200 Años de Administración Pública en México T4

200 AOS DE ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
TOMO IV EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL

Gildardo Hctor Campero Crdenas
ISBN: 978-607-9026-06-6 Derechos reservados conforme a la Ley Primera Edicin noviembre de 2010 200 Aos de Administracin Pblica en Mxico Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5 Carretera Mxico-Toluca No. 2151 Col. Palo Alto, C.P. 05110 Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F. 50 81 26 14 www.inap.org.mx La edicin estuvo al cuidado de: Olivia Caizo Vzquez Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra, citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.
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A Lolis, con mi gratitud sin lmite ahora y siempre
CONTENIDO
Presentacin................................................................................................................... 9 Introduccin ................................................................................................................ 11 Captulo I. Marco Conceptual ..................................................................................... 17 Captulo II. La Herencia Colonial y el Mxico Independiente .................................... 37 Captulo III. Federalismo, Reforma y Repblica Restaurada ..................................... 69 Captulo IV. El Porfiriato ............................................................................................ 91 Captulo V. La Revolucin Mexicana ........................................................................111 Captulo VI. Instituciones del Estado de Servicio y Bienestar ................................. 137 Captulo VII. Nacionalismo Revolucionario y Administracin Paraestatal ............. 167 Captulo VIII. Cambio de Rumbo: Neoliberalismo y Privatizacin ......................... 245 Anexo ........................................................................................................................ 311 Eplogo ...................................................................................................................... 321
PRESENTACIN
Nos complace presentar el Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica
Paraestatal, de Gildardo Campero Crdenas, de la magna Coleccin 200 aos de Administracin Pblica en Mxico, que el INAP edita en conmemoracin del Bicentenario de la Independencia y el Centenario de la Revolucin, y cuya Coordinacin General est a cargo de Alejandro Carrillo Castro, miembro del Consejo de Honor de nuestro Instituto. La obra recoge los antecedentes de las empresas paraestatales desde sus races en los estancos, que durante la colonia monopolizaron ciertas actividades con fines recaudatorios. Revisa el papel impulsor del Estado de algunas actividades en los primeros decenios del Mxico independiente, el Porfiriato, la Revolucin Mexicana, el Nacionalismo Revolucionario que establece la participacin del Estado en la economa y la operacin exclusiva de algunas actividades econmicas y, finalmente, aborda el Cambio de Rumbo, el neoliberalismo y la privatizacin. En Mxico la creacin de empresas pblicas y el crecimiento y decrecimiento del sector paraestatal est ligado a la evolucin del Estado como resultado de los cambios en la configuracin de los intereses y el poder. Por consiguiente, la determinacin del papel del Estado en relacin a la economa y las polticas sociales reflejan, en general, su fundamento ideolgico: a) Estado gendarme con funciones bsicas; b) Estado prestador de servicios y fomentador de actividades estratgicas; c) Estado de Bienestar que protege el empleo, absorbe empresas, crea servicio sociales de salud, educacin, seguridad social y tiene una mxima intervencin en la economa, y c) Estado neoliberal que privatiza gran parte del sector paraestatal, deja la responsabilidad del crecimiento econmico al mercado y pretende hacer autofinanciables las empresas sociales. Este ltimo periodo de cambio de rumbo, en 1982, que introduce las reformas neoliberales en Mxico, no se podra entender si no se tiene en cuenta el contexto internacional, cuando las agencias multilaterales, tales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, condicionaban el apoyo financiero a los pases en desa9
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Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal
rrollo a cambio del compromiso de reducir el tamao del gobierno, disciplina fiscal y adoptar polticas orientadas al mercado, medidas que son conocidas como el Consenso de Washington, el cual ignor las cuestiones sociales y los problemas histricos de Amrica Latina, tales como la distribucin del ingreso y la pobreza. Lo anterior signific examinar el quehacer del Estado y propiciar reformas orientadas a desmantelarlo y reducir su intervencin en la economa, mediante la liberalizacin econmica a travs de la apertura de mercados nacionales y la privatizacin, en un contexto de globalizacin econmica. Como lo documenta y explica el autor, existieron diversas causas de crecimiento del sector paraestatal, de 272 empresas en 1972, a 1155 a fines de 1982, segn cifras oficiales, y su posterior redimensionamiento a 216 en 1994 y a 197 en 2010. En resumen, con este libro el INAP cumple con uno de los objetivos institucionales de contribuir al conocimiento de la evolucin de una rea estratgica de la Administracin Pblica mexicana, antecedentes que servirn a los tomadores de decisiones y, a la vez, plantea varios puntos de investigacin para los expertos y los estudiosos de esta materia. Jos R. Castelazo Presidente
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INTRODUCCIN
rren, en distintos momentos histricos, en sus extremos, por una parte, el mercantilismo y la injerencia total del Estado, y por la otra el liberalismo econmico, con su producto el capitalismo; y en las ltimas tres dcadas, el neoliberalismo, privatizador, eje rector de la globalizacin en poder de consorcios comerciales y financieros transnacionales. En el justo medio, la tercera va, se encuentran frente al liberalismo y el neoliberalismo econmicos, a ultranza las instituciones del estado social de derecho, para la consecucin de los fines a que se refiere el Artculo 3 de nuestra Ley Fundamental, a saber: la democracia, entendida como el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. Con tales propsitos, el texto de nuestra Carta introduce el concepto de rectora econmica del Estado al sealar, en su Artculo 25, que a ste le Corresponde la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberana de la Nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitucin. En el mismo ordenamiento se establece que al desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social, los sectores pblico, social y privado. Al primero, el pblico, corresponden de manera exclusiva las reas estratgicas, que seala el Artculo 28 constitucional, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan. Tambin la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su Artculo 28, la prohibicin de los monopolios o estancos, aclarando que no constituirn monopolios las reas estratgicas, que en el texto constitucional se enumeran. Para tal efecto, el Estado contar con los organismos y empresas que requiera en el eficaz manejo de las reas reservadas a su cargo, y en las actividades de carcter
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El tema que nos ocupa, tiene por hilo conductor una suerte de dialctica donde concu-
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prioritario donde participe por s o con los sectores social y privado, dentro de un rgimen de economa mixta. De esta manera, el sistema mixto consiste en la participacin, tanto del Estado como del sector privado cada quien en campos especficos en el desarrollo del pas, cuanto la concurrencia de ambos asociados en tareas prioritarias. El trmino de mixta significa tambin que no [se] comparten todos los principios de una economa liberal a ultranza, pero tampoco pretende ser una economa de corte socialista. En el correcto equilibrio de ambas posturas radica la sabidura de quienes les corresponde organizar y dirigir la economa nacional. Ahora bien, para el desempeo de las atribuciones que la Ley seala al Estado, con relacin al Poder Ejecutivo, las formas de organizacin que establece el sistema constitucional estn previstas en el Artculo 90 del ordenamiento respectivo, mismo que a la letra seala que la Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. En tal circunstancia nuestra tarea, en este ejercicio exploratorio y descriptivo, se desarrolla en los siguientes captulos: El Captulo I se ocupa del Marco Conceptual. Examinamos la idea de lo paraestatal en relacin con las categoras de Estado, Gobierno y Administracin Pblica, de los organismos pblicos autnomos, y un enunciado de las entidades que conforman la Administracin Pblica Paraestatal. El Captulo II, la Herencia Colonial y el Mxico Independiente, se aboca a los estancos o monopolios del Estado, organizados a manera de empresa pblica, para beneficio de las arcas reales, en el marco del mercantilismo de los siglos xvi al xviii y de las reformas borbnicas. En su Ensayo poltico sobre el reino de la Nueva Espaa, Humboldt apunta que el 33% de lo recaudado corresponda a los monopolios del tabaco (el ms importante), correos, plvora, naipes, papel sellado, juego de gallos, nieve, Casa de Moneda y el Banco de Avo de Minas. La importancia de los estancos llev a que la Secretara Virreinal de la Nueva Espaa se organizara para atender los asuntos de los monopolios del Estado. En este apartado tambin se registra que durante la lucha por la independencia Hidalgo y Morelos se pronunciaron a favor de la abolicin de los estancos que prohiban la libre fabricacin y venta de productos, introducidos durante las reformas borbnicas.
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A la Revolucin de Independencia preceden la Ilustracin y el Siglo de las Luces, con el liberalismo intelectual y la libertad de comercio. La idea redentora se difunde y procrea los primeros brotes de lucha. Miguel Hidalgo y Costilla, demandar, conforme al espritu del naciente liberalismo social mexicano, abolir los estancos, seguido por Morelos en sus Sentimientos de la Nacin. El Captulo tambin hace referencia a la creacin de empresas por parte del gobierno o la participacin en ellas. Lucas Alamn haba fundado en 1830 el Banco de Avo para el Fomento de la Industria Nacional. Por su parte, Tadeo Ortiz sugiri en 1832, en sus Proposiciones Generales para el Mejoramiento de la Administracin Pblica, la creacin de empresas por parte del gobierno o participar en ellas, adems de organizar un Banco Nacional para fabricar, depositar y trasladar moneda, y otorgar crdito para hacer progresar pronto la agricultura, la industria y el comercio. El Captulo III se ocupa de las etapas del federalismo, la reforma y la repblica restaurada. Durante la primera se decret suprimir las direcciones generales de plvora, lotera y montepos; y en 1833 se desestanca el tabaco. En 1837 Anastasio Bustamante crea el Banco Nacional de Amortizacin de la Moneda de Cobre. Al triunfar la Revolucin de Ayutla, se encuentra con el lamentable estado de las rentas pblicas, en particular de los estancos. Enemigo de los monopolios, el gobierno aboli la renta del tabaco y arrend la Casa de Moneda. En 1857 la Constitucin Federal dispuso que no habra proteccin a la industria, ni monopolios o estancos de ninguna clase, excepto la acuacin de moneda y los correos, textos que recogera la Carta de 1917. Tambin en 1857 se decret crear el Banco Nacional, una Casa de Moneda en Oaxaca y la libre elaboracin de naipes. Las reformas produjeron la ms violenta oposicin del partido conservador, la activa resistencia del clero, sublevaciones y la delicada situacin internacional. El Captulo IV trata del Porfiriato. Minera, ferrocarriles, capital extranjero y masiva pobreza compendian esta poca. El clero y las familias poderosas recobran gran parte de sus posesiones y ventajas. Los ferrocarriles no se trazaron segn los intereses nacionales, sino del extranjero, financiados bsicamente con capital norteamericano. Todo esto, opinaba Daz, influira poderosamente en el desarrollo de nuestros elementos de riqueza, mejorando las condiciones econmicas de la Repblica. Surgen las industrias elctrica, siderrgica, petrolera y carbonfera, controladas en un 90% por capitales extranjeros, al igual que los bancos, que hacen de Mxico un pas dependiente de los pases capitalistas. A ello se sumaran, dice Keneth Turner, la esclavitud y el peonajela pobreza la ignorancia y la postracin general del pueblo.... Respecto al comportamiento de los ricos, Porfirio Daz opinaba que se preocupaban demasiado en sus riquezas y sus dignidades para poder ser tiles al avance del bienestar general. Por consecuencia, se deba poseer un extinguidor para usarlo sabia y
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firmemente cuando la ambicin individual arda con demasiada viveza en peligro del bienestar general. De la Revolucin Mexicana se ocupa el Captulo V. Ricardo Flores Magn convoca a la lucha el 1 de julio de 1906, con el Programa y Manifiesto a la Nacin del Partido Liberal, seguido por el Plan de San Luis de Madero, del 5 de octubre de 1910. Al Plan de Guadalupe, siguieron en 1913 las declaraciones de Venustiano Carranza en el ayuntamiento de Hermosillo, y las de Veracruz en 1914. Carranza se pronunci por la lucha social y de clases, por removerlo todo, ante las injusticias cometidas con el pueblo. Por desaparecer a los poderosos, al inmoral monopolio de las empresas particulares y a todo el sistema bancario no controlado por el Estado. Tambin deberan revisarse las leyes relativas a la explotacin de minas, petrleo y dems recursos naturales, adems de realizar las expropiaciones de los servicios pblicos necesarias. Los sucesivos pronunciamientos armados, adems de reiterar aquellas medidas, propondran: evitar, expropiar, abolir y destruir toda clase de monopolios (en manos privadas); crear bancos agrcolas; nacionalizar los ferrocarriles; y emancipar la Universidad. Para el Congreso constituyente la propiedad del subsuelo y sus riquezas pertenecan al dominio directo, inalienable e imprescriptible de la nacin. Para instrumentar los postulados de la Revolucin Mexicana, al triunfo de la lucha armada, se requera la de edificar nuevas instituciones. El Captulo VI, se ocupa del concepto de instituciones en la etapa constructiva del movimiento revolucionario, para desarrollar las organizaciones formales que instrumentarn los cambios propuestos, mediante entidades paraestatales. La destruccin dar paso a la reconstruccin de todos los sectores de la actividad econmica y social. Como advierte un estudioso, la gran tarea de los revolucionarios era la institucionalizacin de su sistema de dominacin poltica y la reestructuracin del econmico. Las instituciones de las que se ocupa este captulo corresponden a las del Estado de Servicio, del Estado de Bienestar y las propias del nacionalismo revolucionario o del Estado Social de Derecho, establecidas con base en nuestra Constitucin poltica vigente. En cuanto al Captulo VII, el Nacionalismo Revolucionario y Administracin Paraestatal, el Estado buscara el control de las llamadas industrias bsicas mediante la propiedad y operacin directas por l mismo. La filosofa de esta poltica era mantener el control nacional de ciertas industrias y servicios para evitar la subversin econmica desde el exterior. La idea bsica fue de orden poltico-estratgico ms que econmico. El Estado se reservaba la propiedad y el manejo directo de aquellas consideradas como estratgicas. As, el nuevo Estado social de derecho comienza a organizarse desde Carranza hasta Abelardo Rodrguez con las Comisiones Monetaria y la Nacional Bancaria,
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los Bancos de Mxico (con Calles), Nacionales de Crdito Agrcola, Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, Nacional Financiera, el Fondo de Cultura Econmica, la Comisin de Fomento Minero y Aeronaves de Mxico. Lzaro Crdenas funda Petrleos Mexicanos, la Comisin Federal de Electricidad, los Bancos Nacionales de Crdito Ejidal y Popular, el Obrero de Fomento Industrial, el de Comercio Exterior y Almacenes Nacionales de Depsito; y expropia Ferrocarriles Nacionales de Mxico. vila Camacho crea el Fondo de Fomento a la Industria, la Unin de Productores de Azcar, Altos Hornos de Mxico, la Compaa Elctrica de Tuxpan, la Comisin Nacional de Valores y el organismo descentralizado Ferrocarriles Nacionales de Mxico, entre otros. Correspondi al Presidente Miguel Alemn establecer la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, la cual public, a travs de su Direccin Tcnica de Organizacin Administrativa, el Directorio del Gobierno Federal. La edicin de 1950 registr 108 entidades en la seccin de Organismos de Intervencin Estatal, establecidas entre 1906 y 1951. Durante su gestin se crean las Comisiones para el desarrollo regional en las cuencas de los ros Balsas, Papaloapan, Fuerte y Grijalva, el Ferrocarril Mexicano, el Departamento de la Industria Militar, el Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, el Instituto Nacional Indigenista, el Nacional Monte de Piedad, el Instituto Nacional de Cancerologa, la Comisin Nacional de Cinematografa, las Comisiones Nacionales del Caf y del Olivo, la Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, entre otras. Con el tiempo, el crecimiento de la Administracin Pblica Paraestatal mostrar una tendencia exponencial. El Estado adquiere la propiedad de empresas privadas como socio mayoritario o minoritario, para evitar la quiebra y mantener las fuentes de trabajo. En crculos oficiales se recogi la opinin de que al concluir la gestin del Presidente Jos Lpez Portillo existan 1,155 entidades paraestatales. Cifra que Alejandro Carrillo reduce a 743 (ms 106 en proceso de desincorporacin), por cuanto la diferencia corresponde a la suma de 512 bancos nacionalizados y sus respectivas empresas, menos 206 fusiones, liquidaciones y depuraciones. En todo caso, el lector puede acudir a la Relacin de entidades paraestatales de la Administracin Pblica Federal sujetas a la Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento, que desde el gobierno del Presidente Lpez Portillo se difunde anualmente. Entidades que nuestro trabajo solamente registra de manera enunciativa en el caso de cada ejercicio del Ejecutivo. Ahora bien, con las transformaciones profundas que los gobiernos posteriores dieron en la Administracin Paraestatal, se abandon la filosofa nacionalista y revolucionaria, adoptndose las prescripciones del Consenso de Washington, el mercado globalizado y la subordinacin a las corporaciones y al capital financiero trasnacional. Temas que abordamos en el Captulo VIII, ltimo de este trabajo, con el ttulo de Cambio de Rumbo: Neoliberalismo y Privatizacin.
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De todas suertes, como advierte William A. Robson, profesor de la Escuela de Economa y Ciencia Poltica de Londres, la intervencin del Estado de forma positiva en la propiedad, funcionamiento o regulacin de industrias y servicios, constituy un rasgo sobresaliente de todas las democracias, por su indiscutible importancia econmica, social y poltica. En este contexto, la empresa pblica sera la innovacin ms importante en la esfera de las instituciones fundamentales. En efecto, por cuanto como observara, hace ms de diez lustros, el maestro Rafael Bielsa una Administracin pblica no es inepta porque sea pblica, sino en el caso de que quienes la dirigen no tengan la idoneidad tcnica y moralo si se pide la adhesin partidariapuede tenerse por seguro que el servicio pblico ser malo, caro y sospechosa su gestin, en perjuicio de los usuarios, es decir, del pueblo. En suma, se desmantelaron las instituciones del Estado social de Derecho, y con esto la Administracin Paraestatal. Como afirman reconocidos estudiosos universitarios:* el resultado de las ltimas tres dcadas es demoledor, la fuente de la pobreza ha sido una globalizacin en manos de los dueos del capital, quienes han resultado los grandes beneficiarios del neoliberalismo excluyente y devastador, en el contexto de una economa en manos de las corporaciones trasnacionales. Al conmemorar el Bicentenario de la independencia poltica y cien aos de la Revolucin, estamos en deuda con lo previsto en el Artculo 3o constitucional: entender la democracia como el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. El autor de la presente investigacin desea dejar constancia de su gratitud para quienes la hicieron posible: al Presidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), maestro Jos R. Castelazo, que generosamente me invit a participar en el proyecto. Al doctor Alejandro Carrillo Castro por su atinada direccin y revisin de la obra; sin embargo, cualquier desacierto es de mi exclusiva responsabilidad. Tambin agradezco la valiosa aportacin del maestro Hctor Horacio Campero Villalpando, del maestro Anbal Uribe Vildoso, y de los compaeros al servicio de la Biblioteca del INAP.
* Vctor Flores Olea y Abelardo Maria Flores, Crtica de la globalidad, dominacin y liberacin en nuestro tiempo. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2006.
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Captulo I MARCO CONCEPTUAL
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Captulo I MARCO CONCEPTUAL A. La doctrina Por cuanto los conceptos, y las categoras, son los instrumentos con que andamos entre las cosas, vamos a averiguar qu es, a aguzar el significado de lo paraestatal. Qu son esos conceptos y categoras en relacin con lo dems, lo que hay entre ellos, sus lmites. (Ortega y Gasset, 1984: 100; 1986: 97; 1994: 78). En nuestro caso, la circunstancia en que se inscribe el presente trabajo ser la Administracin Pblica, calificada por el maestro Miguel Duhalt Krauss como una selva semntica y jurdica (1986: 97; 1994: 78). Desde esa ptica, habremos de definir en primer trmino lo que se entiende por Estado y Gobierno, para despus ocuparnos de la Administracin Pblica y la Administracin Paraestatal. De tal suerte, y en primer trmino, en Rafael Bielsa (1955) encontramos que: El Estado es una estructura jurdica, un ordenamiento ms o menos armnico de poderes e instituciones establecido en la Constitucin y las leyes. Estas instituciones tienen, a su vez una construccin adecuada a los fines que el Estado debe realizar, de acuerdo con el principio de divisin de las funciones, que prcticamente es la divisin del trabajoque puede ser orgnica. [De esta forma], todo fin del Estado presupone una estructura (poltico-social y econmica) ms o menos orgnica y referida al carcter jurdico poltico del Estado mismo. Adems, el Estado no puede ser administrado como una empresa industrial con carcter utilitario e incierto, sino con criterio jurdico y con sentido poltico (Bielsa, 1955: 49). Ahora bien, la funcin gubernativa, en sentido lato, se integra con actividades de distinta naturaleza. Desde la concepcin del fin y de las directrices (poltica) hasta la realizacin concreta de las funciones (Bielsa, 1955: XV). Esto es, para el logro de sus fines, generase una serie de funciones del Estado y, cuando esas funciones son objeto de una realizacin concreta por la Administracin Pblica, el rgimen de ellas entra en el dominio de la ciencia de la administracin y el derecho administrativo. [En cuanto a la] distribucin del trabajo en la Administracin Pblica, los organismos pueden ser centralizados (un ministerio) o descentralizados (comnmente un ente autrquico). [Esto es]rganos separados del organismo central, que tienen personalidad y competencia para decidir. (Bielsa, 1955: 247, 263).
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Esta descentralizacin es la autarqua, [que cuando] tiene como elemento esencial un servicio pblico determinado, o una institucin, la autarqua es institucional; tal es la de las Empresas Nacionales del Estado, los Bancos del Estado, las Universidades... De tal manera, hay descentralizacin administrativa cuando el Estado administrapor otras entidades llamadas autnomas o autrquicas en el verdadero concepto administrativo. (Bielsa, 1955: 252) Una entidad autrquica (descentralizacin administrativa), puede crear dentro de ella una descentralizacin burocrtica, distribuyendo oficinas, distritos, agenciasen diversos puntos de pas. Hay descentralizacin burocrtica, cuando el Estado administra, dentro de un orden jerrquico, por sus rganos dependientes locales, atribuyndoles cierta competencia para proceder sin aprobacin previa de los rganos centrales (Bielsa, 1955: 253). (Las cursivas son mas). Otra forma econmico-jurdica singular la constituye la explotacin de servicios pblicos por organismos de economa mixta, es decir, en las que concurren el Estado y los particulares. Asimismo: hay industrias que se vinculan especialmente al inters pblico sin constituir verdaderos servicios pblicos, y que, no obstante, convendra que los explotara el Estadoesas industrias son explotadas por particulares, generalmente por sociedades annimas. Entonces, el Estado, sin asumir precisamente la direccin de esa industria, contribuye como accionista y participa de los beneficiosLa unin de la empresa privada y del Estado constituye precisamente el tipo de la llamada institucin de economa mixta, y se dira mejor hbrida, porque su carcter vara segn predomine lo pblico o lo privado en su rgimen. (Bielsa, 1955: 122-123). Por su parte, en el Tratado de Derecho Administrativo (1970), Miguel S. Marienhoff considera que la existencia del Estado obedece a la necesidad de satisfacer en la mejor forma las necesidades del grupo social (individuos) que lo integra. En trminos generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: legislacin, justicia y administracin, cuyos respectivos rganos ejercitan partes o secciones del poder del Estado. Para el caso de la funcin administrativa, por principio, constituye la funcin especfica del Poder Ejecutivo. (Marienhoff, 1970: 36, 38). Enseguida, el autor citado (1970: 368) se ocupa de los entes autrquicos institucionales, dotados de personalidad, con facultades para administrarse a s mismos de acuerdo a la norma de su creacin. La autarqua implica descentralizacin. Para que exista autarqua se requiere la concurrencia simultnea de tres elementos: 1) personalidad del ente; 2) patrimonio afectado para el cumplimiento de sus fines, y 3) fin pblico especfico.
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[Los caracteres de la autarqua] pueden concretarse en los siguientes: 1.- La entidad autrquica es una persona jurdica pblica estatal Correlativamente: a) Debe satisfacer fines pblicos especficos. b) Integra los cuadros de la Administracin Pblica. 2.- Se administra a s misma, de acuerdo a lo dispuesto por la norma que le dio origen. 3.- Es siempre creada por el Estado, sea mediante ley formal o mediante decreto del Poder Ejecutivo. 4.- Con relacin al rgano central del Estado, no est unida por el vnculo jerrquico, el que aparece reemplazado por el control administrativo. Su rgimen jurdico es esencialmente publicstico. Marienhoff (1970: 430-431) se aboca tambin al tratamiento de las empresas del Estado. A diferencia de la entidad autrquica, que cumple una funcin tpica del Estado, la empresa estatal realiza una actividad del Estado del mismo tipo de la que podran desarrollar los particulares. La empresa del Estado slo constituye un medio instrumental del Estado. stas, a diferencia de las entidades autrquicas que cumplen una funcin tpica del Estado realizan una actividad del Estado del mismo tipo de la que podran desarrollar los particulares: La empresa del Estadoslo constituye un medio instrumental del Estado; y si bien los beneficios que ste obtiene de la gestin de sus empresas no responden a un exclusivo fin de lucro, como ocurre con la actividad de los particulares, la empresa del Estado no implica el ejercicio de una funcin estatal. Por empresa del Estado debe entenderse toda persona jurdica, pblica o privada, creada por el Estado, que realiza habitualmente actividades comerciales o industriales o que tiene a su cargo la prestacin de servicios pblicos de esa ndole. En cuanto a las Sociedades de Economa Mixta, stas se forman por el Estado y particulares o administrados para la explotacin de actividades industriales o comerciales, servicios pblicos de esa naturaleza, u otra actividad de inters general, y cuya administracin se realiza mediante un organismo en que estn representadas las dos categoras de socios. Y agrega Marienhoff: De manera que los rasgos tpicos y esenciales de estas entidades consisten: a) En la forma mixta de aporte del capital: por el Estado y los particulares; b) En que en la administracin del ente intervienen ambas categoras de socios.
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Cuando aqu se habla de Estado aclara Marienhoff cabe advertir que el concepto de ste no slo comprende al Estado propiamente dicho, sino tambin a cualquiera de sus rganos o entes personalizados. (Marienhoff, 1970: 458). Ahora bien, en la doctrina jurdica de nuestro pas Francisco Porra Prez (1997: 299) al ocuparse de las tareas del poder pblico se pregunta En qu consiste gobernar al Estado? La respuesta se encuentra en el siguiente pasaje de su obra: la autoridad representa al Estado [y]por definicin, est capacitada para dar rdenes. Pero una orden que no pueda imponerse es una orden dada en el vaco, carece de efectividad. Por ello es lgico que la autoridad llamada a mandar tenga el derecho de obligar a la obediencia de sus rdenes. Y en esto consiste la primera tarea en que se manifiesta la autoridad. Este aspecto consiste en formular mandatos exigiendo que se realicen o no actividades en tal o cual sentido, para la conservacin del Estado y para el logro de sus fines. El segundo aspecto formal o segunda tarea de la autoridad, aparece cuando sta organiza los servicios pblicos destinados a ayudar o suplir la actividad de los particulares en vista de la obtencin del bien pblico. La primera tarea es el Gobierno, propiamente dicho. La segunda es la Administracin. El Gobierno es la direccin general de las actividades de los ciudadanos en vista del bien pblico en todos sus aspectos. La administracin es la funcin organizadora de los servicios pblicos de direccin, ayuda y suplencia de la actividad de los particulares. Estas dos tareas se implican mutuamente. El Gobierno es imposible sin la administracin y sta requiere un gobierno que asuma la direccin de los servicios pblicos en que consiste. (Las cursivas son mas). Tambin cuando Porra Prez (1997: 391-392) clasifica las funciones para realizar los fines del Estado, encuentra que una esencial es actuar promoviendo la satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos y fomentando el bienestar y el progreso de la colectividad. Se trata de la funcin administrativa, en la cual se encuentra comprendida la funcin gubernamental o de alta direccin del Estado. [De esta suerte] la actividad fundamental del Ejecutivo ser la realizacin de actos administrativos.
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Lo caracterstico de los actos administrativos es un obrar. (Porra Prez: 1997: 391-392). La actividad administrativa se dirige a satisfacer una necesidad concreta o a obtener el bien o la utilidad que la norma jurdica debe garantizar. [Por consiguiente] el objeto de la Administracin Pblica [ser] la satisfaccin de los propios intereses y de los colectivos Y los servicios administrativos se encomiendan al Ejecutivo y los rganos de que ste se compone (Porra Prez, 1997: 307, 403-404. Las cursivas son mas). Ahora bien, para Porra Prez (1997: 308) el Estado no debe suprimir la actividad privada: El Estado debe sostener, proteger una rama de la actividad privada que sea de inters pblico. A veces puede no haber actividad privada en la realizacin de un servicio, por ser demasiado difcil, y la administracin suple entonces esa falta de actividad y proporciona el servicio pblico correspondiente: alumbrado, drenaje, etc. En estos casos la autoridad toma a su cargo un servicio que tiene un carcter de ayuda a los particulares. Reiteramos que en todo caso el Gobierno es ms indispensable que los servicios. En rigor, los servicios pueden ser prestados por los particulares. En cambio, el Gobierno es irremplazable. (Las cursivas son mas). Por otra parte, Gabino Fraga tambin se ocupa de la actividad del Estado que se realiza en forma de funcin administrativa. Si acudimos a su obra Derecho Administrativo (1966: 52) encontramos que desde el punto de vista formal la funcin administrativa se define como la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo. De tal modo, desde ese punto de vista la Administracin Pblica se identifica dentro del sistema constitucional con uno de los poderes en los que se haya depositada la soberana del Estado. (1966: 120). En efecto, si acudimos al texto de nuestra ley fundamental encontramos en su Artculo 90 lo siguiente: La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. (Las cursivas son mas). [Asimismo], las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos.
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Por lo que se refiere a los elementos esenciales de la descentralizacin por servicio, Fraga (1966: 212-213) enumera los siguientes: 1. 2. 3. 4. Desde luego la existencia de un servicio pblico de orden tcnico; Un estatuto legal para los funcionarios encargados de dicho servicio; Participacin de funcionarios tcnicos en la direccin del servicio; Control del gobierno ejercitado por medio de la revisin de la legalidad de los actos realizados por el servicio descentralizado, y 5. Responsabilidad personal y efectiva de los funcionarios.
En otro momento, Gabino Fraga (1965: 17) advertira que salvo casos excepcionales, los organismos descentralizados establecidos por la legislacin mexicana carecan de autonoma orgnica y conservaban una dependencia estrecha con el Jefe del Ejecutivo, tanto porque ste se encontraba representado en ellos por la mayora de los miembros de los consejos de administracin, y porque el Director General o Gerente era nombrado por dicho Ejecutivo, como porque su rgimen les estaba impuesto por los rganos centrales del Estado. Concluimos este ejercicio conceptual desde una perspectiva sistmica, donde la administracin paraestatal se inscribe en la ntima relacin entre Estado, gobierno y administracin pblica. De ah que, siguiendo a Gonzlez Pars (1998): El Estado es la representacin poltica de la sociedad, y se hace presente a travs del gobierno [el cual] opera por medio de la administracin pblica. En ese orden de ideas, para Serra Rojas (1993) el gobierno es la institucin que tiene a su cargo la direccin poltica de un Estado [y] la administracin pblica se ocupa principalmente de la manera en que se lleva a cabo la poltica pblica y la forma en que se prestan los servicios fundamentales. (Las cursivas son mas). B. El significado de las palabras Si acudimos al Diccionario de la Lengua Espaola, encontramos que paraestatal corresponde a lo: Dicho de una institucin, de un organismo o de un centro: Que, por delegacin del Estado coopera a los fines de este sin formar parte de la Administracin Pblica (Real Academia Espaola, vigsima segunda edicin. Las cursivas son mas). Tambin observamos en el Diccionario Greco-Espaol (Yarza, 1972: 1019) que el vocablo para procede del griego, y entre sus acepciones se encuentran: al lado de; a lo largo de; del lado de; cerca de, ms all de. De aqu que paraestatal se refiere a lo paralelo al estado, a lo que est cerca de o ms all.
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Por otra parte, si buscamos el significado de paraestatal en el idioma ingls vemos que: Parastatal [paraestatal] proviene de la voz griega para, que significa algo cercano, prximo, contiguo o junto a, el estado. [Y] se refiere a una corporacin total o parcialmente propiedad del estado o a una agencia (empresa o compaa) gubernamental, a travs de la cual aqul opera indirectamente. (ENCYCLO.ONLINE ENCYCLOPEDIA. Las cursivas son mas). Asimismo, lo paraestatal [parastatal] se refiere al desempeo de una funcin generalmente asociada con el gobierno, bajo el control indirecto de este ltimo (Politicsdictionary.com). Las empresas, agencias u organizaciones intergubernamentales paraestatales [parastatals] se encuentran separadas del gobierno, sin embargo sus actividades sirven al estado, de forma directa o indirecta, y poseen fuerza, poder o influencia poltica (Wiktionary). Ahora bien, Como suele suceder cuando se trata de nuevos fenmenos sociales, no hay consenso doctrinal, adverta Ruiz Massieu hace tres dcadas por cuanto No existe en la legislacin, en la jurisprudencia, ni siquiera en la doctrina, una demarcacin precisa y categrica que distinga lo que es en sntesis una autarqua institucional de una empresa del Estado, con o sin forma de empresa de economa, o cualquier otra En la legislacin mexicana no se utiliza el trmino empresa pblica como categora totalizadora. Por el contrario, el legislador maneja un arsenal terminolgico abundante que provoca desconcierto y que contamina el anlisis: organismo descentralizado; organismo descentralizado del Estado; corporacin pblica; corporacin de carcter pblico; empresa administrada en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal; organismo descentralizado a cargo de servicios pblicos; organismo pblico; entidad pblica; institucin descentralizada; empresa descentralizada; organismo de servicio pblico descentralizado; organismo pblico descentralizado; establecimiento fabril administrado directamente por el Gobierno Federal; empresa de participacin estatal minoritaria, mayoritaria, directa, indirecta; fideicomiso pblico; fideicomiso de la Administracin Pblica Federal; organismo descentralizado federal; organismo de servicio social; persona moral de derecho pblico; sociedad de economa mixta; entidad del sector pblico; entidad paraestatal; empresa paraestatal. En el terreno de las denominaciones especficas, el repertorio del legislador mexicano es tambin muy vasto: instituto, institucin, junta, patronato,
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compaa, comisin, comit, consejo, sociedad, empresa, patrimonio, fondo y establecimiento, entre otros (Ruiz Massieu, 1980: 25-26). En cuanto a las expresiones paraestatal y paraestatalidad, se ocupan desde inicios de los aos ochenta. Obras como por ejemplo: La empresa pblica en Mxico. Un estudio de derecho sobre Mxico. Jos Francisco Ruiz Massieu (1980); Derecho social econmico y la empresa pblica en Mxico. Sergio Garca Ramrez (1982); Las empresas pblicas en Mxico. Alejandro Carrillo Castro y Sergio Garca Ramrez (1983); e Introduccin a la administracin pblica de Mxico. 2. Funciones y especialidades, Ignacio Pichardo Pagaza. Para Ruiz Massieu (1980: 46) el Estado inicia la descentralizacin de sus funciones estableciendo entidades que no se encuadran en la administracin directa. Estas entidades descentralizadas, dotadas de personalidad jurdica y patrimonio propios, configuran la Administracin Pblica Paraestatal. De esta suerte: Entidad paraestatal y entidad descentralizada son una y la misma cosa [las cursivas son mas]: ambas denominaciones acuadas para el mismo fenmeno administrativo. Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y los fideicomisos pblicos son modalidades de la organizacin descentralizada que cuentan con un margen autonmico de diferente extensin La descentralizacin administrativa consiste [citando a Gabino Fraga (1966)] en confiar la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la Administracin central una relacin que no es la de jerarqua. Esta sustraccin al principio jerrquico tiene por efecto la entidad pertrechada con autonoma orgnica, esto es, con un haz de facultades que son oponibles a la Administracin centralizada y que pueden ser ejercidas libremente. [Esta] posturaes completada por Jorge Olivera Toro [1967] como sigue: la distribucin de las competencias en la descentralizacin supone personas jurdicas distintas a las del Estado Una entidad descentralizada es entonces una organizacin personificada y dotada de autonoma orgnica. Por su parte, Sergio Garca Ramrez (1982: 68-69) considera que: de la organizacin que a la Administracin Pblica se da, sobre todo a la luz de las reformas de 1981 al artculo 90 constitucional, y de la vocacin social y econmica del Estado, resulta ese conjunto de unidades laterales o paralelas al Estado, en estricto sentido, recogidas bajo el nombre de entidades paraestatales,
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cuya presencia, a su vez, otorga sustantividad jurdica a lo que se llama, en el lenguaje de otra disciplina economa mixta (las cursivas son mas). El concepto, agrega Garca Ramrez, se haba incorporado al lxico jurdico y administrativo a partir de la expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que entr en vigor a partir del 1 de enero de 1977. En la exposicin de motivos del citado ordenamiento jurdico, el entonces Presidente de la Repblica Jos Lpez Portillo, seala, que en la nueva Ley se establecen los mecanismos por medio de los cuales las entidades paraestatales que cuentan con personalidad jurdica y patrimonio pblicos, habrn de coordinar sus acciones con el resto de las dependencias del Ejecutivo, a fin de conseguir mayor coherencia en sus acciones y evitar desperdicios y contradicciones. En el proyecto se propone que las dependencias directas del Ejecutivo Federal se constituyan en unidades con responsabilidad sectorial. Se pretende que con ello que se encarguen de la planeacin y conduccin de las polticas a seguir en cada sector de actividad, para lo cual estarn facultadas para coordinar a los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y los fideicomisos que se ubiquen en el mbito sectorial que habr de estar a su cargo (las cursivas son mas). Tal como lo establece el citado ordenamiento, en su artculo primero, componen la administracin pblica paraestatal los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. La propia Ley define, en su Ttulo Tercero De la Administracin Pblica Paraestatal, la naturaleza de cada entidad paraestatal, a saber: Sern considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Congreso de la Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten. Las empresas de participacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crdito y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que aporten o sean propietarios del 50% o ms del capital social las dependencias y entidades que seala la propia Ley. Tambin las entidades que en la constitucin de su capital figuren acciones de serie especial slo suscritas por el Gobierno Federal; o cuando a ste corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del rgano de gobierno, al titular o de vetar los acuerdos de ese rgano. Empresas de participacin estatal minoritaria sern las sociedades en las que los organismos descentralizados o empresas de participacin estatal
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mayoritaria posean acciones o parte del capital que representen menos del 50% y hasta el 25% de ste. Las sociedades asimiladas a las empresas de participacin estatal. Por ltimo, los fideicomisos que se establezcan por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y los que se creen con recursos de los propios organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y otros fideicomisos. Ignacio Pichardo Pagaza (1984: 348-349) considera que la administracin paraestatal es una forma de actividad que en muchos casos podra ser llevada a cabo por particulares pero que por alguna razn el Estado decide ejecutarla mediante empresas u organismos de los cuales l es propietario nico o mayoritario. Y agrega: El sector descentralizado o paraestatal federal mexicano ambos trminos se usarn indistintamente est integrado por un vasto conjunto de organismos descentralizados, empresas pblicas, industriales, comerciales, financieras, bancos, fondos y fideicomisos que abarcan todos los campos de actividad econmica y social. Desde el punto de vista jurdico la descentralizacin es una forma administrativa mediante la cual el estado afecta o asigna un patrimonio y otros recursos a una persona moral que presta ciertos servicios o produce determinados bienes para alcanzar fines que el propio estado determina. La administracin descentralizada se integra por organismos y diversas clases de empresas pblicas e instituciones financieras muchas de las cuales son similares a las empresas privadas que operan en el mismo campo de actividad econmica. Aunque existen variadas diferencias entre las empresas privadas y las pblicas, por cuanto a la integracin de su capital, su forma de financiamiento, sus rganos directivos y otras, hay una que sobresale de las dems por hallarse presente siempre: la diferencia principal se refiere a su objetivo. La privada siempre tiene como propsito bsico obtener un rendimiento econmico adecuado (dividendos, utilidades, beneficio, tasa interna de retorno o cualquier otra designacin) sobre el capital invertido. La obtencin del rendimiento sobre la inversin es su razn misma de ser. En el caso de la pblica, adems de la obtencin de un rendimiento aceptable sobre la inversin, invariablemente existe un motivo econmico o social de inters pblico que explica por qu el gobierno decide intervenir en determinado campo. El propsito de obtener un rendimiento sobre el capital invertido, nunca explica por s mismo la presencia de una empresa pblica en determinado campo de actividad.
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Adicionalmente, el rendimiento econmico de la empresa pblica u organismo no siempre se puede o se debe medir en trminos de utilidad contable o financiera. El rendimiento econmico se pondera, frecuentemente, como la eficacia para obtener los objetivos sociales que le han sido asignadosexisten empresas cuya finalidad es transferir un subsidio del gobierno a las clases ms necesitadas de ciertos bienes o servicios, razn por la cual operan con prdida. [No obstante que existe]... un sinnmero de trminos genricos para identificar a las entidades de la administracin paraestatal, hay consenso para denominarlas como empresa pblica. (Las cursivas son mas). En ese sentido, para Carrillo Castro y Garca Ramrez (1983), las empresas paraestatales se refieren, en su alcance genrico, a los organismos descentralizados (la ms pura formacin paraestatal) de estricto Derecho pblico. Vienen a sumarse al cuadro de las empresas pblicas, otras figuras propias del Derecho privado, sujetas en razn al inters pblico al que sirven, por normas diversas a las que rigen a sus equivalentes en el orden jurdico mercantil ordinario. stas son, las empresas paraestatales en un sentido restringido, que la Ley Orgnica hace equivalentes a las sociedades por acciones tanto en la calidad de paraestatales mayoritarias como minoritarias. Tambin Miguel Acosta Romero (2002), al ocuparse de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF), nos recuerda que la misma establece dos partes de dicha administracin, una la central o centralizada y la otra la llama paraestatal. En cuanto a esta ltima, el catedrtico en derecho administrativo considera que: En el rea paraestatal cabe mencionar que esta palabra aun cuando usada ya en el artculo 90 de la Constitucin (reformado) y en la LOAPF y en la LFEP [Ley Federal de Entidades Paraestatales] el significado usual de la misma y conforme a la mayora de los diccionarios, es lo que no corresponde al Estado o lo que est al lado del Estado por lo que hay que precisar que el sector paraestatal es un conjunto de unidades administrativas que formalmente estn integradas en la administracin pblica federal y a las que tambin la LOAPF les llama entidades En otros pases, aclara Acosta Romero se utiliza lo que en Mxico las leyes califican de sector paraestatal o entidades paraestatales [con]el trmino de sector descentralizado y organismos descentralizados. Cabe advertir entonces que la categora conceptual presente en todo este ejercicio es la descentralizacin administrativa, definida por Jos Chanes Nieto (1964) como una forma de organizacin que consiste en dotar a ciertos organismos de autonoma orgnica frente al poder central. Y agrega Acosta Romero: Chanes Nieto nos recuerda que para el maestro Gabino Fraga la descentralizacin administrativa consiste en confiar actividades administrativas a rganos que
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guardan con la Administracin central una relacin que no es la de jerarqua. En tanto que el Dr. Andrs Serra Rojas, dice que es el rgimen administrativo de un ente pblico, que parcialmente administra asuntos especficos, con determinada autonoma o independencia y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder poltico regulador o de la tutela administrativa. A ese respecto, Wilburg Jimnez Castro (1965) distinguido tratadista costarricense, pionero de la ciencia administrativa en Amrica Latina considera que: El trmino genrico ms adecuado para el idioma espaol es [el de] instituciones, organismos o entes descentralizados funcionalmente cuando en algn grado tienen independencia administrativa del poder central y varias otras caractersticas No es conveniente llamarlos instituciones u organismos autnomos, ya que el calificativo autonoma significa administrativa y jurdicamente un grado extremo de independencia, que no est siempre presente en ellos. En ese orden de ideas, en nuestro pas surgen los denominados organismos pblicos autnomos. Como lo dispone la Constitucin Poltica en su Artculo 28: El Estado contar con los organismos y empresas para el eficaz manejo de las reas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter prioritario donde de acuerdo con las leyes, participe por s o con los sectores social y privado. Enseguida el texto constitucional establece que: El Estado tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su administracin. (Las cursivas son mas). En su comentario, Ruperto Patio Manffer y Hugo Alejandro Concha Cant consideran que el objetivo fundamental de la reforma fue elevar a rango constitucional un antiguo proyecto que por razones de orden poltico no haba prosperado en razn de que implicaba una importante transferencia de atribuciones del Ejecutivo Federal al banco central. Elevar a rango constitucional la existencia de un banco central autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su administracin, cuyo objetivo prioritario es el de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, esto signific un importante paso adelante en el camino de la reforma y modernizacin del Estado mexicano. Por otra parte, el Artculo 41 del mismo ordenamiento constitucional establece que la organizacin de las elecciones federales es una funcin estatal que realiza a travs de un organismo pblico autnomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios En el ejercicio de esa funcin estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad sern principios
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rectores. El Institutoser autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeo. (Las cursivas son mas). En la glosa del artculo citado, Jaime Crdenas Gracia (2000: 118) nos dice que el Instituto Federal Electoral es un rgano del Estado autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propio: en donde el Poder Ejecutivo no tiene relevancia ni en su integracin ni en su funcionamientoy slo el Poder Legislativo a travs de los partidos-grupos parlamentarios interviene en su integracin, pero no en la conduccin efectiva del rgano, la que se deja a los ciudadanos. [Asimismo, el rgano] est dotado de autonoma y es independiente en sus decisiones de los otros poderes: No tiene una naturaleza jurdica clara en el derecho positivo mexicano. No es un organismo descentralizado, pues no est en la rbita de la administracin pblica ni en la del Poder Ejecutivo, pero tampoco corresponde ubicarlo en cualquiera de los otros poderes tradicionales. (Las cursivas son mas). Asimismo, Crdenas Gracia acude a la doctrina jurdica europea en bsqueda de las caractersticas de estos rganos que constituyen en el derecho constitucional comparado poderes diferentes de los tradicionales, a saber: Son rganos cspide en la toma de las decisiones que les competen y sus elementos distintivos son: la independencia, la apoliticidad, las inmunidades para sus miembros, la transparencia, la intangibilidad, las responsabilidades, y un estatuto especfico para sus titulares. (Las cursivas son mas). Por su parte, nuestra Constitucin Poltica (Artculo 102) faculta al Congreso de la Unin para establecer un organismo denominado Comisin Nacional de los Derechos Humanos el cual contar con autonoma de gestin y presupuestaria, personalidad jurdica y patrimonio propios. En sus observaciones a la reforma que introdujo el apartado B del Artculo 102 constitucional en el ao de 1992 y la publicada en 1999, con las reglas bsicas a fin de que el Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados, en el mbito de sus respectivas competencias, establecieran organismos de proteccin a los derechos humanos, Hctor Fix-Zamudio y Hctor Fix-Fierro nos dicen que en primer trmino debe destacarse lo siguiente: dichos organismos deben tener carcter autnomo, lo que requiere de independencia formal y material de los propios organismos (Las cursivas son mas). De igual forma, en la esfera del Poder Legislativo se constituy la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, de la Cmara de Diputados, la cual tendr autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre
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su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, en los trminos que disponga la Ley como lo establece el Artculo 79 constitucional (Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Artculo 79, 2000). Cabe sealar que en Mxico desde 1824, al rgano encargado de realizar el examen y glosa de las cuentas pblicas y el manejo del crdito se le denominaba Contadura Mayor de Hacienda, heredera del Tribunal de Cuentas de la poca colonial (Mijangos Borja, 2000. Las cursivas son mas). Posteriormente, se incorpor un apartado B al Artculo 28 de nuestra carta magna para crear el Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica. El texto respectivo seala que: La responsabilidad de normar y coordinar el Sistema estar a cargo de un organismo con autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y patrimonio propios, con facultades necesarias para regular la captacin, procesamiento y publicacin de la informacin que se genere y proveer a su observancia. El organismo tendr una Junta de Gobierno cuyos integrantes sern designados por el Presidente de la Repblica. Asimismo, la Ley establecer las bases de organizacin y funcionamiento de acuerdo a los principios de accesibilidad a la informacin, transparencia, objetividad e independencia. En fecha reciente, se expidi la ley reglamentaria del citado apartado denominada Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica (Diario Oficial de la Federacin del 16 de abril del 2008), cuyo Artculo 54 reitera que El Instituto es un organismo pblico con autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y patrimonio propios, responsable de normar y coordinar el Sistema. (Las cursivas son mas). Por ltimo, es pertinente mencionar que en el mbito de las entidades federativas tambin va surgiendo la figura de los Organismos Pblicos Autnomos de los estados, otorgndoles personalidad jurdica y patrimonio propio as como autonoma tcnica y presupuestal, como lo establece la Constitucin Poltica del Estado de Veracruz con respecto al rgano de Fiscalizacin Superior, a la Comisin Estatal de Derechos Humanos, y al Instituto Electoral, los cuales estarn fiscalizados nicamente por el Congreso del Estado (Acosta Romero, 2000). Ahora bien, Vamos enseguida a tratar, a muy grandes rasgos, de seguir la lnea gentica de una serie de instituciones que especficamente caracterizan al Estado Instituciones [de la administracin pblica paraestatal federal] que veremos cmo se van incorporando, paulatinamente, a nuestra vida normativa. Fue en 1917 cuando Mxico empez a forjar, a realizar su propia experiencia buscando instituciones... La Constitucin de 1917 va a responder a una proble-
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mtica nueva, no antes calculada, frente a los derechos individuales Un tipo de derechos que pronto habrn de instituirse con nuestras propias y muy particulares aportaciones que van a transformar ese Estado guardin del orden en que se expresa la majestad del Estado moderno, en el siglo xix, en un Estado nacional de servicio institucional. [Con un] cambio importantsimo en el planteo del problema de la propiedad privada, la propiedad como funcin social, no la propiedad como botn de egostas, no la propiedad de la selva Un Estado creado para garantizarla equilibrada distribucin de las riquezas el crecimiento en la justicia... un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo para moderar la opulencia y la indigencia. (Lpez Portillo, 1967: 17-18, 35, 44, 50-51, 54 y 62. Las cursivas son mas). Bibliografa Acosta Romero, Miguel (2002), Teora general del derecho administrativo: Primer curso. Editorial Porra, 16 edicin actualizada. Bielsa, Rafael (1955), Ciencia de la administracin. Buenos Aires, Roque Depalma Editor. Crdenas Gracia, Jaime (2000), Comentario, Artculo 41, en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada. Tomo II, Mxico, Editorial Porra. Carrillo Castro, Alejandro y Garca Ramrez, Sergio (1986), Las empresas pblicas en Mxico. Mxico, Miguel ngel Porra. Chanes Nieto, Jos (1963), Descentralizacin administrativa y organismos paraestatales. Tesis profesional, Facultad de Derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Congreso de la Unin (1976), Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Mxico, Diario Oficial de la Federacin. ------- (2008), Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica, Mxico, Diario Oficial de la Federacin, del 16 de abril del 2008. Duhalt Krauss, Miguel (1977), Una selva semntica y jurdica. La clasificacin de los trabajadores al servicio del Estado. Mxico. Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Fix-Zamudio, Hctor y Fix-Fierro, Hctor (2000), Comentario, Artculo 102, en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada. Tomo IV, Mxico, Editorial Porra. Fraga, Gabino (1965), Panorama del derecho mexicano. Sntesis del derecho administrativo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM).
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Captulo II LA HERENCIA COLONIAL Y EL MXICO INDEPENDIENTE
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Captulo II LA HERENCIA COLONIAL Y EL MXICO INDEPENDIENTE A. Mercantilismo y reformas borbnicas
La ubicacin histrica de la administracin pblica tiene como objeto el situarla en
un marco de condiciones econmicas, sociales y polticas que determinan las formas y el comportamiento que adopta, en una fase histrica especfica, como advierte Omar Guerrero (1981: 18). Enseanzas, que adems poseen importancia en cuanto fenmeno del cual debemos aprender si queremos comprender nuestra propia realidad (Strauss y Cropsey, 1987: xiii). De esta suerte, la circunstancia en que se inscribe el tema que nos ocupa puede describirse, siguiendo a Foucault (2004: 90), como aquella situacin en la cual: Para que un soberano fuera poderoso, era preciso desde luego que reinara sobre un territorio extenso. Tambin se ponderaba, se estimaba o se calculaba la extensin de sus tesoros [y una] poblacinque fuese obedienteanimada por un celoal trabajo,que permitan al soberano ser efectivamente poderoso, es decir, obedecido y rico al mismo tiempo. Por este ltimo motivo, la finalidad econmica de un pas era el enriquecimiento, siguiendo el pensamiento de los MERCANTILISTAS de los siglos xvi y xvii. Segn los tiempos y los lugares, preconizaban o favorecan medios distintos, a saber: conservacin del oro y de la plata, en Espaa y Portugal; desarrollo de la industria nacional, en Francia; desarrollo del comercio y la navegacin, en Inglaterra (Instituto de Estudios Polticos para Amrica Latina, 1964: 65). La doctrina del mercantilismo sostena que la riqueza no surga de la reciprocidad comercial entre pases, sino de un solo pas, excluyendo a los otros y acumulando verdaderas montaas de oro. Este ltimo se empleaba en el mantenimiento de guerras continuas y en obras pblicas de una magnificencia sin precedentes. Ahora bien, como estos dos tipos de egresos eran totalmente improductivos, contribuyendo slo a la felicidad del soberano y de los banqueros que los financiaban, pronto se hizo claro que los intereses del Estado resultaban antitticos a los intereses del pueblo (Crossman, 1965: 61, 125, 130-131, 170). Con la vigencia del mercantilismo agrega Focault la competencia de la mano de obra con bajos salarios quera decir bajos precios de las mercancas producidas y posibilidad de exportacin, y de all una nueva garanta del poder, nuevo principio para el podero del Estado De esta suerte, el proyecto mercantilista se situaba en la relacin de la voluntad del soberano con la voluntad sojuzgada de las personassbditosque deben obedecer por intermedio de los reglamentos, las leyes, los edictos.
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En el siglo xvi, en Europa, la administracin financiera cay bajo el control estatal. Se prohibi la exportacin de materias primas y la importacin de productos manufacturados. Se permitieron los monopolios en el comercio y el Estado particip en su formacin. Surgi como hemos sealado el orden econmico del mercantilismo. El Estado mismo empez a administrar y producir, y se fundaron fbricas reales. La nocin del Estado moderno con administracin burocrtica ya haba sido acuada en Europa en el siglo xvii y los acontecimientos econmicos debidos al descubrimiento de Amrica, y a los adelantos de los ltimos siglos, favorecieron la expansin de las actividades estatales. Poderosos factores de la mayor actividad pblica y especialmente de la administracin estatal fueron, entre otros, la poltica mercantilista y la tendencia eudemonista al Estado benefactor y de polica cuyo fin era el bienestar general del pueblo (Garrido Falla, 1958: 14). (Las cursivas son mas). De ah la necesidad de ms dinero y ms ingresos, o sea ms impuestos, cuando no derechos, regalas y monopolios y finalmente la deuda del Estado. Asimismo, segn la costumbre de entonces, los cargos [pblicos] se vendan y de esta manera la creacin de un nuevo puesto era una fuente de ingresos (Jacoby, 1972: 24, 30, 32, 36). El dogmatismo del Antiguo Rgimen vendra a ser combatido por las teoras de los fisicratas. stas se basaban en un orden natural donde cada hombre se limitaba a buscar la felicidad individual, y la tarea del gobierno consista en reconocer la primaca y exclusividad de las leyes basadas en la naturaleza por las que se equilibran los valores del comercio unos a otros. De aqu se deducan el consecuente corolario del laissezfaire y de la competencia ilimitada. Este orden natural se concibi como un sistema basado en la propiedad privada de los bienes. Para los fisicratas el mercantilismo no poda desaparecer sino en virtud de un movimiento revolucionario que lo destruyera (Crossman, 1965: 61, 125, 130-131, 170). De esta suerte, para John Stuart Mill: El mal comienza cuando el Gobierno, en cambio de estimular la accin de los individuos y de los cuerpos colectivos sustituye su actividad por la suya propia. (Citado en Reale, Giovanni Antiseri, Dario, 2009: 486). En efecto, en su ensayo Sobre la Libertad (publicado en 1859), Mill sealara lo siguiente: Toda funcin aadida a las que ya ejerce el gobierno es causa de que se extienda mucho su influencia sobre toda clase de temores y esperanzas, y transforme, cada vez ms, la parte activa y ambiciosa del pblico en algo dependiente del gobierno o de cualquier partido que tienda a convenirse en gobierno. Si las carreteras, los ferrocarriles, los bancos, las compaas de seguros, las grandes compaas por acciones, las universidades y los establecimientos de beneficencia fueran otras tantas ramas del Estadoni la ms completa libertad
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de prensa, ni la ms popular constitucin de la legislatura podran impedir que cualquier pas libre lo fuera ms que en el nombre. El mal comienza cuando, en lugar de estimular la actividad y las facultades de los individuos y de las instituciones, los sustituye [el Estado] con su propia actividad; cuando en lugar de informar, y aconsejar, y si es preciso, denunciar, l los somete, los encadena al trabajo y les ordena que desaparezcan, actuando por ellos. El valor de un Estado, a la larga, es el valor de los individuos que le componen; y un Estado que pospone los intereses de la expansin y elevacin intelectual de sus miembros a favor de un ligero aumento de la habilidad administrativa, en detalles insignificantes, un Estado que empequeece a los hombres, a fin de que sean, en sus manos, dciles instrumentos (incluso para asuntos de carcter benfico), llegar a darse cuenta de que, con hombres pequeos, ninguna cosa grande podr ser realizada; y que la perfeccin del mecanismo al que ha sacrificado todo, acabar por no servir de nada, por carecer del poder vital que, con el fin de que el mecanismo pudiera funcionar ms fcilmente, ha preferido proscribir. (Mill, J.S., en Reale, Giovanni Antiseri, Dario, 2009: 486-489. Las cursivas son mas). Pero el error fisiocrtico consisti en no advertir que el intervencionismo, sea del Estado, sea de cualquiera otra agencia humana, constituye nada menos que una parte del orden natural; y que los resultados obtenidos por medio del esfuerzo consciente del hombre son naturalestan resultantes de leyes naturales, como las consecuencias obtenidas sin la intervencin de ese esfuerzo consciente, advertira Enrique M. Sobral, antiguo profesor de la materia en Principios de Econmica de la Universidad Nacional de Mjico (Sobral, 1919: 50). Ahora bien, ser durante los aos de las reformas borbnicas cuando se ensaye la reforma poltica y administrativa ms radical que emprendi Espaa en sus colonias, y ocurre el auge econmico ms importante que registra la Nueva Espaa. Las reformas que desde mediados del siglo xviii comenzaron a implantar los Borbones en el imperio espaol buscaban remodelar tanto la situacin interna de la pennsula como las relaciones con sus colonias. Estos propsitos respondan a una nueva concepcin del Estado, que consideraba como principal tarea retomar los atributos del poder que antes haba delegado en grupos y corporaciones, y asumir la direccin poltica, administrativa y econmica del reino. La aplicacin de este programa demandaba una nueva organizacin administrativa del Estado y nuevos funcionarios. Con respecto a Amrica, la poltica que los Borbones decidieron aplicar en las Indias a partir de 1760 inclua proyectos ms amplios: reforma del aparato administrativo de gobierno, recuperacin de los poderes delegados a las corporaciones, reforma
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econmica, y mayor participacin de la colonia en el financiamiento de la metrpoli (Florescano, Enrique y Menegus, Margarita, 2005: 365-366). Con el inicio del siglo xviii, el mundo occidental estaba en medio de un proceso de transformaciones que obligaba a redisear la concepcin de la organizacin econmica y poltica de la Colonia. El esquema rgidamente centralizado y patrimonial imposibilitaba el cambio. Con las reformas borbnicas la Corona emprendi la reorganizacin administrativa de la Nueva Espaa, encomendando la tarea a Jos de Glvez, uno de los mejores tcnicos y administradores cuya experiencia en la administracin colonial la adquiri como visitador y ministro de Indias. La reforma y reestructuracin administrativa fue un xito. La buena administracin logr sus mejores frutos en la reorganizacin de la hacienda. El Estado se prob y justific como buen administrador en el manejo de los monopolios. (Flores Caballero, 1981: 37, 39, 41-43. Las cursivas son mas). Como sealara Justo Sierra (1950), el visitador Jos de Glvez y despus ministro de Indias se propuso crear una verdadera administracin de la Amrica Espaola realizando un vasto programa de reformas administrativas. El tenaz reorganizador de la administracin colonial atendi a todo, como el establecimiento en el virreinato de un rgimen financiero honrado, partiendo de ideas tales como los estancos y loteras que dieron por resultado un aumento constante en las rentas. Respecto al papel de las reformas borbnicas impulsadas por Jos de Glvez, resulta pertinente transcribir de la obra de John H. Elliott (2009: 447-470, 527) catedrtico de las universidades de Princeton y Oxford, los siguientes prrafos: el primer experimento, an tentativo, de dotar a las Indias de una burocracia moderna y profesional [se dara en la isla de Cuba en 1764]. Incluso antes de que pudieran estar seguros del resultado de las reformas cubanas, el equipo ministerial de Carlos III decidi aplicar sus pinceladas reformistas a un lienzo de mayores dimensiones. En 1765 Jos de Glvez, un abogadocon una personalidad spera y un celo fantico por las reformas, fue enviado para realizar una visita general del virreinato de Nueva Espaa. Su estancia de aos iba a ser decisiva tanto para su propia carrera al servicio de la Corona como para el futuro del programa de reformas en las posesiones indianas en su conjunto. El mismo Glvez, nombrado Marqus de Sonora por un agradecido monarca, fue designado secretario de Indias en 1775. Los proyectos de reforma asociados al nombre de Glvez, que implicaban innovaciones fiscales, administrativas y comerciales a una escala sin precedentes, son un testimonio del alcance de la transformacin de las actitudes y de los supuestos previos acerca del imperio espaol de las Indias
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En el fondohaba una maniobrapara hacerse con la administracin directa de la recaudacin de los impuestos sobre el consumo y otras tasas que previamente se haban arrendado al mejor postor y para el establecimiento o reorganizacin de los monopolios estatales, o estancos, sobre importantes artculos de consumo, en especial el aguardiente y el tabaco. Con un equipo de oficiales de ideas afines que le apoyaba, Glvez dio prueba durante ms de dos dcadas de un compromiso inquebrantable con el cambio de un sistema de gobierno que consideraba anticuado, corrupto e ineficaz [y] dej una Amrica en manos de burcratas de nuevo cuo, los intendentes. Jos de Glvez haba llegado con instrucciones inequvocas de llevar a cabo una reforma, la cual inclua planes de cambios administrativos radicales que pondran de hecho fin a la gestin por parte de los criollos de sus propios asuntos. En 1768propuso un nuevo sistema de gobierno para el virreinato mexicano, que se dividira en once intendencias, con lo que se equiparaba al sistema administrativo establecido por los Borbones en Espaa. Al mismo tiempo que Glvez desarrollaba su plan para debilitar los intereses creados locales mediante la profesionalizacin de la burocracia americana. La recuperacin poltica y administrativa de las Indias era una condicin sine qua non para el restablecimiento nacional e internacional de Espaaque le permitiran defenderse dentro de un sistema internacional despiadadamente competitivo. Todos los intereses privados tenan que subordinarse al bien comn. Como magistrado escriba Campomanes en 1765 no puedo abandonar el bien comn, disimular los abusos que le estorban, ni dejar de reclamar contra ellos el auxilio de las leyes, y cuando algunas de stas se hallan sin uso u olvidadas, proponer su renovacin o mejoramiento. En lo sucesivo, el nico objeto de lealtad iba a ser el Estado-nacin unificado, el cuerpo unido de nacin. (Las cursivas son mas). Glvez procedi a poner en marcha sus innovaciones: increment las alcabalas, hizo una retasacin del tributo, estableci el monopolio total de la cosecha, manufactura y venta del tabaco y la Contadura General de Propios y Arbitrios que administrara los recursos de pueblos, villas y ciudades, centralizndolos en las arcas reales. Las medidas causaron confusin en los funcionarios y malestar en la poblacin. (Vzquez, Josefina Zoraida, en 20/10, 2009: 27).
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En 1766, con la llegada del nuevo virrey, Carlos Francisco de Croix, otro funcionario profesional, acorde con los objetivos reformistas, la tarea de Glvez se agiliz. Para dar fin a las quejas, el marqus de Croix public en 1767 un bando en el cual inclua la conocida afirmacin: de una vez para lo venidero deben saber los sbditos del gran monarca que ocupa el trono de Espaa, que nacieron para callar y obedecer, y no para discurrir ni opinar en los altos asuntos de Gobierno. (Vzquez, Josefina Zoraida, en 20/10, 2009: 27. Las cursivas son mas). B. Los estancos o monopolios de Estado En las ltimas dcadas se han desarrollado, dentro de la llamada historia de las instituciones, numerosas investigaciones acerca de diversos aspectos administrativos del gobierno colonial novohispano. Dentro de estos trabajos, existen varios avocados al anlisis de los estancos ms importantes, como los del aguardiente de caa o el tabaco, pero el panorama es an muy incompleto al carecerse de estudios crticos sobre otros estancos menos remunerativos pero que compartan con los que dejaban mayores utilidades cierta problemtica comn. Asimismo, son escasos los estudios sobre las instituciones que rebasen la poca colonial, cuando muchas de ellas sobrevivieron y siguieron ejerciendo su influencia hasta bien entrado el siglo xix (Gonzlez de la Vara, http://www.ejournal.unam.mx). En su obra Las Races Borbnicas del Estado Mexicano, Omar Guerrero (1994: 177) nos hace saber que Uno de los frutos que trajo la transformacin administrativa del virreinato fue la creacin de empresas pblicas durante la Visita General. El sistema de estanco o monopolizacin de actividades econmicas prohij a las empresas...que abriran un sendero de modernizacin econmica. El estudioso citado agrega que: El proyecto de la economa de Estado de la Casa de Borbn, en contraste a la que haban implantado sus antecesores, se fundaba en la formacin de estancos, definidos como una renta organizada en forma de empresa pblica. Su modo de operacin era muy sencillo en su origen, pues se trataba llanamente de la provisin de un producto sin competencia de los particulares y fijndose el precio arbitrariamente, bajo el concepto de utilidad pblica. El criterio con que se establecera un estanco era el de producir ingresos al erario, de los que tena perenne ayuno, pero despus cambio hacia la ampliacin del giro hasta alcanzar la produccin y elaboracin de mercancas, asumiendo el Estado espaol la condicin de empresario pblico. Alfonso X, rey de Castilla y Len, ya haba establecido el primero de los estancos, el de la sal, en el siglo xiv, obligando a los salineros a entregarla a los administradores
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del reino. stos guardaban la sal en depsitos y la vendan directamente a los vasallos, pretendiendo evitar los abusos de los comerciantes. De la pennsula ibrica los monopolios fueron exportados a la Colonia novohispana e incorporaron muchas actividades econmicas. Algunos estancos eran de mbito nacional y otros abarcaban slo ciertas regiones, unos eran administrados por la Corona y algunos eran dados como regalo o privilegio del Rey. Todos tuvieron diferentes propsitos, desde maximizar la produccin para beneficio de la Corona, hasta la defensa contra los acaparadores (Snchez, Fernando, http://bibliojuridica.org) Por su parte, Florescano y Menegus (El Colegio de Mxico, 2000: 377) sealan que una medida dirigida a incrementar los ingresos reales fue la creacin de estancos o monopolios manejados por el Estado. (Las cursivas son mas). De esta manera, en la Nueva Espaa ciertos productos no podan venderse con libertad, estaban sujetos al control de las autoridades reales y slo podan ser comercializados por una institucin pblica o por un particular a quien el Rey hubiese otorgado ese privilegio, pero siempre como un monopolio cuya finalidad estribaba en aumentar los ingresos del fisco y con un precio establecido. (Freile, Carlos, 2005: http://conmemora-Civicas.org. Las cursivas son mas). Hayas (http//www.edu.mx) considera que los monopolios estatales se establecieron para evitar la creacin de una industria, como parte de las restricciones para controlar la elaboracin de algunos productos, protegiendo de esta manera el comercio y la industria de Espaa. Tambin entre los motivos que les dieron origen se menciona el hecho de que: Al colectivismo indigenista de las culturas precolombinas lo sucedi la escolstica salamantina, la cual buscaba encontrar la virtud de las transacciones econmicas en un utpico precio justo que se pudiera instrumentar a travs de una variedad de monopolios y estancos reales, administrados por funcionarios virtuosos. (Las cursivas son mas). Sin embargo, La imposibilidad de encontrar tales precios justos pronto condujo a la corrupcin y al contrabando, caracterstica de la economa colonial en las Indias. (Len, Ignacio de, 2008: http: //www.icpcolombia.org). Por otra parte, con respecto a las rentas llamadas Bienes de Estancos se afirma que stas: constituyeron, por lo comn, un recurso financiero permanente destinado a cubrir apremios fiscales o para reforzar gastos ordinarios, evitndose gravar en demasa a las poblaciones de menores recursos. Esta prctica del ejercicio
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del monopolio estatal, sobre el control de la venta de determinados productos, se hizo en la explotacin, distribucin y venta de aquellos rubros mineros, agrcolas o manufacturados que en funcin de la soberana real, o para satisfacer demandas presupuestarias, el Estado dispona de ellos asumiendo su exclusividad, suprimindose de paso toda competencia de mercado. A los monopolios se fueron sumando otros renglones considerados como derechos reales de rentas menores o rentillas, cuyo establecimiento dependi principalmente de las necesidades del producto o fruto a estancar y del inters del Estado por preservar la produccin metropolitana. Tales como: el asiento o abasto de nieves, el pulque y el aguardiente de caa, fundamentados estos dos ltimos en la prevencin y proteccin oficial a la salud de sus sbditos por el dao que producan a la salud de los indgenas (Morazzani-Prez Enciso, 2001: http://revistas.ucm.es.der. Las cursivas son mas). Es oportuno sealar que el producto de lo percibido por este concepto de rentas, en su mayora se inverta en las mismas provincias para sufragar gastos pblicos que no lograban cubrir los ingresos ordinarios (Morazanni-Prez Enciso, 2001: http://revistas. ucm.es.der). Tambin Lucio Mendieta y Nez (1942) se ocup del tema al tratar sobre la organizacin de la Hacienda Pblica en Mxico durante la poca de la Colonia, aprovechando en este importante aspecto de la Administracin Pblica, las noticias del historiador mexicano Lucas Alamn. Al respecto, seala que en el reinado de los ltimos soberanos de la Casa de Austria, casi todas las rentas pblicas haban sido arrendadas a capitalistas particulares; pero bajo el reinado de los monarcas de la familia Borbn, se hicieron las reformas sociales ms tiles y entre ellas es necesario mencionar especialmente las que se refieren a la Hacienda. Todos los ramos que estaban arrendados se pusieron en administracin, dividindose los ingresos de la Nueva Espaa en los siguientes: 1. La masa comn de la Real Hacienda; 2. Los ramos destinados a Espaa, y 3. Los ramos ajenosadministrados por [el gobierno] o bajo su inspeccin. Pertenecan a la masa comn, entre otros, las alcabalas y derechos sobre el pulque o aguardiente de caa, el papel sellado, la lotera, los productos de la casa de moneda y los productos de la venta de la plvora, salinas y media anata. A estos ramos principales deben agregarse otros muchos menores o de algunos estancados, es decir, cuyo monopolio corresponda al Erario. En cuanto a los ramos destinados a Espaa estaban los estancados del tabaco, naipes y azogue. Estos ramos constituan la utilidad directa que el Gobierno de la Metrpoli perciba de la Nueva Espaa, y oficinas especiales se encargaban del tabaco y la plvora, y otros ramos a ciertos administradores, tales como el papel sellado y los naipes. (Las cursivas son mas).
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En cuanto al origen sectorial de los ingresos gravados en la Nueva Espaa de 1795 a 1810, los impuestos aplicados a los monopolios (estancos de tabaco, plvora, salinas, lotera, papel sellado, naipes, gallos, nieve, lastre) representaban el 40% del ingreso bruto anual. Otro 20% corresponda a la minera por concepto de azogues, amonedacin y diezmo (Snchez Santir, Ernest, 2008: http//www.um.es). Segn el Censo-Gua de Archivos de Espaa e Iberoamrica (Gobierno de Espaa, Ministerio de Cultura, http//censo.archivos.mcu.es): Los ramos estancados se refieren a los productos que tenan prohibicin del curso y venta libre, establecidos como productos de regala de la Corona, orientando por ello la exclusividad en su comercializacin poniendo a su vez los precios a que fijamente se venderan. Dichas contribuciones eran canalizadas por la Real Hacienda [creada en 1597] a travs de los ingresos por ramos directos y ramos particulares, a los cuales una vez deducidos gastos de administracin eran remitidos a Espaa. Este sistema tiene sus inicios en Espaa desde la poca de los Reyes Catlicos cuando monopolizan la acuacin de la moneda, y es ampliado en el siglo xvii con Felipe IV, convirtindose en una constante del perodo borbnico y ms concreto con Carlos III. Su finalidad es aumentar los beneficios fiscales de la monarqua, buscando una mejora en el gobierno de las finanzas. La poltica de establecimiento de estancos se enmarca con el objetivo de recuperar el control de los organismos, instituciones y cuerpos coloniales, dotndolos de funcionarios especializados y de probada fidelidad, a los que se les encargara gestionar la recaudacin a travs del control por el Estado de determinados productos importantes. Este sistema es la clave de la tendencia a someter las distintas rentas a la administracin directa de la Corona, abandonando progresivamente los sistemas de arrendamiento o asiento a particulares que haban imperado hasta ese momento, quedando solo arrendados aquellos estancos de rendimientos inseguros. Siguiendo a Nez Torrado, de la Universidad de Sevilla (2002), encontramos que: Las reformas del Despotismo Ilustrado, caractersticas de la poltica espaola del siglo xviii, dieron lugar a la instauracin de un rgido centralismo, provocando la homogeneizacin de la estructura poltica y administrativa de todos los reinos pertenecientes a la Corona Espaola. Entre ellos se encontraba el virreinato de Nueva Espaa, principal fuente de ingresos para la Corona. En el ltimo tercio del siglo xviii se produjeron las grandes reformas fiscales del virreinato de Nueva Espaa, consecuencia de la nueva poltica implantada por los Borbones. La principal actuacin a este respecto fue incorporar a la gestin estatal directa los oficios pblicos enajenados y las rentas arrendadas.
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La Corona no dudara en apropiarse y administrar, por medio de licencias de exportacin, el estanco sobre los esclavos africanos llevados a Indias, cuyo rendimiento aument mucho en los aos ochenta y noventa del siglo xvi, durante la monarqua de Felipe II (Ladero Quesada, Miguel ngel, http://books.google.com.). Los Estancos en Nueva Espaa Alejandro de Humboldt (1811: http://www.antorcha.net./biblioteca_virtual/politica./ humboldt. caratulahtm) se ocup en su Ensayo poltico sobre el reino de la Nueva Espaa de las principales fuentes de la prosperidad pblica y de las rentas del Estado, y entre stas incluy las provenientes de los siguientes monopolios por orden de importancia de sus ingresos:
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Real estanco del tabaco Renta de correos Real estanco de plvora Estanco de naipes Estanco de papel sellado Estanco de juego de gallos Estanco de la nieve
4,500,000 pesos 250,000 pesos 150,000 pesos 120,000 pesos 80,000 pesos 45,000 pesos 30,000 pesos
A stos habra que agregar otros estancos como la sal, el mercurio, que constituyeron tambin monopolios del Gobierno y a los cuales fijaba precio a su antojo (Carrasco Dvila, Alan, 2006: http://sicbara.com). Siguiendo ese orden nos ocuparemos en seguida de describir las principales caractersticas de esos, y algunos otros, monopolios del Estado virreinal en la Nueva Espaa. Estanco del Tabaco Como observa Luis Juregui (http://books.google.com.), en su obra La Real Hacienda de Nueva Espaa. Su administracin en la poca de los intendentes 1786-1821, destaca el monopolio del tabaco por la importancia que tendra en los aos posteriores a 1776, y porque constituy el ejemplo ms depurado del esfuerzo centralizador borbnico. El estanco del tabaco fue reorganizado por Glvez para que su aparato administrativo operara de manera autnoma con respecto al resto de las burocracias del virreinato, y que slo responda a las rdenes del virrey y no estaba sujeto a las auditoras del Tribunal de Cuentas.
