Instituciones Básicas de Derecho Público

APUNTES
[INSTITUCIONES BSICAS DE DERECHO P BLICO]

Unin de Estudiantes de Ciencias Jur dicas|AECUC3M
Unin de Estudiantes de Ciencias Jur dicas
TEMA 1: INTRODUCCIN AL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE LA ADM. PBLICA: Lo b sico antes de estudiar cualquier materia es conocer una definici b n sica de la misma, lo que nos obliga aproximarnos a la idea de derecho y a la de administraci Sobre el concepto de derecho no n. insistiremos, pero s el de Administraci p con n blica. El Derecho Administrativo se caracteriza por ser: Propio: Hace referencia a que el derecho administrativo es un derecho particular y distinto, que corresponde bien a sujetos determinados (el derecho mercantil es el derecho propio de los comerciantes, diferenci ndose del derecho civil, dirigido a todas las personas) o bien a determinados territorios. El derecho administrativo es propio porque estbasado en principios esenciales distintos de los propios del derecho civil. Mientras que se inspira en la libertad o respeto a la autonom de la voluntad; el derecho administrativo se basa en el ste a principio de legalidad (los ciudadanos tienen que actuar seg su deber y seg lo dictado por la ley), el n n principio de la ejecutividad de los actos administrativos, Peculiar: La diferencia con otras ramas del derecho es muy importante, ya que los principios del derecho administrativo son opuestos a los que inspiran el derecho civil. Por ello, el derecho administrativo no es simplemente peculiar, sino que es radicalmente distinto a otras ramas del derecho. Aut nomo: Es aut nomo porque en caso de que exista una laguna, el Derecho administrativo no acude a cualquier norma del ordenamiento, sino que acude a su propio derecho para auto-integrar sus lagunas con instituciones an logas del mismo. Es decir, el derecho administrativo se basta a smismo para encontrar la respuesta dentro de las propias normas administrativas. Estos tres rasgos nos dan una definici clara: el derecho administrativo es un derecho propio, peculiar y n aut nomo de la Administraci p n blica en su organizaci y actividad, como dec el autor Villar Palas n a . Existen m ltiples definiciones ms, de autores como Garca de Enterra, Giannini, Alessi, El derecho administrativo tiene como objeto la administraci p n blica, partiendo de la gran dificultad para delimitar el concepto de administraci por su doble significado: tareas destinadas al bien com n, n/ instituciones que gestionan un estado. Para comprender mejor el concepto lo tomaremos siempre como actividad administrativa de car estatal o p cter blico. El contenido y los l mites del derecho administrativo distan mucho de ser claro, debido a las distintas modalidades que se han dado durante la historia en los diferentes pa Hoy en d derecho administrativo ses. a suele definirse como el conjunto de normas que, desarrollando el estatuto constitucional de la administraci n p blica, regula su organizaci y actividad. n CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA: La Administraci p n blica se define como el aparato organizativo e institucional que dotado de personalidad jur dica y bajo la direcci del gobierno, desarrolla las funciones y realiza las tareas del estado que no n corresponden a los dem poderes y s rganos constitucionales. La administraci es una organizaci cuya n n actividad se hace presente en la mayor de los a mbitos y facetas de la vida social, siendo asfundamental
para el desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual. Para el cumplimiento de esta misi aparece dotada de un estatuto espec (posibilidad de decisi y n fico n ejecuci unilateral), lo cual plantea el problema del control de su actividad. Estas notas anticipan la n relaci de la administraci con un derecho que la regule, el derecho administrativo, su derecho propio. n n Aunque mencionemos el concepto de administraci p n blica en singular, realmente existen muchas administraciones p blicas (centrales, auton micas, locales,) Las funciones administrativas han existido desde siempre (Egipto, Roma,) Sin embargo, la administracin como tal, como sujeto, aparece realmente con la Revoluci Francesa. n El Derecho administrativo y la administraci