mayor de edad, abogado, en pleno goce de sus derechos civiles y polticos y no tener inters personal directo en asuntos relacionados con el Municipio. Su dedicacin es exclusiva e incompatible con el libre ejercicio de la profesin. Las atribuciones del sndico procurador estn definidas en el artculo 121 que dice: Corresponde al sndico procurador o sndica procuradora: 1. Representar y defender judicial y extrajudicialmente, los intereses del Municipio en relacin con los bienes y derechos de la entidad, de acuerdo al ordenamiento jurdico e instrucciones del Alcalde o Alcaldesa o del Concejo Municipal, segn corresponda. 2. Representar y defender al Municipio conforme con las instrucciones impartidas por el Alcalde o la Alcaldesa, o el Concejo Municipal, en cuanto a los derechos relacionados con el Tesoro Municipal y conforme con lo determinado por las leyes y ordenanzas. Cumplir las mismas funciones en los juicios contenciosos administrativos que involucren al Municipio, segn corresponda. 75

76 3. Asesorar jurdicamente al Alcalde o Alcaldesa y al Concejo Municipal, mediante dictamen legal e informes que respondan a sus solicitudes. 4. Someter a la consideracin del Alcalde o Alcaldesa proyectos de ordenanzas y reglamentos o de reforma de los mismos. 5. Asistir, con derecho de palabra, a las sesiones del Concejo Municipal en las materias relacionadas con su competencia o aquellas a las cuales sea convocado. 6. Denunciar los hechos ilcitos en que incurran los funcionarios o empleados en el ejercicio de sus funciones y, previa autorizacin del Alcalde o Alcaldesa, intentar las acciones jurdicas a que haya lugar. 7. Asesorar jurdicamente y orientar a los ciudadanos y ciudadanas, organizados o no, en todos los asuntos de su competencia. 8. Velar por el buen funcionamiento de los servicios pblicos municipales y presentar Informe sobre el dficit y limitaciones prestacionales de stos, presentndoselos al Alcalde o Alcaldesa y al Concejo Municipal. 9. Cumplir con los dems deberes y atribuciones que le sealen las leyes y ordenanzas. Adems, el sndico procurador es fiscal de hacienda a solicitud del Alcalde. Los informes y dictmenes del sndico no son vinculantes, salvo disposicin expresa de una ley en contrario. Un asunto que se le olvid al legislador es sealar a quien le corresponde la designacin del personal de la Sindicatura. Nuestra opinin es que este asunto debe ser resuelto mediante una Ordenanza de la Sindicatura, que la prev el artculo 124. Si se toma en cuenta que se trata de un rgano auxiliar del Poder Pblico Municipal, debe ser al Sndico a quien se le atribuya en dicha Ordenanza esa potestad. De no existir la Ordenanza que disponga sobre este asunto, dado que en definitiva quien designa al Sndico es el Alcalde, ser a este a quien le compete la designacin del personal de la Sindicatura. El perodo del sndico procurador lo determina en cada Municipio el Concejo Municipal mediante ordenanza y debe estar comprendido dentro del perodo del Alcalde, es decir, cuatro aos. El Concejo Municipal puede destituir al sndico procurador previa instruccin del expediente y con garanta del derecho a la defensa y al debido proceso, con una votacin de la mitad ms uno de los concejales presentes. H) El Cronista. Tal como est redactado el encabezamiento del artculo 125 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, aparentemente no es obligatorio que el Municipio cuente con un cronista. Dice as: Artculo 125. El Municipio podr crear, mediante ordenanza, la figura del Cronista, quien tendr como misin recopilar, documentar, conservar y defender las tradiciones, costumbres y hbitos sociales de su comunidad. Deber ser venezolano o venezolana, mayor de edad, gozar de sus derechos civiles y polticos ser profundo conocedor o conocedora y estudioso o estudiosa del patrimonio histrico y cultural del Municipio. Como utiliza el verbo poder en pretrito, el interprete entiende que no es obligatoria la creacin de esta figura. No obstante, el artculo 126 dice lo siguiente: 76

77 Artculo 126. En aquellos municipios donde no exista la figura del Cronista, ser designado o designada de acuerdo con los requisitos establecidos en la ordenanza respectiva. En aquellos municipios donde ya exista, ser designado o designada al producirse su ausencia absoluta. Al final parece que si es obligatoria la creacin de la Oficina del Cronista. La ley califica al cronista como figura, un trmino ambiguo e indefinible en lo jurdico. No existe acepcin de esta palabra en el diccionario que nos permita precisar lo que quiso decir el legislador. La Ley no prev que tenga un funcionariado, por lo que puede ser un rgano unipersonal o pluripersonal de acuerdo con lo que disponga la Ordenanza y conforme a las peculiaridades de cada Municipio. En algunos Municipios habr la tradicin de designar como cronista a una persona ad-honorem o con unos honorarios simblicos, o el pago de algunos gastos. En otros un funcionariado estructurado para realizar tareas de recopilacin de documentos, custodia de archivos, publicacin de crnicas y pequeas historias locales. Es uno de los pocos asuntos en los cuales el Municipio tiene libertad para legislar y crear lo que ms le convenga. La Ley se refiere en el artculo 125 a la misin de recopilar, documentar, conservar y defender las tradiciones, costumbres y hbitos sociales de su comunidad. Aunque seala que le corresponde al Municipio crear esta figura mediante ordenanza, en el afn homogeneizador de la Ley, le impone como requisitos mnimos el ser venezolano, mayor de edad, el pleno goce de los derechos civiles y polticos, ser profundo conocedor y estudioso del patrimonio histrico y cultural del Municipio. Dice adems la ley que Las competencias (atribuciones), funcionamiento, derechos (obligaciones) y personal a su cargo quedarn establecidos en la ordenanza respectiva. V. BIBLIOGRAFA. Beck, Ulrich.1998. La sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad. Barcelona, Paids. Borja, Jordi. 2003. La ciudad conquistada. Alianza. Barcelona. Brewer Caras, Allan. 2004. Comentarios a la Constitucin Venezolana de 1999. 2t. Editorial Jurdica Venezolana. Caracas. Brewer Caras, Allan. 1999. Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1989. Editorial Jurdica Venezolana. Caracas. Carro Fernndez-Valmayor, Jos Luis en El Debate sobre la Autonoma Municipal. Revista de Administracin Pblica N 147. Septiembre-diciembre de 1998. Madrid. Pg. 63 y sig. Comisin Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo. ONU. 1992. Nuestro Futuro Comn. 2do. reimpresin.. Alianza Editorial. Madrid Fustel de Coulanges. 1997. La Ciudad Antigua.Ed. Panamericana. Bogot. Gonzlez Cruz, Fortunato. 2004. Los Errores de Diseo del Municipio Constitucional. En Revista Provincial N 11. Mrida. Gonzlez Cruz, Francisco. 2002. Globalizacin y Lugarizacin. CIEPROL. La Quebrada. 77

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