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Florescano y Menegus (El Colegio de Mxico, 2000: 377) sealan que: La forma como se organiz el estanco ilustra el sentido de otros monopolios creados en ese tiempo, aunque no con el mismo xito. Desde 1747 se haba tratado de crear el estanco del tabaco en Nueva Espaa, a semejanza del que ya exista en la metrpoli y en Cuba desde principios de siglo, pero el proyecto encontr la resistencia de los cosecheros. Con todo, una real orden dispuso se estableciera en 1764. Comenz a operar en 1765, con la participacin activa del visitador Glvez. Al principio se limit a monopolizar la produccin y venta del tabaco en rama, para lo cual se mand que ste slo se cultivara en las zonas de Crdoba, Orizaba, Huatusco y Zongolica, y que los agricultores vendieran toda su produccin a la administracin de la Renta del Tabaco a los precios sealados por sta. Una disposicin que populariz el descontento hacia el estanco fue la de monopolizar la fabricacin de puros y cigarros. La idea vino de Glvez, quien se propona transferir a la Real Hacienda las utilidades que obtenan los cigarreros particulares que compraban el tabaco en los almacenes del estanco y lo labraban y vendan por su cuenta. Despus de varios intentos, en 1769 se instal la Real Fbrica de Puros y Cigarros de Mxico y se crearon las de Puebla, Quertaro, Oaxaca, Orizaba y Guadalajara. El monopolio de la fabricacin y venta de los productos del tabaco afect a sectores ms amplios y pobres que los cultivadores: fabricantes, comerciantes y artesanos de las ciudades, generalmente de recursos medianos y pequeos, y a la numerosa poblacin pobre de las ciudades que labraba el tabaco en sus domicilios o lo venda ya manufacturado en las calles y comercios ambulantes. Otro resultado de la creacin de las fbricas de puros y cigarros fue el impulso que le dieron a la formacin de un cuasiproletariado de tipo industrial. Las dimensiones de estos establecimientos y la organizacin del trabajo que comenzaron a desarrollar, anticiparon conflictos laborales que no seran comunes hasta fines del siglo xix. Los autores citados concluyen que a pesar de estos problemas y de los conflictos con los cultivadores, la Corona sigui apoyando el monopolio del tabaco, pues como deca uno de sus administradores este establecimiento es la alhaja preciosa que el rey tiene en sus dominios de Amrica. Las utilidades que aportaba este ramo eran cuantiosas [El tabaco redituaba lo que los otros productos estancados en su conjunto] y no debe olvidarse que la creacin y el xito econmico del estanco afianz los lazos coloniales del pas y hered al siglo xix una contradiccin: los ideales de libre empresa adoptados por los liberales chocaron
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siempre con las necesidades de los dbiles gobernantes de la primera mitad de ese siglo, ya que por la urgencia de ingresos, tuvieron que mantener el monopolio que antes haban condenado como smbolo de la opresin colonial. Renta de Correos Despus de 1521 no haba una organizacin formal en el servicio de correos. Es realmente durante la poca del virreinato, cuando Felipe II, mediante un decreto expedido el 31 de mayo de 1579 en el Palacio de Aranjuez, nombra Correo Mayor de Hostas y Postas, a don Martn de Olivares, al cual da posesin de su cargo el Virrey don Martn Enrquez de Almanza, el 27 de agosto de 1580 (Servicio Postal Mexicano, 2008: http://www.sepomex.gob.mx). El sistema postal contaba con correos y agencias en las ciudades de Mxico, Veracruz, Puebla, Oaxaca, Quertaro y Guanajuato. Serva no slo al rey, a los rganos de gobierno y administracin, sino tambin a los particulares. Las cartas dirigidas a la Ciudad de Mxico se distribuan en el Palacio Virreinal, y el destinatario pagaba el porte correspondiente al recibirlas. Despus de Olivares, su teniente Alonso Daz de la Barrera deposit la fianza exigida y asumi el cargo de Correo Mayor. Durante la poca colonial hubo once correos mayores y cuatro administraciones de correos (Mxico en el Tiempo, 2000). El correo novohispano en sus inicios, concebido como una empresa privada, considerado un oficio vendible y renunciable permanece por un espacio de 187 aos en manos de particulares. Con la instauracin de las Reformas Borbnicas en todo el imperio espaol, el servicio de correos, que hasta entonces estaba concesionado sobre la base de Mercedes Reales, pasa a ser una funcin prioritaria de la Corona Espaola y toca a don Antonio Mndez Prieto y Fernndez, ltimo Correo Mayor, entregar al Estado el Oficio. Al consumarse la Independencia del pas el 27 de septiembre de 1821, la Junta Provisional de la Regencia establece que la Direccin General de Correos depender de la Secretara de Estado y del Despacho Universal de Relaciones Interiores y Exteriores, y especifica que el correo subsistira con los emolumentos que obtuviera de prestar el servicio. El 8 de diciembre de 1824, durante el gobierno de Guadalupe Victoria, se establece que la Renta de Correos pase a depender de la Secretara de Hacienda, a la cual permaneci adscrita hasta 1891, ao en que pas a la recin creada Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas. Durante 67 aos el correo fue considerado importante Renta del Estado, debido a los ingresos que por este concepto generaba. Al dejar de considerrsele como tal pasa a ser reconocido, independientemente de los ingresos que generase, como un servicio pblico y el organismo adquiere el rango de Direccin General a partir del primero de julio de 1901 (Servicio Postal Mexicano, 2008: http://www.sepomex.gob.mx).
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Estanco de la Plvora En cuanto a la fabricacin de plvora, Humboldt considera que En Nueva Espaa, como en la mayor parte de los pases de Europa, [era] un derecho de regala. Por motivos de seguridadla plvora constitua un insumo importante para las armas [y] la Corona deba tener el control de su produccin. Posteriormente, su incorporacin al proceso de extraccin de minerales fue indispensable, se afirma en un estudio relativo a Chile (Villalobos R., Sergio y Sagredo B., Rafael, http//www.scielo.cl). La produccin de la plvora fue una de las primeras materias que estancaron los Estados [por orden virreinal dada en 1571 (legislacin mexicana (http://html.rincondelvago. com/legislacin-mexicana)], no slo para monopolizar la fabricacin y venta (ejerciendo una mayor presin fiscal) sino principalmente evitar riesgos y competencias. Los ramos de la Real Hacienda de la Corona Espaola en la Nueva Espaa conocieron dos sistemas distintos de organizacin: a) la administracin de rentas por parte de un encargado en nombre del Rey, y b) concesionando la renta a un particular, llamado asentista, que por iniciativa propia asuma la responsabilidad de la empresa, comprometindose a entregar una cantidad prefijada por uso del estanco. Desde que la elaboracin de la plvora se incorpor como ramo de la Real Hacienda en 1569, lo hizo bajo el sistema de arrendamiento y as se mantuvo durante los reinados de los soberanos de la Casa de Austria. Posteriormente, en 1759, la administracin borbnica, buscando imponer las ideas centralistas de administracin, transform todos los arrendamientos en administraciones dirigidas directamente por funcionarios de la Corona, entre ellos el de la plvora. Tal innovacin produjo magros resultados y diversos problemas que orillaron a la Corona, en el mismo ao, a volver a administrar la plvora a travs del sistema inicial de arrendamiento, que subsistira hasta el ao de 1767. Los requisitos solicitados por la Corona para el arrendamiento de la Real Hacienda de Plvora mantuvieron el mismo esquema de exigencia que el resto de los estancos existentes, que consistan en: 1. Ordenar pblicamente el concurso de arrendamiento. 2. Cumplir con las peticiones solicitadas por la Corona, como: a) Determinar la cantidad de dinero que se comprometa el asentista a pagar a la Corona por el trmino estipulado del arrendamiento; b) Fijar los precios a los que se vendera la plvora, salitre y aguafuerte; c) Emitir prohibiciones respecto de la fabricacin de la plvora y venta de estos gneros a personas que no fuera el asentista, aclarando las penas a las que se veran sujetos de hacerlo; d) Prohibir traer dichos materiales de otros lugares; e) No admitir pujas posteriores al remate;
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Los gastos no previstos que se ocasionaren en la fbrica (incendios) correran por cuenta del asentista, y g) La Corona fijaba la cantidad de indios que se comprometa a entregar al asentista. 3. Celebrar el contrato pertinente. La Corona, adems, tena la potestad de establecer nuevas condiciones a los asentistas, determinando la calidad del producto fabricado y la cantidad utilizada de cada ingrediente (carbn, salitre y azufre), obligando al asentista a llevar un libro de cuentas, adems, de que se le realizaran visitas de auditora cuando las autoridades lo juzgaran pertinente (Angelotti Pasteur, Gabriel, 2004). A partir de 1766 el monopolio de la plvora se vera sometido al creciente intervencionismo estatal (Nez Torrado, Miriam, 2002). Estanco de Naipes En un estudio sobre la baraja novohispana (Gran Porra, Mara Isabel), encontramos que los naipes llegaron hasta Amrica desde los primeros encuentros de las dos civilizaciones. Las cartas se traan de Europa, donde se producan en grandes cantidades. Sin embargo la aficin americana era constante como para esperar varios meses a que llegaran los naipes del viejo continente, por cuanto el juego de naipes se populariz rpidamente, de tal suerte que su fabricacin se inici en la Nueva Espaa. Los juegos de azar tuvieron opiniones reprobatorias por los pleitos o rias, los escndalos y las ruinas econmicas de las familias, lo cual origin la creacin de normas que prohiban los juegos de apuestas. La ms antigua que se dio data de 1525. Una manera de controlar los juegos fue la produccin de naipes, por lo que desde principios del siglo xvi, la Corona ved la manufactura de barajas en el Nuevo Mundo. Sin embargo, a pesar de las prohibiciones, la fabricacin de los naipes continu durante el virreinato. La Corona intent prohibir los juegos de apuesta bajo estrictas condiciones, mas sus propsitos no tuvieron eficacia, por lo que, a mediados del siglo xvi, Felipe II decidi convertir un divertimento, como el juego de naipes, en una fuente de ingreso para la Real Hacienda. As, el 13 de septiembre de 1552, el Rey mando establecer un estanco encargado de la produccin y distribucin de las barajas en las Indias, tal como funcionaba en Europa, el cual deba proporcionar una renta estable a las cajas reales. Estanco de Papel Sellado Luis Juregui, en su libro La Real Hacienda de Nueva Espaa. Su administracin en la poca de los intendentes 1786-1821, nos comenta que los ingresos fiscales de la Real Hacienda abarcaban al tipo de renta denominada estancos. Esta renta se divida a su vez en: a) estanco de bienes que monopolizaba la Corona y b) el de servicios. Creado con el nico objeto de obtener por este medio ingresos que le resultara ms difcil conseguir por las vas fiscales conocidas.
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Por lo respecta al papel sellado, el cual caera en la segunda categora de estanco antes mencionada, se dej de aceptar el papel sin sellar determinando el consumo de cada regin, ya que con ningn motivo ni pretexto podan los jueces, administradores e intendentes habilitar papel. Ello le daba a la Corona mayor control sobre esta renta y, consecuentemente, mayores ingresos (Juregui, http://books.google.com/books... ESTANCO...). El Estanco del Papel Sellado establecido por la Pragmtica dada en Madrid el 28 de diciembre de 1638, garantizaba la legalidad de todos los documentos pblicos o privados, y al afectar a todos los vasallos proporcionaba sustanciales rentas al erario. Lo administraba un comisario especial en el territorio de cada Audiencia; las Cajas Reales lo expedan al por mayor y los corregidores lo distribuan en sus respectivas provincias. Al hacerse cargo de ello la Real Renta del Tabaco su administracin mejor, pues su venta se haca en sus Estanquillos (Gobierno de Espaa, http://censoarchivos.mcu.es/). Cabe recordar que don Miguel Hidalgo y Costilla, adems de abolir la esclavitud, habra de eliminar el papel sellado, adems de otros tributos y varios estancos, en su Bando del 29 de noviembre de 1810 (Aguirre Moreno, http://www.letrasjuridicas.com). Estanco del Juego de Gallos En Espaa y Portugal se jugaron gallos desde la Edad Media y los famosos gallos jerezanos fueron exportados a las Indias desde el siglo xvi. El juego de gallos se diferencia de los otros juegos de azar en que en stos slo hay un afn de lucro o ganancia, mientras que en el primero el espectculo se une al lucro. Las peleas de gallos quedaron incluidas en el grupo de las rentas o masa comn de la Real Hacienda desde 1727. Esta renta poda ser administrada por los oficiales reales o arrendada a particulares en forma de asiento o contrato. El asentista pagaba una cantidad fija por 10 aos y los gastos y utilidades corran por su cuenta (Lozano Armendriz, Teresa, http://. ejournal.unam.mx/). En 1701 se prohibi el juego de gallos para que en ningn tiempo se pueda continuar ni usar ms de l, pero esta prohibicin era slo para la Nueva Espaa: la llegada de la nueva dinasta no supuso cambios en la actitud oficial contraria al juego de gallos. Pero el deseo de incrementar los ingresos de la Real Hacienda continuaba presionando ms todava que en las centurias anteriores hasta conseguir un cambio de opinin de Felipe V. As, en la dcada de 1720 se derogaron las disposiciones prohibitivas y se abri una nueva etapa para la prctica de las peleas de gallos. Los renglones del presupuesto oficial se nutran de los monopolios y de la injusta tributacin que afectaba a los sectores ms pobres. Las peleas de gallos y los juegos de azar (junto con el tabaco) eran de los estancos que ms producan (Oliv Negrete, Julio Csar, 1981: http://plazayvaldes.es/libro).
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Estanco de la Nieve Segn Gonzlez de la Vara (http://www.ejournal.unam.mx). En nuestro pas, las primeras noticias de un asiento de la nieve se remontan a 1594 en la Ciudad de MxicoPara gozar de esta entrada los ayuntamientos y la Real Hacienda tuvieron que idear desde un principio toda una organizacin burocrtica para controlar la produccin y venta de [hielo] nieves y helados. A este derecho de exclusividad dado a un particular, y avalado por el gobierno, se le llam asiento. En la Ciudad de Mxico el ayuntamiento mand que se hiciera pregn del remate del asiento apenas el 27 de mayo de 1596. Durante los tres siglos de la Colonia se celebraron cientos de contratos de arrendamiento del estanco de la nieve que ponen de relieve los puntos de inters para la Corona sobre la administracin de los asientos. El transporte del hielo [que se surta en Mxico y Veracruz del Popocatpetl y del Pico de Orizaba respectivamente], adems de contar con las dificultades propias de su conservacin, se enfrentaba tambin a la burocracia colonial en las aduanas para que se hiciera una inspeccin de rutinaen ocasiones durante varias horasPara mediados del siglo xviii, todos los contratos contenan una clusula al respecto: Que en las garitas de la ciudad no se detuviere la nieve, sino que pase a la hora que entrare, por la merma que padece en caso contrario. Este privilegiounido a la corrupcin del aparato burocrtico, produjo en ocasionesnuevas dificultades. Para aprovechar que las nieves estaban exceptuadas de la revisin aduanal, algunos contrabandistas de diversos productos prohibidos [los] escondan entre los hielos [e] introducan de esa manera las mercancas a las ciudades. Lo exageradamente centralizada que estaba la administracin virreinal [unido a la corrupcin del aparato burocrtico] obligaba a que los trmites y averiguaciones relacionados con el estanco de la nieve se tuviera que llevar a cabo casi sin excepcin en la Ciudad de MxicoAl ver estas dificultades las autoridades aceptaron que los asentistas pudieran utilizar los servicios de gestores y abogados [que con] el tiempo surgieron algunos ...ya especializados en los problemas de administracin de los estancos El sistema de los estancos, con sus mecanismos burocrticos que agravaban las dificultades de tipo prctico, era necesariamente un freno para el desarrollo pleno de todos los ramos que quedaban bajo el control real. El sistema de remates obligaba a los asentistas a elevar sus precios para cubrir el dinero invertido en el remate y las fianzas que deban pagar. Adems, al convertirse en beneficiarios de un monopolio, carecan del estmulo que una competencia podra brindarles.
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Finalmente, en el ao de 1855 ocurri la completa derogacin del estanco de la nieve haciendo nfasis en los problemas prcticos y administrativos que este monopolio real causaba a la Corona y los particulares, y durante su corta supervivencia en el Mxico independiente. La Casa de Moneda El renacimiento de la minera, despus del agotamiento de los placeres de oro, con un nuevo rostro en tcnica y organizacin con el descubrimiento de vetas de plata en la dcada de los 1530, llev a la formacin de asentamientos especializados de un tipo nunca visto en el pas, los llamados reales de minera. Las ganancias fueron grandes, tanto que la Ciudad de Mxico abri su propia casa de moneda para acuar el resultante de una produccin ya considerable (Garca Martnez, en El Colegio de Mxico, 2000: 265). La Casa de Moneda fue establecida bajo el primer Virrey, don Antonio de Mendoza, por real cdula de 11 de mayo de 1535. Observa Humboldt que era la ms grande y rica de todo el mundomuy digno de la atencin de los viajeros por el orden, actividad y economa que reina en todas las operaciones de la amonedacin. A partir de 1824 se empez a acuar el peso de plata con el guila mexicana, pero las transacciones utilizaron libranzas y letras de cambio. La falta de bancos y de un sistema monetario moderno iba a pesar sobre el comercio, aunque las casas de moneda de Durango, Culiacn, San Luis Potos, Chihuahua, Zacatecas y la Ciudad de Mxico acuaron entre 1825 y 1842, cerca de 60 millones de pesos de oro y plata (Vzquez, Josefina Zoraida, en El Colegio de Mxico, 2000: 559). El Banco de Avo de Minas En la historia de los bancos de avo en Mxico podemos distinguir un perodo colonial y un perodo independiente. Durante el perodo colonial la fuerza econmica descansaba fundamentalmente en las agrupaciones religiosas, actuando como prestamistas. Con la llegada de los Borbones se fortalece el control poltico y econmico de la Nueva Espaa, creando instituciones de crdito para sustituir a la Iglesia y a los comerciantes, fundando en 1784 el primer banco refaccionario en Amrica: el Banco de Avo de Minas (Escolstico, http://arqhys.com). En efecto, ya en el ltimo cuarto del siglo xviii, cuando lleg el visitador Glvez a la Nueva Espaa, una de sus primeras actividades fue la de establecer contacto con los mineros, informarse de la situacin de esa industria y promover las reformas necesarias para su desarrollo. Puso en marcha un abanico de reformas encaminadas a impulsar la minera y otorgar al grupo de mineros una situacin poltica especial.
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Cules fueron los resortes que impulsaron el crecimiento sostenido de la produccin minera? La fundacin del Consulado de Minera, del Tribunal General de Minera, del Banco de Avo y de la Escuela de Minera, la promulgacin de las nuevas Ordenanzas de minera (1783), las exenciones fiscales, y la rebaja de los precios del azogue y de la plvora, ingredientes esenciales en la amalgamacin y excavacin de metales. Para el sostenimiento del Banco se le concedi un real de cada marco de plata introducido en la Casa de Moneda de Mxico, por lo que se estim que podra reunir una renta anual de 160,000 pesos (Florescano y Menegus, en El Colegio de Mxico, 2000: 406). El Estanco del Azogue De todos los estancos que se crearon en el periodo colonial algunos destacaron en trminos de ingresos para la caja real de Madrid, como el del mercurio o azogue (Villalobos y Sagredo, 2004, http://www.scielo.cl). Los ingresos que obtena el gobierno colonial por el estanco del azogue fueron muy importantes, ya que el mercurio era fundamental para la minera (Flores Rangel, 2005: www.google.com/search.ESTANCO...). En opinin de Omar Guerrero: el Estado que surga de las vetustas entraas del Impero universal agonizante alcanzaba, con estas instituciones modernas [los estancos], nuevas capacidades empresariales que le habilitaban para asumir compromisos mayores. Uno de estos compromisos de gran envergadura era la reorganizacin de una antigua empresa pblica, la corporacin estatal del mercurio, quiz la pionera y la ms compleja de las establecidas en Europa en los albores del Estado absolutista. Conscientes de la importancia estratgica del azogue, los soberanos de la Casa de Austria asumieron su control como asunto principal de gobierno. La Corona dispuso el estancamiento del mercurio el 4 de marzo de 1559, incluyendo su explotacin y expendio. A partir de esta fecha el trfico del azogue en los centros de produccin minera qued prohibido en cuanto monopolio de la Real Hacienda (Guerrero, 1994: 181-182). Tiempo despus, en 1708, se forma en el seno del Consejo de Indias una Junta de Azogue con objeto de administrar las fbricas respectivas y recabar los ingresos, mismas que con las reformas borbnicas pasan un ao despus (1709) a una nueva institucin: la Superintendencia General. La planta de esta empresa pblica primigenia agrega Guerrero estaba formada, adems del superintendente, por un contador, oficial, oficial segundo, escribano
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de cmara, oficial de escribana, balanzario, abogado del fiscal, asesor, alcalde, solicitador en Mxico, dos almaceneros, ministro ejecutor, cabo y 15 guardas. Tal como se puede colegir por la planta de la empresa su giro era bsicamente mercantil, pues su encomienda era la de recibir el azogue de Espaa y repartirlo en las minas novohispanas. Despachaba las rdenes en su esfera de competencia, expeda las libranzas para los oficiales reales de Mxico para los gastos de administracin, remesas de dinero y compras. En su calidad de empresa realizaba, adems de estas actividades administrativas otras relativas a su objetofaenas todas ellas alejadas de las tpicas tareas de gobierno. El espaol en las Indias era un empresario pblico. En cuanto a la manera como se desempeaba la empresa pblica del azogue, es ilustrativo el pasaje que del Informe del Marqus de Sonora al Virrey Fray Antonio Bucareli y Ursa en 1774 rescata Omar Guerrero (1994: 189-190) a saber: As encontr Jos de Glvez a la empresa pblica del azogue en 1765, cuando visit la Nueva Espaa. La nica modificacin hecha por Glvez, de acuerdo con el Marqus de Croix, fue una que transpira el sentido pblico del estanco y que consisti en la venta a menor precio a mineros pobres, que es ste el nico medio de evitar el monopolio de muchos aviadores y mercaderes que lo socavan por mayor y lo menudeaban a precios excesivos, defraudando a los miserables del alivio que hoy han logrado, y al Estado del beneficio que le produce la multitud de pequeas porciones de plata que saca la gente de las minas desiertas, nuevas cetas y terrenos de escorias. [Y concluye el Informe:] En otras palabras, el Estado suprime el beneficio de unos en perjuicio de muchos, aliviando la pobreza de las clases desposedas a la par que aumenta la produccin minera y saca beneficio del estanco. (Las cursivas son mas). Ahora bien, por cuanto el fomento de la minera fue objeto de particular preocupacin para las Cortes, se dictaron medidas para su fomento, y en especial el comercio relativo al azogue, cuya libertad de explotacin y comercio se estableci para Amrica por Decreto de 26 de enero de 1811, exentndolo de todo derecho por su importancia para la minera de oro y plata. En efecto, en el Decreto de las Cortes de Espaa para la Libertad del comercio del azogue se expondra: Deseando...que el importante ramo de mineratenga el aumento posible, y considerando que el estanco de azogueretrae...de la til y costosa empresa
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de descubrir y labrar minas de azogueen la seguridad de ser un artculo de comercio, libre, exento perpetuamente de todo derecho, o de la parte que el minero debiere contribuiry consultando el Consejo de Regencia y los diputados de Indias a las Cortes a favor de la libertad y franquicia de tan necesario auxilio para las operaciones de las minas de oro y plata[las Cortes] han venido a decretar la derogacin de las disposicionesque contradigan la libertad del comercio en dicho mineral y la seguridad del dominio absoluto y perpetuo del minero, con tal que en seguirlas y labrarlas observe las reglas dadas por punto general en la materia (Suprema Corte de Justicia, http:// www.bibliojuridica.org/libros). En resumen, podemos concluir, con Omar Guerrero (1989: 373), que: Los estancos son la forma primigenia de la empresa pblica mexicana [y] constituyen una experiencia muy antigua ensayada exitosamente desde la poca del Virreinato. Los estancos menores: El Estanco de Cordobanes En 1529 y 1619 entre los curtidores y zapateros de la Ciudad de Mxico se introdujo un grupo de comerciantes que compraban las pieles curtidas a los primeros para vendrselas a los segundos, elevando en este trnsito el precio de las pieles curtidas e implantando un monopolio en la venta de este artculo. La intervencin del ayuntamiento y de la administracin espaola en ambos casos fue contraria a los comerciantes, y en la ltima ocasin se dio un salida a la disputa con la fundacin del Estanco de Cordobanes, sitio nico donde se podan vender las pieles curtidas y donde slo lo podan hacer los artesanos curtidores (Florescano, Enrique, et. al.). El estanco de cordobanes (al igual que los de alumbre, plomo y estao) tuvo la peculiaridad, en contraste con otros monopolios estatales, de no originar ningn personal administrativo adicional (Covarrubias, Jos Enrique). La Revolucin de Independencia Las Cortes de Cdiz Las nuevas teoras sociales y econmicas se infiltraban copiosamente en Espaa a pesar de todas las precauciones. Las Cortes de Cdiz inician ostensiblemente la reforma econmica suprimiendo las mitas y encomiendas, se liberaliza la produccin y se anulan en la Nueva Espaa los estancos menores de cordobanes, alumbre, plomo y estao, por decreto del 17 de enero de 1812 (Mayagoitia, A.; Garritz, A, 1991; Vera Estaol, Jorge), resultado de los cambios importantes en la hacienda pblica ocasionados por los decretos liberales de la Cortes (Sierra Casass). Previamente las Cortes de Cdiz haban intentado modificar la administracin Virreinal de Nueva Espaa hacia finales de septiembre de 1810. Se hizo un ejercicio de liberacin
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de algunas actividades econmicas, principalmente las que se referan a los monopolios o estancos estatales a tres meses de la reunin de Cdiz. Los diputados americanos propusieron entre otras reformas dos que implicaban un cambio administrativo fundamental. La bancada americana solicit a las Cortes que legislaran sobre la eliminacin de todos los estancos estatales y en su lugar sugeran que se aplicaran impuestos sobre la produccin de los bienes anteriormente estancados. Los decretos que eliminaron los monopolios estatales de tabaco, sal, cordobanes, alumbre, plomo y estao fueron aprobados entre abril de 1811 y octubre de 1812. Posteriormente, Fernando VII habra de emitir el 4 de mayo de 1814 el decreto mediante el cual declaraba nula la Constitucin de Cdiz, restaurndose en los meses posteriores las instituciones del Antiguo Rgimen. En el caso de los estancos, formalmente eliminados mediante uno de los decretos del 13 de septiembre de 1813, fueron restablecidos los de la plvora y los naipes el 16 de enero de 1815 (Juregui, Luis). La emancipacin de Nueva Espaa Sin embargo, aires libertarios advierte Flores Caballero soplaban por todos los confines y amenazaban con llevar los cambios y progresos logrados ms all de las intenciones de los reformadores espaoles. El principio de lo que era bueno para el Estado deba ser bueno para los sbditos y el pacto divino que le daba justificacin al Estado espaol, se haban desgastado considerablemente en trescientos aos. Por todas partes los mexicanos se replanteaban este principio y se empezaba a cambiar su sentido. Lo que era bueno para el individuo, se deca, lo sera para el Estado, y ste habra de cumplir mejor su funcin como vigilante en un orden armnico en que se afirmara la libertad individual frente al mismo Estado. Los principios del liberalismo comenzaban a echar races en Mxico. (Flores Caballero, 1981: 43). Los insurgentes, y enseguida el Gobierno independiente de Mxico durante sus primeros treinta aos, muy poco avanzaron sobre las disposiciones de las Cortes de Cdiz, precisamente porque la guerra de Independencia y las luchas polticas de los partidos liberal y conservador instituyeron un rgimen militar en el pas, que culmin en los tiempos de Santa Anna. Mientras la Constitucin de Apatzingn (1814) declaraba que ningn gnero de cultura, industria o comercio poda ser prohibido a los ciudadanos, conserv los estancos destinados a la subsistencia pblica. Posteriormente, por decreto del 21 de octubre de 1822 se prometa la libertad de la siembra, manufactura y trfico del tabaco; sin embargo el 9 de febrero de 1824 nuevamente se legaliza y reglamenta el estanco de dicho artculo. Despus sucesivas disposiciones franquearan y prohibiran alternativamente la industria y el comercio de ciertos artculos, como el azufre, el salitre y el mismo tabaco.
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La lucha por la independencia de Mxico de Hidalgo y Morelos persigui varios objetivos. No slo fue militar, sino tambin poltica e ideolgica, e introdujo las ideas de la Ilustracin. En su Bando del 29 de noviembre de 1810, Hidalgo aboli la esclavitud, pero adems persegua liberar al pueblo de las pesadas cargas impositivas del rgimen colonial tales como los tributos, el importe que los litigantes pagaban al tener que usar necesariamente papel sellado en todas sus diligencias; los estancos que prohiban la venta libre de algunos productos, reservando su venta slo a ciertos lugares y con un precio previamente fijado. Morelos, por su parte, propuso leyes generales e iguales para todos, creadas para desterrar la pobreza y la indigencia, moderando la riqueza de que gozaban algunos. Pero tambin se ocupara de las cargas impositivas, proponiendo un sistema menos gravoso que los estancos, las alcabalas y los tributos (Aguirre Moreno, Judith). En efecto, tanto en los Sentimientos de la Nacin, como en varios planes y bandos Morelos se pronunci a favor de quitar, adems de la infinidad de tributos e imposiciones agobiantes, los estancos, como la fbrica de barajas, colores y la plvora, para que todos pudieran trabajar sus vetas, dejando slo los tabacos para sostener la guerra (Morelos, 1813). En otro momento habra de manifestarse en favor de quemarse el tabaco que se encuentre, as en rama como labrado,para que [los pueblos] se acostumbren a privarse de este detestable vicio tan daoso a la salud. Ser la Constitucin de 1857 la que venga a fijar de una vez y para siempre los fundamentos del nuevo rgimen en materia de contratos, declarando que: son garantas del individuo la libertad de industria, trabajo y profesin, y el aprovechamiento de sus productos, la libertad de asociacin, la extincin de los monopolios, estancos y prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria (Vera Estaol, Jorge). La Secretara Virreinal En su obra Burocracia y burcratas en Mxico, 1742-1835, Linda Arnold (1991) seala que la Corona Espaola haba decidido profesionalizar a la burocracia oficinista virreinal en el periodo que va de 1740 a 1750, por cuanto ya para la dcada de 1730 los virreyes empezaron a sentir la necesidad de contar con ayudantes experimentados que entendieran algo del trabajo que se haca en la oficina del imperio. Para resolver el problema con que se topaba cada nuevo virrey, la Corona, en 1742, confiri el ttulo real de secretario virreinal a Francisco Fernndez Molinillo. Con dicho ttulo, la Corona subray la necesidad de ayudantes experimentados y confiables que asistieran a los virreyes. Por consecuencia, el nombramiento de Fernndez Molinillo inici la profesionalizacin del personal del Virrey. Durante los siguientes 15 aos, los virreyes y secretarios que se
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sucedieron procuraron el apoyo de las autoridades peninsulares para el nombramiento de un pequeo cuerpo de personal oficinista permanente que ayudara en la tarea de recibir, expeditar y archivar la correspondencia. La Corona respondi en 1756 con la emisin de una cdula real que creaba una secretara virreinal permanente de tres oficinistas asalariados con ttulos reales. De esta suerte, la secretara virreinal que tramitaba el papeleo del imperio en la Ciudad de Mxico, contribuy a la consolidacin geopoltica del pas despus de la Independencia. Dicha cohesin se forj en la poca de finales de la Colonia, a medida que los tecncratas borbnicos llevaron a la prctica polticas y programas uniformes en el reino de Nueva Espaa. En las ocho dcadas que precedieron a la Independencia, los sucesivos secretarios virreinales organizaron el trabajo de dicha secretara sobre la base de asuntos y temas que incluyeron a los llamados estancos o monopolios del Estado. De esta forma, la atencin de sus asuntos habra de reflejarse en las estructuras administrativas de la secretara virreinal organizada en secciones, mesas y departamentos durante los aos de 1773, 1788, 1790 y 1797 respectivamente para atender los asuntos relativos a la renta del tabaco, los naipes, el Monte de piedad, los azogues, la lotera, la casa de moneda, el banco nacional, las salinas, el camo y el lino, la renta del aguardiente de caa, la produccin de plvora, el comercio del mercurio, la menta, la fundicin de metales (Arnold). Del Estanco a la Empresa de Participacin Estatal en el siglo xix Empresas gubernamentales y mixtas Tadeo Ortiz (1788-1833) abord el tema de los monopolios en su obra Mxico considerado como nacin independiente y libre (1987), escrita en 1832, al sealar que Para dar una idea de la teora fiscal del gobierno espaol en Mxico, consignamos el inventario de sus estancos desaparecidos en la mayor parte con la adquisicin de la independencia. Contaba su administracin complicada y dispendiosa, con los estancos de azogue, de alumbre, de nieve, de naipes, de juego de gallos, de cobre, de cordobanes (estos dos se haban abolido antes de la emancipacin), con los asientos o estancos monopolizados de bulas de cruzada, de pulques, vino mezcal, de oficios vendibles y renunciables, bancos de procuradores, oficios pblicos y escribanos y curiales denominados de provincia; adems de los estancos formales de tabaco, salinas y plvora, todava existentes, pero que los Mexicanos no tardaran en abolir. Al ocuparse de Tadeo Ortiz, en su ensayo Uno de los primeros tericos del Mxico independiente: Simn Tadeo Ortiz de Ayala, Chanes Nieto repasa la obra en cuestin, cuyo Captulo IV contiene sus Proposiciones Generales para el Mejoramiento de la Administracin Pblica. Entre las reformas y mejoras a cuya atencin se debera fijar el gobierno se encuentra la Creacin de empresas por el gobierno o participacin de ste en ellas. Asimismo, Un gobierno recin establecido que tiene que intervenir
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en tantas y tan grandes empresas, si ha de sacar de su abatimiento a la patria y hacerla florecer, debera crear nuevos empleos, para que dirigiesen estos establecimientos tiles y slo capaces de hacer progresar pronto la agricultura, industria y comercio que exigen nuestras nuevas relaciones y crdito nacionalen tanto que rendiran al Estado dentro de poqusimo tiempo muchos millones. De tal suerte, Tadeo Ortiz agrega Chanes Nieto previ expresamente la constitucin de empresas de participacin estatal al proponer que el gobierno general y en particular de Guanajuato prestaran un gran servicio a la nacin y a la minera si por medio de los estmulos de los privilegios temporales, franquicias y dems resortes, excitan el celo de una compaa de su explotacin, entrando los gobiernos a la empresa en calidad de accionistas. De qu manera?: Tadeo Ortiz propondra proporcionar un capital suficiente, sino para llenar la totalidad de los costosa lo menos para que el gobierno se pusiese al frente y animara a los particulares, que por medio de compaas y accionesproporcionadas a las capacidades y haberes de todo, se facilitara lo restante, y por este medio reunir dos o tres compaas empresarias compuestas de la concurrencia del gobierno general, de todos los gobiernos de los estados, municipalidades, corporacionesen calidad de accionistas, de todos los propietarios y hacendados, de los comerciantes y mineros y cuantos ciudadanos pudiesennombrando entre todos una junta directora que entendiese en todo, dejando al gobierno nicamente la alta inspeccinconvencido como debe estarlo, que el inters individual es la gua ms segura de las empresas industrialesque reglamentadas se entorpecen y contradicen, y no puede pertenecer otra cosa a la administracin que fomentarlas, estimularlas y protegerlas. El Banco de Avo para el fomento de la industria nacional Ya durante el perodo independiente, la industrializacin fue el sueo de algunos visionarios que lucharon contra mltiples obstculos: aquellos que viajaron por Estados Unidos y Europa apreciaron la revolucin que significaba la mquina de vapor y se contagiaron del entusiasmo de promover su uso en Mxico o de convertirse en industriales. Como observa Jos Juan Snchez (2004: 147) El esfuerzo ms notable de la poca en este ramo de la administracin pblica lo constituye la creacin del Banco de Avo. Y nos recuerda, citando a Flores Caballero (1981, 1988), que el Banco naci como un proyecto del gobierno, porque, dado el desorden poltico y administrativo, los capitalistas no queran arriesgar sus inversiones en negocios productivos. La fundacin del Banco de Avo que pretenda proporcionar crdito, anim a algunos mexicanos. Alamn se percat con claridad de los problemas que supona el desarrollo industrial: la necesidad de capital, de mecanizacin, de exencin de impuestos para
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la importacin de maquinaria y tarifas protectoras (Vzquez, Josefina Zoraida, 2000). Lucas Alamn fund en 1830 el Banco de Avo para el Fomento de la Industria Nacional, primero en la Historia Econmica de Mxico, por cuanto deban procurarse fbricas que produzcan los artculos de mayor consumo y que sean tambin ms fciles de establecer. Con esto se pretenda sustituir el viejo sistema artesanal y dependencia de gneros importados con un sistema de fbricas modernas cuyo capital, maquinaria y asistencia tcnica proviniera de una institucin estatal de fomento industrial. La idea fundamental de Alamn era que el establecimiento de esas fbricas deba ser fomentado por el Estado. Dentro de este contexto, el 16 de octubre de 1830 con la aprobacin los miembros de las cmaras de Diputados y de Senadores y con la sancin inmediata del Presidente Anastasio Bustamante, entr en vigor la Ley del Banco de Avo para Fomento de la Industria Nacional, con un capital inicial de un milln de pesos que debera provenir de la quinta parte de los derechos aduaneros que se devengan por la importacin temporal de gneros de algodn. Se deja la administracin en manos de una Junta Directiva presidida por el Secretario de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores cuyo titular era Lucas Alamn. El 5 de noviembre de 1830, el Banco de Avo celebr la primera sesin de su Junta Directiva, cuyos integrantes no gozaran por el momento de sueldo alguno. El Banco otorgara crditos a tasas de inters inferiores a las que entonces prevalecan en el mercado de valores, promoviendo la inversin privada en actividades industriales, ofreciendo adems la posibilidad de obtener maquinaria moderna al costo. La actuacin del Banco fue notable a pesar del desfavorable entorno poltico en que se desenvolvi. La Junta Directiva cometi errores costosos para el Erario Nacional, fue vctima de acontecimientos negativos fuera de su control, y adopt decisiones francamente inmorales. El Banco otorg prstamos a negocios que o bien nunca llegaron a establecerse o bien tuvieron una efmera e improductiva existencia. Por presiones polticas el Banco de Avo se vio obligado a otorgar elevados prstamos ajenos a los fines de fomento industrial, u otros que distaron mucho de estar regidos por las normas ms elementales de la tica administrativa y financiera. Sin embargo, la poltica econmica impulsada por los conservadores, que llev a la fundacin del Banco de Avo para el Fomento de la Industria, permiti, con los prstamos que facilit, la fundacin de varias empresas agro-industriales, casi una decena de fbricas de textiles de algodn, una fbrica de vidrio, una de ornamentos para edificios y aserradero, varias fundiciones y talleres mecnicos, una fbrica de papel, otra de blanqueo de cera y unas cuantas de textiles de lana (Potash, 1986). Las fbricas promovieron el crecimiento de oficios y servicios especializados, el aumento inmediato
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en el ramo constructivo; enseguida el incremento de la arriera, la proliferacin de sastres, zapateros, fabricantes de jabn, plateros, relojeros, molineros, panaderos, que aparecan no slo con el crecimiento demogrfico, sino tambin por el aumento en el consumo que produjo la generacin de empleos en las fbricas (Ribera, 2002). El Banco, precursor de la actual Nacional Financiera, tendra un doble propsito: por una parte, permita la intervencin del Estado en la economa y, por la otra, intentaba resolver un problema poltico al permitir el acceso de la clase industrial hacia los grupos privilegiados. Finalmente es justo hacer notar como lo hace Robert Potash que se consigui el propsito de introducir tcnicas y mtodos avanzados y que, si bien sobrevinieron errores inevitables, esta institucin pblica abri el camino a la iniciativa privada y propici la formacin de un grupo de empresarios mexicanos, concluye Flores Caballero (1981). En 1842 Santa Anna decret el fin del Banco sin ms razn que la de apropiarse de sus fondos para propsitos personales (Arrioja Vizcano, Adolfo). En suma, Los estancos son la forma primigenia de la empresa pblica Mexicana; y constituyen una experiencia mexicana muy antigua ensayada exitosamente desde de la poca del Virreinato, como afirma Omar Guerrero. Como veremos en los siguientes captulos, la administracin paraestatal vino a representar un autntico patrimonio social y sus entidades se encontraran sujetas a objetivos mltiples constitucionalmente establecidos, con base en los cuales se explica y se entiende el papel histrico que les correspondi desempear y la marcada importancia socioeconmica por ellas adquirida (Bravo Ahuja, Vctor, en INAP, 1986: 83). Bibliografa Angelotti Pasteur, Gabriel (2004), Artesana prohibida, Mxico, El Colegio de Michoacn, CONACULTA, INAH, Universidad Autnoma de Yucatn. Arnold, Linda (1991), Burocracia y burcratas en Mxico, 1742-1835, Comisin Nacional para la Cultura y las Artes, Editorial Grijalbo. Bravo Ahuja Ruiz, Vctor (1986), La formacin de cuadros directivos en las empresas pblicas de Mxico, en Instituto Nacional de Administracin Pblica, Diversos Tpicos sobre la Empresa Pblica en Mxico, Mxico, INAP/PRAXIS 73. Crossman, R.H.S. (1965), Biografa del Estado Moderno, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Flores Caballero, Romeo (1969), La Contrarrevolucin en la independencia. Los espaoles en la vida poltica, social y econmica de Mxico (1804-1838), Mxico, El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Histricos, Nueva Serie 8.
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Captulo III FEDERALISMO, REFORMA Y REPBLICA RESTAURADA
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Captulo III FEDERALISMO, REFORMA Y REPBLICA RESTAURADA La herencia del imperio En La Presencia del Pasado, Enrique Krauze (2005: 155) nos advierte que Humboldt fue un partero de la conciencia mexicana, en particular de la conciencia liberal, por cuanto la lite rectora no solo requera un mito de su fundacin sino un estudio cientfico irreprochable que recogiera el saber acumulado del pas, y que sintetizando esos conocimientos los divulgara apuntalando definitivamente la idea de un Mxico respetable y promisorio, como lo hiciera en su Ensayo que apareci en 1811, editndose once aos despus en espaol. Al ao siguiente de la consumacin de la independencia, Humboldt planeaba regresar a estas tierras, comenta Krauze, pero nunca volvi. El tiempo y la dura realidad desmentiran casi todos los entusiasmos. Mxico no cosechara los frutos de su legendaria (y sobrevaluada) riqueza natural. Tampoco alcanzara el orden interno, la paz y mucho menos el progreso. Por el contrario: el pas vivira un largo y catico perodo de pronunciamientos, guerras civiles, intervenciones extranjeras y revueltas indgenas; de bancarrota, desprestigio y desorientacin que lo llevara a perder la mitad de su territorio y lo conducira al borde de la desintegracin. Pas de revoluciones, Mxico repela a las corrientes de inmigracin tpicas del siglo xix, y en trminos sociales, seguira siendo el pas de la desigualdad (Krauze, 2005: 155 y 157). Aunque la consumacin de la Independencia despert un gran entusiasmo y los mexicanos confiaban en recobrar la grandeza novohispana, el nuevo Estado se estrenaba sobre bases endebles. Se haba desvertebrado la economa y la prdida de la mitad de la fuerza de trabajo en la lucha, afectaba a todas sus ramas. La bancarrota era total. De esta manera el problema hacendario iba a ser el escollo contra el cual se estrellaran todos los gobiernos: monarquista, republicano, federalista y centralista, y an la dictadura (Vzquez, Josefina Zoraida, 2000: 551). Al consumarse la Independencia en 1821, el pas se enfrent con la difcil tarea de crear una organizacin poltica econmica que hiciera viable el nuevo Estado, lo que result particularmente difcil, porque durante la guerra de Independencia la economa sufri trastornos que ocasionaron una notable baja en la produccin (Secretara del Patrimonio Nacional-Secretara de la Presidencia, 1976: 1). Los aos de revolucin insurgente fracturaron el sistema hacendario, de tal manera que consumada la Independencia, la Junta Provisional Gubernativa y el Imperio de Iturbide primero, as como la Repblica Federal despus, recogieron una herencia ideolgica
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bienhechora, pues eran las bases de nuestra libertad y de las preocupaciones por dar al pueblo de Mxico los elementos de su prosperidad; pero, es preciso advertir, que tambin se recogi una hacienda en ruinas como lo expres Jos Mara Fagoaga en febrero de 1822: Qued el Imperio, al disolverse el antiguo Gobierno, sin erario; obstruidas las fuentes de la riqueza pblica, alterados los rumbos todos de los giros; extraviada la opinin en millares de puntos; recargados los pueblos de contribuciones gravsimas, y acostumbrados, por consiguiente a defraudarlas; sin ningn sistema de hacienda ni administracin (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico-Secretara de la Presidencia, 1976: XVI). Las decisiones sobre la forma e intensidad en que las dependencias gubernamentales deberan intervenir en el proceso econmico del pas, correspondan ahora a una administracin autnomamente constituida. Las diversas medidas que se tomaron de 1821 a 1867 para solucionar los problemas econmicos y las ideas e instituciones que dieron cuerpo a la poltica econmica del gobierno, deben analizarse en el contexto de una constante crisis poltica por la que atraves el pas y que se caracteriz por la ausencia de un gobierno que conciliara los diversos grupos y facciones constantemente en lucha. A lo largo de toda esta poca, el gobierno tuvo una constante inestabilidad y bancarrota que le impidieron llevar a cabo la mayora de sus proyectos de poltica econmica (Secretara del Patrimonio Nacional-Secretara de la Presidencia, 1976: 1-2). As por ejemplo, en vsperas de su disolucin por parte de Iturbide, el Congreso Constituyente decretara el 29 de octubre de 1822 una serie de artculos en torno al estanco del tabaco, a saber: 1.- El estanco continuara como hasta aqu con el preciso trmino de dos aos. 2.- Finalizado este trmino, quedara libre la siembra, manufactura y trfico de tabaco, aun cuando no preceda declaracin sobre su desestanco. 3.- Si antes de aquel periodo considerase el gobierno que puede verificarse, lo avisara al congreso para que desde luego lo determinara. 4.- Todas las personas que tuvieran tabaco en rama lo presentaran a las factoras, administraciones o fielatos del distrito en la cabecera de sus respectivos partidos. 5.- Los factores o Administradores de la renta donde haya fbrica procedern al reconocimiento y clasificacin del tabaco que se le presente, y recibirn el til que exista en su respectivo distrito, dando un resguardo al interesado, y remitiendo a las factoras de la fbrica correspondiente, para que previa la calificacin de su clase, se abone el importe, tomando el gobierno las medidas conducentes para evitar gastos intiles de flete...11.- Pasados los trminos que quedan fijados, ninguna persona podr sembrar tabaco, hacer cigarros y puros, ni vender dicha planta en rama o manufacturada15.- El gobierno celar cuidadosamente de la economa y arreglado sistema de esta renta, evitando todos los abusos que
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se hubieren introducido y cuyo remedio est en sus facultades, consultando al congreso las providencias que fuesen correspondientes a sus atribuciones. Har que se mejoren los labrados, y prevendr que cada semestre se presente al congreso un estado del valor, gastos y empleados, para que en su visita pueda dictar las determinaciones que estime convenientes. Octubre 29 de 1822. El 31 de octubre de 1822 fue disuelto el Congreso Constituyente por medio de la fuerza armada, por orden del emperador Don Agustn de Iturbide. El debate entre proteccionistas y librecambistas sobre la forma e intensidad en que se deba o no proteger la industria perdur varios aos en las discusiones pblicas, y posteriormente en la pugna entre liberales y conservadores. Haba resistencia a volver a los patrones de proteccionismo impuestos por la autoridad colonial, pues precisamente uno de los objetivos fundamentales que persiguieron los lderes de la Independencia fue el establecimiento del libre comercio. Hacia 1824 predominaron las ideas del proteccionismo sobre las que propugnaban el libre cambio, pero el espritu general de la poltica del presidente Guadalupe Victoria sera antiproteccionista. El papel del Estado debera limitarse nicamente a crear obras de infraestructura y no a intervenir directamente en las actividades industriales. Como expresara, en mayo de 1825, al cerrar las sesiones del Congreso: el espritu de reglamento, y el querer dirigir minuciosamente ingirindose en todo, es lo ms adecuado para disminuir o desterrar tal vez para siempre la abundancia y la riqueza, y que por el contrario, para introducirlas y fomentarlas un gobierno ilustrado y bienhechor, slo debe remover los grandes estorbos, dejando lo dems a la accin e inters de los particulares. (Secretara del Patrimonio Nacional-Secretara de la Presidencia, 1976: 5) La Repblica Federal La cultura de nuestro primer siglo de vida independiente es, siguiendo a Jos Luis Martnez (2000: 709) un largo esfuerzo, en ocasiones polmico, de aprendizaje y formacin. Los hombres de pensamiento y los de accin tuvieron que organizar la administracin del pas mientras trataban, ms que de encontrar acuerdos, de imponer el tipo de gobierno y las ideas polticas que cada faccin sostena. El cambio, orgnico o violento, la transformacin en todos los rdenes, poltico y social, econmico y cultural, est pues en la naturaleza del siglo xix y su dinmica es la que rige los grandes movimientos de la poca. Durante el primer tercio del siglo xix, en los escritos de Jos Mara Luis Mora y Lucas Alamn, quedan perfiladas las posiciones de liberales y conservadores que, a lo largo del siglo, habrn de radicalizarse. Cada una de las grandes crisis de la poca, con la excepcin, acaso, de la invasin norteamericana: guerra
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de Independencia, santannismo y Revolucin de Ayutla, Guerra de reforma, invasin francesa y Segundo Imperio, fueron sucesivos enfrentamientos de ambas tendencias. Circunstancialmente se llamaban federalismo y centralismo, clase media frente a clero, milicia y grandes propietarios, partidarios de Estados Unidos y partidarios de Europa. Y an podra aadirse que, cuando menos hacia mediados del siglo, se trataba tambin del enfrentamiento de una generacin joven (liberales) con otra adulta (conservadores). En esa sucesin de enfrentamientos ideolgicos y generacionales, el triunfo de uno de los bandos y la consiguiente toma del poder originaba fatalmente un cambio radical en la vida del pas. Con la aprobacin del Acta Constitutiva de la Federacin, el 31 de enero de 1824, qued establecida la forma de gobierno que regira en la nacin mexicana, adoptando para la organizacin y funcionamiento de su Gobierno la repblica representativa popular federal conforme al decreto del 4 de octubre de ese mismo ao (Cmara de DiputadosAuditora Superior de la Federacin, s/f: 121-122). Si bien el periodo de Guadalupe Victoria resultara bastante estable, gracias a la supresin del iturbidismo y al intent por neutralizar las diferencias polticas al invitar a formar parte a representantes de diversos grupos de su gabinete quedaba por delante la tarea de poner en prctica el sistema de gobierno. La nueva y flamante Constitucin de 1824, concebida como frmula mgica, se suscribi el 4 de octubre, pero el escenario poltico era complejo, natural en un panorama en flujo, en el que todos buscaban respuestas a problemas casi insolubles. Por una parte se encontraban los federalistas radicales y antihispanistas, como Vicente Guerrero; y por la otra, el general Bravo preocupado por el antagonismo. Victoria encargara a Guerrero someter al rebelde quien derrotado fue exiliado con sus aliados. Posteriormente Guerrero ocupara la Presidencia, reprobando la repblica su primera prueba al no respetar que el voto favoreciera a Gmez Pedraza. Posteriormente, en una trasgresin constitucional el Congreso aprob a Bustamante en el Ejecutivo y Guerrero apresado mediante una traicin pagada sera fusilado en 1830 (Vzquez, Josefina Zoraida, 2000: 534-537). Regresando a la gestin de Guadalupe Victoria, a un mes de iniciada, el 16 de noviembre de 1824 expidi un decreto dando las bases para el arreglo de la Hacienda Pblica. Por principio declar la supresin de las direcciones y contaduras generales de [algunos antiguos estancos]: aduanas, plvora, lotera, montepos de ministros y oficinas, tesorera general de lotera y el tribunal de cuentas. En su lugar, el secretario de Hacienda pas a dirigir todas las rentas pertenecientes a la federacin, adems de inspeccionar las casas de moneda. (Rives Snchez, 1984: 53).
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En efecto, el 16 de noviembre de 1824 se decret la creacin de la Contadura Mayor de Hacienda sustentada en la Ley para el arreglo de la administracin de la Hacienda Pblica, bajo la inspeccin de la Cmara de Diputados. En este ordenamiento para el Arreglo de la administracin de la Hacienda Pblica, se establece que el Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda dirigira por s mismo las rentas de plvora, lotera, montepos, la tesorera general de la lotera, adems de ejercer la inspeccin sobre las casas de moneda. En cuanto a las salinas de la federacin, stas se remataran mediante pblica subasta al mejor postor (Biblioteca Garay, 500 aos de Mxico en documentos, http://biblioteca.tv/artman2/publish/1824/ 1821/Decreto). Aos despus, a propuesta de Lucas Alamn, ministro de Relaciones en el gabinete de Anastasio Bustamante se creara un Banco de Fomento a la Industria Nacional, conocido con el nombre de Banco de Avo, del cual ya nos hemos ocupado, mediante Ley del 16 de octubre de 1830. Alamn propona el desarrollo de la industria manufacturera para el logro de la independencia nacional, alentando a los capitalistas mexicanos y extranjeros a fundar fbricas con la maquinaria necesaria para que los artculos resulten a precios moderados, algo que nunca se conseguir sin esta ayuda. Su funcin era la de estimular al capital privado, orientar a los empresarios a las inversiones en el terreno industrial, para lo cual les ofreca perspectivas de obtener maquinaria y crdito con un inters inferior al del mercado. De esta manera el Estado influa en el ritmo y direccin del desarrollo econmico (Rives Snchez, 1984: 62-63). Ahora bien, con respecto al estanco del tabaco, en la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, el 1 de enero de 1831, Anastasio Bustamante anunciaba que la deuda contrada con los cosecheros, la cual provena de una poca bastante remota y ascenda a cosa de un milln de pesos, quedaba satisfecha a la mitad. Al ao siguiente recordara al Congreso el despacho de las leyes pendientes, en especial las relativas a la organizacin de la renta del tabaco a fin de evitar el contrabando. En cuanto a la administracin general de correos y la direccin de la casa de moneda, quedaran exceptuadas de inspeccin por parte de la Direccin General de Rentas establecida por Ley del 26 de enero de 1831 como lo estaran todos los ramos de Hacienda que se administraran por cuenta de la Federacin. La misma normatividad sealaba que la Colectura principal de la lotera de Mxico tendra el carcter de tesorera general del ramo. Por su parte, la impresin del papel sellado para el consumo del Distrito, territorios, tribunales y oficinas de la federacin, as como la administracin del ramo, se pondran a cargo de la Direccin General de Rentas. Despus, la poltica fiscal se inclin a favor de cancelar la existencia de productos estancados. As lo dispuso el Congreso al ordenar, el 12 de abril de 1833, con respecto
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a la fabricacin y venta de plvora, en tanto que el Senado vot, el 22 de octubre, a favor de declarar libres de todo derecho por parte del gobierno todas las salinas de la Repblica. Pero el asunto de mayor embrollo era el del tabaco, tanto por los intereses pblicos y privados que en l confluan como por las errticas y contradictorias polticas que se haban puesto en prctica desde la consumacin de la Independencia. Haba la firme intencin de optar por desestancar el tabaco y destinar esos impuestos directamente al pago de la deuda pblica. La Ley autorizaba al gobierno a celebrar con los socios y accionistas de la compaa y con los estados que tuvieran contratos; los convenios y transacciones que se requirieran para su liquidacin y corte de cuentas. Pero para optar por este camino haba que resolver los problemas con los cosecheros, los empresarios del ramo y los gobiernos de los estados, que desde tiempo atrs reclamaban el control de esos impuestos. Adems, haba otros inconvenientes derivados de la administracin de la vieja compaa y sus querellas con los gobiernos; apenas en mayo de 1832 se haba decidido volver al monopolio de la siembra y venta del tabaco. (El entrecomillado y las cursivas son mas). No obstante todos los problemas, el 3 de junio de 1833 el gobierno decidi desestancar nuevamente el ramo, explicando que sera el nico remedio de los perjuicios que se resentan por la absoluta nulidad y mal estado a que haba venido esa renta. La justificacin fue que, al emanciparse el cultivo y la venta del tabaco, se lograra una importante competencia, que terminara por reducir su precio e incluso favorecer su exportacin. El decreto fue bien recibido por cosecheros y empresarios que haban apoyado la abolicin del estanco, pero result un duro golpe para las haciendas de los estados y la general de la Federacin. Para mediados de 1834, recin llegado Santa Anna a la Presidencia, varios gobiernos estatales exigieron de nueva cuenta anular el bando de junio de 1833 (Noriega, Cecilia, 2002: 123-124.) Asimismo, el Plan de la Monarqua Indgena, proclamado el 2 de febrero de 1834, por los curas Carlos Tepisteco Abad y Epigmenio de la Piedra, estableci, en su artculo 23, que continuaran los ramos del papel sellado, correos, lotera y otros, en los trminos en que se hallaban. Tambin, como lo menciona Alejandro Carrillo Castro, en su ensayo Mitos y realidades de la administracin pblica paraestatal en Mxico, durante la segunda presidencia de Anastasio Bustamante, fue establecido el Banco Nacional de Amortizacin de la Moneda de Cobre. Al respecto cabe sealar que: La Ley del 17 de enero de 1837, por la cual se cre la institucin encargada de financiar la amortizacin de la defectuosa moneda de cobre, estipulaba en los
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artculos 3 y 4 que se restablecera el estanco del tabaco y que sus ingresos iran al banco para que ste [el Banco Nacional de Amortizacin de la Moneda de Cobre] los administrara. (Covarrubias, 2000: http:books.google Las cursivas son mas). En el marco de la Repblica Centralista, durante la ltima presidencia de Antonio Lpez de Santa Anna, se creara en 1853 el Ministerio de fomento, colonizacin, industria y comercio a sugerencia de Lucas Alamn (Carrillo Castro (2006: 17). En efecto, como sealara la Secretara de la Presidencia en su coleccin Mxico a travs de los informes presidenciales. Tomo 5. La administracin pblica Volumen *: En sus grandes rasgos, la administracin pblica durante las primeras dcadas de nuestra vida independiente est constituida por los rganos institucionales propios del Estado liberal, sus tareas se limitan a la necesidad de mantener la seguridad interna y exterior, as como a proveer los elementos materiales para la existencia del gobierno, aunque subsisten funciones caractersticas del viejo orden colonial. Las primeras se encomiendan a los Ministerios de Relaciones Interiores y Exteriores, de Guerra y Marina y de Hacienda. Las segundas, estn asignadas al Ministerio del Despacho Universal de Justicia y Negocios Eclesisticos (1976: XIII). Sin embargo, A mediados del siglo, el Estado Mexicano ampla su actividad al mbito econmico y la administracin cuenta con un Ministerio ms, el de fomento, colonizacin e industria y comercio (1976: XIV. Las cursivas son mas). Tambin el 26 de noviembre de 1853, Antonio Lpez de Santa Anna emiti un decreto para establecer que la Contadura Mayor de Hacienda en lo sucesivo tendra el carcter de Tribunal de Cuentas, una de cuyas secciones la cuarta se ocupaba de las Rentas estancadas, casas de moneda, lotera y dems ramos menores (Cmara de DiputadosAuditora Superior de la Federacin: 161, 163-164). Como sntesis de la poca que va de 1835 a 1854, tenemos a un gobierno mantenido por los conservadores a pesar de la enorme inestabilidad poltica y la penuria econmica. Durante este periodo se suceden la independencia de Texas, la guerra con Francia, denominada de los pasteles, y la guerra con Estados Unidos. Tambin, la prdida de ms de la mitad del territorio nacional acerc la frontera a la zona poblada del pas, anul el proteccionismo y provoc el cierre de muchas fbricas y la disminucin del ritmo de produccin de otras; es decir, retard, si no es que nulific, los esfuerzos para industrializar al pas. Otro efecto importante de las guerras y conflictos de estos aos fue que se termin de arruinar la economa nacional y sobre todo el erario, y se crearon mayores descontentos y mayor inestabilidad en el gobierno (Cmara de DiputadosAuditora Superior de la Federacin, s/f: 169).
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Revolucin de Ayutla, Reforma y Constitucin de 1857 Hacia 1850, la clase intelectual de Mxico, alarmada por la prdida de medio territorio, la pobreza del pueblo y el gobierno, as como la incesante guerra civil y el desbarajuste en la administracin pblica, hicieron que la clase intelectual, alarmada por todo ello, decidiera poner un hasta aqu al mal, tomando en sus manos las riendas de la nacin padeciente (Gonzlez, Luis, 1973: 104). Para 1854 la dictadura santannista haba logrado provocar el disgusto y animadversin de todas las clases de la Repblica. Los conservadores, que lo haban llevado al poder, lo repudiaban porque la efervescencia popular, que no tardara en estallar, pona en peligro sus intereses; los moderados porque consideraban absolutamente ilegal su rgimen y porque haban sido heridos en sus intereses de propietarios e industriales; los radicales, por todo, pero principalmente por sus ataques a los libertades civiles y polticas, por sus medidas persecutorias y por sus proyectos monrquicos. A la insurreccin de Juan lvarez se uni Ignacio Comonfort y un grupo de opositores, juntos redactaron un plan que fue proclamado en Ayutla el 1 de marzo de 1854 (Daz, Lilia, 2000: 590). Al malestar poltico surgido de la administracin santannista se sumaron otros factores que contribuiran a luchar contra el dictador y los conservadores. Entre otros las deshonestidades administrativas (Cmara de Diputados-Auditora Superior de la Federacin, s/f: 170). En efecto, como declarara Francisco Zarco el 11 de enero de 1856 en el diario El Siglo Diez y Nueve: La revolucin de Ayutla no slo prometi una constitucin poltica formada por representantes autnticos del pueblo, sino tambin la reforma completa de los ramos, todos de la administracin pblica. El partido liberal acept esa promesa de la revolucin y ha reasumido sus creencias y sus esperanzas en tres palabras: Libertad poltica y reforma. Libertad poltica, libertad civil, libertad en todo y para todo, y reforma administrativa. Sin la reforma administrativa, es imposible la reforma poltica, que si no encuentra bases en que apoyarse, ser tan efmera, tan ineficaz, como cuantos ensayos se han hecho antes. Queremos todava un poco ms en la reforma administrativaque cdigos sencillos y claros pongan trmino al caos de nuestra confusa legislacinla organizacin liberal del municipio, para que hasta las ms pobres localidades puedan sacar ventajas de la descentralizacin administrativa, la reduccin de los gastos pblicos para poder disminuir las contribuciones, la reforma de nuestro sistema de impuestos, la libertad de comercio, el fin de los estancos y monopolios (Las cursivas son mas).
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Al triunfar la revolucin de Ayutla, la Hacienda Pblica se encontraba trastornada. Sus primeros pasos se encaminaron a derogar varias leyes expedidas por la administracin anterior, como la que estableca el impuesto sobre puertas y ventanas, sobre perros y el estanco de la nieve (Secretara de la Presidencia, Tomo 1, 1973: 168; Flores Caballero, 2006: 78 y 81). Durante la gestin de Ignacio Comonfort, como Presidente sustituto, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, Payno, sealaba en la exposicin de motivos de la Ley de presupuestos generales de la Repblica, del 31 de diciembre de 1855, el lamentable estado en que se encontraban las rentas pblicas, en particular los estancos del correo, la lotera, la renta del tabaco, el papel sellado, as como los peajes y el producto de la minera. La propia Ley comprenda asignaciones correspondientes, a las secciones que atendan lo relativo a las casas de moneda, el tabaco, los naipes, el fondo de minera de la Escuela Nacional de Minas, los correos, el papel sellado y la lotera de San Carlos (Secretara de la Presidencia, 1973: 647, 649-650). Enemigo de los monopolios, el gobierno aboli el estanco del tabaco en 1856. La Casa de Moneda de la capital haba sido arrendada con un contrato desventajoso, pero no exista otra solucin, dada la penuria del erario (Secretara de la Presidencia, Tomo 1, 1973: 172-173). En tal circunstancia, el Proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, de 16 de junio de 1856 habra de incluir en sus artculos 17 y 20, entre los Derechos del Hombre que: La libertad de ejercer cualquier gnero de industria, comercio y trabajo que sea til y honesto, no puede ser coartada por la Ley, ni por la autoridad, ni por los particulares, a ttulo de propietarios (Artculo 17). Adems (Artculo 20), no habra monopolios, ni estancos de ninguna clase, prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria (Biblioteca Garay; Tena Ramrez, 1975: 556-557). Meses despus, el da 5 de febrero de 1857, el Congreso General Constituyente decret la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo Artculo 28 estableci que: No habr monopolios ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria. Exceptense nicamente los relativos a la acuacin de moneda, a los correos, a los privilegios que, por tiempo limitado, conceda la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora (Biblioteca Garay, http://www.biblioteca.tv/artman2; Tena Ramrez, 1975: 610). Cabe hacer un parntesis para advertir el encuadre de todo lo anterior con el programa social de Hidalgo, apenas esbozado en su bando del 6 de diciembre de 1810 (a que
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hiciera referencia Tena Ramrez, 1975: 21-22), aboliendo el papel sellado y liberando el labrado de la plvora. Morelos tambin propondra, en los Sentimientos de la Nacin, quitar imposiciones que tanto opriman, como el estanco (Tena Ramrez, 1975: 30-31). Asimismo, el texto constitucional recogera de la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola, promulgada en Cdiz el 19 de marzo, la fraccin quinta del Artculo 335, encomendando a las diputaciones el fomentar la agricultura, la industria y el comercio, protegiendo a los inventores de nuevos descubrimientos en cualquiera de estos ramos. (Tena Ramrez, 1975: 98-99). El Constituyente de 1917 tomara los textos anteriores en el Artculo 28 de la Ley Fundamental vigente, el cual a la letra establece que: En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prcticas monoplicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los trminos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dar a las prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria. Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la produccin de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora (Carbonell, Miguel, 2000: 385 y 387). Regresando al periodo que nos ocupa, una vez expedida la Constitucin de 1857, en la apertura del Congreso el 8 de octubre de ese mismo ao Ignacio Comonfort informara que: Para proteger la industria fabril se redujo la contribucin impuesta a las fbricas de algodn, lana, lino y papel. [Adems de haberse decretado]...el establecimiento de un Banco Nacional la libre elaboracin y expendio de naipes [y] el establecimiento de una Casa de Moneda en Oaxaca (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico-Secretara de la Presidencia: 110-111. Las cursivas son mas). Las reformas que introdujo la Constitucin de 1857, en la organizacin del Estado mexicano, produjeron la ms violenta oposicin en el partido conservador. Los liberales se vieron amenazados por la activa resistencia del clero, las sublevaciones en diversas partes del pas, y la delicada situacin internacional (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico-Secretara de la Presidencia, 1976: 111). Enseguida, el 17 de diciembre, un golpe de Estado resultado del conservador Plan de Tacubaya redujo a prisin al Presidente Jurez. Liberado por Comonfort, inici la Guerra de Reforma. Al triunfo de la Repblica Federal Jurez expuso ante el Congreso:
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De aqu nacieron las leyes de Reforma: la nacionalizacin de los bienes de manos muertas, la libertad de cultos, la independencia absoluta de las potestades civil y espiritual, la secularizacin, por decirlo as, de la sociedad cuya marcha estaba determinada por una bastarda alianza en que se profanaba el nombre de Dios y se ultrajaba la dignidad humana. (Cmara de Diputados-Auditora Superior de la Federacin: 182). Derrotado Miramn, Benito Jurez lleg a la Ciudad de Mxico el 11 de enero de 1861. Uno de sus primeros actos fue decretar, el 2 de mayo del mismo ao, el establecimiento de la Lotera Nacional, como la nica que existira en la Repblica, quedando suprimidas en tal virtud las antiguas loteras de San Carlos y de Guadalupe. Por lo que se refiere a la administracin pblica el Manifiesto y Programa del Gabinete del Presidente Jurez, del 17 de junio de 1861, sealaba que: alcanzar los objetivos constitucionales obligaba a pasar de la revolucin poltica a la revolucin administrativa (Secretara de la Presidencia, Tomo 2, 1974: 123 y 130). Asimismo, el documento que acompa y recomend el cumplimiento de la Ley de suspensin de pagos del Gobierno Federal sealaba lo siguiente: El Congreso no slo ha aceptado, sino que ha completado y perfeccionado este pensamiento del Gobierno, que puede llamarse la revolucin en la administracin, la reforma administrativa que viene a coronar la reforma poltica y social. Si secundan igualmente la idea los poderes de los estados, si la secunda la opinin pblica que la ha preludiadosi la secundan como es de esperarse, las naciones amigas, cuya experiencia aconseja a Mxico hace tanto tiempo, que entre el camino de la economa y del orden, este pas, de quien han esperado tanto los otros pueblos de la tierra, comenzar por fin a pagar su contingente: habr en Mxico garantas, paz y prosperidad Se haca necesario organizar los elementos de accin del Gobierno en virtud de una administracin previsora, metdica, ordenada, moral, honrada y econmica (Manifiesto y Programa del Gabinete, 1861, en Secretara de la Presidencia, 1974: 124-133). [Adems de una]...administracin de justicia que hiciera efectivas las leyes Tengo la persuasin [dira Jurez] de que la respetabilidad del gobernante le viene de la ley y de un recto proceder (Jurez, Benito, Apuntes para mis hijos, 1867).
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Tambin resultaba indispensable disminuir el nmero de oficinas y empleados a lo puramente necesario. Para la provisin de los empleos el Gobierno [atendera] sobre todo a la aptitud y honradez y no al favor o al ciego espritu de partido que tan funestos han sido y sern siempre en la administracin de las rentas pblicas. Una de las ms urgentes necesidades de la Repblica era la formacin de cdigos claros y sencillos sobre negocios civiles y criminales y sobre procedimientos, porque slo de esta manera se [podra] sacar a nuestra legislacin del embrollado laberinto en que se [encontraba] uniformndola en toda la Nacin (Manifiesto a la Nacin1859). Adems de facilitar el comercio exterior... simplificando los requisitos que para l exigen las leyes y librar al comercio de las onerosas ritualidades fiscales que solo sirven para estimular el contrabando. Se consider deber del Ejecutivo estrechar el vnculo federal, y ayudar a los estados a plantear su rgimen interior con la libertad e independencia que ellos convinieron en el pacto de la unin, respetando su soberana y su rgimen interno. (Las cursivas son mas). El programa del Presidente Jurez comprendera asimismo: la reorganizacin de todos los ramos de la administracin pblica, desde las instituciones municipales hasta las relaciones exteriores. Por consiguiente, la necesidad de reorganizar la administracin pblica y sacar al pas del caos [reclamaba) medidas prontas, severas, enrgicas en el orden econmico y administrativo (Programa del Gobierno Constitucional, 1861. Las cursivas son mas). En suma, la regla de oro de la gestin del Presidente Jurez puede resumirse en el siguiente axioma: Bajo el sistema republicano de gobierno, los funcionarios pblicos [deben] consagrarse asiduamente al trabajo, disponindose a vivir en la honrada mediana que proporcione la retribucin que la Ley seala (Textos tomados de: Instituto Nacional de Administracin Pblica. La Administracin Pblica en la poca de Jurez. Versin abreviada, 2006: 11-14. Las cursivas son mas). A la muerte de Jurez, el 18 de julio de 1872, asume la Presidencia Sebastin Lerdo de Tejada. Entre las primeras medidas de su mandato se recuper la administracin de la Casa de Moneda de Chihuahua, adems de quedar administradas por el Gobierno las otras diez Casas de Moneda que operaban en la Repblica.
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En otro momento, Lerdo de Tejada mencionara que: el recobrar las casas de Moneda de Guanajuato, Zacatecas y San Luis Potos, conforme a los respectivos contratos de arrendamiento, indicaba (junto con la ampliacin de las lneas telegrficas y el cumplimiento de sus compromisos pecuniarios) el estado satisfactorio de la Hacienda de la Federacin, el cual mejorara indudablemente ms adelante con los productos de las casas de Moneda ya recuperadas (Secretara de la Presidencia, 1976: 562. Las cursivas son mas). Tambin desde el inicio de su gestin ofrecera, entre los objetos preferentes de su Gobierno, el otorgar toda la proteccin posible al comercio, a la industria y a la agricultura, fuentes de riqueza y prosperidad social. Con tal propsito asegurara la pronta conclusin de vas frreas que abrieran nuevas facilidades a las comunicaciones, el comercio y la exportacin, para lo cual otorg subvenciones y redujo tarifas. Asimismo, se pronunci favorablemente por el proyecto del Ferrocarril Interocenico e Internacional, mismo que cont con la aprobacin del Congreso. En otra ocasin Lerdo de Tejada al trmino de su intervencin en la apertura del segundo periodo de sesiones del 7. Congreso de la Unin, el 1 de abril de 1875 expresara que: El Ejecutivo ha cuidado con especial inters de seguir invirtiendo cuanto permite la condicin del Erario, en las vas de comunicacin y en varios ramos de mejoras materiales tan necesarias para el fomento y desarrollo de la riqueza pblica. (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico-Secretara de la Presidencia, 1976: 133-137). Por lo que se refiere a la historia del desarrollo ferrocarrilero, cabe hacer un parntesis para recordar que ste se remonta a los primeros tiempos del Mxico independiente: El 4 de noviembre de 1824, durante el gobierno del general Anastasio Bustamante se expidi el primer decreto sobre la materia; en aquel texto legal el Ejecutivo convocaba a todos los interesados a presentar un proyecto de comunicacin interocenica por el Istmo de Tehuantepec. Nada prctico surgi de este paso legislativo (Secretara de ComunicacionesXXXIII). Al ao siguiente, Francisco de Arrillaga realizara los estudios necesarios para localizar un camino de hierro entre la capital y Veracruz, publicando su Proyecto del primer camino de hierro de la Repblica en 1837. Donde se ponderaba la importancia del
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ferrocarril, hasta el grado de considerarlo factor decisivo en el progreso nacional y en la felicidad humana. El 22 de agosto de ese mismo ao el Presidente Bustamante otorg privilegio exclusivo a Arrillaga para la ejecucin del proyecto en las condiciones ms favorables. Los trminos del convenio quedaran como sigue: Que con arreglo a mis facultades constitucionales, y de acuerdo con el Consejo de Gobierno, he concedido al Sr. Don Francisco de Arrillaga privilegio exclusivo para establecer un camino de hierro entre Veracruz hasta la capital, asegurndole por el presente la propiedad de este establecimiento, en los trminos y por el tiempo que designan los artculos siguientes: Art.- 1 Que este privilegio ser por el trmino de treinta aos y el camino de hierro de dobles carriles, desde el puerto de Veracruz hasta esta capital . Art.- 6 Que sern libres de todos derechos a la entrada a Veracruz, solas las mquinas y algunos otros renglones que lo estn por el nuevo arancel; ms los carriles, carruajes y dems tiles que introduzca la compaa para la construccin y uso de su camino, pagarn los derechos conforme a las leyes que entonces estn vigentes. ... Art.- 8 La compaa establecer precisamente un ramal o camino de travesa del ferrocarril, doble, de cuatro carriles a la ciudad de Puebla, desde el punto y por la direccin que parezca ms conveniente a la Empresa. Art.- 9 Se conducirn todas las producciones del pas al puerto de Veracruz desde Mxico, al moderado flete de un real arroba y a proporcin desde puntos intermedios, a excepcin de la plata y oro que pagarn medio por ciento. . Art.- 11 La correspondencia pblica se conducir graciosamente a beneficio del erario, no slo durante el trmino del privilegio, sino despus y mientras persista el camino. . Art.- 13 A los once aos del uso de la patente, y en cada uno de los siguientes hasta el vencimiento de los treinta, entregar la Compaa cincuenta mil pesos en las cajas nacionales, a llenar un milln para la mejora de los dems caminos laterales u otros objetos del bien pblico. Art.- 14 Este camino y el de travesa a Puebla sern siempre propiedad de la empresa, y como tales sern respetados, garantizados y protegidos segn las leyes, quedando sujeto el empresario por su parte a todas las dems condiciones que ellas establecen en esta materia, sirvindole de ttulo este decreto (Sindicato de Trabajadores Ferrocarrileros de la Repblica Mexicana, C:/Users/.).
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La empresa no lleg jams a constituirse ni a tenderse un solo metro de va (Secretara de Comunicaciones y Transportes1976: XXXIII-XXXIV). Al no haberse ejecutado la obra en el plazo de 12 aos decretado, la concesin se declar sin validez y qued como constancia del primer intento para establecer una lnea frrea en nuestro pas. Posteriormente, y por Decreto del Presidente Antonio Lpez de Santa Anna del 31 de mayo de 1842, se dispuso construir un ferrocarril que partiera de Veracruz hasta el Ro San Juan. Despus de siete aos se avanzaron siete kilmetros. Reanudndose los trabajos en 1848, dos aos despus se puso en servicio al pblico el primer convoy ferroviario que transit en Mxico. Enseguida se proyect construir la lnea Veracruz-Mxico que no llegara a ejecutarse. Antes de abandonar el poder, al triunfo de la Revolucin de Ayutla, Santa Anna decret la construccin del tren de San Juan, Veracruz a Acapulco, pasando por la Ciudad de Mxico, y el 4 de julio de 1857 se inaugur el tramo de Tlatelolco a la Villa de Guadalupe por el Presidente Ignacio Comonfort. Poco despus, el 31 de agosto, se otorg una concesin a Antonio Escandn para construir un ferrocarril de Veracruz al Ocano Pacfico, otorgndole Benito Jurez la construccin del ramal a Puebla, el 5 de abril de 1861. Sobrevino la intervencin francesa en 1862 y con la aprobacin de Maximiliano (18631867) se traspas el privilegio a la Compaa Imperial Mexicana. Para 1867 casi todos los pases europeos y los Estados Unidos disponan de una vasta red de caminos de fierro; Mxico, en cambio, no tena prcticamen te nada: era un pas comunicado por rutas de polvo, se advierte en la obra Mxico a travs de los informes presidenciales en su Tomo 8 de Las Comunicaciones (Secretara de Comunicaciones y Transportes-Secretara de la Presidencia 1976: XXXII). En la misma obra se comenta que: Movidos por una fe ciega en la capacidad redentora y lucrativa de las modernas vas de comunicacin, principalmente del ferrocarril, los gobiernos de Benito Jurez y Sebastin Lerdo de Tejada dedicaron lo mejor de sus esfuerzos a construirlas con el concurso de compaas inglesas y norteamericanas (Secretara de Comunicaciones... XXXII). Cuando Jurez reasumi la Presidencia en 1868, la lnea ferroviaria estaba inconclusa. Por esta razn tom medidas para asegurar su terminacin: otorg cuantiosos subsidios a un concesionario britnico para concluir la lnea, compr acciones de la compaa y asumi el derecho de nombrar a una minora de los directores. De esta suerte, la participacin del gobierno representaba para l un camino posible para impulsar el desarrollo nacional (Secretara del Patrimonio Nacional1976: 12.)
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En extender cada vez ms la comunicacin del pensamiento, en la construccin de vas frreas y canales, en las mejoras materiales de toda especie, sin olvidar una conveniente colonizacin, es en lo que estriba el porvenir de nuestra patria [expresara el Presidente Jurez]. (Secretara del Patrimonio Nacional1976: 11). Una vez restablecido el gobierno de la Repblica se revalid la concesin a Escandn, por decreto de 10 de noviembre de 1868. La inauguracin del ferrocarril tuvo lugar el 1 de enero de 1873, asistiendo Sebastin Lerdo de Tejada encargado de la Presidencia de la Repblica, a la sbita muerte de Benito Jurez. En la apertura de sesiones del Congreso de la Unin, del 16 de septiembre de 1872, Lerdo de Tejada ya recomendaba ocuparse del importante asunto de las bases generales para concesiones de ferrocarriles (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico1976: 131). Despus, el 1 de abril de 1873 reiterara ante ese cuerpo legislativo el importante asunto de los proyectos de ferrocarriles hacia el interior y hacia el Pacfico, e informara que: Autorizado el Ejecutivocon objeto de arreglar una reduccin favorable en las tarifas de fletes del ferrocarril de Mxico a Veracruz, para los frutos nacionales destinados a la exportacin, procur con especial empeo remover los obstculos que haban ocurrido. Ahora tendr la satisfaccin de presentar al Congreso el arreglo ya concluido que, debiendo producir grandes beneficios a la agricultura [que es la primera fuente de riqueza nacional, y debe ser la ms fecunda en el porvenir (Secretara de Hacienda1976: 135)], permitir realizar por medio de la exportacin, la ms fundada esperanza de riqueza y de prosperidad de la Repblica. Convenida la reduccin permanente de las tarifas, pudo ligarse con este arreglo el aseguramiento de una pronta conclusin de la va frrea por Jalapa, que ser de tanta utilidad no slo para muchos Distritos de los estados de Veracruz y Puebla, sino en general para abrir nuevas facilidades a las comunicaciones y al comercio (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico1976: 133). [Asimismo] El ferrocarril de Pachuca a Ometusco, subvencionado por el Congreso, enlazar[]a con la va de Veracruz el estado de Hidalgo, dando ms benfico movimiento a los ricos frutos de su agricultura y minera. (Secretara de Hacienda1976: 134). Ante el mismo Congreso de la Unin, Lerdo de Tejada se ocupara (el 21 de enero de 1874) de la comunicacin interocenica por el Istmo de Tehuantepec, con la nueva esperanza de realizar esa obra de tan alto inters reconocido por todos los gobiernos de la Repblica (Secretara de Hacienda1976: 133).
