Modelos de la Poltica Exterior

El juego de los dos niveles de Robert Putnam A finales de la dcada de los ochenta, Robert Putnam desarroll el enfoque del juego del doble nivel para analizar la poltica exterior. Para este analista, los factores internos influyen en los asuntos internacionales y viceversa. En el nivel nacional, los grupos internos persiguen sus intereses presionando al gobierno para que adopte polticas favorables. Aqu, los polticos buscan el poder construyendo coaliciones entre esos grupos. En el nivel internacional, los gobiernos nacionales buscan maximizar sus propias capacidades para satisfacer las presiones internas, mientras minimizan las consecuencias adversas de los acontecimientos externos. Pero al mismo tiempo tratan de no contrariar a sus contrapartes para no poner en riesgo la cooperacin internacional (Putnam, 1993). Para Putnam, el proceso de negociacin en poltica exterior considera dos niveles importantes: el primero consiste en negociar un acuerdo o un consenso tentativo antes de tomar una decisin. En este nivel, un consenso traera amplias ganancias para todos. Tomar una decisin y luego buscar el consenso es riesgoso y en muchas ocasiones desgastante. El segundo nivel separa las discusiones dentro de cada grupo de integrantes para averiguar si desean ratificar el acuerdo. Putnam considera que, mientras ms escenarios de ganancia existan, el nivel I tiene ms posibilidades de lograrse. De acuerdo con Putnam, el tamao del escenario de ganancia depende de las instituciones polticas, la distribucin del poder, las preferencias y las posibles coaliciones entre los componentes del nivel II. Como regla general, el grupo con el inters ms alto en un asunto especfico tiene mayores probabilidades de mantener la posicin ms extrema. En cada escenario, necesitan ser considerados aspectos como el vnculo de los asuntos, los procesos de ratificacin y las estrategias del negociador, entre otros. Segn Putnam, una adecuada revisin de los factores internos de la poltica exterior y las relaciones internacionales debe enfatizar los intereses de los diferentes actores nacionales: partidos, clases sociales, grupos de inters (econmicos y no econmicos), legisladores, la opinin pblica y elecciones, no slo la opinin de los funcionarios del Ejecutivo. En el enfoque del doble juego, en cualquiera de los dos niveles, la credibilidad de un compromiso oficial puede ser baja si no se toma en cuenta a los grupos internos. Los costos por rechazar algo pueden ser altos y daar la reputacin a pesar de que el negociador sea incapaz de garantizar la ratificacin. Putnam considera que cualquier

situacin de negociacin involucra los intentos de los jugadores por reestructurar el juego y cambiar las percepciones de los costos de no llegar a un acuerdo y los beneficios de los consensos alcanzados. El modelo de Putnam es un tanto pragmtico porque los gobiernos tienen que buscar satisfacer los intereses de los actores internos sin poner en riesgo la cooperacin internacional. Esta disyuntiva puede traer un doble discurso e inclusive una poltica contradictoria porque frente al pblico nacional puede haber una posicin, y ante el escenario internacional, una distinta. Segn el modelo de Putnam, los gobiernos se esfuerzan por tomar una decisin que, por un lado, complazca a los grupos internos y, al mismo tiempo, sea aceptable en el exterior. En suma, el modelo es muy til cuando en un tema en particular hay intereses internos muy altos y la influencia del factor externo es muy significativa. Los tres niveles de anlisis de Kenneth Waltz. El profesor Kenneth Waltz identifica que las teoras deben ser generales, elegantes y parsimoniosas. Las teoras se construyen y no explican los cambios sino las continuidades. Es un autor que se centrar en las continuidades del sistema internacional. Los cambios slo se darn en la estructura, pero estos cambios estarn asociados a las grandes guerras y presagian el surgimiento y la cada de grandes potencias (Paul Kennedy) o bien cambios de hegemona. Waltz, repetimos, se centrar en las continuidades del sistema, as como Robert Gilpin se centrar en los cambios en su libro Cambio y continuidad en la poltica mundial de 1981. Waltz sostiene que en las Relaciones Internacionales hay tres niveles de anlisis: uno de primera imagen centrado en el hombre, uno de segunda imagen centrado en el Estado y por ltimo, uno de tercera imagen centrado en el sistema. Estos niveles fueron desarrollados en su libro El Hombre, el Estado y la Guerra del ao 1954. En su libro ms destacado Teora de la Poltica Internacional de 1979 Waltz se plantea la hiptesis que todos los Estados en todas las pocas terminan comportndose de la misma manera cuando estn en la cima del poder. Para ver cmo se comportan los Estados y qu causa la guerra hay que centrarse por tanto en la tercera imagen. La tercera imagen se centrar en la estructura internacional y lo denominados constreimientos estructurales. Tras hacer una analoga entre la estructura internacional