p n blica se relacionan, aunque no forman una ecuaci n perfecta. Esto se debe a que la administraci p n blica no siempre se somete al derecho administrativo, sino que en ocasiones puede someterse al derecho privado (contratos) al derecho laboral (hay personal de la administraci que se rige por el derecho laboral), derecho mercantil, derecho penal,... En definitiva, el n derecho administrativo no es el nico derecho de la administraci n. La administraci p n blica se ubica en el poder ejecutivo, es el instrumento permanente y b sico de la ejecuci de tareas de dicho poder (los conceptos de gobierno y administraci suelen confundirse). Sin n n embargo, no todas las tareas administrativas son realizadas por el gobierno o por la administraci ya que n, por ejemplo el poder legislativo realiza tareas administrativas cuando gestiona boletines oficiales, contrata personal, hace contratos, La administraci p n blica ha de ser pol ticamente neutral, independiente del partido pol que gobierne. tico 2. EVOLUCIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, LA ADM. PBLICA Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El t rmino derecho administrativo no comienza a utilizarse antes del siglo XIX. Romagnosi en 1814 es el introductor del t rmino, para singularizar una parte del derecho con un nombre propio que lo identifique. Sin embargo, antes del siglo XIX, aunque no exist la idea de derecho administrativo como concepto, sque a exist la administraci Toda sociedad organizada, por muy simple o primitiva que fuese, siempre ten a n. a alg tipo de sistema de administraci imprescindible para la convivencia en sociedad. Los antecedentes n n, de la administraci surgen en Egipto y especialmente en Roma, con los ediles (magistrados que vigilaban n los mercados, organizaban los juegos, ejecutaban las obras pblicas,) Por lo tanto se concluye que las tareas administrativas han existido desde siempre, aunque no administraci n como tal. La administraci contempor n nea y el derecho administrativo tienen su origen real en la Revoluci n francesa, matizando que en los pa anglosajones la administraci surge por otra v diferente. Con este ses n a acontecimiento hist rico no se produce el nacimiento de la administraci sino una evoluci progresiva n, n que sigue poniendo en pr ctica t cnicas anteriores. (*) La Revoluci Francesa supone el triunfo de la ley (fruto de la voluntad general) sobre el monarca absoluto, n por lo que la administraci ha de actuar conforme a la ley. Adem la revoluci se presenta con n s, n numerosos acontecimientos nuevos: nuevas necesidades, clase social de la burgues ideas ilustradas, lucha a, entre el antiguo Rgimen y los liberales, Los principios de la Revolucin Francesa son los siguientes: Organizaci pol basada en la constituci norma racional y suprema basada en la soberan nacional, n tica n, a el reconocimiento de derechos,
La afirmaci de la soberan nacional, soberan que antes era del rey. n a a Separaci del poder en tres aspectos: ejecutivo, legislativo y judicial. n Nacimiento del estado moderno: ej rcitos permanentes, impuestos y burocracia. Toda esta situaci propicia la necesidad de una aparato espec destinado a la administraci La forma n fico n. de entender las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo var seg las an n pocas. Todo ello afecta al papel de la Administraci que es el aparato organizativo dotado de permanencia encargado de la n, decisi material de las decisiones del poder ejecutivo. De esta manera, la administraci comienza a n n diferenciarse del poder ejecutivo, cosa que no pod decirse antes de la Revoluci Francesa. a n Igualmente se consagra la separaci radical entre las funciones judiciales y las administrativas, prohibiendo n a los jueces interferir en la acci de la administraci Se prima la protecci del poder ejecutivo frente al n n. n judicial. As surgen las bases del Estado de r gimen administrativo, caracter stico por sus poderes separados, constituidos y determinados. La distribuci entre la justicia y la administraci est ahora totalmente n n definida. La administraci sustituye al modelo judicial-administrativo del Antiguo R n gimen, y se caracteriza por: La separaci de la funci judicial y de la administrativa. n