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Finalmente, el 20 de diciembre de 1872 (a treinta aos de iniciadas las obras) quedaron unidos los extremos (Mxico-Veracruz) en las Cumbres de Maltrata, realizndose la fastuosa inauguracin el 1 de enero de 1873, por parte de Sebastin Lerdo de Tejada. Meses antes haba fallecido el Presidente Jurez (Secretara de Comunicaciones XXXIV-XXXIX). Podemos concluir este captulo, en palabras de Luis Gonzlez, con lo siguiente: La dcada de Mxico comprendida entre los aos de 1867 y 1876 cont con un equipo de civilizadores y patriotas pequeo pero extremadamente grande por su entusiasmo y su inteligencia, con un programa de accin mltiple, lcido, preciso y vigoroso y con un clima nacional adverso a las prosperidades democrtica, liberal, econmica, cientfica y nacionalista. Los planes de orden econmico (atraccin de capital extranjero, supresin del sistema de alcabalas, ensayo de nuevos cultivos y tcnicas agrcolas, e industrializacin), fueron ejecutados en dosis mnimas. Los capitales extranjeros, como era de esperarse, no se atrevieron a poner en marcha la economa mexicana. Las inversiones extranjeras destinadas a la construccin de ferrocarriles y al comercio fueron un chisguete. El sistema de alcabalas se tambale, pero se mantuvo. La agricultura sigui siendo preponderantemente consuntiva, maicera y lrica [excepto pocas novedades, la prosperidad del caf y la caa de azcar y el algodn]. El pas prosper, aunque a paso de tortuga y no en todos los ramos de la actividad econmica. En la minera no hubo nada nuevo. El mayor xito de la Repblica Restaurada fue en algunos cotos laicos de la cultura. La religin catlica permaneci inconmovible y exclusivaEntre airados denuestos, Lerdohizo constitucionales las leyes de Reforma Con todo, se plantaron entonces las semillas de la modernizacin y el nacionalismoLa accin de la Repblica Restaurada, si es mirada desde el punto donde parti fue prodigiosa; si se le mira desde las metas que se propuso fue pobre. De cualquier modo, desde otra perspectiva, luce como aurora de un da de la vida de Mxico conocido con los nombres de porfirismo y porfiriato, que fue inicialmente porfirismo por la adhesin popular a Porfirio, y despus porfiriato por la adhesin de don Porfirio a la silla presidencial. La aspiracin de Hidalgo y Morelos por emancipar al pueblo mediante garantas individuales para el libre trabajo y profesin vino a elevarse a rango constitucional en la Carta de 1857, extinguiendo los estancos. Ello pondra fin a ms de tres siglos del monopolio de la actividad industrial y comercial por la Corona Espaola y despus por los regmenes conservadores. El liberalismo econmico vendra a sustituir al mercantilismo, el laissez-faire
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al intervencionismo estatal. (Gonzlez, Luis, 2000: 650 y 652. Las cursivas son mas). Asimismo, como afirmara Daniel Coso Villegas (1973: 117) La Historia Moderna de Mxico comienza con una cada y acaba con otra cada: Se inicia en julio de 1867, al derrumbarse el imperio de Maximiliano, y concluye en mayo de 1911 cuando se desploma el gobierno de Porfirio Daz. Entonces esa historia abarca cuarenta y cuatro aos, que sin embargo, se dividen habitualmente en dos pocas. La inicial, de escasos diez aos, va de 1867 a 1876, y se llama la Repblica Restaurada. A la segunda, de treinta y cuatro, de 1887 a 1911, se le nombra El Porfiriato. De esta ltima nos ocuparemos enseguida. Bibliografa Biblioteca Garay (2009), 500 aos de Mxico en documentos. Cmara de Diputados-Auditora Superior de la Federacin (s/f), 1824-2004: 180 aos de rendicin de cuentas y fiscalizacin en Mxico. Mxico, Cmara de DiputadosAuditora Superior de la Federacin. Carbonell, Miguel (Coord.), (2000), Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada. Tomo I, Mxico, Editorial Porra-Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 15 edicin. Carrillo Castro, Alejandro (2006), Gnesis y evolucin de la administracin pblica federal centralizada. Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). ------- (s/f), Mitos y realidades de la administracin pblica paraestatal en Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Coso Villegas, Daniel (1973), IV. El tramo moderno, en Daniel Coso Villegas, et. al., Historia mnima de Mxico. Mxico, El Colegio de Mxico. Daz, Lilia (2000), El liberalismo militante, en Historia general de Mxico, Versin 2000. Mxico, El Colegio de Mxico. Flores Caballero, Romeo (Coordinador), (2006), La administracin pblica en la poca de Jurez. Versin abreviada, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Gonzlez, Luis (1973), III. El periodo formativo, en Daniel Coso, et. al., Historia mnima de Mxico. Mxico, El Colegio de Mxico. Krauze, Enrique (2005), La presencia del pasado. Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Fundacin BBVA Bancomer. Martnez, Jos Luis (2000), Mxico en busca de su expresin, en Historia general de Mxico, Versin 2000. Mxico, El Colegio de Mxico. Noriega, Cecilia (2002), El Prudente Funcionario Jos Mara Bocanegra, en Ludlow, Leonor (Coordinadora), Los secretarios de Hacienda y sus proyectos, 1821-1933. Tomo I, Mxico, Instituto de Investigaciones Histricas, UNAM.
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Como
observa Lorenzo Meyer (2009: 47). Desde los inicios de la guerra de Independencia en 1810 hasta el triunfo de la rebelin del general Porfirio Daz, el panorama poltico y econmico de Mxico indica una anarqua endmica: Dos invasiones extranjeras la estadounidense y la francesa y una lucha civil ininterrumpida centralistas contra federalistas, conservadores contra liberales casi produjeron la desintegracin del antiguo virreinato de la Nueva Espaa. Sin embargo, a partir de 1876, el escenario cambia dramticamente. La faccin liberal, despus de sobreponerse a la invasin francesa, derrotar al grupo conservador y superar sus divisiones internas, es capaz de organizar por primera vez una administracin nacional relativamente eficiente y fuerte. Esta nueva administracin se levanta alrededor de la figura del general Porfirio Daz, hroe de las luchas contra los conservadores y los ejrcitos de Napolen III. Despus de haber ocupado el poder gracias a un golpe de fuerza en 1876, Daz lo consolida rpidamente y permanece hasta 1910 como lder indiscutible y absoluto del pas. Circunstancia econmica En el desarrollo industrial dominaron los extranjeros y el control por stos de las nuevas industrias de Mxico se expandi y solidific durante los ltimos aos del porfiriato. El financiamiento incluso de inversiones nacionales se llevaba a cabo frecuentemente, al menos en forma indirecta, en gran parte por capital no mexicano. (Cockcroft, 1985: 21). En los ltimos nueve aos del porfiriato, nuevas inversiones de capitalistas norteamericanos, ingleses y franceses superaron todas sus inversiones de los primeros veintitrs aos del rgimen. El incremento ms espectacular fue el de las inversiones norteamericanas que se quintuplicaron entre 1897 y 1911. Ya en 1900 los extranjeros posean 172 de los 212 establecimientos comerciales del Distrito Federal, y en 1911 las participaciones extranjeras alcanzaban dos terceras partes de la inversin total de Mxico, aparte de la agricultura y las industrias artesanales (Cockcroft, 1985: 21, citando a Rosenzweig y a Vernon). Para la lite porfirista la creacin de un medio favorable a las transacciones era una condicin indispensable para el progreso. Esto implicaba la eliminacin de los excesos del federalismo juarista, reforzando la potencia coercitiva del gobierno central y, para lograr un rpido desarrollo econmico, crear un mercado nacional. En este proceso un elemento clave fue tanto la intensa actividad de los ferrocarriles, cuanto el dejar atrs las alcabalas que obstaculizaban la produccin manufacturera y el comercio exterior (Barry, Carr, en Salgueiro y Rodrguez 1979: 188-189).
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En 1911 casi todos los sectores importantes de la economa se hallaban en manos extranjeras. El capital britnico y estadounidense controlaba casi todas las grandes empresas mineras y la naciente empresa petrolera. La red ferroviaria, desde sus inicios fue casi por entero de propiedad extranjera. La mayor parte de los servicios pblicos estaban controlados por capital britnico y canadiense, principalmente. Entre ellos, la industria elctrica, de tan vital importancia, y los sistemas de transporte urbano con ella relacionados. Durante el porfiriato, apunta un estudioso estadounidense (Cockcroft, 1985: 27), la colaboracin de hombres de negocios mexicanos con intereses extranjeros incluy prstamos bancarios cuando se consider necesario. Algunos ejemplos de financiamiento nacional de inversiones extranjeras, tambin comunes, reflejaron un alto grado de cooperacin entre hombres de negocios mexicanos y extranjeros. As comenz el auge del petrleo mexicano para beneficio de los extranjeros pero con el apoyo de los nacionales. Adems de los banqueros y latifundistas mexicanos, algunos terratenientes medianos vendieron sus propiedades a compaas petroleras extranjeras y vinieron a formar una clase provincial de nuevos ricos (Lpez y Fuentes, citado por Cockcroft, 1985: 27). Pero los ricos, opinaba Porfirio Daz en su entrevista con Creelman se preocupa[ban] demasiado en sus riquezas y sus dignidades para poder ser tiles al avance del bienestar general. De tal suerte, conclua Daz: La experiencia me ha convencido de que un gobierno progresista debe tratar de satisfacer la ambicin individual tanto como sea posible; pero de que al mismo tiempo debe poseer un extinguidor para usarlo sabia y firmemente cuando la ambicin individual arda con demasiada viveza en peligro del bienestar general. (Las cursivas y negritas son mas). Sectores de actividad econmica Minera, ferrocarriles, capital extranjero y pobreza masiva parecen compendiar la economa de la poca postrera del rgimen del Porfiriato. El proceso de desarrollo era prcticamente ajeno a la economa pre-revolucionaria, que no poda considerarse realmente una economa nacional con dinmica propia. La posicin acreedora de los pases europeos muy principalmente de Inglaterra se reflejaba en la abundancia de capitales disponibles para la inversin. Estados Unidos, con su economa en pleno crecimiento, buscaba la penetracin econmica en Amrica Latina, en dura competencia con Europa. En los ltimos aos del rgimen de Porfirio Daz se estimaba que nicamente las inversiones de propiedad norteamericana representaban ms de la mitad de la riqueza nacional; es decir, que los norteamericanos posean ms, no slo que el resto de los
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extranjeros, sino ms que todos los mexicanos juntos. Los metales eran su principal materia prima; los ferrocarriles, el medio de transporte (Navarrete R., Alfredo, en Fondo de Cultura Econmica, 1960: 512.) Los ferrocarriles Como apuntamos en el captulo anterior, la historia del movimiento ferrocarrilero se remonta a los primeros tiempos del Mxico independiente. Durante el porfiriato (1877-1880 y 1884-1911) la poltica econmica tuvo, entre otras caractersticas, las de proteger los intereses de la propiedad privada de ciertos sectores sociales, formados desde la Independencia y sobre los cuales se apoyaba la clase dirigente, fortaleciendo la gran propiedad territorial del latifundio. Los objetivos de dicha poltica seran resumidos en la frmula de orden y progreso. La explotacin de una gran parte de los habitantes directamente ligados a la agricultura de subsistencia, se expandi a la par de la invasin de las tierras comunales por las haciendas, bajo el amparo de las leyes de desamortizacin, auxiliada por la supresin de obstculos aduanales internos, la construccin de la red ferroviaria y el crecimiento de la demanda internacional de materias primas mexicanas. (Secretara del Patrimonio Nacional14.15. Las cursivas son mas). El segundo cuatrienio de Daz, de 1884 a 1888, prolong la continuidad gubernamental: sigui el control sobre caudillos y caciques, y los que no aceptaron disciplinarse fueron combatidos; el saneamiento de la hacienda pblica; la construccin de vas frreas y el establecimiento de instituciones bancarias. Ms an comenzaron a recibirse nuevas inversiones europeas, surgi la agricultura de exportacin, y la minera industrial especialmente de cobre comenz a desplazar la minera de metales preciosos, como el oro y la plata. Otra caracterstica de esos aos fue la tolerancia concedida [A]dems de estabilidad poltica y crecimiento econmico, el pas empez a vivir aos de reconciliacin social. Para los renuentes habra represin. En efecto, consciente Daz de los enojos que provocaba en la sociedad mexicana la aplicacin de los artculos ms jacobinos de la Constitucin, como lo prueban las insurrecciones de 1874, opt por una poltica de relajacin: no derog ni modific tales artculos, pero tampoco los apliclo que traera una autntica paz orgnica (Garciadiego, en Wobeser, von, 2010: 213-214). Ahora bien, siguiendo a Garciadiego (en Wobeser, von, 2010: 214-216) el periodo de auge porfiriano abarca desde 1890, aproximadamente, hasta los primeros aos del siglo xx [y para este] periodo se gobern ya con un equipo propio, el de los cientficos.
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Los cientficos propusieron al gobierno de Daz un proyecto gubernamental, que en buena medida se cumpli hasta el final del rgimen. En materia econmica reconocan la necesidad de inversin extranjera ante la falta de ahorro interno, aceptaban la conveniencia de exportar productos naturales y urgan el establecimiento de un sistema racional y nacional de impuestos, eliminando, en 1896, las alcabalas, especie de pagos por trasladar productos de una regin a otra, lo que haba obstaculizado la integracin de la economa nacional. La estabilidad poltica, la paz orgnica nacional y el adecuado contexto internacional coadyuvaron a que durante esos aos hubiera en Mxico un impresionante crecimiento econmico: continu desarrollndose la agricultura de exportacin; con la desaparicin de los indgenas levantados en armas, y gracias al ferrocarril, la ganadera creci en el norte del pas, pudiendo abastecer a poblaciones urbanas distantes; tambin crecieron la industria mediana en los ramos textil y papelero, y la minera industrial. Gracias a la instalacin de varios miles de vas frreas, al mejoramiento de los principales puertos, al desarrollo de las comunicaciones telefnicas y telegrficas y a la desaparicin de las alcabalas, durante aquellos aos aument notablemente el comercio, tanto nacional como internacional. De hecho, la exportacin de productos naturales fue superior a la importacin de manufacturas, por lo que el pas logr tener un supervit comercial por primera vez en su historia. Sin embargo, como afirma Teja Zabre (1939: 81-82) las frmulas del porfirismo de paz, orden y progreso, se entendan en beneficio de las clases privilegiadas, y casi en la pura superficie. Los progresos de la educacin, de los ferrocarriles, de la cultura en general, no llegaban a la inmensa mayora de la poblacin. Las Leyes de Reforma se nulificaron de hecho, y fueron burladas contando con la benevolencia del Gobierno. El clero catlico, lo mismo que las familias poseedoras de grandes haciendas, dinero, crdito, casas y rentas recobraron en gran parte su posicin y sus ventajas. La proteccin decidida a los capitalistas extranjeros form una casta ms de favorecidos, perjudicando al proletariado con un sistema de explotacin agravado por las circunstancias de que el capital era extranjero, mientras la fuerza de trabajo era nacional. Los ferrocarriles no se trazaron segn los intereses nacionales, sino de acuerdo con los intereses del capital extranjero. La forma de gobierno del general Daz se copiara en casi todos los estados de la Repblica, en pequeo. A pocos meses del inicio de su mandato, al abrir el Congreso sus sesiones, Porfirio Daz mencion que: La cuestin de ferrocarriles que tanto preocupa, y con razn, a todos los que se interesan por la prosperidad de Mxico, ha llamado como es debido la atencin del Ejecutivo; y si bien ha tenido que declarar por motivos legales, la caducidad
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de la concesin del Ferrocarril Central, en ella no se ha apartado de su propsito de favorecer dentro de la rbita de sus facultades, a las empresas que llenan sus compromisos y contribuyen de esta manera al logro de los vehementes deseos que el pas siente de poseer, en el ms corto tiempo posible, vas frreas que permitan la explotacin de sus inagotables fuentes de riqueza. (Secretara de Comunicaciones y Transportes16). El ferrocarril transform la estructura econmica poniendo en contacto los centros econmicos con regiones mineras y agrcolas antes inaccesibles que, con l se abrieron a la explotacin. Esto tuvo efectos sobre otros sectores como el comercio, la industria y las finanzas sirviendo, asimismo, como incentivo para el desarrollo de otro tipo de infraestructura de comunicacin, como seran las instalaciones portuarias, los telgrafos y el telfono. La red ferroviaria del pas lo enlaz de norte a sur con sus dos fronteras, as como la Meseta Central con los principales puertos del Golfo de Mxico. [Porfirio Daz siempre puso de relieve la importancia de las comunicaciones como factor clave del desarrollo]. (Secretara del Patrimonio Nacional15). La ltima gran especulacin de Limantour fue la consolidacin de los ferrocarriles Nacional y Central en una sola empresa, con participacin mayoritaria del gobierno, que se denominara: Ferrocarriles Nacionales de Mxico. El 6 de julio de 1907 fue expedido el Decreto de constitucin de estos ltimos. La empresa consolidada arroj resultados positivos entre 1909 y 1912, cuando el proceso revolucionario que determin la cada de Daz empez a mostrar sus efectos. Cabe subrayar que en 1887 los ferrocarriles de Mxico tenan una extensin de 578 kilmetros, y para 1910, incluyendo los ferrocarriles de los estados, el total era de 24,559 kilmetros (Teja Zabre 1939: 68). Econmicamente, la construccin de ferrocarriles junto con la industrializacin fue uno de los procesos innovadores ms importantes que motivaron el cambio social en Mxico durante el porfiriato. El programa de expansin ferrocarrilera de Porfirio Daz, que aadi veinticuatro mil kilmetros en vas a los seiscientos cuarenta tendidos durante la poca de los presidentes Benito Jurez y Sebastin Lerdo de Tejada, fue financiado bsicamente con capital extranjero, la mayor parte norteamericano, pero tambin ingls y francs (Cockcroft, 1985: 17). Sin embargo, John Kenneth Turner (1964: 86) afirmara en su obra Mxico brbaro, publicada en 1911, que Porfirio Daz reparta entre sus gobernadores concesiones particulares privadas que les permitieron organizar compaas y construir ferrocarriles. Cada concesin tena aparejada una fuerte suma como subsidio del Gobierno. As, el Gobierno federal pagaba el ferrocarril y el gobernador y sus amigos influyentes eran sus dueos.
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Durante el primer perodo de gobierno del presidente Porfirio Daz (1876-1880) se promueve la construccin ferroviaria por medio de concesiones a los gobiernos de los estados y a particulares mexicanos, adems de las administradas en forma directa por el Estado. Bajo concesin a los gobiernos de las entidades se construyeron las lneas de Celaya-Len, Omestuco-Tulancingo, Zacatecas-Guadalupe, Alvarado-Veracruz, Puebla-Izcar de Matamoros y Mrida-Peto. Bajo concesin a particulares mexicanos destacan las lneas del Ferrocarril de Hidalgo y las lneas de Yucatn. Por administracin directa del Estado, el Ferrocarril Nacional Esperanza-Tehuacn, el Ferrocarril Nacional Puebla-San Sebastin Texmelucn y el Ferrocarril Nacional de Tehuantepec. Ms tarde la mayora de estas lneas formaran parte de los grandes ferrocarriles de capital extranjero, o se uniran a los Ferrocarriles Nacionales de Mxico en un perodo posterior. Durante la permanencia de Porfirio Daz en el poder, de 1884 a 1910, se consolidaron la expansin ferroviaria y las facilidades a la inversin extranjera. Los principales ferrocarriles fueron: Ferrocarril Mexicano, de capital ingls, inaugurado en 1873 de la Ciudad de Mxico a Veracruz, va Orizaba con un ramal a Puebla; Ferrocarril de Sonora, de capital norteamericano (1881); Ferrocarril Central, de capital norteamericano, entre la Ciudad de Mxico y Ciudad Jurez (Paso del Norte) inaugurado en 1884 con un ramal al Pacfico por Guadalajara (1888) y otro al Puerto de Tampico por San Luis Potos (1890); Ferrocarril Nacional (1888-1898), de capital norteamericano, de la Ciudad de Mxico a Nuevo Laredo. Posteriormente, con la compra del Ferrocarril de Michoacn del Sur, se extendi hasta Apatzingn y por el norte se vincul a Matamoros; Ferrocarril Nacional de Tehuantepec del Puerto de Salina Cruz en el Ocano Pacfico a Puerto Mxico (Coatzacoalcos) en el Golfo de Mxico, inicialmente de capital estatal, en 1889 se responsabiliza de su construccin una firma inglesa. La reconstruye la empresa Pearson en 1894 y se asocia en 1902 con el gobierno para su explotacin. En 1917 se rescinde el contrato a la Pearson y el gobierno toma a su cargo la lnea, anexada a los Ferrocarriles Nacionales de Mxico en 1924; Ferrocarril Internacional, de capital norteamericano, de Piedras Negras a Durango (1892) con ramal a Tepehuanes (1902); Ferrocarril Interocenico, de capital ingls, de la Ciudad de Mxico a Veracruz, va Jalapa, con ramal a Izcar de Matamoros y Puente de Ixtla; Ferrocarril Mexicano del Sur (1892), concesionado a nacionales, construido con capital ingls, de Puebla a Oaxaca, pasando por Tehuacn; Ferrocarril de Occidente, de capital ingls, del Puerto de Altata a Culiacn, Sinaloa;
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Ferrocarril Kansas City, Mxico y Oriente (1899, de capital norteamericano, de Topolobampo a Kansas City, consolidado slo el trayecto de Topolobampo a Ojinaga por el Ferrocarril Chihuahua-Pacfico (1940-1961); Ferrocarriles Unidos de Yucatn (1902), financiado por empresarios locales; Ferrocarril Panamericano (1908), de capital norteamericano y del gobierno de Mxico, una la frontera de Guatemala con el Ferrocarril Nacional de Tehuantepec; Ferrocarriles Nacionales de Mxico (1908), conformado por la fusin del Central, el Nacional y el Internacional, junto con varios ferrocarriles pequeos que le pertenecan: Hidalgo, Noroeste, Coahuila, Pacfico, y Mexicano del Pacfico; Ferrocarril Mexicano del Pacfico (1909), de capital norteamericano, lnea de Guadalajara a Manzanillo pasando por Colima; Ferrocarril Sud-Pacfico, de capital norteamericano, resultado de la unin de varias lneas. Parte de Empalme, Sonora a Mazatln (1909) y llega a Guadalajara (1927); Ferrocarril del Noroeste de Mxico (1910) de Ciudad Jurez a la Junta, en el estado de Chihuahua. Por su parte, el Ejecutivo ya haba opinado ante el Congreso, en 1883, que a medida que se concluyeran las vas frreas internacionales e interocenicas, y se ensanchasen las dems emprendidas o proyectadas, la confianza respecto al movimiento progresivo del pas producira resultados ms completos y satisfactorios. Todo esto influira poderosamente en el desarrollo de nuestros elementos de riqueza, mejorando las condiciones econmicas de la Repblica (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 1976: 162). Ahora bien, dentro de la poltica ferrocarrilera se procur el equilibrio de intereses extranjeros para evitar que se constituyeran en monopolio. Esta poltica econmica de intervencionismo estatal equilibrador culmin con la creacin de Ferrocarriles Nacionales, empresa que absorbi ms o menos la mitad de los kilmetros de vas frreas en operacin, que entonces sumaban poco ms de 20,000 kilmetros. Para tal efecto, el gobierno adquiri la mayora de las acciones de las principales lneas, evitando que algn sector de nuestras comunicaciones fuera absorbido por empresas de una sola nacionalidad, en este caso norteamericanas (Secretara del Patrimonio Nacional 1976: 23. Las cursivas son mas). Al respecto, Luis Gonzlez (El Colegio de Mxico, 2000: 687) nos recuerda que en 1904 se contrata un nuevo emprstito con Europa de 40 millones de dlares Una parte del emprstito escribe Rabasa deba servir para amortizar obligaciones emitidas al realizar una obra de trascendencia suma: la nacionalizacin de los ferrocarriles. El mago [de las finanzas, Limantour] funde las principales compaas
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ferroviarias y adquiere las acciones requeridas para influir de modo decisivo en la nueva organizacin. (Las cursivas son mas). Con los ferrocarriles cobraran auge la minera y la agricultura de exportacin, pero ya a principios de siglo surgiran otras actividades productivas tales como las industrias elctrica, siderrgica y petrolera. En el ramo de los energticos tambin el carbn mineral cobr un notable desarrollo para atender las necesidades de la siderurgia implantada en Monterrey y San Luis Potos (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 21). El capital forastero controlara el 90% del capital invertido en minera, electricidad, petrleo y bancos, haciendo de la Repblica Mexicana un pas dependiente por los emprstitos y las inversiones de los pases capitalistas, sobre todo de Estados Unidos e Inglaterra (Gonzlez, Luis, en El Colegio de Mxico, 2000: 705. Las cursivas son mas). La industria elctrica La industria elctrica se inici en Mxico con la instalacin de pequeas plantas privadas para uso industrial y con el establecimiento de compaas de capital nacional que a comienzos de siglo operaban en once ciudades principales. La capacidad total instalada en 1900 en toda clase de servicio se ha estimado en alrededor de 20 mil kW. Fueron sos los principios de la industria elctrica realizados en muy modesta escala con capital predominantemente nacional. (Lara Beautell, en Fondo de Cultura Econmica, 1969: 243). La industrializacin minera y textil y la aparicin del alumbrado para servicios pblicos y domsticos trajeron consigo la electrificacin: entre 1887 y 1911 se crearon en Mxico ms de cien compaas de luz y fuerza motriz, con capital predominantemente extranjero: la Guanajuato Power Company, la Michoacn Parrer Company, la Compaa Elctrica e Irrigadora de Chapala, la Compaa de Luz y Fuerza de Pachuca, la Compaa Hidroelctrica de Ro Alameda, entre otras. Tambin servicios como los tranvas elctricos del Distrito Federal y de otras ciudades de la Repblica fueron encomendados a extranjeros, as como el alumbrado en la capital y en las principales ciudades del pas (Hernndez, Octavio A., 1981: 184). Al consultar el Manual de Organizacin del Gobierno Federal, Tomo II, Organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, elaborado por la Direccin General de Estudios Administrativos de la Secretara de la Presidencia (1974: 241242), encontramos lo siguiente: El Presidente de la Repblica, Licenciado Benito Jurez, expidi un decreto que impuso las condiciones que deberan regir en la distribucin de agua para uso domstico, irrigacin rural o produccin de energa.
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En 1879, la firma Asier y Portillo, de la ciudad de Len, Guanajuato, inici el curso de la electricidad en Mxico, instalando en su fbrica textil la primera planta termoelctrica, destinada exclusivamente a satisfacer sus necesidades de tipo industrial. Puede considerarse esa poca como el inicio de la industria elctrica del pas, sobre todo para la explotacin de la minera, al multiplicarse la instalacin de plantas en diversas entidades. En 1881 se instal en la Ciudad de Mxico la primera empresa dedicada a la produccin y venta de energa elctrica, empleada preferentemente para el alumbrado, los transportes urbanos y el uso domstico. En septiembre de 1889 se puso en operacin la que fue probablemente la primera planta hidroelctrica en la Repblica, con capacidad de 22 kW en Batopilas, estado de Chihuahua, para satisfacer una importante demanda en la explotacin de la minera. De 1887 a 1892 se realizaron importantes avances en el empleo de la energa elctrica en los fundos mineros de Santa Ana y el Boleo, en el estado de San Luis Potos y en Real de Monte, Hidalgo. . A finales del ao de 1889, se encontraban funcionando en el pas de 167 a 198 plantas elctricas, las cuales operaban, en un 80%, con capital nacional, bajo la direccin de pequeas empresas; algunas de estas plantas, que se encontraban establecidas en la Ciudad de Mxico y en sus alrededores, fueron adquiridas por The Mexican Light and Power Co., financiada con capital proveniente de Canad, aun cuando su ascendencia fuera europea, como era el caso de la famosa Societ Du Necaxa, inicindose propiamente en esa poca, la adquisicin de las empresas elctricas por capitalistas extranjeros, tales como American Foreign Power Co., The Monterrey Electric Railway Co., The Jalapa Railroad and Power Co., y algunas otras. A partir de 1900, encontramos empresas de relevante importancia enclavadas en Mxico, Guadalajara, Parral, Guanajuato, Mazatln, Toluca, y algunas otras de menor capacidad, con un constante incremento del nmero de concesionarios, con el consiguiente aumento en su capacidad productora. Se estima que para el ao de 1910, se tenan instalados en la Repblica Mexicana un total aproximado de 50,000 kW. Y fue precisamente este ao cuando se promulg la Ley de Aguas, la cual en su Artculo XXXI ordenaba que los proyectos y planificacin referentes a obras hidroelctricas y lneas de transmisin, tendran que ser sometidos previamente a la sancin de la Secretara de Fomento, teniendo que presentar, los concesionarios, una descripcin amplia segn los diversos tipos de servicios a prestar y el monto y la procedencia del capital a invertir.
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Las empresaslaboraban aproximadamente con una inversin en capital de 29 a 34 millones de pesos, lo cual representaba una considerable suma aunada a la cada vez mayor capacidad generadora. Entre 1910 y 1915, en la poca de la Revolucin, se not una marcada disminucin en el avance de la industria elctrica y, se puede decir, un retroceso en lo avanzado, hasta entonces. El petrleo La historia de la industria petrolera, en Mxico, nos recuerda Jos Mancisidor (1959: 24) naci en el siglo xx y est ligada a los nombres de Weetman Dickinson Pearson (ingls) y Edward L. Doheny (norteamericano). Al poco tiempo, los monopolios ms poderosos del mundo: la Standard Oil (norteamericano) y la Royal Dutch Shell (holands) hincaron tambin sus races en nuestro suelo. Agrega Mancisidor que: No obstante, ya con anterioridad, Mxico haba sido campo de exploraciones petroleras. En 1869 se organiz la Compaa Explotadora del Golfo Mexicano y, a finales del siglo [diez y nueve], se constituyeron la London Oil Trust y la Mexican Oil Corporation, pero fracasados estos intentos, no fue, sino hasta principios de la era actual [siglo veinte], cuando la historia del petrleo empez a escribirse (Mancisidor, Jos, 1959: 24-25). En su obra Mxico brbaro el periodista norteamericano Turner (1908: 92) hace referencia a la firma S. Pearson & Son, la cual haba recibido tantas concesiones valiosas en Mxico que a ellas se debe que se le llame los socios de Daz. Y agrega enseguida: Por medio de tales concesiones se halla en posesin de vastos terrenos petrolferos, en su mayora an no explotados; pero en la actualidad tiene tantos en produccin que la compaa declar hace poco que en adelante podra abastecer a todos sus clientes con petrleo mexicano. Su compaa distribuidora El guila mantiene entre sus directores a algunos de los ms ntimos amigos de Daz. (Turner, 1908: 92). En el reciente libro que lleva por ttulo Las races del nacionalismo petrolero en Mxico, Lorenzo Meyer (2009: 31) nos recuerda que los primeros intentos de las chapopoteras mexicanas datan de 1863, pero slo dos dcadas ms tarde estas tentativas adquirieron un carcter ms serio. Para entonces estadounidenses e ingleses se encontraban al frente de la empresa. La aparicin de los primeros exploradores estadounidenses que vinieron en busca de petrleo se explica por varias razones: en primer lugar, porque la demanda del combustible era ya importante, sobre todo en los pases
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industriales; en segundo trmino, porque Mxico constitua la prolongacin natural de los campos petroleros texanos; y, por ltimo, porque al finalizar el siglo xix, Estados Unidos era definitivamente un pas exportador de capitales y Mxico un pas bien dispuesto a recibirlos. Durante el periodo en que el petrleo mexicano fue dominado por el capital externo es decir, de fines del siglo xix hasta 1938 Estados Unidos produjo las dos terceras partes del petrleo extrado en el mundo; pero su demanda interna, en general, fue cubierta por su propia produccin. En este sentido, el petrleo mexicano no le era esencial; pero dado el carcter mundial de los mercados abastecidos por la industria petrolera estadounidense, la produccin de Mxico y otras regiones era necesaria si se quera satisfacer una demanda mundial siempre en aumento. (Meyer, 2009: 31). Por su parte, Miguel Alemn Valds (2007: 18-19) se ocupara del tema en su obra La verdad del petrleo en Mxico, donde nos hace saber que El gobierno de Benito Jurez mantuvo, sin ningn eufemismo, el principio de la propiedad de la nacin sobre el subsuelo[y lo mismo hara Maximiliano al decretar]: Nadie puede explotar minas de betn, petrleo, sin haber obtenido antes la concesin expresa y formal de las autoridades competentes y con aprobacin del Ministerio de Fomento. Por lo contrario: Porfirio Daz deroga, el 4 de julio de 1892, el Cdigo de Minas de 1884. No se acomodan aquellas prescripciones a la poltica econmica de los cientficos. La legislacin minera de los ltimos dieciocho aos de la etapa porfiriana, mantiene derogado el denuncio y dispone, en su artculo 4. El dueo del subsuelo lo explotar libremente, sin necesidad de concesin especial en ningn caso, las substancias minerales siguientes: los combustibles minerales, los aceites y en este mismo artculo establece que la produccin minera legalmente adquirida, y la que en lo sucesivo se adquiera con arreglo a esta Ley ser irrevocable y perpetua. (Alemn, 2007: 19-20). Para el ex Presidente Alemn Valds: No se detiene el porfirismo en las liviandades consagradas por la Ley de 1892, va ms lejos; en la que expide el 24 de diciembre de 1901, especficamente destinada al petrleo, que faculta al Ejecutivo para otorgar en concesin, a las compaas que se establezcan en Mxico, los baldos y terrenos que tiene reservados la nacin. Concede privilegios inslitos a los perforadores con suerte, hasta incluir en ellos la expropiacin a su favor de los terrenos petrolferos; se exime el pago de impuestos de importacin al equipo que introduzcan al pas, as como de cualquier gravamen por la exportacin de sus productos; el capital que inviertan queda exento, por diez aos, de toda obligacin fiscal a favor de la Federacin.
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Tambin Lpez Portillo y Weber nos dice que: Por consejo de Limantour, Porfirio puso los ojos entonces, en el ingls Weetman Dickinson Pearsonlo llam, y Pearson triunf donde otros haban fracasado. Le encarg despus las obras de Veracruz. Y, al fin, las del ferrocarril de Tehuantepec. Cuando trabajaba en stas, los ingenieros le informaron que haban encontrado petrleo Porfirio tena grande afecto por este ingls. Y para demostrarlo hizo dictar la Ley del 24 de diciembre de 1901 (Alemn, 2007: 20-21): en que se autorizaba la explotacin petrolera en los terrenos baldos y nacionales, zonas federales y lechos corrientes y masas de agua en Mxico, concediendo por diez aos libre importacin de maquinaria; libre exportacin de productos, exencin de todo impuesto sobre la inversin; derecho para comprar terrenos nacionales al precio de baldos; para expropiar los particulares que necesitare; derecho de paso por terrenos particulares; etctera. Era sin duda una ley generosa para ayudar a una industria nueva Ya slo le queda conseguir [a Pearson], en forma ntida, fuera de la ms leve duda, que se integre el subsuelo a la propiedad sobre la superficie. Lo consigue el 25 de noviembre de 1905, con la ley de esa fecha que declara de la exclusiva propiedad del dueo del suelo: Los criaderos o depsitos de combustibles minerales, bajo todas sus formas y variedades (Alemn, 2007: 23). Al respecto John H. Elliott (2009: 154), historiador de la Universidad de Oxford, nos recuerda: Aunque los derechos del subsuelo en Espaa y sus territorios de ultramar pertenecan a la Corona, se descartaba de antemano la imposicin de un monopolio estatal en la explotacin de la minera en el Nuevo Mundo. La monarqua necesitaba la plata con urgencia y, si el objetivo era encontrar nuevos yacimientos y explotarlos con eficacia, slo se podra lograr mediante la empresa privada. Tambin nos recuerda Alemn Valds (2007: 25) que tres aos despus el estadounidense Edward L. Doheny adquiere a bajo precio, prevalido tambin de la ignorancia o de la necesidad de los campesinos mexicanos, grandes reas supuestamente petrolferas, y consigue que Porfirio Daz le extienda privilegios idnticos a los que goza el ingls Pearson. Cuando el petrleo comienza a usarse como combustible en las calderas, pasa a ser el elemento ms importante del desarrollo. En Estados Unidos se inicia la expansin a escala mundial de los grandes consorcios internacionales del petrleo.
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Porfirio Daz se entera de la identidad de los trusts estadounidenses con el gobierno del pas vecino. Rockefeller, dueo de La Standard Oil Co., con el nombre de Waters-Pierce, matriz de muchas sociedades subsidiarias, controla la mayor parte de la produccin de petrleo crudo en Mxico y tambin la mayor parte del comercio al mayoreo y menudeo de ese combustible; segn sus directores, el 90% (Turner, 1908: 160 y 164). El peligro no es ilusorio, tampoco es ingls. El porfiriato prefiere a los ingleses. Considera que Londres est ms lejos. La estimacin favorece las aspiraciones de Pearson, y le abre las puertas al capital britnico. Los cientficos se entienden mejor con los ingleses. El Secretario de Relaciones Exteriores, Enrique C. Creel, es presidente de la Compaa Mexicana de Petrleo El guila. Guillermo de Landa y Escandn, secretario de Guerra y Marina, es consejero del mismo consorcio britnico (Alemn, 2007: 34). Porfirio Daz recibe con entraable satisfaccin en 1908, la noticia sobre la fusin de la Royal Dutch holandesa con la empresa naviera inglesa Shell, y se acoge a sus brazos. En 1910, el trust anglo-holands controla las dos terceras partes de la industria petrolera que opera en Mxico. El 39.2 restante corresponde a los consorcios de los Estados Unidos. En los diez primeros aos amortizan el capital invertido. Para algo la dictadura los ha obsequiado con exenciones y otros privilegios, y sta se siente feliz (Alemn, 2007: 35). Los llamados y favorecidos pueden estar tranquilos. El rgimen lo est. Los obreros, pacientes, no se quejan. En una pastoral, el Obispo de Guadalajara, Francisco Orozco y Jimnez, expone la doctrina que apoya, por igual, a la dictadura y los petroleros: Como toda autoridad se deriva de Dios, el trabajador cristiano debe santificar y hacer sublime su obediencia, sirviendo a Dios en la persona de sus amos. De esta manera, la obediencia no es humillante ni difcil. No servimos al hombre; servimos a Dios, y quien sirve a Dios, no dejar de ser recompensado. Vosotros los pobres amad vuestra humildad y vuestro trabajo; volved la mirada hacia el cielo; all encontraris la verdadera riqueza. Slo una cosa os pido: a los ricos, amor; a los pobres, resignacin. (Alemn, 2007: 24-25. Las cursivas son mas). El descontento popular y sus causas Sin embargo la realidad era muy distinta, como sealara Luis Cabrera en su Carta abierta a Francisco I. Madero (1977: 12-13), en los albores del siglo xx persista el descontento popular y entre las causas del conflicto se encontraba la servidumbre econmica del obrero fabril y del pen del campo frente al privilegio econmico y poltico del patrn, con el amparo oficial. Adems del acaparamiento comercial y financiero, as como la competencia ventajosa que ejercan los grandes negocios sobre los pequeos, a la sombra del desigual impuesto, sumados al extranjerismo, es decir, a la preeminencia que ejercan en todo tipo de actividades los extranjeros
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sobre los nacionales, con la desmedida proteccin de las autoridades, adems del apoyo y vigilancia de sus representantes diplomticos. Por consiguiente, en otro momento (1960: 2-3), Luis Cabrera afirmara que: Los propsitos de una revolucin son siempre transformar un rgimen econmico, social o poltico, reconocidamente injusto, por otro que se cree ms apropiado para el desarrollo futuro del pas. Las revoluciones, en fin, son movimientos sociales profundos, ms que polticos, y sus fines no son tan mezquinos que se conformen con un cambio de gobierno, sino que aspiran a la derogacin de las grandes inquietudes sociales y econmicas que son la causa de su servidumbre. (Las cursivas son mas). Daz haba roto con los pruritos igualitarios del liberalismo juarista e instaur un rgimen de privilegio para la clase dominante en que los grandes terratenientes compartan el favor del dictador con los comerciantes, industriales, mineros y medianos terratenientes. Al otro lado de la balanza se encontraban todos los grupos dominados, cuya situacin socioeconmica tendi a agravarse a lo largo del periodo. Adems, la entrada del capital extranjero desplaz a grupos de propietarios nacionales en la minera, la industria y el comercio, y que controlaba nuevas actividades como el transporte ferroviario o la extraccin del petrleo. Por consiguiente, admiti la vasta y profunda penetracin de los recursos extranjeros como base de la prosperidad econmica (Cmara de Diputados s/f: 235). Pero la situacin empeor a partir de 1908 y dio alas a la multitud de descontento e impaciencia. El bienio 1908-1909 fue de marcha atrs en casi todos los rdenes El deterioro de la vida material intensific el disgusto social, ya tan fuerte antes de la crisis. El Club Central Anti-Reeleccionista, fundado a la mitad de 1909, discurre un programa cuyo lema ser: Efectividad del Sufragio y no-reeleccin, y propala un manifiesto del 16 de junio, donde se lee: La justicia ampara al ms fuerte; la instruccin pblica se imparte slo a una minora; los mexicanos son postergados a los extranjeros an en compaas en donde el gobierno tiene el control; los obreros mexicanos emigran al extranjero en busca de ms garantas y mejores salarios; hay guerras costosas, sangrientas e intiles contra los yaquis y los mayas y est el espritu pblico aletargado y el valor cvico deprimido (Gonzlez, Luis, en El Colegio de Mxico, 2000: 693-694. Las cursivas son mas). Cabe recordar, para los efectos del tema que nos ocupa, a saber, La evolucin de la administracin paraestatal, cmo en la convencin antirreeleccionista, del 15 de abril de 1910, entre otras propuestas estara la de fomentar la agricultura mediante la fundacin de bancos refaccionarios e hipotecarios, segn lo menciona Luis Gonzlez,
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en su estudio sobre El liberalismo triunfante dentro de la obra Historia general de Mxico (El Colegio de Mxico, 2000: 696). En su Balance del liberalismo mexicano, Luis Gonzlez concluye lo siguiente: La prosperidad porfrica no alcanz a la gran mayora de la poblacin. Los millones de pesos quedaron en poder de una aristocracia poco numerosa y vestida de levita, y de una clase media cada vez ms poblada, con medio milln de socios vestidos de chaqueta y pantaln. No lleg nada o casi nada, de la deslumbrante riqueza de Mxico a la muchedumbre de camisa y calzn blanco. Y as fue no slo por la maldad atribuida a los ricos y a los riquillos; tambin porque no funcion la teora de la pirmide social, tan cara a los liberales. Para stos era seguro que la lluvia de la riqueza cada en la punta de la pirmide se escurrira hacia abajo hasta cubrir el valle de los pobres. Como dice Daniel Coso VillegasEn Mxico la base de la pirmide era anchsima y de escasa altura, de modo que el escurrimiento se haca muy lentamente por una lnea muy prxima a la horizontal. Y ms que nada prosigue don Daniel porque entre las tres capas de la pirmide mexicana haba una gruesa losa impermeable, como de concreto, que ocasionaba que la lluvia cada en la cresta de la montaa se estancara all, sin escurrir nada o poco a las porciones inferiores de la pirmide (El Colegio de Mxico, 2000: 704). Por otra parte, en la obra desarrollada por la Auditora Superior de la Federacin, cuyo ttulo es 1824-2004: 180 aos de rendicin de cuentas y fiscalizacin en Mxico, encontramos el siguiente juicio: Pero an en medio de estas contradicciones, Porfirio Daz logr mantener el orden y fomentar el desarrollo econmico del pas durante sus gestiones, aunque a un enorme costo social y una gran dependencia. [El] aspecto positivo de la obra porfirista consiste en el progreso material y econmico, sin precedentes en toda la historia anterior de la nacin independiente, ya que el crecimiento logrado benefici a las comunicaciones, la minera, las industrias extractivas y textiles, el petrleo, la agricultura de exportacin, la circulacin de la moneda, el comercio, las obras pblicas y las artesanas. Fue, en definitiva, la iniciacin de la verdadera era capitalista en nuestro medio (Cmara de Diputados-Auditora Superior de la Federacin s/f: 235). Bibliografa Alemn Valds, Miguel (2007), La verdad del petrleo en Mxico. Mxico, Biblioteca Mexicana de la Fundacin Miguel Alemn, A.C., Imprenta de Juan Pablos, S.A. Barry, Carr (1976), El movimiento obrero y la poltica en Mxico 1910-1929, en Salgueiro Acosta, Roberto y Rodrguez Guerra, Ella (1979), Antologa de autores crticos de la historia de Mxico (1824-1910). Mxico, Editorial Guajardo, S.A.
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Captulo V LA REVOLUCIN MEXICANA
En su obra Breve historia de la Revolucin mexicana (1960: 7), escrita hace medio
siglo, don Jess Silva Herzog concluira que: A la distancia de cincuenta aos despus de haberse iniciado la Revolucin Mexicana, con la claridad de perspectiva que da el tiempo, puede asegurarse que la causa fundamental de ese movimiento social que transform la organizacin del pas en todos o casi todos sus variados aspectos, fue la existencia de enormes haciendas en poder de unas cuantas personas de mentalidad semejante a la de los seores feudales de Europa de los siglos xiv y xv. Segn el Censo de Poblacin de 1910, haba en el pas 840 hacendados Eran los dueos de la mayor parte del territorio nacional Sin embargo, la crtica ms severa que puede hacerse a la poltica agraria del rgimen porfirista estriba en la entrega de considerables extensiones territoriales a individuos y empresas extranjeras en la frontera norte de la nacin, poniendo as en peligro la integridad del territorio. En resumen, la poltica agraria del porfirismo fue contraria al inters de la Repblica; era una poltica disparatada y absurda y la causa principal de la revolucin. El mestizo y el indio que roan su mendrugo esperaron silenciosos la hora del desquite y se lanzaron rifle en mano a la pelea reivindicadora (Silva Herzog, 1960: 26). Tambin en las ciudades de principios del siglo xx, apunta el autor citado (1960: 3942), se adverta desde muy luego la desigualdad social: Arriba de todos estaba una aristocracia sin pergaminos, sin abolengo, sin historiala componan los grandes hacendados, a la vez dueos de casas, de acciones mineras y del banco de la localidad; propietarios de grandes establecimientos comerciales, unos pocos mexicanos; altos funcionarios extranjeros de compaas mineras, norteamericanas o inglesas, y por ltimo abogados y mdicos de esa minora privilegiada El gobernador del estado perteneca generalmente a alguna de las familias acaudaladas o se haba enriquecido de prisa en el ejercicio del poderSe consideraba gente decente a las personas que vestan bien, que eran ricas y no demasiado morenas. Haba relacin entre la decencia y el color de la piel Para esa altiva aristocracia, para esas personas decentes, muy abajo, estaba el medio pelo la clase media y los pelados; estaba el indio al que utilizaban en toda clase de trabajos, explotndolo sin medida y por quien sentan el ms hondo desprecio.
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Pero la inmensa mayora: artesanos, obreros, trabajadores no calificados de toda especie, vivan peor que el humilde escribiente de juzgado o que el ltimo dependiente de la tienda de abarrotesEsta clase, llamada la clase baja en el lenguaje provinciano de la poca, no viva en la pobreza, sino en la miseria. Durante el rgimen porfirista no hubo libertad poltica, ni libertad de pensamiento. No olvidemos el lema del Gobierno: Poca poltica y mucha administracin. Nada ms que la administracin no tuvo en cuenta a la masa trabajadora; no se ocup de los pobres sino nicamente de los ricos, de los ricos nacionales y extranjeros Jams se ocup de manera directa de repartir con equidad la riqueza. Hubo progreso econmico, pero no desarrollo econmico, que es diferente. Mientras los obreros, artesanos, y campesinos, los ms dbiles econmicamente, eran vistos con mal disimulado desprecio por todas las autoridades administrativas, desde el jefe poltico hasta el Presidente de la Repblica, los grandes hombres de negocios disfrutaban de la amistosa consideracin de todos los funcionarios. Don Francisco I. Madero, en su libro La sucesin presidencial en 1910, escribi: El general Daz encuentra uno de sus ms firmes apoyos en el capitalista, y por ese motivo, sistemticamente estar contra los intereses de los obreros. La Revolucin tendra lugar a las puertas de un vecino que despertaba escasas simpatas. En consecuencia, lo que aconteca en Mxico constituy una autntica hazaa: desmantelar el orden porfirista y hacerlo en abierto desafo a las pretensiones norteamericanas. (Yankelevich, Pablo; en RGM Medios: 20/10. Memoria de las revoluciones en Mxico, No. 7, 2010: 55). Los planes polticos En la vida pblica de Mxico las grandes etapas que caracterizan a su historia independiente han tenido alguna relacin con algn plan poltico: el de Iguala consum la Independencia; el de Ayutla abri el camino para la Reforma; y el de San Luis Potos dio a la Revolucin el mpetu, las vas de hecho, que comenzaron a destruir lo que entraaba el rgimen del general Daz, advierte el estudio Fuentes para la historia de la Revolucin mexicana: planes polticos y otros documentos, bajo la direccin de Manuel Gonzlez Ramrez (1954: LIX). En la obra citada encontramos que el plan poltico comienza por ser el juicio severo del estado de cosas prevalecientes cuya destruccin se presupone. A continuacin inserta las clusulas que lo comprometen ante la opinin pblica, pues en ellas estn las bases que darn vida a la nueva situacin; y por ltimo, fija las expresiones que den por seguro el triunfo, y con la victoria la realizacin de los ideales y el premio de los esfuerzos. Asimismo, los lemas, aunque esquemticos, son profundamente explosivos, y ms de una vez han sintetizado en sus breves palabras las tendencias, los programas, los proyectos y las ambiciones en juego.
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Dios y Libertad, Religin y Fueros, Sufragio Libre, No Reeleccin, Tierra y Libertad, han sido los dnamos que estremecieron a Mxico en distintas pocas, y son ejemplos de los aciertos para convocar a las masas, ya que el plan poltico est dirigido al gran nmero, y no se explica sino en cuanto puede mover y conmover a millares de seres (Gonzlez Ramrez, 1954: VIII). Cabe sealar [agrega el estudio citado (Gonzlez Ramrez, 1954: X)] que, puesto que el plan es la manifestacin de la inconformidad, prospera y se multiplica en las pocas de crisis Precisamente porque el plan poltico ha sido un documento inherente a las crisis es por lo que en su historia se pueden consultar los tropiezos de una nacin para encontrarse a s misma. El plan ha servido, tambin, de antesala a las transformaciones institucionales que han operado en Mxico, habida cuenta que por regla general se ha propuesto justificar su expedicin, prohijando una nueva legislacin que sustituya a la anacrnica e inadecuada del rgimen que combate. Adems, el desarrollo de la Revolucin es extraordinariamente complejo y por lo mismo en sta pueden distinguirse tres fases, a saber: una primera destructiva, seguida por la transformadora y otra tercera constructiva. los planes polticos expedidos en el siglo [xx] y mltiples de los manifiestos y programas, en rigor corresponden a la fase transformadora, en cuanto fueron concepciones ideolgicas que se propusieron, entre otras cosas, transformar la convivencia imperante. Corresponden, asimismo, a la fase destructiva, pues su aplastante mayora tuvo por objeto afirmar la validez de las nuevas ideas por medio de pugnas violentasY la fase constructora, que realizada a travs de mltiples obras desde las ideadas sin plan alguno, hasta las que fueron orgnicas y planificadas, no han tenido otro objeto que fortalecer el patrimonio de la fase transformadora (1954: X-XI. Las cursivas son mas). Ahora bien, como veremos enseguida los planes polticos daran cabida a las propuestas transformadoras del marco institucional de la administracin pblica, encaminadas a lo paraestatal. Banca Programa del Partido Liberal Expuesto el 1 de julio de 1906, en Saint Louis, Missouri, por la Junta Organizadora del mismo y bajo la presidencia de Ricardo Flores Magn. En las consideraciones que justifican los propsitos del Partido Liberal contenidos en la exposicin de motivos del Programa, se propone:
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La creacin de un Banco Agrcola, para facilitar a los agricultores pobres los elementos que necesitan para iniciar o desarrollar el cultivo de sus terrenos, hace accesible a todos el beneficio de adquirir tierras y evita que dicho beneficio este slo al alcance de algunos privilegiados (Gonzlez Ramrez, 1954: 15). Por consiguiente, los enunciados 36 y 37 del Programa establecen, dentro del captulo de Tierras (Gonzlez Ramrez, 1954: 22), lo siguiente: 36. El Estado dar tierras a quienquiera que lo solicite, sin ms condicin que dedicarlas a la produccin agrcola, y no venderlas. Se fijar la extensin mxima del terreno que el Estado pueda ceder a una persona. 37. Para que este beneficio no slo aproveche a los pocos que tengan elementos para el cultivo de las tierras, sino tambin a los pobres que carezcan de estos elementos, el Estado crear o fomentar un Banco Agrcola que har a los agricultores pobres, prstamos con poco rdito y redimibles a plazos. Plan de Milpa Alta, o Plan de Ayala Reformado En Milpa Alta, D. F., el da 6 de agosto de 1919 estableci lo siguiente: Decimosegundo. Que el Gobierno que emane de la Revolucin, por los medios que juzgue ms ventajosos para el pas, establezca un Banco Agrcola Nacional para que se ocupe nica y exclusivamente de ayudar con su crdito a los pequeos propietarios agricultores. (Gonzlez Ramrez, 1954: 91). Programa de Reformas Poltico-Sociales de la Revolucin Aprobado por la Soberana Convencin Revolucionaria El cual bajo el lema de Paz y Justicia firm Flix Daz, y se propone realizar entre otras reformas las siguientes: Artculo 3.- Fomentar la agricultura, fundando bancos agrcolas que provean de fondos a los agricultores en pequeo, e invirtiendo en trabajos de irrigacin, planto de bosques, vas de comunicacin y en cualquiera otra clase de obras de mejoramiento agrcola todas las sumas necesarias, a fin de que nuestro suelo produzca las riquezas de que es capaz (Gonzlez Ramrez, 1954: 123). Artculo 19.- promover el establecimiento de bancos refaccionarios de la minera (Gonzlez Ramrez, 1954: 125). Petrleo Programa de Reformas Poltico-Sociales de la Revolucin Aprobado por la Soberana Convencin Revolucionaria
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El cual bajo el lema de Reforma, Libertad, Justicia y Ley proclam entre otros. Jenaro Amezcua, representante del General Eufemio Zapata, en Jojutla, estado de Morelos, el 18 de abril de 1916, donde se propone realizar las siguientes: Reformas Jurdicas y Administrativas Artculo 19.- Reformar la legislacin minera y petrolfera, conforme a las siguientes bases: Favorecer las exploraciones mineras y petrolferas;conceder amplios y eficaces derechos a los descubridores de yacimientos metalferos; otorgar al Estado una participacin proporcional de los productos brutos en las dos industrias mencionadas; declarar caducas las concesiones relativas, en caso de suspensin o posible reduccin de trabajos por ms de cierto tiempo, sin causa justificada, lo mismo que en los casos de desperdicio de dichas riquezas, o de infraccin de leyes que protejan la vida y la salud de los trabajadores y habitantes comarcanos. . Artculo 21.- Declarar que son expropiables por causa de utilidad pblica los terrenos necesarios para el paso de oleoductos, canales de irrigacin y toda clase de comunicacin destinada al servicio de las industrias petroleras y mineras. Artculo 22.- Exigir a las compaas extranjeras que quieran hacer negocios en Mxico cumplan con los siguientes requisitos: . II. Cumplir con el precepto hasta hoy inobservado de someterse a la jurisdiccin de los tribunales mexicanos, que sern los nicos competentes para resolver los litigios que se susciten con motivo de los intereses aqu radicados y, por lo mismo, sobre las demandas judiciales que contra las compaas se presenten. (Gonzlez Ramrez, 1954: 125-126). Adiciones al Plan de Guadalupe Dictadas en Veracruz, el 12 de diciembre de 1914, por Venustiano Carranza, para que el pueblo mexicano y el Ejrcito Constitucionalista conozcan con toda precisin los fines militares que se persiguen en la nueva lucha, que son el aniquilamiento de la reaccin que renace encabezada por el general Villa y la implantacin de los principios polticos y sociales que anima a esta Primera Jefatura[y] por tanto he tenido a bien decretar lo siguiente: Artculo 2.- El Primer Jefe de la Revolucin y Encargado del Poder Ejecutivo expedir y pondr en vigor, durante la lucha, todas las leyes, disposiciones y
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medidas encaminadas a dar satisfaccin a las necesidades econmicas, sociales y polticas del pas, efectuando las reformas que la opinin exige indispensables para establecer el rgimen que garantice la igualdad de los mexicanos entre s [tales como la] revisin de las leyes relativas a la explotacin de minas, petrleo y dems recursos naturales del pas, y evitar que se formen otros [latifundios] en lo futuro (1954: 158, 162). Decreto sobre Terrenos Petrolferos expedido por el Gobernador y Comandante Militar del Estado de Veracruz, Cndido Aguilar [yerno de Venustiano Carranza], Gobernador y Comandante Militar del estado de Veracruz-Llaveen el Palacio de Tuxpan, a los 3 das de agosto de 1914: Considerando, 1.- Que la mayor parte de los terrenos petrolferos pertenecientes al territorio de este Estado ha sido vendida o dada en arrendamiento en forma desastrosa para sus dueos, aportando beneficios enormes solamente a los arrendatarios, abogados, litigantes, ingenieros y notarios que han intervenido en esos contratos, muchos de ellos verdaderamente leoninos. Considerando, 2.- Que casi en su totalidad todos esos terrenos explotados por compaas extranjeras que no se resignan a sufrir en sus intereses, cuando la Patria mexicana atraviesa por etapas dolorosas, sin tomar en consideracin que ya que nuestro prdigo suelo se presta para que los especuladores improvisen fortunas fabulosas, justo es que cuando el pas pasa por perodos de crisis los extranjeros deben soportar los mismos perjuicios que los nacionales. Considerando, 3.- Que nuestra lucha actual ha puesto de manifiesto la amenaza que para la Nacin viene a constituir el predominio de los capitales extranjeros en determinada zona, al grado de solicitar sus poseedores el apoyo de fuerzas armadas extraas, dizque para venir a defender intereses que ms de una vez, si bien representan grandes sumas en manos de los actuales propietarios, lo que el vendedor mexicano recibi por ellos es verdaderamente insignificante. Considerando, por ltimo, Que todo progreso nacional debe tener la imprescindible condicin de ser benfico para los nativos y jams peligroso para nuestra integridad, he tenido a bien, mientras las circunstancias permiten la expedicin de leyes propias para salvaguardar los intereses del pas, decretar lo que sigue: Artculo 1.- Para todo contrato de arrendamiento, enajenacin, cesin, hipoteca u otro gravamen cualquiera sobre terrenoslos contratantes se servirn recabar de este Superior Gobierno la autorizacin respectiva.
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Artculo 2.- Sin la autorizacin a que se refiere el artculo anterior, no podr ser vlido ninguno de los actos que comprometan a los expresados terrenos, ni tampoco podrn ser registrados los contratos que con ellos se relacionen. Artculo 3.- Los que burlando las presentes disposiciones hicieren algn contrato clandestino sern castigados con la decomisacin de los terrenos que trataren de comprometer (1954: 166-167). Manifiesto al Pueblo Mexicano y a los Gobiernos de las Naciones Aliadas en la Guerra Mundial Contra los Imperios Centrales Europeos
Proclamado por Flix Daz, General en Jefe del Ejrcito Reorganizador Nacional [y enemigo de Venustiano Carranza], en el Cuartel General en el cantn de Veracruz, Estado de Veracruz, el 1 de octubre de 1918, mismo que al ocuparse de La cuestin del petrleo, expone lo siguiente: A ttulo de soberana nacional, no puede privarse a los ciudadanos ni a los extranjeros de lo que les pertenece como legtimos dueos; los impuestos deben tener el justo lmite en la conveniencia pblica y de los derechos de propiedad, porque, de otra manera, pierden su carcter de impuestos para convertirse en verdaderas confiscaciones. El carrancismo ha decretado impuestos ms o menos onerosos que afectan profundamente los negocios petrolferos del pas. Esto desde luego es un enorme dao causado a este importante ramo de nuestra riqueza; pero lo peor es que los tribunales carrancistas no imparten justicia a los agraviados, quienes se ven precisados a acudir a las influencias diplomticas con menoscabo de nuestra dignidad nacional, porque desgraciadamente en Mxico no existe ahora el imperio de la justicia y de la ley (1954: 239). El complot germano-carrancista cada vez se va exteriorizando ms y tomando formas concretas de expresin. Otras de las manipulaciones de ese complot es la relacionada con el problema del petrleo mexicano. Sabido es que las flotas aliadas se mueven en un 65% con ese petrleo, y por lo mismo, han ideado entrar en convenios con Carranza, para que ste, de una manera gradual, vaya imposibilitando la extraccin del petrleo, llegando el momento dado hasta incendiar los pozos, con lo cual quedar paralizado[ el] trfico, como si los buques hubieran sido hundidos. Todas estas maquinaciones favorecen nicamente al carrancismo y al Imperio alemn, con irreparable sacrificio para el pueblo mexicano (1954: 233).
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Monopolios Plan Poltico Social Proclamado por los Estados de Guerrero, Michoacn, Tlaxcala, Campeche, Puebla y el Distrito Federal, en la Sierra de Guerrero, el 18 de marzo de 1911, bajo el lema de Abajo la Dictadura! Voto Libre y No Reeleccin, mismo que firmaron Joaqun Miranda padre y Joaqun Miranda hijo, por Guerrero; Carlos B. Mjica, Rodolfo Magaa, Antonio Navarrete y Gildardo Magaa, por Michoacn; Gabriel Hernndez, de Tlaxcala; Jos Pinelo, por Campeche; Francisco y Felipe Fierro, de Puebla; y por el Distrito Federal, Francisco Maya, Miguel Fras y Felipe Snchez. Incluyen, entre otros puntos, los siguientes: I. Se desconoce al Presidente y Vicepresidente de la Repblica, as como a todos los dems empleados electos por el voto popular en virtud de omisiones, fraudes y presiones que tuvieron en las elecciones pasadas; II. El general Daz con sus ministros [entre otros] quedan fuera de la ley; se les juzgar segn las disposiciones que ellos han tomado respecto de los insurrectos; III. Se reconoce como Presidente provisional y jefe supremo de la revolucin, al seor Francisco I. Madero; ..... XV. Quedan abolidos los monopolios de cualquiera clase que sean. (Gonzlez Ramrez, 1954: 68-70). Plan de Ayala Emitido el 25 de noviembre de 1911, por la Junta Revolucionaria encabezada por el General en Jefe Emiliano Zapata. Plan Libertador de los hijos del Estado de Morelos, afiliados al Ejrcito Insurgente que defiende el cumplimiento del Plan de San Luis Potos, con las reformas que ha credo conveniente aumentar en beneficio de la Patria Mexicana, incluy entre sus principios que: para acabar con la tirana que nos oprimesin poder mejorar en nada [la] condicin social ni poder dedicarse a la Industria o la Agricultura, por estar monopolizadas en unas cuantas manos las tierras, montes y aguas; por esta causa se expropiarn, previa indemnizacin de la tercera parte de esos monopolios, a los poderosos propietarios de ellas (Gonzlez Ramrez, 1954: 75, 81). Programa de Reformas Poltico-Sociales de la Revolucin Aprobado por la Soberana Convencin Revolucionaria
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Proclamado el 18 de abril de 1916 en Jojutla, Estado de Morelos por Jenaro Amezcua, en representacin del General Eufemio Zapata. Bajo el lema de Reforma, Libertad, Justicia y Ley, se propuso realizar entre otras Reformas Administrativas la siguiente: Artculo 17.- Evitar la creacin de toda clase de monopolios, destruir los ya existentes y revisar las leyes y concesiones que los protejan. (Gonzlez Ramrez, 1954: 125). Ferrocarriles Pacto de la Empacadora En contra de Francisco I. Madero, lo encabez el General Pascual Orozco y fue proclamado en el Cuartel General de Chihuahua, el 25 de marzo de 1912, declara que: 10. Habiendo mediado fraude y fuerza armada en las elecciones de octubre de 1911, se declaran nulas las de Presidente y Vicepresidente y se desconoce por tanto el carcter de Francisco I. Madero como Presidente y de Jos Mara Pino Surez como Vicepresidente nato del Senado. . 32. A fin de impedir que el control del Gobierno en los Ferrocarriles Nacionales se menoscabe, no podr deshacerse, por causa alguna, de las acciones que posee; sino por el contrario, y para acelerar de manera efectiva la completa nacionalizacin de las lneas, se crear anualmente en el presupuesto de egresos una partida destinada a la compra de mayor nmero de acciones de dicha empresa. 33. Igualmente, para hacer efectiva la nacionalizacin del personal de las mismas lneas, el Gobierno cuidar de fomentar el adelanto prctico y tcnico del personal mexicano y exigir de la empresa la ms rpida sustitucin posible de empleados extranjeros por mexicanos, as como que, en igualdad de aptitudes, se paguen a los mexicanos iguales sueldos que a los extranjeros. (Gonzlez Ramrez, 1954: 103). Decreto No. 14 de la Legislatura de Oaxaca en el que se Declara que el Estado Reasume su Soberana Expedido en Oaxaca de Jurez el 3 de junio de 1915, y que establece lo siguiente: Art. 3.- Las oficinas, puertos y dems servicios que conforme a las Leyes generales debieran depender del Gobierno Federal, y los ferrocarriles que el llamado Gobierno constitucionalista se ha incautado dentro del
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territorio oaxaqueo, quedan sujetos al Gobierno del Estado, entre tanto se restablecen los Poderes de la Unin conforme a los preceptos constitucionales (Gonzlez Ramrez, 1954: 217 y 221). Educacin Superior Programa de Reformas Poltico-Sociales de la Revolucin Aprobado por la Soberana Convencin Revolucionaria El cual bajo el lema de Reforma, Libertad, Justicia y Ley promulg Jenaro Amezcua en representacin del General Emiliano Zapata, en Jojutla, Estado de Morelos, el 18 de abril de 1916, y en cuyo captulo relativo a las reformas administrativas propuso: Artculo 13.- Emancipar la Universidad Nacional (Gonzlez Ramrez, 1954: 124). La lucha armada y la administracin pblica caudillista Enseguida nos ocuparemos del proceso de desarrollo de instituciones en la esfera de la administracin pblica descentralizada o paraestatal, que se fue gestando desde la etapa destructora hasta la administracin pblica caudillista, a que hace referencia Jos Juan Snchez (199-220), y reproduce los siguientes conceptos citando a Luis Garca Crdenas (1983): Los gobernantes posrevolucionarios se caracterizan por la fuerza presidencial y el papel preponderante de la administracin pblica y la burocracia. Un paso previo para alcanzar una administracin pblica presidencial, es decir, la centralizacin y dominio del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes, es la representacin del caudillo, quien se torna necesariamente en el motor del movimiento posrevolucionario. Su fuerza reside en el apoyo que logra de las clases proletarias. (Garca Crdenas, en Snchez, Jos Juan: 2004: 210. Las cursivas son mas). Despus de la muerte de Carranza el 21 de mayo de 1920, Adolfo de la Huerta es nombrado Presidente provisional. De la Huerta entrega el poder a lvaro Obregn el 1 de diciembre de 1920, para ejercerlo durante un periodo de cuatro aos y con l dar una nueva conformacin al sistema poltico del pas, a la vez que el rgimen econmico encontrara los cauces para un desarrollo ms amplio. (Rives Snchez, citado por Jos Juan Snchez, 2004: 210). De esta suerte, podemos concluir, acudiendo a Jos Juan Snchez (2004: 210), que con la llegada de Obregn al Poder Ejecutivo, se inicia la etapa de la administracin pblica caudillista y se prolonga hasta el final del gobierno de Plutarco Elas Calles (las cursivas son mas).
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Ahora bien, como afirma Lorenzo Meyer (Fondo de Cultura Econmica, 2005: 834). La Revolucin hizo desaparecer muchas de las condiciones que haban propiciado el acelerado crecimiento econmico de las tres dcadas anteriores. De la gran industria de exportacin, solo la del petrleo, que se encontraba geogrficamente aislada de las zonas de lucha y cuyos impuestos interesaban a todas las partes en conflicto, pudo continuar su desarrollo en medio de la guerra civil. La minera, cuyos centros productores se encontraban ms dispersos, muchos de ellos afectados por la guerra civil y dependientes de un sistema de transporte terrestre corri con menos suerte, aunque las firmas ms importantes sufrieron relativamente pocos estragos. La agricultura, en cambio, fue daada seriamente, aunque no en todas las regiones En trminos generales, las industrias en las zonas urbanas, la textil por ejemplo, tampoco fueron seriamente daadas, pero todas sufrieron por los problemas del transporte y la distribucin, pues los ferrocarriles sufrieron grandes trastornos en sus servicios, y prdidas considerables por la distribucin de equipo y la intervencin de las lneas por las autoridades debido a requerimientos militares. Finalmente, el sistema bancario experiment los efectos negativos de la baja de la actividad econmica, el caos monetario, y la toma de parte de las reservas en metlico por el gobierno revolucionario. (Las cursivas son mas). Si bien la Revolucin iniciada el 20 de noviembre de 1910 cambi el presidente, an subsistan y actuaban los Poderes Legislativo y Judicial porfirstas; el ejrcito, tambin porfirista, as como la inmensa red de intereses creados por el largo gobierno de Daz, dominaba los ferrocarriles, bancos, grandes industrias, empresas comerciales y otros organismos de influencia en el pas (Cmara de Diputados s/f: 257-258). Ser la asamblea del Congreso Constituyente la que imprima un carcter verdaderamente revolucionario a la carta magna, al establecer que la propiedad de tierras y aguas corresponde originariamente a la nacin, la cual tiene el derecho de transmitir el dominio directo a los particulares para constituir la propiedad privada, y a sta se le pueden imponer las modalidades que dicte el inters pblico. Defini la propiedad del subsuelo, sealando que el dominio de aquella puede transmitirse en propiedad privada; pero que la del subsuelo y sus riquezas pertenecan al dominio directo, inalienable e imprescriptible de la nacin, la cual podra otorgar concesiones para su explotacin a los individuos y a las sociedades que operaran bajo leyes mexicanas. El control de la economa fue una tarea muy difcil y el gobierno de Carranza hubo de enfrentar varios problemas de cuya solucin dependa la tranquilidad econmica del pas y su futuro desarrollo: la estabilizacin de la moneda y el crdito, y el desarrollo industrial retomando el dominio nacional del petrleo y la minera que se encontraban en manos de empresarios extranjeros (Cmara de Diputados s/f: 274. Las cursivas son mas).
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Ferrocarriles Al abrir el Congreso sus sesiones, el 1 de abril de 1914, se dara a conocer que en asuntos ferrocarrileros se pona en prctica un nuevo sistema de concesiones conservando la nacin el control de la administracin de las empresas (Secretara de Comunicaciones y Transportes1976: 139). La escisin revolucionaria agrav los problemas econmicos del pas, los ferrocarriles y las vas sufrieron cuantiosos daos, los que se salvaron o se pudieron reparar se destinaron a usos militares, dejando incomunicadas muchas regiones. A Carranza le result muy ventajoso establecer su gobierno en Veracruz desde el 26 de noviembre de 1914, tanto para abastecer de armas y provisiones al Ejrcito de Operaciones al mando de Obregn como porque contaba con los ferrocarriles Interocenico y Mexicano para movilizarlo y recuper la Ciudad de Mxico. Obregn pudo avanzar hasta Celaya y tomarla el 3 de abril, valindose del ferrocarril central. Por su parte, los zapatistas volaran trenes en el Ajusco. (Ulloa, Berta, 2005, en El Colegio de Mxico, 2005: 798. Las cursivas son mas). El gobierno de Carranza se enfrent a severos problemas de financiamiento, sin embargo pudo dar cierto impulso a la industria nacional a travs de medios indirectos como la ampliacin de las redes ferroviarias (Cmara de Diputados s/f: 274). En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso, el 15 de abril de 1917, Venustiano Carranza seal que la Primera Jefatura del Ejrcito Constitucionalista haba tenido la necesidad de intervenir las principales lneas de ferrocarriles del pas. A manera de ejemplo, bajo la denominacin de Ferrocarriles Constitucionalistas dependan del Gobierno las diversas lneas administradas anteriormente por la Compaa de las Lneas Nacionales, las cuales venan mejorando en su parte material y administrativa (Secretara de Comunicaciones y Transportes1976: 148). Victoriosa la Revolucin, y destruidos los cuerpos rebeldes de alguna importancia, Carranza crea haber llegado el momento de devolver dichas lneas, comenzando por entregar a la empresa correspondiente el ferrocarril denominado Ferrocarril Mexicano. (Secretara de Comunicaciones y Transportes1976: 144). Posteriormente, en las sesiones del Congreso del 1 de mayo de 1919 solicitaba se le facultara para disponer de una suma, o para comprometer el crdito de la Nacin, a fin de: adquirir la mayora de las acciones de los Ferrocarriles Unidos de la Pennsula [de Yucatn] y de la empresa encargada del abastecimiento de combustible mineral. Penetrado como se halla el H. Congreso de la necesidad de uniformar la poltica ferrocarrilera, seguramente facilitar, en su esfera de
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actividad, los designios del Poder Ejecutivo para adquirir la totalidad o mayora de las acciones que posee la Compaa de Fomento del Sureste (Secretara de Comunicaciones y Transportes 1976: 156). Para esa misma fecha, la red ferroviaria del pas segua desarrollndose, aumentando 25,711 kilmetros, de los cuales 4,840 pertenecan a los estados. Por economa y para unificar el trfico, se refundieron en una sola administracin todos los ferrocarriles intervenidos por el Gobierno, constituyendo una red aproximada de 13,784 kilmetros formada por los Ferrocarriles Nacionales, Mexicano, Nacional de Tehuantepec y Veracruz a Alvarado. Asimismo, y como hasta antes del mes de julio [de 1919] todas las lneas se hallaban bajo la administracin del Gobierno, stas formaron dos sistemas distintos: el del los Ferrocarriles Nacionales y el de las Lneas del Sureste. (Secretara de Comunicaciones y Transportes1976: 160-161). Habiendo mejorado notablemente la situacin del pas y principalmente en lo que respecta a seguridad en la regin que recorre el Ferrocarril Mexicano, se procedi a hacer su devolucin a la empresa propietaria (Secretara de Comunicaciones y Transportes 1976: 168). Tambin durante la administracin de lvaro Obregn (1920-1924) fueron devueltos a sus empresas los ferrocarriles de Pachuca, Zimapn y Tampico, el Ferrocarril Mexicano del Norte y el de Mexicaltzingo a Zapotitln (Secretara de Comunicaciones y Transportes 1976: 180). Al abrir el Congreso sus sesiones, el 1 de septiembre de 1923, el Presidente Obregn, informara lo siguiente: El servicio ferrocarrilero se ha mejorado; ha habido aumento en la red ferrocarrilera, que ya alcanza veintisis mil kilmetros, sin contar cuatro mil ochocientos cuarenta de la jurisdiccin de los Estados; se ha cambiado bastante material, que por deterioro constitua un verdadero peligro; los servicios de Express, carga y pasajeros han ganado en puntualidad y organizacin; y, en general, se ha logrado mayor eficacia con menos gasto. (Secretara de Comunicaciones y Transportes 1976: 183). Bancos Berta Ulloa (2005: 812-813) nos recuerda que los problemas econmicos resultaron difciles de resolver por varios motivos: la escasez de la moneda metlica, el alza del precio de la plata en el mercado mundial, la falta de fondos nacionales y de emprstitos extranjeros, El remedio ms efectivo se vino a lograr con la reforma monetaria del 13 de noviembre de 1918. El xito de la reforma monetaria se debi en gran parte a que el gobierno dispuso de los fondos de los bancos incautados en septiembre de 1916, pero
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el gobierno se propona liquidarlos un ao despus y crear el Banco nico de Emisin como dispona la Constitucin. Al final de cuentas no se pudieron liquidar los bancos incautados, sino que slo se estableci una moratoria general; no se consigui el prstamo exterior ni se fund el Banco nico. Sin embargo, la Constitucin de 1917 sent las bases para que se creara un sistema crediticio, y en el artculo 28 se estableci que se fundara el Banco nico de Emisin con la intervencin del Estado. A este respecto Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero (1994: 133) nos recuerdan que Mxico durante la Colonia estuvo sujeto a un estricto sistema econmico caracterizado por monopolios y estancos, adems de una serie de restricciones cuyos resultados fueron desastrosos para el desarrollo econmico. Por consiguiente, con un sentido liberal, el Constituyente de 1857 estableci el principio de que en nuestra patria no habra monopolios ni estancos de ninguna clase, y slo se reconoceran los relativos a la acuacin de moneda y los correos. La idea fue recogida en el Mensaje del Primer Jefe ante el Constituyente en Quertaro, el 1 de diciembre de 1916. Al dirigirse a los diputados hara referencia al artculo 28: a fin de combatir eficazmente los monopolios y asegurar en todos los ramos de la actividad humana la libre concurrencia, la que es indispensable para asegurar la vida y el desarrollo de los pueblos (Tena Ramrez, 1975: 755). Por consiguiente, el artculo 28 del texto constitucional promulgado el 5 de febrero de 1917 dispuso que: En los Estados Unidos Mexicanos no habr monopolios, ni estancos de ninguna claseexceptundose nicamente los relativos a la acuacin de moneda ya la emisin de billetes por medio de un solo banco que controlar el Gobierno Federal (Tena Ramrez, 1975: 833-834). Como seala la Auditora Superior de la Federacin (Cmara de Diputados s/f: 274), el primer paso durante el Gobierno de Carranza fue dado con el fin de evitar que los bancos se ampararan bajo su bandera extranjera, como lo haban hecho hasta entonces, lo cual caus graves perjuicios al pas, exigiendo primero que ajustaran sus reservas a los trminos de las leyes vigentes, y ms tarde Carranza orden la incautacin de sus existencias en metlico, paso inicial que resolvera los graves problemas originados por la guerra civil y la emisin indiscriminada de papel moneda, realizada por los diversos grupos que participaron en la lucha armada revolucionaria. En efecto, nos recuerda Flores Caballero (1981: 162) que la divisin del movimiento revolucionario provoc el agravamiento de la situacin econmica, porque cada uno de los grupos emiti sus billetes. Las monedas metlicas desaparecieron y esto
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afect al comercio interno, ya que las diferentes facciones obligaron a la circulacin forzosa de sus billetes. Carranza, como Jefe del Ejrcito Constitucionalista, emiti seiscientos cincuenta millones de pesos y la situacin se agudiz al imponerse la circulacin de su moneda en la Ciudad de Mxico, los bancos y comercios cerraron en protesta. Para agosto de 1914 la crisis cambiaria, era evidente. Aunado a lo anterior, el rgimen carrancista tom como medida la creacin de una Comisin Monetaria para estudiar la situacin de la moneda y el crdito, lo que sera uno de los antecedentes del Banco nico de Emisin fundado en 1925. Adems, por medio de un decreto, se adopt para la moneda mexicana el patrn oro, para legalizar la situacin de la moneda circulante. (Cmara de Diputados s/f: 274). La Comisin Monetaria trat de definir la situacin bancaria mediante un nuevo impuesto a las instituciones de crdito, la derogacin, en septiembre de 1916, de las concesiones a los bancos de emisin y la exigencia del aumento de sus reservas metlicas. Finalmente, como los bancos no cumplieron, fueron incautados el 30 de septiembre de 1916 hasta 1921 (Flores Caballero, 1981: 163). Por su parte, lvaro Obregn devolvera los bancos que haban sido incautados por el gobierno de Carranza, pero ya no tendran carcter emisor, y se cre la Comisin Nacional Bancaria para vigilar el funcionamiento de las instituciones crediticias y su cumplimiento con las reglamentaciones legales. (Cmara de Diputados s/f: 279). Durante la gestin del general Plutarco Elas Calles (1924-1928) se fund el Banco de Mxico, el 25 de agosto de 1925, nico autorizado para emitir moneda. (Cmara de Diputados s/f: 282). El Banco de Mxico marc una nueva poca de la actividad estatal en la esfera de la economa. Esta institucin puso fin al caos monetario, lo que permiti la estabilidad del sistema financiero. Adems, por ser un factor de saneamiento econmico sirvi de apoyo a las actividades productivas. (Secretara del Patrimonio Nacional 1976: 37). Durante sus primeros aos, el Banco de Mxico actu ms que como banco central como un banco comercial, en competencia con las restantes instituciones. Orillado por los acontecimientos nacionales y por consideraciones de tipo poltico, hizo prstamos a particulares que le congelaron su cartera. Su influencia como regulador de la circulacin monetaria y los cambios sobre el exterior fue insignificante, y su emisin de billetes, de circulacin voluntaria para los particulares y que habra de rembolsar en oro al serle presentados por los tenedores, fue insustancial
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No obstante lo anterior, sus operaciones sirvieron como enlace entre las prcticas bancarias del sistema porfirista y las nuevas y, adems, en esos aos prepar su obra posterior: desvaneci muchas dudas y prejuicios que existan cuando inici sus actividades, afianz su crdito, extendi su influencia y logr una baja de los tipos de inters del dinero. (Ortiz Mena, en Fondo de Cultura Econmica, 1960: 396). Mxico inici una nueva etapa en materia de moneda y crdito a partir de 1931 y 1932. Durante los aos siguientes se perfila, cada vez ms claramente, la necesidad de activar su desarrollo econmico y social, para mejorar las condiciones de vida del pueblo mexicano. El Estado acentu su contribucin al desarrollo econmico y social del pas, principalmente por medio de la construccin de obras pblicas y de la realizacin de otras inversiones. De este modo, las inversiones pblicas en caminos, ferrocarriles, obras de riego, electrificacin, petrleo, industrias, hospitales, escuelas, viviendas y otras que representaron el 40% de la inversin nacional. Como sealara Ral Ortiz Mena (Fondo de Cultura Econmica, 1960: 398): Mxico ha sostenido la tesis de que la tarea bsica del financiamiento de su desarrollo econmico debe recaer en los recursos nacionales y que a las inversiones directas y crditos del extranjero slo les corresponde un papel complementario en esta tarea. Mejor su crdito internacional e hizo arreglos para el pago de su deuda exterior, al mismo tiempo que reciba mayores crditos del exterior y, como arma de dos filos, crecientes inversiones privadas extranjeras, con cierta preferencia en la industria. Con respecto a la organizacin del sistema bancario, y al otorgamiento de crditos, se expidieron varias leyes en 1926 (Snchez Gonzlez, 2004: 218, citando a Flores Caballero): Entre ellas se cuenta la Ley de Crdito Agrcola del 4 de marzo, la Ley de Bancos de Fideicomiso del 17 de julio, y la concesin del 4 de abril al Banco de Mxico para establecer los almacenes generales de depsito. Se expidi la Ley de Bancos Agrcolas Ejidales el 9 de abril de 1926, dentro de las reformas que se hicieron el 4 de marzo de 1926 a la Ley General de Instituciones de Crdito. Uno de los proyectos de Calles fue la creacin del Banco Nacional de Crdito Agrcola, bajo la jurisdiccin del secretario de Agricultura. El Banco poda hacer prstamos a particulares, fundamentalmente a pequeos agricultores, efectuar hipotecas y fomentar la creacin de organismos y empresas que contribuyeran al desarrollo agrcola del pas. El Banco form un sistema de sociedades rurales para la obtencin de crdito agrcola. La ley del 16 de marzo de 1926 estableci un sistema de bancos ejidales, que se entendan con los ejidatarios organizados en sociedades
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cooperativas. Por su parte la Comisin Nacional Agraria tena la facultad de organizar, desarrollar y proporcionarles medios a estas sociedades, a travs de crditos (Flores Caballero, 1981: 192). El Banco Nacional de Crdito Agrcola, seala la Secretara del Patrimonio Nacional (1976: 37), se fund para financiar al ejidatario y pequeo propietario, mediante la aportacin de recursos del gobierno federal, que canaliz un 2% de su presupuesto anual, cifra que no se pudo sostener ms que los primeros aos de operacin del Banco, por lo cual su crdito propiamente desapareci. Al respecto, apunta Flores Caballero (1981: 2007) que: Hasta 1930, la organizacin de los ejidos haba estado a cargo de la Comisin Nacional Agraria, coordinada por la Secretara de Agricultura, no obstante al reformarse la Ley de Crdito Agrcola, el Banco Nacional de Crdito Agrcola tom a su cargo la estructuracin econmica de los ejidos. El Banco se reorganiz en enero de 1931. La Ley Monetaria del 25 de julio de 1931, conocida como Ley Calles, en virtud de la cual se desmonetiz el oro, y las correspondientes reformas a los ordenamientos bancarios por medio de los cuales dio un paso adelante en la integracin del sistema crediticio y en la transformacin del Banco de Mxico, para convertir a ste en un verdadero banco central dieron principio a una nueva etapa de la vida revolucionaria del pas en materia financiera. El Banco de Mxico entr en su segunda etapa, en virtud de diversas modificaciones legales que entonces se introdujeron, consistentes principalmente en restringir sus operaciones directas con el pblico o con las instituciones no asociadas al Banco y en establecer un rgimen de redescuento que trataba de enlazar a los bancos en un sistema. La tendencia a convertirse en banco central continu en 1932, cuando se suprimieron las operaciones de prstamo y descuento con el pblico y se oblig a los bancos de depsito y a las sucursales de bancos extranjeros a asociarse al Banco de Mxico y se le agreg la funcin de centralizar las reservas bancarias y fungir como Cmara de Compensaciones. (Ortiz Mena, Fondo de Cultura Econmica, 1960: 400). Petrleo En su obra Las races del nacionalismo petrolero en Mxico, Lorenzo Meyer (2009: 56, 58-59) advierte que en un pas donde los intereses extranjeros controlaban ms de la mitad de la riqueza nacional, era difcil que una modificacin del status quo, por