y el mercado determinar que la estructura internacional posee como ordenador a la anarqua. Que en dicha estructura los Estados se caracterizan por una igualdad funcional y que posee una distribucin de capacidades y atributos de poder determinadas. Ntese aqu que las capacidades son importantes pero ms importante aun lo es la distribucin de esas capacidades, debido a que esta distribucin dar la disposicin de las unidades en la estructura. Por lo tanto Waltz no ve al poder como fin en s mismo como era visto por Hans Morgenthau. El profesor Waltz no cree en la teora de la Interdependencia Compleja de Keohane y Nye, para l los Estados buscan controlar; recordemos que el mundo es un mundo de autoayuda. Los Estados no creen en la cooperacin, debido a que siempre buscan las ventajas absolutas dejando de lado las relativas. Si bien la suma de las ventajas relativas es ms que las ventajas absolutas. En este mundo de autoayuda las armas nucleares traen mayor estabilidad debido al poder de respuesta. Como se sostuvo en La estructura emergente de la poltica internacional del ao 1993 en un mundo nuclear el uso de las armas implica la posibilidad de la propia destruccin. Los pases que se encuentran que se encuentran en declinacin y que poseen poder nuclear se podran ver tentados a utilizarlo, pero no lo hacen por la propia destruccin mutua asegurada; la URSS desapareci calladamente. Kenneth Waltz es un terico que extraa la bipolaridad. La bipolaridad es el sistema ms estable que existe. En poltica internacional siempre hay dos opciones opuestas: una subirse al tren, lo que es seguir al hegemn; dos equilibrar. Los Estados por su naturaleza tienden a equilibrar debido a que todo Estado busca controlar y mantener sus capacidades. Las alianzas no importan, lo importante son las potencias que definen la estructura. Al realizar un anlisis del sistema internacional siempre tengo que ver cuntas potencias tengo y tomar como parmetro que lo ideal es dos. Los mundos multipolares presentan ms incertidumbre y dificultades de clculo para los lderes nacionales. Afortunadamente estas incertidumbres se reducen con la presencia de armas nucleares. Con armas nucleares los pases aun que preocuparse por mantener el equilibrio de poder; se da s un retorno a un sistema de equilibrio de poder gracias al desarrollo del armamento nuclear. Pocos autores, o casi ninguno, previ la cada tan estrepitosa de la Unin Sovitica. Debido a su confianza en la bipolaridad, Waltz no pens

que la URSS iba a caer. No obstante ello, Waltz vislumbr que la caracterstica del nuevo Orden internacional posguerra fra sera la incertidumbre. Viviremos en esta situacin de incertidumbre al menos por una o dos dcadas ms. Todo pareciera ser que el paso del tiempo est contestando afirmativamente lo sostenido por Waltz; quien tambin dijo el imperialismo de los Estados Unidos representa la mayor amenaza del mundo, un poder abrumador siempre repele. Los tres modelos de Graham Allison. Graham Allison busc explicar la crisis de los misiles de 1962 a partir de tres modelos: el actor racional, el burocrtico y el organizacional. El acto racional.