n La eliminaci de la burocracia. n La primac de la ley. a La jerarqu entre los niveles administrativos. a Las labores administrativas suelen ser: cobro de impuestos, aplicaci de ingresos p n blicos, contratos, recogida de informacin, venta de bienes nacionales, supervisin de la administracin, El tr nsito hacia la modernidad (motivado por diversas causas: comercio, aumento de la poblaci urbana, n ruptura del dominio de la iglesia y de la nobleza) supone una enorme centralizaci del poder y la creaci n n de una organizaci capaz de atender a las necesidades. La ciencia de la polic y los tratados de la polic n a a, que surgen anteriores a la revoluci francesa, ponen de manifiesto que el monarca no debe gobernar seg n n su capricho sino actuar de manera l gica y buscando el bien de su naci De esta manera se produce el n. nacimiento de la ilustraci adoptando cada vez m esta idea y alej n, s ndose de las anteriores. El Derecho administrativo no surgide la Revoluci tal y como lo conocemos hoy, aunque s nacicon n que sus rasgos fundamentales. Cada pa europeo acometi su propia asunci de ideas revolucionarias s n acomod ndolas a sus necesidades nacionales. La administraci se ha modificado y ha evolucionado a lo n largo del tiempo, aunque no ha perdido su esencia. (*) 3. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA. La Administraci p n blica puede examinarse desde dos puntos de vista: los preceptos que contiene la Constituci y que van referidos a la administraci p n n blica o desde el marco constitucional en el que se inserta el poder ejecutivo. Elegiremos esta ltima perspectiva ya que nos proporciona una visi sistem n tica (examinaremos cada precepto en conjunto, no de manera aislada) e hist de la administraci rica n. El papel de la administraci esten gran medida en funci del tipo de estado, ya que no es lo mismo un n n estado que se limite a mantener el orden p blico que uno que adem defienda unos valores como la libertad s o la justicia. Las cl usulas del estado que recoge nuestra constituci (estado derecho, social, democr n tico, descentralizado,) condicionan la estructura y funciones de la Administracin. Con este cambio la administraci asume los objetivos de dichas cl n usulas, por lo que tiene que permanecer
activa dise ando pol ticas y estableciendo programas de la aplicaci de las mismas, como por ejemplo el n tema de la igualdad de estudio (pol de becas). tica Cl usula del estado democr tico: La administraci en un estado democr significa muchas cosas, aunque habr que empezar por matizar n tico a lo que significa estado democr en nuestra constituci tico n. Partimos del sentido m usual (prescindiendo de la tautolog que encierra que todo estado de derecho ha s a de ser democr tico, ya que el sufragio es un derecho), entendemos que todos los poderes del estado fundan su legitimidad en la voluntad del pueblo. A consecuencia del principio democr tico, el poder legislativo se caracteriza por la elecci directa de sus n senadores y diputados. No podemos decir lo mismo del poder judicial, ya que sus magistrados no son elegidos por el pueblo. Sin embargo no est del todo desvinculado, ya que en cierta medida los jueces aplican la voluntad popular. Igualmente ocurre con los rganos constitucionales (TC, Consejo de estado,). En el caso del poder ejecutivo, su forma de designaci en Espa se caracteriza por ser indirecta, ya que el n a presidente de gobierno es investido por el Congreso de los diputados. La administraci tiene mucho en com con el gobierno, ya que comparten los mismos cargos. Ambos n n conceptos suelen confundirse, por lo que es necesario matizar que la administraci es la acci pol del n n tica gobierno. Los miembros y rganos de la administraci (salvo los ministros, elegidos por el gobierno), no n responden a un sistema de elecci democr por parte del pueblo, sino a un sistema burocr n tica tico. El modelo de estado democr establece una serie de principios (libertad, justicia, igualdad y pluralismo tico pol tico) y una serie de valores y derechos inviolables. Todo esto se configura como un sistema axiol gico que act como marco orientativo para el estado, adem de configurarse como un principio interpretativo y a s un criterio de control. Toda la