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ligera que fuese, no les afectara. Por tanto, si alguno de estos sectores vio en principio en Madero la posibilidad de un reacomodo favorable, en casi todos, pronto surgieron dudas frente a ciertas pretensiones reformistas de su gobierno y ante la continuacin de la guerra civil. El Departamento de Estado protegi diligente y constantemente los intereses petroleros de sus nacionales en Mxico, por lo que el gobierno maderista se convirti en motivo de preocupacin en este campo. Algunos de los petroleros estadounidenses en Mxico, junto con el embajador Wilson y otros crculos de negocios con intereses en este pas pidieron al presidente Taft que, en vista de los peligros que amenazaban las vidas y bienes estadounidenses al sur de la frontera, empleara la nica solucin posible, a saber: la pacificacin de Mxico por fuerzas estadounidenses. [Por su parte, el] embajador Henry Lane Wilson decidi que haba llegado el momento de acabar con el gobierno maderista. El golpe de Estado del antiguo ejrcito porfirista contra Madero tramado en la propia embajada estadounidense, sera el ltimo intento de los grupos dominantes del anterior rgimen por impedir la modificacin del status quo. El destino del rgimen huertista estuvo ntimamente ligado a las decisiones del gobierno estadounidense. La nueva administracin de Woodrow Wilson (el antiguo universitario profesor de teora poltica), atento a las transformaciones de su poca y como reaccin al conservadurismo anacrnico de los republicanos se neg a endosar la poltica mexicana de Taft y se dispuso a llevar a la prctica una nueva poltica: la nueva libertad. Acabar con los ms grandes abusos del sistema, imponiendo ciertas restricciones a los grandes intereses econmicos. Con relacin a Amrica Latina, uno de los objetivos consistira en formar naciones democrticas, de aqu que Woodrow Wilson no dud en modificar un tanto la poltica estadounidense en Mxico y el primer paso fue pedir a Huerta que abandonara el poder. Resumiendoel establecimiento de las empresas petroleras estadounidenses e inglesas en Mxico, al iniciarse la primera dcada del siglo, se realiz en condiciones particularmente favorables que habran de despertar el resentimiento de posteriores regmenes nacionalistas surgidos con la Revolucin de 1910. Las condiciones favorables consistieron en que, por un lado, se modific en su provecho el rgimen de propiedad del subsuelo y, por otro, se les exigi una contribucin mnima al erario nacional. Esta situacin habra de ser el origen de un largo conflicto entre los intereses petroleros y los gobiernos que sucedieron al del Presidente Daz. Uno de los subproductos de las decisiones de Woodrow Wilson en el caso de Mxico, consisti en la propiciacin no slo del triunfo de Carranza sobre Huerta, sino tambin la de la Mexican Petroleum [estadounidense] sobre El
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guila [inglesa]. Ciertamente las inversiones britnicas en el petrleo mexicano no desaparecieron, pero si se evit el peligro de que establecieran una relacin especial con el gobierno de Huerta (Meyer, 2009: 67). En el Congreso de Mxico no desaparecieron las voces de protesta que se levantaron durante el maderismo. El diputado chiapaneco Moheno propuso la creacin de una corporacin petrolera gubernamental que absorbiera a las compaas privadas (Meyer, 2009: 63. Las cursivas son mas). Si bien en el ao de 1910 empez la gran produccin petrolera (3 634 080 barriles) en 1911 se observa ya un avance considerable respecto del ao precedente (12 552 798 barriles). Comienza aqu una elevacin acelerada en la produccin, que toma aspecto de franco auge desde 1918 (63 828 326 barriles) y que culmina con los rendimientos mximos y extraordinarios de 1921 (193 397 587 barriles). La elevacin deriv del hallazgo de los grandes yacimientos, especialmente en la zona denominada Faja de Oro, y del enorme aumento de la demanda motivada por la Primera Guerra Mundial y por la reconstruccin que le sigui. Mxico lleg a ser entonces el segundo pas productor de petrleo en el mundo. Fue un periodo de explotacin desenfrenada, que despilfarr lamentablemente un precioso recurso natural no renovable, casi sin beneficio para el pas. Periodo que, por desgracia, coincidi en su mayor parte con la etapa armada de la Revolucin, cuando los gobiernos mexicanos, distrados por las luchas intestinas, poco pudieron hacer para concentrar atencin y esfuerzo en cuestiones del petrleo. Situacin de la que, desde luego, se cuidaron de sacar buena ventaja las compaas extranjeras. (Lobato Lpez, Fondo de Cultura Econmica, 1960: 320-321). Grandes desperdicios de petrleo y de gas. Agotamiento prematuro de los yacimientos explotados sin aplicar las reglas tcnicas para conservar las presiones que eviten la emulsificacin del agua salada. Incendios originados principalmente en los lugares de competencia, excesivo nmero de perforaciones cuando se descubren pozos en pequeas propiedades, para disputarse desde lmites artificiales de la superficie lo que muchas veces es una fuente comn en el subsuelo. Desperdicio de capitales, que slo dejaban en el pas los salarios y los impuestos, porque todo el abastecimiento de equipo y materiales se haca del exterior. Volmenes enormes de petrleo abandonados en presas de tierra. Oleoductos tendidos para sacar la produccin a los puertos, sin plan alguno y establecidos para una competencia absurda entre los dos colosos (El guila de Pearson y La Huasteca de Doheny). Invasiones de propiedad, sin respeto alguno a la ley y verdaderos robos de petrleo, sobre todo cuando se trataba de propiedades indgenas, de los que desgraciadamente nunca se ocup el gobierno de Mxico. Incumplimiento de los contratos, y graves intentos de paralizacin del sistema judicial por el cohecho y el miedo. Tales pueden ser en
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resumen las lacras ms importantes de la explotacin de las empresas privadas en Mxico. (Lavn, Jos Domingo, citado por Lobato Lpez, 1960: 321-322). Durante la gestin de Venustiano Carranza fueron fortalecidas, en el rea de la Secretara de Fomento, las actividades de la Direccin de Minas y Petrleo: [Se]reorganiz el Departamento de Petrleo, que estaba abandonado a pesar de la enorme riqueza de los yacimientos descubiertos y que se dedicaba a tramitar los contratos ruinosospara la nacin. Nulific todos los contratos y concesiones tramitados durante la usurpacin, en los cuales se encontr absoluta carencia de probidad y moralidad. Fueron creadas las inspecciones del petrleo en Campeche, Tuxpan y Minatitln, y se elabor el reglamento respectivo. Asimismo, se instituy la Comisin Tcnica del Petrleo, con objeto de asimilar los avances tecnolgicos sobre la materia e incorporarlos al desarrollo de esta industria, as como difundir sus investigaciones en el Boletn del Petrleo. (Flores Caballero, 1981: 162). Posteriormente, Obregn comunicara al Presidente de Estados Unidos su decisin de no afectar los derechos de propiedad de los norteamericanos en Mxico con base en el Artculo 27 constitucional. Para darle sustancia a esa promesa, en agosto de 1921 la Suprema Corte, mediante un fallo relacionado con el amparo presentado por la Texas Oil contra un decreto de Carranza, declar que el artculo 27 en su aspecto petrolero no poda ser aplicado retroactivamente Estas decisiones del Poder Judicial reflejaron los deseos del Ejecutivo, y si bien no cerraron totalmente el camino a una interpretacin radical del artculo 27 en cuanto al subsuelo, s contribuyeron a legitimar la posicin de las empresas extranjeras contra las demandas de los sectores nacionalistas. A Washington le complaci esta medida, pero no lleg a considerarla equivalente al tratado. Haba an problemas: el hecho de que se requiriera que las empresas, para tener pleno reconocimiento de sus derechos, demostraran haber efectuado un acto positivo antes de 1917 una accin fsica en sus propiedades que mostrara que efectivamente se proponan extraer petrleo y no simplemente acaparar terrenos como reserva, era algo que ni stas, ni el gobierno norteamericano estaban dispuestos a aceptar (Meyer, 2005: 847-848). Finalmente, el 1 de febrero de 1924 se firmaron los Tratados de Bucareli con el gobierno de Estados Unidos, en que el gobierno mexicano reconoca el derecho de los ciudadanos estadounidenses a realizar reclamaciones por los daos sufridos durante la Revolucin, comprometindose a no hacer retroactivo el artculo 27 de la Constitucin y garantizaba tanto los intereses de las compaas petroleras estadounidenses, como el pago de una indemnizacin (Cmara de Diputados s/f: 280).
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Desde el principio de su administracin el Presidente Calles insisti en modificar la posicin predominante de los intereses econmicos forneos, y dej claro a los Estados Unidos que los acuerdos con su predecesor no comprometan al actual gobierno. La controversia petrolera volvi a abrirse en toda su dimensin. Estados Unidos buscaba garantizar la no retroactividad de la nueva legislacin (especficamente del artculo 27) y pretenda obtener el compromiso legal del gobierno mexicano en ese sentido. Al reconocer diplomticamente al gobierno mexicano en 1924, Estados Unidos envi como embajador a un abogado ligado a los intereses petroleros, James R. Sheffield, quien intervendra activamente a partir de 1925 a favor de sus intereses, con lo que ocasion problemas al gobierno de Calles. En el pas del norte se desat una campaa periodstica tendiente a crear una imagen propicia para una intervencin en Mxico. La tensin lleg a tal grado, que Calles orden a su jefe de operaciones militares, general Lzaro Crdenas, que en caso de una intervencin armada por parte del vecino pas del norte, se procediera a incendiar los pozos petroleros de la regin huasteca, a fin de que los invasores slo encontraran cenizas y escombros, afectndoles as en sus intereses ms preciados. Calles comunic al Presidente Coolidge de las intenciones de invasin [del secretario de Estado] Kellog y de Sheffield, a lo que el Presidente norteamericano puso remedio y cambio al embajador por Dwight W. Monrrow, en septiembre de 1927, quien seguira tcticas totalmente distintas a las de su antecesor, llevando a la prctica una poltica de amistad con el Presidente mexicano que le permiti lograr avances ms seguros y acuerdos en pro de los intereses de sus connacionales. Finalmente, el 13 de enero de 1928 se reformaron las leyes petrolferas y se aseguraron los intereses estadounidenses. (Cmara de Diputados s/f: 283). Obra hidrulica Durante el rgimen del Presidente Calles (1924-1928) se concibi la poltica de la obra hidrulica de grandes proporciones. El Estado pas a ejecutor y administrador de obras de riego, ejerciendo en ellas todas las atribuciones que las leyes concedan. La obra demandaba de una institucin con capacidad suficiente para emprender estudios, hacer proyectos y ejecutar la construccin de las obras. Con tal objeto, el Presidente Calles promulg el 4 de enero de 1926 la Ley sobre Irrigacin con Aguas Federales, mediante la cual se crea la Comisin Nacional de Irrigacin, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 3 del citado ordenamiento. Se le dio a la Comisin un carcter semiautnomo, para que pudiera, sin limitaciones burocrticas, desarrollar un programa de gran envergadura para planear, proyectar, construir y operar obras de riego, las cuales se emprendieron
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con preferencia en aquellas regiones del pas en que las escasas lluvias no permitan desarrollos agrcolas seguros. (Secretara de Recursos Hidrulicos1976: XL. Las cursivas son mas). La Comisin Nacional de Irrigacin inicio sus labores el da 28 del mismo mes de su creacin. Estudi mediante comisiones tcnicas proyectos en varios lugares, para enseguida entrar a la construccin de presas que permitieran tanto irrigar como obtener fuerza motriz, informara al Congreso, Plutarco Elas Calles el 1 de septiembre de 1926. (Secretara de Recursos Hidrulicos 1976: 90). Educacin Superior En mayo de 1929, durante la administracin transitoria de Emilio Portes Gil (19281930) se produjo una huelga estudiantil que demandaba la autonoma universitaria. En julio del mismo ao, el Ejecutivo expidi la Ley Orgnica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Esta Ley estableca la autonoma sin ms taxativa que la tica y la responsabilidad sociales pueden imponerle; el Gobierno, por su parte, se compromete a dotar a la Universidad de una subvencin anual acorde a las necesidades que sta demande. La autoridad suprema la constitua el Consejo Universitario, integrado por profesores y alumnos con un rector como coordinador de la institucin y, en las escuelas, las academias de profesores y alumnos (Flores Caballero, 1981: 203). Planeacin del desarrollo Abelardo Rodrguez fue designado Presidente provisional por el Congreso en sustitucin de Pascual Ortiz Rubio, asumiendo su cargo el 3 de septiembre de 1932. Durante el primer ao de gobierno llev a cabo una reorganizacin administrativa y al ao siguiente convoc a una reunin para elaborar tcnicamente un plan de trabajo que sentara las bases del prximo gobierno. Con la misma finalidad, el Partido Nacional Revolucionario (PNR) form una Comisin para que trabajase conjuntamente con la Comisin Tcnica. El proyecto del Plan Sexenal fue terminado en noviembre del mismo ao y presentado en la Segunda Convencin Nacional Ordinaria del Partido Nacional Revolucionario, efectuada en Quertaro a principios de 1934. La intervencin estatal fue el principio bsico del Plan Sexenal, y entre los principios esenciales estableci (Flores Caballero, 1981: 211-213): A. La adopcin de una poltica de nacionalismo econmico que permitiera al gobierno regular aquellas actividades de explotacin de los recursos naturales y
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el comercio de los productos que significaran un empobrecimiento del territorio; B. Los propsitos de justicia social y nueva edificacin econmica en materia agraria tendientes a proteger a los nuevos poseedores de tierras y crear nuevos sistemas de agricultura organizada; C. Los lineamientos en materia de trabajo orientados hacia la proteccin y desarrollo de la organizacin sindical de los asalariados, y D. El fortalecimiento y organizacin del ramo de la Hacienda y Crdito Pblico como una cabal garanta de seguro desarrollo del programa de gobierno. El Plan Sexenal fue aprobado y se acord ponerlo en prctica a partir del 1 de enero de 1934. Su aplicacin debera ser gradual en seis etapas anuales, cada una de ellas planeada por el Presidente con la coordinacin del Partido. El cumplimiento del Plan Sexenal exigira reformas y adecuaciones a la administracin pblica. Bibliografa Cmara de Diputados-Auditora Superior de la Federacin (s/f), 1824-2004: 180 aos de rendicin de cuentas y fiscalizacin en Mxico. Mxico, Auditora Superior de la Federacin. Flores Caballero, Romeo R. (1981), Administracin pblica en la historia de Mxico, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Garca Crdenas, Luis (1983), Antecedentes y desarrollo de la administracin pblica federal en Mxico, en Revista de Administracin Pblica (RAP), No. 54, abriljunio, Mxico, INAP. Gonzlez Ramrez, Manuel (Prlogo), (1954), Fuentes para la historia de la Revolucin mexicana: planes polticos y otros documentos, No. 1. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Lavn, Jos Domingo (1960), Petrleo, Mxico, EDIAPSA, en Mxico: cincuenta aos de revolucin. I. La Economa, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Lobato Lpez, Ernesto, (1960), El petrleo en la economa, en Mxico: cincuenta aos de revolucin. I. La Economa, Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Meyer, Lorenzo (2005), La institucionalizacin del nuevo rgimen, en Historia general de Mxico, Versin 2000. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. ------- (2009) Las races del nacionalismo petrolero en Mxico. Mxico, Editorial Ocano. Ortiz Mena, Ral, (1960), Moneda y crdito, Mxico: cincuenta aos de revolucin. I. La Economa. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Rabasa, Emilio O. y Caballero, Gloria, Comentario al Artculo 27, en Cmara de Diputados LV Legislatura (1994), Mexicano: sta es tu Constitucin, Mxico, Miguel ngel Porra.
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Captulo VI INSTITUCIONES DEL ESTADO DE SERVICIO Y BIENESTAR
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Captulo VI INSTITUCIONES DEL ESTADO DE SERVICIO Y BIENESTAR A. La importancia de las instituciones
Los primeros trazos de lo que sera el Estado mexicano posrevolucionario empiezan
a dibujarse a partir del Plan de Guadalupe [y sus adiciones], tomando forma con la promulgacin de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, expedida mediante decreto del 5 de febrero de 1917. De esta suerte, a principios de la etapa constructiva de la Revolucin comenzaron a crearse las instituciones y los mecanismos de fomento econmico. Asimismo, la Revolucin habra de facilitar la modernizacin social (Sols, en Fondo de Cultura Econmica: 1988: 870-1871). Como observa Lorenzo Meyer (El Colegio de Mxico, 2000: 835): Todos los movimientos revolucionarios triunfantes tienden a pasar por un periodo ms o menos largo en el que la figura del caudillo constituye el factor poltico dominante. Mxico no fue la excepcin. Y agrega: As pues, en 1920 la gran tarea de los revolucionarios victoriosos era la institucionalizacin de su sistema de dominacin poltica y la reestructuracin del econmico. Otra tarea tan difcil como la de crear las bases sociales del nuevo rgimen fue imponer el control nacional sobre la economa, es decir, volver al dominio nacional, la tierra y el petrleo, e imponer las prioridades del gobierno a la minera, pues grandes extensiones de tierras, as como las actividades extractivas, se encontraban en manos del capital extranjero. La necesidad de este paso dar sustancia al nacionalismo revolucionario era evidente, pues de l dependa un aumento en la recaudacin y la subordinacin definitiva de los intereses externos a los proyectos de la nueva clase poltica. Ahora bien, este objetivo nacionalizar la economa rural y la de exportacin, se top con un gran obstculo: el poder poltico y econmico con que contaban los empresarios extranjeros pareca superior al del nuevo rgimen. De ah que la lucha con las fuerzas externas resultara tanto o ms larga, difcil y accidentada que aquella librada contra los antiguos sectores dominantes de origen nacional. (Las cursivas son mas). En consecuencia, el otro lado de la medalla fue el uso del nacionalismo como fuente de legitimidad para el nuevo rgimen y sustituto de la fuente original: la democracia poltica, seala el autor citado (Meyer, 2000: 826).
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Ahora bien, la cuestin del Estado se centra, en ltima instancia en las instituciones (*) que lo integran; y los resultados polticos como las decisiones gubernamentales se explican en virtud del marco constitucional. De acuerdo con este enfoque, los resultados de la poltica varan en funcin de cmo organiza un pas su Poder Ejecutivo, su Asamblea Legislativa, su Judicatura y otras instituciones, y de cmo funcionan esos rganos en la prctica. El diseo y las atribuciones de las instituciones gubernamentales quedan plasmados en una Constitucin, y por lo que se refiere a la administracin del Estado, sta se encuentra formada por los rganos encargados de elegir la forma de poner en prctica las polticas pblicas, as como de llevarlas a cabo en ocasiones mediante estructuras burocrticas heredadas. De suerte que sin una administracin eficaz, los gobiernos no pueden funcionar (Sodaro, 2006: 100.) Por consiguiente, los cambios que resultan de una accin revolucionaria habrn de materializarse por medio de organizaciones, de sistemas sociales abiertos y dinmicos (Smart, Lyman F., 1970: 7). Estas organizaciones formales constituyen el principal vehculo para la introduccin de innovaciones, al combinar habilidades polticas, tcnicas y administrativas o gerenciales, adems de compromisos para el cambio que posibiliten aqullas en ambientes en ocasiones hostiles (Esman, 1970: 83). As, los gobiernos crean organizaciones para la planificacin, ejecucin y control del desarrollo mediante programas agrcolas e industriales, de enseanza y bienestar, entre otros, a travs de la administracin y las empresas pblicas. Pero no slo se ocupan de crearlas sino tambin de institucionalizarlas, convirtindolas en instrumentos viables y eficaces para el cambio y el desarrollo de la sociedad. Se afirma que una institucin es ms que una organizacin, supone complicadas pautas culturales y que promueva cambios en las modalidades de accin y las creencias de una sociedad. Una institucin
* Estudiar un organismo como institucin es hacerlo (siguiendo a Bernard Mottez, 1972: 64-66) como el producto natural de necesidades sociales, de presiones. Es estudiarlo en su experiencia especfica, en su historia, analizar por qu procesos ha logrado definirse y legitimar ideolgicamente su existencia. Es estudiar su carcter como un producto histrico, es un producto integrado (hay una estructura del carcter, es un modelo de organizacin), funcional (es el producto de una adaptacin, pero no el de una adaptacin pasiva) y dinmico (engendra nuevas tensiones, nuevas necesidades). Nos encontramos, por tanto, en un terreno que requiere categoras bien diferentes de aquellas a las cuales nos tenan habituados, a saber: fines, estrategia, tctica, medio ambiente, poder (en el sentido ms fuerte del trmino, el de la ciencia poltica), grupos de inters, etctera. En resumen, la construccin de instituciones se refiere al establecimiento de organizaciones modernas, nuevas o reformadas, que incorporan valores, funciones y tecnologas innovadores o inditos, de tal manera que eleven la capacidad de una sociedad para resolver sus problemas y enfrentar las necesidades emergentes. Ello supone el apoyo de organizaciones formales institucionalizadas, que inducen, protegen e impulsan las innovaciones, en ocasiones dentro de un medio ambiente mal preparado para apoyar tales transformaciones, lo cual conlleva procesos de cambio social planificado directamente relacionados con el desarrollo administrativo (Esman, Milton J., en Riggs, Fred W., 1970: 64).
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debe atraer el apoyo de su medio y ser aceptada como legtima por ese medio para desempear mejor sus funciones (Naciones Unidas, 1983: 3). Por lo tanto, como consecuencia, las organizaciones se convierten en instituciones al disponer de capacidad para desempear importantes funciones polticas, sociales y econmicas, (Bernstein, 1970: 5), y sus innovaciones resultan funcionales, aceptadas y valoradas en su propia circunstancia (Smart, 1970: 7). De este modo, se alcanza la institucionalidad, el estado final de la construccin de instituciones, al constituirse en una organizacin viable y admisible para los grupos pertinentes de la sociedad, al igual que las innovaciones que representa (Smart, 1970: 7, 174; Jones, 1970: 42). Ahora bien, en el caso de Mxico a la destruccin sigui la reconstruccin revolucionaria. Al movimiento armado de 1910, que destruy una parte importante del capital humano y fsico del pas, sigui la reconstruccin econmica de todos los sectores, excepto la agricultura que se mantuvo sin cambios importantes durante los aos inmediatamente posteriores al conflicto (Golls, Manuel, en Bizberg y Meyer, 2003: 223). El Estado de servicio En su obra Teora social y jurdica del Estado, Adolfo Posada (1922: 156-157) seala que las necesidades de la adaptacin del rgimen de Estado, y de la estructura poltica, a los cambios de la vida social, le imponen una actividad o funcin enderezada a renovar, recomponer, rehacer y completar todo el instrumental de las instituciones de gobierno, en consonancia con la nocin del servicio pblico, y agrega que: los Estados con su estructura tradicional, y con las exigencias de la ideologa liberal, a que, en general responde tal estructura, no parecen los ms aptos para atender eficazmente a la satisfaccin adecuada de los complejos servicios pblicosexiste una desarmona o inadecuacin entre el Estado tradicional y las exigencias del vivir social. (Posada, 1922: 159-160). [Por consiguiente] la accin y la estructura del Estado, deben reflejar las preocupaciones sociales dominantes en su medio humano, as como la situacin y composicin, la complejidad y la intensidad de los elementos y actividades que integran la sociedad que constituye la materia justificativa de su propia existencia (Posada, 1922: 164). La formacin y evolucin del concepto de servicio pblico caracteriza de modo excepcional y revelador, el proceso de reconstitucin profunda a la vez amplia de la estructura del Estado, la cual, precisamente a causa de ese proceso re-constructivo, se transforma se convierte en una estructura poltico administrativa, que abarca y comprende el conjunto complejo de
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organizaciones, instituciones, departamentos, reparticiones, o, como suele decirse, de administraciones pblicas o cuasi pblicas, que al cabo forman el amplio y complicado organismo de los Estados (Posada, 1922: 173. Las cursivas son mas). Para el caso de una administracin pblica autnticamente abstencionista, todo intento de injerencia en el mundo de las relaciones (econmicas o sociales) entre los particulares, est de antemano condenado en virtud del dogma del laissez-faire, laisssez-passer. Al Estado y a su administracin nicamente competen asegurar el orden pblico, nica condicin precisa para que el juego de las fuerzas sociales y econmicas se desarrolle normalmente. Es, como puede verse, una misin de simple gendarme la que caracteriza al Estado en esta etapa administrativa (Garrido Falla, 1958: 53). Pero, aade Garrido Falla: el liberalismo abstencionista no poda prolongar su reinado durante mucho tiempoAs la Administracin se encuentra en la necesidad de emprender por s misma grandes obras pblicas (principalmente para montar el sistema de comunicaciones) que por su volumen o falta de rentabilidad no iniciaban los particulares, no obstante la necesidad que la comunidad senta; en materia de beneficenciadonde surgen nuevos servicios pblicos; en materia de enseanza, al implantarse la obligatoriedad de la instruccin elemental y, por ende, su gratuidad, han de surgir los servicios pblicos de enseanza, etctera (Garrido Falla, 1958: 54). Esto significa un cambio de sentido tan radical, respecto de lo que era la Administracin del siglo xix Durante el siglo xix [la] intervencin administrativa o el servicio pblico se justifican nicamente en cuanto que falla la iniciativa particular en orden a la satisfaccin de una necesidad pblica. Hoy, en cambio, la sociedad constituye cabalmente el primero de los problemas a tratar por el Estado. No se parte de la sociedad, sino que se comienza por poner en tela de juicio la justicia misma de su configuracin. El Estado intenta ahora configurar la sociedad de acuerdo con una previa idea de justicia, por lo que, en primer trmino, la finalidad de la actuacin administrativa se hace social. Este es el sentido que hay que asignar a justicia social (Garrido Falla, 1958: 55-56. Las cursivas son mas). En consecuencia, Naciones Unidas sealara, hace casi diez lustros, en su Manual de Administracin Pblica, publicado en 1961, que el siglo xx presenciaba el espectculo de una extensin de las funciones gubernamentales. Los fines del Estado moderno, y de la administracin pblica, haban sido revolucionados, al abandonar su papel de conservador del status quo. Ahora corresponda al Estado-servicio hacer extensivo el bienestar econmico y social (United Nations, 1961: 4-5).
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Tambin el organismo mundial sealaba que, durante los ltimos cien aos, se haba dado un rpido crecimiento en el nmero y variedad de instituciones autnomas en prcticamente todos los pases. Bajo el nombre de corporaciones, juntas, comisiones, o institutos el gobierno les confera facultades para prestar diversos servicios en determinados campos de actividad, dotadas de suficiente libertad para establecer sus normas y mtodos de funcionamiento (United Nations, 1961: 71). Al ocuparse de las corporaciones pblicas en 1951, Naciones Unidas las consideraba como uno de los instrumentos para facilitar las actividades del desarrollo. Tanto los pases desarrollados, como en vas de desarrollo, encontraban que en ocasiones la ejecucin de los nuevos programas podra facilitarse mediante agencias autnomas o semiautnomas, empresas mixtas pblico-privadas o a travs de concesiones o contratos de gestin con corporaciones, firmas o individuos independientes (United Nations, 1951: 29. Las cursivas son mas). Las empresas pblicas o las agencias autnomas podan satisfacer el objetivo de lograr una administracin ms gil, libre de las reglamentaciones formales o las rutinas impuestas a las dependencias del gobierno central. Si bien se haca necesario asegurar cierto grado de conformidad con las directrices superiores. El objetivo era asegurar el control gubernamental pero revestir a la corporacin pblica con las caractersticas ms independientes y flexibles de las empresas privadas (United Nations, 1951: 30). Como seala el organismo mundial, estas corporaciones autnomas de carcter econmico, denominadas generalmente empresas pblicas, operan en diversos campos de actividad: bancario y financiero; comercio e industria; explotacin de recursos naturales y servicios pblicos, tales como el suministro de energa elctrica, comunicaciones y transportes, entre otros (United Nations, 1961: 71). Para Naciones Unidas, entre los motivos por los que un gobierno fomentaba las empresas pblicas, estaran los siguientes: acelerar el desarrollo nacional; aumentar la productividad y el empleo; elevar el nivel de vida; abrir fuentes de crdito para financiar la produccin agrcola e industrial y el comercio; proporcionar servicios bsicos que faciliten el desarrollo industrial como, por ejemplo: los servicios pblicos de energa elctrica, agua, transportes y comunicaciones; reducir el grado de dependencia en que se halle el pas con respecto al capital y a la direccin extranjera, mediante la compra de las empresas de su propiedad; suministrar un servicio no lucrativo para una empresa estrictamente privada; y lograr el control oficial de algunos sectores de la economa por principios de poltica nacional (United Nations, 1961: 72).
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Para Posada (1922: 448-450), el Estado actuaba prestando servicios que entraaban la realizacin de su propia misin, mediante la funcin administrativa, o Administracin del Estado, y conclua: As, se podra definir la Administracin o Funcin Administrativa como aquella actividad del Estado encaminada a obtener los medios adecuados para realizar con accin eficaz sus fines, organizando y ordenando al efecto el sistema y rgimen de los servicios llamados pblicos. [Ahora bien], el desarrollo de la funcin administrativa exiga la armona de las dos ideas siguientes: 1. La obtencin del medio idneo adecuado para constituir el organismo del Estado. 2. La organizacin, gestin y prestacin del servicio exigido en el cumplimiento de los fines del Estado (nocin del servicio pblico). Nocin, que (siguiendo a Posada, 1922: 551-553) habra de resultar del derrumbamiento econmico y tico de la postguerra (1914): crisis del Estado, de instituciones y de mtodos de gobierno. Consecuencia directa sera el despertar de la revelada intimidad de lo social, lo poltico y lo jurdico, que caracterizara al constitucionalismo en el advenimiento parlamentario, primero de las clases medias y luego de las fuerzas proletarias; y en el orden de las concepciones de una poltica, el advenir del liberalismo social. Para Posada: La crisis de instituciones y de formas del constitucionalismo abstracto liberal, revolucionario o doctrinario, inicirase ya de modo especfico al plantearse con apremioel problema del fin o misin del Estado El rgimen constitucional se ha elaborado al principio principalmente como rgimen de garantas polticas y jurdicas, de las libertades formales, esencia de los derechos del hombre. La intensificacin de la vida social, la creciente complejidad de los intereses colectivos y el advenimiento a la vida del Derecho, con sus exigencias econmicas, de las grandes masas, las del proletariado sobre todo, hubieron de provocar movimientos diversos, enderezados a transformar el rgimen constitucional, de puro rgimen de garantas de libertades reputadas como necesarias para la expansin de la personalidad humana individual en rgimen de garantas y de intervenciones positivas, encaminadas stas a procurar condiciones de vida bienes, medios, educacin, cultura, posibilidades econmicas, tutela jurdica de los dbiles, etc., etc. transformacin que se sintetizar en la tendencia del Estado, ms que a la vez que un orden jurdico, un orden cultural y, especficamente, un rgimen econmico. El Derecho es obra del Pueblo, de quien es rgano el Estado (Posada, 1922: 554. Las cursivas son mas).
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El Estado de Bienestar En los pases capitalistas la libertad es el principio, pero las transformaciones econmicas han llevado al Estado a intervenir cada vez ms para tratar de corregir, en el inters de la justicia, los abusos nacidos del uso de la libertad (Morandire, en Katzarov, 1963: 9). Con tal propsito se emprendera la construccin del Estado de Bienestar privilegiando el control de parte del Estado y con la creacin de instituciones, a que se refiere Jos R. Castelazo. (En Uvalle, 2005: 161. Las cursivas son mas). Como seala Mara del Carmen Pardo (Bizberg y Meyer, 2003: 135): A partir de la Segunda Guerra Mundial se desarroll en los pases industrializados el Estado asistencial, tambin llamado Estado benefactor, surgido, ideolgicamente, de la teora econmica de Keynes. Una propuesta que redefine ms tarde el socialismo en torno al concepto de la pobreza como fenmeno social, lo cual planteaba la necesidad de una accin pblica, y el trnsito a un Estado Social. Esta concepcin de Estado predomin en las democracias capitalistas industrializadas y se caracteriz por los siguientes tres elementos: Intervencin estatal en la economa para mantener el pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupacin; Provisin de una serie de servicios sociales universales, incluyendo transferencias para cubrir las necesidades humanas bsicas en una sociedad compleja y cambiante, y Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel de vida mnimo, entendido como derecho social [citando a Ramesh Mishra]. Este tipo de Estado cumpla la funcin poltica de legitimar el modelo capitalista de produccin al intentar paliar los efectos negativos del mercado y una funcin econmica en la medida en que se convirti en un elemento central para reactivar la economa, por medio del estmulo a la demanda, creando y manteniendo fuentes de trabajo, intentando alcanzar el pleno empleo. La variante Estado de bienestar fue una alternativa para resolver el conflicto entre democracia y capitalismo sin suprimir las bases fundamentales de ambos principios de organizacin social [citando a Barbeito y a Lo Vuolo. (Las cursivas son mas)]. La reestructuracin de las formas del Estado despus de la Segunda Guerra Mundial, se disearon para prevenir el retorno de las condiciones catastrficas que amenazaron el orden capitalista en la gran depresin de los aos treinta. El nico camino a seguir sera la construccin de una correcta combinacin de instituciones estatales, de mercado y democrticas que garantizaran la paz, la inclusin, el bienestar y la estabilidad. En consecuencia, surgieron varias formas de Estado que tuvieron en comn el aceptar
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que este ltimo debera enfocarse hacia el pleno empleo, el crecimiento econmico y el bienestar de sus ciudadanos. Asimismo, el poder del Estado debera desplegarse libremente, y de ser necesario, intervenir o incluso sustituir los procesos de mercado para lograr tales fines, como seala David Harvey (2007: 9-13. Las cursivas son mas): Polticas fiscales y monetarias, llamadas comnmente Keynesianas fueron desplegadas ampliamente con objeto de amortiguar o disminuir los ciclos econmicos y asegurar un razonable pleno empleo. Como garante de la paz y la tranquilidad interna se propugn hacia un compromiso de clase entre el capital y el trabajo. Los Estados tambin intervinieron activamente en la poltica industrial y pusieron en marcha pautas o normas de retribucin social al empleo mediante una variedad de sistemas de bienestar, tales como atencin a la salud, educacin, y otros semejantes. A esta forma de organizacin poltico-econmica comnmente se le conoce hoy como liberalismo confinado, para denotar cmo los procesos de mercado y empresariales, al igual que las actividades corporativas quedaron rodeadas por una red de restricciones polticas y sociales y un entorno en ocasiones limitante y en otras, conductor de la estrategia econmica e industrial. La planificacin dirigida por el Estado y en ocasiones las posesiones del mismo en sectores claves (acero, carbn, automviles, por ejemplo) fueron comunes. El liberalismo circunscrito produjo altas tasas de crecimiento econmico en los pases capitalistas adelantados durante los aos cincuenta y sesenta. Sin embargo, para gran parte del Tercer Mundo el liberalismo constreido represent una vana esperanza, y el subsecuente giro al neoliberalismo despus de los aos 80 produjo escaso cambio material en su empobrecida condicin. Por lo contrario, en los pases capitalistas avanzados las polticas distributivas (incluyendo cierto grado de integracin del poder sindical de la clase trabajadora y el apoyo en la negociacin colectiva), los controles a la libre movilizacin de los capitales (con algn grado de represin financiera particularmente a travs de controles al capital), expansin del gasto pblico y la formacin del Estado de bienestar, la activa intervencin del Estado en la economa y cierto grado de planificacin del desarrollo fueron de la mano con tasas de crecimiento relativamente altas. El ciclo de negocios fue controlado exitosamente mediante la aplicacin de polticas monetarias y fiscales Keynesianas. Una economa social y moral (en ocasiones apoyada en un fuerte sentimiento de identidad nacional) se impuls mediante las actividades de un Estado interventor. A finales de los aos sesenta el Estado benefactor empez a derrumbarse, tanto en las economas domsticas como en las internacionales. En todas partes se evidenciaron signos de una seria crisis de acumulacin de capital, desempleo e inflacin, aposentndose en una fase de estagflacin, esto es, de una continua condicin de inflacin combinada con un estancamiento o paralizacin
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econmica, la cual dur hasta bien avanzada la dcada de 1970. El liberalismo constreido que produjo altas tasas de crecimiento despus de 1945, al menos en los pases capitalistas avanzados, trmino evidentemente exhausto y no oper ms. El Welfare State o Sozialstaat era un trmino que todava no encontraba una adecuada versin cannica en lengua castellana, nos dira en 1960 Jos Medina Echavarra (1960: 134-135), profesor de la CEPAL. Al Estado benefactor podra definrsele como un Estado asistencial o Estado distribuidor. Ese mismo ao Gunnar Myrdal sealaba en su obra Beyond the Welfare State (1961: 18) que la idea misma de implantar, en el Estado capitalista, pacficamente y sin revolucin en realidad como sustitutivo de la revolucin polticas pblicas coordinadas, de consecuencias de tan gran alcance, llevaran a la economa de un pas a funcionar de acuerdo con los intereses de la mayora de todos los ciudadanos, lo cual constitua la idea esencial de la planificacin econmica en los Estados democrticos benefactores del mundo de Occidente. Y agregaba Myrdal: Durante medio siglo las crisis internacionales han figurado entre las fuerzas importantes que han contribuido a aumentar el volumen de la intervencin estatal en todos los pases, y que, por lo que respecta a lo futuro, no podemos ver ahora el fin de la serie de tales crisis (Myrdal, 1961: 37). En el Estado benefactor avanzado [la nacionalizacin ya no fue necesaria o siquiera deseable]. Los bancos privados, por ejemplo, [estaban] ahora estrechamente regulados por controles legislativos y administrativos, iniciados primordialmente para salvaguardar los intereses de los depositarios y de los asegurados, pero usados cada vez ms para servir a fines sociales ms amplios. Esas empresas [agrega Myrdal] cada vez participan ms en una cooperacin regular, tanto entre s mismas como con el banco central y el Ministerio de Hacienda, a fin de conservar el equilibrio en los mercados de dinero y de capital (Myrdal, 1961: 86). Adems, las reglamentaciones en gran escala y las empresas del Estado, a las cuales, en tiempo de crisis grave, haba que recurrir simplemente por el inters nacional, y en ocasiones para salvaguardar la supervivencia, [mismas que no podan ser dirigidas de manera muy diferente a cualquier otra empresa privada] familiarizaron a las personas con la idea de que esa intervencin es posible y debe coordinarse para que tenga xito. (Myrdal, 1961: 37. Las cursivas son mas). [Myrdal habra de concluir que en] el ltimo medio siglo, el Estado, en todos los pases ricos del mundo occidental, se [haba] convertido en un democrtico Estado benefactor, con promesas bastante explcitas de alcanzar las metas de desenvolvimiento econmico, de trabajo para todos, de igualdad
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de oportunidades para los jvenes, de seguridad social y de normas mnimas protegidas en lo que se refiere no slo a los ingresos, sino a alimentacin, vivienda, salud y educacin para las personas de todas las regiones y de todos los sectores sociales (Myrdal, 1961: 74. Las cursivas son mas). En su fase de transicin del desarrollo hacia el Estado benefactor democrtico ms perfecto, ello supondra un reforzamiento constante del Gobierno autnomo provincial y municipal y un crecimiento equilibrado de la infraestructura de organizaciones de intereses efectivos. Esto presupondra, a su vez, una participacin y un control ms intenso por parte de los ciudadanos. El Estado se limitara en general a dos cosas importantes y dejara el resto al Gobierno autnomo local y a la cooperacin y los convenios entre las organizaciones de la infraestructura (Myrdal, 1961: 104. Las cursivas son mas). En primer lugar, el Estado mantendra y reforzara varias estructuras polticas consagradas, fundamentales en el sentido literal de la palabra radicales y de carcter general, en campos como el comercio y el cambio internacionales, los impuestos, la legislacin del trabajo, el seguro social, la educacin, la salubridad y, naturalmente, la defensa. Adems, en la mayor parte de los pases indudablemente continuar administrando los ferrocarriles y teniendo la responsabilidad exclusiva de los servicios de correos, telgrafos y telfonos. En cooperacin con los municipios, poseer los servicios pblicos, o por lo menos los controlar estrechamente. El Estado puede o no hacerse cargo de los negocios de banca y seguros, y quizs hasta aumentar el nmero de industrias que manipula bajo su propia administracin (Myrdal, 1961: 104-105). Mediante esta poltica, el Estado organizara la comunidad nacional de acuerdo con la voluntad pblica como la determin el mandato del pueblo, y cambiara tambin las condiciones en que funciona el Gobierno autnomo local. Una parte importante de las reglas y [la] vigilancia respondern al deseo pblico de que las organizaciones de la infraestructura sean democrticamente gobernadas, abiertas y sometidas a controles satisfactorios de publicidad, como otros rganos de poltica pblica (Myrdal, 1961: 105). Burocracia, insignificantes reglamentaciones administrativas y en general un Estado intervencionista no seran el signum de nuestra visin de un Estado Benefactor democrtico ms perfecto. El Estado ha sido puesto de manera ms efectiva bajo el control democrtico del pueblo [y] no haremos la paz con la burocracia [concluira Myrdal] (Myrdal, 1961: 107. Las cursivas son mas). El tipo ideal de Estado social o de bienestar se apoyaba en los siguientes principios y pautas de accin: (i) Aplicacin de polticas econmicas keynesianas, que permitan un sostenido crecimiento econmico con pleno empleo;
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(ii) Acrecentamiento constante de la participacin pblico-estatal en la sociedad, ya sea para gestionar directamente algunos servicios y prestaciones necesarias para el bienestar general de una sociedad desarrollada, y/o para proporcionar una red que provea de los recursos econmicos a travs de un sistema impositivo progresivo, y (iii) Aparicin de un consenso bsico entre los principales sectores sociales y actores polticos en torno a la necesidad de mantener esta estructura de solidaridad institucional (el consenso social-democrtico). Por consiguiente, el papel del Estado es el de garante del bienestar general y de la justicia distributiva (Vallespn, en Arteta, et. al., 2003: 405 y 415.) En el caso de Amrica Latina, como seala Mara del Carmen Pardo, la intervencin del Estado ocurri en un contexto de transicin de sociedades tradicionales a modernas, dando como resultado una desarticulacin social que favoreci la centralidad del Estado, lo que a su vez propici que la economa y la poltica fueran procesos autnomos. As, en Amrica Latina aparecieron los Estados nacionales-populares y la participacin se tradujo en movilizacin-control a travs de arreglos corporativos que atentaron contra la representacin, pues en la versin latinoamericana del Estado de bienestar, ste intervino en actividades en las que el sector privado no poda hacerlo solo, entre otras razones por el carcter de bien colectivo de ciertos servicios, logrando que las polticas sociales no slo sirvieran para aumentar los niveles de bienestar de la poblacin, sino que ofrecieran servicios a cambio de apoyo y sostenimiento de la legitimidad de los sistemas polticos (Pardo, en Bizberg y Meyer, 2009: 137). Por su parte, el catedrtico de derecho administrativo brasileo Bandeira de Mello (2006: 18) concluye que: Hasta un cierto punto de la historia exista la ntida y correcta impresin de que los hombres eran aplastados por los poseedores del poder poltico. A partir de un cierto instante se empez a percibir que eran subyugados, sacrificados o abusados no solo por los poseedores del poder poltico, sino tambin por los que lo manejaban: los poseedores del poder econmico. Se incorpor entonces al ideario del Estado de Derecho el ideario social, surgiendo el Estado Social de Derecho, tambin conocido como Estado de Bienestar (Welfare State) y Estado-provisin. La enumeracin de derechos sociales aparece por primera vez en la historia constitucional en la Constitucin mexicana de 1917. (Las cursivas son mas). Hoy podemos hablar de derechos fundamentales de segunda y tercera generacin, para referirnos a los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales, que
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fueron desarrollados entre finales del siglo xix y a comienzos del xxi. Incorporados en la Declaracin de 1948, el Estado de Derecho pasa a una etapa superior, a un Estado Social de Derecho. De ah el surgimiento del constitucionalismo social frente a la exigencia de que los derechos sociales y econmicos, descritos en las normas constitucionales, sean realmente accesibles y disfrutables. Se demanda un Estado de Bienestar que implemente acciones, programas y estrategias, a fin de lograr que las personas los gocen de manera efectiva los derechos siguientes: Toda persona tiene derecho a la seguridad social y a obtener la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales; Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias; Toda persona tiene derecho a formar sindicatos para la defensa de sus intereses; Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a ella y a su familia salud, alimentacin, vestido, vivienda, asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; Toda persona tiene derecho a la salud fsica y mental; Durante la maternidad y la infancia toda persona tiene derecho a cuidados y asistencia especiales; Toda persona tiene derecho a la educacin en sus diversas modalidades, y La educacin primaria y secundaria es obligatoria y gratuita. La tercera generacin de derechos, surgida en la doctrina en los aos ochenta, se vincula con la solidaridad. Los unifica su incidencia en la vida de todos, a escala universal, por lo que precisan para su realizacin una serie de esfuerzos y cooperaciones en un nivel planetario. Normalmente incluyen derechos heterogneos, tales como el derecho a la paz, a la calidad de vida o a las garantas frente a la manipulacin gentica. Este grupo fue promovido para incentivar el progreso social y elevar el nivel de vida de todos los pueblos. Entre otros, destacan los relacionados con: El uso de los avances de las ciencias y la tecnologa; La solucin de los problemas alimenticios, demogrficos, educativos y ecolgicos; El ambiente; Los derechos del consumidor; El desarrollo que permita una vida digna, y El libre desarrollo de la personalidad. (http://es.wikipedia.org/Tres_generaciones_de_derechos_humanos). En suma, siguiendo a Sodaro (2004: 266-267), en lo que se refiere al Estado de Bienestar: En el siglo xx inici la marcha fnebre del laissez-faire en muchos pases en los que haba prevalecido este modelo econmico. Muchas democracias adoptaron
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ms o menos gradualmente el modelo de economa mixta y desarrollaron el Estado de Bienestar. En nuestros das no existen pases con una economa de laissez-faire pura y, en diversos grados, los gobiernos intervienen en todos los sistemas econmicos contemporneos, no slo en calidad de reguladores, sino tambin de proveedores y productores de una amplia oferta de servicios pblicos de todo tipo. muchos cientficos sociales y lderes polticos alegan que el Estado del bienestar democrtico, a pesar de todos sus defectos e insuficiencias, es el sistema ms estable y solidario de economa poltica que jams ha tenido la humanidad. Combina las libertades de la empresa privada con la seguridad de una red de garantas sociales que ha conseguido reducir significativamente la pobreza y la miseriahoy no existe ninguna alternativa superior y que difcilmente cabe imaginarla en el futuro. Ahora bien, tanto las grandes crisis econmicas del primer tercio del siglo xx como la fuerte desigualdad social que persista en muchas sociedades proveen una slida evidencia histrica en contra de la hiptesis que predice que un sistema econmico con escasa intervencin estatal es capaz de eliminar la pobreza y, con el tiempo, generar de una manera espontnea mayor igualdad social. (Las cursivas son mas). El marco constitucional Alessandro Groppali (1952: 120-123), profesor emrito de la Universidad de Miln, nos recuerda que tambin el fin constituye otro de los elementos del Estado. Precisamente el elemento teleolgico connatural y coesencial a l, en cuanto no puede concebirse, que una persona jurdica como es el Estado, no tenga un fin al cual aspirar en el desarrollo de su actividad. Fin supremo que debe tomarse como elemento formal del Estado, al expresar y caracterizar mejor su esencia ntima, el contenido de toda su actividad, imprimindole por s mismo la estructura fundamental, como la funcin imprime su sello sobre al rgano que la ejercita. De tal manera, las altas y supremas finalidades del Estado se manifiestan tambin con los fines ltimos de la tutela, del bienestar y del mejoramiento de la comunidad. Por ello, entre las finalidades complementarias a las esenciales y exclusivas del Estado debe mencionarse, sobre todo, las relaciones econmicas inherentes a la produccin y a la satisfaccin de la riqueza, las relaciones asistenciales y de elevacin de las clases ms necesitadas (proteccin de la maternidad y de la infancia, asistencia en las enfermedades, desocupacin involuntaria, vejez, etc.), as como los servicios pblicos para favorecer el desarrollo y el progreso de la vida social. Para la doctrina liberal el individuo se deba considerar en el centro de todo el orden jurdico cuya funcin exclusiva es la de garantizar la defensa de
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los derechos individuales contra toda forma de injerencia del Estado. [Para] la doctrina que nosotros propugnamos en el derecho del Estado soberano se armonizan los derechos de los ciudadanos en tanto cuanto los ejercitan en funcin del inters social (Groppali, 1952: 249). Corresponder a toda Constitucin expresar una concepcin fundamental del fin del Estado, concluye Groppali (1952: 120). En nuestro pas el texto constitucional expresa, en su artculo 3 la filosofa poltica que adoptaron los gobiernos emanados de la Revolucin iniciada en 1910 e incorpora los anhelos y reclamos sociales. Contiene todo un programa ideolgico, pues define conceptos como democracia, nacin y el sentido de lo social. En tal caso, a la democracia se le considera no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. Lo nacional atiende a la comprensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al aseguramiento de nuestra independencia econmica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura (Adalid, en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 1998: 19, 27, 35. Las cursivas son mas). Con respecto a los derechos sociales nuestra Ley fundamental se ocupa de stos en su artculo 4, por lo que se refiere a: los pueblos indgenas; el derecho a la proteccin a la salud (uno de los derechos sociales por antonomasia y una de las tareas fundamentales en trminos polticos y econmicos de los Estados democrticos contemporneos, que representa una de las claves del Estado de bienestar; la vivienda digna y decorosa; la igualdad jurdica de la mujer y el varn; la familia y su planificacin; el medio ambiente sano; y los derechos de los menores de edad para su desarrollo integral (Rabasa y Caballero, 1994: 46-50; Carbonell, en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 1998: 36-37. Las cursivas son mas). En su artculo 25 la Constitucin habr de incluir de manera explcita el concepto de la rectora econmica del Estado, atribuyndole a ste la responsabilidad de organizar y conducir el desarrollo nacional, mismo que ser integral y sustentable. Concepto que ha servido de gua a la activa intervencin del Estado en el desarrollo econmico de Mxico desde 1917 y para lo cual planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional. Como lo seala el propio texto constitucional el Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar al cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande el inters general. Asimismo, al desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social, los sectores pblico, social y privado, pero el sector pblico tendr de manera exclusiva las reas estratgicas que seala el Artculo 28 de la Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su
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caso se establezcan (Madrid Hurtado, Miguel de la, en Carbonell, Miguel 2000: 356. Las cursivas son mas). A lo anterior agrega Miguel de la Madrid (en Carbonell 2000: 356-358), en su comentario al artculo en cuestin: A esta tendencia de establecer en la ley fundamental las bases del rgimen econmico de cada nacin se la ha denominado el constitucionalismo social. Y [citando a Hermann Heller] de ah mismo ha surgido el concepto de Estado Social de Derecho, como una elaboracin o derivacin de la idea del Estado liberal de derecho. Frente a la crisis de la democracia en su versin liberal y a la inestabilidad econmica, se reclamaba dar al Estado de Derecho un contenido econmico y social [Por ello], todos los gobiernos se han visto obligados a atender la demanda social para actuar en tal forma que se regule o impulse el proceso econmico y se atienda los aspectos sociales derivados del mismo. [Agrega de la Madrid] An en la poca actual de revisin y cambio de la actividad econmica del Estado, cuando existe una tendencia a limitar su intervencin en este campo, se tiene que reconocer que hay responsabilidades indeclinables para la organizacin poltica de la sociedad: el cuidado de los equilibrios macroeconmicos, indispensables para el crecimiento sostenido y equilibrado de la economa, as como el impulso y la orientacin del desarrollo a mediano y largo plazos, la justa distribucin del ingreso, que no es posible obtener exclusivamente a travs de los mecanismos de mercado, las grandes obras de infraestructura, el arbitraje de los conflictos sociales, el ahora llamado desarrollo sustentable, que atiende con mayor nfasis el medio ambiente y el cuidado de los recursos naturales y, en forma creciente, la ineludible responsabilidad de los gobiernos de conducir las relaciones econmicas internacionales en beneficio del inters de cada pas. (Las cursivas son mas). La rectora del desarrollo nacional tambin debe fortalecer la soberana de la nacin y su rgimen democrtico, mediante el fomento del crecimiento econmico y el empleo, y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, y debe permitir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales [Adems], slo el gobierno federal, directamente o a travs de organismos dependientes de l, pueden tener la propiedad y el control de las reas estratgicas as definidas. Por ello, la estructura administrativa ms adecuada para asegurar la propiedad y el control exclusivo de las reas estratgicas es el organismo descentralizado. (Las cursivas son mas).
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Por lo que se refiere al Artculo 28 de nuestra carta fundamental, Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero (1994: 124) comentan que: La importancia de los energticos en la vida moderna es decisiva. Por eso, el petrleo, los carburos de hidrgeno y las energas elctrica y nuclear invariablemente deben ser explotadas y administradas por el Estado. Para tal efecto, el legislador constituyente puede fijar qu bienes pertenecen directamente a la nacin, y en nuestro caso: el Congreso sostuvo que aqulla tena el dominio directo sobre determinadas zonas, entre ellas el subsuelo, y por lo tanto, de todas las riquezas que encierra. Con fundamento en dicho principio, Mxico pudo reivindicar para s la riqueza petrolera, hasta entonces en manos de particulares en su mayora compaas extranjeras y [expropiar], por decreto de 18 de marzo de 1938, esa importante fuente de riqueza nacional. Asimismo volvi a la nacin la propiedad de todos los recursos mineros explotados anteriormente por sus dueos en beneficio propio, exclusivamente. (Las cursivas son mas.). Como lo establece el texto constitucional en su Artculo 27: Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarn concesiones ni contratos, ni subsistirn los que, en su caso, se hayan otorgado y la nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos, en los trminos que seale la ley reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la nacin generar, conducir, transformar y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico. En esta materia no se otorgarn concesiones a particulares y la nacin aprovechar los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines. Corresponde tambin a la nacin el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generacin de energa nuclear y la regulacin de sus aplicaciones en otros propsitos. El uso de la energa nuclear slo podr tener fines pacficos. (Rabasa y Caballero 1994: 112. Las cursivas son mas). Es pertinente recordar, siguiendo el comentario de Patio Manffer (en Carbonell 2000: 415), que la esencia del concepto reas estratgicas expresado en los artculos 25 y 28 de la Constitucin, debe interpretarse en el sentido de que el Constituyente mexicano quiso que fuera el Estado el que atendiera de manera exclusiva dichas reas de la economa, para garantizar que su manejo estuviera vinculado siempre con los objetivos fundamentales de la nacin mexicana en materia de desarrollo econmico y bienestar general. Es decir, ninguna de las reas calificadas como estratgicas por la Constitucin debera manejarse con criterios nicamente comerciales o empresariales,
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propios de la especulacin comercial. Si bien es cierto que el Estado busca asegurar la viabilidad econmica de las empresas de la nacin, ste no debe ser el nico criterio que rija su conducta como empresario. Al Estado le corresponde manejar los bienes de la nacin; por ejemplo, el petrleo y los dems hidrocarburos, la petroqumica bsica, la electricidad, etctera, con un criterio que busque apoyar y desarrollar la industria y la produccin nacionales, an cuando deba sacrificar para lograr dichos objetivos, algunos mrgenes de ganancia. El objetivo del Estado no est en lograr la mxima ganancia posible, sino en disear y manejar la estrategia nacional de desarrollo econmico en beneficio de todos los mexicanos. Este es el sentido del trmino mixta que se le ha dado a la economa mexicana, es decir, no comparte todos los principios de una economa liberal a ultranza, pero tampoco pretende ser una economa de corte socialista. En el correcto equilibrio de ambas posturas radica la sabidura de aquellos a quienes les corresponde organizar y dirigir la economa nacional. (Las cursivas son mas). Cabe mencionar que a partir de la reforma al Artculo 28 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 2 de marzo de 1995, dos actividades dejaron de formar parte de las reas estratgicas: las comunicaciones va satlite y los ferrocarriles. De conformidad con el propio texto de la reforma, ambas actividades pasaron a formar parte del las reas prioritarias sealadas en el Artculo 25 constitucional (Patio Manffer y Concha Cant, en Carbonell, 2000: 388). Volviendo al Artculo 28 de nuestra ley fundamental, Rabasa y Caballero (1994: 133) nos recuerdan que Mxico durante la Colonia estuvo sujeto, como las dems posesiones de la Corona Espaola, a un estricto sistema econmico caracterizado por monopolios y estancos, as como por una serie de restricciones a la importacin y exportacin de productos y por la prohibicin de realizar transacciones mercantiles con cualquier otra nacin que no fuera Espaa. Los resultados de esta poltica fueron desastrosos, ya que, bajo la presin de tal sistema, el desarrollo econmico fue extraordinariamente dbil y los pocos y malos provechos para el exclusivo beneficio de la monarqua. Con la Independencia, abiertos los puertos de Mxico al comercio exterior y eliminados paulatinamente los estancos, con un recto sentido liberal, el Constituyente de 1857 estableci en el Artculo 28 el principio de que en nuestra patria no habra monopolios ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria y slo se reconoceran los relativos a la acuacin de moneda, correos y concesiones de privilegios, por tiempo limitado, a inventores o perfeccionadores de alguna mejora. En ese orden de ideas, el Artculo 28 (Carbonell 2000: 385-386) de la Constitucin establece que en los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos, entre otros, los monopolios, las prcticas monoplicas y los estancos. Enseguida, aclara que no
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constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes reas estratgicas: correos, telgrafos y radiotelegrafa; petrleo y los dems hidrocarburos; petroqumica bsica; minerales radioactivos y generacin de energa nuclear; electricidad y las actividades que expresamente sealen las leyes. Asimismo, el Estado contar con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las reas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter prioritario donde, de acuerdo con las leyes participe por s o con los sectores social y privado. Adems, el Estado tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su administracin, correspondiendo al Presidente de la Repblica, con la aprobacin de la Cmara de Senadores o de la Comisin Permanente, en su caso, la designacin de las personas que habrn de conducir el banco. Con referencia a la condicin de autonoma cabe recordar que ya el artculo 3 constitucional, fraccin VII, la reconoce en su tercera enmienda a iniciativa del Presidente Jos Lpez Portillo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 9 de junio de 1980, en el caso de universidades e instituciones de educacin superior, las que dispondrn de facultades y responsabilidad para gobernarse a s mismas, en bien de los fines que le son propios. La autonoma de las universidades e institutos de enseanza superior implica tambin determinar sus propios planes y programas, el manejo interno de su personal acadmico y administrativo, de acuerdo con los principios que establece la Constitucin para los trabajadores en general, y la ley reglamentaria. Asimismo, supone la administracin de su patrimonio, o sea, de los recursos econmicos con que esas instituciones cuentan para el cumplimiento de sus facultades (Rabasa y Caballero 1994: 43; Melgar Adalid, en Carbonell 2000: 28-29). Por otra parte, como sealaran Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero (1994: 356) el auge de individualismo, el crecimiento de los grandes capitales y el surgimiento del liberalismo econmico, que sostena la no intervencin del Estado en las relaciones entre trabajadores y patrones, fueron tres causas que unidas condujeron a un rgimen de injusticia, pues los poseedores de los medios de produccin imponan a la mayora de desposedos de trabajo, medidas cada da ms arbitrarias. El derecho del trabajo apareci en Europa, precisamente como resultado de esa situacin, en los ltimos aos del siglo xix. En nuestro pas el derecho al trabajo es obra de la revolucin constitucionalista, si bien ya el Partido Liberal, dirigido por Ricardo Flores Magn, haba publicado en 1906 un manifiesto conteniendo un valiente y generoso programa a favor de una legislacin del trabajo (Rabasa y Caballero 1994: 357). Por consiguiente, en su comentario al Artculo 123 de nuestra ley fundamental Lastra (2000:11-13), considera que: La incorporacin de los derechos sociales en el texto de la Constitucin mexicana de 1917, es un mrito indiscutible de la Asamblea Constituyente de
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Quertaro. Nuestra Constitucin fue precursora de la concepcin nueva del hombre por el derecho. Adems, Como bien lo afirma Trueba Urbina contina Lastra en esta ocasin no fueron precisamente los juristas a quienes debemos la formulacin legislativa de los derechos econmicos y sociales, sino a diputados que venan del taller y de la fbrica, de las minas, del campo. Lastra tambin nos recuerda que: Con posterioridad a la nuestra, algunas Constituciones incluyeron progresivamente el aspecto social Sin embargo, Sergio Garca Ramrez considera a la Constitucin de 1917 como precursora en materia social. Pero cabe recordar que esto no fue gratuito: Los derechos sociales nacen en el caso de Mxico de los reclamos y exigencias del pueblo, despus de un movimiento armado, como lo fue la Revolucin de 1910, con un saldo trgico para los mexicanos, traducido en varios millones de muertos. No fueron una dacin graciosa por parte del Estado, sino una conquista de la clase trabajadora, frente al capital y al Estado liberal burgus, esto no debe ser olvidado (Las cursivas son mas). La intencin del legislador fue, desde sus orgenes, preservar, frente a una relacin jurdica desigual, la exigencia y prevalencia de una clase social econmicamente dbil y desvalida, partiendo de un mnimo de condiciones, intentando con ello, dignificar y elevar la condicin humana de los trabajadores, que les permitiera un nivel econmico decoroso y alternativas de vida con mejores oportunidades, para l y su familia, imponiendo limitaciones y restricciones al capital, para evitar abusos y desequilibrios sociales (Lastra, 2000: 17). Habitar una casa decorosa es condicin indispensable para lograr un nivel aceptable de vida, fundar una familia y procurar que sus miembros puedan desarrollarse en un medio favorable, opinan Rabasa y Caballero (1994: 361). De tal suerte, el Artculo 123 fraccin XII constitucional impuso la obligacin a los empresarios de proporcionar habitaciones cmodas e higinicas, para lo cual se dispuso la creacin de un fondo nacional de la vivienda, administrado por un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones. Para este efecto fue establecido en 1971 el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) (Lastra, 2000: 25; Rabasa y Caballero, 1994: 361. Las cursivas son mas). En cuanto a la seguridad social, Rabasa y Caballero (1994: 363) le sealan por objeto proteger al trabajador y su familia contra la enfermedad, la muerte, la miseria, as como capacitarlo para su trabajo. En efecto, el propio texto constitucional establece en la fraccin XXIX del Artculo 123 que: Es de utilidad pblica la Ley del Seguro Social, y ella comprende los seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades
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y accidentes, de servicios de guardera y cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar de los trabajadores, campesinos no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares. Y para tales efectos, la ley reglamentaria del citado ordenamiento, publicada el 19 de enero de 1943, dispuso la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social. Ahora bien, con respecto a los trabajadores al servicio del Estado Lastra (en Carbonell, 2000: 36-37) comenta (citando a De la Cueva) que habran de permanecer mucho tiempo expulsados del derecho del trabajo. No obstante que la Ley Federal del Trabajo de 1931, en su Artculo 2 prevena que las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirn por las leyes del servicio civil. Tal circunstancia no ocurrira sino hasta que el Presidente Abelardo L. Rodrguez expidi un acuerdo administrativo sobre organizacin y funcionamiento del servicio civil, publicado el 12 de abril de 1934. No fue sino hasta el 5 de diciembre de 1938 cuando el Presidente Crdenas, a travs de una iniciativa de ley, determin que: la relacin jurdica entre el Estado y sus servidores sera una relacin de trabajo. La expedicin del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado provoc la derogacin del Artculo 2 de la Ley Federal del Trabajo de 1931. Diez aos despus, el 4 de abril de 1941 el Presidente Manuel vila Camacho sin modificar los principios fundamentalespromulg un nuevo estatuto. Tanto el estatuto de 1938, expedido por el Presidente Crdenas, como el de 1941establecieron las bases y principios esenciales en los que se sustentaran las relaciones de trabajo de los empleados al servicio del Estado...Correspondi al Presidente Adolfo Lpez Mateos, enviar al Poder Legislativo, en 1959, un proyecto para adicionar el Artculo 123 con un apartado Bsiendo aprobado en 1960. Tres aos despus, en diciembre de 1963, sera aprobada la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 del mismo mes. En este contexto, la seguridad social de los servidores pblicos est a cargo de un organismo especfico, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), normado por la respectiva ley orgnica. Adems, se cre un fondo nacional para la vivienda con el fin de proporcionar sta a los empleados pblicos. De modo similar se estableci para los miembros de las fuerzas armadas. Tales disposiciones corren paralelas a la que cre el INFONAVIT, encargado como ya se mencion de facilitar habitacin a los trabajadores, cuyo rgimen jurdico se rige por el apartado de la Constitucin (Rabasa y Caballero, en H. Cmara de Diputados, 1994: 364). Para los propsitos del presente estudio es pertinente recordar que al principio de la vigencia constitucional tan slo existan las secretaras de Estado y los departamentos administrativos, y a mediados de los aos veinte surgi la descentralizacin administrativa (Gonzlez Oropeza, en Carbonell, 2000: 342. Las cursivas son mas). En efecto, el texto constitucional de 1917 establece en su origen lo siguiente: Artculo 90.- Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin habr
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el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los negocios que habrn de estar a cargo de cada secretara. Congruente con lo anterior, durante la presidencia de Venustiano Carranza el Congreso decret la Ley de Secretaras de Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1917, la cual en su Artculo 1. estableci que Para el despacho de los negocios de orden administrativo de la Federacin, [habra] siete Secretaras de Estado y cinco Departamentos. Comentando el Artculo 90 constitucional, Rabasa y Caballero (1994: 253) sealan: Que de acuerdo con la ms moderna doctrina administrativa y dada la constante creacin de los entes que no constituyen secretaras de Estado, la administracin pblica se divide en centralizada (secretaras de Estado y departamentos administrativos) y sector paraestatal (organismos descentralizados y de participacin estatal). Estos ltimos no previstos por los constituyentes del 1917 lo que resulta explicable en la poca carecan de base constitucional que los sustentar, no obstante su importancia y constante proliferacin. De esta suerte, en la Exposicin de Motivos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica que entrara en vigor el 1. de enero de 1977 se menciona que: Los ltimos diez lustros han testimoniado el aumento constante de la administracin paraestatal. En nuestros das, ms de la mitad del Presupuesto de Egresos de la Federacin se canaliza a travs de este tipo de entidades cuyos mecanismos de coordinacin y control se encuentran dispersos en diferentes disposiciones legales. [Por consiguiente] Se establecen los mecanismos por medio de los cuales las entidades paraestatales que cuentan con personalidad jurdica y patrimonio propios, habrn de coordinar sus acciones con el resto de las dependencias del Ejecutivo, a fin de conseguir una mayor coherencia en sus acciones y evitar desperdicios y contradicciones. La nueva Ley dispuso en su Ttulo Primero, De la Administracin Pblica Federal, Artculo 1. que la misma establece las bases de organizacin de la Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal. Estando esta ltima compuesta por los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. (Las cursivas son mas) A posteriori, por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 21 de abril de 1981, el Artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos qued en los trminos del texto vigente, a saber:
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La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. (Las cursivas son mas). Las instituciones del nacionalismo revolucionario En sus Charlas de caf conVenustiano Carranza, Alejandro Carrillo Castro (2009: 45) pone en boca del Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista el convencimiento de que la respuesta a los males ancestrales de nuestro pas deba fincarse en la creacin y el respeto a las instituciones establecidas con base en nuestra Constitucin poltica. Como seala Carrillo Castro, don Venustiano Carranza saba cules eran los puntos neurlgicos que le permitiran, primero desestabilizar y combatir exitosamente aquella injusta estructura poltico-administrativa y, posteriormente, promover las reformas jurdicas que trataran de cambiar radicalmente aquel estado de cosas, ya en el plano social y econmico, y no slo en el estrictamente militar que se viva en ese momento (Carrillo, 2009: 51-52. Las cursivas son mas). Consecuente a lo anterior, contina Carrillo Castro (2009: 60-61, 63-64), Carranza declarara, en el Saln de Cabildos del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, el 24 de septiembre de 1913, que: una vez terminada la lucha armada a que convoca el Plan de Guadalupe, tendr que principiar formidable y majestuosa la lucha social, la lucha de clases, queramos o no queramos nosotros mismos y opnganse las fuerzas que se opongan, porque las nuevas ideas sociales tendrn que imponerse en nuestras masas; y no slo es repartir las tierrasno es el sufragio efectivoes establecer la justicia, es buscar la igualdad, es la desaparicin de los poderosos para establecer el equilibrio de la conciencia nacional Y tambin adquiri un importante compromisocuando dijo: Cambiaremos todo el actual sistema bancario, evitando el inmoral monopolio de las empresas particulares que han absorbido por cientos de aos todas las riquezas pblicas y privadas de MxicoAl triunfo de la Revolucin se establecer el banco nico, el banco del Estado, logrndose, de ser posible, la desaparicin de toda institucin bancaria que no sea controlada por el gobierno. [Agregando que] sin progreso material ni social; el pueblo se encontr esos treinta aos sin escuelas, sin higiene, sin alimentacin y, lo que es peor, sin libertadLos peridicos diarios engaaban constantemente al pblico hablndole de los progresos educativos, del crdito de la repblica, de la consolidacin de
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nuestra moneda, de nuestra balanza burstil con los mercados extranjeros, de nuestras vas de comunicacin. Concluira Carranza: Tendremos que removerlo todo. Crear una nueva Constitucin cuya accin benfica sobre las masas, nadie ni nada, pueda evitar. Por consiguiente, Venustiano Carranza se ocup de la necesidad del cambio social, para lo cual se tendran que llevar a cabo todas las reformas que reclaman las necesidades actuales de la nacin, para su progreso y bienestar, y para asegurar as la paz, sobre slidas bases. (Carranza, en Barrn, 2009: 196-197. Las cursivas son mas). Congruente a lo anterior, Carranza emiti las Adiciones al Plan de Guadalupe, en Veracruz, el 12 de diciembre de 1914, decretando en su artculo 2. que el Primer Jefe de la Revolucin y Encargado del Poder Ejecutivo expedira y pondra en vigor, durante la lucha, todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas a dar satisfaccin a las necesidades econmicas, sociales y polticas del pas, efectuando las reformas que la opinin exige como indispensables para restablecer el rgimen que garantice la igualdad de los mexicanos entre s (Gonzlez Ramrez, 1954: 162. Las cursivas son mas). En sntesis, como resultado de la primera revolucin social del siglo xx, la Constitucin promulgada el 5 de febrero de 1917 consign en su texto la primera declaracin de derechos sociales de la historia. De tal suerte, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos declara y protege las garantas sociales, esto es, el derecho que tienen todos los hombres para llevar una existencia digna y el deber del Estado de asegurar que as sea, adems de la rectora del Estado en materia econmica, y el establecimiento de las instituciones que habrn de realizarlas (H. Cmara de Diputados, LV Legislatura, 1994: 22-23: Las cursivas son mas). Bibliografa Aristegui, Carmen y Trabulsi, Ricardo (2009), Transicin. Conversaciones y retratos de lo que se hizo y se dej de hacer por la democracia en Mxico, Mxico, Editorial Grijalbo. Auditora Superior de la Federacin-Honorable Cmara de Diputados, LIX Legislatura (s/f), 1824-2004: 180 aos de rendicin de cuentas y fiscalizacin en Mxico. Mxico, Auditora Superior de la Federacin. Bandeira de Mello (2006), Curso de Derecho Administrativo, Mxico, Editorial PorraUniversidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Serie Doctrina Jurdica, No. 281. Barrn, Luis (2009), Carranza. El ltimo reformista porfiriano. Mxico, TusQuets Editores, Tiempo de Memoria, 200 Aos Independencia, 100 Aos Revolucin, citando a Juan Barragn Rodrguez (1985-1986), Historia del ejrcito y de la Revolucin constitucionalista, 3 Vols., Mxico, INEHRM.
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Captulo VII NACIONALISMO REVOLUCIONARIO Y ADMINISTRACIN PARAESTATAL Venustiano Carranza (1914-1920)
Consciente de que exista la necesidad de impulsar una nueva estructura social,
ms justa y equitativa, el Presidente Venustiano Carranza consideraba al Estado indispensable para alcanzar el desarrollo de una sociedad donde el individuo estuviera en primer lugar. La proteccin de la libertad humana en todas las manifestaciones que de ella derivan, tendra que basarse en un Estado vigoroso. (Secretara del Patrimonio Nacional-Secretara de la Presidencia, 1976: 31). De tal manera, el artculo 3 de las adiciones al Plan de Guadalupe, del 12 de diciembre de 1914 (vase Jess Silva Herzog, 1960: 166), facultaba al Primer Jefe para efectuar expropiaciones por causa de utilidad pblica para el reparto de tierras, fundar pueblos y dems servicios pblicos, lo que transformaba notablemente, en este campo, la idea del Estado neutral. Respecto a esta nueva posicin, el 30 de agosto de 1913, el Primer Jefe haba declarado en Hermosillo: el Plan de Guadalupe [dira Carranza] no encierra ninguna utopa, ni ninguna cosa irrealizable, ni promesas bastardas con intencin de no cumplirlasLas nuevas ideas sociales tendrn que imponerse en nuestras masas, y no es slo repartir tierras, no es el sufragio efectivo, no es abrir ms escuelas, no es construir dorados edificios, no es igualar y repartir las riquezas nacionales, es algo ms grande y sagrado, es establecer la justicia, es buscar la igualdad, es la desaparicin de los poderosos para establecer el equilibrio de la conciencia nacional. (Secretara del Patrimonio Nacional-Secretara de la Presidencia, 1976: 31). Al iniciarse el Congreso Constituyente de Quertaro, a fines de 1916, se incluyeron en el cuerpo de la Constitucin las reformas que l haba concebido durante la lucha revolucionaria. De esta manera, el Estado fuerte, obtendra de los principios constitucionales su fortaleza y capacidad para asumir su funcin rectora del proceso socio-econmico. (Secretara del Patrimonio Nacional/Secretara de la Presidencia, 1976: 28). Durante la gestin de Venustiano Carranza el control de la economa fue una tarea muy difcil. El gobierno hubo de enfrentar varios problemas de cuya solucin dependa la tranquilidad econmica del pas y su futuro desarrollo: la estabilizacin de la moneda y el crdito, y el desarrollo industrial retomando el dominio nacional del petrleo y la
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minera que se encontraban en manos de empresarios extranjeros. El primer paso fue dado con el fin de evitar que los bancos se ampararan bajo su bandera extranjera con graves perjuicios para el pas. Asimismo, del problema ocasionado por la emisin indiscriminada de papel moneda por los diversos grupos de la lucha revolucionaria. Por consiguiente, el rgimen carrancista cre una Comisin Monetaria la cual sera uno de los antecedentes del Banco nico de Emisin. El gobierno de don Venustiano Carranza (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 274275) se enfrent a serios problemas de financiamiento, sin embargo pudo dar cierto impulso a la industria nacional a travs de medios indirectos como la ampliacin de las redes ferroviarias, el establecimiento de nuevos caminos y el aumento del poder adquisitivo de la poblacin por medio de la consolidacin monetaria. Por el lado de la poltica internacional, se exiga la atencin de otros problemas, en que las relaciones con Estados Unidos constituan uno de los ms importantes: Debido al estallido del movimiento revolucionario, la situacin de privilegio de que el extranjero gozaba durante el porfiriato se vio seriamente trastornado, adems de que la reglamentacin de la propiedad establecida por la nueva Constitucin afectaba seriamente los intereses extranjeros en Mxico, lo que sirvi de pretexto al gobierno estadounidense para tomar cartas en el asunto con la bandera de la proteccin a sus nacionales en el territorio mexicano. Al respecto vale reproducir el siguiente Decreto: lo relativo a la explotacin del petrleo: DECRETO SOBRE TERRENOS PETROLFEROS Considerando, 1 Que la mayor parte de los terrenos petrolferos pertenecientes al territorio de este Estado [Veracruz] ha sido vendida o dada en arrendamiento en forma desastrosa para los dueos, aportando beneficios enormes solamente a los arrendatarios, abogados, litigantes, ingenieros y notarios que han intervenido en estos contratos, muchos de ellos verdaderamente leoninos. Considerando, 2 Que casi en su totalidad todos esos terrenos explotados por compaas extranjeras que no se resignan a sufrir en sus intereses, cuando la Patria mexicana atraviesa por etapas dolorosas, sin tomar en consideracin que ya que nuestro prdigo suelo se presta para que los especuladores improvisen fortunas fabulosas, justo es que cuando el pas pasa por perodos de crisis los extranjeros deben soportar los mismos perjuicios que los nacionales. Considerando, 3 Que nuestra lucha actual ha puesto de manifiesto la amenaza para la Nacin que viene a constituir el predominio de los capitales extranjeros en determinada zona, al grado de solicitar sus poseedores el apoyo de fuerzas armadas extraas, dizque para venir a defender intereses que ms de una vez,