El modelo del actor racional establece que, en sus relaciones internacionales, el Estado es racional y unitario. Es racional porque el comportamiento de los pases en la arena internacional est determinado por sus intereses y por sus objetivos nacionales y es unitario porque implica que el Estado acta como un solo ente; es decir, no contempla los intereses y preferencias de los distintos actores subnacionales. En este sentido, tal modelo explica la poltica exterior como una actividad racional dirigida a tomar la mejor opcin de poltica exterior y promueve la idea del Estado como un agente racional. El modelo de Allison consta de cuatro puntos esenciales que son: 1. El Estado selecciona los objetivos y valores que una poltica o decisin tiene que alcanzar y maximizar. Es decir, el tomador de decisiones debe tener una idea clara de cul es el objetivo que se quiere alcanzar. Tales objetivos deben, segn este modelo, promover el inters nacional, la seguridad nacional y la supervivencia del Estado. 2. El gobierno considera los distintos mecanismos o medios para alcanzar los propsitos establecidos. En este punto, el tomador de decisiones selecciona las diferentes estrategias que pueden servir para alcanzar los objetivos y, a su vez, valora el entorno internacional. 3. En el tercer punto, el grupo en el poder determina cules son las diferentes alternativas para alcanzar los objetivos planteados. Aqu, los tomadores de decisiones tienen que evaluar y calcular el posible impacto de cada alternativa. En

un ejercicio prospectivo, determinan las ventajas y desventajas de cada opcin. La idea es alcanzar los mayores beneficios y tratar de reducir los costos. 4. Finalmente, los tomadores de decisiones seleccionan la mejor alternativa que les permita alcanzar sus objetivos. Esta etapa es, en s, la ms importante porque implica el proceso de toma de decisiones [Allison, 1971]. Este modelo es muy til para explicar el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior para diferentes casos, pero tiene algunas deficiencias. Por ejemplo, no es posible que los estados hoy da sean completamente unitarios, puesto que existe una diversidad de actores subnacionales con distintas preferencias. Adems, una decisin racional no significa automticamente que sea inteligente. Muchas veces, el curso de accin responde a los intereses del grupo en el poder y no al inters nacional. Otro problema es que en muchas ocasiones es difcil prever las consecuencias de las distintas alternativas.

El segundo modelo de Allison es el burocrtico.

Explica la poltica exterior de los estados a partir de las preferencias de est compuesto por un conjunto de actores, los cuales poseen diferentes preferencias sobre lo que debe hacerse frente a un asunto en particular. Cada actor es importante en el proceso de toma de decisiones y trata de imponer su punto de vista. El objetivo final es que, despus de un proceso de negociacin, los actores lleguen a un consenso sobre la decisin final, la cual ser respetada por todos. La idea es que esa decisin contenga algn elemento mnimo de cada preferencia. Segn este modelo, los actores estn organizados jerrquicamente dentro del proceso de toma de decisiones. La jerarqua de estos actores puede observarse en los crculos del poder. Los cuatro crculos del poder son: 1. The Inner circle o el crculo central; est integrado por el presidente y sus asesores ms importantes, como el secretario o ministro de Relaciones Exteriores de Estado, el consejero de Seguridad Nacional y el secretario o ministro de la Defensa. Este crculo incluye a los actores con ms poder en el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior. 2. The Second circle o el segundo crculo; est compuesto por las fuerzas armadas y las agencias burocrticas de menor grado, como el Ministerio del Interior, de Economa, del Tesoro, de Energa, de Comercio, etctera.3

3. The Third circle o el tercer crculo; est constituido por los grupos de inters, los partidos polticos y el Congreso. 4. The Outer most circle o el crculo ms distante; incluye a los medios de comunicacin y la opinin pblica en general. Estos actores son los que menos poder tienen en la toma de decisiones de poltica exterior, segn el modelo burocrtico.

El tercer modelo de Graham Allison es el organizacional.

El cual establece la existencia de un proceso operativo estandarizado (SOP, por sus siglas en ingls) ante cualquier contingencia o crisis internacional. Dentro de este modelo, cada actor tiene una funcin determinada. Por ello, los lderes tienen la expectativa de que cada organizacin cumplir con la tarea asignada. Este modelo evita el proceso de identificar o calcular las consecuencias de las posibles alternativas, pues sigue una especie de manual con respuestas estandarizadas que se adoptan ante cualquier asunto. Por lo tanto, todos esperan que la crisis se resuelva. Si bien fueron propuestos a partir de una crisis muy significativa, los tres modelos de Allison permiten explicar con amplitud el comportamiento de los distintos actores involucrados en el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior en situaciones normales. No existe un acuerdo de cul es el mejor y ms completo; los tres se pueden aplicar segn las condiciones y el tema.