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si bien representan grandes sumas en manos de los actuales propietarios, lo que el vendedor mexicano recibi por ellos es verdaderamente insignificante. Considerando, por ltimo, Que todo el progreso nacional debe tener la imprescindible condicin de ser benfico para los nativos y jams peligroso para nuestra integridad, he tenido a bien, mientras las circunstancias permiten la expedicin de leyes propias para salvaguardar los intereses del pas, decretar lo que sigue: Art. 1: Para todo contrato de arrendamiento, enajenacin, cesin, hipoteca u otro gravamen cualquiera sobre terrenos en los cantones deMinatitln [entre otros], los contratantes se servirn recabar de este Supremo Gobierno la autorizacin respectiva. Art. 2: Sin la autorizacin a que se refiere el artculo anterior, no podr ser vlido ninguno de los actos que comprometan a los expresados terrenos, ni tampoco podrn ser registrados los contratos que con ellos se relacionen. Art. 3: Los que burlando las presentes disposiciones hicieren algn contrato clandestino sern castigados con la decomisacin de los terrenos que trataren de comprometer. Dado en el Palacio de Tuxpan, a los 3 das el mes de agosto de 1914. El Gobernador y Comandante Militar del Estado, General Cndido Aguilar. El Secretario General de Gobierno, General Heriberto Jara. (Gonzlez Ramrez, 1954: 166-167). En tales circunstancias, Carranza present al pueblo mexicano en el mensaje al Congreso de septiembre de 1918 las bases de su doctrina en materia de poltica exterior, y dej sentado que: todos los pases son iguales y deben respetar mutua y escrupulosamente sus instituciones, sus leyes y su soberananingn pas debe intervenir en ninguna forma y por ningn motivo en los asuntos interiores de otro, sometindose estrictamente y sin excepcin al principio universal de la NO INTERVENCIN (Las cursivas son mas). lvaro Obregn (1920-1924) Las elecciones de julio de 1920 dieron el triunfo al General lvaro Obregn, quien prometi revitalizar la revolucin a travs del reparto de tierras y de un aumento en la direccin estatal de la sociedad. Otorg proteccin al capital y a la iniciativa privada, estimulndolos cuando fue necesario y garantiz los derechos de los trabajadores sin atentar contra el capital.
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Por consiguiente, propondra un apoyo franco a: todas las actividades humanas que se desarrollen en nuestro territorio en beneficio de la riqueza privada y pblica: industriales, comerciales, avcolas, estimulndolas y protegindolas siempre, con el estudio cuidadoso de las leyes arancelarias y siempre tendiendo a convertirnos en un pas exportador (Las cursivas son mas). Para Obregn era claro el porqu haba que tomar estas medidas que caracterizaban la nueva actitud del Estado: Si nosotros no damos garantas al capital, si lo hostilizamos, si no le damos las facilidades que necesita para el desarrollo de nuestros recursos naturales, dentro de las limitaciones que mas leyes le marcan, el capital permanecer dentro de las cajas o fuera de nuestras fronteras y entonces nuestros trabajadores tendrn que seguir saliendo del pas en peregrinaciones hambrientas, para ir a buscar el pan a otros pases donde el capital tenga las garantas que aqu no puede encontrar. Obregn continu la obra del gobierno respecto a la ampliacin de la red ferrocarrilera y la infraestructura de irrigacin, construyendo numerosas vas auxiliares en los Ferrocarriles Nacionales de Mxico y algunas otras de la red. Adems se concluyeron obras de riego en beneficio de los agricultores. La nueva misin del Estado en el campo de la economa comenz a estructurarse en esta poca, al abordar renglones de la produccin industrial, que resultaran de la mayor trascendencia: Entre las obras materiales deben mencionarse: la construccin del edificio para la planta nacional de cido sulfrico, que est ya terminada y en va de produccin; [y] la del edificio para la planta de trinitrotolueno El gobierno de Obregn desempeo tambin un papel de importancia con respecto al petrleo, cuya reivindicacin para sustentar el desarrollo nacional provoc numerosos problemas y presiones del extranjero. Sin embargo, el Estado sostuvo una actitud prudente y firme. Al respecto Obregn informara ante el Congreso de la Unin en 1921: En torno a la cuestin del petrleo se agitan grandes problemas de carcter interno e internacional, que han de tener no poca resonancia en la marcha futura del pas. Por un lado el principio de autonoma nacional que la revolucin proclam como indispensable para incorporar al progreso todas las fuerzas vivas y todos los elementos de riqueza de la Repblica; y, por otra parte, los intereses de los dueos de fundos petroleros que se oponen a la aplicacin del artculo 27 constitucional. (Secretara del Patrimonio Nacional/Secretara de la Presidencia, 1976: 33-36).
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Finalmente, el 1 de febrero de 1924 se firmaron los tratados de Bucareli con el gobierno de Estados Unidos, en que el gobierno mexicano reconoca el derecho de los ciudadanos estadounidenses a hacer reclamaciones por los daos sufridos durante la Revolucin, adems se comprometa a no hacer retroactivo el artculo 27 de la Constitucin y garantizaba tanto los intereses de las compaas petroleras estadounidenses, como el pago de una indemnizacin por medio de bonos de las expropiaciones de tierras que se hicieran sin exceder de un lmite determinado. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 280). Tambin se trat de resolver, entre los problemas ms apremiantes, las reivindicaciones agrarias, para lo cual, afectando lo menos posible los intereses latifundistas, Obregn sostuvo que deba irse creando la pequea propiedad agrcola, slo con los excedentes de los latifundios para evitar un desequilibrio econmico. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 278). Por lo que se refiere a la necesaria organizacin del sistema financiero hubo de atender la restauracin del crdito interno y exterior: Obregn devolvi los bancos que haban sido incautados por el gobierno carrancista, pero ya no tendran carcter emisor. Se cre la Comisin Nacional Bancaria para vigilar el funcionamiento de las instituciones crediticias y su cumplimiento con las reglamentaciones legales. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 279). Plutarco Elas Calles (1924-1928) Pocos campos escapan al cuidado del gobierno de Calles, que sienta bases para la conformacin moderna del Estado (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 37). Uno de los principales objetivos que se plante el general Calles al llegar a la Presidencia de la Repblica fue la consolidacin del Estado mexicano, por lo que toda su gestin fue el establecimiento de bases firmes que hicieran posible su institucionalizacin (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 281). El Banco de Mxico, fundado en 1925, marc una nueva poca de la actividad estatal en la esfera de la economa. Esta institucin puso fin al caos monetario, lo que permiti la estabilidad del sistema financiero. Adems, por ser un factor de saneamiento econmico sirvi de apoyo a las actividades productivas. Como advierte Campero Villalpando: A partir de este momento el Estado mexicano incursiona en la gestin econmica directa, en la actividad bancaria creado una serie de instituciones de crdito como son Nacional Financiera, S.A., los Bancos Nacional de Crdito Agrcola, el Nacional de Crdito Ejidal y el Banco Nacional Hipotecario
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Urbano y de Obras Pblicas. (Campero Villalpando, s/f, H. Tribunal Superior de Justicia14). En efecto, un ao despus se estableci el Banco Nacional de Crdito Agrcola para financiar al ejidatario y al pequeo propietario, mediante la aportacin de recursos del gobierno federal. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 37). Asimismo, buscaba que los industriales del pas fueran ms eficaces y el gobierno proporcionara los estmulos para lograrlo. Sin embargo, el Presidente Calles consideraba absurdo que se defendiera a la industria nacional pidiendo al gobierno elevar las tarifas aduanales o rebajar los jornales. Ante ello respondera que: Una industria debe ser eficiente o pierde su razn de ser. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 36). Por lo que se refiere al rgimen fiscal, se pronunci por hacer que los impuestos dejen de ser meras fuentes arbitrarias para el fisco y se conviertan en auxiliares de la economa nacional. Para tal efecto, deberan coincidir el plan de impuestos con un plan general de desarrollo econmico de la Repblica. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 39. Las cursivas son mas). Con esto se aprecia claramente la visin de un nuevo Estado y el Presidente Calles expresara que: Se abandonaba as la gestin pasiva de los ingresos como elemento destinado nicamente a cubrir los servicios pblicos rutinarios para adoptar una conducta de inversin eficaz de parte de ellos en obras de desarrollo econmico, consideradas de fundamental e inmediata importancia para el bienestar del pas (las cursivas son mas). Desde el gobierno de Calles, el Estado mexicano ejerci un papel clave en la economa mediante el gasto pblico federal en obras bsicas de infraestructura, y ampli su participacin en la produccin de bienes y servicios bsicos para el desarrollo industrial por conducto de los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 303. Las cursivas son mas). En resumen, la Revolucin es el marco de referencia absoluta del nuevo Estado, que Calles afirm y sirvi de base en los gobiernos posteriores (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 38. Las cursivas son mas). Abelardo L. Rodrguez (1932-1934) Cuando el General Rodrguez lleg al poder se planteaban varias formas acerca de cmo salir de la depresin y superar las condiciones que impona el sistema capitalista
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internacional. El Presidente Rodrguez tom diversas medidas a partir de septiembre de 1932, en que ocupa la Presidencia. Entre otras, crea la Secretara de Economa Nacional que habra de llevar a cabo la planificacin estatal, encargada de reforzar el avance de la participacin del Estado. Al respecto declarara: La intervencin estatal, una de las ms debatidas instituciones modernas, se ha impuesto a s misma gradual y firmemente en todos los pases. El Estado moderno ha abandonado su conformacin puramente poltica con el fin de intervenir decididamente en la vida econmica colectiva. Con el fin de conseguir esto [el Estado], ha transformado su organizacin estructural y creado agencias especializadas para una mejor divisin del trabajo (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 41. Las cursivas son mas). En ese orden de ideas se propondra: facilitar la accin del Estado para lograr la socializacin de la energa elctrica, que ser una de las bases en que descanse la estructura econmica del futuro. Otros pases de mayor tradicin en cuanto al manejo de servicios pblicos, abordaron el problema desde hace tiempo y es muy interesante citar la reciente actuacin del gobierno de los Estados Unidos, interviniendo de la manera ms enrgica en el funcionamiento de esta industria, por considerar la energa elctrica un factor de enorme trascendencia para la economa del pas, que el gobierno no puede abandonar a la iniciativa privada (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 41-42. Las cursivas son mas). Un ao ms tarde se anunci la solucin del problema, misma que inclua la facultad para crear la Comisin Federal de Electricidad (hecho que consum el Presidente Crdenas en 1937. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 42). El Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, S.A. se constituy el 20 de febrero de 1933 (Secretara de la Presidencia, 1974:195), el cual posteriormente mediante Decreto del 23 de diciembre de 1966 cambiara su denominacin por la de Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.A. Ese mismo ao (1933), se estableci la Nacional Financiera, S.A., mediante escritura constitutiva del 30 de junio y por Decreto del 27 de diciembre. Entre sus propsitos estara el de auxiliar de las instituciones de crdito, estimular y encauzar la inversin de capitales en la organizacin y ampliacin de empresas, as como en operaciones burstiles, para lograr la creacin de un verdadero mercado nacional de valores, adems de vigilar y dirigir el funcionamiento de las bolsas (Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, 1947: 344 y 1949: 646).
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Tambin es digno de mencin, por la trascendencia que ha tenido para la cultura del pas, la creacin del Fondo de Cultura Econmica, fideicomiso del Gobierno Federal, el 3 de septiembre de 1934. El Fondo es el instrumento ms importante del Estado mexicano para coadyuvar a satisfacer los requerimientos de libros cientficos, tcnicos y de difusin del pensamiento (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 42). Por reforma de la Ley Minera de 1930, promovida por iniciativa presidencial el 28 de agosto de 1934, se dio origen a la Comisin de Fomento Minero. [(Diario Oficial de la Federacin, 31-VIII-1934). (Secretara de la Presidencia, 1974:229)]. Contando con la aprobacin de las Secretaras de Relaciones Exteriores y de Comunicaciones y Obras Pblicas, fue constituida Aeronaves de Mxico, S.A., el 7 de noviembre de 1934, a la cual habra de fusionarse en 1953 Lneas Asociadas Mexicanas, S.A. Lzaro Crdenas (1934-1940) Desde un principio, al rendir protesta como candidato del Partido Nacional Revolucionario (PNR) a la Presidencia de la Repblica, Lzaro Crdenas enunci las razones por las cuales solicitara el voto de los ciudadanos. En esa ocasin se pronunci a favor de una lucha: Para que el desenvolvimiento de la economa nacional se efectu bajo la direccin del Estado y, bajo este control, se encause el juego de todas las fuerzas econmicas, para conseguir orientarlas hacia la ms completa solucin de las necesidades nacionales. delineadas sus tendencias hacia el exacto cumplimiento del programa del Plan Sexenal (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 48. Las cursivas son mas). El Primer Plan Sexenal (1934-1940) propuso metas en educacin, obras pblicas y comunicaciones, y an realizaciones especficas ao por ao y constituy el primer intento sistemtico de racionalizar las tareas del gobierno. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 303). En consecuencia, el nuevo papel que el Estado asumi en este periodo se vislumbr en la declaracin del general Crdenas al tomar posesin de su cargo, el 30 de noviembre de 1934: El gobierno ha fundado instituciones nacionales para atender las necesidades que no pudo ni quiso atender la iniciativa privada. Adems de los recursos con que ahora cuentan, habr de concedrseles cada vez mayores; para que se aprovechen hasta su mximo, las instituciones nacionales establecern mayor contacto con el Banco de Mxico, para que en ste encuentren mayor apoyo, y que juntos, y estrechamente unidos, realicen con una nocin clara su carcter de instituciones nacionales y estatales, los planes de promocin trazados
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por el Estado, siempre con vista al inters nacional de pas. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 56. Las cursivas son mas). En esa misma ocasin habra tambin de trazar los lineamientos para un Servicio Civil, en cuanto complemento al requisito esencial de la competencia, pues se trata con ello de crear un grupo de trabajadores organizados y responsables por su preparacin, de la eficacia, de la rapidez y de la honestidad con que los negocios pblicos deben despacharse. (Crdenas Lzaro, 1934. Las cursivas son mas). Un ao antes de concluir su administracin, el Presidente Lzaro Crdenas sealara: Mi gobierno, al iniciar su administracin, se encontr dentro de los trminos contradictorios de un dilema ineludible, constituyendo uno de sus extremos la subordinacin de todo programa de mejoramiento social a la conservacin de la riqueza organizada, solucin preferida por las clases conservadoras que cerrando los ojos a la miseria y a las necesidades del pueblo han permitido un inters lucrativo individualista. El otro extremo, exigiendo el cumplimiento del programa impuesto por la revolucin, consiste en dirigir la economa del pas en el sentido de los intereses del mayor nmero de sus habitantes (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 48-49. Las cursivas son mas). Cuando Crdenas asumi la Presidencia se encontraban vigentes los acuerdos CallesMorrow que concedan a las empresas petroleras estadounidenses una serie de privilegios para la explotacin del hidrocarburo y limitaban la injerencia del gobierno en sus actividades. Adems, las empresas ejercan un control absoluto de los trabajadores mediante un sindicato afecto a las mismas. Para contrarrestar esta situacin se form el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la Repblica Mexicana, incorporado a la CTM. A partir de ese momento: Se iniciaron una serie de conflictos entre las empresas y el nuevo sindicato por las demandas salariales de los trabajadores, las empresas se negaron a cumplir con el fallo de la Junta de Conciliacin y Arbitraje y apelaron a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Adems, iniciaron una campaa contra el gobierno y contrataron grupos armados para enfrentarse a los trabajadores sindicalizados. La Suprema Corte ratific el fallo de la Junta de Conciliacin y Arbitraje y, ante la intransigencia de las compaas petroleras, Crdenas tom cartas en el asunto, con una decisin drstica: el 18 de marzo de 1938 declar la expropiacin de la industria petrolera, con el respaldo popularPero los gobiernos de los pases afectados [desataron] una fuerte presin econmica y poltica. Las presiones internas provinieron de... los elementos derechistas ms tradicionales Pero la oposicin ms seria provino de ciertos sectores dentro del grupo en el poder. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 294-295). Como acto final de Crdenas en el asunto petrolero, el gobierno constituy el Consejo de Administracin del Petrleo, despus Petrleos Nacionales y finalmente Petrleos
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Mexicanos. En el otro gran campo de los recursos energticos, Crdenas cre la Comisin Federal de Electricidad, destinada a desplazar gradualmente a las compaas extranjeras. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 295). En el curso del sexenio del Presidente Crdenas se crearon el Banco Nacional de Crdito Ejidal (1935), Almacenes Nacionales de Depsito (1936), el Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial (1937), Banco Nacional de Crdito Popular, y el Banco Nacional de Comercio Exterior (1937) (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 294). Haba una creciente intervencin del Estado en la economa, diversificando sus actividades a tal grado que se pusieron en prctica empresas u organismos para controlar aspectos de la produccin o sectores claves de la economa, como ocurri en 1935 en que, ante el problema suscitado por la escasez de papel destinado a toda clase de publicaciones y con la finalidad de regular su precio, se constituy la Compaa Productora e Importadora de Papel, S.A., con participacin directa del gobierno federal. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 56). Tambin el desarrollo de las vas de comunicacin tuvo un fuerte impulso. La infraestructura bsica de los transportes se reflejara en beneficios concretos en la dcada de 1940. Se establecieron empresas como Lneas Frreas de Mxico, S.A., en 1935, que se dedic a construir cuatro vas frreas financiadas por el gobierno, independientemente de las actividades que desempeaba la Secretara de Comunicaciones. Al enfrentar los problemas que existan en los ferrocarriles el gobierno se decidi a expropiarlos. En 1937 sealaba: los motivos que determinaron la expropiacin de los bienes de la empresa privada de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, en la que el propio gobierno representaba la mayora de sus acciones. Son plenamente comprendidas por la Representacin Nacional, as como los fundamentos para proyectar un Departamento Autnomo de Ferrocarriles que se encargar del rgimen superior administrativo de las comunicaciones ferroviarias de conformidad con el progreso de Mxico. Este acto del gobierno encierra un sentido de la ms amplia previsin econmica realizado dentro de los trminos del estatuto jurdico vigente. Con esta medida quedarn contrarrestadas las enormes dificultades que el gobierno encontr y que enumeradas pueden sintetizarse en los siguientes puntos: estado de quiebra en que la negociacin ferrocarrilera se encontraba, en inminencia de arrastrar al gobierno en su empresa con la amenaza consiguiente de paralizar el servicio ferroviario y, con l, la vida econmica del pas; las
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dificultades orgnicas que el estado jurdico de la empresa opona al gobierno para una cooperacin decidida en su poltica econmica a travs de tarifas adecuadas y pertinentes; imposibilidades de ndole econmico poltico para arreglar la deuda de los Ferrocarriles y la dificultad en que se encontraba el poder pblico para iniciar en ellos una rectificacin integral de su sistema (Secretara del Patrimonio Nacional-Secretara de la Presidencia, 1976: 54-55). Para favorecer el comercio exterior y el desarrollo regional Crdenas cre el organismo descentralizado denominado Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos, mismo que entrara en liquidacin en 1970 y cuyas facultades absorbi la Comisin Nacional Coordinadora de Puertos (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 70-71). Por todo ello, las reformas cardenistas, sus medidas nacionalistas e independientes significan un fortalecimiento del papel del gobierno en la sociedad mexicana (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 294). Puede decirse que el gobierno del general Crdenas constituy sin duda el periodo ms importante de la historia mexicana posterior a la Revolucin de 1910, lapso en el que se destruy el poder econmico de las viejas clases terratenientes, se restringi an ms el poder del clero y el enclave petrolero fue derrotado, forzando al capital extranjero a aceptar las nuevas reglas del juego, es decir a someterse a la legislacin interna y con peso dentro de un modelo de desarrollo nacional. A la burguesa capitalista industrial y de servicios se le obliga aceptar las reivindicaciones del proletariado, bajo la estrecha supervisin del Estado en su papel de rbitro de las luchas de clases. Del mismo modo, el Estado se consolid... como la fuerza rectora del desarrollo econmico del pas y su papel como empresario alcanz niveles nunca antes vistosSe fortaleci el papel del Estado como promotor, administrador y regulador de las actividades productivas (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 301 y 304). En poltica exterior, el rgimen del general Crdenas debe enfrentar obstculos exteriores poderosos y evidentes, derivados del estado econmico y de los lazos establecidos con los que funcionaban en el territorio mexicano, por lo que el sello y principio fundamental de la poltica exterior fue el antiimperialismo (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 301. Las cursivas son mas). Un importante instrumento de la poltica revolucionaria fue la Ley de Expropiacin (noviembre de 1936), que dio al Ejecutivo Federal amplias facultades para desposeer de sus bienes a los particulares por causa de utilidad pblica y del bienestar social de la nacin. Ese ordenamiento se aplic por primera vez para nacionalizar el sistema ferroviario ms extenso del pasCon esta medida, con el establecimiento de la Comisin Federal de Electricidad, y con la expropiacin de los bienes de las
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compaas petroleras forneas, que en abierto desafi se negaron a acatar el fallo de los tribunales de justicia mexicanos, se consolid la independencia econmica nacional Avances en el mismo sentido fueron la creacin de Nacional Financiera, el Banco Nacional de Comercio Exterior, los Almacenes Nacionales de Depsito, la Unin Nacional de Productores de Azcar, y la mexicanizacin de los seguros, decretada unos aos antes. Fue sa una etapa de intensa organizacin popular. Se fortalecieron o surgieron organismos defensores de los obreros y los campesinos, se promovieron cooperativas y, en general, los trabajadores participaron ms activamente en todos los aspectos de la vida de Mxico. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 304). Manuel vila Camacho (1940-1946) Desde la Revolucin hasta el final del gobierno del general Crdenas el pas se vio sometido a una presin constante del exterior para limitar las expresiones del nacionalismo revolucionario. La administracin de vila Camacho se desarroll en condiciones distintas. La necesidad del gobierno norteamericano de consolidar un frente comn latinoamericano ante la embestida alemana y japonesa en Europa y Asia le llev a insistir en la creacin de un espritu de cooperacin con sus vecinos del sur, incluso a expensas de la defensa de los intereses econmicos de sus nacionales en la regin. Este cambio en la agenda norteamericana coincidi con la desaparicin del radicalismo cardenista. Resultando de todo lo anterior que fructificara plenamente el espritu de Buena Vecindad en los aos cuarenta. (Meyer, Lorenzo, en El Colegio de Mxico, 2000: 926). En el sexenio anterior, la participacin del Estado en materia econmica recibira un fuerte impulso. Las actividades gubernamentales relativas al fomento econmico y social, haban trascendido, ubicando cada vez ms al Estado como principal promotor del desarrollo (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 61-62). Correspondi al Presidente vila Camacho gobernar en los difciles aos de la Segunda Guerra Mundial y en tal circunstancia afirmaba La necesidad de orientar con claridad a las fuerzas sociales a los temas de poltica econmica medulares. En 1941 sealara lo siguiente (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 60-61): estoy convencido de que una de las razones de ser del gobierno y su preocupacin fundamental, estriban en crear el mayor bienestar posible para cada mexicano, y alcanzarlo implica dar existencia en el pas a las condiciones que permitan a cada quien satisfacer con holgura sus necesidadesy cuyas oportunidades de adelanto lo mantengan a nivel de las comunidades progresistas
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del orbe. Sin estos fundamentales requisitos ninguna democracia es verdadera ni libertad humana alguna puede ejercitarse. Todos ellos, a su vez suponen, tanto la existencia y la reproduccin del capital, como el equitativo reparto de los bienes (las cursivas son mas). [Por consiguiente] Las seguridades al capital nacen, a su vez, de leyes que protegen a los inversores de modo liberal y efectivo, porque reconocen como indispensable al bienestar comn, que se aumente el instrumental mecnico de la produccin, que se multipliquen las obras y los servicios de utilidad privada y general y que as se fortalezca la economa. asignamos desde ahora a los inversores el campo de su accin preferente, de modo primordial en la agricultura y de manera subsidiaria en las industrias, en los servicios y en las obras que el pas est particularmente necesitando. La doctrina democrtica de nuestra Constitucin supone un espontneo juego de tendencias, entre las cuales se sobreponen las que mejor procuran el bien del pueblo. (Las cursivas son mas). A partir de 1940 el Estado haba asumido el compromiso de procurar el desarrollo econmico nacional, y se propuso ajustar su poltica a un modelo especfico de crecimiento. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 305). Un segundo Plan Sexenal fue elaborado por el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM), para el periodo 1940-1946. El segundo Plan Sexenal fue la expresin de una necesidad econmica y poltica del pas: corregir las injusticias generadas por la economa de mercado. Estos propsitos, junto con la necesidad creciente de orientar el conjunto de entidades paraestatales hacia la consecucin coordinada de objetivos econmicos y sociales, llevaron a esta administracin a avanzar en el proceso de la planeacin global del sector pblico. Para lo cual se reorganizara el Consejo Nacional de Economa, como cuerpo consultivo del gobierno y para orientar a la Nacin en materia de planeacin econmica (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 62). Para apoyar este proceso el Estado constituy (o adquiri participacin en) diversos organismos y empresas productores de bienes necesarios a la economa, entre los que sobresalen Altos Hornos de Mxico (1942) y Guanos y Fertilizantes de Mxico (1943). Es importante la participacin que tuvo Nacional Financiera en cuanto a estas empresas, piezas angulares del desarrollo industrial y agrcola del pas en las dcadas posteriores. En el rea de fomento social sobresale la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social (1943). [Cabe sealar que durante el Gobierno del General lvaro Obregn se hizo el primer intento de establecer una institucin encargada de la seguridad social y
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el 9 de diciembre de 1921 aparece el Proyecto de Ley de Seguridad Social; el Presidente Portes Gil contribuye a esta causa en su Proyecto de Reformas al Artculo 123, declarando de utilidad pblica la expedicin de la Ley del Seguro Social. Los gobiernos del General Abelardo L. Rodrguez y del General Lzaro Crdenas designan comisiones encargadas de elaborar nuevos proyectos de Ley del Seguro Social; y es el rgimen del Presidente vila Camacho quien el 19 de enero de 1943 promulga la Ley. (Secretara de la Presidencia. Comisin de Administracin Pblica, 1969: 634]. En 1940 el Presidente vila Camacho reorganiz Nacional Financiera con el fin de que promoviera y auxiliara a empresas destinadas a la produccin, principalmente a aquellas que no atraan a la iniciativa privada. Se conceba a la industrializacin como uno de los objetivos principales de la poltica econmica. La promocin del desarrollo industrial incluira el estmulo a las inversiones extranjeras en el sector. Tambin la intervencin del Estado en el desarrollo se hizo patente en diversas ramas. As, por ejemplo, para mejorar las explotaciones azucareras del pas se elaboraron planes de aumento de la produccin y mejora de equipo como fue el caso de la Unin de Productores de Azcar, a cargo del gobierno federal (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 64). En 1942 se fund Sosa Texcoco, extinta por una huelga que estall en 1993 y que dur varios aos. A su vez, en 1943 se estableci Cobre de Mxico, empresa mixta con participacin estatal; en la actualidad de propiedad privada, pertenece al grupo Condumex (http//www.condumex.com.mx). De igual forma, para alentar el desarrollo industrial se cre el Fondo de Fomento a la Industria, el cual se encomend en fideicomiso al Banco de Mxico (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 67). Por lo que se refiere a los ferrocarriles, al terminar la Segunda Guerra Mundial la red ferrocarrilera, que haba constituido el principal medio de transporte, apenas sufri cambios y su equipo fijo y rodante fue en constante deterioro. Al respecto, vila Camacho sealara en su ltimo Informe de Gobierno: La guerra mundial produjo en los transportes un aumento tan sensible, que al sobrecargar las posibilidades de nuestro sistema ferroviario le ocasion los ms serios trastornos (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 69-70. Las cursivas son mas). Consciente del problema de los ferrocarriles, el Presidente vila Camacho declarara en 1941: Tratando en consideracin la importancia que reviste el correcto funcionamiento de los Ferrocarriles Nacionales con respecto a la vida y desenvolvimiento econmico del pas, fue uno de mis primeros pasos, asumir la responsabilidad de su administracin, modificando la ley relativa.
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El problema de los ferrocarriles ofrece tres aspectos fundamentales que requieren atencin simultnea: la situacin material del sistema, la nivelacin de su economa y las relaciones de la administracin con los trabajadores a su servicio. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 69). En suma, desde 1940 el Estado mexicano se organiza para actuar como el principal agente del desarrollo. Impulsa el mejoramiento de la tecnologa; crea la infraestructura y la industria bsicas. Sostuvo los niveles de empleo y de salarios; asegur el suministro de energticos, minerales, acero, fertilizantes y productos petroqumicos, y los medios para su produccin; adems de propiciar la generacin de economas externas para el desarrollo del capital privado. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 306). La administracin pblica se desenvolvi horizontalmente, al tiempo que las responsabilidades del gobierno en materia econmica y social aumentaban en nmero y complejidad. A la larga, esta circunstancia rest dinamismo a la administracin pblica, orientada a resolver principalmente cuestiones de corto plazo. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 305-306). Las empresas pblicas no nacieron de conformidad con un plan econmico definido sino de acuerdo con criterios pragmticos; emergieron sobre la marcha, para tratar de resolver problemas particulares o para cubrir omisiones de la iniciativa privada en aquellos ramos que requeran fuertes inversiones o que no representaban alta rentabilidad, bajo riesgo y corto plazo de recuperacin del capital. En ocasiones el Estado se hizo cargo de empresas que fueron llevadas a la quiebra por sus propietarios. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 306). Hacia finales de su mandato, el Presidente vila Camacho promulg la nueva Ley Electoral, como parte de una reforma electoral integral, con la que se intent institucionalizar la vida poltica y democrtica del pas mediante un pluralismo de partidos. Por su parte el PRM se reorganiz y en enero de 1946 naci el Partido Revolucionario Institucional (PRI), ideolgicamente menos radical y constituido por los sectores obrero, campesino y popular. Los resultados oficiales dieron el triunfo al PRI y con l al licenciado Miguel Alemn Valds, quien tom posesin como Presidente de la Repblica el 1 de diciembre de 1946. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 309). Miguel Alemn Valds (1946-1952) Con la llegada de Miguel Alemn a la Presidencia de la Repblica se aceler el ritmo de la nueva poltica y dio comienzo una nueva etapa en la historia del poder, caracterizada por el gobierno de civiles que no haban participado en la lucha revolucionaria (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 309).
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El licenciado Miguel Alemn Valds asumi la Presidencia de la Repblica, el 1 de diciembre de 1946, desarrollndose su sexenio en un periodo crtico para el mundo: el fin de la Segunda Guerra Mundial, la llamada Guerra Fra y el conflicto de Corea (Alemn, Miguel, en Secretara de la Presidencia, 1976: 549). A ese respecto, el Presidente Alemn declarara ente el Congreso que todo lo anterior: puso a prueba a la economa mexicana, inducindonos a renovar sistemas y a tomar medidas... para encauzar al pas por la va del progreso econmico, sin imponer a nuestra poblacin los sacrificios que han sido regla universal en esta poca (Alemn, Miguel, en Secretara de la Presidencia, 1976: 549). El propsito de crear y desarrollar la industria bsica en manos del Estado cumplira su papel econmico y su funcin poltica. El impulso a los sectores clave (petrleo y petroqumica, electricidad, acero, cemento, fertilizantes y equipo de transporte) constituy el punto de partida del proceso de industrializacin (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 310). Asimismo, en su Discurso al protestar como Presidente de la Repblica ante el Congreso de la Unin, Alemn Valds, hizo saber que con el propsito de satisfacer con ms eficacia las necesidades del pas se llevara a cabo una reorganizacin de la Administracin Pblica Federal. Y entre las medidas ms importantes que se tomaran al respecto estaba la creacin de la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa. En esa misma ocasin sealara que: Para cumplir con los propsitos establecidos someter a consideracin con carcter de urgente una serie de iniciativas de leyes, relativas entre otras materias a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado. Ordenamiento que se publicara en el Diario Oficial de la Federacin, del 21 de diciembre de 1946; seguido de su respectivo Reglamento, de fecha 2 de enero del ao siguiente. (Alemn Valds, en Biblioteca Garay; y en Secretara de la Presidencia, 1976). Por consecuencia, el primero de septiembre de 1947, al abrir el Congreso de la Unin sus sesiones ordinarias, el Presidente Alemn informara que para conservar y administrar los bienes nacionales y vigilar la debida aplicacin del Tesoro pblico, se cre la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativacon resultados favorablesTcnicos preparados estudian la organizacin del gobierno federal con el fin de hacerla ms econmica. Entre las funciones que la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado encomienda a la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, se encuentra la de estudiar la organizacin del Gobierno Federal y proponer a la consideracin del Ejecutivo las reformas o modificaciones que considere convenientes. Creada la Secretara el primero de enero del corriente ao [1947], su Direccin Tcnica de Organizacin Administrativa [cuyo Director era el maestro Gustavo
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Martnez Cabaas] inici desde luego el estudio del problema de la estructuracin y funcionamiento de las secretaras y departamentos del Ejecutivo, y encontr que el punto previo que deba considerarse era formular un catlogo de las actividades y funciones que desempean las diversas oficinas y agencias del Gobierno Federal. (Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, 1947: VII). El resultado de ese ejercicio fue el Directorio del Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos 1947. Este catlogo contendra, adems de los apartados correspondientes a los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo (Secretaras y Departamentos) el relativo a los ORGANISMOS DE INTERVENCIN ESTATAL, cuya enumeracin ira precedida por el texto que se transcribe enseguida: El liberalismo econmico, base de las estructuras sociales modernas, ha determinado que la obtencin de utilidades sea el motor principal para el desarrollo de los recursos naturales y de la economa en general. Como resultado, los factores de la produccin no han sido desarrollados de una manera organizada. Los recursos econmicos cuya explotacin representa grandes beneficios han sido desarrollados, en general, en exceso, en relacin a otros que requieren una inversin importante de capital con una promesa de utilidad relativamente pequea. En algunos casos estos ltimos deberan haber sido la base natural de los primeros desde el punto de vista puramente econmico. Por otra parte, el enorme incremento en la produccin determinado por el aumento de las necesidades en general, ha provocado una interdependencia de todo orden en las producciones y explotaciones de recursos econmicos que ha hecho que aparezca la necesidad de una intervencin estatal con el objeto de coordinar, integrar y promover el conjunto de los factores que son la base de un sistema econmico equilibrado. Tratando, en parte, de solucionar esta situacin, el Estado ha intervenido en las economas nacionales por medio de aranceles, tarifas, exenciones de impuestos, subsidios, poltica fiscal, etc. Pero pese a la importancia de estas armas de direccin econmica, el Estado ha precisado intervenir an ms, en algunos campos econmicos, sobre los cuales los mtodos mencionados no pueden lograr un resultado definitivo. Es entonces cuando el Estado crea sus propias empresas. Este sistema presenta la ventaja de que sin abandonar la idea de proteger los intereses sociales, puede resolver diferentes problemas con una mayor flexibilidad y autonoma administrativa. Es as que el Estado mexicano, como cualquier otro, ha intervenido en la vida econmica por medio de empresas estatales, que tienen la mayora de las veces como fin principal el desarrollo de la economa domstica, pero a la vez se trata
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con ellas de regular ciertas tendencias desfavorables de la economa nacional. (Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, 1947: 317-318. Las cursivas son mas). En pocas distintas se han creado por el Gobierno Federal diversas instituciones que pueden ser agrupadas en la forma siguiente: 1 2 3 4 Las dedicadas al crdito. Las que se ocupan de la produccin y el consumo. Las destinadas a seguros. Las que tienen funciones de promocin y regulacin, bien de un producto o bien de una regin. 5 Las que controlan las propiedades extranjeras. 6 Las que prestan un servicio pblico (Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, 1949: 414). La primera edicin (1947) del Directorio del Gobierno Federal recogi en su apartado relativo a los Organismos de Intervencin Estatal veinticuatro de stos, y cuya fecha de creacin aparece entre parntesis), a saber: 1. Comisin Nacional Bancaria (1924). 2. Banco de Mxico, S.A. (1925). 3. Talleres Grficos de la Nacin, Sociedad Cooperativa de Participacin Estatal (1925). 4. Direccin de Pensiones Civiles de Retiro (1925). 5. Banco Nacional de Crdito Agrcola y Ganadero, S.A. (1926). 6. Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, S.A. (1933). 7. Nacional Financiera, S.A. (1933). 8. Seguros de Mxico, S.A. (1935). 9. Productora e Importadora de Papel, S.A. (1935). 10. Banco Nacional de Crdito Ejidal, S.A. (1935). 11. Almacenes Nacionales de Depsito, S.A. (1936). 12. Comisin Federal de Electricidad (1937). 13. Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A. (1937). 14. Aseguradora Mexicana, S.A. (1937). 15. Ferrocarriles Nacionales de Mxico (1940). 16. Petrleos Mexicanos (1940). 17. Nacional Distribuidora y Reguladora, S.A. (1941). 18. Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S.A. de C.V. (1941). 19. Junta Intersecretarial Relativa a Propiedades y Negocios del Enemigo (1942). 20. Junta de Administracin y Vigilancia de la propiedad extranjera (1942). 21. Instituto Mexicano del Seguro Social (1943). 22. Lotera Nacional para la Asistencia Pblica (1943).
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En fecha posterior, el Directorio del Gobierno Federal 1949 incluy adems de los anteriores los siguientes organismos de intervencin estatal: 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. Compaa Terminal de Veracruz, S.A. (1906). Compaa Hidroelctrica Occidental, S.A. (1912). Compaa Elctrica de Morelia, S.A. (1925). Compaa Elctrica Guzmn, S.A. (1930). Nueva Compaa Elctrica de Chapala, S.A. (1940). Banco Nacional Cinematogrfico, S.A. (1941). Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S.A. (1942). Comisin Agrcola y Colonizadora Nacional, S. de R.L. de C.V. (1942). Establecimiento Pblico Federal Ingenio del Mante, S.A. (1943). Internacional de Pelculas, S.A. (1945). Comisin Nacional de Valores (1946). Compaa Elctrica de Tuxpan, S.A. (1946). Comisin del Maz (1947). Comisin del Tepalcatepec [Balsas] (1947). Comisin Nacional de Cinematografa (1947). Departamento de la Industria Militar (1947). Ferrocarril Mexicano (1947). Comisin Nacional de Inversiones [sic] (1948).
La edicin del Directorio 1950 (Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, 1950:547-549) incorpor a sus pginas organismos descentralizados y empresas de participacin estatal tales como: Organismos Descentralizados 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. Banco Nacional del Ejrcito y la Armada (1946). Centro de Salud Soledad Orozco de vila Camacho (1946). Centro Materno-Infantil General Maximino vila Camacho (1945). Centro Psicopedaggico de Orientacin (1950). Comisin de Fomento Minero (1939). Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas (1948). Comisin del Papaloapan (1947). Comisin Forestal del Estado de Guerrero (1951). Comisin Impulsora y Coordinadora de la Investigacin Cientfica. Comisin Nacional de la Lucha contra la Fiebre Aftosa (1946). Comisin del Caf (1949). Comisin Nacional del Olivo (1950). Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas (1944). 54. Comit Nacional de Caminos Vecinales (1949).
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55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. 83. 84. 85. 86. 87. 88. 89.
Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A. (1949). Compaa Mexicana de Terrenos del Ro Colorado, S.A. (1946). Instituto Nacional Indigenista (1948). Instituto Nacional para la Investigacin de Recursos Minerales. Junta de Asistencia Privada (1943). Junta Directiva de Puertos Libres Mexicanos (1946). Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial (1948). Nacional Monte de Piedad, Institucin de Ahorro, S.A. (1950). Patronato del Ahorro Nacional (1949). Sociedad Cooperativa de Obreros de Vestuario y Equipo, S.C.L. (1917-1948). Altos Hornos de Mxico (1942). Banco del Valle de Mxico (1942). Banco Provincial de Sinaloa, S.A. (1940). Beneficios Mexicanos del Caf S. de R.L. y C.V. Carbonfera Unida de Palau, S.A. (1945). Cementos de Guadalajara, S.A. (1946). Cinematogrfica Latino Americana, S.A. (1934). Clasa Films Mundiales, S.A. (1946). Cobre de Mxico, S.A. (1944). Comisin Administradora de Terrenos de Acapulco (1948). Comisin Nacional de Seguros (1946). Compaa Agrcola y Colonizadora Nacional, S.A. R.L. y C.V. (1942). Compaa Agrcola y Colonizadora del Soconusco, S. de R.L. y C.V. (1945). Compaa Agrcola y Comercial del Noroeste, S.A. de C.V. (1944). Compaa Elctrica de Manzanillo, S.A. (1947). Compaa Industrial de Atenquique, S.A. (1941). Constructora del Sur, S.A. de C.V. Exportadora de Pelculas, S.A. Ferrocarril Kansas City, Mxico y Oriente, S.A. (1940). Ferrocarril Ro Mayo, S.A. Guanos y Fertilizantes de Mxico, S.A. (1943). La Mutualista de Mxico, Compaa General de Seguros, S.A. (1931-1941). Motores y Maquinaria Anhuac, S.A. (s/f). Pelculas Nacionales. S. de R.L. de I.P. y C.V. (1947). Sociedad Cooperativa de Ejidatarios del Ingenio Emiliano Zapata, S.C. de P.E. de R.S.
Empresas de participacin estatal
El Directorio del Gobierno Federal 1951 sum a los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal los que siguen: 90. Comisin Nacional de Colonizacin (1947). 91. Hospital de Enfermedades de la Nutricin (1944).
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92. 93. 94. 95. 96. 97. 98.
Hospital Infantil (1943). Instituto Nacional de Cancerologa (1946-1950). Instituto Nacional de Cardiologa (1943). Instituto Nacional de la Investigacin Cientfica (1950). Industria Nacional Qumico Farmacutica, S.A. de C.V. (1949) La Forestal, F.C.L. (1948). Unin Forestal de Jalisco y Colima, S.A.
Como se puede ver [se comenta en el Directorio de 1947], por medio de los organismos descentralizados y las empresas creadas por el Estado mexicano se cubren los campos del crdito, produccin agrcola, produccin industrial, comercio, transporte y coordinacin. Salta a la vista la importancia que estas empresas tienen para la posible planeacin del medio econmico mexicano. El tipo de empresas del Estado en Mxico presenta la forma de organizaciones mixtas por medio de las cuales el Estado ha querido compartir la responsabilidad de su intervencin con las partes afectadas. En algunos casos, las empresas son totalmente de la propiedad del Estado, presentando un tipo de estructura en la cual el sector obrero est representado en los Consejos de Administracin. Se ha intervenido tambin, por medio de cooperativas de participacin estatal. (Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, 1947: 319). Durante la gestin del Presidente Alemn los ferrocarriles fueron reestructurados para ajustarlos a las necesidades productivas del pas: Todas las medidasy los recursos adoptados han tenido como fin incrementar la capacidad de transportacin y asentar las bases de organizacin interna, para que los Ferrocarriles Nacionales de Mxico puedan disfrutar del ms slido equilibrio financiero y econmico que asegurase su desarrollo y, a los trabajadores, la subsistencia de una fuente de trabajo que no es patrimonio de ningn sector privado sino de la Nacin. Asimismo se pag el saldo insoluto en la adquisicin del Ferrocarril Sud-Pacfico de Mxico, as como el del Ferrocarril del Noroeste de Mxico (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 98). Ahora bien, la atencin del problema de los ferrocarriles que atravesaba por condiciones sumamente difciles resultaba de suma trascendencia. Por tal motivo habra de designarse una comisin integrada por representantes de las secretaras de Hacienda y de Comunicaciones, del Sindicato de Trabajadores Ferrocarrileros y de la Gerencia de los Ferrocarriles Nacionales, para buscar el equilibrio de su situacin financiera (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 98).
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Tambin durante la administracin del Presidente Alemn se lleg a un arreglo final con las empresas petroleras extranjeras a las que se adeudaban el importe de los bienes que haban sido expropiados en 1938 (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 99). Con respecto a la produccin de energa elctrica, por parte del Estado, se tuvo un rpido crecimiento pues aument en 60%. Las cuatro quintas partes de la energa total generada eran producidas en instalaciones estatales (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 100-101). En la poltica de industrializacin se otorgaba gran importancia a Altos Hornos de Mxico. El volumen de la produccin de acero en el sexenio creci 9.2% anualmente. En este rengln se nota el inters que el financiamiento norteamericano tena en los planes de inversiones estratgicas del pas y la confianza del capital extranjero para apoyar el crecimiento de la economa. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 102. Las cursivas son mas). En la dcada de los aos cincuenta comenz en el estado de Hidalgo lo que pretenda ser un modelo nacional: la zona industrial de Sahagn. En 1951 se cre Diesel Nacional, S.A. (DINA), y en ese mismo ao se instal la planta Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, ante la escasez de furgones. Frente a la crisis textil, en 1954 se estableci la Fbrica Nacional de Maquinaria Textil Toyoda de Mxico, que posteriormente se convertira en Siderrgica Nacional (SIDENA). (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 192; http://es.wikipedia.org/wiki/Ciudad_Sahag). Basados en la experiencia de la Tennesse Valley (1933) se crearon en Mxico las Comisiones de Cuenca (http://www.AMIP.org.mx/). Tal es el caso de las Comisiones de los ros Tepalcatepec [Balsas] (1947), Papaloapan (1947), Fuerte y Grijalva (1951) para el desarrollo integral y armnico de todos los recursos de sus cuencas, adems de estar facultadas para construir obras de defensa contra inundaciones, sanitarias, de riego, desarrollo de energa, vas de comunicacin, creacin de centros de poblacin, etc. De igual forma, con el fin de instrumentar la poltica de apoyo a la agricultura comercial, se formaron organismos dedicados a promover la modernizacin de los principales productos crendose: la Comisin Nacional del Caf, la Comisin Nacional del Olivo, la Comisin del Maz y la Comisin de la Caa de Azcar. Estos organismos aseguraban que el Estado participara en la orientacin poltica y econmica de la produccin agrcola. El algodn, caf, azcar y maz representaron el 53% en 1950 (lo que hace el 7.5% del PIB). (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 104). La intervencin estatal se complementaba con el papel que la Nacional Distribuidora y Reguladora (NADIRSA), creada el 18 de junio de 1941, jugaba en la produccin para consumo interno, basada en las atribuciones del Ejecutivo en materia econmica:
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La Nacional Distribuidora y Reguladora oper como agente comprador del gobierno federal de artculos alimenticios bsicos, con el fin de mantener precios razonables en el mercadoOtorg [adems de subsidios] precios de garanta a los productores de trigo y maz, beneficio que se [hara] extensivo a los productores de otros granos. En materia de exportaciones, se procur que fueran slo de los excedentes, una vez satisfechas las necesidades nacionales, y en cuanto a las importaciones, que fueran de productos indispensables y que se eliminara la especulacin. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 104). Este organismo fue un medio eficaz y de gran importancia para evitar que los efectos de la inflacin sobre los trabajadores fueran la causa de inestabilidad social en el pas, pues aseguraban mercado a los productos de consumo interno al adquirir la produccin a precios de garanta y regulaba el costo al consumidor. La Nacional Distribuidora y Reguladora continu sus operaciones en los seis artculos de consumo necesario, cuya regularizacin se le haba encomendado Sostuvo precios de garanta que estimulan al agricultor y que contribuyen a resolver el problema del aumento de la produccinEn lo general oper marginalmente con el fin de evitar maniobras de encarecimiento extraas a fenmenos locales. El gobierno federal, a travs de la Nacional Distribuidora y Reguladoracon objeto de poner precios al alcance de la poblacinotorg subsidios para el mazy para el trigo Las atribuciones de ese organismo fueron delegadas a la CEIMSA con el mismo peso de decisin sobre la produccin y el mercado. En efecto, por Decreto Presidencial del 14 de julio de 1949 se faculta a la Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A. (CEIMSA) para llevar a cabo las operaciones de abastecimiento y regulacin de precios (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 104-105; Secretara de la Presidencia, 1969: 552). Por otra parte, y con objeto de realizar estudios y exploraciones acerca de todos los recursos minerales que existen en el pas, incluyendo minerales metlicos y no metlicos, as como los combustibles slidos, lquidos y gaseosos, se estableci un organismo autnomo denominado Instituto Nacional para la Investigacin de Recursos Minerales, por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 22 de febrero de 1949 (Corts Obregn, s/f).
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Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958) Adolfo Ruiz Cortines tom posesin de su cargo el 1 de diciembre de 1952. La poltica seguida fue de austeridad, llevando tambin una campaa de moralizacin del funcionario pblico. La actividad del Estado en 1953-1958 se caracteriz por la consolidacin de la alternativa de crecimiento econmico iniciada por el rgimen anterior. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 311; Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 108.) Esto requiri el aumento del financiamiento extranjero y se dedic especial atencin a la industria extractiva (hidrocarburos y minerales), con objeto de que el pas dispusiera de materias primas para consumo interno requeridas por la industria. Segn explicara el Presidente: La industria petrolera nacional contina aumentando la explotacin, la perforacin y la produccin, as como la ampliacin de sus instalaciones para satisfacer las necesidades industriales y agrcolas de Mxico y proveernos de un rengln creciente de divisas extranjeras. Las obras ms importantes concluidas fueron: Planta de Lubricantes de Salamancaampliacin de las instalaciones de Poza Ricael nuevo oleoducto de Poza Rica a Mxico la lnea para gases licuados butano y propano de Poza Rica a Azcapotzalco el oleoducto de Angostura a Veracruzy las nuevas plantas de refinacin de Minatitln y Reynosa. Se construyeron las plantas de almacenamiento en Hermosillo, Los Mochis, Poza Rica y Tepic; as como las plantas que son terminales de oleoductos en Morelia y Aguascalientes. Se termin la construccin del importante oleoducto Tampico-Monterrey Se terminaron las plantas para el manejo de gas licuado y para el embarque de productos en la Refinera de Azcapotzalco [y] Contina a ritmo acelerado la construccin del gasoducto Reynosa a Monterrey, de la planta cataltica en Azcapotzalco, de la de lubricantes en Minatitln y la modernizacin de las refineras de Cd. Madero y rbol Grande (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 110). Tambin la actividad del Estado en la produccin de energa elctrica tuvo gran importancia durante 1952-1958 y permiti que esta industria creciera a un ritmo de 11.7%. La participacin de las empresas del Estado en la generacin de energa elctrica, la CFE y la Compaa Elctrica de Chapala, aument un 73%. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 110). Los lineamientos de la poltica de electrificacin fueron los siguientes: En vista de que cerca del 50% de nuestra poblacin carece de servicios elctricos, el gobierno acelera su poltica de electrificacin. Aparte de las obras
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de la Comisin Federal, seguir manteniendo el trato equitativo que otorga a las empresas privadas, para que, tomando en cuenta los intereses nacionales y los de los consumidores, amplen sus programas de desarrollo. Con este doble esfuerzo obtendremos la electricidad que a creciente ritmo reclama el progreso econmico e industrial de la Repblica. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 110). Por otra parte, la Comisin de Fomento Minero (1934) y el organismo autnomo denominado Instituto Nacional para la Investigacin de Recursos Minerales (1949), continuaron apoyando a la mediana y pequea minera. Asimismo, en sustitucin del Instituto, se crea por ley de 31 de diciembre de 1955 el Consejo de Recursos Naturales no Renovables [actualmente es un organismo descentralizado denominado Servicio Geolgico Mexicano] para los trabajos de investigacin que permitieran coordinar el desarrollo de la minera y levantar el inventario de los minerales y substancias que enumera el Artculo 27 Constitucional. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 111). Tambin en 1955 se estableci la Comisin Nacional de Energa Nuclear, mediante ley promulgada el 31 de diciembre. Como sealara el Presidente de la Repblica, la Comisin: Debe asesorar al gobierno en los asuntos inherentes a esta materia y tiene a su cargo las investigaciones cientficas de la fsica nuclear y disciplinas conexas, la exploracin y explotacin de los yacimientos de materiales atmicos y otros de utilidad especfica para la construccin de reactores nucleares y, en lo general, lo relacionado con el aprovechamiento de la energa nuclear para el beneficio social y econmico de la nacin. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 113). El Presidente Ruiz Cortines informara que la integracin y crecimiento de la industria siderrgica, estratgica para la economa, y que registr un gran auge, fue factor determinante para el establecimiento del centro industrial erigido en Ciudad Sahagn, Hidalgo, Diesel Nacional, S.A. En esa ocasin tambin seal: Ha proseguido la integracin de Sahagn, Hidalgo, nuevo e importante centro industrial del que forman parte Diesel Nacional, Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril y Fbrica Nacional de Maquinaria Textil, inaugurada en junio [de 1954]. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 113; http://es.wikipedia.org/wiki/Ciudad_Sahag%C3%). Para asegurar el abastecimiento de celulosa y liberar al pas de la constante salida de dinero por este concepto, el gobierno apoy, a travs de Nacional Financiera, para establecer la empresa Fbricas de Papel Tuxtepec, S.A., en Oaxaca. Constituida originalmente como una empresa privada, el 8 de septiembre de 1954, posteriormente el Gobierno Federal fue adquiriendo participacin a travs de los aumentos de capital
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hasta convertirse en dueo de la totalidad de las acciones de la empresa. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 114; Secretara de la Presidencia, 1974: 357). Un instrumento de suma importancia para el desarrollo agropecuario es el Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura (FIRA), manejado en fideicomiso por el Banco de Mxico. FIRA se cre por Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 2 de diciembre de 1954. Tambin se estableci un fideicomiso, del cual Nacional Financiera es fiduciaria, que dio vida a la empresa Henequn del Pacfico, S.A. de C.V., mediante contrato protocolizado en escritura pblica del 25 de agosto de 1950, y cuyo objeto fue el de industrializar y comercializar ese producto en las Islas Maras (Secretara de la Presidencia, 1974: 114; Secretara de la Presidencia, 1969: 603). Asimismo, se cre la empresa Ferrocarril de Chihuahua al Pacfico en el ao de 1953 y se adquiri el Ferrocarril Mexicano del Norte. Se construyeron nuevas lneas y se adecuaron otras: en el Campeche-Mrida, en el Chihuahua-Pacfico; en el Durango-Mazatln; en el Achotal-Medias Aguas, en el Guadalupe-Tuxpan. En el Ferrocarril del Pacfico [se concluira] su reconstruccin en 1958. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 115). Durante la gestin del Presidente Ruiz Cortines se dio mayor atencin al bienestar social, se instaur un organismo para coordinar la construccin de la vivienda y apoyar en ese rengln a la iniciativa privada: el Instituto Nacional de la Vivienda, el 31 de diciembre de 1954. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 119; Secretara de la Presidencia, 1969: 658). Otro problema atendido fue el de la niez desprotegida y al efecto fue creado el Instituto Nacional de Bienestar de la Infancia segn inform el Presidente Ruiz Cortines en 1955. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 119). Como concluyera la Secretara del Patrimonio Nacional al ocuparse en su obra El Sector Paraestatal (1976: 121): Al hacer un resumen del periodo de posguerra, que cronolgicamente cubre, en el estudio, de 1946 a 1958, cabe destacar que durante estos aos los presidentes Alemn y Ruiz Cortines desplegaron grandes esfuerzos para impulsar el proceso de industrializacin. Las graves oscilaciones de la economa internacional impidieron avanzar con mayor celeridad y provocaron dos devaluaciones las cuales, aunadas a los efectos negativos del proceso de urbanizacin y a las oscilaciones en la agricultura, deterioraron las condiciones de vida de la poblacin, a lo cual se busc remedio mediante la accin estatal en el campo de la poltica social, empeos en los que habran de profundizar los subsiguientes
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gobiernos, dando a la intervencin estatal modalidades que en cada caso demandaban las condiciones socioeconmicas del pas. Adolfo Lpez Mateos (1958-1964) En la obra de William P. Tucker The Mexican Government Today (1958), editada por la Universidad de Minnesota, se describe a nuestro pas envuelto en las convulsiones de una revolucin industrial. La tasa anual promedio de crecimiento industrial se comparaba en trminos muy favorables con respecto a otros pases. Se calculaba en 4.4% anual de 1929 a 1939, 7% para 1940-1944, 3% de 19451949, 5% de 1950 a 1955 (incluyendo las dificultades por dos aos para el peso), y 8% en 1955 (el incremento anual para Estados Unidos se registra en 3%). En tal circunstancia, y ante el renuente mercado del capital, el gobierno ha jugado un papel importante estimulando el desarrollo econmico al promover la inversin privada, participando en el desarrollo (mediante prstamos y como copropietario de importantes empresas con el capital privado), as como a travs de inversiones financiadas totalmente por el gobierno. Cabe resaltar lo favorable del clima para la inversin privada debido a los relativamente moderados impuestos, importantes concesiones fiscales especficas, altas tasas de retorno al capital industrial, y la ausencia de controles en la salida de capitales. La inversin pblica directa represent casi el 40% del total, gran parte de la cual se destin hacia campos de ayuda para la inversin privada tales como: ferrocarriles, carreteras, energa elctrica e irrigacin. (Tucker, 1958: 7-8). En opinin del profesor Tucker, el camino hacia adelante no sera fcil. Sin embargo el liderazgo de la presente administracin era honesto, serio y capaz. Virtudes que carentes con frecuencia en el pasado, habra de permitir alentar el futuro. El 1 de diciembre de 1958, Adolfo Lpez Mateos toma posesin como Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, heredando el conflicto ferrocarrilero que, debido a la represin sufrida, haba alcanzado graves proporciones y deban tomarse medidas resolutorias que elevaran el nivel de vida de los trabajadores y resolvieran el descontento laboral. Entre las medidas tomadas, se propici el alza salarial, beneficiando principalmente a los obreros y a los empleados de las empresas paraestatales. La inversin pblica aument, pero surgieron nuevos problemas resultado de una crisis poltica y del agotamiento de la primera etapa del proceso de industrializacin.
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Una disminucin en el ritmo de inversin del capital privado y la fuga de capitales ocasionaron una recesin econmica entre 1960-1961, debido a la diferencia entre el rgimen y algunos crculos empresariales. El gobierno acento la poltica de mexicanizacin en ciertas reas de la economa y como respuesta a la preocupacin de algunos voceros y de crculos industriales mexicanos por la importancia que estaba tomando nuevamente la empresa extranjera en el pas, que si continuaba podra generar un serio problema en la balanza de pagos por las remesas que saldran al exterior, a la vez que restaban libertad al Estado para guiar el proceso de desarrollo estabilizador que se haba propuesto (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 313-314. Las cursivas son mas). Ahora bien, como forma de evitar el estancamiento del proceso de industrializacin, el Estado invirti en infraestructura del sector petroqumico y siderrgico, tambin en electricidad y asistencia social, adems se cre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE). La industria manufacturera qued en manos de empresarios nacionales y extranjeros. La industria elctrica se nacionaliz en 1960 cuando el gobierno compr la American and Foreing Co. y la Mexican Light Co., medida que reflejaba el deseo de lograr un control ms amplio de la produccin, ya que la generacin de energa elctrica era vital para la industrializacin del pas y la dependencia de tecnologa extranjera haba crecido notablemente. En total, el crecimiento industrial fue del 51.9%, destacando las ramas automotriz, qumica, mecnica y de papel. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 314. Las cursivas son mas). Importantes hechos ocurrieron durante los tres primeros aos del periodo presidencial de Lpez Mateos: El crecimiento de la poblacin rural, carente de medios de produccin, amenazaba crear un clima de inestabilidad en el agro mexicano. Esta situacin y el descuido de la inversin pblica en el sector, se reflejaron en un descenso en el producto agrcola. Ante el imperativo de estimular el desarrollo del sector agropecuario, por su importancia estratgica, se plante la necesidad de dar apoyo a la reforma agraria en forma integral. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 126-127). A este respecto, el Presidente expresara que el concepto de reforma agraria integral significaba llevar a sus ltimas consecuencias los principios de justicia social en el campo. Por lo tanto, la reforma agraria no consista tan slo en el reparto de tierras, sino que exiga crear, generalizar y garantizar mejores niveles de vida a los que viven de la tierra. Adems, para lograr un cierto nivel de ingreso para los productores agropecuarios y garantizar la oportuna oferta de productos de este sector, tanto de
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insumos industriales como de subsistencias bsicas que ayudaran a estabilizar el precio de la mano de obra, llev a sustituir la antigua CEIMSA por la CONASUPO (Diario Oficial de la Federacin del 25-03-1961) cuyos objetivos fundamentales fueron los de: incrementar el ingreso rural mediante precios de garanta para productos bsicos del campo; mantener reservas de artculos de primera necesidad, que protejan el abasto del pas y regular los precios de subsistencias populares en los mercados de consumo (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 127). Para la venta de subsistencias al pblico se establecieron en 1961 la Distribuidora CONASUPO y la Compaa Rehidratadora de Leche Conasupo (despus denominada Leche Industrializada Conasupo). Tambin, y con la finalidad de apoyar algunos cultivos muy especficos, se crearon (o el Estado inici su participacin) algunas entidades como el Patronato del Maguey (1960), Cordemex (1961), Azucarera de la Chontalpa (1961) y la Compaa Industrial de Atenquique (1962). Para impedir que se cerrara una importante fuente de empleo el Estado adquiri Ayotla Textil (1959), a travs de Nacional Financiera. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 127-128). Por lo que se refiere a PEMEX continu el programa de expansin. En su Primer Informe de Gobierno, el Presidente Lpez Mateos declar: La industria petrolera se acerca a una total integracin, corregidos los defectos de funcionamiento, incontables en empresas cuyas caractersticas no haban sido ensayadas por parte alguna del mundo, y combatida la corrupcin en que han incurrido elementos con ella conectados. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 129). Cabe recordar que en 1960 ya se habla de el definitivo establecimiento de la industria petroqumica en el pas (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 129). Asimismo, el entonces Director de PEMEX, Lic. Pascual Gutirrez Roldn analiz la posibilidad de asociarse con intereses privados nacionales y extranjeros para la produccin petroqumica. (Lpez Velarde, http://www.juridicas.unam.). El acelerado desarrollo de la petroqumica sentara las bases para que se reglamentara a travs de la Comisin Petroqumica Mexicana. En cuanto al control de la industria elctrica, ste lo tenan prcticamente tres grandes entidades: por el sector pblico, la Comisin Federal de Electricidad y sus filiales, con el 53.3% del total de la capacidad instalada; y por el privado, las empresas pertenecientes a la American and Foreing Power Company y las de Mexican Light and Power Company. Estas empresas operaban como revendedoras del fluido elctrico producido por la CFE sin propsitos de lucro, con elevadas ganancias. Las relaciones obrero-patronales
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eran inestables, las empresas frecuentemente tenan conflictos de carcter laboral que provocaban presiones sobre los vnculos entre los pases de donde provenan el capital extranjero y el Estado Mexicano. A finales de 1960 se decret la adicin al prrafo sexto del artculo 27 constitucional, por el que slo el Estado se encargara del manejo total de la industria elctrica y no otorgara concesiones a ningn particular. En su Informe al Congreso el Presidente Lpez Mateos declar lo siguiente: en Mxico hemos sostenido tradicionalmente la tesis de que los recursos naturales y las fuentes de energa bsicas han de estar al servicio del desarrollo [lo cual dio pie a la adquisicin de] las compaas pertenecientes a la American and Foreing Power Company A continuacinhemos adquirido la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza Motriz y sus filialesCon la compra de las empresas elctricas y la reforma constitucional la nacin ser la nica propietaria de una fuente de energa vital para su desarrollo (Las cursivas son mas). Fue el 14 de agosto de 1963 cuando el Presidente Lpez Mateos expidi el Acuerdo tomando en consideracin lo siguiente: es urgente llevar adelante la nacionalizacin del servicio pblico de energa elctricaque la forma ms indicada de realizar tal propsito consiste en que la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza Motriz, S.A., y sus filiales transmitan la totalidad de sus bienes y derechos a la Compaa de Luz y Fuerza del Sureste de Mxico, S.A. que esta Compaa cambie su denominacin por la de Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S.A. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 130-131). Otro aspecto que obtuvo cada vez mayor importancia fue la produccin de insumos para fabricar bienes de capital. Por tal motivo, se dio la intervencin estatal en empresas tales como Fundiciones de Fierro y Acero (1962), Torres Mecianas (1962), Mexicana de Autobuses (1959), Vehculos Automotores Mexicanos (1965), y Astilleros de Veracruz (1962). Adems, el Estado compr por medio de Nacional Financiera la totalidad de las acciones de Toyoda de Mxico, S.A., por cuanto sta no operaba satisfactoriamente, y le modific la razn social a Siderrgica Nacional, S.A., en 1961. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 132). Adems, por lo que se refiere a la poltica en materia de transportes y comunicaciones el gobierno federal impuls una vigorosa poltica de obras tanto en caminos, puentes, aeropuertos y telecomunicaciones. De esta suerte, se crearon:
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Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (1963). Los ferrocarriles construyeron varias lneas, sobresaliendo Chihuahua-Pacfico, San Carlos-Villa Acua y Achotal-Medias Aguas. Otras lneas se rehabilitarony en lo que hace a transporte areo, se cre Nacional de Combustibles de Aviacin (1964) y se inici la participacin en Aeronaves de Mxico (1959) y en Servicios Areos Especiales (1960). (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 132). Por otra parte, para beneficio social se establecieron dos importantes organismos: el Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia (1961) y la Comisin Nacional del Libro de Texto Gratuito (1960). En 1960 tambin se adquirieron la totalidad de las acciones de la Compaa Operadora de Teatros, por cuanto el cine era uno de los instrumentos ms poderosos de difusin de las ideas y de la cultura. El Banco Nacional Cinematogrfico, S.A., adquiri tambin a Cinematogrfica Cadena de Oro, S.A. e Inversiones Reforma, S.A., las cuales junto con la Compaa Operadora de Teatros integraron el grupo COTSA, el que en el ao de 1976 contaba con aproximadamente 360 salas, lo cual proporcionaba diversin y difunda la cultura cinematogrfica a todos los niveles sociales en forma simultnea. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 133-134). Tambin se crearon varios fideicomisos relevantes, como respuesta parcial a las peticiones de los trabajadores ante el creciente deterioro de su posicin dentro de la economa y a las necesidades del propio proceso acelerado de urbanizacin, adems de resultar en economas externas a los inversionistas privados, nacionales y extranjeros (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 134), destacando los siguientes: Fondo de Operacin y Descuento Bancario a la Vivienda (1962), Fondo de Garanta y Apoyo de los Crditos a la Vivienda (1962), Conjunto Habitacional Vista Hermosa (1963), Conjunto Habitacional Presidente Kennedy (1964) Artes Grficas (1964), Conjunto Habitacional Mixcoac (1964), Conjunto Habitacional Lindavista-Vallejo (1964). Es importante dejar constancia que durante la gestin del Presidente Lpez Mateos se estableci, con facultades ejecutivas, la Junta de Gobierno de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, creada por Decreto del 13 de marzo de 1959 y formada con los titulares de las secretaras de la Presidencia, del Patrimonio Nacional, de Hacienda y de Industria y Comercio. A los tres aos y medio de creada [la Junta] no haba tenido una sola reunin. Independientemente de esta situacin se cre la Oficina Tcnica Administrativa de la Junta de Gobierno, [que conoca] de los asuntos administrativos que implica el ejercicio del control, hasta donde sus facultades legales lo han permitido. (Alatriste Jr., Sealtiel, en Colegio de Economistas, 1963:19).
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Por lo que se refiere a las funciones de la Junta de Gobierno, el maestro Gabino Fraga (1965: 19) seala las siguientes: Proyectar las normas para el control, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal; Someter al Ejecutivo Federal la modificacin de la estructura de sus Organismos y Empresas; Aprobar las reglas e instructivos para las auditoras internas y externas de los mismos; Llevar el registro de los Organismos y Empresas; [Realizar] declaraciones tcnicas y [establecer] procedimientos legales y econmicos adecuados para supervisar y comprobar la administracin y el ejercicio de los presupuestos de dichos Organismos y Empresas. Gustavo Daz Ordaz (1964-1970) Durante este periodo (y hasta 1982), el Estado fue un importante productor directo de bienes y servicios. En primer lugar, continu administrando industrias estatizadas, que en 1964 eran: Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Comisin Federal de Electricidad, Petrleos Mexicanos, Compaa de Luz y Fuerza del Centro, Banco Nacional de Crdito Ejidal, Compaa Nacional de Subsistencias Populares, Ferrocarril del Pacfico, Banco Nacional de Crdito Agrcola, Industria Elctrica de Mxico, Nacional Financiera y Ferrocarril Chihuahua-Pacfico, entre otras. El Estado detentaba 82.8% de la propiedad de las 30 empresas ms importantes en 1964. (Mndez, en Bizberg y Meyer, 2009: 97-98, 101). A partir de 1964 el objetivo principal de la poltica industrial fue continuar con la sustitucin de importaciones desarrollada en las dcadas anteriores. La Industrializacin Sustitutiva de Importaciones apoy y aisl del exterior al productor nacional. El criterio ms importante para otorgar dicha asistencia era la capacidad potencial de las empresas para remplazar importaciones. Aparte de su impacto en trminos de crecimiento y empleo, en estos aos la industrializacin del pas constituy un objetivo en s mismo, pues se le consideraba como la base del desarrollo nacional sostenido e independiente. (Las cursivas son mas). Gustavo Daz Ordaz asume el poder el 1 de diciembre de 1964 en un pas en equilibrio y con un crecimiento econmico, resultado de gestiones anteriores. Como primeras medidas de gobierno se realiz un examen de la administracin pblica. Se reorganiz la Junta de Gobierno de los Organismos Descentralizados y continu la creacin de empresas paraestatales (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 316).
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Con el xito en trminos de crecimiento econmico que se logr con el Plan de Accin Inmediata (1962-1964), se trat de asegurar la continuidad y estabilidad del proceso de expansin a travs de elementos estratgicos: disponibilidad de divisas y presencia de un Estado capaz de actuar directamente como agente econmico. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 137). Los logros alcanzados por el Plan de Accin Inmediata, aseguraron las bases para que, a partir de 1966, el Presidente Daz Ordaz fijara metas mnimas al aumento en el producto nacional: Para consolidar y continuar el desarrollo, nos guiaremos por el principio del crecimiento equilibrado Nuestra meta general, apoyada en numerosas metas concretas, es que la tasa de crecimiento no sea en promedio menor del 6.1% y el aumento del ingreso anual por persona resulte el ms alto posible (Las cursivas son mas). Las directrices para lograr tal crecimiento se enunciaron en el Plan de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970, elaborado por la Comisin Intersecretarial para formular planes nacionales de desarrollo econmico y social. Un importante objetivo fue el de impulsar la industrializacin y mejorar su eficiencia productiva, con la finalidad de absorber los excedentes de mano de obra rural, sustituir importaciones e incrementar exportaciones de productos manufacturados. Para lo cual: el desarrollo industrial debera estar al servicio de Mxico, y no lo est cuando enriquece a unos pocos y empobrece a muchos, por persistente baja productividad, por mala localizacin, por bajos salarios, por exorbitantes utilidades o altos precios. Trataremos de evitar deformaciones industriales que se traducen en presiones alcistas sobre los precios, agravando naturales tendencias inflacionarias. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 139). Entre los objetivos del Plan de Desarrollo Econmico y Social, se encontraba el de otorgar prioridad a la agricultura y la ganadera. Con tal propsito el Presidente seal lo siguiente: Llevaremos a sus ltimas consecuencias a la reforma agraria: aceleraremos el reparto de tierras hasta agotar las disponibles; las simulaciones, ocultamientos irn desapareciendo, tambin estaremosen contra de las perversiones en el reparto, de la concentracin de parcelas ejidales o de su indebido arrendamiento, aseguraremos el pacfico desfrute de las tierras comunales de los pueblos y otorgaremos plenitud de garantas a la autntica pequea propiedad. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 141).
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Lo anterior no sera suficiente si no se dotaba al campesino de los instrumentos de trabajo y el financiamiento, y se le aseguraba la comercializacin de sus productos. (Las cursivas son mas). De tal suerte: La fundacin del Banco Nacional Agropecuario, as como la reorganizacin y ampliacin del Seguro Agrcola, tienen por objeto aumentar la produccin de nuestros campos y bajar los costos. Dicho Banco es una institucin de redescuento, es decir, pone a disposicin de las instituciones bancarias regionales los recursos para atender las solicitudes de los campesinos. Llevaremos al campo todos los elementos econmicos y los esfuerzos de la tcnica y de la ciencia: lo importante es hacer producir ms y mejor la tierra acelerar el proceso de industrializacin de sus productos. Con ese objeto, canalizaremosla mayor cantidad posible de recursos financieroshacia el sector rural y alentaremos la concurrencia de la banca privada. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 141). Para impulsar el sector primario se crearon varios organismos y empresas o el Estado inici su participacin en ellos (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 141-1943): Destacan la Compaa Industrial Azucarera San Pablo (1968) y la Impulsora de la Cuenca del Papaloapan (1970), Productos Forestales Mexicanos (1968) y Alimentos Balanceados de Mxico (1968). Dos importantes fideicomisos se encaminaron al fortalecimiento del sector primario: el Fondo de Financiamiento Agropecuario (1965) y el Fondo Candelillero (1967). Tambin se ampli y fortaleci el campo de accin de CONASUPO (1967), y se cre la empresa Trigo Industrializado Conasupo (1968), despus Panificadora Conasupo. Con objeto de que el campesinado participara de los beneficios de la industrializacin de los productos agrcolas, y para elevar las oportunidades de empleo e incrementar sus ingresos: Las plantas industrialescomo ingenios, molinos de arroz, despepitadoras, [etc.] propiedad del Banco Nacional de Crdito Ejidal (establecido en 1935) y del Banco Nacional de Crdito Agrcola (creado en 1926), (pasaron) al Fondo Nacional de Fomento Ejidal (que a su vez) las vender a los ejidatarios, interesndolos en su administracin para que de ellas mismas se obtengan los recursos necesarios para pagarlos. (Las cursivas son mas).
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Por la importancia del algodn, que haba sufrido disminuciones en su precio en el mercado internacional, y el desaliento en la produccin, el Presidente Daz Ordaz declar: Se adquirieron las acciones de la Compaa Algodonera Comercial Mexicana (con objeto) de realizar ventas directas al exterior a precios que correspondan a la calidad del algodn mexicano. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 143). La ampliacin del sistema de comunicaciones y suministro de partes se logr, bsicamente, a travs de la rehabilitacin de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico. Asimismo, continu el proceso de integracin de la red ferroviaria al incorporar el Ferrocarril de Nacozari al del Pacfico y al crearse la empresa Ferrocarriles Unidos del Sureste, mediante la fusin de los Unidos de Yucatn y el del Sureste (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 145). Adems, la ampliacin y modernizacin del sistema de aeropuertos y radioayudas para la navegacin area contribuy a la creacin, en 1965, del organismo descentralizado Aeropuertos y Servicios Auxiliares. En cuanto a la industria naval, se inici la participacin estatal en la empresa Astilleros Unidos del Pacfico (1965). (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 146). PEMEX tena problemas tecnolgicos, especialmente la acusada dependencia respecto de los proveedores, lo que motiv la creacin del Instituto Mexicano del Petrleo. En ese contexto se estableci en 1968 la Compaa Mexicana de Exploraciones, al rescindirse mltiples contratos celebrados con empresas nacionales y extranjeras, rescatando importantes zonas petrolferas cuya exploracin y explotacin qued a cargo de Petrleos Mexicanos. Por otra parte, el desarrollo de la industria petroqumica fue posible gracias a fuertes inversiones que el Estado realiz. Asimismo, con la adquisicin de 19 empresas extranjeras de produccin de energa elctrica, cuya administracin fue confiada a la Comisin Federal de Electricidad, se dieron pasos importantes para la integracin de esa actividad industrial. Adems, con la finalidad de aumentar la produccin minera y, a la vez, de mantener una importante fuente de empleo, comenz a operar el Fondo de Garanta y Fomento a la Pequea y Mediana Minera. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 147-149). Con objeto de obtener fertilizantes fosfricos, el gobierno cre la empresa de participacin estatal Fosforitas Mexicanas, S.A., la cual adems de coadyuvar a la integracin de esa actividad vendra a resolver serios problemas socioeconmicos de ocupacin en su zona de influencia, Coahuila. Tambin el Estado intervino en la explotacin de los yacimientos ferrferos de Michoacn y Colima, estableciendo las empresas Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas (SICARTSA), y el Consorcio Minero Benito Jurez-Pea Colorada. En 1970 el Estado inici su participacin en Avos de Acero, empresa productora de insumos para otras empresas. Tambin se dio
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importancia al beneficio del zinc y a la obtencin de subproductos a partir del mismo, mediante la empresa ZINCAMEX. Se atendi adems la produccin de asbesto, con el fin de sustituir importaciones, estableciendo en 1969 la empresa de participacin estatal Compaa Explotadora de Asbestos, S.A. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 150). Por otra parte, se fund en 1968 la Institucin Mexicana de Asistencia a la Niez, con el propsito principal de atender al menor abandonado o enfermo, y su oportuna incorporacin a la sociedad (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 151). En cuanto al desarrollo urbano, la obra ms importante iniciada por el rgimen fue el Sistema de Transporte Colectivo, creado por Decreto Presidencial del 19 de abril de 1967, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 29 del mes citado. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 151). Al finalizar el gobierno del Presidente Daz Ordaz, el panorama era el siguiente: la mayor parte de los recursos de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal correspondan a servicios pblicos (alrededor del 34%) tales como transporte, comunicaciones, seguridad social, promocin del desarrollo regional, fomento agropecuario, etc., y a la produccin de materias primas y energticos (46.7%), incluyendo petrleo, electricidad, siderurgia, productos mineros y fertilizantes. Estas dos zonas de actividad, que en su conjunto significan ms del 80% de los recursos paraestatales, obedecen claramente a la poltica de promocin, apoyo y complementacin de la inversin privada, que sigui el Estado durante las administraciones de los presidentes Lpez Mateos y Daz Ordaz. Del resto de los recursos del sector paraestatal, una pequea proporcin correspondi a la produccin de bienes de capital y de consumo, y en mayor grado, al comercio y a los servicios, dentro de los cuales el rengln ms importante lo constitua la CONASUPO. A la situacin deficitaria del sector pblico, contribuy en gran medida la estructura financiera paraestatal, determinada por la poltica de subsidios al sector privado, principalmente a travs de los precios de sus productos y servicios. Puede afirmarse que hacia 1970 el modelo vigente hasta entonces, mostraba claros sntomas de haber agotado las posibilidades de crecimiento que ofreca; la desocupacin y la concentracin del ingreso se haban agravado como los desequilibrios fundamentales de la economa. .. ..
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Las condiciones reseadas demandaban un viraje en la poltica econmica que cambiara sustancialmente las bases sobre las que vena funcionando la sociedad a fin de procurar que los beneficios del crecimiento econmico se difundieran tanto social como geogrficamente. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 154-156). Sin embargo, como apunta Lorenzo Meyer (Bizberg y Meyer, 2009: 20): Los sucesos de 1968 mostraron de manera palmaria que en la agenda de las clases dominantes mexicanas estaba acelerar la transformacin material del pas quemar las etapas del desarrollo hasta alcanzar una industrializacin que permitiera dar un salto cualitativo y dejar atrs el subdesarrollo econmicono as el cambio poltico, la democratizacin del rgimen. El crecimiento material (7% anual, en promedio del PIB) era la fuente principal e insustituible de una legitimidad pragmtica que no pretenda el cambio integral, la verdadera modernizacin, pues ese cambio implicaba la redistribucin del poder hacia abajo, hacia la base, por la va de la democratizacin poltica. (Las cursivas son mas). Luis Echeverra lvarez (1970-1976) Durante el periodo del Presidente Luis Echeverra se postul la necesidad de corregir los graves inconvenientes del desarrollo estabilizador. En lo interno, el principal problema econmico radic en el escaso dinamismo de la inversin privada, que se retrajo en parte como respuesta a la poltica del Estado. Para suplir esta omisin, el gobierno inici, a partir de 1972, una poltica expansiva del consumo y la inversin del sector pblico. (Auditora Superior de la Federacin, s/f: 320). En esta administracin, por vez primera, la inversin pblica super a la inversin privada. Con ello se dej atrs la reduccin de la actividad econmica que hubiese resultado del retraimiento de la inversin de los particulares (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 160). De tal suerte, la poltica econmica del Presidente Echeverra tuvo como propsito cambiar el desarrollo estabilizador por el desarrollo compartido, mediante la creacin de mltiples organismos y fideicomisos, as como adquiriendo un nmero considerable de empresas. (Auditora Superior de la Federacin, s/f 318. Las cursivas son mas). En tal circunstancia, se emprendi la magna tarea de sanear la industria azucarera, para lo cual se consolid el crdito oficial al sector con la Financiera Nacional Azucarera (1953), coordinando la comercializacin del producto y derivados a travs de la Unin Nacional de Productores de Azcar (1972), integrados administrativamente
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estos organismos en la Comisin Nacional de la Industria Azucarera (Diario Oficial de la Federacin del 18 de diciembre de 1970). Tambin se estableci la Operadora Nacional de Ingenios, permitiendo que los 31 ingenios oficiales elevaren su participacin en la produccin nacional. Asimismo, en 1972 surge UNPASA (Unin Nacional de Productores de Azcar, S.A. de C.V.) como institucin auxiliar de crdito, de naturaleza mixta. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 164-165; Secretara de la Presidencia, 1974). Ahora bien, para aprovechar mejor los gastos de operacin y el trabajo del personal encargado de manejar el crdito al campo, evitar el desorden administrativo, en plena correspondencia a los esfuerzos de integracin de las organizaciones campesina y para satisfacer sus reiteradas demandas, se decret la integracin de los Bancos de Crdito Ejidal, Agrcola y Agropecuario en una sola institucin: el Banco Nacional de Crdito Rural (1975, Registro Pblico, 1976). Adems, la Financiera Nacional de la Industria Rural (1976, no lleg a organizarse) como promotora de la industrializacin de los productos agropecuarios, sustituira al Fondo Nacional de Fomento Ejidal (1972). (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 163, 166). Para mejorar las condiciones de vida de las pequeas comunidades rurales, y asegurar un trato justo a los esquemas de intercambio, se configur el Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural, PIDER. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 164). Con objeto de afectar en fideicomiso terrenos ejidales del estado de Guerrero, con fines de urbanizacin y desarrollo turstico, fueron expropiados mediante decretos del 29 de noviembre de 1972, publicados en el Diario Oficial de la Federacin los das 1 y 2 de febrero de 1973. En cumplimiento de lo anterior BANOBRAS y NAFINSA celebraron un contrato de fideicomiso, con fecha del 8 de agosto de 1974, denominado Fideicomiso Baha de Zihuatanejo (FIBAZI), cuyo objeto fue dotar de infraestructura urbana el fraccionamiento de terrenos fideicomitidos, as como efectuar la venta de lotes urbanizados para el desarrollo turstico e inters social. (Gobierno del Estado de Guerrero (2005: 2-3). Asimismo, se promovi la formacin de asociaciones de productores en defensa de sus derechos a travs de empresas mixtas y organismos estatales, como TABAMEX, el Instituto Mexicano del Caf y Productos Qumicos Vegetales Mexicanos. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 166). Tambin fue vigorosa la poltica para impulsar la actividad forestal mediante el organismo descentralizado Productos Forestales de la Tarahumara, creado por Decreto presidencial publicado el 14 de agosto de 1972. De la misma forma, se concentraron bajo la denominacin de Productos Pesqueros Mexicanos, las diferentes empresas pblicas que intervenan el sector respectivo
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(Diario Oficial de la Federacin, del 27 de febrero de 1971). Adems, se constituy el Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica y el Instituto Nacional de la Pesca. Todo ello en concordancia con la decisin de crear la Zona Econmica Exclusiva en nuestros mares. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 168). Por otra parte, para garantizar la expansin de la industria y apoyar a otros sectores econmicos, resultaba necesario asegurar el flujo constante de hidrocarburos y electricidad. Por tal motivo, se fund la Comisin Nacional de Energticos. El 12 de enero de 1972 se public la Ley Orgnica que crea el Instituto Nacional de Energa Nuclear, mismo que asumi las atribuciones de la antigua Comisin Nacional de Energa Nuclear fundada en 1955, a la cual ya hemos hecho referencia. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 169). Para inventariar los recursos energticos se estableci en el seno de la Comisin un Comit de Exploraciones, donde participaron PEMEX, CFE, Consejo de Recursos Minerales, Comisin de Fomento Minero y Comisin de Estudios del Territorio Nacional (CETENAL). Adems, con el apoyo de PEMEX y CFE se instal en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) un grupo de economa energtica. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 170). A iniciativa del Ejecutivo Federal, el 23 de diciembre de 1970 el Congreso de la Unin aprob la ley (publicada en el Diario Oficial el 29-XII-1970) mediante la cual fue creado el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT). Con objeto de concluir la integracin de la industria elctrica se dispuso, en 1975, que la Compaa de Luz y Fuerza del Centro en proceso de liquidacin denominada hasta 1963 Compaa de Fuerza del Suroeste de Mxico, S.A., y sus subsidiarias pasaran a formar parte de la Comisin Federal de Electricidad. Vale sealar que en 1976 el Presidente Echeverra inform que con la promulgacin de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica se estipulaba la planeacin a largo plazo [y] la fabricacin nacional de los equipos y herramientas necesarios, adems de preverse la gestin de los trabajadores en la administracin. Tambin hara referencia a la inauguracin de primera etapa de la termoelctrica de Tula Hidalgo, que por su capacidad sera la mayor del pas; as como a la obra ms importante de la historia elctrica del pas (y en su gnero la de mayor capacidad en Latinoamrica), la planta de Chicoasn en el ro Grijalva (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 175-176; Secretara de la Presidencia, 1970: 545). A principios de 1976 se instal la Fbrica Nacional de Mquinas-Herramientas, en la ciudad de San Luis Potos, por parte del Grupo Industrial Altos Hornos de Mxico, con el estmulo y apoyo del gobierno federal. La empresa tuvo por objeto producir mquinas para hacer mquinas y equipo, y el trabajo de metales, que alimentara a los productores de bienes de capital. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 183).
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Una de las medidas ms trascendentales en el campo de la siderurgia fue la creacin de la Comisin Coordinadora de la Industria Siderrgica, por Acuerdo Presidencial del 1 de junio de 1972, con la misin fundamental de proponer al Ejecutivo Federal la coordinacin de los programas de produccin y los planes de expansin de todas las empresas pblicas y privadas dedicadas a producir mineral de hierro, carbn mineral y coque, arrabio, acero y laminados de acero. Adems, para respaldar las actividades de investigacin aplicada, de servicios tecnolgicos y de formacin de especialistas que llevan a cabo las empresas siderrgicas, por Decreto del 13 de mayo de 1975 se estableci el Instituto Mexicano de Investigaciones Siderrgicas. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 184-1985). Por conducto de NAFINSA, a mediados de 1976 se adquiri el 60% de las acciones de la empresa Massey-Ferguson de Mxico, S.A. con lo cual el Estado tendra la capacidad de impulsar, de manera ms efectiva, la mecanizacin de las actividades agrcolas produciendo tractores, equipados a su vez con motores provistos por la tambin empresa de participacin estatal denominada Motores Perkins (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 188). Con miras a la integracin cabal de la industria nacional productora de fertilizantes e impulsar la produccin agropecuaria, se adquiri la empresa Fertilizantes Fosfatados Mexicanos, S.A., adems de establecerse una coordinacin orgnica con la produccin de la empresa Roca Fosfrica Mexicana, S.A. de C.V. en la pennsula de Baja California. Por otra parte, la creacin del consorcio industrial paraestatal Productos Bsicos para Fertilizantes (PROFERSA) vendra a unificar bajo una misma direccin, e integrar verticalmente, la produccin de materias primas requeridas para la fabricacin de fertilizantes. Con estas obras y acciones se prevea satisfacer las necesidades de nutrientes de los suelos del pas, a fin de que el sector agrcola respondiera adecuadamente a los requerimientos de alimentos y de materias primas para la industria. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 191). Tambin se establecieron el Centro Nacional de Sanidad Animal y la Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 165). En cuanto al sector minero, la administracin emprendi acciones de diversa ndole. A ese respecto, se informara lo siguiente: Se ha fijado una alta prioridad al fortalecimiento de las instituciones oficiales dedicadas a la explotacin minera. Estas prosiguen en las cuencas carbonferas de Coahuila El Estado ha aumentado su participacin en las actividades minero-metalrgicas, impulsando numerosos proyectos entre los que desatacan los de cobre en la Caridad y Santa Rosa-Pilares en el estado de Sonora, y la Verde en el estado de
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Michoacn, que junto con Real de ngeles en Zacatecas, Cedros en Guanajuato, Lampazos en Sonora, Qumica Fluor en Matamoros, Roca Fosfrica en Baja California y otros, representan inversiones de ms de $10,000,000,000. Largas y difciles negociaciones culminaron para lograr poner en manos de mexicanos el 51% de las acciones de la compaa [Cananea] que aprovecha el cobre de esa regin de Sonora. Se ha convenido que el gobierno federal, a travs de la Nacional Financiera, S.A., y de la Comisin de Fomento Minero, adquiera el 50.98% de dicha parte mexicana; el 23.52% corresponder a pequeos inversionistas; es decir, vamos a vigilar queeste 23.52% de la parte mexicana no sea acaparado sino que efectivamente vaya a pequeos, muy pequeos inversionistas; el 9.8% a la empresa Cobre de Mxico, en cuyo capital participa la Nacional Financiera, otro 9.81% al Banco Nacional de Mxico y el 5.88% restante a los trabajadores y empleados de la propia empresa. En el marco de una economa mixta el desarrollo minero est subordinado al inters general de la Nacin. El proceso de mexicanizacin en esta rama se encuentra prcticamente concluido. El 98% de nuestra produccin proviene de 769 empresas nacionales. El Estado ha reafirmado esta actitud al adquirir el 34% de las acciones de Azufrera Panamericana, S. A., pasando a su poder el total de las mismas en 1972 (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 191192). Por consiguiente, toda la explotacin azufrera se realizara por empresas estatales. Al obtener en 1971 la Comisin de Fomento Minero y Guanos y Fertilizantes de Mxico gran parte de las acciones de la Compaa Exploradora del Istmo, S.A., sta se convirti en empresa estatal mayoritaria. Con respecto a la sal el 25% de las acciones de la empresa explotadora de Guerrero Negro eran estatales. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 192). Cabe destacar el caso de una empresa que se ubica en el marco de cooperacin tercermundista del SELA: la empresa mixta Mxico-jamaiquina JALUMEX, que habra de establecerse en Coatzacoalcos, Veracruz, para producir aluminio metlico a partir de la bauxita de Jamaica. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 193-194). Por otra parte, al fusionarse los ferrocarriles Sonora-Baja California y el de Tijuana y Tecate, con el gobierno federal como accionista mayoritario, fue creado el Ferrocarril Sonora-Baja California, S.A. de C.V., en junio de 1972. La red bsica fue modernizada y se renov el sistema de telecomunicaciones. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 196). El elemento impulsor del comercio exterior, de las actividades tursticas y pesqueras consista en:
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Lograr que las terminales martimas de la Repblica se constituyeran en unidades econmicamente autosuficientes, utilizar al mximo sus instalaciones, contribuir al fomento del comercio exterior, y elevar las condiciones de vida de los trabajadores portuarios Tales fueron los objetivos que condujeron a la creacin de la Comisin Nacional Coordinadora de Puertos en 1971. Y como apoyo a la Comisin, ese mismo ao se estableci el Fideicomiso de Equipo Martimo y Portuario (FIDEMAP): a fin de que los puertos martimos y fluviales del territorio nacional cuenten con los elementos adecuados para proporcionar servicios eficientes, ya que el objetivo del FIDEMAP es el de adquirir y poseer por cualquier ttulo remolcadores y otras embarcaciones auxiliares; gras, montacargas, plataformas y dems equipo necesario para proporcionarlo en venta, arrendamiento o cualquier u otro ttulo a las empresas y organizaciones de trabajadores titulares de las concesiones o permisos para la prestacin de los servicios pblicos federales de maniobras martimas. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 197-198). En su Segundo Informe al Congreso (1972) el Presidente sealara que la Compaa de Telfonos de Mxico era ya una empresa estatal mayoritaria, apuntando que: Con el paso que hemos dado culmina un proceso de mexicanizacin y se garantiza que las acciones no sean absorbidas por consorcios extranjeros. Hace factible el cuantioso programa de inversiones requerido para extender la red telefnica a todas las regiones y sectores del pas. Confiere al Estado una mayor responsabilidad en la administracin de un servicio pblico cuya orientacin ha de ser eminentemente social. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 198). Con respecto a las telecomunicaciones, Luis Echeverra en 1974 inform lo siguiente: Se constituy la empresa de participacin estatal mayoritaria Satlite Latinoamericano, S.A., con el fin de utilizar el canal interatlntico El rgimen de la radio y televisin es reflejo de nuestro sistema de economa mixta. Al Estado corresponde velar por el cumplimiento de los objetivos que la ley seala a las empresas concesionarias del espacio areo. Estamos obligados a exigir que la imagen que llega a millones de nios y adultos, no deforme los valores de nuestra convivencia, y que los adelantos de la tecnologa no se utilicen para fomentar servidumbres intelectuales. El gobierno ha asumido el manejo directo de algunas estaciones de radio y canales de televisin y participa con los concesionarios privados en el aprovechamiento del tiempo de transmisin que la legislacin le otorga, con el fin de contribuir a mejorar la calidad de las transmisiones.
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En el campo de la televisin, el gobierno cumpli sus funciones reguladoras y de vigilancia al retirar, por primera vez, la presentacin de algunas series de contenido antisocial. Al mismo tiempo, abri nuevas opciones al receptor con la administracin directa de un canal nacional, el 13, que junto con el Canal 11 y Televisin Cultural de Mxico, han sentado las bases de una comunicacin colectiva acorde con las aspiraciones de superacin y con los sentimientos de solidaridad que alienta a nuestro pueblo. (Secretara de la Funcin Pblica, 1976: 200. Las cursivas son mas). Con el objeto de apoyar el intercambio comercial se cre el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, habindose promulgado el Decreto correspondiente el 29 de diciembre de 1970 (Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1970). Con tal motivo se desarroll una intensa actividad a travs de consejeras y representaciones comerciales, adems de comisiones estatales y regionales de comercio exterior. Se impuls con xito el intercambio comercial, sin reducir las ventas a Estados Unidos en trminos absolutos, la proporcin de exportaciones a ese pas disminuy, colocndose mayores volmenes de nuestros productos en Amrica Latina, Europa Occidental y los pases socialistas. Gracias a ello, empez a cerrarse el dficit entre exportaciones e importaciones disminuyendo stas en un 5%, manteniendo aqullas su tasa de crecimiento del 17%. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 203-204). Por otra parte, para llevar a cabo la industrializacin y por el alto costo de divisas que para el pas significa, la administracin emprendi un vasto esfuerzo de desarrollo cientfico y tecnolgico, coordinando las actividades de los sectores pblico y privado en la materia, con el fin de asegurar en forma inmediata, un proceso de innovacin que asimile y transforme la tecnologa importada y vaya perfeccionando la propia. En la era contempornea, uno de los principales elementos del desarrollo es la aplicacin prctica de los conocimientos cientficos y la formacin de cuadros tcnicos y profesionalesSe ha partido de la premisa de que el sector industrial se incorporar al progreso moderno, en la medida en que se impulse la tcnica, as como la aplicacin de conocimientos y realizaciones de la cienciapor tanto: Para fomentar las investigaciones de alto nivel y armonizar los trabajos de las instituciones que las realizan inform el Presidente en 1971 [se] aprob la creacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. [CONACYT]. Se busca adems, poner en contacto a los estudiantes y profesionales mexicanos con experiencias tecnolgicas de otros pases. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 207-209). Otras medidas que concurren a mejorar nuestra situacin respecto al exterior fueron el fomento y la coordinacin tursticos, para aprovechar su potencialidad: Un ejemplo de la integracin de esfuerzos sera que, a partir de abril de 1974, el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) agrup en un solo
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organismo los derechos y obligaciones de dos fondos anteriores: Fondo de Garanta y Fomento al Turismo (FOGATUR), creado en 1956 y el Fondo de Promocin para la Infraestructura Turstica (INFRATUR), establecido en 1968. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 209). Tambin a travs de la inversin pblica se apoy el programa de ciudades industriales, mediante el Fideicomiso creado para dicho efecto. Asimismo, el gobierno federal acudi en apoyo de determinadas reas cuyas autoridades carecan del suficiente poder econmico para atender a su desarrollo. Tal sera el caso de un fideicomiso creado para conceder recursos adicionales a los municipios, destinados a obras de bienestar social. Por otra parte, entre las causas de la inadecuada distribucin del ingreso figuran, de manera relevante, las desigualdades regionales. Por consiguiente se decret la creacin de la Comisin Nacional de las Zonas ridas. (Secretara de la Funcin Pblica, 1976: 212. Las cursivas son mas). Asimismo, como parte del programa de poltica de descentralizacin se expidi un Acuerdo para constituir un fideicomiso en Nacional Financiera, S.A., conforme a los recursos y necesidades de cada regin. De esta forma, se dio vida al Fideicomiso de Conjuntos, Parques, Ciudades Industriales y Centros Comerciales (FIDEIN). Tambin en 1971 se crearon el Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI) y el Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN). (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 213). Para elevar la productividad social se establecieron el Centro de Estudios Histricos del Movimiento Obrero, el Consejo Nacional para promover la Cultura y Recreacin de los Trabajadores, y la Editorial Popular de los Trabajadores, redoblando as los esfuerzos de capacitacin a quienes tienen empleo, como a los que por falta de preparacin no tienen acceso a las fuentes laborales (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 215). El primero de mayo de 1974 fue creado el Fondo Nacional de Fomento y Garanta al Consumo de los Trabajadores (FONACOT) para el otorgamiento del crdito bancario con una mayor orientacin social, favorecer el ahorro en la familia obrera y contribuir al abatimiento de los precios. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 218-219). Con el objeto de responder a un nuevo enfoque e ir implementando una nueva poltica al fenmeno demogrfico, que vena acentuando la expresin urbana de su problemtica, se cre el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular (INDECO) en 1976. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 219). El crecimiento urbano vena generando irregularidades en perjuicio de los ejidos que rodeaban las ciudades. Por tal motivo se estableci la Comisin para la Regularizacin de la Tierra (CORETT), y proteger as los derechos de quienes haban adquirido de buena fe predios para construir sus viviendas. (Secretara de la Funcin Pblica, 1976: 220).
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Conforme a la nueva poltica de vivienda inici sus funciones el Instituto Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), cuyo propsito esencial fue otorgar crditos para adquirir casas-habitacin, a muy bajo inters anual y plazo de pago hasta de 20 aos. Tambin, se acord la formacin de un fondo nacional de la vivienda para los miembros de las Fuerzas Armadas (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 220). Dentro de la poltica social se tomaron acciones para reintegrar a la sociedad a ciudadanos que purgaban sentencias en los penales. De tal suerte, se estableci la empresa Promocin y Desarrollo Industrial (PRODINSA), cuyo objeto fue vender los productos elaborados por los internos y proveerlos de fuentes de ingresos. (Secretara de la Funcin Pblica, 1976: 222-223). Como se ve, la participacin del Estado en la vida econmica del pas no se restringe nicamente al cumplimiento de funciones heredadas de las concepciones liberales. Sus atribuciones normativas que dan la base de orientacin para algunos aspectos de la poltica econmica fiscal, monetaria, etc. se han visto complementadas histricamente por su accin directa dentro del sistema econmico configurando un espectro mucho ms amplio cada vez en el campo de accin de dicha poltica, concluye la Secretara del Patrimonio Nacional en su obra: El Sector Paraestatal (1976: 237). Adems de las bases tericas e ideolgicas que sustentan la existencia del sector paraestatal mexicano, las condiciones imperantes en la economa nacional e internacional han determinado su fortalecimiento y desarrollo. Como lo expresara el Presidente Luis Echeverra: El imperativo de proporcionar mejores niveles de vida a una poblacin creciente y las presiones externas derivadas de la inestabilidad del sistema econmico internacional, hicieron necesario que en los ltimos aos el Estado asumiera en forma plena, racional y consciente su responsabilidad histrica como agente primordial de la transformacin econmica y social de Mxico. El sistema de empresas del Estado interviene para asegurar que se usen adecuadamente los recursos naturales del pas, que los consumidores no sean afectados por precios excesivos de los productos y que no se registre el enriquecimiento de grupos minoritarios con la explotacin de esos recursos que pertenecen originalmente a la Nacin. La participacin directa del Estado, tanto en la produccin como en la distribucin del ingreso garantiza el predominio del inters general. Se requiere, por lo mismo, una mayor eficiencia en sus tareas. La empresa pblica no persigue lucro, pero tampoco es tolerable el desperdicio o la incompetencia. [Por consiguiente, se ha] iniciado un plan general de reorganizacin del sector pblico de la economa para eliminar las empresas que sean innecesarias, sanear las que no han cumplido debidamente su
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cometido, consolidar las que dupliquen funciones y crear aqullas que sean necesarias para alcanzar los objetivos que perseguimos. La importancia cuantitativa y cualitativa del sector paraestatalrequiere de una profunda coherencia no slo ideolgica sino tambin operativa. Los criterios con que se mide la accin de las empresas pblicas no siempre pueden identificarse con el monto de las utilidades en trminos financieros. Los objetivos de estas empresas no son de carcter meramente mercantil; responden tambin a metas sociales que se les asignan en orden a la promocin del desarrollo y a la prestacin de servicios para el mejoramiento de las condiciones de los habitantes. El grado de eficiencia con que operan ha de medirse, por tanto, en relacin al alcance de esos objetivos y metas. Para garantizar la eficiencia de las empresas de participacin estatal, se requiere que los sistemas conforme a los cuales se rijan hagan factible su funcionamiento coordinado y dinmico. La poltica de la administracin tiende a evitar los vicios de origen desde el punto de vista administrativo, financiero y tcnico. (Secretara del Patrimonio Nacional, 1976: 226-229). Jos Lpez Portillo (1976-1982) La Propuesta de programa de gobierno, 1976-1982 presentada al Lic. Jos Lpez Portillo por el grupo de asesores que con tal propsito se constituyera, previa a la toma de posesin de su cargo como Presidente, contemplaba mejorar la calidad de la administracin pblica en sus distintos niveles, por cuanto el programa de gobierno reclamaba un gran esfuerzo de congruencia en el conjunto de sus actividades.) La administracin pblica habra de apoyarse, como condicin necesaria, en una planeacin democrtica eficaz, acompaada de una reorganizacin efectiva de la administracin pblica, donde las empresas y organismos descentralizados quedaran coordinados dentro del ramo a que correspondieran mediante mecanismos ms giles y efectivos para el control interno de su administracin, y sujetados a una evaluacin de la eficiencia segn los resultados. (IEPES, 1976: I/2, 5. Las cursivas son mas). Congruente a lo anterior, el programa de reforma administrativa contemplaba entre las fases para organizar el sistema de planeacin establecer coordinadores de sector e integrar a los mismos las entidades paraestatales correspondientes. Esto significaba que en lo futuro sus funciones y actividades no se programaran aisladamente, sino integradas al sector correspondiente. Enseguida, cada dependencia coordinadora de sector procedera a la depuracin del mismo, adoptando entre otros, los siguientes criterios: a) Identificar cabalmente aquellas instituciones que deban producir bienes o servicios estratgicos para que continen siendo operados por la federacin;
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b) Conservar slo las estrictamente necesarias para descongestionar a las secretaras de Estado del aspecto operativo de los servicios que se relacionan con una funcin exclusiva de la federacin; c) Identificar los organismos que proporcionan un servicio eminentemente social que, o no interesa a los particulares, o en el cual la federacin necesita intervenir para regular su accin; d) Trasladar a los niveles estatales y municipales aquellas entidades que tienen un mbito de accin preponderantemente local; e) Fusionar o abrogar aquellas entidades que hayan cumplido su cometido o dupliquen, innecesariamente sus funciones; f) Transformar aquellos fideicomisos que por sus propsitos o funciones deban tener otro rgimen jurdico, sujetndolos al tratamiento correspondiente; g) Respetar y dar tratamiento de fideicomisos a aquellos que efectivamente realizan acciones fiduciarias, en cuyo caso stos debern operarse conforme a las regulaciones de las instituciones. (Las cursivas son mas). En virtud de su importancia, la integracin sectorial de este tipo de entidades podra lograrse de manera ms definitiva y formal incluyendo en un artculo transitorio de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado la asignacin que le correspondiera a cada una, por lo menos tratndose de los organismos y empresas ms importantes, as se evitaran muchos problemas que podran originar decisiones que deformaran el propsito de la integracin de los sectores. (IEPES, 1976: 10-11). Al tomar posesin de su cargo, el 1 de diciembre de 1976 el Presidente Lpez Portillo seal que: Por medio de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que entr en vigor el 1 de enero de 1977, se asientan los cambios que reclama la estructura sectorial, y se reordenan las funciones de las Secretaras de Estado a fin de contar con la organizacin y los instrumentos idneos para el Programa de Gobierno. Las entidades paraestatales se regulan unitariamente y se coordinan con la Secretara del Ramo de su ms inmediata competencia; las empresas pblicas se agrupan dentro de un mismo sector con objeto de buscar el apoyo sistemtico y la complementacin de unas a otras. [Asimismo, en la] Ley de Egresos se incluyen los recursos [de] los descentralizados, las empresas de participacin estatal y los fideicomisos (Lpez Portillo, 1976: 17). Al respecto, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal estableci las bases de organizacin correspondiente a los mbitos de la administracin pblica centralizada y de la administracin pblica paraestatal. Sealando en el Artculo 3. que el Poder Ejecutivo habr de auxiliarse de las siguientes entidades paraestatales:
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I. Organismos descentralizados; II. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas; y III. Fideicomisos. Asimismo, el citado ordenamiento seala, en su Artculo 47, que se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles, as como las asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados sean dependencias de la administracin pblica centralizada o de las entidades mencionadas, o que se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes. Sern empresas de participacin estatal minoritaria las sociedades en las que uno o ms organismos descentralizados u otra, u otras empresas de participacin estatal mayoritaria consideradas conjunta o separadamente, posean acciones o partes de capital que representen menos del 50% y hasta el 25% de aqul, conforme al Artculo 48 de la Ley. Enseguida, por Acuerdo del 13 de enero de 1977 (publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 17 de enero de 1977) se agrupan por sectores las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que se determina. El Acuerdo recoge 797, cifra depurada a 898 entidades el 11 de mayo del mismo ao con adiciones para corregir algunas deficiencias observadas (Diario Oficial de la Federacin del 12 de mayo de 1977), misma que se ajust a 891 el 5 de abril del ao siguiente (Diario Oficial de la Federacin del 10 de abril de 1978). De esta cifra el 14% (127) corresponda a organismos descentralizados, 57% (509) a empresas mayoritarias, 7% (63) a empresas minoritarias y 22% (192) a fideicomisos. (Presidencia de la Repblica, 1977: 83-107; Presidencia de la Repblica, 1982: 36-37. Las cursivas son mas). Cabe recordar el Informe sobre la Reforma de la Administracin Pblica Mexicana, concluido por la Comisin de Administracin Pblica (CAP), en diciembre de 1965, segn consta en el Acta nmero 43, del 28 de diciembre de ese mismo ao. La CAP(*) fue establecida, dentro de la Secretara de la Presidencia, el 9 de abril de 1965, como lo seala el Acta correspondiente, y se le sealaron, en principio, las siguientes tareas:
(*) La Comisin se integr originalmente de la siguiente manera: Presidente: Lic. Jos Lpez Portillo; dems miembros: Lic. Emilio Mjica, Lic. Rodolfo Moctezuma, Lic. Gustavo Martnez Cabaas y Lic. Fernando Solana. Posteriormente se incorporaron el Lic. Jos Enrique Gama Muoz, Lic. Leopoldo Ramrez Limn, Lic. Guillermo Velsquez Herrera, el Dr. Pedro Zorrilla Martnez y el Lic. Carlos Tello. El Lic. Alejandro Carrillo Castro se desempeo como Secretario Tcnico y se cont con la asesora del Lic. Miguel Duhalt Kraus.
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1. Dictaminar la ms adecuada estructura de la administracin pblica y las modificaciones que deban hacerse en su actual organizacin para: a) Coordinar la accin y el proceso de desarrollo econmico del pas con justicia social. 2. Proponer la legislacin y las medidas administrativas que procedan. Al revisar el Acta nmero 3 de la Comisin, correspondiente a la sesin del da 20 de abril de 1965, encontramos que entre sus tareas estara la de elaborar un documento que comprendiera, entro otros puntos, el Diagnstico de la Administracin Pblica Mexicana y una Proposicin de medidas concretas, sectoriales y globales para las reformas administrativas. El Diagnstico contena a su vez, entre otros, los siguientes puntos: 1) Organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica Federal: a) Secretaras y Departamentos de Estado, y b) Organismos Descentralizados y empresas de participacin estatal. (Las cursivas son mas) Posteriormente, en la sesin del 30 de junio de 1966 (Acta nmero 59) Jos Lpez Portillo, Presidente de la Comisin, hizo uso de la palabra en nombre de la subcomisin encargada de proponer la clasificacin de los sectores de la Administracin Pblica. Al respecto, solicit a los comisionados sus opiniones en relacin a un proyecto de clasificacin, especialmente sobre la importancia y alcance que podran tener dentro de cada uno de los sectores las diversas entidades del sector pblico, que sin ser parte esencial de los mismos participan de alguna manera en su operacin y funcionamiento. (Secretara de la Presidencia, Comisin de Administracin Pblica, 1966). Al ocuparse el Informe, en su Captulo II, acerca del Anlisis general de la administracin pblica, y en particular respecto a la Coordinacin de los organismos descentralizados, sealara que: El Poder Ejecutivo realiza sus actividades a travs de las secretaras y departamentos de Estado, los gobiernos de los territorios federales y las comisiones intersecretariales, que constituyen el sector centralizado, y conforme a sus fines especficos, por medio de los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las que formalmente no son de participacin estatal, pero que de hecho controla el Estado, los fideicomisos, las comisiones multidependientes o mixtas y otras unidades administrativas con diferentes grados de descentralizacin.
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Una gran parte de estos organismos surgieron para realizar funciones relacionadas con el desarrollo econmico y social. Cuando las necesidades del pas as lo requeran, se estableci una secretara, un organismo descentralizado, o se particip en una empresa mercantil comn. Para decidir sobre ese punto se estudi el conjunto de problemas econmicos y sociales relacionados con la nueva unidad administrativa, pero no siempre se concibi en relacin con la totalidad del sector pblico federal. Como resultado de lo anterior, el Poder Ejecutivo Federal cuenta actualmente con una grande y compleja organizacin que pugna por promover el desarrollo del pas. Algunas partes de esta macro-organizacin se hallan eficientemente administradas, con objetivos ms o menos precisos y con polticas bien definidas. Otras tienen baja eficiencia administrativa, objetivos confusos y carecen de polticas explcitamente establecidas. (Comisin de Administracin Pblica, s/f: 14. Las cursivas son mas). Para ocuparse de lo anterior, el captulo final del Informe (III) se dedic al Anlisis por Sectores de la Administracin Pblica. Se impona: hacer concordantes las actividades de las entidades del sector pblico con los fines del plan de desarrolloque slo se logra resolviendo problemas de organizacin administrativa que afectan simultneamente a diversas entidades del sector pblico que cubren sectores de actividad bsica para el desarrollo econmico y social. Ello obligaba a acciones conjuntas y sistematizadas en diversos ramos, organismos y empresas, que de una u otra manera interconectan sus actividades para lograr propsitos comunes. Con tal propsito, debera completarse el anlisis en materia de planeacin econmica con el estudio de los instrumentos administrativos correspondientes, para: 1) Agrupar y clasificar, por sectores de actividad nacional, a las secretaras y departamentos de Estado, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, especialmente aquellas o aquellos que se consideren de mayor importancia para el desarrollo del pas, y determinar el papel que les corresponda desempear en cada sector, aunque algunas entidades deban ser consideradas en varios, segn las funciones que realicen. 2) Analizar dentro de cada sector, las funciones que desempean las diversas entidades, y si stas se encuentran distribuidas adecuadamente; sus sistemas de proyeccin; sus procedimientos de ejecucin; sus inter-relaciones; la clase de actos que ejercen, etc. 3) Localizar los puntos estratgicos de la actividad administrativa en cada sector, y analizar los impedimentos para el debido desarrollo de dicha actividad.
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4) Completar lo anterior con el anlisis de las comisiones intersecretariales y las multidependientes, en pos de idnticos propsitos. 5) Proponer lo necesario con el fin de que la organizacin administrativa responda con mayor precisin a las finalidades que se persiguen con la programacin, por sectores, de la actividad del sector pblico. (Comisin de Administracin Pblica, s/f: 100-101). Ahora bien, al hacerse cargo de la Presidencia de la Repblica, Jos Lpez Portillo, la economa se encontraba en una situacin de tal crisis que los comentaristas de aquella poca la consideraron la ms seria de la posguerra. El crecimiento en 1976 haba sido de slo 2%, muy por debajo de la tendencia histrica; la inversin privada permaneci casi estancada durante el periodo 1973-1976; el dficit fiscal lleg al 10% del PIB; la inflacin alcanz el 27%, la ms alta tasa en los ltimos 20 aos. Se registraron salidas de capital considerables y continu un proceso creciente de dolarizacin de la economa. El dficit en cuenta corriente de 1976, de 3 mil millones de dlares, fue tres veces superior al de 1970 y la Deuda Externa lleg en seis aos a casi 20 000 millones de dlares. (Surez Dvila, en Fondo de Cultura Econmica, 1988: 421). Ante esa situacin, el nuevo rgimen de Lpez Portillo dise una estrategia de poltica econmica que constaba de tres etapas: a) dos aos para superar la crisis; b) dos para estabilizar la economa, y c) dos para reanudar el crecimiento sobre bases no inflacionarias. Sin embargo, con los descubrimientos de yacimientos petrolferos y el acceso a prstamos del exterior, el Gobierno vuelve a incrementar sustancialmente sus erogaciones. El Gasto Pblico aument, en consecuencia, del 39.5% del Producto Interno Bruto en 1977 al 47.2% en 1981. Si bien este crecimiento del Gasto Pblico provoc un mayor crecimiento de 1977 a 1981 la tasa anual de crecimiento fue superior al 8% tambin es cierto que trajo como consecuencia un dficit presupuestal sin precedentes, pasando del 5.2% del Producto Interno Bruto en 1977 al 16.5% en 1982. Asimismo, este excesivo Gasto Pblico, financiado en buena medida con crditos del exterior, lleg a desequilibrar de tal manera el presupuesto gubernamental que para 1982 el pago de intereses sobre la Deuda Externa pblica y privada lleg a ser el determinante principal del dficit en cuenta corriente. Esa poltica expansiva se tradujo tambin en un desmesurado crecimiento del aparato burocrtico y del sector paraestatal que se realiz, en principio, con muy poco control, acarreando duplicidades e ineficiencias. (Granados Roldn, en Fondo de Cultura Econmica, 1988: 48-49). Al respecto, los titulares de las secretaras de la Contralora General de la Federacin y de Hacienda y Crdito Pblico sealaran en la obra Desincorporacin de Entidades
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Paraestatales (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y Secretara de la Contralora General de la Federacin, 1994: 7-8), lo siguiente: El papel desempeado por el Sector Paraestatal fue determinante en el desarrollo de la economa y la satisfaccin de diversas aspiraciones populares en materia de salud, alimentacin, vivienda y educacin; asimismo, la infraestructura para el despegue industrial result invaluable al igual que el conjunto de organismos pblicos que la impulsaron. Sin embargo, varios lustros despus, el crecimiento indiscriminado del conjunto de entidades paraestatales, que en muchos casos fue el resultado de una poltica deliberada de salvamento de empresas del Sector Privado con dificultades financieras y la creciente participacin gubernamental en todas las reas de la economa nacional, llegaron a disminuir considerablemente la capacidad de respuesta del Estado mexicano a las necesidades de la poblacin, ampliaron el aparato burocrtico hasta niveles de ineficiencia social y abrumaron con su dficit las finanzas pblicas. [] a lo que se sumaron las transformaciones del mundo en los rdenes poltico, econmico e industrial que era impostergable enfrentar. (Las cursivas son mas). Por otra parte, actualizar el proceso gubernamental a las condiciones derivadas del nuevo arreglo de las relaciones internacionales y sus consecuencias en los mbitos financieros y comerciales del orbe, reclamaba estimular el desempeo de los actores individuales y del pueblo en su conjunto en la actividad econmica. REGISTRO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL PARAESTATAL* CUADRO ESQUEMTICO
1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 Organismos Descentralizados Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria Empresas de Participacin Estatal Minoritaria Fideicomiso Total 124 387 52 197 760 145 422 54 197 818 117 420 51 201 789 110 420 53 178 761 77 450 54 199 780 78 503 51 206 640 75 486 40 142 743
En liquidacin
3 49 8 46 106
* Secretara de Programacin y Presupuesto (Diario Oficial de la Federacin del 15 de noviembre de 1982).
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La consulta del Registro de la Administracin Pblica Paraestatal (Diario Oficial de la Federacin del 15 Noviembre de 1982), del Acuerdo por el cual las Entidades de la Administracin Pblica se Agrupan por Sectores (Diario Oficial de la Federacin del 3 de septiembre de 1982), el Manual de Organizacin de la Administracin Pblica Paraestatal 1982 y el acceso a la red electrnica nos permiten hacer un recuento de los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal y fideicomisos agrupados por sectores administrativos, establecidos durante la gestin del Presidente Lpez Portillo, como sigue: Sector Gobernacin Organismos Descentralizados La Productora Nacional de Radio y Televisin fue creada por Decreto Presidencial del 4 de julio de 1977 como brazo operativo de la Direccin General de Radio, Televisin y Cinematografa, dependiente de la Secretara de Gobernacin. Entre otras atribuciones, se le encomend realizar programas destinados al uso de los tiempos de transmisin correspondientes al Estado. (Presidencia de la Repblica, 1981, ManualVolumen 1: 31; Martnez Lugo, http://www.publicaciones.cucsh.udg.mx.mx; Snchez Ruiz, misma direccin). Sector de Hacienda y Crdito Pblico Organismos Descentralizados Por Decreto del Congreso de la Unin del 28 de abril de 1978, se constituy el primer depsito de valores en Mxico, con objeto de prestar el servicio pblico de guarda, administracin, compensacin, liquidacin y transferencia de valores burstiles, bajo la denominacin de Instituto para el Depsito de Valores (INDEVAL), segn lo dispuesto por la Ley del Mercado de Valores (S.D. INEVAL, http://wwwineval.com.mx). Conforme al Artculo 55 del mismo ordenamiento, al INDEVAL le fue encomendado Incrementar la seguridad fsica y jurdica del mercado burstil, agilizar el ejercicio de los derechos patrimoniales de los inversionistas y obtener exactitud en las transacciones del mercado especulativo. (Labariega: 101). Mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 24 de febrero de 1978, se estableci Pronsticos Deportivos para la Asistencia Pblica, para obtener recursos mediante la celebracin de apuestas deportivas. (Presidencia de la Repblica, 1982, ManualVolumen 3: 17, 49; Saldaa Espinoza, en Revista de Administracin Pblica: 110). En 1980 se cre el Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas, como organismo del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, con la encomienda
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de brindar apoyo en materia de capacitacin, asesora y consultora tcnica; realizar estudios e investigaciones fiscales; informar y difundir todo lo relacionado con la fiscalizacin; adems de participar como secretario tcnico de la Reunin Nacional de Funcionarios Fiscales, de la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales y de los grupos de trabajo emanados del propio Sistema Nacional (Prez Torres, Javier, Mensaje de Bienvenida del Director, www.indetec.gob.mx...). Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria El 20 de septiembre de 1978 se instituye Acciones Burstiles Somex, S.A. para actuar como intermediaria en operaciones con valores en los trminos de la Ley del Mercado de Valores, entre otras atribuciones. Como sociedad mercantil de participacin estatal mayoritaria se constituy en 1977 la Inmobiliaria Bancen, S.A. cambiando su denominacin por Bancen, S.A. de C.V. al modificarse sus estatutos en 1978. En 1979 surge el Banco Mexicano Somex, S.A., al fusionarse el Banco Mexicano, S.A. con los Bancos Mexicano de Colima, de Occidente, de Puebla, de Toluca, del Centro, del Golfo, del Noreste, del Norte, del Sur y Somex, S.A. El 31 de diciembre de 1979 se estableci, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el Banco Nacional Pesquero y Portuario, S.A. (BANPESCA). Por escritura pblica del 19 de agosto de 1980 se acord la fusin, reforma de escritura constitutiva y compulsa total de estatutos del Banco Internacional, S.A., Institucin de Banca Mltiple. En diciembre de 1979 se modifica la razn social del Centro Nacional de Capacitacin por el de Instituto Nacional de Capacitacin del Sector Agropecuario, A.C. (INCARURAL). (Presidencia de la Repblica, 1982, ManualVolumen 3: 65, 115, 159, 171, 233, 305). Fideicomisos En el periodo que nos ocupa se establecieron los siguientes fideicomisos: Fideicomiso para Administrar las Reservas de Pensiones Constituidas por el Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A.C., mediante contrato del 27 de julio de 1979. Fondo de Fomento y Apoyo a la Agroindustria, el 28 de septiembre de 1978. Fondo Nacional de Estudios de Preinversin (constituido por contrato del 2 de junio de 1977), cuya denominacin se modific por la de Fondo Nacional de Estudios y Proyectos (FONEP) el 26 de junio de 1978.
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Fondo para el Desarrollo Comercial (FIDEC), con el Gobierno como principal agente econmico (Acuerdo del 17 de marzo de 1980; Presidencia de la Repblica, 1982, ManualVolumen 3: 357, 433, 487, 493). Acciones Burstiles SOMEX, que permaneci en manos del Estado hasta 1988 (Ortiz, (http://books.google). Arrendadora Banobras, S.A. de C.V., Organizacin Auxiliar de Crdito (1983), constituida para el apoyo financiero de los gobiernos federal, estatal y municipal, y empresas relacionadas con los sectores de desarrollo urbano, servicios pblicos, ecologa, comunicaciones, transportes e industria de la construccin (Arrendadora Banobras: http://amaf.org.mx/Paginas/Socios). Arrendadora Internacional, S.A. de C.V., Organizacin Auxiliar de Crdito, establecida el 20 de diciembre de 1983, mediante concesin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para realizar operaciones previstas en el Artculo 24 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crdito (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 1999) http://www.apartados. hacienda.gob.mx/diario_oficial/documentos/ archivos_shcp_dof/acuerdos/1999/a_990728. html). Sector Programacin y Presupuesto Organismos Descentralizados Por Decreto Presidencial, en marzo de 1979 se constituy el Instituto Nacional de Investigaciones sobre Recursos Biticos, antes Asociacin Civil (Presidencia de la Repblica, 1982, ManualVolumen 4: 57). Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria Para atender con recursos humanos calificados y asistencia tcnica a las industrias del calzado, joyera y vestido, se cre el Centro de Investigacin y Asistencia en Tecnologa y Diseo del Estado de Jalisco, A.C. el 24 de diciembre de 1976. En respuesta a los requerimientos de apoyo tcnico y tecnolgico en la rama metalmecnica surgi el Centro de Investigacin y Asistencia Tcnica del Estado de Quertaro, A.C., el 9 de noviembre de 1978. De manera similar, mediante acta notarial del 27 de septiembre de 1978, se fund el Centro Mexicano de Desarrollo e Investigacin Farmacutica, A.C. para el mximo aprovechamiento de la capacidad industrial, farmacutica y qumica.
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Para realizar investigacin aplicada y desarrollo experimental que contribuyan al desarrollo tecnolgico del pas, se estableci, en 1977, el Instituto Mexicano de Investigaciones en Manufacturas Metalmecnicas, A.C. (Presidencia de la Repblica, 1982, ManualVolumen 4: 85, 91, 117, 129). Sector Patrimonio y Fomento Industrial 1982 Organismos Descentralizados Uranio Mexicano (URAMEX) se crea el 26 de enero de 1979 (Diario Oficial de la Federacin) como agente exclusivo del Estado para explorar, explotar, beneficiar y comercializar minerales radiactivos, conforme a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 constitucional en la materia (Presidencia de la Repblica, 1982; ManualVolumen 5: 153). La Ley Nuclear, aprobada el 16 de noviembre de 1978, dividi en tres organismos al Instituto Nacional de Energa Nuclear, uno de los cuales fue Uranio Mexicano (URAMEX), adems del Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ) y la Comisin Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguarda (CNSNS), cuyo cierre se decret al aprobarse la Nueva Ley de Energa Nuclear de diciembre de 1984 (Delfn Loya, Arturo, s/f, http://www.suti..org.mx/). Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria Mediante acta del 9 de mayo de 1979 se cre la sociedad annima denominada Grafito de Mxico, para atender la demanda de grafito cristalino importado todo por la industria nacional. Barita de Sonora, S.A. se constituy el 16 de julio de 1979, para llevar a cabo la exploracin, desarrollo y explotacin de toda clase de yacimientos minerales. Por Acuerdo del 16 de octubre de 1979 se autoriz al Fideicomiso Minerales no Metlicos Mexicanos adquirir una planta productora de ladrillo aparente, y su correspondiente rehabilitacin, surgi as Cermicas y Ladrillos, S.A. para satisfacer a la creciente demanda de este insumo bsico en la industria de la construccin. En noviembre de 1979 se constituy la empresa del Estado denominada Compaa Naviera Mineral del Golfo, S.A. (NAVIMIN), para participar en la transportacin martima de cargas. Para atender el problema de vivienda de los obreros y empleados de la regin, en particular de los trabajadores de Minera Carbonfera Ro Escondido, S.A., se constituy la Inmobiliaria y Constructora Ro Escondido de Coahuila, S.A. (Presidencia de la Repblica, 1982, ManualVolumen 5: 153, 199, 209, 293, 331, 339).
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Entre las productoras ms importantes de maquinaria y equipo para diversas actividades destaca Clemex, S.A. (parte del grupo SIDERMEX vendida al grupo ARZAC en 1991), que opera en cinco diferentes clases industriales dedicadas a la fabricacin de maquinaria y equipo para las industrias siderrgica, elctrica, cementera, petrolera, petroqumica y azucarera. (Huerta, et. al. 2001: 200). La empresa aparece en el Registro de la Administracin Pblica Federal Paraestatal (Diario Oficial de la Federacin del 15 de noviembre de 1982). En Decretos de Desincorporacin de Entidades Paraestatales 1982-1988 se incluye a Clemex Ingeniera, S.A. La Compaa Fundidora de Monterrey nace con el siglo xx y para 1901 ya reporta importantes ganancias. La crisis mundial y la Revolucin Mexicana tuvieron un impacto negativo; sin embargo, para 1929 experimenta una recuperacin importante. En los aos cincuenta se trazan lneas de expansin, sin embargo problemas econmicos en los aos setenta, derivados en devaluaciones y restricciones de mercado, colocaron a la empresa al borde de la quiebra. En 1978 se inici el proceso de integracin de SIDERMEX con una sola direccin para las empresas Altos Hornos de Mxico, S.A., Fundidora de Monterrey, S.A. y Siderrgica Lzaro Crdenas Las Truchas, (Fundidora Monterrey, http://.iea.gob.mx/efemerides/efemerides/biogra/fundido.html) Astilleros Unidos de Mazatln, S.A. de C.V. entra en operacin en el ao de 1981 (Astilleros Unidos de Mazatln, S.A. de C.V., www.bibliojuridica.org/libros/4/1683/8.pdf). Cabe hacer un parntesis respecto a los astilleros paraestatales cuya demanda no estaba cubierta suficientemente por la iniciativa privada, debido a la magnitud y riesgo de las inversiones, los plazos de maduracin y su escaso rendimiento financiero. Por consiguiente, en las Perspectivas de desarrollo para la industria naval 1982-1992 se plante la participacin del Estado en la industria naval, estructurando las actividades de construccin y reparacin de astilleros de manera racional, congruente y eficiente [en esta] rama que tiene como objetivo principal participar dinmicamente en el sector industrial sustitutivo de importaciones. Para tal efecto, en la siguiente administracin entraran en operacin, entre otros los Astilleros de Veracruz (1961), Rodrguez (1967) Unidos (1974) y Unidos de Ensenada. (Astilleros Unidos de Mazatln, S.A. de C.V., www.bibliojuridica.org/libros/4/1683/8.pdf). Sector Comercio Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria La Impulsora del Pequeo Comercio, S.A. de C.V. fue creada por Acuerdo Presidencial, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 24 de mayo de 1977, para mejorar el abasto, distribucin y venta de productos bsicos al mayoreo y de consumo popular. (Presidencia de la Repblica, 1982, ManualVolumen 6: 233; Velazco: 38-39; Robles, 2009: 82).
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Sector Agricultura y Recursos Hidrulicos Organismos Descentralizados Para el anlisis permanente de la estructura agraria de Mxico y actuar como consultor especializado de la Administracin Pblica Federal, se estableci el Centro Nacional de Investigaciones Agrarias (Decreto del 15 de enero de 1980). Entre las consideraciones sealadas con tal propsito estuvieron: que los resultados de la investigacin de organismos de carcter cientfico constituyen elementos tiles en la definicin de polticas, planes y programas que el Estado desarrolla en beneficio del sector rural. Para ello, es de toda importancia que se mantenga al nuevo organismo descentralizado, alejado de presiones polticas que lo distraigan del objeto para el que fue creado, y siga por tanto lineamientos de trabajo que se ajusten a verdaderos criterios acadmicos (Ruiz Massieu, s/f: 538-541). La Promotora del Maguey y del Nopal, fue creada con objeto de ampliar las investigaciones para el ptimo aprovechamiento de estos recursos, adems de hacer estudios e implementar programas y proyectos para el desarrollo econmico y social de la poblacin dependiente de esas actividades (Decreto del 30 de junio de 1980). El Colegio de Posgraduados, institucin de enseanza e investigacin en ciencias agrcolas, (no incluido en el Registro de la Administracin Pblica Paraestatal (Diario Oficial de la Federacin del 15 de noviembre de 1982), se transform en organismo descentralizado por Decreto del 4 de enero de 1970 (Presidencia de la Repblica, 1982, ManualVolumen 7: 15, 25, 163). Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria Por Acuerdo Presidencial del 13 de enero de 1977 la empresa Fomento Industrial Forestal, S.A. de C.V. se agrup dentro del Sector Agropecuario y Forestal, para realizar programas en beneficio primordial de los ejidatarios, comuneros y hombres del campo. En 1977 se amplan las funciones de la Promotora Nacional para la Produccin de Granos Alimenticios, S. de R.L.I.P. y C.V. (Diario Oficial de la Federacin del 6 de julio de 1977), empresa no incluida en el Registro de la Administracin Pblica Paraestatal, (Diario Oficial de la Federacin del 15 de noviembre de 1982). (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 7: 193, 265, 281, 301). Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos, S.A. de C.V. se constituye el 19 de enero de 1979 como Sociedad Mercantil, para garantizar los agroinsumos que no podra cumplir Insecticidas y Fertilizantes Ejidales Mexicanos, ya liquidada.
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Por Acuerdo Presidencial del 28 de agosto de 1980 el Fideicomiso del Limn se transform en la Beneficiadora de Frutas Ctricas y Tropicales de Colima, S.A. de C.V., para favorecer a los agricultores e industriales y fortalecer la economa nacional. Empresas de Participacin Estatal Minoritaria Constituida en 1976, Mezcal Santiago, S.A. inici operaciones el 17 de junio de 1977, despus de liquidarse la fbrica de propiedad particular, con objeto de proporcionar una fuente de trabajo a ejidatarios. (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual..., Volumen 7: 405). Fideicomisos Por Acuerdo Presidencial del 18 de enero de 1978 se autoriz la constitucin del Fideicomiso para el Desarrollo de la Zona Henequenera del pas. El fideicomiso Capacitacin Forestal Campesina, fue creado mediante contrato del 3 de diciembre de 1976, para coadyuvar a la explotacin racional y cientfica de los bosques (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual..., Volumen 7: 447). Asimismo, se estableci el Fideicomiso para la Industrializacin, Beneficio y Comercializacin del Hule Natural, como resultado del Acuerdo publicado el 19 de abril de 1978. (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 7: 431, 447, 483). En cuanto a la actividad azucarera, encontramos un conjunto de entidades no registradas en el Manual de Organizacin de la Administracin Pblica Paraestatal 1982. Tal es el caso de la United Sugar Company, S.A. (establecida en 1905 y reconstituida en 1917) que se convierte en Compaa Azucarera de los Mochis, S.A., adquirida al ao siguiente por el Grupo Senz, el que posteriormente la entrega a la Comisin Nacional de la Industria Azucarera en 1977 (Romero: 9, http://www.abphe.org...). La Azucarera de la Chontalpa, S.A. fue adquirida por la Comisin Nacional de la Industria Azucarera (CONIA) el 11 de junio de 1978. De conformidad a la Clasificacin de la empresa pblica de acuerdo a su forma de incorporacin al sector, tambin se incorporan a la CONIA la Compaa Azucarera del Istmo, S.A. (1977); Rosales (1978); y Puruarn (1980). FINAZA adquiere los Ingenios de Puga (1977); de Mahuixtln (1979); el Higo (1979); La Concepcin (1979); de Casasano La Abeja (1980); Nueva Zelandia (1979); La Gloria (1980); Tala (1979); Calipam; Lpez Mateos (1971); El Potrero (1974); San Miguelito (1980). La Comisin Nacional de la Industria Azucarera incorpora al Ingenio El Modelo (1978); La Pursima (1978); Independencia (1978); Oacalco (1978) y Pujiltic (1979). El Ingenio La Primavera (1978), inaugurado en 1893. El Ingenio Nueva Zelandia (1982) inici operaciones en 1943 y se clausur en 1985. En 1980 fue establecido el Ingenio Plan de San Luis Potos. Otros ingenios azucareros surgieron, tales como el Ingenio Bellavista cuyas operaciones iniciaron en 1910, en el Estado
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de Jalisco (Compaa Azucarera Ingenio Bellavista, S.A. de C.V., (http:www.caibsa. com/), transformndose posteriormente en la Compaa Azucarera Bellavista, S.A., el 26 abril de 1979 (http://bibliojurdica.org/libros/3/1190/9.pdf), como empresa de participacin estatal mayoritaria. Sector Comunicaciones y Transportes Organismos Descentralizados Para coordinar el transporte de carga en trnsito interocenico entre los puertos de Coatzacoalcos, Veracruz y Salina Cruz, Oaxaca, fue creado el Servicio Multimodal Transstmico, tambin conocido como Alfa-Omega, mediante Decreto Presidencial del 17 de enero de 1980. (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 8: 55; Foro tica Hoy, 2006: http://foro. Eticahoy.com/2000). En 1981 se revocaron las concesiones a particulares para prestar el servicio de transporte urbano de pasajeros en autobuses. Por Decreto Presidencial, en 1982 surge Autotransportes Urbanos de Pasajeros Ruta 100, para el servicio en el Distrito Federal y zonas conurbadas. (Secretara de Transportes y Vialidad, Ciudad de Mxico, http:// www.setravi.df.gob.mx). Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria El 21 de febrero de 1978 se crea Telfonos del Noroeste, S.A. de C.V., rescatando la concesin otorgada en 1928 a la Compaa Elctrica y Telefnica Fronteriza, S.A. en el estado de Baja California y noroeste de Sonora, por no garantizar un buen servicio (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 8: 275). Empresas de Participacin Estatal Minoritaria La Empresa Mexicana de Transporte Multimodal, S.A. de C.V. se constituye el 22 de octubre de 1979, incorporndose como accionistas, centrales de servicios de carga. (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 8: 325). Sector Asentamientos Humanos y Obras Pblicas Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria A la Urbanizadora de Tijuana, S.A. se le encomendaron, entre otras atribuciones, comprar, adquirir, construir o edificar, traspasar toda clase de fincas, inmuebles y terrenos urbanos, as como urbanizar y fraccionar terrenos. (Presidencia de la Repblica, 1981, Manual, Volumen 9: 51).
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Fideicomisos Los Fideicomisos de Parques y Ciudades Industriales, integrados al Programa Nacional de Desarrollo Urbano Industrial, se establecieron en: Morelia, Mich. (1976), Len, Gto. (1978), Xicotncatl, Tlax. (1978), Torren, Coah. (1978), Matamoros, Tamps. (1979), Iguala, Gro. (1979), Salto, Coah. (1980) y San Juan del Ro, Qro. (1980). (Presidencia de la Repblica, 1981, Manual, Volumen 9: 163). Sector Educacin Pblica Organismos Descentralizados El Consejo Nacional de Recursos para la Atencin de la Juventud (CREA) surge mediante Decreto del 30 de noviembre de 1977, en lugar del Instituto Nacional de la Juventud Mexicana, para fomentar el desarrollo integral de los jvenes e incorporarlos a los procesos sociales del pas (Facultad de Educacin Fsica y Ciencias del Deporte (http://www.fefcd.uach.mx/leyes.htm). El Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica fue constituido, por Decreto Presidencial del 29 de diciembre de 1978, para vincular y atender las necesidades del aparato productivo de bienes y servicios. Por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 28 de febrero de 1980, se confiri al rgano administrativo desconcentrado Comisin Nacional de Libros de Texto Gratuitos el carcter de organismo pblico descentralizado, para que las funciones operativas de edicin e impresin respondieran a las necesidades del momento (http:// www.orden juridico.gob.mx/Federal...). En febrero de 1980 fue establecido el Consejo de Apoyo para Estudios en Provincia, fomentando el arraigo de los estudiantes a sus lugares de origen y vincularlos a las actividades productivas. Mediante Decreto Presidencial del 3 de septiembre de 1980, se cre el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social para realizar, con mayor margen de aprovechamiento y eficacia, labores de investigacin y preparacin de investigadores. Por Decreto Presidencial de septiembre de 1981 se fund el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos, para brindarles servicios de alfabetizacin y educacin a niveles de primaria y secundaria. Para atender y canalizar los esfuerzos del Gobierno Federal por preservar y divulgar la cultura y afirmar la identidad nacional, se cre el Instituto de Investigaciones Dr. Jos
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Mara Luis Mora, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 30 de septiembre de 1981. (Presidencia de la Repblica, 1981, Manual, Volumen 10: 39, 69, 85, 109, 127, 135, 139). Las Universiadas correspondientes al ao de 1979 se realizaron en Mxico, y con tal motivo se constituy el Comit Organizador de los X Juegos Universitarios Mundiales (Alcoba, s/f: 98). Empresas de participacin estatal y asociaciones civiles El Colegio de Michoacn, A.C., se constituy el 15 de enero de 1979, con objeto de realizar y difundir investigaciones, as como desarrollar programas de docencia a nivel universitario en el rea de las ciencias sociales. A efecto de coadyuvar en el desarrollo de la entidad, el 21 de julio de 1979 se cre la Asociacin Civil denominada Centro de Investigaciones de Quintana Roo, A.C., para realizar estudios y capacitacin. Mediante Acuerdo de la Secretara de Programacin y Presupuesto (Diario Oficial de la Federacin del 22 de agosto de 1979), se autoriz la participacin estatal en la Asociacin Civil que se denomin Centro de Investigacin Cientfica Ing. Jorge L. Tamayo, A.C. A peticin del Organismo Internacional Centro Regional de Construcciones Escolares para Amrica Latina y el Caribe se instituy CONESCAL, A.C., como centro nacional con vocacin multilateral, mediante Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 22 de julio de 1981. Por la importancia del diseo de modelos mexicanos de material didctico conforme a los programas y sistemas educativos del pas, el 22 de octubre de 1981, el Gobierno resolvi participar en la Sociedad Mercantil denominada Educal, S.A. de C.V. Para impulsar el desarrollo en tecnologa de alimentos y desarrollo socioeconmico, el Gobierno Federal autoriza la participacin estatal en la Asociacin Civil denominada Centro de Investigacin en Alimentacin y Desarrollo, A.C., mediante el Acuerdo del 22 de noviembre de 1981. (Presidencia de la Repblica, 1981, Manual, Volumen 10: 165, 167, 179, 181, 191, 193, 203). Fideicomisos El Diario Oficial de la Federacin de fecha 30 de marzo de 1981 dio a conocer la constitucin del Fondo Nacional para el Servicio Social de Estudiantes de Instituciones de Educacin Superior.
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Mediante Acuerdo del 14 de julio de 1981 (Diario Oficial de la Federacin), se estableci el Fondo de la Amistad Mxico-Japn, con el objeto de difundir las culturas de esos pases y financiar estudios al respecto. (Presidencia de la Repblica, 1981, Manual, Volumen 10: 263, 283). Sector Salubridad y Asistencia Organismos Descentralizados El Instituto Mexicano de Psiquiatra fue creado (Diario Oficial de la Federacin del 26 de diciembre de 1979) en sustitucin del Centro Mexicano de Estudios en Salud Mental, establecido el 15 de junio de 1978 (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 11: 73) para la investigacin cientfica, la formacin de investigadores, el adiestramiento y asesora a las instituciones pblicas y privadas (Fuente de la, 1988: 1, http://www.inprf-cd.org.mx.). Por Decreto Presidencial, publicado el 14 de enero de 1982, se crea el Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias, en lugar del desconcentrado Instituto Nacional de Enfermedades Pulmonares (http:www.iner.salud.gob.mx/contenidos/Historia). Al extenderse a otros campos las funciones del Hospital de Enfermedades de la Nutricin, principalmente vinculados con la nutricin del pueblo, se modific su denominacin por la de Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn, mediante Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de noviembre de 1981 (Instituto Nacional de Ciencias Mdicas (http://www.innsz.mx). Por Decreto Presidencial del 22 de agosto de 1979, se le encomend al Instituto Nacional de la Senectud (INSEN) la atencin y proteccin de las personas de 60 aos y ms. Enfocndose esencialmente al aspecto mdico-asistencial (http://es. wikipedia. org/wiki/Instituto_Nacional_de_las_Personas_Adultas_Mayores). En septiembre de 1977 se instituy por Decreto el Patronato Nacional de Promotores Voluntarios y las Unidades de Promocin Voluntaria en cada dependencia gubernamental. stos tuvieron por objeto promover la organizacin y participacin de la sociedad para que coadyuvase en la proteccin y superacin de los grupos vulnerables (Voluntariado Nacional: http://www.voluntariado.salud.gob.mx). Sector Trabajo y Previsin Social Fideicomisos Para incorporar a los trabajadores organizados y sus familias a la corriente turstica nacional, facilitndoles el uso de instalaciones de recreacin, cultura y descanso apropiados, se formaliz mediante contrato del 19 de febrero de 1980 el Fideicomiso para el Turismo Obrero.
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El Fondo de Garanta y Descuento para las Sociedades Cooperativas se constituy para atender la falta de apoyo crediticio al sistema cooperativo, mediante contrato celebrado el 6 de marzo de 1980 entre el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y el Banco de Mxico. Lo anterior. (Presidencia de la Repblica, 1981, Manual, Volumen 12: 83, 125). Sector Reforma Agraria Organismos Descentralizados Por Decreto del 26 de marzo de 1979 se redefine el objeto y se reestructura la Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT) establecida por Decreto Presidencial del 6 de noviembre de 1974. (Presidencia de la Repblica, 1981, Manual, Volumen 13: 17). Fideicomisos El Centro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico se estableci conforme al Acuerdo Presidencial del 29 de febrero de 1980, para adquirir, conservar y divulgar los documentos relativos al Movimiento Agrario Mexicano. (Presidencia de la Repblica, 1981, Manual, Volumen 13: 57). Sector Turismo Fideicomisos En 1978 se constituy el Fideicomiso Loreto, en Baja California Sur, con el propsito de urbanizar y desarrollar tursticamente la zona, mediante contrato celebrado entre la Comisin para la Regularizacin de la Tierra (CORETT, FONATUR y NAFINSA). Por acta constitutiva del 2 de junio de 1978 se estableci el Fideicomiso San Jos del Cabo, entregando CORETT y BANOBRAS terrenos expropiados con tal propsito, y NAFINSA un crdito a ejecutar por FONATUR. (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 14: 163 y 165). Sector Pesca Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria Productos Pesqueros de Guerrero, S.A. de C.V. se crea el 1 de diciembre de 1980, teniendo por objeto explotar en todas sus formas los recursos pesqueros y marinos, realizar estudios e investigaciones para su industrializacin y fomentar su consumo.
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El 6 de noviembre de 1980 se constituy la empresa Productora Nacional de Redes, S.A. de C.V., en coinversin con una empresa japonesa, el Banco Nacional Pesquero y Portuario, S.A. y Productos Pesqueros Mexicanos, S.A. de C.V. Por Acuerdo del 27 de agosto de 1977, Pesquera Matancitas, S.A., cuyas acciones fueron transferidas a Productos Pesqueros Mexicanos, S.A. de C.V., cambi su denominacin a Productos Pesqueros de Matancitas, S.A. de C.V. Las acciones de Pesquera del Pacfico, S.A., constituida en 1937, las adquiri el Gobierno Federal en 1967, transfirindose en 1971 sus activos fijos a Productos Pesqueros Mexicanos, S.A. de C.V. En 1979 adopta la denominacin de Pesquera del Pacfico, S.A. de C.V. Segn escritura pblica del 16 de julio de 1979 se determina la denominacin social, objetivo y domicilio de Productos Pesqueros de Isla de Cedros, S.A. de C.V., antes Pesquera Cedros, S. de R.L. (1956), Pesquera Isla de Cedros, S. de R.L., Pesquera Isla de Cedros, S.A. (1963). Sus acciones y activos se aportan a Productos Pesqueros Mexicanos, S.A. de C.V. en 1971 y en 1976 se denomina Productos Pesqueros Isla de Cedros, S.A. de C.V.; transfirindose sus acciones a favor del Gobierno Federal por Decreto del 24 de julio de 1980 (Diario Oficial de la Federacin). Por escritura pblica del 16 de julio de 1979 se determina la denominacin, objeto, domicilio y duracin de Productos Pesqueros Atn-Mex, S.A. de C.V. Entre sus antecedentes encontramos a Atn-Mex, S. de R.L. (1958); Atn-Mex, S.A. (1964); la aportacin de las acciones e instalaciones de esta ltima a Productos Pesqueros Mexicanos, S.A. de C.V.; cambio de denominacin de Atn-Mex, S.A. por la de Productos Pesqueros Atn-Mex, S.A. de C.V. Productos Pesqueros de la Paz, S.A. de C.V. se constituy en 1975. Posteriormente, en 1978 se determina su denominacin, objeto, domicilio y duracin. Por Decreto Presidencial del 24 de julio de 1980, se transfieran sus acciones a Productos Pesqueros Mexicanos, S.A. de C.V. en favor del Gobierno Federal. Segn escritura pblica del 16 de julio de 1978 se determina la denominacin social, objetivo, domicilio y duracin de Productos Pesqueros Peninsular, S.A. de C.V., cuyo antecedente es la Pesquera Peninsular, S. de R.L. (1948), transformada en Pesquera Peninsular, S.A. (1963). En 1967 el Gobierno Federal adquiere las acciones y activos fijos de Productos Pesqueros Peninsular, S.A. que se transfieren a Productos Pesqueros Mexicanos S.A. de C.V. en 1971. Posteriormente, en 1976 Pesquera Peninsular, S.A. cambia de denominacin social a Productos Peninsular, S.A. de C.V. En 1979 se determina su denominacin social, objetivo, domicilio y duracin. En 1980 se dispone que las acciones y activos fijos de Productos Pesqueros Peninsular, S.A. de C.V. se
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transfieran a favor del Gobierno Federal (Presidencia de la Repblica, 1982 Manual, Volumen 15: 131, 307, 337, 355, 371, 439). Sector Distrito Federal Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria Mediante Acuerdo Presidencial, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 11 de agosto de 1977, se autoriz participar en la empresa Desarrollo Urbano del Valle de Mxico, S.A. de C.V. impulsando la zona mediante obras de regularizacin, construccin o remodelacin de inmuebles. Con objeto de apoyar las acciones del gobierno de la Ciudad de Mxico en materia de planeacin, promocin, construccin, operacin y comercializacin de instalaciones destinadas preferentemente a estacionamientos, unidades habitacionales, mercados, centros de abasto y centros sociales, se acord la participacin estatal en la empresa Servicios Metropolitanos, S.A. de C.V. mediante Acuerdo del 18 de diciembre de 1979. (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 16: 119 y 131). Entidades Paraestatales No Sectorizadas Organismos Descentralizados Por Decreto Presidencial del 13 de enero de 1977 (Diario Oficial de la Federacin) se estableci el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, organismo pblico descentralizado al fusionar el Instituto Mexicano para la Infancia y la Familia (IMPI) con la Institucin Mexicana de Asistencia a la Niez (IMAN). Entre sus atribuciones se le encomend promover el desarrollo de la comunidad y apoyar la nutricin y las acciones de medicina preventiva dirigidas a la infancia, as como a las madres lactantes (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 17: 69). (http://dif.sip.gob.mx/dif/). Fideicomisos Para apoyar a otras instituciones en la realizacin de actividades sociales y culturales, por Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de enero de 1977, se crea el Fondo Nacional para Actividades Sociales (FONAPAS) (Presidencia de la Repblica, 1982, Manual, Volumen 17: 167). Crisis del Nacionalismo Revolucionario Los objetivos perseguidos por el gobierno federal en materia de poltica de empresa pblica fueron corregir las ineficiencias y aprovechar plenamente las posibilidades
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de estas entidades en la produccin de bienes y servicios, y en la promocin, regulacin y direccin del desarrollo econmico y social (www.bibliojuridica.org/ libros/4/1683/8.pdf). Al finalizar su gestin sexenal el Presidente Jos Lpez Portillo sealara en su Sexto Informe de Gobierno, que la recesin econmica se haba acentuado a nivel mundial de 1977 en adelante. Para cumplir nuestros planes sectorialestenamos que gastar y pedir prestado para comprar afuera lo que necesitbamos maquinaria, equipos, insumos [Estbamos] en el camino de producir los bienes de capital [y de alimentos bsicos] que [contribuyeran] a aumentar nuestra capacidad de autodeterminacin. En 1981la economa internacional entrara a la ms grave y prolongada depresin desde la gran depresinlos precios de todas nuestras exportaciones seguiran cayendo con estrpito las tasas de inters se [fijaran] tan altas como nunca en la historia, el crdito se [restringira] las medidas proteccionistas se [perpetuaran] en los pases industrializados. El golpe se recibi de lleno a partir de la cada del precio del petrleo. Despus vino el efecto del golpe, en el incremento reciente de la deuda externa y los servicios correspondientes. La deuda ascendia 76 mil millones de dlares, de la cual corresponde 80% al sector pblico y 20% al privado. Todos estos factores: altas tasas de inters afuera que arrastran a las de adentro; baja en el precio de las materias primas; exceso de importaciones; disminucin de exportaciones; baja en el turismo externo; aumento del turismo nacional al extranjero; [adquisicin de bienes inmuebles en el exterior], colocaron a nuestra economa en una situacin sbita de particular vulnerabilidad. Apostar contra el peso se convirti en el mejor de los negociosun grupo de mexicanosaconsejado y apoyado por los bancos privadosha sacado ms dinero del pas, que los imperios que nos han explotado desde el principio de nuestra historia. Tenemos que detener la injusticia del proceso perverso: fuga de capitales-devaluacininflacin que daa a todos. Estas son nuestras prioridades crticas. Para responder a ellas se expidieron en consecuencia dos decretos: uno que nacionaliza los bancos privados, y otro que establece el control generalizado de cambios. En suma, siguiendo a Lorenzo Meyer (en El Colegio de Mxico, 2000: 897), la visin neokeynesiana dominante de la economa durante la administracin de Lpez Portillo fue el uso del gasto pblico para inducir la expansin del mercado interno. Con base en el petrleo se expandi vigorosamente el papel econmico del Estado. La inversin pblica pas del 32% que era al principiar los aos setenta a 43% diez aos ms tarde.
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En contrapartida, el dficit fiscal, de representar el 2.3% del PIB en 1971, salt al 9.3% en 1975 para llegar finalmente al 19% en 1982. Las empresas paraestatales que eran 760 al final del gobierno de Echeverra en 1982 superaron sin dificultad la marca de las mil. Entre ellas se encontr ni ms ni menos que todo el sistema bancario, al que nacionaliz en 1982 como una respuesta poltica desesperada a la crisis econmica de ese ao, pues la Presidencia acus a los banqueros de haber sido el instrumento para producir la fuga masiva de dlares que finalmente haba echado por tierra la promesa central de Lpez Portillo [a saber]: con el petrleo, el problema al que se enfrentara Mxico, sera el de administrar la abundancia. (Las cursivas son mas). En fecha reciente, Meyer (en Aristegui y Trabulsi, 2009: 228) retoma el tema sealando que: la crisis econmica de 1982 es el fin no slo de un modelo econmico, sino de una visin de Mxico que tena tanto la clase poltica como la lite en el poder en general. Cuando llega esa crisis al final del sexenio de Jos Lpez Portillo, se cierra un modelo econmico que tena como meta, a un plazo entre mediano y lejano, hacer de nuestro pas una sociedad basada en su propio mercado interno, en su industria; una modernizacin que se nutri de la visin nacionalista que tena la clase poltica mexicana a partir de Lzaro Crdenas y de la segunda posguerra mundial. Era una visin en la que haba algo de seguridad, de confianza en ese grupo poltico que no se pona a pensar cmo sustituir el sistema autoritario en el que estaba montado, sino que crea posible que con el desarrollo econmico se fuera arreglando sobre la marcha, sin muchas crisis, el problema poltico central de tener un sistema formal democrtico y un sistema real autoritario. Pero en 1982 ese xito se desvanece. Mitos y realidades Como indica Ignacio Pichardo Pagaza: El crecimiento del sector pblico en Mxico fue muy rpido. En 1946 existan 150 unidades paraestatales, organismos descentralizados, empresas, fondos y fideicomisos; y en 1982 su nmero ascendi a 956. Hasta el ao de 1984 experiment una expansin constante, casi explosiva. (Pichardo Pagaza, 2002: 194). Por su parte, la Secretara de la Contralora General de la Federacin (s/f: 111-112) sealaba lo siguiente: Al inicio de la presente Administracin [del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado], el sector pblico paraestatal estaba conformado formalmente por 1,155 entidades, de las cuales 103 eran organismos descentralizados, 754
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empresas de participacin estatal mayoritaria, 75 de participacin minoritaria y 223 fideicomisos pblicos. Durante el perodo diciembre de 1982-septiembre de 1988, fueron creadas otras 61 entidades paraestatales, siendo 17 organismos descentralizados, 31 empresas de participacin estatal mayoritaria, 6 de participacin minoritaria y 7 fideicomisos pblicos. De estas 1,216 entidades, al 30 de septiembre de 1988 se [haban] sujetado 724 a procesos de liquidacin, extincin, transferencia o venta. En el ao de 1993 Jacques Rogozinski haba publicado su libro La Privatizacin de Empresas Paraestatales para: [] dar a conocer con detalle las peculiaridades de uno de los instrumentos de poltica econmica que forman parte del programa de modernizacin econmica que ha emprendido el Presidente Salinas de Gortari: la desincorporacin de entidades paraestatales, fundamentalmente en lo que se refiere al proceso de enajenacin de empresas, activos y unidades industriales. [En su obra, el autor citado] expone de manera concisa la formacin del sector paraestatal mexicano, con el objeto de dar a conocer cmo se fue integrando un Estado amplio y disperso que lleg a estar compuesto por 1,155 entidades paraestatales. (Rogozinski, Jacques, 1993: 7, 33-34). Ricardo Uvalle Berrones (1998: 62), expone que con la nacionalizacin de la Banca (56 instituciones bancarias), ms las empresas que de ellas dependen, se agregan a las empresas ya existentes que suman a fines de 1982, la cantidad de 1,155 entidades pblicas (Las cursivas son mas). Alejandro Carrillo Castro habr de poner en claro, en su estudio Mitos y realidades de la administracin pblica paraestatal en Mxico, la manera como se llega a la cifra de 1,155 entidades (ver grfica en la pgina siguiente). As se advierte que en el Registro de la Administracin Pblica Paraestatal (Diario Oficial de la Federacin del 13 de enero de 1977), el nmero de entidades paraestatales sujetas a control era de 797. El Registro publicado el 15 de noviembre de 1982 consigna una cifra de 849 entidades (de las cuales 106 se encontraban en proceso de desincorporacin, para resultar en 743). A principios de 1983 se incorporaron al Registro de Entidades Paraestatales 56 bancos nacionalizados y sus 467 empresas, que suman una cantidad de 512 entidades.
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La adicin de esa ltima cifra (512) a las 849 del Registro de 1982, dan una cantidad de 1361 entidades. A esta cifra habr que restar 206 por liquidaciones, fusiones y correcciones, para dar un total de 1,155 entidades.
EVOLUCIN REAL DEL NMERO DE ENTIDADES PARAESTATALES DE 1920 A 2004

1400 1200 1000 800 600 400 200 0
* ** *** **** SE INICIA LA PUBLICACIN DEL REGISTRO DE ENTIDADES POR LA NUEVA SPP. ACUERDO DE SECTORIZACIN DEL 3 DE SEPTIEMBRE DE 1982. LTIMO REGISTRO DEL GOBIERNO DE JOS LPEZ PORTILLO [MS 106 EN PROCESO DE LIQUIDACIN, UN TOTAL DE 849]. PRIMER REGISTRO DEL GOBIERNO DE MIGUEL DE LA MADRID (INCLUYE LOS 56 BANCOS NACIONALIZADOS Y SUS 467 EMPRESAS, EN TOTAL 523) LO QUE DA LA CIFRA DE 1155. ***** DIAGNSTICO DE LA APF CENTRALIZADA ORIENTADO A IMPLEMENTAR UNA REINGENIERA DE PUESTOS, FUNCIONES Y COMPENSACIONES DENTRO DEL MARCO DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA. SECRETARA DE LA FUNCIN PBLICA Y SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO. 28 DE MAYO DE 2004. CIFRA DE ROGOZINSKI
EL MANUAL DE ORGANIZACIN NO INCLUA FIDEICOMISOS NI EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL MINORITARIA SE MODIFICAN LOS CRITERIOS DE REGISTRO LEY DE ENTIDADES PARAESTATALES (1986) SE INCORPORAN 56 BANCOS Y SUS 467 EMPRESAS (523 ENTIDADES)
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Captulo VIII CAMBIO DE RUMBO: NEOLIBERALISMO Y PRIVATIZACIN
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Captulo VIII CAMBIO DE RUMBO: NEOLIBERALISMO Y PRIVATIZACIN A. Contexto de la economa global
Al ocuparse el Banco Mundial (1983: 1) de la recesin que desde la dcada de los
aos ochenta afectaba a la economa internacional, observaba como haba empeorado, a saber: Muchos pases de ingresos medianos han enfrentado crisis de liquidez ms serias de lo previsto, provocadas por elevados tipos de inters y una menor demanda de sus exportaciones. Los pases de bajos ingresos que dependen de la exportacin de materias primas han sufrido las consecuencias de unos precios de los productos primarios ms bajos que nunca en trminos reales. Las dificultadesde los pases en desarrollo representan la culminacin de acontecimientos que datan de hace un decenio o ms. Son consecuencia en parte de las condiciones prevalecientes en los pases industriales con economa de mercado, y en parte de sus propias polticas. Las fluctuaciones [de los pases] del mundo industrial influyen directamente en los pases en desarrollo [] incapaces de evitar la influencia cclica de [aquellos]. Tambin se han visto afectados por los altos tipos de inters [o] estrangulados entre el estancamiento de los ingresos de divisas y la subida desmesurada de los pagos de intereses sobre su deuda. Las polticas cambiarias, monetarias y fiscales ineficaces y el excesivo endeudamiento trajeron como consecuencia la inflacin y situaciones insostenibles de balanza de pagos (Banco Mundial, 1983: 52). Tal fue el caso de varios pases de Amrica Latina que haban obtenido cuantiosos prstamos durante el decenio de 1970 y cuyas polticas de ajuste fueron menos eficaces (o no fueron adecuadas). Algunos exportadores de petrleo se [haban] excedido en sus emprstitos y [enfrentaban] una grave escasez de divisas. (Banco Mundial, 1983: 3). En tal circunstancia, el organismo mundial opinaba que el mejoramiento de los resultados econmicos requera llevar al cabo reformas en materia de polticas y el fortalecimiento de las instituciones de la administracin pblica (Banco Mundial, 1983: 46), por cuanto: [] es el gobierno el que determina las polticas en cuyo medio han de desenvolverse las empresas y los agricultores; el gobierno el que proporciona
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la infraestructura social y fsica que sostiene las actividades productivas, y el gobierno el que en muchos casos contribuye a la produccin a travs de las empresas estatales (las cursivas son mas). En muchos pases la expansin del sector pblico [haba] forzado su capacidad de gestin al punto de producirse graves situaciones de ineficiencia. [Ello hacia necesario] reevaluar prioridades, podar lo que se haya vuelto imposible de administrar y fortalecer la efectividad de las responsabilidades estatales esenciales (Banco Mundial, 1983: 55). Vale recordar que el Estado de bienestar o el Estado desarrollista en el caso de los pases subdesarrollados se caracterizaba por: el compromiso con los derechos sociales, la responsabilidad por el desarrollo econmico del pas, la ejecucin directa de las nuevas tareas a travs de la contratacin de una burocracia para construir y operar obras de infraestructura, empresas de servicios pblicos monoplicos, as como empresas industriales y comerciales (Pereira, 1996c: 8; en Mezzomo, 2007: 81). El organismo mundial estimaba tambin que la intervencin estatal resultara ms positiva si armonizaba con el mercado. El camino a seguir consista en una estrategia mediante la cual el Estado apoyara al mercado en rgimen de libre competencia en vez de suplantarlo, para hacer frente al reto del desarrollo. (Banco Mundial, 1993: 13). Lo anterior implicaba las siguientes condiciones: Que el Estado estuviera poco dispuesto a intervenir, dejando que los mercados funcionaran por s solos, y no incurrir en el error de realizar actividades de produccin o proteger artculos cuya importacin resultase ms barata; Aplicar contrapesos y salvaguardias, sometiendo continuamente la intervencin estatal a la disciplina del mercado internacional y del mercado interno; y, en todo caso, e Intervenir sin disimulos, mediante una intervencin sencilla y sometida a normas y no a la facultad discrecional de las autoridades (Banco Mundial, 1991: 5-6). En tal circunstancia, convena primero evaluar las funciones que cumplan tanto el Estado como el mercado. Enseguida, la reforma tendra que afectar a las instituciones y, en trminos sencillos, resultara til privatizar muchas de las empresas de propiedad estatal por cuanto los gobiernos deban dejar que se desarrollara sin trabas la competencia interna e internacional. Por consiguiente, para el Banco, la reforma del sector pblico tendra un carcter prioritario abarcando: la reforma de la administracin pblica, la racionalizacin de los gastos pblicos, la reforma de las empresas de propiedad estatal y la privatizacin. (Banco Mundial, 1991: 10-11).
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Una de las enseanzas ms valiosas, concluira el Banco, tena que ver con la accin reciproca entre el Estado y el mercado de libre competencia para fomentar el desarrollo. Este resultaba ser el mtodo mejor descubierto hasta ahora. La experiencia demostraba que las probabilidades de estimular el crecimiento econmico y reducir la pobreza seran mayores si el gobierno actuaba a modo de complemento del mercado. De lo contrario, ocurran fracasos trgicos actuando en pugna con el mercado. Adems, sera necesario integrarse a la economa mundial y restablecer la confianza del sector privado (Banco Mundial, 1991: iii, 1). En suma: Una estrategia en virtud de la cual el Estado preste apoyo a un mercado en rgimen de libre competencia en vez de suplantarlo, es la que ofrece mejores esperanzas para hacer frente al reto del desarrollo. Hacer el entorno ms favorable a la empresa privada mediante una menor intervencin del gobierno, instituciones adecuadas, reforma de la administracin pblica y empresas estatales, privatizacin, y la racionalizacin del gasto pblico. (Banco Mundial, 1991: 10-14). Tambin en su Informe sobre el Desarrollo Mundial 1991 el Banco (1991: 20) nos recuerda que la primera y la segunda crisis del petrleo, de 1973 y 1979 respectivamente, con el vertiginoso aumento de su precio, perturbaron el comercio y las corrientes de capital internacional. A principios de la dcada de 1980 Estados Unidos aplic una combinacin de medidas monetarias y fiscales que hicieron aumentar la tasa de inters en todo el mundo. Se registr una pronunciada desaceleracin del crecimiento y el comercio, bajaron los precios del petrleo y de otros productos bsicos. Las naciones exportadoras de esta clase de productos sufrieron tropiezos. Como opina en su Informe el organismo mundial (1991: 20-21), en el decenio de 1970 se desat el problema de la deuda que se transmitira por todo el mundo al obtener muchos pases en desarrollo prstamos con el fin de aumentar el consumo, invertir en proyectos poco acertados y financiar la importacin de petrleo. La mayora de las instituciones financieras comerciales que otorgaron prstamos a pases en desarrollo hicieron poco por averiguar en qu se utilizaban esos fondos, confiando en cambio en la garanta de los Estados. La crisis de la deuda se produjo cuando la recesin mundial, elevadas tasas de inters y alteraciones de la relacin de intercambio desencadenaron en los primeros aos del decenio de 1980 problemas graves de servicio de la deuda en las naciones gravemente endeudadas. En el perodo 1980-1983, la deuda de los pases en desarrollo por concepto de intereses aument un 40%. Mxico declar la moratoria de la deuda en 1982. La resea que del caso de Mxico haca el Banco Mundial (1991: 182) es bastantemente ilustrativa:
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Para 1976 [Mxico] sufra grandes dficits pblicos y de la balanza de pagos y una tasa de inflacin cada vez ms alta. Estos problemas se atenuaron con el descubrimiento de grandes yacimientos de petrleo y un gran volumen de prstamos del exterior. Sin embargo, en unos pocos aos la deuda de Mxico lleg a multiplicarse por un factor de ms de cinco, lo que cre las condiciones para el desmoronamiento del crdito y el pronunciado retroceso econmico de 1982-1983. Las reformas macroeconmicas se iniciaron en 1983, cuando mediante un programa de estabilizacin respaldado por el FMI se redujo el dficit pblico a la mitad. Sin embargo, en 1987 la inflacin se intensific de nuevo debido a la baja del precio del petrleo, el incremento de los pagos en concepto de intereses y el dficit pblico en rpida expansin. El gobierno reaccion negociando un pacto de solidaridad social con trabajadores, agricultores y empresarios a fin de poner freno al alza de los precios de los productos bsicos y de los salarios, y adoptando reformas fiscales y cambiarias enrgicas. Como consecuencia, entre 1987 y 1989 el dficit pblico baj del 16% al 3% del PIB y la tasa anual de inflacin de 159% a 20%. Las reformas microeconmicas se [centraron] en reducir la participacin del sector pblico en la economa. El nmero de empresas estatales se [redujo] de 1,100 en 1982 a 350 en 1990 mediante fusiones, liquidaciones y ventas; tambin se [previ] la venta de los enormes monopolios estatales de telfonos y la industria siderrgica. Aqu cabe hacer un parntesis para recordar, con Ricardo Uvalle, lo siguiente: la actividad econmica del Estado en la economa no es producto de la causalidad. Obedece a carencias sociales que lesionan y retrasan el progreso nacional. Obedece tambin a que la capacidad empresarial no siempre ha sido ptima. Prueba de ello es que es que un buen nmero de empresas que antes estaban en manos de particulares, cuando llegan a situaciones de bancarrota, descapitalizacin y amenaza de cierre como fuente de empleo, el Estado mexicano tiene que adquirirlas, incluso con sus deudas y la falta de modernizacin en sus plantas industriales. Esta poltica de salvamento a favor de empresas de algunos particulares, es una causa que influye en el crecimiento de las empresas y organismos que el Estado tiene a su cargo. En este sentido, la poltica econmica no respondi siempre a los requerimientos del desarrollo nacional, sino que tuvo como objetivo salvar empresas particulares en dificultades financieras. Desde el ngulo de la fuente de empleo para proteger a un sector de la poblacin ocupada, se explica por qu el Estado mexicano tuvo que adquirirlas. (Uvalle, 1998: 119. Las cursivas son mas).
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As por ejemplo, como sugiere Nava Negrete, cuando las empresas usuarias del crdito no lograban xito en sus operaciones, Nacional Financiera se vea obligada a adquirir[las] y de esta forma [haban] nacido las ms diversas empresas pblicas, algunas de las cuales resulta[ban] inexplicables que estn en manos del Estado. Advierte, Nava Negrete: Precisamente por no ser conocida esta realidad o a veces olvidada deliberadamente, es que result infundada e irracional la reiterada postura de la iniciativa privada de reclamar al Estado la venta de esas empresas pblicas. Se ignoraba y tal vez intencionalmente, que el Estado no buscaba voluntariamente la adquisicin de tales empresas sino por el contrario se vea forzado a hacerlo y nada menos que para proteger a esa iniciativa y desde luego a los trabajadores cuya fuente de ingresos estaba destinada a desaparecer. (Nava Negrete, 1993: 278-279). [Regresando al Banco Mundial]el Gobierno desreglament industrias grandes, sensibles a factores polticos, como la fabricacin de tortillas y el transporte por camin; liberaliz ciertos precios importantes y [comenz] a reestructurar los derechos de propiedad en la agricultura y a reprivatizar la banca*. En 1985 se iniciaron importantes reformas del sector externo. Mxico ingres al GATT, elimin ms de las tres cuartas partes de las restricciones a la concesin de licencias de importacin, redujo los aranceles medios en un 50%, estableci disposiciones reglamentarias que facilitaron el trmite de las exportaciones y redujo bastante los gravmenes a la exportacin En 1989 se liberalizaron considerablemente las disposiciones aplicables a la inversin extranjera, y se [sigui] negociando un tratado de libre comercio con Estados Unidos. B. Neoliberalismo El neoliberalismo es, en primera instancia, una teora de economa poltica segn la cual el bienestar humano puede progresar de mejor manera destrabando la libertad y las habilidades empresariales individuales. Esto, dentro de un marco institucional caracterizado por slidos derechos de propiedad, libre mercado y libre comercio (Harvey, 2007: 2). [Sin embargo], como observa Marichal: la nacionalizacin bancaria de 1982 en parte fue inevitable, pues haba que rescatar a muchos bancos privados mexicanos que imprudentemente haban asumido un exceso de deuda externa a corto plazo entre 1978 y 1982: la estatizacin fue as el precio a pagar por los errores en un entorno internacional cada vez ms voltil. Pero tambin es cierto que el verdadero taln de Aquiles de las finanzas mexicanas no resida tanto en la banca privada como en la banca paraestatal
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que haba acumulado deuda externa mucho mayor desde mediados de los aos setenta. Nacional Financiera, BANOBRAS y BANRURAL estaban en virtual bancarrota y fueron salvados por la Secretara de Hacienda que resolvi transferir el paquete del rescate a los contribuyentes mexicanos. (Marichal, Carlos; en Bizberg y Meyer, 2003: 472). En tal circunstancia, el papel del Estado consiste en crear y preservar un marco institucional apropiado. Tambin deber establecer las estructuras y funciones militares, defensivas, policacas y legales requeridas para garantizar los derechos de propiedad privada, y de ser necesario por la fuerza las funciones propias para el funcionamiento de los mercados. Una vez establecidos los mercados, la intervencin del Estado habr de reducirse al mnimo. (Harvey, 2007: 2). Ahora bien, las polticas cambian como resultado de los cambios en la configuracin de los intereses y el poder. Por consiguiente, los resultados de las polticas venan determinados primordialmente como resultado de cambios de alcance ideolgico, poltico y econmico que comenzaron a finales de los setenta (Majone; en Goodin y Klingeman, 2001: 888-889). Desde mediados de la dcada Milton Friedman haba aplicado en Chile los principios de la Escuela de Chicago, mediante una terapia de choque para la rpida transformacin de la economa. Ello incluira: el libre comercio, la privatizacin de servicios, recortes al gasto social, la desregulacin y reduccin de la carga fiscal (Klein, 2007: 8). El surgimiento de los regmenes conservadores en Gran Bretaa y Estados Unidos, con la eleccin de Margaret Thatcher (1979) y Ronald Reagan (1980), condujo a lo que se considera como neoliberalismo o conservadurismo, que ejerci presin para la reforma del sector pblico conocida como nueva gerencia pblica. En esencia, las reformas estaban dirigidas hacia la alteracin de las relaciones entre los sectores pblico y privado, reexaminando y reduciendo el papel del Estado en la economa, y otorgando mayor nfasis al mercado e iniciativa al sector privado en el desarrollo econmico. El propsito fundamental de girar el Estado hacia atrs por medio de la desregulacin, descentralizacin, liberalizacin econmica y privatizacin al por mayor, en un contexto de globalizacin fue la de incorporar en el sector pblico los valores centrales identificados con las economas de empresa privada y sustentados en el modo de pensar de la nueva derecha (Mascarenhas, en Public Administration Review, Vol. 53, No. 4, july/august, 1993: 319-320). El desideratum del Estado mnimo, sera el de menos Estado en los negocios y ms de los negocios en el Estado (Cabrero, 1992). El fundamentalismo de mercado se propuso desmantelar el Estado y reducir su capacidad para intervenir en la economa del sistema capitalista global (Soros, 2004). Por consiguiente, ninguna reforma del sector pblico ocurre dentro de un vaco ideolgico (Peters y Savoie, 1998); por lo contrario, su contenido y estrategias corresponden a la discusin ideolgica acerca de la
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naturaleza, propsitos y quehacer del Estado (Siedentof, 1982), conformndose sobre tales fundamentos ideolgicos todo un entramado de modelos, tcnicas y prcticas de reforma (Echebarra y Mendoza, 1999). A partir de Margaret Thatcher (1979) y de Ronald Reagan (1980) la desregulacin, la privatizacin y la retirada del Estado de muchas reas de prestaciones sociales se torn en algo comn, adoptando los gobiernos en su gran mayora alguna versin de la teora liberal, de sus polticas y de sus prcticas, respondiendo en ocasiones a presiones coercitivas. Este fue el caso de los golpes de Estado en Amrica Latina respaldados por las clases altas tradicionales y por el gobierno norteamericano. Los defensores del neoliberalismo ocuparan puestos de considerable influencia en universidades, think tanks, medios de comunicacin, consejos corporativos, instituciones financieras, dependencias claves del Estado e instituciones internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organizacin Mundial del Comercio. (Harvey, 2007: 2-3, 39). Las prescripciones de la Escuela de Chicago, consensuadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Oficina del Tesoro de los Estados Unidos, fueron oficializadas como polticas mnimas para la salud econmica de cada pas. Junto con la democracia vendran las reformas centradas en el mercado, impulsadas en todos los continentes por las fuerzas de la globalizacin. En palabras de Fukuyama, el fin de la historia haba llegado. Idea que sera entendida como victoria de la democracia liberal y del neoliberalismo, en cuanto forma acabada de organizacin poltica y econmica para todas las naciones. (Peixoto, Joao Paulo M., 2008: 14). En ese orden de ideas, el principio de la crisis de la deuda coincida con el primer ao del gobierno de Reagan y el inicio de una nueva era de prstamos basados en polticas. En efecto, es imposible entender las reformas neoliberales de Mxico sin tener en cuenta el contexto internacional. Desde el inicio, la crisis de la deuda fue reconocida por el rgimen de Reagan como una oportunidad para forzar reformas polticas. Un plan de rescate inicial coordinado por el secretario del Tesoro estadounidense, James A. Baker, ofreca refinanciar la deuda a cambio de la adopcin de polticas orientadas al mercado y ms favorables para los inversionistas por parte de los pases en vas de desarrollo. (Babb, Sarah 2003: 242. Las cursivas son mas). los prstamos de ajuste estructural prstamos condicionados a la implementacin de reformas polticas se convirtieron en un arma utilizada una y otra vez para promover polticas favorables al mercado en los pases en va de desarrollo.
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Mientras tanto, el siempre conservador Fondo Monetario Internacional tambin vio la crisis de la deuda como una oportunidad y empez una nueva dcada de prstamos basados en polticas, en los que se ofreca apoyo financiero a cambio del compromiso de reducir el tamao del gobierno y de polticas monetarias conservadoras. En Mxico, y en todo el mundo en vas de desarrollo, ha habido infinidad de ejemplos de tales prstamos basados en polticas desde 1982. (Babb, Sarah 2003: 243). Dicho simplemente, las agencias multilaterales y las del gobierno de los Estados Unidos, como el Banco Mundial, el FMI y el Departamento del Tesoro, tenan el compromiso de utilizar el alivio de la deuda para obtener de los gobiernos de los pases en desarrollo reformas polticas orientadas al mercado. Si los gobiernos de los pases en vas de desarrollo queran prstamos para seguir pagando el servicio de sus deudas, tendran que reducir los dficits presupuestales, recortar el gasto del gobierno y abrir sus economas a la competencia extranjera. Esta nueva agenda poltica estaba claramente vinculada a un cambio ideolgico dentro del gobierno estadounidense. (Babb, Sarah, 2003: 13). Para el caso de Amrica Latina, ese conjunto de recetas econmicas liberales, tambin conocido como el Consenso de Washington, representaron un nuevo faro orientador para la reforma del Estado y la reestructuracin econmica. (Peixoto, Joao Paulo M., 2008: 14). . En efecto, en 1989 en el pice del thatcherismo una entidad privada, el Instituto de Economa Internacional, organiz un encuentro, aparentemente acadmico y anodino, conocido como Consenso de Washington. El nombre fue acuado por John Williamson, Director del Instituto, quien adems se ocup de recoger los resultados del evento. (Mattoso, Jorge, en Sader y Garca, 2010: 33-34). El objetivo fue avalar las polticas neoliberales iniciadas en Amrica Latina, con la participacin de economistas latinoamericanos de perfil liberal, funcionarios del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Departamento del Tesoro del gobierno norteamericano. (Mattoso, Jorge en Sader y Garca, 2010: 33). El Consenso de Washington ignor las cuestiones sociales y los problemas histricos de Amrica Latina, tales como la distribucin del ingreso y la pobreza. Segn ellos, la distribucin de la renta y la eliminacin de la pobreza surgiran como pase de magia, resultado exclusivo del juego de las fuerzas de la oferta
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y la demanda, dentro de un mercado autorregulado y la soberana absoluta de los mercados desregulados. (Mattoso, Jorge en Sader y Garca, 2010: 33-34). El Consenso de Washington, inclua bajo la mscara de polticas cuya naturaleza era meramente tcnica demandas ideolgicas precisas tales como las siguientes: todas las empresas estatales deberan privatizarse y las barreras que impedan la entrada a firmas extranjeras deberan ser abolidas. La lista completa corresponda al triunvirato neoliberal compuesto por la privatizacin, la desregulacin-libre comercio y las reducciones drsticas al gasto gubernamental. Estas reformas fueron urgidas a los pases de Amrica Latina por los poderes radicados en Washington (Klein, 2007: 204; Stiglitz, 2003: 219). Cabe hacer un parntesis frente a las razones ideolgicas en favor de la privacin de las empresas pblicas por cuanto, como afirmara el premio Nobel de Economa 2001, Joseph E. Stiglitz, hay empresas nacionales que funcionan mejor y pueden ser ms exitosas que las compaas privadas. (Stiglitz, 2007, en Economa: 20). Ahora bien, las reformas denominadas de primera generacin incluyeron las siguientes diez polticas: Disciplina fiscal; Reorientacin del gasto pblico; Reforma fiscal; Liberalizacin financiera; Tasas de cambio unificadas y competitivas; Liberalizacin del comercio; Apertura a la inversin extranjera directa; Privatizacin; Desregulacin, y Derechos de propiedad seguros (Navia y Velasco, 2003: 266, 268; Williamson, 2003: 324).
Todo lo anterior requera adems el fortalecimiento de las instituciones democrticas, mediante reformas de segunda generacin que facilitaran el desarrollo y consolidacin de un sistema de derechos de propiedad diseado con claridad; un aparato normativo que frene las peores formas de fraude, las conductas anti-competitivas y los obstculos a la moral; una sociedad cohesiva que muestre confianza y cooperacin; instituciones polticas y sociales que mitiguen los riesgos y manejen los conflicto sociales; un Estado de derecho y un gobierno limpio. Por consiguiente, el Consenso de Washington ampliado comprenda las reformas del Estado, del servicio civil, de las instituciones prestadoras de servicios pblicos (salud, educacin) y el medio ambiente donde operan las empresas privadas. La agenda de las reformas de segunda generacin comprenda el
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fortalecimiento de las instituciones que proporcionan los cimientos para un crecimiento orientado al mercado, a saber: Reforma poltica y legal; Instituciones reguladoras; Anticorrupcin; Flexibilidad del mercado laboral; Acuerdos de la Organizacin Mundial del Comercio; Cdigos y normas financieras; Apertura prudente de la cuenta de capital; Regmenes de tasas de cambio sin intermediarios; Redes de proteccin social, y Reduccin de la pobreza.
Como advierte Atilio A. Born, en la reorganizacin mundial que tuvo lugar bajo la gida ideolgica del neoliberalismo los Estados fueron radicalmente debilitados y las economas perifricas sometidas cada vez ms abiertamente, y casi sin mediacin estatal, a los influjos de las grandes empresas trasnacionales y las polticas de los pases desarrolladosEste procesofue resultado de las iniciativas adoptadas en el centro del imperioacompaado por el FMI, el BM, la OMC y respaldado por la militante complicidad de los gobiernos del G7. Fue esta coalicin la que forz a las endeudadas naciones del Tercer Mundo a aplicar las polticas conocidas como el Consenso de Washington y a reconvertir sus economas en consonancia con los intereses de la coalicin dominante. Y agrega el autor citado: Estas polticas favorecieron la prcticamente ilimitada penetracin de los intereses empresariales [trasnacionales] en los mercados domsticos de las naciones del Sur. Para ello fue preciso desmantelar el sector pblico de esos pases, producir una verdadera desestructuracin del Estado y, con objeto de generar excedentes para destinarlos al pago de la deuda externa, reducir al mnimo el gasto pblico sacrificando para ello gastos vitales e impostergables en materia de salud, vivienda, educacin y otros del mismo tipo. Las empresas de propiedad pblica (las cursivas son mas) fueron primero desfinanciadas y luego vendidas a precios irrisorios a las grandes corporaciones de los pases centrales, con lo que se haca lugar para el mximo despliegue de la iniciativa privadaOtra poltica que se impuso sobre estos pases fue la apertura unilateral de la economa, con lo que se posibilit la invasin de bienes importados a la par que los ndices de desocupacin aumentaban extraordinariamenteLa desregulacin de los mercados, sobre todo el financiero, fue tambin otro de los objetivos de la revolucin capitalista precipitada desde los aos ochenta del siglo pasado. En su conjunto, estas polticas tuvieron como resultado el debilitamiento de los estados en la periferia; se cumpla as el sueo capitalista de mercados funcionando sin tener que preocuparse de las regulaciones estatales, lo que
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origin que de hecho fuesen los conglomerados empresariales ms fuertes los que se encargaban de regularlo, obviamente en provecho propioestas polticas no fueron para nada fortuitas ni producto del azar, toda vez que el desmantelamiento de los estados aument significativamente la gravitacin del imperialismo y de las firmas extranjeras en su capacidad para controlar no slo la vida econmica sino tambin la vida poltica de los pases de la periferia. (Born, 2003: 92-94). Para concluir [afirma Born (2003: 139-140)] todo el sentido comn de las dos dcadas finales del pasado siglo estuvo saturado por los contenidos de la ideologa neoliberal. Una prueba de ello es la increble aceptacin que tuvo el dogma de que las empresas pblicas eran necesariamente ineficientes o producan bienes y servicios de mala calidad, o que el Estado era un mal administrador (las cursivas son mas) o que las empresas privadas satisfacan las demandas y los reclamos de los consumidores, que los oligopolios promovan el progreso social a travs de la ms irrestricta libertad de los mercados y que, por ltimo, tal como lo rezaba la teora del derrame, si los ricos se enriquecan an ms llegara el momento en que la riqueza concentrada en las alturas de la estructura social comenzara a derramarse hacia abajo favoreciendo el progreso de los ms pobres. Hoy por hoy todas esas patraas se encuentran en una crisis terminalla economa no responde, y luego de ms de veinte aos de dolorosos experimentos los resultados son terribles [comprueban] cual es el resultado de las polticas promovidas por el Consenso de WashingtonLa hegemona ideolgica del neoliberalismoest sufriendo una acelerada erosin. (Born, 2003: 139-140), en su bsqueda implacable de lucro al margen de toda consideracin tica. (Born, 2000: 39). C. PRIVATIZACIN EN MXICO El contenido reformista de la Constitucin de 1917 haba sentado las bases para el desarrollo de una economa mixta, en la que el Estado como el capital privado se desenvolvera bajo la tutela de aqul, con la meta de lograr un desarrollo econmico con justicia social, ni capitalista ni socialista, dira Lzaro Crdenas. El desarrollo econmico se persegua con la mira en el mercado interior, sobre la base de una poltica de industrializacin sustitutiva de importaciones; una fuerte intervencin estatal en la economaproteccionismo y subsidios. A pesar de la naturaleza crecientemente autoritaria del Estado, Mxico logr experimentar altas tasas de crecimiento econmico hasta finales de los aos sesenta, y los obreros y campesinostuvieron algunos logros econmicos por lo menos durante unas tres dcadas. Pero las administraciones que siguieron a Crdenas pronto reduciran el carcter popular de la revolucin (Otero, 2008: 26).
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El ao de 1982 marcara un hito en la vida econmica de Mxico. Hasta entonces beneficiario del auge petrolero, se encontr a s mismo en el filo de la bancarrota. De la noche a la maana, la cada de los precios del petrleo lo priv de liquidez. Impedido de hacer frente a la colosal deuda Mxico se declar insolvente, inaugurando una crisis financiera que, como gran conmocin, sumergi a toda Amrica Latina, transformando los aos ochenta en la dcada perdida. (Santiso, 2007: 143-144). Sera hasta el final de los aos ochenta cuando, bajo el Plan Brady, implementado por el Secretario de los Estados Unidos, Mxico pudo regresar a los mercados de capital internacionales: La crisis concluy de manera definitiva con el retiro de los bonos Brady, 20 aos despus que explotara la crisis de la deuda. En el nterin, el liderazgo del PRI comprometi al pas en la ruta de las reformas liberales inspiradas en los principios de libre mercado, siempre con una tendencia pragmtica y un toque social, que continuaron distinguiendo los rasgos de la poltica de Mxico. Bajo la presidencia de Miguel de la Madrid (1982-1988), el pas se aline con el Acuerdo General de Comercio y Tarifas (GATT). Como seala Joseph E. Stiglitz (2003: 229-230), las ideas del fundamentalismo de mercado se reflejaron en la estrategia bsica del desarrollo, en el manejo de la crisis y la transicin al mercado, patrocinadas al inicio de los aos ochenta por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Tesoro de los Estados Unidos, denominadas por algunos como neoliberalismo o Consenso de Washington. Este implic minimizar el papel del gobierno, mediante la privatizacin de las empresas propiedad del Estado, la eliminacin de las reglamentaciones gubernamentales y su intervencin en la economa. Siguiendo a Ricardo Campos (2000: 56): El mismo intervencion[ismo] estatal y su eficiencia tendra que replantearse frente al fracaso de los socialismos reales. La extrema centralizacin crea burocratizacin; la planificacin estatal extrema puede ser una camisa de fuerza a la eficiencia productiva. (Apuntes de Economa. FCPS. 1981). Ahora desde los aos setenta se fueron imponiendo las teoras neoliberales y de mercado en la economa de los pases subdesarrollados y sus gobiernos adoptaron polticas econmicas ms o menos consecuentes con dichas teoras, que se sintetizaron en privatizaciones, disminucin del gasto productivo del Estado y del gasto social, [des]regulacin de la economa y posteriormente, flexibilizacin de las relaciones laborales y ruptura de pactos sociales entre sindicatos, empresarios y Estado. Todo esto dentro de una poltica de restriccin de los aumentos salariales y de ajuste del dficit de los estados. Esto es un problema de la administracin pblica, su manejo y evaluacin
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La privatizacin constituy as un rasgo del proyecto neoliberal, que abarc inclusive los servicios pblicos (agua, telecomunicaciones, transporte); bienestar social (habitacin, educacin, salud, pensiones); instituciones pblicas (universidades, laboratorios de investigacin, prisiones); y an operaciones militares (Harvey, 2007: 160). Mxico, agrega Stiglitz, represent una de las ms exitosas historias de reforma al inicio de los aos noventa. Liberaliz la economa, redujo barreras al comercio y otras restricciones gubernamentales, adems de privatizar empresas pblicas. Sin embargo, resulta cuestionable que todo lo anterior haya causado la recuperacin econmica. Para el autor citado, esta ltima se logr ms bien con el Tratado de Libre Comercio que por lo realizado con el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Tesoro de los Estados Unidos [mediante] la estrategia del neoliberalismo o Consenso de Washington, minimizando el papel del gobierno. Hoy da, en toda Amrica Latina existe desencanto con las polticas impulsadas por Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional. El crecimiento alcanzado por la liberalizacin apenas est por encima de la mitad de lo que fue durante el antiguo rgimen previo a la reforma neoliberal. Y como herencia de la dcada de los aos noventa, la expectativa de progreso es desoladora y an la confianza en la democracia se ha visto minada (Stiglitz, 215, 229-231. Las cursivas son mas). En Mxico, seala Harvey (2007: 99-100), se ejerci presin sobre De la Madrid al insistir en amplias reformas neoliberales, tales como la privatizacin, la reorganizacin del sistema de manera ms consistente con los intereses extranjeros, la apertura de los mercados internos al capital exterior, reduccin de las barreras tarifarias, y el desarrollo de mercados laborables ms flexibles. A finales de 1982, Mxico se encontraba en medio de la peor crisis econmica de su historia moderna. La crisis estaba caracterizada por altos niveles de inflacin, insuficiencia del ahorro domstico, altas tasas, crecimiento poblacional y de la fuerza de trabajo, un excesivo endeudamiento externo, generalizada intervencin estatal en la mayora de los sectores econmicos y muy elevados niveles de proteccin a la actividad productiva. Entonces el nuevo gobierno opt por una profunda reforma a la estrategia de desarrollo del pas. Los objetivos perseguidos eran alcanzar un crecimiento sostenido y no inflacionario de la produccin y la creacin de empleos permanentes y productivos. La crisis haba enseado que un Estado grande, dueo de empresas y entidades pblicas para canalizar recursos y subsidios, haba perdido su eficiencia para responder a las necesidades sociales. El Estado se haba debilitado adems
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financieramente, y no poda satisfacer crecientes requerimientos en reas fundamentales, como la educacin, la salud, la procuracin de justicia y el medio ambiente. (Samaniego, en IBERGOP, 2002: 355-356). Para llevar a cabo la transicin de un Estado propietario y omnipresente hacia una economa abierta, se emprendi desde finales de 1982 hasta 1994 un programa de poltica econmica (reformas de primera generacin), entre cuyos principales objetivos estuvo: achicar el tamao absoluto del sector pblico. (Samaniego, en IBERGOP, 2002: 355, 357). Por su parte, el Banco Mundial, por vez primera en su historia, concedi un prstamo a cambio de las reformas neoliberales. De la Madrid abri Mxico a la economa global con el ingreso al GATT e implementando un programa de austeridad. Segn Harvey, De la Madrid juzg que una manera de salir del dilema de la deuda sera la venta de las empresas pblicas y con ello abonar al pago de la misma). Por su parte, Carlos Salinas de Gortari, aceler el ritmo de las reformas iniciadas por su predecesor, estabiliz la economa y se embarc en una serie de ambiciosas reformas macroeconmicas complementarias de las iniciadas por De la Madrid. Bajo el liderazgo de un equipo de tecncratas, el pas se abri an ms a la economa global y Mxico firm un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canad. Tambin se desmantel gran parte de la economa manejada por el gobierno mediante amplios programas de privatizacin de las empresas propiedad del Estado. (Santiso, 2007: 145; Krugman, 2009: 31). Como afirma Rogozinski: una gran parte de las entidades del sector pblico se encontraban en condiciones de eficiencia y productividad poco satisfactorias; no obstante, un porcentaje elevado de empresas mexicanas sujetas a privatizacin posean un gran potencial de crecimiento, lo cual las presentaba atractivas para los inversionistas. Estas perspectivas han sido ratificadas a travs de estudios que han realizado consultores a nivel nacional e internacional (Rogozinski, J., 1993: 53). Ahora bien, los efectos de todo lo anterior, en particular resultado de las privatizaciones, fue la marcada concentracin de la riqueza. Segn Harvey: En 1994, la revista Forbes present un listado de la gente ms rica del mundo revelando que en Mxico la reestructuracin econmica haba producido veinticuatro billonarios. De stos, por lo menos diecisiete haban participado en el programa de privatizacin mediante la compra de bancos, fundidoras de acero, refineras de azcar, hoteles y restaurantes, plantas qumicas, y empresas de telecomunicaciones, as como concesiones para operar firmas dentro de los
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nuevos sectores privatizados de la economa, tales como puertos, carreteras de cuota, telefona de larga distancia y celular (Harvey, 2007: 103). Naomi Klein (2009: 306) coincide con lo anterior al sealar que cuando Mxico padeci una enorme ruina econmica, conocida como la Crisis Tequila (1994), el gobierno norteamericano demand de manera enardecida la rpida privatizacin. A ese respecto, cabe hacer un parntesis para recordar que: con la globalizacin la interdependencia entre los diferentes Estados se vuelve inevitable, as como la interrelacin entre los mismos, lo cual implica compartir problemas y conflictos; prueba de ello son las crisis financieras de los aos 1997-1999[que] en varios pases latinoamericanos dieron origen a los llamados efectos tequila y samba [Ahora bien]los pases en vas de desarrollo no han podido adaptarse totalmente a esos mismos prerrequisitos, y es que ese proceso de integracin implica adems una corporativizacin, en cierto sentido, de la economa, en donde las grandes corporaciones multinacionales son los principales actores de la transformacin y se convierten en los principales tomadores de decisiones en el mbito econmico, desplazando a la esfera gubernamental. En este sentido, s se puede admitir una prdida del poder del Estado en una de las reas primordiales para el desarrollo: la econmica, ms an si queda sujeto a las de pases terceros As, antes,la economa estaba regulada por el Estado e incluso se estaba en presencia del llamado Estado Benefactor En la actualidad, el Estado depende tanto del mercado como ste del primero La jerarqua que se poda suponer del Estado sobre el mercado tiempo atrs ha sido anulada hasta llegar a una relacin de complementariedad en donde el buen funcionamiento del Estado conlleva a un buen funcionamiento del mercado y viceversa: la interaccin puede ser alterada por las relaciones de poder de los grupos involucrados en un sistema poltico, lo que conduce al trastorno de la gobernabilidad, que a su vez afecta al todo, es decir al Estado. (Palavicini, Gabriela, 2010: 82). Ahora bien, en Mxico el proceso dio origen a nuevos millonarios (en cifra muy cercana a la de Harvey), adems de resquebrajar al pas abrindolo a una inversin fornea sin precedente: para 1990, nicamente uno de los bancos era de propiedad extranjera, pero para el ao 2000 veinticuatro de treinta se encontraban en manos ajenas a las nacionales. Desde entonces las polticas pblicas neoliberales han estado al servicio de las grandes corporaciones. Y si bien el proceso de orientacin exportadora tuvo un relativo xito
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desde finales de los ochenta, a partir de 2001 este sector se vio afectado tanto por la falta de demanda internacional como por la falta de competitividad con pases asiticos y centroamericanos, entre otros, y que repercutieron tanto en el empleo como en el volumen exportado. En particular, cay la demanda de los Estados Unidos, hacia donde se canaliza alrededor del 90% de las exportaciones mexicanas desde finales de la dcada de los noventa (Dussel; en Otero, 2006: 74). Para Bartra (en Otero, 2006: 52): El xodo masivo y creciente de mexicanos que buscan en el norte un porvenir que en su pas los rehye, es el saldo ms ignominioso de la va de desarrollo adoptada desde los ochenta. Un modelo que nos llev de la explotacin a la exclusin; de un sistema injusto donde los campesinos producan alimentos y materias primas baratos, subsidiando con ello el desarrollo industrial; a un sistema marginador donde los productores nacionales de bsicos son arruinados por las importaciones y los agroexportadores por la cada de los precios internacionales. (Las cursivas son mas). En tal circunstancia, surge la pregunta: cmo se integrar un pas de 105 millones de habitantes como Mxico al actual proceso de globalizacin y qu medidas se requieren a nivel micro, meso y macro para generar un proceso sustentable en el corto, mediano y largo plazos desde una perspectiva socioeconmica y territorial?, cules son los lmites en la tendencia a la baja de los salarios reales, de la creciente desigualdad en la distribucin del ingreso y la falta de generacin de empleo con calidad?, hasta qu niveles puede llegar la economa informal? Estos temas, consideraba Dussel (en Otero, 2006: 91), deberan de abordarse en el corto plazo y ser uno de los centros de atencin del prximo sexenio [2006-2012]. Por consiguiente, es necesario que el Estado mexicano recupere y ejerza el derecho de imprimirle a la economa el curso que demanda el bienestar de los ciudadanos, y no el que sacrifica a los ciudadanos a los requerimientos del tianguis global (Bartra; en Otero, 2006: 54). D. Administracin paraestatal en el Estado neoliberal Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) Miguel de la Madrid fue electo Presidente de la Repblica y la nueva administracin empez con una aguda crisis econmica y de confianza de la poblacin hacia el gobierno y hacia el futuro del pas. A su gobierno le toc corregir los enormes desajustes fiscales y monetarios del sexenio anterior, as como enfrentarse a los acreedores bancarios internacionales y a un grupo cada vez ms numeroso de mexicanos descontentos (Golls; en Bizberg y Meyer, 2003: 241-242).
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En efecto, en su Discurso de Toma de Posesin, el 1 de diciembre de 1982, De la Madrid manifestara: Sufrimos una inflacin que casi alcanza este ao el 100%; un dficit sin precedentes del sector pblico la alimenta agudamente y se carece de ahorro para financiar su propia inversin; el rezago de las tarifas y los precios pblicos pone a las empresas del Estado en situacin precaria, encubre ineficiencias y subsidia a grupos de altos ingresos [las cursivas son mas]; el debilitamiento en la dinmica de los sectores productivos nos ha colocado en crecimiento cero. La recaudacin fiscal se ha debilitado acentuado su inequidad. El crdito externo se ha reducido drsticamente y se han desmeritado el ahorro interno y la inversin. En estas circunstancias, estn seriamente amenazados la planta productiva y el empleo. Confrontamos as el ms alto desempleo abierto de los ltimos aos. Los mexicanos de menores ingresos tienen crecientes dificultades para satisfacer las necesidades mnimas de subsistencia. .......... .......... .......... La crisis se ubica en un contexto internacional de incertidumbre y temor; una profunda recesin est en ciernes. Hay guerras comerciales,proteccionismo disfrazado de libre cambismo. Altas tasas de inters, el desplome de precios de las materias primas y el alza en los productos industriales, producen la insolvenciaVivimos una situacin de emergencia. Con la crisis econmica de 1982 se acab el periodo de la postrevolucin mexicana, caracterizado en lo poltico por la inmensa fuerza de la Presidencia, por el dominio indiscutible del PRI en todos los niveles de eleccin popular, por una economa basada en el mercado interno, cerrada a la competencia con el mercado internacional, y por el nacionalismo como gua de la poltica exterior. Miguel de la Madrid fue electo ese mismo ao (Meyer, en El Colegio de Mxico, 1982: 938). Para enfrentar tal situacin Miguel de la Madrid anunci la puesta en marcha de un Programa Inmediato de Reordenacin Econmica, entre cuyos diez puntos estuvieron: Disminuir el crecimiento del gasto pblico; No tolerar la quiebra de las empresas pblicas, patrimonio fundamental de la Nacin. Adems de exigir a los administradores y pedir a los trabajadores de las empresas pblicas compromisos explcitos de eficacia y productividad; Vigilar que la banca nacionalizada acte con eficacia, eficiencia y honradez. Impedir la rapacidad y el uso del crdito con propsitos de promocin poltica de sus funcionarios;
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Reestructurar la Administracin Pblica para que acte con eficiencia y agilidad, sujetando al aparato pblico a la previsin, el orden y a la ms estricta responsabilidad de los funcionarios, y Actuar bajo el principio de rectora del Estado y dentro del rgimen de economa mixta que consagra la Constitucin General de la Repblica. (Las cursivas son mas). Adems, el nacionalismo revolucionario (valor primordial de nuestra ideologa polticapor necesidad vital de subsistencia ante las ambiciones y agresiones externas) dictaminar la conducta, por cuanto fundamenta el poder transformador de la Nacin a travs del Estado e impone la obligacin de superar todo lo que vulnera nuestra independencia poltica o econmica. Por cuanto la desigualdad social es uno de los ms graves problemas de Mxico, la sociedad igualitaria es demanda permanente de la Revolucin Mexicana. Tambin la renovacin moral de la sociedad sera compromiso y norma de conducta permanente del Gobierno, por cuanto los puestos pblicos no deberan servir de botn: o se gobierna o se hacen negocios. Un Sistema Nacional de Planeacin Democrtica habra de incorporar la participacin de la sociedad civil, de las entidades federativas y los municipios. (Las cursivas son mas). En su Primer Informe de Gobierno, el 1 de septiembre de 1983, Miguel de la Madrid reiterara la situacin del pas al inicio de su mandato: una profunda crisis econmica que conmova a toda la sociedad. Estbamos en riesgo de confrontacin, con un clima interno de gran desconfianza e incertidumbre y con severos problemas con el exterior. Por ello, los aspectos econmicos de la crisis amenazaban con transformarse en una seria dislocacin social y polticaLa situacin era de emergencia. El nuevo gobierno encontr una economa caracterizada por el desplome y retroceso de la produccin, con hiperinflacin, desempleo creciente, aumento explosivo del dficit pblico y del circulante, cada del ahorro canalizado a travs del sistema financiero, devaluacin aguda del peso y prdida de soberana monetaria, agotamiento de las reservas internacionales, una deuda externa de magnitud sin precedente y la virtual suspensin de pagos a nuestros acreedores internacionales, con la consecuente interrupcin de nuestras relaciones econmicas con el exterior. La respuesta para enfrentar la crisis y crear las condiciones mnimas para el funcionamiento normal de la economa lo fue el Programa Inmediato de Reordenacin Econmica. El compromiso de que la Banca Nacionalizada fuera del pueblo y no de una minora de dirigentes exigi su manejo honesto y eficiente, canalizado a las prioridades nacionales. Los bancos no seran objeto de botn poltico. Se reglamentara la prestacin del servicio como sociedades nacionales de crdito, con rganos de
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gobierno y vigilancia eficientes, adems de integrarlos en organizaciones ms compactas para disminuir gastos de operacin y elevar su productividad. En cuanto a la poltica de comunicacin social definida en el Plan Nacional de Desarrollo se establecieron como organismos descentralizados los Institutos Nacionales de Radio, Televisin y Cinematografa, buscando mayor congruencia, efectividad y servicio. Para contribuir a la reactivacin de la rama productiva de bienes de capital, se establecieron o fortalecieron las Comisiones Consultivas Mixtas de Abastecimiento en las principales empresas pblicas, a travs de las cuales se concierta la compra de maquinaria y equipo, favoreciendo la compra de productos mexicanos, como es el caso de PEMEX, seala el citado Primer Informe de Gobierno. Ahora bien, por lo que se refiere al apartado de Empresa Pblica en el Informe se expuso lo siguiente: Las empresas pblicas constituyen un importante instrumento para el logro de los objetivos nacionales; refuerzan la rectora del Estado en la vida econmica y social, son baluarte de nuestro nacionalismo, operan mayoritariamente en sectores estratgicos y constituyen una avanzada de modernizacin tecnolgica. Su campo de operacin est fijado en la Constitucin y en las leyes, o bien se ha definido por las necesidades de nuestro desarrollo. En la mayora de los casos, la envergadura de sus proyectos y los requerimientos de capital consecuentes, su baja rentabilidad econmica a corto plazo y la necesidad de que estas actividades se mantengan bajo el control nacional, han hecho y siguen haciendo imposible la participacin de capital de los particulares. De la actividad y resultados de nuestras empresas pblicas depende en mucho la marcha del desarrollo nacional (las cursivas son mas. De ah que se ha iniciado una labor de reordenacin de las empresas del Estado. Se han acordado disposiciones generales para la actuacin de esas entidades, en materia econmica y administrativa, donde se les fijan las reglas generales a que deberan sujetarse sus responsabilidades en los distintos niveles, precisando las facultades de los Coordinadores de Sector y de las dependencias globalizadoras de planeacin, presupuestacin y control. En materia econmica, la estrategia de la empresa pblica descansa en la reestructuracin de su situacin financiera; en la racionalizacin en el uso de divisas; en la elaboracin y aplicacin de programas para incrementar la productividad y el empleo; y en la eficaz vinculacin de sus acciones con la poltica econmica y social general, que coadyuva en la transformacin estructural de la economa.
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[Esta] administracin mantendr y profundizar el desarrollo de la industria paraestatal en la medida en que sea necesario para la economa del pas, y aplicando criterios altamente selectivos. En cambio, se est revisando la presencia estatal en las actividades no comprendidas en las prioridades anteriores. Se trata de empresas medianas y pequeas con escasa influencia en el comportamiento de sus ramas productivas. En su adquisicin tendrn preferencia los nacionales, protegindose la subsistencia de la planta productiva y el empleo. Son tantas las tareas que tiene el Estado por delante; son tan grandes las necesidades de inversin, organizacin y administracin de lo que el Estado ya tiene y no puede abdicar, que resulta irracional pretender abarcar indefinidamente ms ramas de actividad. No pretendemos estatizar la economa: tenemos un sistema de economa mixta que exige equilibrio entre la actividad del Estado y la de los particulares. Preferimos un Estado fuerte y eficiente a un Estado obeso e incapaz. Cumplir los objetivos que se le han asignado a las empresas pblicas, significa ahora el reto de una administracin responsable y moderna. En los puestos de direccin se han designado profesionales y tcnicos experimentados, evitando improvisaciones que han significado una onerosa carga para el pueblo de Mxico; fomentaremos su incorporacin a un servicio pblico de carrera, que d permanencia y garantice la contribucin de la empresa pblica al desarrollo nacional. [A manera de ejemplo] se reafirma el compromiso de renovar el orden administrativo de Pemex para elevar su eficiencia y productividad y vigorizar la honestidad en sus operaciones. As lo exige el espritu de la nacionalizacin de Lzaro Crdenas. [En cuanto al sector elctrico] los principales retos son su deterioro financiero, la necesaria integracin administrativa y su consolidacin tcnica. [Se adecuan] los sistemas administrativos y de organizacin para elevar la productividad y los ndices de eficiencia operativa. La superacin de esos retos es indispensable para culminar el proceso de nacionalizacin de la industria. (De la Madrid, 1983). Como reaccin a la amenaza de una moratoria, y con una inflacin de ms de 200% (advierte Golls; en Bizberg y Meyer, 2003: 242), la poltica econmica del gobierno se volvi conservadora en extremo. La cada del populismo econmico en Amrica Latina facilit la aplicacin de estas polticas, el renacimiento de las ideas neoliberales en el comercio, la privatizacin y la desregulacin econmicas. Este cambio en la ideologa y en la filosofa econmica anim a los capitales de tal manera que algunos prstamos internacionales empezaron a ofrecerse a Mxico).
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Para Meyer (El Colegio de Mxico, 2005: 929-930) debido a la crisis estructural del modelo econmico mexicano que se desat a partir de 1982, resultado de la incapacidad de generar divisas suficientes para financiar las importaciones de la planta industrial, la inversin extranjera empez a adquirir un papel central, particularmente la indirecta y especulativa. El gobierno de Miguel de la Madrid tom la decisin de empezar a abrir la economa Mxico se adhiri al Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (GATT) para cambiar la naturaleza misma del modelo. Se busc que el motor del desarrollo ya no fuera la produccin para el raqutico mercado interno sino para el mercado externo, particularmente para el norteamericano. Y para lograr los recursos masivos necesarios para la conversin se tomaron dos grandes decisiones: negociar un tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canad, mismo que se firm a fines de 1993, y modificar el carcter de la inversin externa, que de ser un elemento secundario desde 1940 hasta mediados de los sesenta, se transform en el elemento central del crecimiento: de ah la enorme magnitud de la inversin externa directa e indirecta a mediados de los aos noventa. Para entonces la combinacin de la inversin directa e indirecta superaba los cincuenta mil millones de dlares y constitua el indicador ms claro de la enorme influencia en la economa del capital externo, que cuando era de corto plazo o especulativo, como ocurri entre 1994 y 1995, y decida dejar el pas en cantidades masivas ms de veinte mil millones de dlares en la fecha en cuestin hunda en la crisis a toda la economa. Por su parte, la inversin externa directa, mayoritariamente norteamericana, a la que se le haban quitado prcticamente todas las trabas legales construidas durante la poca de del nacionalismo econmico por la va de un reglamento de mayo de 1989 a la vieja ley sobre inversin extranjera (1973), ascenda ya a los treinta mil millones de dlares y de ella dependa el desarrollo de largo plazo de la economa mexicana que tena como motor el mercado externo y todos los procesos de globalizacin Exportar masivamente y pronto exiga ligarse a la gran inversin externa, que provea capitales y tecnologa y ordenaba la nueva divisin internacional del trabajo, as como quitar todas las trabas posibles que la intervencin gubernamental pona a la iniciativa privada, observa Meyer (en Bizberg, 2003: 131). De esta suerte: El nuevo modelo, tambin llamado neoliberal, exiga disminuir el gasto y el aparato gubernamentales, por tanto, haba que desmantelar, al menos parcialmente, el Estado interventor y el Estado benefactor creados durante el periodo posrevolucionario y privatizar el sector paraestatal (Meyer; en Bizberg, 2003: 131). Adems, se escuchaban con frecuencia, desde distintos foros, argumentos para disminuir la carga que representaban para el gasto y el dficit pblicos las numerosas empresas ineficientes propiedad del gobierno (Golls; en Bizberg y Meyer, 2003: 248).
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A lo anterior cabe subrayar, siguiendo a Meyer (El Colegio de Mxico, 2005: 943) que a partir de 1982 aquella parte del producto nacional que corresponda a salarios y prestaciones disminuy a favor de las ganancias del capital (las cursivas son mas). En su Segundo Informe de Gobierno, dado el 1 de septiembre de 1984, Miguel de la Madrid subray que la Renovacin Moral era tambin un esfuerzo organizado y sistemtico para elevar la eficiencia y la productividad en la Administracin Pblica; la bsqueda de mecanismos apropiados de control y evaluacin de la gestin gubernamental; la instauracin de procedimientos de trabajo giles y eficaces y cuentas claras; el establecimiento de medidas preventivas para abatir al mnimo los casos de persecucin y castigo del delito. Recoga la demanda de simplificar sistemas y mtodos de trabajo, de agilizar trmites y papeleo, descentralizar la operacin del Gobierno Federal y superar la calidad de los servicios pblicos (las cursivas son mas). Factor fundamental de la preservacin de la planta productiva y el empleo haba sido la moderacin salarial, conservando las fuentes de trabajo y haciendo posible la reordenacin econmica. Asimismo, se cuidaba el nivel de eficiencia y productividad de las empresas pblicas, induciendo un sistema de control riguroso de costos. Por lo que se refiere a la participacin de la banca nacionalizada en empresas no bancarias se inici su enajenacin, tal como se previ al momento de la expropiacin por el Gobierno de la Repblica, al considerar que esas empresas no eran indispensables para la prestacin del servicio de banca y crdito. De tal manera: Dentro del proceso de reestructuracin del sistema financiero, se llev a cabo la transformacin de la antigua banca privada y mixta a la nueva figura jurdica de las sociedades nacionales de crdito (las cursivas son mas). La nueva organizacin del sistema bancario garantiza el inters de los ahorradores y sujeta su operacin a las prioridades de la poltica nacional de desarrollo. La Administracin Pblica del sistema bancario implica una seria responsabilidad para asegurar el manejo honesto y eficiente del ahorro de la sociedad y su adecuada canalizacin a las prioridades nacionales; y se preserve la indispensable autonoma y agilidad en su gestin interna. En el rediseo del sistema financiero se ha avanzado en su racionalizacin. De 60 instituciones se liquidaron 11; 20 se fusionaron a otras, quedando, a la fecha 29 sociedades nacionales de crdito. [Debiendo continuar] este proceso de rediseo del sistema financiero. Tambin se puso en servicio el Programa de Modernizacin del Sistema Ferroviario Nacional, mediante acciones de reorganizacin administrativa, financiera y laboral,
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as como el mejoramiento de la infraestructura y del equipo del sector. Asimismo, se increment la planta telefnica y se avanz en la Red Nacional de Telecomunicaciones con el apoyo de satlites. El nacionalismo revolucionario era gua clara y firme de la accin de Gobierno, ncleo ideolgico impulsor de los mexicanos a ser dueos nicos de su destino. Los principios de la Revolucin Mexicana seguiran vigentes para orientar la ejecucin de nuestro Proyecto Nacional, entre otros: un rgimen de economa mixta, con rectora del Estado. El gobierno, parte de la sociedad, orienta y hace congruente su actividad mediante la Planeacin Democrtica, pero no la sustituye. (Las cursivas son mas). Asimismo, en el Informe habra de reconocerse el bajo nivel de vida de las clases populares y medias: la insuficiencia del salario y de los precios de garanta, las angustias de las amas de casa al administrar el gasto familiar, la caresta de las rentas, la injusticia de la marginacin social, la limitacin y deficiencia de los servicios pblicos, las dificultades de muchos empresarios ante el mercado deprimido, las altas tasas de inters y los dems signos de la crisisaumentar la generacin de empleos y combatir la desigualdad econmica y social [eran] tareas de fondo que [requeran] cambios estructurales o cualitativos en las polticas y estrategias del desarrollo nacional(Las cursivas son mas). El Tercer Informe de Gobierno, presentado el 1 de septiembre de 1985 da cuenta, que siguiendo la lnea ideolgica de la Revolucin Mexicana (las cursivas son mas), se promovieron reformas trascendentes a la Constitucin en materia de desarrollo econmico y social: rectora del Estado, economa mixta y planeacin nacional, entre otras. Se puso en marcha el Programa de Simplificacin Administrativa del Gobierno Federal, para propiciar honestidad y eficiencia, incluyendo, entre otras medidas: un nuevo marco jurdico para regular estrictamente las responsabilidades de los servidores pblicos; prohibicin del nepotismo; simplificacin de trmites para atender mejor a los ciudadanos y elevar la eficiencia del aparato estatal; un moderno sistema de control de gestin y evaluacin de la administracin pblica para todas las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. Adems, las menores exportaciones de petrleo, que significan menores ingresos para el sector pblico, y un persistente elevado dficit llevaron a profundizar el redimensionamiento del tamao del sector, medidas que haban sido anunciadas en el Plan Nacional de Desarrollo. Por lo tanto: Al simplificar estructuras no estamos abandonando funciones, responsabilidades o programas bsicos, ni debilitando la rectora econmica del Estado.
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Simplificamos su administracin y economizamos su costo. Racionalizamos el tamao del sector pblico, pero mantenemos y fortalecemos sus responsabilidades fundamentales de orientacin, regulacin y promocin del proceso econmico, la produccin de bienes y servicios estratgicos que establece la Constitucin, y la atencin a necesidades sociales fundamentales. hemos ajustado tambin el nmero de Subsecretaras, Oficialas Mayores, Contraloras, Coordinaciones Generales y Direcciones Generales del Gobierno Federal, tanto para simplificar la administracin y hacer economas, como para ratificar la poltica de hacer ms eficiente el aparato gubernamental. Una accin paralela se est realizando en el sector paraestatal (las cursivas son mas). [Adems] el rediseo del sistema financiero est concluido en sus aspectos principales. Se han terminado prcticamente los compromisos derivados de la nacionalizacin bancaria: la indemnizacin de los ex accionistas y la venta de activos no indispensables para la prestacin del servicio pblico de banca y crdito. Se avanz tambin en la racionalizacin del sistema al continuar las fusiones de instituciones y fortalecer la existencia de bancos regionales, multirregionales y nacionales. As, de 60 instituciones que funcionaban a fines de 1982, han quedado slo 19. Esta consolidacin inducir una mayor eficiencia y solidez en el sistema bancario. Asimismo, en el Tercer Informe de Gobierno se reconoce que las empresas pblicas han sido uno de los instrumentos ms efectivos con que el Estado mexicano ha contado para lograr para el cumplimiento de sus objetivos econmicos y sociales. Ponderando aciertos y errores subraya el Informe su balance para el desarrollo del pas es positivo. Sin embargo, se tiene plena conciencia de que el sector paraestatal creci a lo largo del tiempo en forma desordenada, sin obedecer a planes definidos. De esta suerte: El Estado promovi una gran diversidad de empresas, que retuvo innecesariamente bajo su control o absorbi empresas privadas fallidas, bajo el incorrecto argumento de proteger el empleo an en proyectos estructuralmente inviables. Paradjicamente, la multiplicacin excesiva de empresas pblicas debilit al Estado, [condujo] al desequilibrio financiero, al limitar su capacidad de atender suficientemente sus responsabilidades primordiales. Por ello, la actual administracin del Ejecutivo Federal reconoci la necesidad de depurar el sector pblico a fin de reestructurarlo y fortalecerlo, consolidando de esta manera la capacidad de rectora econmica del Estado. (Las cursivas son mas).
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Para precisar su responsabilidad se definieron en el artculo 28 constitucional los rubros estratgicos que le son exclusivos: petrleo, petroqumica bsica, minerales radioactivos y generacin de energa nuclear, electricidad, ferrocarriles, comunicacin va satlite, correos, telgrafos, radiotelegrafa, emisin de billetes por un solo banco y servicios bancarios. Se emprendi una depuracin a fondo del tamao y la cobertura del sector pblico federal a efecto de darle la dimensin que corresponde a sus responsabilidades legales y de promocin selectiva y prioritaria del desarrollo. Hemos ordenado informara el Presidente la fusin, liquidacin y transferencia, o venta de organismos descentralizados, empresas de participacin estatal y fideicomisos que comprenden a 482 entidades no estratgicas ni prioritarias, de las 1,155 que integraban el sector pblico a fines de 1982. Este proceso tiende a fortalecer la capacidad del Estado en reas irrenunciables y estratgicas o prioritarias, quitndonos obesidades y lastres que haban convertido al aparato paraestatal, como conjunto, en un ente desequilibrado financieramente (las cursivas son mas). Seguiremos fortaleciendo de esta manera [dira el Presidente De la Madrid] la rectora econmica del Estado, as como nuestro sistema de economa mixta y pluralismo social, que no es compatible con la absorcin de la sociedad civil por parte del Estado ni con la privatizacin de reas estratgicas de la economa. Vamos a continuar con esta poltica. Seguir la depuracin del sector paraestatal para evitar que al pretender abarcar mucho apriete poco. Es indispensable elevar la productividad de nuestras empresas pblicas; equilibrar sus finanzas; ajustar su personal; reducir los subsidios en su favor a los estrictamente justificados; mejorar la tecnologa por ellas empleada; suprimir lneas de produccin obsoletas; evitar dispendios y corruptelas; restringir a lo indispensable sus plantas directivas; mantener la calidad de sus productos, y hacer ms eficiente su administracin. (Las cursivas son mas). Concluira este Tercer Informe reiterando entre las decisiones polticas fundamentales del pueblo de Mxico: la rectora del desarrollo nacional por el Estado y la economa mixta. Un ao despus, el 1 de septiembre de 1986, recordara el Presidente De la Madrid en su Cuarto Informe de Gobierno que No habamos concluido los primeros pasos para enfrentar los efectos del terremoto, cuando arrastramos un verdadero cataclismo econmico. (Las cursivas son mas): El precio del petrleo, nuestro principal producto de exportacin y fuente mayoritaria de los ingresos pblicos, se desplom de manera brutal, como
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consecuencia de la guerra generalizada de precios y mercados a nivel mundial. De no haber ocurrido el desplome de nuestros ingresos petroleros, en el presente ao la economa hubiera continuado creciendo de manera ms firme y la inflacin se hubiera reducido. (Las cursivas son mas). En tal circunstancia, inform el Presidente, no disminuy el empeo de introducir en la Administracin Pblica Federal los instrumentos que permitieran mejorar su calidad y garantizar su honestidad, con avances en la modernizacin y en la lucha contra la corrupcin. Los cambios de fondo incluan la adecuacin del tamao del sector pblico; y estaba en plena operacin el sistema de control y evaluacin de la gestin pblica, que involucraba a las entidades paraestatales. Con respecto a estas ltimas, haba sido aprobada y promulgada la Ley Federal de Entidades Paraestatales (Diario Oficial de la Federacin, del 14 de mayo de 1986) con la finalidad de dotar a la empresa pblica de un marco jurdico que [propiciara] su autonoma de gestin y su simplificacin operativa. De tal suerte, se informaba el haberse incorporado al Programa de Simplificacin Administrativa ms de 50 organismos y empresas paraestatales. Cabe sealar que el artculo 12 del citado ordenamiento, dispuso publicar anualmente la relacin de las entidades paraestatales que formen parte de la Administracin Pblica Federal (las cursivas son mas). Relacin que debera publicarse en el Diario Oficial de la Federacin, dentro de los primeros 15 das del mes de agosto, como dispone el Artculo 3 del nuevo Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, del 26 de enero de 1990. Asimismo, dentro del marco del Programa de Descentralizacin de la Administracin Pblica Federal, cuyas acciones buscaban sentar las bases para mejorar los servicios gubernamentales y acercarlos a los lugares donde los demandan los ciudadanos, se procedi a entregar a los Gobiernos estatales aquellas entidades que por su ubicacin y el tipo de servicios que prestaban tenan una cobertura local o regional. El proceso de depuracin de las entidades paraestatales continuaba en marcha. A esa fecha se haban liquidado, transferido, fusionado o vendido 205 entidades y 261 se encontraban en proceso, lo que dejaba un saldo de alrededor de 700, comparadas con las 1,155 que existan en 1982. El plan estableci, asimismo, que las empresas pblicas estaran sujetas a un proceso de reestructuracin y modernizacin tendiente a elevar su eficiencia y productividad, as como fortalecidas para el manejo ordenado de la poltica econmica. Asimismo, se establecieron convenios con las empresas paraestatales para efectuar el seguimiento, control y evaluacin de sus metas presupuestarias y del dficit.
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La empresa pblica, seala el Presidente en su Cuarto Informe, ha sido un factor primordial con el que cuenta el Estado mexicano para el logro de sus objetivos econmicos y sociales: Como instrumento prioritario para el equilibrio regional; Como mecanismo de apoyo para la captacin de divisas y Como vehculo fundamental para reordenar la economa y superar la dependencia tecnolgica, y Ha contribuido al desarrollo social y a la promocin de la productividad y el empleo. Al inicio de mi Gobierno [agrega el Presidente De la Madrid], reconocimos la imperiosa necesidad de depurar el sector paraestatal, a fin de fortalecerlo. De acuerdo con ello, hemos realizado una intensa revisin de sus metas y objetivos, a efecto de darle mayor flexibilidad, dinamismo y capacidad de accin. Continuaremos haciendo una minuciosa revisin del tamao y cobertura del sector pblico, dado que es requisito indispensable para incrementar la eficiencia de la economa y canalizar el ahorro a la atencin de las prioridades nacionales. Conviene precisar los criterios que han delimitado la participacin del Estado en empresas. La Constitucin [recuerda el Presidente], en su Artculo 28, determina las reas estratgicas en las que el Estado tiene, como representante de la Nacin, el control exclusivo: petrleo e hidrocarburos; petroqumica bsica; minerales radiactivos y generacin de energa nuclear; electricidad; ferrocarriles; emisin de billetes; acuacin de moneda; correos, telgrafos, radiotelegrafa y comunicacin va satlite, y servicio pblico de banca y crdito. Tambin son entidades estratgicas las que por mandato explcito de la Ley deben estar bajo responsabilidad del Estado, y que constituyen y han constituido instrumentos fundamentales para proteger el inters nacional y promover el desarrollo. Estas son, principalmente, entidades de servicio social. Destacan, de entre ellas, el IMSS, ISSSTE, e INFONAVIT, as como CONASUPO por lo que hace a la regulacin de los abastos. En estas entidades estratgicas no cabe la retraccin del sector pblico, sino su reforzamiento y expansin eficaz. Por diversas circunstancias, el Estado interviene como propietario con mayora de acciones en empresas consideradas como prioritarias, y que son productoras de bienes y servicios para el mercado; tal es el caso de la siderurgia, los fertilizantes, la produccin de azcar, los astilleros, entre otros rubros. En estas reas tambin participan empresas particulares.
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El Plan Nacional de Desarrollo [continua diciendo Miguel de la Madrid] seala que para fortalecer las entidades estratgicas y prioritarias, en un entorno de recursos escasos, es necesario evitar que las entidades que no lo son mermen el presupuesto. Por ello, hemos decidido precisar las entidades pblicas estratgicas y prioritarias que mantendr el Estado. Las restantes sern desincorporadas del sector pblico en forma ordenada y mediante los procesos de venta, liquidacin, fusin o transferencia a las entidades federativas. Reforzaremos lo estratgico y prioritario, pondremos especial nfasis en elevar la productividad de nuestras empresas pblicas bsicas, equilibraremos sus finanzas, introduciremos nuevas tecnologas y haremos ms eficiente su administracin [concluira el Presidente (las cursivas son mas)]. Al trmino de la exposicin de su Cuarto Informe el titular del Ejecutivo reiter seguir con el proceso de desincorporacin de entidades pblicas no estratgicas ni prioritarias para fortalecer aqullas que s lo son. Profundizar en la estrategia de reconversin del sector paraestatal para racionalizar su operacin, modernizar su tecnologa, fortalecer su productividad y elevar la calidad de los bienes que provee y de los servicios que presta. (Las cursivas son mas). Por otra parte, se firm Ad-Referndum el Protocolo de Adhesin al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). El 1 de septiembre de 1987 comparece nuevamente el Presidente De la Madrid ante el Congreso de la Unin con objeto de presentar su Quinto Informe de Gobierno. En esta ocasin destac que hemos continuado la poltica de desincorporacin de entidades que no son estratgicas ni prioritarias, y a la vez, nos empeamos en el fortalecimiento de las que s lo son. (Las cursivas son mas). Enseguida agregara lo siguiente: La racionalizacin del quehacer del sector pblico ha partido de una definicin clara y moderna del papel que tiene que desempear el Estado en la economa y de los fines que han de orientar su accin. La sociedad mexicana no quiere un Estado dbil, con dficit crnico, cuya dimensin o intervencionismo indiscriminado le resten capacidad de accin eficaz y conduccin clara. Quiere un Estado fuerte que dirija al pas, respete y estimule la libertad y la capacidad de innovacin de los mexicanos, y cumpla su deber de promover el inters general con eficacia. Por lo que se refiere a la empresa paraestatal, inform habrsele dado mayor libertad y autonoma, insistiendo en vigilar los indicadores de productividad y la autoevaluacin.
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Adems de no desistir en el combate a la ineficiencia y el desperdicio de los recursos pblicos. El Estado hizo saber mantiene el control directo de las actividades sealadas por la Constitucin como estratgicas o definidas como prioritarias en nuestras leyes, planes y programas. A partir de esta tesis, hemos llevado a cabo un amplio proceso de reestructuracin del sector pblico mediante la liquidacin, venta, fusin o transferencia a los Gobiernos estatales y municipales de entidades no estratgicas ni prioritarias. De esta manera, el sector pblico se retira totalmente de las ramas automotriz, farmacutica, petroqumica secundaria y diversas de la industria manufacturera, tales como refrescos embotellados, textiles y enseres domsticos. Asimismo, disminuimos en forma significativa nuestra participacin en la rama turstica y recreativa. Hoy, el sector industrial paraestatal participa nicamente en 13 ramas productivas, cuando al inicio de esta Administracin lo haca en 28. (Las cursivas son mas). Adems, con el apoyo de los recursos financieros y la capacidad administrativa liberada por el proceso de desincorporacin, se ha iniciado la reconversin industrial de las empresas estratgicas y prioritarias para modernizar tecnologas, elevar eficiencia y productividad, abrir nuevas plantas y cerrar otras lneas de produccin ya obsoletas. Con ello, se fortalece en forma efectiva, la capacidad de rectora econmica del Estado. Tambin la descentralizacin de la vida nacional en las entidades federativas comprendi la reubicacin de 13 empresas del Gobierno Federal, adems de iniciar en breve el traslado de otras 11 paraestatales. En el Informe se reiter la importancia de la empresa pblica para fortalecer el papel rector del Estado en el rgimen de economa mixta y coadyuvar a la consecucin de los objetivos nacionales. No se trata advirti De la Madrid de privatizar empresas pblicas fundamentales, ni desprenderse de empresas estratgicas o que tengan fines de asistencia y seguridad social. En cuanto al propio proceso de desincorporacin, ste se consolidaba mediante la operacin de cuatro mecanismos: liquidacin, fusin, transferencia a los Gobiernos locales y enajenacin a los sectores social y privado. As, por ejemplo: Como parte de su proyecto de reestructuracin, el sector siderrgico continu con la desincorporacin de entidades no vinculadas directamente a la produccin acerera. De esta forma, slo quedan integradas a SIDERMEX, como entidad controladora, AHMSA, SICARTSA y 35 empresas ms en forma asociada. Se inici el Proyecto SICARTSA II, para producir fierro esponja y sus derivados. Dentro del programa de reconversin de la industria azucarera, destacan el cierre de los ingenios Nueva Zelanda y Libertad, debido a lo incosteable de
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su operacin, la venta o transferencia de otros ingenios y el fortalecimiento de aquellos productivos. Destacan las asunciones de pasivos efectuados por el Gobierno Federal por medio de convenios de reordenamiento integral y saneamiento financiero de la CFE, FERRONALES, CONASUPO, SIDERMEX y PROPEMEX. Las empresas apoyadas asumen compromisos para elevar eficiencia y productividad. La banca nacional de desarrollo es instrumento primordial para impulsar actividades prioritarias en el pas. Otorga volmenes crecientes de crdito a los sectores privado y social, para fomentar la inversin productiva en distintas reas de la economa. PEMEX es una empresa estratgica de vital importancia. El desarrollo de Mxico no podra explicarse sin el carcter nacionalizado de los hidrocarburos. La modernizacin ferroviaria es el eje fundamental de la estrategia de cambio estructural del sistema de transporte. (Las cursivas son mas). En 1984 se emiti la nueva Ley Orgnica de Ferrocarriles Nacionales de Mxico, empresa que desde 1986 integra todos los servicios ferroviarios del pas. El servicio de pasajeros mejora apreciablemente con un nuevo concepto la calidad de servicio. En su Sexto Informe de Gobierno el Presidente De la Madrid concluy que la empresa pblica constitua un elemento importante para el desarrollo. No es aceptable agregara una empresa pblica ineficiente, que preste servicios de mala calidad, que distraiga recursos de lo prioritario y represente una pesada carga fiscal, que sea pagada por la comunidad. Por el contrario, la empresa pblica es una pieza fundamental de la estrategia de desarrollo y, por lo mismo, debe contribuir al bienestar social. Asimismo, con tal motivo record que durante su mandato uno de los objetivos haba sido el de consolidar la empresa pblica, retirndola de aquellas actividades en las que su participacin no era estratgica ni prioritaria. Adems de hacerla ms fuerte y eficiente en aquellos campos en los que su contribucin al desarrollo era necesaria. La actividad directa del Estado en la produccin de bienes y servicios afirmara el Presidente no puede ser evaluada por el nmero de empresas pblicas, sino por lo que dichas empresas contribuyen al desarrollo nacional. Ms calidad y no cantidad es lo que ahora necesitamos. De 1,155 entidades del sector pblico existentes a principios de 1983, se decidi la desincorporacin de 765. La desincorporacin de muchas de ellas an se encuentra en ejecucin. Para atender necesidades impostergables, se crearon 59 entidades nuevas. As, en la actualidad quedan 449 entidades pblicas. Estas cifras no incluyen 339 empresas no bancarias, en las que participaban
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las instituciones de crdito nacionalizadas y que fueron ofrecidas en venta a particulares por ser innecesarias para su operacin (las cursivas son mas). Al mismo tiempo, se ha aumentado la eficiencia de las empresas paraestatales. Ello ha permitido reducir los subsidios a las industrias pblicas que les otorga el Gobierno Federal, de 2.8% del producto en 1983 a menos de 1.3% en 1988. Con las polticas adoptadas, las empresas pblicas estn en mejores condiciones para hacer frente a los requerimientos crecientes de la sociedad y constituyen un slido apoyo para la rectora econmica del Estado [concluy en su ltimo Informe Miguel de la Madrid]. Durante la gestin del Presidente De la Madrid fueron establecidas, entre otras, las siguientes entidades paraestatales: Fideicomiso de Formacin y Capacitacin para el Personal de la Marina Mercante Nacional (1983); Centro de Enseanza Tcnica Industrial (8-III-1983); Instituto Mexicano de Cinematografa (23-III-1983); Instituto Mexicano de la Radio (23-III-1983); Instituto Nacional de Pediatra (18-IV-1983); Instituto Nacional de Perinatologa Isidro Espinosa de los Reyes (19IV-1983); Hospital Infantil de Mxico Federico Gmez (30-IV-1983); Centro de Ingeniera y Desarrollo Industrial (9-III-1984); Servicio Postal Mexicano (20-VIII-1986); Compaa Operadora del Centro Cultural y Turstico de Tijuana, S.A. de C.V. (1986); Casa de Moneda de Mxico (20-XI-1986), y el Instituto Nacional de Salud Pblica (26-I-1987). En suma, Ignacio Pichardo Pagaza concluye de manera lcida y contundente que: El decenio de 1975-1985 ser siempreel de la sectorizacin o tal vez el decenio en el que la empresa pblica mexicana lleg a la cspide. Nuestra fe se traslad al manejo nacionalista de la empresa pblica como eje del crecimiento y de la distribucin del ingreso. Los diez aos transcurridos entre 1985 y 1995 trajeron vientos de cambio profundos. [Entre otros]: la introduccin del neoliberalismo administrativo que nos condujo a deshacernos del sector paraestatalpara desembocar, finalmente, en la reformulacin de las funciones del Estado, constrindolo. Esta vez no depositamos nuestra fe en el Estado ni en la administracin pblica; cremos en la omnipotencia del mercado; slo conseguimos aumentar levemente el crecimiento del PIB sin disminuir la pobreza generalizada. (Pichardo Pagaza; en INAP, 2006: 98).
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Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) En su discurso de Toma de Posesin al cargo como Presidente, Carlos Salinas de Gortari expres que la modernizacin de la poltica, la economa y la sociedad de Mxico eran inevitables dentro de un mundo en profunda transformacin y recrudecida competencia. Por lo anterior, la mayora de los Estados nacionales estaban cambiando, sin importar ubicacin, ideologa, prcticas polticas o el nivel industrial alcanzado. Para enfrentar los nuevos retos sera necesario hacer ms efectivo el Estado. El Estado, al inicio del nuevo siglo y del nuevo milenio, no puede ni debe intentar ser el nico actor, sino el conducto de una sociedad democrtica; no el ms grande, sino el ms justo y eficaz; no el ms absorbente de la fbrica social, sino el liberador de su enorme energa. Sin excesos y sin mitos, el Estado moderno debe encontrarse de nuevo con sus principios originales promotores de la justicia y del cambio. El Estado moderno es aquel que garantiza la seguridad de la Nacin, y a la vez da seguridad a sus ciudadanos; reconoce la pluralidad poltica y recoge la crtica, alienta a la sociedad civil, evita que se exacerben los conflictos entre grupos. Mantiene transparencia y moderniza su relacin con los partidos polticos, con los sindicatos, con los grupos empresariales, con la Iglesia, con las nuevas organizaciones, en el campo y en las ciudades. El Estado moderno es aquel que conduce la estrategia nacional de desarrollo. Crea las condiciones para su crecimiento sostenido y estable; eleva la eficiencia y fortalece las entidades estratgicas y prioritarias; desincorpora entidades no fundamentales para ampliar su accin en las responsabilidades sociales (las cursivas son mas). Atiende con esmero y como objetivo fundamental el bienestar popular. El bienestar social del Estado moderno no se identifica con el paternalismo, que suplanta esfuerzos e inhibe el carcter. Hoy, la elevacin del nivel de vida slo podr ser producto de la accin responsable y mutuamente compartida del Estado con la sociedad. Vamos a modernizar el Estadoen sus responsabilidadesen su quehacer econmico. El Estado ser rector efectivo de la modernizacin, pero sta slo ser posible con la corresponsabilidad de la sociedad y con mtodos democrticos. El Estado cumplir con su responsabilidad, atendiendo el gasto social y la productividad de las entidades estratgicas y prioritarias;...alentaremos la actividad que realicen los particulares y promoveremos las condiciones para que, como lo establece la Constitucin, el sector privado contribuya al desarrollo econmico y social (las cursivas son mas).
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En la recuperacin, la inversin del sector privado desempear un papel fundamental, dada la considerable salud y fortaleza financiera de sus empresas modernizaremos el sistema carretero, incorporando activamente el ahorro y la inversin de los particulares; daremos ms dinamismo a los ferrocarriles, las telecomunicaciones, los puertos y la aviacin. El propsito medular de la Revolucin Mexicana, que es el de la justicia social, no ha sido alcanzado. Recobremos la capacidad de indignacin ante la pobreza y la desigualdad que todava extienden su sombra en diversas partes del pas. (Las cursivas son mas). Con los empresarios reitero mi compromiso de generar un ambiente propicio a la inversin privada y, con ella, para la creacin de empleo y bienestar. Daremos reglas claras y certidumbre en las acciones del gobierno; simplificaremos regulaciones que obstaculizan la produccin y solamente alimentan burocracias. Pido a los empresarios invertir y reinvertir, con visin moderna y emprendedora, y seguir comprometindose en la estabilidad econmica porque es en el inters de todos. De conformidad a lo dispuesto por la Constitucin Poltica y la Ley de Planeacin, Salinas de Gortari remiti al Congreso de la Unin, el 31 de mayo de 1989, el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 (Poder Ejecutivo Federal, 1989: xvii-xviii). En tal ocasin sealaba que el Estado [deba] modernizarse para cumplir eficazmente con sus obligaciones ms fundamentales: garantizar el Estado de Derecho y la seguridad de los ciudadanos, armonizar los intereses de todos los grupos y promover las condiciones de crecimiento que permitan un avance significativo en el bienestar de todos los mexicanos. Ello exiga: [] incrementar su fortaleza, ampliando las bases sociales de su accin y Reconocerse como un actor que no colma todo el espacio socialEl Estado Mexicano se moderniza democratizndose. Su modernizacin le exige tambin ser eficaz, eliminando el peso de su estructura que limita y en ocasiones erosiona su capacidad de respuesta ante sus obligaciones constitucionales. Su fuerza econmica no radica en su tamao ni en los mbitos del quehacer productivo que posee, sino en la creacin de las condiciones de un desarrollo efectivo que d base permanente al empleo y a la calidad de vida. Este es el sustento del concepto de rectora del Estado acorde con su propia modernizacin: el Estado debe conducir el desarrollo nacional, armonizando y articulando los intereses de todos los sectores concurrentes, en aras de fomentar
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el crecimiento econmico y el empleo, y garantizar una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza. El quehacer del Estado en la economa es, pues, promover, alentar, vigilar y coordinar la actividad econmica nacional en el marco de la Constitucin y sus leyes, a efecto de garantizar el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. Para modernizar a Mxico debemos modernizar al Estado. (Poder Ejecutivo Federal, 1989: 15-16. Las cursivas son mas). En ese orden de ideas, la modernizacin econmica una de las lneas bsicas de la estrategia para el crecimiento implicaba un sector pblico ms eficiente para atender sus obligaciones legales y compromisos populares. Por cuanto: La modernizacin econmica sera inconcebible sin la modernizacin de la empresa pblica, ya que sta [jugaba] un papel esencial en la promocin del desarrollo. Para atender con eficacia sus funciones, la empresa pblica se [sujetara] a un profundo proceso de modernizacin estructural, y se [concentrara] en las reas estratgicas y prioritarias para el desarrollo de su actividad. (Poder Ejecutivo Federal, 1989: xviii. Las cursivas son mas). Al respecto, en el apartado relativo a la Modernizacin de la empresa el Plan Nacional de Desarrollo subray la importancia que las reas estratgicas, sealadas en el Artculo 28 constitucional, tenan para el pas. Estas reas constituan campos de actividad exclusiva del Estado desarrollada a travs de las entidades paraestatales. Ello implicaba una responsabilidad especial de eficiencia y honestidad en su manejo. Adems, el Estado mantendra su participacin en aquellas empresas consideradas como prioritarias, cuyas actividades, por ser de amplio beneficio social, demandaban una atencin preferente. (Poder Ejecutivo Federal, 1989: 89). Asimismo, el Plan estableci que las entidades que no reunieran las caractersticas de estratgicas, prioritarias, o de ambas, seran desincorporadas. Adems, las empresas pblicas, deberan sujetarse a criterios de rentabilidad y regirse de acuerdo con la competencia que impone el mercado para su mejor desempeo y ms alta utilidad social. (Poder Ejecutivo Federal, 1989: 90. Las cursivas son mas). En el citado documento se afirma que la empresa pblica es producto de las polticas nacionales y que debe estar sujeta a ellas, sin perder de vista su carcter empresarial y, en consecuencia, debe igualmente atender a exigencias de eficiencia y productividad, con estricto control en el cumplimiento de las polticas, los programas y los presupuestos. Asimismo, uno de los propsitos centrales de las empresas pblicas sera la calidad y oportunidad de la oferta de los bienes y servicios que producen (Poder Ejecutivo Federal, 1989: 90. Las cursivas son mas). Por tal motivo, se impulsara y fortalecera el sector paraestatal de tal forma que todas las empresas pblicas se convirtieran en modelos de eficiencia, cumplieran los objetivos
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para los que fueron creadas y se apegaran a las normas que las rega. Asimismo, el administrador pblico tena un compromiso muy claro en ese sentido con la sociedad, propietaria de los recursos que administraba. Se perfeccionara el marco normativo de la empresa pblica, a efecto de hacer coincidir sus fines de servicio, concebidos en el derecho pblico, con la eficiencia, eficacia y productividad que su modernizacin reclama. (Poder Ejecutivo Federal, 1989: 90). Adems, se eliminaran los obstculos y prcticas obsoletas que impedan un mayor dinamismo a la empresa pblica y una mayor actividad de la misma en el interior y exterior del pas. Se definiran claramente las lneas de autoridad, as como los objetivos globales y particulares de cada empresa, para evaluar con mayor certeza sus resultados. Se desarrollara un adecuado sistema de evaluacin que estimulara y promoviera su eficiencia y que al mismo tiempo premiara o penalizara los resultados. Tambin, se perfeccionara el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los convenios de modernizacin de las empresas, con compromisos claros de los administradores. Se eliminara la reglamentacin excesiva para que no fueran las instancias centrales las que pretendieran administrarlas. Se les dotara de una verdadera autonoma de gestin fortaleciendo sus rganos de gobierno, al tiempo que asumiran el compromiso de alcanzar una mayor autonoma financiera. De igual forma, se exigira la formacin de empresarios pblicos modernos, con claro compromiso social y a la altura de la responsabilidad que implicaba dirigir y administrar los recursos de la Nacin. La modernizacin de las entidades paraestatales exiga empresarios pblicos altamente capacitados, con capacidad ejecutiva y un claro compromiso social, que asumieran plenamente la responsabilidad que implicaba dirigir y administrar las reas estratgicas propiedad de la Nacin. (Poder Ejecutivo Federal, 1989: 90-91. Las cursivas son mas). En tal circunstancia, la Secretara de la Contralora General de la Repblica elabor el Programa Nacional de Modernizacin de la Empresa Pblica 1990-1994, el cual estableci los lineamientos generales en la materia. (Secretara de la Contralora General de la Federacin, 1990: 11-14, 49-50). La modernizacin econmica se expone en la Presentacin del Programa reclamaba continuar la desincorporacin de las empresas no estratgicas ni prioritarias. Los recursos liberados se canalizaran para la atencin de las prioridades requeridas para el bienestar ciudadano, evitando adems la distraccin de recursos en actividades secundarias cuya erogacin desatara nuevos desequilibrios econmicos. De esta manera, el Estado mexicano contara a mediano plazo, con un menor nmero de entidades, y estas sern las que acten en las actividades de mayor importancia estratgicas y prioritarias. Simultneamente, la modernizacin implicaba el fortalecimiento de las entidades que actuaban en reas estratgicas y prioritarias, que les permitiera desempearse con criterios de alta eficacia, eficiencia y productividad.
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Se profundizara en la modernizacin de las entidades estratgicas prioritarias, con un claro criterio que evitara confundir a las empresas pblicas propiamente dichas con las entidades de servicio institucional, tiles para la prestacin de servicios pblicos o para realizar las actividades promocionales y de investigacin, y cuya eficiencia y productividad no siempre eran medibles en trminos de rentabilidad financiera. Las entidades de servicio con una clara funcin social debern desempearse eficientemente, distinguiendo su fin de los resultados de su operacin; no as las empresas pblicas, que por los tipos de bienes que producen y servicios que prestan debern sujetarse a criterios de rentabilidad y regirse atendiendo a la competencia del mercado, para su mejor operacin y utilidad social. De tal suerte, la desregulacin y simplificacin, tanto al interior como al exterior del sector pblico sera un paso necesario para elevar la productividad de la empresa pblica y para profundizar el proceso de descentralizacin. Se eliminaran los obstculos y prcticas obsoletas que impedan un mayor dinamismo a la empresa pblica y obtener la ptima actividad de la misma en el interior del pas o en el exterior. Asimismo, se perfeccionaran los convenios de desempeo de las empresas, con compromisos claros de sus administradores. Para tal efecto, la modernizacin de las entidades paraestatales exiga de empresarios pblicos altamente calificados, con capacidad ejecutiva y claro compromiso social. Como lo establece el propio Programa: Los titulares de las entidades pblicas deben tener como propsito ubicar a la empresa en los ms altos niveles de eficiencia y competitividad. Es imprescindible quetengan los conocimientos y la experiencia suficientes en la actividad especfica de la misma. El administrador de la entidad debe haber participado en altos niveles directivos y haber demostrado capacidad ejecutiva Es importante establecer los conceptos de concertacin y compromiso social como parte de los requisitos de formacin de los empresarios pblicos y como una exigencia para combatir la ineficiencia e improvisacin en la administracin de las entidades pblicas. Por la importancia vital que para la Nacin tienen las empresas estratgicas y prioritarias que permanecern bajo control estatal, es preciso que stas sean dirigidas por verdaderos empresarios pblicos, a los que se asegure una mayor permanencia y continuidad, y que como todo administrador profesional, posean mentalidad abierta al cambio, estn convencidos de la necesidad de actualizarse permanentemente y cuenten con la capacidad tcnica, imaginacin y dinamismo para hacer ms eficientes las entidades a su cargo.
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Por ello las cualidades personales que se buscan en un alto directivo competente son una aptitud ejecutiva, que garantice la justa apreciacin de las fuerzas y debilidades de la entidad; una clara visin de las situaciones y de los problemas, aparejada a una alta capacidad decisoria; capacidad de autocrtica, y un amplio sentido de colaboracin; una reconocida probidad, as como confianza en s mismo. (Las cursivas son mas). En resumen, el Programa Nacional de Modernizacin de la Empresa Pblica 19901994 conclua que para modernizar a Mxico debamos modernizar al Estado. La modernizacin de la economa exiga la participacin de todos, por cuanto el Estado no poda ni deba ser el nico actor. Un sector paraestatal depurado, menos numeroso pero ms slido y coordinado, que permitiera asegurar la complementariedad de procesos productivos tanto de bienes como de servicios, promovera sin duda el cumplimiento ms eficaz y eficiente de los objetivos de las entidades, as como la elevacin de su productividad. En su Mensaje del Primer Informe de Gobierno, del 1 de noviembre de 1989, Salinas de Gortari adverta que las ltimas dcadas del siglo xx nos sorprendan con una situacin internacional de mayor competencia y cambio tecnolgico, y con una sociedad mexicana ms compleja, informada y participativa. Frente a estas nuevas circunstancias externas e internas, la mayora de las reformas de nuestra Revolucin [haban] agotado sus efectos y no [eran] ya la garanta del nuevo desarrollo que [exiga] el pas. Debemos, por ello, introducir cambios en el Estado, promover nuevas formas de organizar la produccin y crear nuevos esquemas de participacin y de relacin poltica. Durante muchos aos, cuando fue necesario promover grandes organizaciones sociales e impulsar la industrializacin del pas, el Estado gener dependencias y organismos pblicos para canalizar recursos y estmulos, construir infraestructura y servicios. Despleg una poltica proteccionista y de subsidios para defender los pequeos y grandes esfuerzos nacionales. Adquiri empresas en dificultades financieras para salvar la fuente de trabajo y apoyar las cadenas productivas. Podemos decir hoy, a la vista de los resultados, que stas no fueron siempre decisiones apropiadas. Lo cierto es que se inscriban en una concepcin general del quehacer pblico propia de la poca. Nadie puede negar que, en conjunto, fue una poltica que logr xitos muy considerables en comparacin con muchos pases del mundo. Pero las cosas cambiaron; Mxico se transform, el mundo se hizo diferente. Lo que antao fue garanta de crecimiento y de expansin para el bienestar, se torn en su obstculo directo.
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La crisis nos mostr que un Estado ms grande no es necesariamente un Estado ms capaz; un Estado ms propietario no es hoy un Estado ms justo (las cursivas son mas). La realidad es que, en Mxico, ms Estado signific menos capacidad para responder a los reclamos sociales de nuestros compatriotas y, a la postre, ms debilidad del propio Estado. El Estado se extenda mientras el bienestar del pueblo se vena abajo. Este alejamiento del reclamo social se dio no slo porque las crecientes empresas estatales acapararon los recursos financieros, sino porque distrajeron la atencin poltica del gobierno. En los hechos, el Estado se ocup ms en administrar sus propiedades que en atender las necesidades sociales apremiantes. Por eso, estamos llevando a cabo la reforma del Estado, para volver al Estado que se plante originalmente la Revolucin Mexicana; capaz al mismo tiempo de garantizar la soberana de nuestra nacin y de la justicia a nuestros compatriotas. Esta dcada de crisis lastim el nivel de vida de la poblacin de manera sin precedente y destruy los mitos celosamente guardados por una minora beneficiaria del gigantismo estatal, sin importarle la suerte de millones de compatriotas, la asfixia de la iniciativa social y la burocratizacin del quehacer poltico. La tesis que asocia estatismo con progreso surgi en el mundo ante el fracaso del ultra individualismo de los aos veinte, por la autorregulacin fallida del mercado y la gran depresin que le sigui. Fue en su tiempo una justa bandera. Pero hoy slo defiende los privilegios de viejas capas aferradas al status quo. Los aciertos notables de la intervencin estatal del pasado, y que contribuyeron a gestar casi cuatro dcadas de crecimiento sostenido, fueron opacndose por una tendencia a responsabilizar al Estado, de manera casi exclusiva, de la gestin de toda la economa: esto impidi su eficaz regulacin de la economa mixta. Como ya se ha sealado, en una sociedad tan compleja como la nuestra hay obligaciones constitucionales y econmicas que el Estado debe atender ante insuficiencias del mercado y por las desigualdades sociales. [Pero] Un Estado que no atienda al pueblo por estar tan ocupado administrando empresas, no es justo ni es revolucionarioUn Estado extenso, abrumado, termina siendo un Estado dbil La desincorporacin de empresas pblicas no estratgicas responde hoy a un principio de fidelidad con el carcter social y nacionalista del Estado. Desincorporar empresas no es renunciar a regular y conducir el desarrollo nacional, porque no es condicin nica de la rectora del Estado la propiedad de las empresas, sino fundamentalmente el ejercicio de la autoridad en beneficio del pueblo.
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La privatizacin no deposita en manos ajenas al Estado la conduccin del desarrollo; por el contrario, el Estado dispone ahora de recursos, de atencin y de oportunidad para utilizar los formidables instrumentos de la poltica de gasto, ingreso, aranceles, precios pblicos, subsidios y la fortaleza de las empresas estratgicas para determinar el rumbo del desarrollo y hacer realidad el proyecto que la nacin demanda. Pero el punto central en la reforma del Estado es resolver, a favor del pueblo, el dilema entre propiedad que atender o justicia que dispensar; entre un Estado ms propietario o un Estado ms justo. La economa, ms abierta a la iniciativa y a la inversin no estatal se conducir, sin duda, para servir los objetivos nacionales de la soberana y la justicia. (Las cursivas son mas). Al referirse a las tesis del cambio en su Segundo Informe de Gobierno, el 1 de noviembre de 1990 Salinas de Gortari subraya la decisin del pas de cambiar y de modernizarse para fortalecerse ante el mundopara hacer viable la economa en un entorno internacional de fuerte competencia y, as, generar empleo y oportunidades para todos. Se moderniza, agregara: [] para ser una sociedad ms justa, ms generosa, ms valiosa para cada uno y ms respetada en el mundo. El compromiso con el cambio es irrenunciable. Tiene condiciones precisas y objetivos definidos: la consolidacin de las condiciones del desarrollo econmico y social. En lo econmico, atestiguamos la globalizacin de los mercados, la interdependencia financiera, el recrudecimiento de la competencia. Son cambios que avivan la esperanza. La interrelacin global, su rostro futuro tenemos que participar de [sta] para crecer ms rpido decisin [que] no implica de manera alguna dependencia o integracin poltica. La quiebra general de los modelos de crecimiento sobreprotegido, las economas fuertemente estatizadas y regmenes polticos autoritarios ratifican el rumbo que hemos elegido: el de la reforma del Estado clientelar y propietario hacia un Estado solidario y promotor. Requerimosun Estado concentrado en lo bsicoEra inaceptable un Estado con tantas propiedades frente a un pueblo con tantas necesidadesPor eso, el Estado solidarioregula mejor; no posee, sino conduce; no sustituye, sino orientaEn el exceso de intervencinsurgen fuentes de ineficiencia y privilegios El Estado deja de desempear el papel de propietario mayoritario en las instituciones de banca comercial, sin demrito de su funcin rectora,
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al modificarse de raz las circunstancias que explicaron, en su momento, la estatizacin de la banca. [La] iniciativa se sustent en la defensa de los compromisos profundos de nuestra Constitucin: fortalecer las reas estratgicas, parte viva de las convicciones populares, y cambiar para cumplir mejor con las responsabilidades de justicia que tiene el Estado. Por eso, sirve de inters nacional el restablecimiento del rgimen mixto de la banca como lo estableci el Constituyente por ms de 65 aos. Un Estado excesivamente propietario, con tantos recursos inmovilizados en la banca, era inadmisible cuando existen tantas necesidades que atender. Ahora, esos recursos y los que ya no tendrn que gastarse para modernizar a los bancos, servirn a la estabilidad y darn respuesta a las demandas ms sentidas de la poblacin. El Estado confirma su reforma; con la desestatizacin de la banca, puede cumplir mejor sus obligaciones de justicia, concentrar sus recursos y su atencin poltica en lo fundamental, abrir espacios a la iniciativa social. Empresas como Tabamex, Inmecaf, Pronase y Azcar se encuentran en proceso de ser reestructuradas, liquidadas o transferidas a las organizaciones de productores. La participacin de los sectores social y privado en estas actividades elevar el rendimiento del sector; tambin favorecer la capitalizacin del campo y liberar recursos pblicos para ayudar a los que menos tienen. Exigiremos un esfuerzo especial de productividad por parte de las empresas pblicas, en particular de las ms grandes, por su impacto en la eficiencia general de la economa. (Las cursivas son mas). Los recursos derivados de las privatizaciones que se canalizaron al Fondo de Emergencia se han aplicado a cancelar pasivos por 20 billones de pesos que el Gobierno Federal tena con el Banco de Mxico. En estos tres aos, se han concluido 266 procesos para desincorporar empresas pblicas no consideradas estratgicas por nuestra Constitucin, mediante los cuales el Gobierno ha recibido cerca de 40 billones de pesos. En lo que va de 1991se vendieron ocho bancos de un total de 18. Este proceso ha logrado diversificar el capital, ya que el nmero de accionistas de los ocho bancos desincorporados pas de aproximadamente 9,500 en 1982, a 32,000 en la actualidad, sin incluir la gran cantidad de personas que participaron por intermedio de sociedades de inversin. Tambin participan otros empresarios de distintas regiones del pas. La desincorporacin bancaria es un paso ms en el proceso de modernizacin financiera que se realiza dentro de un marco jurdico y reglamentario de vanguardia. As, se diversifica el capital, se
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aumentan las oportunidades de invertir para los particulares y el Estado fortalece su vigilancia, conduccin, promocin y orientacin por la va legal y reglamentaria. Quiero reiterar dira el Presidente Salinas de Gortari que mantendr firme el compromiso de conservar para la nacin el manejo exclusivo de sus recursos energticos. Debemos, sin embargo, alcanzar eficiencia total en Petrleos Mexicanos y en la Comisin Federal de ElectricidadHay mrgenes de productividad y eficiencia que todava podemos aprovechar. Para realizar tareas de exploracin se han celebrado contratos de servicio con empresas particulares, como se viene haciendo desde hace decenios. En petroqumica, promovemos las inversiones como condicin indispensable para elevar su capacidad de competencia y para atender mejor las necesidades de la demanda domstica y de la internacional. Hemos adecuado la industria al avance de la tecnologa y se han acelerado los trmites para el otorgamiento de permisos en la petroqumica secundaria. En el marco de la Ley, procuramos que participe el sector privado en el financiamiento y en la construccin de proyectos que respondan a la necesidad de aprovechar el potencial de generacin. Para construir el sistema carreterose convoc a toda la sociedad a participary ha permitido que cuantiosos recursos privados se destinen a las grandes obras de infraestructura caminera. se han puesto en servicio, principalmente con inversin de particulares, 1,800 kilmetros adicionales de autopistas de cuota Tambin se ha procedido a reestructurar Ferrocarriles Nacionales de Mxico, mediante la participacin de sus trabajadores El sistema portuario nacional es un elemento clave para la economa del passe eliminaron prcticas de ineficiencia y corrupcin [Veracruz] que lo aquejaron durante dcadas. Adems, se han sentado las bases para lograr su modernizacin a corto plazo. La nueva organizacinincluye sistemas operativos de alta eficacia y una mejora sustancial de las condiciones laborales para los autnticos trabajadores portuarios La comunicacin telefnica constituye una actividad central de las telecomunicaciones; por eso, la desincorporacin de la empresa Telfonos de Mxico sigui un proceso transparente y cuidadoso que garantiza la expansin y el mejoramiento gradual de la calidad de los servicios, asegura la participacin accionaria de los trabajadores, de los obreros en la empresa y mantiene el control de los mexicanos sobre este servicio []. (Las cursivas son mas).
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El Estado ha desincorporado prcticamente todas las empresas no estratgicas que le impedan concentrar su atencin y sus recursos en las obligaciones primarias, afirmara el Presidente Salinas de Gortari. Tampoco hubiera sido posible afianzar las reformas econmicas si stas no hubieran generado mejores expectativas para todos los ciudadanos, y sin las nuevas frmulas de participacin de la sociedad, como de los sindicatos en los procesos de privatizacin. En su Mensaje del Cuarto Informe de Gobierno, el 1 de noviembre de 1992, Salinas de Gortari hizo saber que haban culminado las negociaciones para el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Canad, y continuaban diversificndose las relaciones en el exterior. En esta ocasin sealara que: El aumento en la competitividad que estimular el Tratado se traducir en mayores inversiones y en aumentos de la produccin y las exportaciones. Esto significar, tambin, creacin de empleos estables, productivos y bien remunerados, y con ello, el bienestar que demanda y merece la poblacin. Al ocuparse de la administracin paraestatal sealara: Las privatizaciones devolvieron la fuerza de conduccin econmica del Estado, precisaron el ejercicio de su responsabilidad reguladora y le han permitido dar prioridad al gasto para la justicia social, y no al gasto para pagar intereses o para mantener empresas pblicas que distraan recursos y atencin. La desincorporacin de entidades paraestatales ha dado preferencia a los gobiernos de los estados, transfirindoles aquellas que resultaron de su inters. En esta Administracin se han desincorporado 362 entidades no estratgicas o prioritarias para fortalecer la accin del Estado y revitalizar la participacin de los particulares en el progreso de la nacin. Al 30 de septiembre existen 221 entidades paraestatales vigentes, casi la mitad de las que se tenan al inicio de mi gobierno. Pasamos as de un Estado propietario a un Estado solidario, que responde al reclamo de bienestar de la sociedad sobre bases productivas y duraderas. Por su importancia destaca la conclusin de la venta de los bancos. Se procedi con transparencia, mediante subastas pblicas y con estricto apego a los principios rectores propuestos a la nacin. El precio por la venta de los 18 bancos represent un promedio de tres veces su valor en libros y 15 veces la relacin precio utilidad, lo que refleja la solvencia de las instituciones desincorporadas. La venta se realiz en 13 meses, privatizando en promedio un banco cada tres semanas. El monto global recibido por la venta de los bancos es de 36 billones
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de pesos. El Gobierno Federal conserva el equivalente al 9% de las acciones totales del sistema bancario, tenencia que ser vendida con posterioridad. As se establecieron las bases para conformar un sistema financiero ms competitivo y til para la nacin. Adems, se democratiz su capital: mientras en 1982 los bancos tenan slo ocho mil accionistas, actualmente cuentan con ms de 130 mil, sin incluir los fondos e inversin; el control de la banca qued en manos de mexicanos; se garantiz el manejo responsable y eficiente de los recursos, con administradores experimentados y con un adecuado nivel de capitalizacin y, lo ms importante, se asegur el inters del Estado, pues se ha fortalecido decididamente su capacidad regulatoria y se ha obtenido un precio justo por los activos desincorporados. (Las cursivas son mas). En el caso particular de Ferrocarriles Nacionales de Mxico inform que se estaba aplicando una nueva poltica comercial y tarifaria para estimular el mayor uso de este medio de transporte en la movilizacin de la carga. La inversin de particulares, como en el moderno ferropuerto de La Laguna, en Torren, y la operacin de una terminal especializada de contenedores de Pantaco contribuyen a este esfuerzo. Pero debemos reconocer [advirti] que este medio de transporte no est, en estos momentos, en condiciones de apoyar la competitividad de la economa mexicana. Es fundamental recuperar su eficiencia. Debemos seguir buscando los medios para asegurar la mejor prestacin de este importante servicio. Tambin Telmex se desincorpor del sector pblico sobre la base de un compromiso de crecimiento y mejora de la calidad del servicio, por lo que hemos brindado especial atencin a las tareas de regulacin, inspeccin y supervisin. En la privatizacin de Telmex, hizo saber el Presidente Salinas de Gortari, participaron sus trabajadores, quienes tenan en ese momento participacin accionaria por un valor superior a dos billones de pesos. En cuanto al mbito internacional observara que: Los cambios del mundo imponen mayor reflexin en nuestro pas. En el exterior hay rupturas en las ideologas y en las instituciones que las crearon. Como parte del debate ideolgico, en otras latitudes y frente a los excesos del Estado, se festeja su aniquilamiento. Ante la interdependencia se declaran obsoletas las fronteras y caduco el orgullo por la soberana. Reaccionando al gobierno excesivamente propietario renace la fascinacin por el mercado. Frente a las burocracias centralizadoras se rechaza la regulacin.
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[Sin embargo], en Mxico, el peso de la participacin del Estado en la promocin de la justicia ha variado, pero nunca se ha puesto en duda esa responsabilidad. Reconocer la desmesura del Estado no es abrazar su desaparicin. Revaluar y alentar la iniciativa y la imaginacin de la sociedad no es quitar responsabilidad alguna al Estado en la conduccin de los esfuerzos nacionales, en la garanta de los derechos, en la conciliacin de los conflictos y en la preservacin de la paz. Carece de sustento la tesis de que el Estado debe aguardar a que los particulares lo hagan todo; sin duda, el Estado reformado debe alentar la inversin privada, pero al mismo tiempo tiene el compromiso de realizar inversin pblica en infraestructura y desarrollo social, adems de participar productivamente en las reas estratgicas o para alentar proyectos y sectores. Asimismo tiene la responsabilidad de la conduccin dinmica y de calidad del pas. Rechacemos el maniquesmo de hroe o villano para calificar al Estado o a los particulares en el balance final Ante una fe desmedida en el mercado crece en el mundo la demanda, inarticulada an pero insoslayable, de justicia social. Libertad y justicia social sonlos temas fundamentales del pensamiento poltico. El extraordinario movimiento liberal del siglo xix y la gran Revolucin Mexicana nos heredaron la visin poltica del pas y, para su defensa, una ideologa de amplias races en nuestra historia...el liberalismo social lejos del neoliberalismo y del neopopulismomodificando al Estado en sus relaciones con la sociedad y con el mundoreformando la Revolucin, transformando al Estado y fortaleciendo a la comunidad y a la sociedad civil. (Las cursivas son mas). El primero de noviembre de 1993 Carlos Salinas de Gortari expuso su Quinto Informe de Gobierno ante el Congreso de la Unin. En esta ocasin hara referencia a las difciles circunstancias internacionales dentro de las cuales se desenvolva el pas: Los principales pases europeosviven la peor recesin econmica desde hace 50 aos; Estados Unidos se afana por impulsar una recuperacin que presenta una debilidad singularel Pacfico Asitico pierde dinamismo. Crecen, por lo mismo, las voces que renuevan viejos proteccionismos en estos centros de la dinmica mundial. Ello se ha reflejado en mercados disminuidos y, lo que ms nos ha afectado, en precios muy bajos para nuestros productos. As, vivimos en 1993 uno de los niveles ms bajos en los precios internacionales del petrleo de los ltimos 25 aos; tambin, los precios del caf ms bajos del siglo, producto que lleg a ser hasta hace poco la principal exportacin agrcola; algo similar ha sucedido con los precios del azcar, los ctricos, granos y metales preciosos. Todo ello afecta nuestra posibilidad de crecer.
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Ante los retos internos y las dificultades externas agregara Salinas de Gortari se realizaban reformas para consolidar el cambio. Era un cambio nacionalista porque fortaleca a la nacin, y popular, porque extenda sus beneficios a las mayorasy ms a los que menos tienen.para lograr lo que demanda el pueblo: conservar la patria soberana y libre, enfrentarnos con democracia a las necesidades populares y competir exitosamente en el mundo. Al hacer un recuento de lo realizado entre 1988 y 1993 destacaban los acuerdos financieros y de renegociacin de nuestra deuda con los Estados Unidos y la conclusin del Tratado de Libre Comercio (TLC). Por lo que refiere al tema que nos ocupa, se concedi autonoma al Banco de Mxico. Con respecto a las entidades pblicas no estratgicas ni prioritarias, 300 haban sido desincorporadas, cifra que representaba el 63% de las existentes al inicio de su gestin. Al momento, existan 209 entidades de las cuales 50 estaban sometidas a proceso de liquidacin, extincin, venta, fusin o transferencia a gobiernos estatales. Mediante las privatizaciones informara se haban generado recursos de una sola vez que, al reducir la deuda interna, haban fortalecido permanentemente la capacidad gubernamental para atender demandas sociales inaplazables. Con ello, se cumpla el compromiso de vender bienes pblicos para remedir males sociales y se fortaleca al Estado y a la nacin. Abundando en el tema, se inform que de diciembre de 1990 a junio de 1993, el Fondo de Contingencia recibi 55 mil 700 millones de nuevos pesos, provenientes del proceso de privatizacin. Con estos recursos se haba pagado deuda interna. A travs de Nacional Financiera, los Bancos de Comercio Interior y Exterior, y del Fideicomiso para el Desarrollo Comercial, se haban apoyado alrededor de 250 mil empresas micro, pequeas y medianas, en los ltimos cinco aos. En el caso de PEMEX, a escasos quince meses de la promulgacin de la nueva Ley Orgnica, funcionaban ya con normalidad los cuatro organismos subsidiarios y el corporativo. Productividad, competitividad, honestidad, proteccin al medio ambiente y resguardo de la soberana son criterios que orientan los trabajos. Para impulsar la expansin del sector elctrico el Congreso aprob las reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica y en mayo de 1993 fue expedido el reglamento para permitir la participacin de los particulares en la produccin. Por otra parte, con la nueva Ley de Puertos se conceda incorporar a la iniciativa privada, y al sector social, en la operacin y el desarrollo de la infraestructura. Asimismo, con una amplia participacin de coinversionistas privados se atendan los requerimientos de los usuarios de la aviacin.
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Se reestructur a fondo BANRURAL, desapareci ANAGSA, la aseguradora del campo, y se crearon mecanismos claros con AGROASEMEX. Adems, se estableci Aserca (PROCAMPO) para dar paso a la concertacin de precios en la comercializacin. Para promover la inversin y la asociacin productiva, Nacional Financiera constituy un nuevo Fondo de Inversin y Capitalizacin Rural, el FOCIR. Por otra parte, se inici la reforma integral de la educacin artstica profesional con la creacin del Centro Nacional de las Artes. Adems, comenz sus operaciones el Canal 22 de televisin. El 1 de noviembre de 1994 Carlos Salinas de Gortari asisti al Congreso de la Unin para hacer entrega del Sexto Informe de Gobierno. Al referirse al estado general que guardaba la administracin pblica del pas record la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte cuyos objetivos fueron los de: regular con claridad el creciente comercio entre nuestros pases, alentar la inversin y la creacin de empleo. En esa ocasin record el establecimiento de la Comisin de Competencia, organismo autnomo para regular la eliminacin de prcticas monoplicas y oligoplicas. Asimismo, la autonoma plena del Banco de Mxico, paso fundamental en la estabilidad del poder de compra de nuestra moneda, impeda que autoridad alguna, incluyendo al Presidente de la Repblica, pudiera exigir la emisin de dinero para financiar el gasto pblico. En materia electoral, debido a la autonoma del Instituto Federal Electoral, el Ejecutivo ya no tena facultades decisorias en la organizacin de las elecciones ni en materia del contencioso electoral. Por otra parte, la reforma del Estado implic la reestructuracin del sector paraestatal. Se fortalecieron las empresas estratgicas y se desincorpor a la mayora de las restantes: 415 entidades paraestatales, el 67% del total. A partir de diciembre de 1990, con los recursos provenientes de la venta de empresas y por el aumento temporal de los precios del petrleo se cre el Fondo de Contingencia, empleando la mayor parte de sus recursos para amortizar la deuda, en la medida en que se consolid la estabilidad econmica. La modernizacin del sistema financiero fue parte del cambio estructural. El Constituyente Permanente aprob la modificacin constitucional que restableci el rgimen de propiedad mixto en la prestacin de servicios bancarios, la internacionalizacin del mercado de capitales, la desregulacin y la creacin de nuevos intermediarios financieros. Se liber la fijacin de tasas de inters y desapareci en el encaje legal. Entre otras medidas, se enajenaron los activos del Gobierno Federal en las 18 instituciones de
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banca mltiple. Adems, fue autorizado el establecimiento de 52 filiales financieras del exterior y se promovi la internacionalizacin del mercado burstil. El Banco de Comercio Exterior otorgara durante 1994 un total de casi 16 mil millones de dlares, a fin de incorporar a ms de 20 mil nuevas empresas a la actividad exportadora. En cuanto al Tratado, [ste] se convirti en un poderoso instrumento para atraer nuevas inversiones, crear empleos productivos y elevar el bienestar de los mexicanos concluira en su ltimo Informe el Presidente Salinas de Gortari. (Las cursivas son mas). Por otra parte, durante la gestin de Carlos Salinas de Gortari fueron creadas las siguientes entidades de la Administracin Pblica Paraestatal: P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V. (24-V-1989); Fideicomiso Fomento Minero (2-II-1990); Agroasemex, S.A. (21-V-1990); Corporacin Mexicana de Investigacin en Materiales, S.A. de C.V. (XII1991); Centro de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico en Electroqumica, S.C. (26XI-1991); Centro Nacional en Metrologa (1-III-1992); Servicio Geolgico Mexicano (26-VI-1992); Pemex-Exploracin y Produccin (16-VII-1992); Pemex-Gas y Petroqumica Bsica (16-VII-1992); Pemex-Petroqumica (16-VII-1992); Pemex-Refinacin (16-VII-1992); Televisin Metropolitana, S.A. de C.V. (23-VI-1993); Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (10-X-1993); Administraciones Portuarias Integrales (10-VII-1993): Altamira, Coatzacoalcos, Dos Bocas, Ensenada, Guaymas, Lzaro Crdenas, Manzanillo, Mazatln, Progreso, Puerto Madero, Salina Cruz, Tampico, Topolobampo, Tuxpan y Veracruz; Centro de Investigacin en Materiales Avanzados, S.C. (X-1994), y Fondo de Capitalizacin e Inversin del Sector Rural (1994).
Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000) Enseguida, Ernesto Zedillo Ponce de Len asumi el cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos pocos meses ms tarde, el 1 de diciembre de 1994, y en su Mensaje ante el Congreso de la Unin, reconoci que muchos millones de mexicanos carecan de lo indispensable; muchos haban quedado al margen de los avances, y muchos vivan una pobreza que indignaba a la nacin. La pobreza era el lastre ms doloroso de nuestra historia. Esto demandaba un trato justo y reglas claras para todos. El bienestar
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se fundaba en el empleo digno, estable y bien remunerado, mediante el crecimiento de la economa y el aumento sostenido de la productividad. Esto exiga a su vez de un entorno de estabilidad econmica y financiera, adems de regulacin precisa y sencilla que evitara la corrupcin y fomentara la actividad econmica. Se presentaba una oportunidad sin precedente para conseguir el crecimiento econmico. Adems del mercado interno en expansin, se contaba ahora con enormes mercados a los cuales se tena acceso gracias a las negociaciones comerciales celebradas con otros pases. En su Primer Informe de Gobierno, el 1 de septiembre de 1995, el Presidente Zedillo hizo referencia a: Las condiciones econmicas de los ltimos nueve meses han sido particularmente adversas, muy distintas de las que la generalidad de los mexicanos esperaba el pasado 1 de diciembre. La crisis financiera y econmica que emergi a fines de 1994 ha deteriorado severamente los niveles de vida de la poblacin, y puso en riesgo mucho de lo construido con el trabajo de millones de mexicanos, a lo largo de aos. El desaliento que esta nueva crisis financiera provoc en los ciudadanos se agudiz, porque el esfuerzo realizado una dcada para transformar nuestras estructuras, haba alimentado las expectativas de crecimiento, multiplicacin de empleos estables e ingresos crecientes. Los mexicanos se esforzaron a la espera de un crecimiento que no lleg. Hoy podemos apreciar que la crisis se fue gestando durante mucho tiempo. Su naturaleza y su magnitud no pueden ser atribudos a un solo hecho o a una determinada decisin de poltica econmica. Ciertamente hubo razones para que la crisis estallara con tanta fuerza. Una de ellas fue que durante muchos aos un fuerte y creciente dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos se financiara con entradas de capital voltil. Tambin influy que se financiaran proyectos de largo plazo con instrumentos de corto plazo; que se permitiera ms all de lo prudente, la apreciacin del tipo de cambio real; y que, frente a los cambios drsticos en las condiciones internas y externas, las polticas financieras hayan reaccionado lentamente o en un sentido muy riesgoso, como en la dolarizacin de la deuda interna que supuso el crecimiento de los TESOBONOS. (Las cursivas son mas). En el marco de la nueva relacin que permite el Tratado de Libre Comercio, se negoci con el Gobierno de Estados Unidos una lnea de crdito hasta por 20 mil millones de dlares. Asimismo, con el apoyo de los organismos multilateralesy con pases amigos y con socios comerciales, se convinieron otros compromisos de respaldo financiero para constituir un paquete total por cerca de 50 mil millones de dlares.
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[De esta suerte se disip] claramente la amenaza de colapso financiero que existi durante los primeros meses del ao. Estos fenmenos, en su conjunto, han significado una disminucin en el valor real de los salarios, y, sobre todo, un aumento en el nivel de desempleo. La tasa de desempleo, que era del 3.2% en diciembre de 1994, lleg al 6.6% el pasado mes de junio. En los primeros siete meses del ao, el IMSS report una prdida de 824 mil afiliados. Gracias al esfuerzo realizado y a los resultados obtenidos, ahora podemos acentuar las acciones que alienten la recuperacin econmica. A este propsito mucho servirn las reformas legales tendientes a impulsar la inversin social y privada en ferrocarriles, telecomunicaciones, aviacin civil y transporte, distribucin y comercializacin de gas natural que ha dispuesto este Honorable Congreso, a propuesta del Ejecutivo Federal. (Las cursivas son mas). Al ao siguiente, el Presidente Zedillo inform al Congreso de la Unin que los cambios legales aprobados por este ltimo, en reas tales como ferrocarriles, telecomunicaciones, generacin de energa elctrica y distribucin de gas natural, comenzaran a rendir sus mejores resultados, en trminos de nueva inversin privada, en 1997. Asimismo subray que el motor para extender y consolidar la recuperacin resida en la inversin privada, nacional y extranjera, por cuanto no era posible ni conveniente que el gasto pblico fuera ese motor. Era preciso avanzar en la modernizacin del marco jurdico para alentar la actividad productiva y facilitar la solucin rpida y justa de las controversias, adems de una administracin honesta, transparente y eficaz de los recursos pblicos. Asimismo, se haba emprendido un amplio esfuerzo de simplificacin y desregulacin, para prevenir desviaciones y abusos provocados por el burocratismo y la imprecisin de las normas. El Tercer Informe de Gobierno, el 1 de septiembre de 1997, no hara mencin expresa al sector paraestatal. En 1998 Ernesto Zedillo acude nuevamente al Congreso de la Unin para informar, por cuarta ocasin, acerca del estado general que guardaba la administracin pblica del pas. En esa ocasin hizo saber acerca de la firma con la Unin Europea de un Acuerdo de Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin, mismo que tendra nuevas oportunidades para atraer inversiones y ampliar mercados. Tambin se refiri al quehacer del Ejecutivo de seguir haciendo su tarea para desterrar la corrupcin y la impunidad, as como para fortalecer la administracin honesta y eficaz de los recursos pblicos. Se necesitaban instituciones fuertes y eficaces y servidores pblicos preparados y comprometidos.
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La crisis haba presentado graves problemas, uno de los cuales haba sido el riesgo de quiebra del sistema bancario, acentuado desde 1994. A saber: Las dificultades para recuperar los prstamos otorgados, sumadas a las prdidas de capital de las instituciones, causadas en unos casos por factores fuera de su control, en otros por una administracin deficiente y en algunos incluso por la realizacin de operaciones fraudulentas, determinaron una situacin de potencial insolvencia del sistema bancario. De haberse materializado ese estado de insolvencia, hubiese tenido consecuencias sumamente graves e irreparables para la economa nacionalun colapso totaly habra acarreado un costo social mucho ms grave que la de por s dolorosa carga que sufri la poblacin durante 1995el Gobierno encuentra indignante que una parte sustancial del quebranto bancario obedezca, en unos casos, a la negligencia y, en otros, a actos fraudulentos de algunos administradores, ejecutivos y accionistas bancarios. (Las cursivas son mas). Es muy lamentable e injusto que el marco jurdico vigentesea absurdamente generoso con quienes presuntamente han causado un grave dao patrimonial a muchas personas y a la Nacin. La debilidad de ese marco jurdico es el origen del enojo y la frustracin que las autoridades y la ciudadana compartimos ante los cnicos alardes de impunidad de quienes dolosamente han causado un grave dao a la economa del pas. El 1 de septiembre de 1999, en su Quinto Informe, el Presidente Zedillo hara referencia a las expectativas de la poblacin y la respuesta de su administracin, a saber: [] la gente espera que el Estado promueva oportunidades equitativas para la superacin y el bienestar de todos; que el Estado provea buenos servicios bsicos; que el Estado brinde seguridad. Trabajar para esto, que es el sentido social ms profundo del Estado, ha sido el objetivo ms importante de este gobierno. Este Gobierno, como cualquier Gobierno debe tener, y tiene, como su deber principal servir en todo momento a la gente. En su Sexto y ltimo Informe ante el Congreso de la Unin, el 1 de noviembre de 2000, Ernesto Zedillo Ponce de Len hizo, sin ambigedades, referencia a su ideologa poltica y econmica. Al respecto, expresara lo siguiente: Creo que la libertad poltica irrestricta de los ciudadanos que slo confiere a la democracia es condicin indispensable para el desarrollo de los pueblos y las naciones. No concibo naciones realmente soberanas si sus ciudadanos no disfrutan de las libertades individuales y polticas esenciales.
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Asimismo, concibo la libertad econmica como el medio ms poderoso para acrecentar los empleos, los ingresos, el bienestar y la riqueza de los pueblos. Veo en la economa de mercado un medio muy poderoso para alcanzar el progreso de cualquier nacin. Pienso que la libertad de participar en los intercambios econmicos es una libertad esencial, de gran valor intrnseco, para cada ciudadano. Ello le confiere a esa libertad un alto valor social, independientemente de su significado material. Por otra parte, y con igual certeza, creo en el Estado, pues sin l no hay Nacin ni puede haber justicia, que es su fin supremo. Justicia en un sentido estrictamente legal, de garanta del Estado de Derecho, y justicia social, entendida no como la igualdad de condiciones, sino como igualdad de oportunidades. Creo sin reserva que el Estado debe ser activo e intervencionista para alcanzar la justicia social. Esta debe ser una tarea primordial de cualquier gobierno, como lo reclam la Revolucin Mexicana, con cuyas principales propuestas me identifico. A la Revolucin de 1910 debemos no slo la afirmacin de nuestras libertades y garantas individuales, sino los derechos sociales fundamentales de los mexicanos, as como las instituciones del Estado responsables de garantizar esos derechos. (Las cursivas son mas). En el transcurso de gobierno de Ernesto Zedillo fueron establecidas las siguientes entidades paraestatales: Administraciones Portuarias Integrales (15-XII-1993; 1-II-1994; 1907-1993); Hospital General de Mxico (11-V-1995); Instituto Nacional de Ciencias Penales (4-XI-1996); El Colegio de San Luis, A.C. (22-I-1997); Instituto Mexicano de la Juventud (22-XII-1998); Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (18-I-1999); Instituto para la Proteccin del Ahorro Bancario (19-I-1999); Consejo de Promocin Turstica de Mxico, S.A. de C.V. (19-V-1999); Laboratorios Biolgicos y Reactivos de Mxico, S.A. de C.V. (11-III1999); Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, S.A. de C.V. (19-X-1999), y Instituto Potosino de Investigacin Cientfica y Tecnolgica, A.C. (24XI-2000). Al concluir la administracin del Presidente Zedillo Ponce de Len el sector paraestatal estaba integrado por ms o menos 203 entidades registradas en la Relacin publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 1 de agosto del 2000.
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Vicente Fox Quesada (2000-2006) Meses ms tarde, Vicente Fox Quesada hara mencin al gran reto de la Reforma del Estado en su Discurso de Toma de Posesin como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el 1 de diciembre del 2000. Reforma que obligaba a romper paradigmas, a la modernizacin poltica del pas por la va de entre otras medidas la racionalidad de la estructura administrativa del gobierno y la preparacin para enfrentar los retos de la globalizacin. Una reforma que descentralizara facultades y recursos de la Federacin a estados, municipios y comunidades. Una reforma que asegurara eficiencia, transparencia y rendicin de cuentas en la tarea del gobierno, para anular la corrupcin, el engao y la impunidad. En materia de recursos energticos no se privatizara la Comisin Federal de Electricidad. PEMEX continuara como propiedad exclusiva de la nacin, pero transformada con criterios de eficiencia a nivel mundial y administrada honestamente. La globalizacin, era el signo de nuestro tiempo que se deba conciliar con los intereses de Mxico. Al presentar en 2001 su Primer Informe de Gobierno, Vicente Fox hizo referencia a la administracin pblica del pas. sta permita observar y evaluar todo lo que el gobierno hacia o dejaba de hacer, renda cuentas y se actuaba con apego al cdigo de tica. La administracin pblica se volva ms eficiente y se descentralizaban las funciones y el gasto, siendo innovadores para hacer mejorar las cosas, ms con menos. La pauta para un avance nacional consistente estaba en la agenda para la Reforma del Estado. Se haban abierto 1,345 nuevas tiendas DICONSA. Se aplicaron fondos para el financiamiento de la vivienda y BANRURAL se transformaba en un banco de productores. Posteriormente, el 1 de septiembre del 2002, informara el Presidente Fox, ante el Congreso de la Unin, haber impulsado el trnsito del liberalismo a ultranza al nuevo humanismo econmico, que reconcilia el papel del mercado con la intervencin responsable y promotora del Estado. De dejar todo al mercado, a la intervencin responsable y promotora del Estado. El proceso de calidad debera concluirse para modernizar la administracin pblica, adems de alcanzar una regulacin gil y confiable. Con este objetivo, ratific su apoyo a las iniciativas para instaurar el servicio profesional de carrera en toda la administracin federal. La ciudadana esperaba de la democracia un Estado ms eficaz. Por otra parte, inform haberse aprobado la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
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Despus, en su Mensaje del Tercer Informe de Gobierno, Vicente Fox mencion que con transparencia, rendicin de cuentas y vigilancia eficaz, se haban ido eliminado los cotos de corrupcin. Al respecto, se combata la corrupcin con mejores leyes, como la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, y con mejores sistemas de control que no inhibieran la toma de decisiones. Adems, el Gobierno Federal se redimensionaba invirtiendo los ahorros en educacin, salud y seguridad. Se tena un compromiso con el profesionalismo, la innovacin y la calidad. Con la Ley del Servicio Profesional de Carrera, ahora el servidor pblico poda, con base en el mrito y en la igualdad de oportunidades, hacer una verdadera trayectoria en el gobierno. Los centros de trabajo del Gobierno Federal iban contando con el certificado internacional de calidad ISO-9000. Para impulsar la competitividad se promovi una estrategia de simplificacin y desregulacin, a travs del Sistema de Apertura Rpida de Empresas. Nacional Financiera, BANCOMEXT y BANOBRAS otorgaban crditos a tasas de inters de un solo dgito. PEMEX alcanzaba una produccin histrica de crudo que representaba un incremento de 17% con respecto al 2000. Un nuevo y amplio programa de autopistas de cuota, incentivando la participacin privada, se haba puesto en marcha. Con los gobiernos estatales se conformaba el Sistema Aeroportuario del Centro del Pas. Adems, se construa el Ferrocarril Suburbano del Valle de Mxico. La banca de desarrollo canalizaba recursos superiores a 280 mil millones de pesos. Nacional Financiera atenda ms de 350 mil micro, pequeas y medianas empresas. La banca social, que inclua al Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros NASEFI y a las cajas de ahorro aumentaba su red de atencin. Las microfinancieras eran otro pilar para democratizar el acceso al financiamiento. Asimismo, se cre la Financiera Rural para poner la operacin del crdito en manos de los propios productores. El problema del desempleo era el gran reto. Las familias mexicanas se seguan sacrificando ante la falta de una respuesta de fondo a este grave problema. La dimensin e intensidad de la pobreza imponan en nuestro pas, desde tiempos histricos, lmites ofensivos para la dignidad humana. Asimismo, era necesario saldar la deuda histrica con la poblacin rural y las comunidades indgenas. El IMSS y el ISSSTE se encontraban dentro de un grave deterioro financiero. La reforma del Estado no implicaba su refundacin, sino tan slo elevar su calidad y modernizar sus instituciones. Organizarlo de cara al futuro. No se privatizaran la CFE ni PEMEX. Ambas empresas tenan seriamente comprometida su viabilidad econmica. Esto pona en riesgo el futuro de nuestro pas. No debemos aplazar la decisin de fortalecerlas, capitalizarlas, modernizarlas y ampliar su radio de accin, declarara en su Informe.
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El buen gobierno es puntal de la democracia afirmara el Presidente Fox en su Cuarto Informe de Gobierno, el 1 de septiembre de 2004. El buen gobierno hace de los ciudadanos el centro de sus acciones. Su misin es actuar con transparencia y rendir cuentas claras; es promover una mejor regulacin; es profesionalizar a los servidores pblicos y usar las nuevas tecnologas para atender las demandas ciudadanas. El buen gobierno implica servicios de calidad y ahorro de los recursos pblicos. Se trabajaba bajo el escrutinio de la sociedad. El Instituto Federal de Acceso a la Informacin contribua a que el ciudadano conociera y vigilara las acciones del gobierno. Inici el Servicio Profesional de Carrera. La ley que lo hizo posible promova el ejercicio de una nueva tica, basada en el mrito y la calidad. La incorporacin de tecnologas de la informacin haba permitido ofrecer un mejor servicio a la ciudadana. La calidad del gobierno se refleja en la gran cantidad de centros de trabajo que han recibido la certificacin internacional ISO-9000. El ahorro en gastos administrativos se reorientaba a los programas sociales para el desarrollo. Se haban cancelado plazas administrativas y suspendido el incremento salarial a mandos medios y superiores. El apoyo de Nacional Financiera a las empresas haba crecido de manera notable. Fue creado el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI). Se fortaleci la red aeroportuaria. Se ampli el Aeropuerto de la Ciudad de Mxico y se modernizaron los de nueve ciudades y centros tursticos. Fueron puestas en marcha 23 nuevas centrales elctricas, incrementndose la capacidad generadora del pas. En materia de hidrocarburos se desarrollo el ms amplio programa de inversin en dcadas, aumentando la capacidad productiva y disminuyendo la importacin de petrolferos a la mitad. Adems del descubrimiento preliminar de importantes yacimientos. La pobreza es el problema ms apremiante de Mxico, reconoci el Presidente Fox. Promovemos un desarrollo social incluyente. Se convoca a los actores polticos y a la sociedad a reafirmar su compromiso solidario para enfrentar la pobreza, y de quienes estn al margen del desarrollo. El nuevo Instituto Nacional de Medicina Genmica colocaba a la investigacin en salud a la vanguardia.
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Se haba impulsado como nunca antes el desarrollo habitacional. En menos de cuatro aos, el INFONAVIT haba entregado un milln de crditos. El Consejo Consultivo Indgena remplaz el enfoque paternalista y discriminatorio de las polticas, mediante la participacin de los indgenas en las decisiones que les ataen. El Programa de Inversin en Infraestructura Bsica inclua la construccin de carreteras, caminos, agua potable y electricidad para las comunidades. Al exponer su Mensaje del Quinto Informe de Gobierno, el 1 de septiembre de 2005, Vicente Fox Quesada sealara que la transparencia y el acceso a la informacin pblica se arraigaban como derechos ciudadanos ineludibles y preciados bienes pblicos. Ambos constituan una barrera eficaz contra la corrupcin. Apoyados en los ms altos valores, dira el Presidente Fox, formamos un gobierno que rinde cuentas; que incluye la voz de los ciudadanos y que defiende la supremaca de la Ley. El gobierno era un medio, no un fin en s mismo. El gobierno debera ser el instrumento para promover la subsidiaridad Gobernar es servir; servir a los dems. En su Sexto Informe de Gobierno el Presidente Fox Quezada describi a la gestin pblica verdaderamente pblica, como nunca, de cara a la ciudadana. En democracia, el Gobierno estaba obligado a rendir cuentas a la sociedad. La transparencia y la rendicin de cuentas eran puntales de la vida democrtica, y se contaba con una ley y un Instituto que promovan la democracia. Por lo que se refiere a la Administracin Pblica Federal Paraestatal, durante la gestin de Vicente Fox se establecieron las siguientes entidades que registra la Relacin del 14 de agosto de 2006, a saber: Instituto Nacional de las Mujeres (12-VIII-2001); Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias (2-X-2001); Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. (11-X-2001); Instituto Mexicano de la Tecnologa del Agua (30-X-2001); Comisin Nacional Forestal (4-IV-2001); Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero (12-X-2001); Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. (1-I-2002); Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (2-VI-2002); Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (8-IX-2002); Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural, A.C. (3-XII-2002); Servicio de Administracin y Enajenacin de Bienes (19-XII-2002);
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Financiera Rural (26-XII-2002); Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (12-VI-2003); Comisin Nacional de Cultura Fsica y Deporte (24-II-2003); Instituto Nacional de Leguas Indgenas (13-III-2003); Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (29-IV-2003); Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (21-V-2003); Fondo de Garanta y Fomento para las Actividades Pesqueras (27-VI-2003); Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (20-I-2004); Instituto Nacional de Medicina Genmica (19-VII-2004); Fideicomiso de Riesgo Compartido (6-VIII-2004); Fideicomiso de los Sistemas Normalizado de Competencia Laboral y de Certificacin de Competencia Laboral (29-IV-2005); Comit Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caa de Azcar (22-VIII-2005); Instituto Nacional de Rehabilitacin (22-VI-2005); Centro Regional de Alta Especialidad de Chiapas (27-XI-2006); Hospital Regional de Alta Especialidad de Oaxaca (27-XI-2006); Hospital Regional de Alta Especialidad de la Pennsula de Yucatn (29-XI-2006); Instituto Nacional para el Consumo de los Trabajadores (24-IV-2006); Comisin Nacional de Vivienda (27-V-2006); Procuradura de la Defensa del Contribuyente (5-IX-2006), y Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajo (29-XI-2006).
Felipe Caldern Hinojosa (2006-2012) Por su parte, Felipe Caldern Hinojosa rindi protesta ante el Congreso de la Unin como Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, el 1 de diciembre de 2006. Al hacer uso de la palabra en el Auditorio Nacional, expresara que en todo esfuerzo de cambio el objetivo central era que las instituciones pblicas sirvieran a los ciudadanos con objeto de que vivieran mejor. Esto implicaba el buen funcionamiento del gobierno, con eficiencia, austeridad y transparencia en el uso de los recursos. (Las cursivas son mas). Enseguida, se convoc a un ejercicio de prospectiva por parte de la sociedad cuyo resultado sera un ideal de futuro o imagen de nacin denominada Visin Mxico 2030, El Mxico que Queremos. En esta descripcin del pas deseable se reconoca la existencia de una estructura social y econmica en donde una gran parte de la riqueza queda en manos de unos cuantos. Persista una gran desigualdad social que se expresaba en trminos no slo de ingresos, sino tambin de acceso a servicios bsicos, as como a oportunidades de desarrollo. Asimismo, se haca necesario recuperar la confianza en las instituciones de la administracin pblica, con gobiernos y gobernantes que rindieran cuentas de sus decisiones y de sus actos a los ciudadanos. Adems de garantizar que los servidores pblicos actuaran siempre con tica, competencia y capacidad.
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De acuerdo al ndice del Foro Econmico Mundial, del ao de 2006, que mide la fortaleza de las instituciones pblicas y privadas, Mxico haba obtenido una calificacin de 3.68 en una escala del 1 al 7, lo que nos ubicaba en el lugar 69 entre 125 pases. Por lo que se refiere a corrupcin, Mxico registraba una calificacin de 3.3, donde el nivel menor es de 10. La corrupcin es un inhibidor de la eficacia y eficiencia del gobierno en la provisin de bienes pblicos. En el pasado se establecieron una serie de candados para evitar la corrupcin, pero lamentablemente los resultados han sido escasos: 28% de los mexicanos admiten quepagaron algn soborno durante el ao anterior y 43% considera que el gobierno no combate la corrupcin sino que la fomentaEs evidente que no se ha logrado eliminar la corrupcin en el gobierno. La Encuesta de Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial muestra que 20% de las empresas reconocen haber realizado pagos extraoficiales para influir en el contenido de nuevas leyes, polticas y regulaciones; asimismo, el 13% de las empresas encuestadas admite haber pagado algn soborno para influir en funcionarios pblicos a nivel federal. Quien aprendi a transitar dentro del laberinto burocrtico, supo como sacar provecho de la violacin de la Ley. El cumplimiento de la norma se ha fincado en la simulacin. Las acciones de supervisin y control han descuidado el mejoramiento de procesos y no se ha consolidado una verdadera cultura de servicio a la comunidad en la funcin pblica. Por ello, para proveer con eficacia y eficiencia los bienes pblicos que demanda la sociedad es necesario mejorar el desempeo y los resultados de la funcin pblica, as como combatir frontalmente la corrupcin con acciones innovadoras que castiguen las conflictos de inters, el trfico de influencias, la desviacin de recursos pblicos y el clientelismo. Una Administracin Pblica eficaz, eficiente, transparente y honesta ayudar a consolidar la confianza ciudadana en las instituciones. (Poder Ejecutivo Federal, 2007: 281-282). En consecuencia, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 reitera que la democracia demanda gobernantes responsables e interesados en el desarrollo integral del pas y sus habitantes. Por consiguiente, uno de los principios rectores del Plan establece que: [] el Gobierno Federal har todo lo necesario para desempearse con eficacia, responsabilidad y transparencia en todas sus acciones y competencias. Es por ello que la Administracin Pblica Federal desempear sus funciones e instrumentar las polticas pblicas con estricto apego a la Ley. [Con] funcionarios pblicos sujetos a controles de transparencia y que rindan cuentas a los ciudadanos sobre sus acciones de gobierno e instituciones slidas que fomenten la participacin y regulen el proceso de toma de decisiones. (Poder Ejecutivo Federal, 2007: 269-270).
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Para tal efecto, uno de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 busca: Mejorar la regulacin, la gestin, los procesos y los resultados de la Administracin Pblica Federal para satisfacer las necesidades de los ciudadanos en cuanto a la provisin de bienes y servicios pblicos. Enseguida se prevn las estrategias para mejorar el desempeo de la Administracin Pblica Federal (las cursivas son mas): 1. Elevar los estndares de eficiencia y eficacia gubernamental a travs de la sistematizacin y digitalizacin de todos los trmites administrativos y el aprovechamiento de las tecnologas de la informacin y la comunicacin para la gestin pblica. 2. Hacer ms eficiente la operacin y el gasto de las dependencias y entidades federales. Entre las medidas ms relevantes del decreto de austeridad sobre los salarios de los servidores pblicos [se encuentran]la reduccin del gasto operativo de las dependencias y entidades federales; la disminucin de gastos de representacin y para comisiones oficiales, as como del pago de servicios personales. 3. Profesionalizar el servicio pblico para mejorar el rendimiento de las estructuras orgnicas de la Administracin Pblica Federal. Igualmente, se requiere fortalecer una cultura de evaluacin del desempeo, as como de ingreso y permanencia en el servicio pblico basados en el mrito. 4. Adoptar un modelo de diseo del presupuesto basado en resultados que facilite la rendicin de cuentas y genere los incentivos para que la Administracin Pblica Federal cumpla las metas planteadas. Este instrumento genera incentivos para que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal enfoquen su gestin a la obtencin de los resultados comprometidos, ya que los recursos se asignan en el presupuesto tomando en consideracin la evaluacin de los resultados alcanzados. 5. Evaluar el desempeo de los programas de gobierno y su impacto en la poblacin 6. Promover y garantizar la transparencia, la rendicin de cuentas, el acceso a la informacin y la proteccin de los datos personales en todos los mbitos de gobierno. Promover la transparencia y rendicin de cuentas de los partidos polticos, agrupaciones polticas nacionales y asociaciones de trabajadores. (Poder Ejecutivo Federal, 2007: 282-287). El Presidente Felipe Caldern, en su Mensaje a la Nacin con motivo de su Primer Informe de Gobierno, el 2 de septiembre de 2007, reiterara que los funcionarios pblicos de todos los niveles de Gobiernos estaran sujetos a controles de transparencia y rendicin de cuentas. Pasar del sufragio efectivo a la democracia efectiva requera de gobernantes responsables, de funcionarios pblicos de todos los niveles de Gobierno,
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sujetos a controles de transparencia y de rendicin de cuentas. Tambin al referirse al trabajo por parte del Congreso para reformar al Estado se pronunci a favor de impulsar siempre aquellas reformas que fortalecieran los mecanismos democrticos de rendicin de cuentas. La sociedad se encontraba profundamente agraviada por la impunidad y la corrupcin. En fecha posterior, en el marco de su Segundo Informe de Gobierno, el 31 de agosto de 2008, el Presidente Caldern se refiri a la reforma de PEMEX sealando que resultaba vital para el futuro de Mxico. No se buscaba privatizar sino fortalecer a la empresa, multiplicando la inversin, el acceso a tecnologa de punta y capacidad operativa. Por lo que se refiere al captulo de Eficacia y Eficiencia Gubernamental cuyo objetivo es el de mejorar la regulacin, la gestin, los procesos y los resultados de la Administracin Pblica Federal [incluyendo la Paraestatal] con objeto de satisfacer las necesidades de los ciudadanos en la provisin de bienes y servicios pblicos, el Tercer Informe de Gobierno de Felipe Caldern, presentado el 1 de septiembre de 2009, hizo referencia a los avances para la implantacin del Presupuesto Basado en Resultados (PbR), el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y el Programa Especial de Mejora de la Gestin en la Administracin Pblica Federal 2008-2012 (PMG). Al respecto, en 2008 el Secretario de la Funcin Pblica, Salvador Vega Casillas haba expresado que esas medidas tenan como propsito transformar a la Administracin Pblica Federal para que alcanzara los mayores y mejores impactos en la sociedad, mediante el cambio de fondo en los procesos administrativos y en los instrumentos normativos que regulan la gestin pblica, poniendo nfasis en su eficiencia y no slo en su control. Para su funcionamiento abundara el Secretario Vega Casillas el PMG se basa a su vez en cuatro ejes, a saber: 1. Orientacin a resultados (intermedios y finales); 2. Flexibilidad (en funcin de su realidad institucional); 3. Innovacin y experiencia (creatividad de servidores pblicos y experiencia institucional); y 4. Sinergia (sistema interconectado de actores, estrategias y objetivos comunes). Para el logro de sus objetivos el PMG se concentrara en: Primero: Maximizar la calidad de los bienes y servicios, por cuanto la globalizacin y la apertura democrtica inciden en el creciente grado de exigencia de la sociedad (cambio profundo en cultura, actitud y forma de operacin del gobierno y servidores pblicos);
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Segundo: Incrementar la efectividad de las instituciones (capacidad de generar resultados con valor pblico y social), y Tercero: Minimizar los costos de operacin de las dependencias y entidades. Con esas acciones se aspiraba avanzar en la consecucin de la visin prospectiva del pas deseable para el ao 2030 (Presidencia de la Repblica. Visin 2030) con el fin de recuperar la confianza en las instituciones de la administracin pblica, mediante: gobernantes que rinden cuentas claras a los ciudadanos, por cuanto la transparencia es indispensable para consolidar la vida democrtica, donde la corrupcin, la injusticia y la impunidad han sido problemas endmicos. Un Mxico en el que se garantice que los servidores pblicos acten siempre con tica, que sean reconocidos y respetados por la sociedad por su competencia y su capacidad para tomar decisiones eficaces y oportunas en beneficio de los mexicanos. Por Decreto del 9 de septiembre de 2008 se aprob el Programa Especial de Mejora de la Gestin Pblica Federal 2008-2012, cuyo propsito es: Transformar a la Administracin Pblica para que su actividad alcance un mayor y mejor impacto en la sociedad, mediante un cambio en los procesos administrativos y en los instrumentos normativos que regulan la gestin pblica, poniendo nfasis en su eficiencia y no slo en su control y vigilancia. Sus metas atienden una aorada aspiracin de los mexicanos: contar con un gobierno y gobernantes cercanos a sus necesidades, que acten con tica y profesionalismo y se rige por los valores de legalidad, eficacia, eficiencia, equidad, transparencia, honestidad y rendicin de cuentas, segn lo seala el propio Programa Especial. (Las cursivas son mas). Ahora bien, en cuanto al comportamiento numrico de la Administracin Pblica Paraestatal Federal, encontramos en la Relacin de Entidades publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 14 de agosto del 2009 que a la fecha el sector estaba compuesto por un total 195, de las cuales 97 correspondan a organismos descentralizados; 77 a empresas de participacin estatal mayoritaria; 14 a fideicomisos pblicos; y 7 a fideicomisos pblicos que forman parte del sistema financiero mexicano. Ese rgano informativo registra como entidades establecidas durante el periodo presidencial de Felipe Caldern las siguientes: Instituto Nacional de la Infraestructura Fsica Educativa (1-II-2008), y Seguro de Crdito a la Vivienda SHF, S.A. de C.V. (9-XII-2008). Tambin durante el gobierno de Caldern Hinojosa se realiz el acto de extincin del organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro, mediante Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 11 de octubre del 2009.
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ANEXO
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ANEXO Diario Oficial de la Federacin de 12 de agosto de 2010 Relacin de entidades paraestatales de la Administracin Pblica Federal sujetas a la Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Javier Laynez Potisek, Procurador Fiscal de la Federacin, con fundamento en los artculos 1o. y 3o. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal; 2o. y 12 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales; 134 Bis 4 de la Ley de Instituciones de Crdito; 3o. del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, y 10, fraccin X ter, del Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, se emite la siguiente RELACIN DE ENTIDADES PARAESTATALES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL SUJETAS A LA LEY FEDERAL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES Y SU REGLAMENTO ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS SECRETARA DE GOBERNACIN 1. 2. 3. 4. 5. 6. Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin. Organismo Promotor de Medios Audiovisuales. Talleres Grficos de Mxico. Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO Casa de Moneda de Mxico. Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros. 7. Financiera Rural. 8. Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas. 9. Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario. 10. Lotera Nacional para la Asistencia Pblica. 11. Pronsticos para la Asistencia Pblica. 12. Servicio de Administracin y Enajenacin de Bienes.
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SECRETARA DE DESARROLLO SOCIAL 13. Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra. 14. Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. 15. Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores. SECRETARA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 16. Comisin Nacional Forestal. 17. Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua. 18. Productos Forestales Mexicanos (en proceso de desincorporacin). SECRETARA DE ENERGA 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. Comisin Federal de Electricidad. Instituto de Investigaciones Elctricas. Instituto Mexicano del Petrleo. Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares. Pemex-Exploracin y Produccin. Pemex-Gas y Petroqumica Bsica. Pemex-Petroqumica. Pemex-Refinacin. Petrleos Mexicanos.
SECRETARA DE ECONOMA 28. Centro Nacional de Metrologa. 29. Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial. 30. Servicio Geolgico Mexicano. SECRETARA DE AGRICULTURA, GANADERA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIN 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. Colegio de Postgraduados. Comisin Nacional de las Zonas ridas Comit Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caa de Azcar. Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias. Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios. Productora Nacional de Semillas (en proceso de desincorporacin). Aeropuertos y Servicios Auxiliares. Agencia Espacial Mexicana. Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos. Ferrocarriles Nacionales de Mxico (en proceso de desincorporacin). Servicio Postal Mexicano. Telecomunicaciones de Mxico.
SECRETARA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES
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SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA 43. Centro de Enseanza Tcnica Industrial. 44. Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional. 45. Colegio de Bachilleres. 46. Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica. 47. Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del Instituto Politcnico Nacional. 48. Comisin Nacional de Cultura Fsica y Deporte. 49. Comisin Nacional de Libros de Texto Gratuitos. 50. Consejo Nacional de Fomento Educativo. 51. Fondo de Cultura Econmica. 52. Instituto Mexicano de Cinematografa. 53. Instituto Mexicano de la Juventud. 54. Instituto Mexicano de la Radio. 55. Instituto Nacional de Lenguas Indgenas. 56. Instituto Nacional de la Infraestructura Fsica Educativa. 57. Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos. 58. Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin. 59. Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politcnico Nacional. SECRETARA DE SALUD 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. Centro Regional de Alta Especialidad de Chiapas. Hospital General de Mxico. Hospital General Dr. Manuel Gea Gonzlez. Hospital Infantil de Mxico Federico Gmez. Hospital Jurez de Mxico. Hospital Regional de Alta Especialidad de Ciudad Victoria Bicentenario 2010. Hospital Regional de Alta Especialidad de la Pennsula de Yucatn. Hospital Regional de Alta Especialidad de Oaxaca. Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajo. Instituto Nacional de Cancerologa. Instituto Nacional de Cardiologa Ignacio Chvez. Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn. Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Coso Villegas. Instituto Nacional de Medicina Genmica. Instituto Nacional de Neurologa y Neurociruga Manuel Velasco Surez. Instituto Nacional de Pediatra. Instituto Nacional de Perinatologa Isidro Espinosa de los Reyes. Instituto Nacional de Psiquiatra Ramn de la Fuente Muiz. Instituto Nacional de Rehabilitacin.
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79. Instituto Nacional de Salud Pblica. 80. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia. SECRETARA DEL TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL 81 Comisin Nacional de los Salarios Mnimos. 82. Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores. PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA 83. Instituto Nacional de Ciencias Penales. CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGA 84. 85. 86. 87. 88. 89. 90. 91. 92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99. Centro de Ingeniera y Desarrollo Industrial. Centro de Investigacin Cientfica y de Educacin Superior de Ensenada, B.C. Centro de Investigacin en Qumica Aplicada. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social. El Colegio de la Frontera Sur. Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora. Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica. Comisin Nacional de Vivienda. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos. Instituto Mexicano del Seguro Social. Instituto Nacional de las Mujeres. Procuradura de la Defensa del Contribuyente. SUBTOTAL: 99 EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL MAYORITARIA SECRETARA DE GOBERNACIN 100. Notimex, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporacin). SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO 101. 102. 103. 104. 105. Agroasemex, S.A. Almacenes Nacionales de Depsito, S.A. (en proceso de desincorporacin). Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C. (en proceso de desincorporacin).
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS NO SECTORIZADOS
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106. 107. 108. 109. 110. 111. 112. 113. 114.
Banco Nacional de Crdito Rural, S.N.C. (en proceso de desincorporacin). Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C. Exportadores Asociados, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporacin). Nacional Financiera, S.N.C. Seguros de Crdito a la Vivienda SHF, S.A. de C.V. Servicios de Almacenamiento del Norte, S.A. (en proceso de desincorporacin). Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. Terrenos de Jltipan, S.A. (en proceso de desincorporacin).
SECRETARA DE DESARROLLO SOCIAL 115. Diconsa, S.A. de C.V. 116. Incobusa, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporacin). 117. Liconsa, S.A. de C.V. SECRETARA DE ENERGA 118. 119. 120. 121. 122. Compaa Mexicana de Exploraciones, S.A. de C.V. I.I.I. Servicios, S.A. de C.V. Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S.A. de C.V. P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V. Terrenos para Industrias, S.A. (en proceso de desincorporacin).
SECRETARA DE ECONOMA 123. Exportadora de Sal, S.A. de C.V. SECRETARA DE AGRICULTURA, GANADERA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIN 124. Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural, A.C. SECRETARA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES 125. Administracin Portuaria Integral de Altamira, S.A. de C.V. 126. Administracin Portuaria Integral de Coatzacoalcos, S.A. de C.V. 127. Administracin Portuaria Integral de Dos Bocas, S.A. de C.V. 128. Administracin Portuaria Integral de Ensenada, S.A. de C.V. 129. Administracin Portuaria Integral de Guaymas, S.A. de C.V. 130. Administracin Portuaria Integral de Lzaro Crdenas, S.A. de C.V. 131. Administracin Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de C.V. 132. Administracin Portuaria Integral de Mazatln, S.A. de C.V. 133. Administracin Portuaria Integral de Progreso, S.A. de C.V. 134. Administracin Portuaria Integral de Puerto Madero, S.A. de C.V. 135. Administracin Portuaria Integral de Puerto Vallarta, S.A. de C.V. 136. Administracin Portuaria Integral de Salina Cruz, S.A. de C.V. 137. Administracin Portuaria Integral de Tampico, S.A. de C.V.
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138. 139. 140. 141. 142. 143. 144. 145. 146. 147. 148. 149. 150. 151.
Administracin Portuaria Integral de Topolobampo, S.A. de C.V. Administracin Portuaria Integral de Tuxpan, S.A. de C.V. Administracin Portuaria Integral de Veracruz, S.A. de C.V. Aeropuerto Internacional de la Ciudad de Mxico, S.A. de C.V. Ferrocarril Chihuahua al Pacfico, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporacin). Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, S.A. de C.V. Grupo Aeroportuario de la Ciudad de Mxico, S.A. de C.V. Servicios Aeroportuarios de la Ciudad de Mxico, S.A. de C.V. Centro de Capacitacin Cinematogrfica, A.C. Compaa Operadora del Centro Cultural y Turstico de Tijuana, S.A. de C.V. Educal, S.A. de C.V. Estudios Churubusco Azteca, S.A. Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. Televisin Metropolitana, S.A. de C.V.
SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA
SECRETARA DE SALUD 152. Centros de Integracin Juvenil, A.C. 153. Laboratorios de Biolgicos y Reactivos de Mxico, S.A. de C.V. SECRETARA DE TURISMO 154. 155. 156. 157. 158. 159. 160. 161. 162. 163. 164. 165. 166. 167. 168. 169. 170. 171. 172. Consejo de Promocin Turstica de Mxico, S.A. de C.V. FONATUR Constructora, S.A. de C.V. FONATUR Operadora Portuaria, S.A. de C.V. FONATUR Mantenimiento Turstico, S.A. de C.V. FONATUR Prestadora de Servicios, S.A. de C.V. Centro de Investigacin Cientfica de Yucatn, A.C. Centro de Investigacin en Alimentacin y Desarrollo, A.C. Centro de Investigacin en Geografa y Geomtica Ing. Jorge L. Tamayo, A.C. Centro de Investigacin en Matemticas, A.C. Centro de Investigacin en Materiales Avanzados, S.C. Centro de Investigacin y Asistencia en Tecnologa y Diseo del Estado de Jalisco, A.C. Centro de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico en Electroqumica, S.C. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. Centro de Investigaciones Biolgicas del Noroeste, S.C. Centro de Investigaciones en ptica, A.C. CIATEC, A.C. Centro de Innovacin Aplicada en Tecnologas Competitivas. CIATEQ, A.C. Centro de Tecnologa Avanzada. Corporacin Mexicana de Investigacin en Materiales, S.A. de C.V. El Colegio de la Frontera Norte, A.C.
CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGA
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173. 174. 175. 176.
El Colegio de Michoacn, A.C. El Colegio de San Luis, A.C. Instituto de Ecologa, A.C. Instituto Potosino de Investigacin Cientfica y Tecnolgica, A.C. SUBTOTAL: 77 FIDEICOMISOS PBLICOS SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO 177. Fideicomiso Liquidador de Instituciones y Organizaciones Auxiliares de Crdito (en proceso de desincorporacin). 178. Fondo de Capitalizacin e Inversin del Sector Rural. SECRETARA DE DESARROLLO SOCIAL 179. Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas. SECRETARA DE ECONOMA 180. Fideicomiso ProMxico. SECRETARA DE AGRICULTURA, GANADERA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIN 181. Fideicomiso de Riesgo Compartido. 182. Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero. SECRETARA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES 183. Fideicomiso de Formacin y Capacitacin para el Personal de la Marina Mercante Nacional. SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA 184. Fideicomiso de los Sistemas Normalizado de Competencia Laboral y de Certificacin de Competencia Laboral. 185. Fideicomiso para la Cineteca Nacional. SECRETARA DEL TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL 186. Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores (en proceso de desincorporacin). SECRETARA DE LA REFORMA AGRARIA 187. Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. SECRETARIA DE TURISMO 188. Fondo Nacional de Fomento al Turismo. CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGA 189. Fondo de Informacin y Documentacin para la Industria. 190. Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos. SUBTOTAL: 14
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FIDEICOMISOS PBLICOS QUE FORMAN PARTE DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO 191. 192. 193. 194. 195. Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura. Fondo de Garanta y Fomento para las Actividades Pesqueras. Fondo Especial de Asistencia Tcnica y Garanta para Crditos Agropecuarios. Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios. Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda.
SECRETARA DE DESARROLLO SOCIAL 196. Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares. SECRETARA DE ECONOMA 197. Fideicomiso de Fomento Minero. SUBTOTAL: 7 TOTAL: 197 La informacin contenida en el presente listado fue proporcionada por las coordinadoras de sector y globalizadoras de la Administracin Pblica Federal, de conformidad con lo dispuesto por los artculos 48, 49 y 50 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y 134 Bis 4 de la Ley de Instituciones de Crdito. Esta relacin se elabor con la documentacin disponible al 4 de agosto de 2010, y no incluye a organismos expresamente previstos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos como autnomos, ni a los referidos en el artculo 3o., primero y tercer prrafos, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Mxico, Distrito Federal, a 4 de agosto de 2010.- El Procurador Fiscal de la Federacin, Javier Laynez Potisek.- Rbrica.
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EPLOGO
Al visitar la Nueva Espaa en 1803, Alejandro de Humboldt observ que en ninguna
parte haba visto una desigualdad tan tremenda en la distribucin de la riqueza y de la poblacin. Grande y rica, sin embargo sus habitantes eran miserables e incultos. En esto coincidi en 1822 el embajador Poinsett al observar, El sorprendente contraste entre el esplendor de los ricos y la esculida penuria de los pobres que constantemente hiere sus ojos [el forastero] en Mxico. Por consiguiente, en los Sentimientos de la Nacin, Morelos haba propuesto, en 1813, que las leyes moderasen la opulencia y la indigencia. En cuanto al tema que nos ocupa, el de la administracin paraestatal, podemos situarlo en sus orgenes durante el mercantilismo, cuando el Estado participa en la formacin de monopolios o estancos para la produccin y el comercio de bienes, generar ingresos al erario y evitar abusos de los comerciantes y acaparadores. En su Ensayo Poltico sobre el Reino de la Nueva Espaa, para el barn de Humboldt los estancos se encontraban entre las principales fuentes de prosperidad pblica y de las rentas del Estado. Sin embargo, la lucha por la independencia recogera las ideas de la ilustracin y del liberalismo poltico y econmico del siglo XVIII. El papel del Estado sera la no intervencin, resumido en la frmula: Laissez faire-laissez passer. En los bandos y planes de Hidalgo y Morelos se propusieron liberar al pueblo de los estancos. Objetivos que recoger la Constitucin de Apatzingn, en 1814, al declarar que ningn gnero de cultura, industria o comercio poda ser prohibido a los ciudadanos. Por su parte, el maestro Juan Mara Alponte toma en su obra el Discurso de despedida pronunciado por Agustn de Iturbide, donde se consigna lo siguiente: los pueblos llegaran a ser ricos o menos pobres si, gozando de lo que les da la naturaleza, trabajan protegidos por un gobierno que deje en libertad el inters individual de los labradores, artesanos y comerciantes
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Consumada la independencia poltica, la Secretara de Estado y del Despacho dirigira las rentas de plvora, lotera, montepos, e inspeccionara las casas de moneda. Hasta el ao de 1831 continuaba vigente la renta del tabaco y la impresin de papel sellado. A finales de 1853, con Lpez de Santa Anna, el Tribunal de Cuentas se ocupaba de las Rentas estancadas, casas de moneda, lotera y dems ramos menores. La Revolucin de Ayutla promete el fin de los estancos y monopolios, los impuestos sobre puertas y ventanas, sobre perros y el fin de los estancos y monopolios. Enemigo de los monopolios, el gobierno aboli el estanco del tabaco en 1856. Tadeo Ortiz propondr, en 1832, que los gobiernos general, estatales y municipales entrasen en calidad de accionistas, con los particulares, en las empresas industriales. Antes, Lucas Alamn haba fundado en 1830 el Banco de Avo para el Fomento de la Industria Nacional, que sera cerrado por Santa Anna doce aos despus. Ser durante los trabajos del Constituyente de 1856, cuando la extincin de los monopolios, estancos y prohibiciones, a ttulo de proteccin a la industria, quedara consignada en la carta decretada el 5 de febrero del ao siguiente. En efecto, el proyecto de Constitucin sealara entre los Derechos del Hombre que no habra monopolios ni estancos de ninguna clase. Por otra parte, desde 1824 durante el gobierno de Anastasio Bustamante, se expidi un primer decreto convocando a los interesados para la comunicacin interocenica por el Istmo de Tehuantepec mediante un camino de hierro, empresa que no lleg a constituirse. Posteriormente se proyect una lnea de ferrocarril Veracruz-Mxico, cuyo proyecto se materializ en la administracin del Presidente Jurez, inaugurndose en 1873 por Sebastin Lerdo de Tejada. Con la Repblica Restaurada se plantaran las semillas de la modernizacin y el nacionalismo. Enseguida, durante el Porfiriato domin el control de los extranjeros en el desarrollo industrial, con las inversiones de capitalistas norteamericanos, ingleses y franceses, en sectores importantes de la economa. Controlaban, en un 90%, casi todas las grandes empresas mineras, petroleras, la red ferroviaria (trazada segn los intereses del capital extranjero), la elctrica y los sistemas de transporte urbano relacionados, las comunicaciones telefnicas y telegrficas. Es pertinente sealar la consolidacin de los ferrocarriles Nacional y Central en una sola empresa denominada Ferrocarriles Nacionales con participacin mayoritaria del gobierno de Mxico. Pero los ricos, reconocera Porfirio Daz, en su entrevista con Creelman, se preocupaban demasiado en sus riquezas y sus dignidades para poder ser tiles al avance del bienestar general. [Por consiguiente, agregara Daz], La experiencia me ha convencido de que un gobierno debe tratar de satisfacer la ambicin individual
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tanto como sea posible, pero de que al mismo tiempo debe poseer un extinguidor para usarlo sabia y firmemente cuando la ambicin individual arda con demasiada viveza en peligro del bienestar general. El descontento popular frente al privilegio econmico y poltico del patrn, y de los extranjeros, llevaran al levantamiento y a la lucha armada con el estallido de la revolucin. Los planes polticos, en cuanto a concepciones ideolgicas, vendran a manifestar la inconformidad con la situacin imperante y propondran transformar ese estado de cosas, incluyendo el marco institucional de la administracin pblica descentralizada. Las propuestas incluyeron crear bancos agrcolas y refaccionarios de la minera, expropiacin petrolera y establecimiento de una corporacin petrolera gubernamental, abolir los monopolios privados, nacionalizar los ferrocarriles y controlarlos por el Estado, emancipar a la Universidad Nacional, entre otros. Para Venustiano Carranza, la respuesta a los males ancestrales deba fincarse en la creacin y el respeto de las instituciones establecidas en la nueva Constitucin, desestabilizando y combatiendo exitosamente la injusta estructura poltico-administrativa: Cambiaremos [afirmara Carranza] todo el actual sistema bancario, evitando el inmoral monopolio de las empresas particulares que han absorbido por cientos de aos todas las riquezas pblicas y privadas de Mxico. Al triunfo de la Revolucin se establecer el banco nico de emisin, el banco del Estado, logrndose, de ser posible, la desaparicin de toda institucin bancaria que no sea controlada por el gobiernoTendremos que removerlo todo. Asimismo, en materia de poltica exterior Carranza establecera el principio de NO INTERVENCIN. Con lvaro Obregn (1920-1924) se amplan las redes de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, se devuelven los bancos incautados, se crea la Comisin Nacional Bancaria y con los tratados de Bucareli el gobierno garantiza los intereses de las compaas petroleras estadounidenses. Despus, en la gestin de Plutarco Elas Calles (1924-1928), habr de constituirse un rgano de carcter semiautnomo, la Comisin Nacional de Irrigacin, para que actuara sin limitaciones burocrticas. En 1925 funda el Banco de Mxico y en 1926 crea el Banco Nacional de Crdito Agrcola, autorizndose adems el establecimiento de Bancos Agrcolas Ejidales en las entidades de la federacin. Con Emilio Portes Gil (1928-1930), se expide la Ley Orgnica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en 1929. En el mandato de Abelardo L. Rodrguez (1932-1934), la intervencin estatal es considerada como el principio bsico del Plan Sexenal puesto en prctica a partir
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del 1 de enero de 1934 entre cuyos principios esenciales estuvieron: la adopcin de una poltica de nacionalismo econmico y los propsitos de justicia social. Se propone facilitar la accin del Estado para la socializacin de la energa elctrica, por cuanto el gobierno no puede abandonarla a la iniciativa privada, otorgndose la facultad para establecer la Comisin Federal de Electricidad, que consumar el Presidente Lzaro Crdenas. Tambin durante la administracin de Abelardo L. Rodrguez habr de constituirse el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, S.A. en 1933. Este mismo ao fue creada Nacional Financiera, S.A. En 1934 se establecen el Fondo de Cultura Econmica y Aeronaves de Mxico, S.A. Enseguida, el general Lzaro Crdenas del Ro (1934-1940) se pronuncia, desde su campaa electoral, en favor de que el desenvolvimiento de la economa se efecte bajo la direccin del Estado, y bajo este control, se encause el juego de todas las fuerzas econmicas, para conseguir orientarlas hacia la ms completa solucin de las necesidades nacionales. Al tomar posesin de su cargo, Lzaro Crdenas declarara que: El gobierno ha fundado instituciones nacionales, para atender las necesidades que no pudo o no quiso atender la iniciativa privada. Ante la intransigencia de las empresas petroleras estadounidenses para acatar el fallo de la Junta de Conciliacin y Arbitraje, a favor de las demandas salariales de los trabajadores, ratificado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el Presidente Crdenas declar, el 18 de marzo de 1938, la expropiacin de los bienes de 17 compaas petroleras mismas que, a travs de sus filiales, representaban el 93.4% de la produccin de hidrocarburos dando lugar a la constitucin de Petrleos Mexicanos mediante Decreto del 7 de junio del mismo ao. Por otra parte, para desplazar gradualmente a las empresas extranjeras, en el campo de los energticos, estableci la Comisin Federal de Electricidad mediante ley del 14 de agosto de 1937. Durante la gestin del General Crdenas tambin se fundaron el Banco Nacional de Crdito Ejidal (1935), Almacenes Nacionales de Depsito (1936); el Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial (1937), el Banco Nacional de Crdito Popular (1937), y el Banco Nacional de Comercio Exterior (1937), adems de la Compaa Productora e Importadora de Papel, S.A. Desde la Revolucin hasta el Gobierno del Lzaro Crdenas fue constante la presin exterior para limitar el nacionalismo revolucionario. Sin embargo, la necesidad del gobierno norteamericano por consolidar un frente comn y la cooperacin con sus vecinos durante la Segunda Guerra Mundial, lo lleva a una poltica de Buena Vecindad. Para Manuel vila Camacho (1940-1946) la creacin del mayor bienestar posible supona tanto la existencia y la reproduccin del capital, como el equitativo reparto de los bienes. Las seguridades del capital [naceran] a su vez de leyes que [protegan] a los inversores de modo liberal y efectivo. La doctrina democrtica de nuestra Constitucin supona un espontneo juego de tendencias. Se haca necesario orientar el conjunto de entidades paraestatales hacia la consecucin coordinada de objetivos econmicos y sociales. El Estado constituy o particip en organismos y empresas tales como el organismo pblico descentralizado Ferrocarriles Nacionales
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de Mxico (1940), Altos Hornos de Mxico (1942), Sosa Texcoco (1942), Guanos y Fertilizantes de Mxico (1943), Cobre de Mxico (1943) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (1943). En el mes de enero de 1946 nace el Partido Revolucionario Institucional (PRI), ideolgicamente menos radical. El PRI postula al Lic. Miguel Alemn Valds (19461952) para Presidente de la Repblica quien asume el cargo como titular del Poder Ejecutivo el 1 de diciembre de ese mismo ao, iniciando una nueva etapa en la historia del poder: el gobierno de los civiles que no haban participado en la lucha revolucionaria. El Presidente Alemn se propone reorganizar la Administracin Pblica Federal y, entre las medidas ms importantes, se crea la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa segn lo dispuesto en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado (Diario Oficial de la Federacin del 21 de diciembre de 1946). Corresponder a la Direccin Tcnica de Organizacin Administrativa de la nueva dependencia del Ejecutivo publicar el Directorio del Gobierno Federal, en cuyo captulo sobre Organismos Descentralizados registra, hasta el ao de 1951, 106 organismos de intervencin estatal, dedicados al crdito, produccin y consumo, seguros, promocin y regulacin (de productos o regiones), control de propiedades extranjeras, y prestacin de servicios pblicos. Las ms de treinta (33) entidades establecidas durante la gestin del Presidente Alemn correspondieron a los siguientes sectores: a) agropecuario (caf, maz, fiebre aftosa, forestal, olivo); b) ahorro, banca y seguros; c) cinematogrfico; d) colonizacin y terrenos; e) comercializador; f) desarrollo regional (cuencas hidrulicas); g) energtico-tarifario; h) exportador e importador; i) fomento industrial; j) indigenista; k) inmobiliario-educativo; l) industrial qumicofarmacutico; m) investigacin cientfica; n) vas de comunicacin terrestre (caminos vecinales, ferroviario); o) salud (cancerologa, cardiologa, nutricin, orientacin psicopedaggica), y p) vestuario. A manera de ejemplo podemos citar los siguientes: Comisin del Maz; Nacional Monte de Piedad; Banco Nacional del Ejrcito y la Armada; Pelculas Nacionales; Compaa Mexicana de Terrenos del Ro Colorado; Comisin Nacional de Colonizacin; Comisiones del Balsas y del Papaloapan; Ferrocarril Mexicano; Instituto Nacional Indigenista. Ahora bien, conforme al concepto de Estado de Bienestar y de su etapa superior, el Estado Social de Derecho, las instituciones del sector pblico continuaron multiplicndose, para los propsitos de lo dispuesto en el texto constitucional, donde la democracia se entiende como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. Para tal efecto, segn lo dispone nuestra Constitucin Poltica, corresponde al Estado la rectora econmica, as como la responsabilidad de organizar y conducir el desarrollo nacional, mediante los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las reas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter prioritario, donde participe por s o con los sectores social y privado. Adems, el Estado cuenta con organismos pblicos con autonoma para el ejercicio de sus funciones y su administracin.
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En el marco de esas atribuciones durante tres dcadas, desde el inici de la gestin de Adolfo Ruiz Cortines (1952) hasta el trmino del periodo presidencial de Jos Lpez Portillo (1982) llegan a sumar, segn cifras oficiales, 1,155 entidades. Sin embargo, vale dejar en claro que 523 correspondan a los 56 bancos nacionalizados y sus 467 empresas. Como advierte un estudioso, Ms del 50% de las entidades que tena el sector pblico en 1982 provenan del sector privado. Eran empresas en bancarrota que no podan seguir operando y el gobierno las haba rescatado para proteger el empleo y la planta productiva. Durante ese periodo, de tres dcadas, van surgiendo entidades paraestatales en sectores y ramas econmicos y sociales, tales como: abasto popular y regulacin de precios; aerotransporte; agropecuario y forestal; (avcola, azucarero ingenios, cafetalero, henequn, maguey, tabacalero); alimentos balanceados; arrendadoras, banca, crdito, fomento, financiamiento y mercado burstil; asbesto; asistencia a la niez; ciencia y tecnologa; cinematogrfico; ciudades industriales; estudios, proyectos y preinversin; caminos y puentes; combustible de aviacin; comercio exterior; educativo (agropecuario, hacendario, libros de texto); energa elctrica y nuclear; ferroviario; fertilizantes (fosfatados); hidrulico (cuencas); infraestructura urbana; inmobiliario; investigacin y asistencia tcnica; industria elctrica; industria automotriz; infantil (proteccin); laboral (cultura y recreacin); maquinaria (mquinas-herramienta, textil); mecanizacin agrcola (tractores); minero, minero-metalrgico; operacin de teatros; papel (fabricacin de); pesca; petroqumica; portuario; pronsticos deportivos; propiedad rural; radio y televisin; recursos naturales no renovables; salud (adultos mayores, enfermedades respiratorias, nutricin, psiquiatra); sanidad animal; seguridad social (trabajadores del Estado); siderurgia (coordinacin e investigacin); telefona y comunicacin satelital; tenencia de la tierra textil, transporte colectivo urbano; turismo (extranjero, nacional y obrero), vivienda; vehculos automotores; zonas ridas, entre otros. Es pertinente sealar que, desde 1965, la Comisin de Administracin Pblica haba diagnosticado que no todos los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal surgidos para realizar funciones relacionadas con el desarrollo econmico y social se hallaban eficientemente administrados, con objetivos ms o menos precisos y con polticas bien definidas. Por consiguiente, era necesario agruparlos por sectores de actividad, analizar las funciones desempeadas, los impedimentos para su cumplimiento, y proponer lo necesario para que respondieran con mayor precisin a las finalidades perseguidas. A finales de 1982 Mxico se encontraba en medio de una severa crisis econmica: altos niveles de inflacin, insuficiencia de ahorro domstico, un excesivo endeudamiento externo, generalizada intervencin estatal en la mayora de los sectores econmicos. Los organismos multilaterales y agencias que constituyeron el denominado Consenso de Washington presionaron para que el gobierno adoptara el proyecto neoliberal del fundamentalismo de mercado, minimizando el papel del Estado, mediante la
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privatizacin de las empresas de su propiedad. En opinin de los especialistas, a partir de 1970 se aceler el ritmo de las reformas, resquebrando al pas abrindolo an ms a la economa global. El proceso reestructuracin econmica dio origen a nuevos millonarios que adquirieron importantes empresas privatizadas, se provoc una marcada concentracin de la riqueza, y parte de los bancos y entidades pasaron a manos extranjeras. El Presidente Miguel de la Madrid Hurtado inicia su mandato el 1 de diciembre de 1982. En su discurso de toma de posesin expondra la situacin econmica del pas caracterizada por un crecimiento en cero de la actividad productiva, inflacin de casi un 100%. La situacin inclua severos problemas con el exterior: agotamiento de reservas internacionales, una deuda externa sin precedentes y la virtual suspensin de pagos a nuestros acreedores internacionales, expondra en su Primer Informe de Gobierno. Adems de un dficit del sector pblico sin precedente, y empresas pblicas en situacin precaria. Empresas cuya quiebra no se tolerara, por cuanto constituan un patrimonio fundamental de la Nacin, refuerzan la rectora del Estado en la vida econmica y social, son baluarte de nuestro nacionalismoconstituan un importante instrumento para el logro de los objetivos nacionales. El nacionalismo revolucionario dictaminara la conducta a seguir, y de la actividad y resultados de nuestras empresas pblicas dependera en mucho la marcha del desarrollo nacional. En su Sexto Informe de Gobierno expresara que No [era] aceptable una empresa pblica ineficiente, que preste servicios de mala calidad, que distraiga recursos de lo prioritario y represente una pesada carga fiscal, que sea pagada por la comunidad. Por el contrario, la empresa pblica es una pieza fundamental de la estrategia de desarrollo y, por lo mismo, debe contribuir al bienestar nacional. En esa misma ocasin, el Presidente De la Madrid sealara que de 1,155 entidades existentes a principios de 1983, se decidi la desincorporacin de 765. Asimismo inform de la creacin de 59 entidades. Por consiguiente, quedaban 449 entidades pblicas, sin incluir 339 empresas no bancarias ofrecidas en venta a particulares. Posteriormente, al tomar posesin de su cargo Carlos Salinas de Gortari seal que El Estadono puede ni debe intentar ser el nico actorde una sociedad democrtica, no el ms grandeel Estado moderno debe encontrarse de nuevo con sus principios originales promotores de la justicia y del cambioEl Estado moderno eleva la eficiencia y fortalece las entidades estratgicas y prioritarias, desincorpora entidades no fundamentales para ampliar su accin en las responsabilidades socialesSu modernizacin le exige tambin ser eficaz, eliminando el peso de su estructuraSu fuerza econmica no radica en el tamao ni en los mbitos del quehacer que poseeEl quehacer del Estado en la economa espromover, alentar, vigilar y coordinar la actividad econmica nacionala efecto de garantizar el pleno ejercicio de la libertad.
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El Estado deba modernizarse para modernizar a Mxico, y la modernizacin econmica sera inconcebible sin la modernizacin de la empresa pblica. Para ello se le sujetara a un profundo proceso de modernizacin estructural y se concentrara en las reas estratgicas y prioritarias para el desarrollo de su actividad. Aquellas entidades que no reunieran esas caractersticas seran desincorporadas. La modernizacin implicaba una responsabilidad especial de eficiencia y honestidad en su manejo por parte de los empresarios pblicos. Adems, las empresas paraestatales deberan sujetarse a criterios de rentabilidad y regirse de acuerdo con la competencia que impone el mercado, para su mejor desempeo y ms alta utilidad social. Tambin se desarrollara un adecuado sistema de evaluacin del desempeo que estimulara y promoviera su eficiencia y que al mismo tiempo premiara o penalizara los resultados. En el sexto y ltimo Informe de Gobierno, el Presidente Salinas de Gortari hizo saber que durante su gestin se haban desincorporado 415 entidades paraestatales, que representaban el 67% del total. Por otra parte, se establecieron 16 nuevas entidades de la administracin paraestatal. En seguida, Ernesto Zedillo Ponce de Len asumi el cargo de Presidente de la Repblica y durante su Primer Informe de Gobierno sealara que la crisis financiera y econmica, emergida a fines de 1994, haba deteriorado severamente los niveles de vida de la poblacin y puso en riesgo mucho de lo construido a lo largo de aos, aumentando el nivel de desempleo y el valor real de los salarios. El motor para la recuperacin sera la inversin privada, nacional y extranjera. Tarea del Ejecutivo sera desterrar la corrupcin y la impunidad. Al presentar su Sexto Informe de Gobierno expondra su ideologa poltica y econmica, a saber: el disfrute de las libertades individuales y polticas, incluyendo la libertad econmica como el medio ms poderoso para acrecentar los empleos, los ingresos, el bienestar y la riqueza de los pueblos. Asimismo, vea en la economa de mercado un medio muy poderoso para alcanzar el progreso de cualquier nacin. El Estado debera intervenir para alcanzar la justicia social, afirmar nuestras libertades y garantas individuales, los derechos sociales fundamentales y las instituciones responsables de garantizarlos. Durante el sexenio de Zedillo Ponce de Len se establecieron 11 organismos y empresas paraestatales. Con el cambio de partido poltico en la titularidad del Poder Ejecutivo, encabezado por Vicente Fox Quesada se anunci la reforma del Estado, la cual en palabras del Presidente no implicaba su refundacin, sino tan slo elevar su calidad y modernizar sus instituciones. Organizarlo de cara al futuro. Anunci que no se privatizara la Comisin Federal de Electricidad ni PEMEX. Fueron abiertas 1,345 tiendas Diconsa, y BANRURAL se transform en banco de productores. NAFINSA, BANCOMEXT y BANOBRAS otorgaron bajas tasas de inters. Adems se conform el Sistema Aeroportuario del Centro del Pas y se fortaleci la red aero-
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portuaria. Aument su atencin la banca social, incluyendo al Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros. INFONAVIT ampli el crdito habitacional. Durante la gestin del Presidente Fox fueron creadas 32 entidades. Por otra parte, Felipe Caldern Hinojosa rindi protesta como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el da 1 de diciembre de 2006. En su discurso inaugural sealara que en todo esfuerzo de cambio el objetivo central era que las instituciones pblicas sirvieran a los ciudadanos con objeto de que vivieran mejor. Esto implicaba el buen funcionamiento del gobierno, con eficiencia, austeridad y transparencia en el uso de los recursos. En el ejercicio de prospectiva Visin Mxico 2030 se reconoci la existencia de una estructura social y econmica en donde una gran parte de la riqueza queda en manos de unos cuantos. Persista una gran desigualdad social que se expresaba en trminos no slo de ingresos, sino tambin de acceso a servicios bsicos, as como oportunidades de desarrollo. Mxico alcanzaba una calificacin de 3.68, en una escala del 1 al 7, en fortaleza de las instituciones pblicas y privadas, ubicndonos en el lugar 69 entre 125 pases. En cuanto a corrupcin nuestro pas registraba una calificacin de 3.3, donde el nivel menor es de 10. La corrupcin segua siendo un inhibidor de la eficacia y la eficiencia del gobierno en la provisin de servicios pblicos. La sociedad se encontraba profundamente agraviada por la impunidad y la corrupcin. Por lo que se refiere a eficacia y eficiencia gubernamental se puso en marcha el Programa Especial para el Mejoramiento de la Gestin en la Administracin Pblica Federal (PMG), el Presupuesto Basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), aplicables a los organismos, empresas y dems entidades paraestatales. Por lo que se refiere al tamao de la Administracin Pblica Paraestatal, a la fecha el sector est integrado por un total de 195 entidades. Dos de ellas, el Instituto Nacional de la Infraestructura Fsica Educativa y Seguros de Crdito a la Vivienda SHF, S.A. de C.V., se han establecido durante la administracin del Presidente Caldern Hinojosa. De las 195 entidades, 97 son organismos descentralizados, 77 empresas de participacin estatal mayoritaria, 14 fideicomisos pblicos, y 7 fideicomisos parte del sistema financiero mexicano, de conformidad con la Relacin de entidades paraestatales de la Administracin Pblica Federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 11 de agosto de 2009. EL BALANCE Un Juicio de la Academia Ahora bien, cerrados los ciclos del inicio de las gestas libertarias del movimiento de Independencia y la Revolucin Mexicana, advertimos en sus logros un comportamiento regulado por la ley del eterno retorno, a semejanza de la penitencia de Ssifo. Las aspiraciones consignadas en los Sentimientos de la Nacin por que las leyes y nuestros
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actos moderen la opulencia y la indigencia, y de tal suerte se aumente el caudal del pobre, no se han cumplido. En Mxico como lo ha descrito en fecha reciente un organismo mundial existen dos pases, a saber: el de los ricos y el de los pobres, el del norte y el del sur, despus de un cuarto de siglo de reformas de primera y segunda generacin.1 Tal comportamiento ha sido expuesto, de nuevo, por las autoridades y acadmicos de nuestra Mxima Casa de Estudios. Al respecto, el Rector2 de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico denunciara, en fecha reciente, que: Nuestro pas no merece lo que le pasa. A problemas de antao que se arrastran como la pobreza, la desigualdad y la exclusin, se suman ahora nuevos azotes como la inseguridad, el narcotrfico, las primeras consecuencias del deterioro ambiental, las penurias de nuestros migrantes y lo que es peorla falta de expectativa, el desnimo y las desavenencias entre grupos y sectores. Otro distinguido acadmico3 seala que: A finales de 2009 la evidencia era cruel y su perspectiva ominosa: la economa cay cerca del 7% y el desempleo lleg a cuotas inditas (del 5.5%) aunque a mitad del ao alcanzase cifras superiores a las registradas en 1995 (6.2%) cuando topamos con la globalidad e inauguramos sus devastadoras crisis financieras y econmicas. Para fines de 2008 [se] estimaba que casi 51 millones de mexicanos vivan en pobreza de patrimonio en el pas y que cerca de 20 millones sufra pobreza alimentaria: 47.4% de la poblacin no tena ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas. Esa realidad hay que entenderla, siguiendo a un destacado profesor universitario,4 inscrita en la incorporacin plena de la economa mexicana a las tendencias globalizadoras neoliberales [una etapa ms en el desarrollo del capitalismo como sistema mundial], que se inici en la dcada de 1980. El resultado ha sido francamente negativosubordinados a las corporaciones y al capital trasnacional el Estado renunci a su capacidad directa de administracinen favor de los empresarios con la desestatizacin de sectores que, por su carcter estratgico, antes estaban considerados como no privatizables. La contrarrevolucin neoliberal ha propiciado la constitucin en poco tiempo de grandes fortunasLos perdedores en el proceso han sido las clases medias y los pobres [que] se hacen ms pobres. En tal circunstancia, es vlido y pertinente retomar el juicio de un ilustre profesor5 de la Escuela de Economa de Londres, para quien: La empresa pblica es un rasgo sobresaliente de todas las democracias polticas. Es la innovacin ms importante en la esfera de las instituciones fundamentales, con diversos grados de autonoma han existido desde hace siglos, en una u otra forma, en pases muy distintos de todas partes del mundosu importancia poltica, econmica y social es indiscutible. La empresa pblica ha sido durante mucho tiempo, y contina siendo, un tema altamente
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controvertido. Se ha hecho gala de una increble dosis de ignorancia, tergiversacin y falsedad por parte de quienes han escrito o hablado sobre este tema. Vale dejar constancia de la intervencin del Doctor Sergio Garca Ramrez,6 consumado miembro de nuestro Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), quien expresara lo siguiente: No coincido con la idea transformada en propuesta, en doctrina y en poltica, explcita o sigilosa de convertir al Estado en empresa, ni de transformar la funcin pblica en gerencia de bienes y servicios, ni de retirar al poder pblico los deberes que le conciernen con el pretexto de que hay operarios disponibles para gobernar con mano invisible. Existe una disputa por la nacin, como hace dos siglos. Ni cede ni nos abandona. En 2019, cuando conmemoramos el inicio de la Independencia y de la Revolucin Mexicana dos procesos inconclusos y accidentados, ocurre esa disputa, desenvuelta en nuevos captulos. La marea retorna. El pasado podra reinstalarse en el futuro, si no advertimos sus signos ni resistimos sus pretensiones. [Citando palabras de Daniel Coso Villegas, nos advierte] que si Mxico no se orienta pronto y firmemente, puede no tener otro camino que confiar su porvenir a una determinacin ajena, dejando de ser Mxico en la justa medida en que su vida venga de fuera. Prximos a conmemorar los doscientos aos del inicio del movimiento de independencia y un siglo del comienzo de la Revolucin Mexicana, podemos concluir, en palabras del distinguido estudioso universitario, el Doctor Ambrosio Velasco Gmez,7 lo siguiente: habra que preguntarnos si los ideales y valores por los que [surgieron esos procesos] se han realizado o al menos siguen vigentes En suma, la situacin poltica de nuestro pas en la primera dcada del siglo xxi es profundamente preocupante porque los grandes problemas nacionales que se han buscado resolver con la Revolucin de Independencia y la de 1910, persisten de manera agravada. NOTAS 1. Banco Mundial (2007), Preocupa al Banco Mundial la polarizacin econmica en Mxico. Mxico, http.www.jornada.unam.mx.2007. ------- (2007), Mxico 2006-2012: Creando las bases para el crecimiento equitativo, Mxico, Banco Mundial. 2. Narro Robles, Jos (2010), Nuestro pas no merece lo que pasa, en Durango al Da, http://www.durangoaldia.com/nuestro-pais-no-Merece-lo-que-le-pasa-narrorobles/2010/07. 3. Cordera Campos, Rolando y Ortiz Lira Nahely (2010), La economa mexicana y sus desencantos, en Metapoltica, Vol. 14, No. 69, abril-junio de 2010, Mxico, Cangato, S.A. de C.V.
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4. Flores Olea, Vctor y Maria Flores, Abelardo (2006), Crtica de la globalidad, dominacin y liberacin en nuestro tiempo. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 5. Robson, William A. (1964), Industria nacionalizada y propiedad pblica, Madrid, Editorial TECNOS. 6. Garca Ramrez, Sergio (2010), Intervencin del Doctor Sergio Garca Ramrez al recibir la Medalla al Mrito Administrativo Jos Mara Luis Mora, del Instituto Nacional de Administracin Pblica, en la Asamblea General del INAP. Mxico, 28 de abril de 2010. 7. Velasco Gmez, Ambrosio (s/f), Independencia y modernizacin de la nacin en Mxico. Mxico, Facultad de Filosofa y Letras, Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
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200 Aos de Administracin Pblica en Mxico

Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal Se termin de imprimir en el mes de noviembre de 2010, en los talleres de Impresin Comunicacin Grfica, S.A. de C.V., Manuel vila Camacho 689-A, Col. Santa Mara Aztahuacn, Mexico, D.F., C.P. 09500. El tiraje consta de 1,000 ejemplares. Distribucin a cargo del INAP

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TOMO IV EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL

CONSEJO DIRECTIVO 2008-2010

A Lolis, con mi gratitud sin lmite ahora y siempre

Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal

Gildardo Hctor Campero Crdenas

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Captulo I MARCO CONCEPTUAL

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Gildardo Hctor Campero Crdenas

Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal

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Captulo II LA HERENCIA COLONIAL Y EL MXICO INDEPENDIENTE

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Captulo II LA HERENCIA COLONIAL Y EL MXICO INDEPENDIENTE A. Mercantilismo y reformas borbnicas

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