actividad administrativa debe estar legitimada democr ticamente, aunque var a: -Administraci estatal: es una democracia representativa, pues el principio democr n tico exige que la totalidad del poder p blico constituido estsujeto a la responsabilidad y al control por el pueblo. -Administraci local: este tipo de administraci con una legitimaci democr propia: directa en el n n n tica caso de los municipios y representativa en el caso de las provincias. Esta peculiaridad reside en dos principios: autoadministraci y legitimaci democr n n tica. Por lo tanto podemos decir que los municipios responden plenamente al principio democr tico. -Administraci en estado puro: La CE utiliza la autoadministraci en su forma pura con alcance n n puramente funcional, para l agesti administrativa de determinados intereses sociales que necesitan de la n legitimacin adicional. Se da en colegios profesionales, universidades, En resumen, el principio democr estpresente en la administraci p tico n blica a trav de la direcci de la s n acci administrativa por los n rganos del gobierno. Pero la administraci se basa tambi en el principio n n burocr tico, dotando al aparato administrativo de permanencia y profesionalidad. Cl usula del estado de derecho: En cuanto a la proclamaci del estado de derecho tambi tiene una serie de consecuencias para la n n administraci p n blica. La administraci se somete al estado de derecho en dos n mbitos: formalmente (principio de legalidad, jerarqu normativa, publicidad de las normas, control por parte de los tribunales) a y materialmente (respeto con la propiedad y los derechos de los ciudadanos, establecidos en la CE). Otra de las consecuencias m importantes del estado de derecho es la separaci de poderes. Hoy en d no se s n a
mantiene la r separaci ideada por Montesquieu, ya que los poderes se entrecruzan y relacionan: gida n La Corona se caracteriza por el Rey como Jefe de Estado y como s mbolo de unidad y permanencia, pero sin poderes efectivos. Las Cortes representan al pueblo espa y ejercen la potestad legislativa. ol El complejo integrado por el Gobierno y la Administraci que comprende funciones como la direcci n, n pol la administraci del estado o la potestad reglamentaria. tica, n El poder judicial tiene la funci jurisdiccional, vincul n ndose con jueces y magistrados. El Gobierno y la administraci son dos piezas en principio separadas, pero que act conjuntamente en el n an terreno de la ejecuci Mientras que el Gobierno es un n. rgano constitucional basada en la confianza parlamentaria, la administraci se compone de funcionarios que no eligen los ciudadanos, sino que acceden n a su cargo superando unas oposiciones. Cl usula del estado social: La idea de estado social hace referencia a la estructura de la convivencia pol occidental. Con el estado tica social se supera la r gida separaci tradicional entre estado y sociedad, poniendo de relieve su car n cter complementario. En definitiva, los ciudadanos participan en la organizaci social y el Estado debe realizar n determinadas pr cticas sociales. Existe un deber jur dico consistente en que todos los poderes p blicos tienen que promover las condiciones para que la libertad e igualdad de los individuos sean reales y efectivas. En definitiva, los poderes p blicos tienen que ser un puente entre el derecho y la sociedad. De esta manera, la consecuencia m importante del principio de estado social para la administraci s n p blica es la inclusi del principio de eficacia, que predica la producci intencionada de una realidad n n como resultado de la acci de un agente. n Cl usula del estado descentralizado: En lo que se refiere al estado descentralizado, la Administraci p n blica espa ha sufrido una profunda ola transformaci a ra de la entrada en vigor de la constituci del 78. Hablamos de administraci p n z n n blica por simplificar, aunque en realidad deber amos hablar de administraciones p blicas, ya que existe una administraci estatal y numerosas administraciones locales y auton n micas. Esta separaci se debe a un n proceso de descentralizaci que tuvo lugar a ra de la ca del franquismo. n z da El reto hoy radica en la coordinaci y la cooperaci pues muchas de las competencias que corresponden a n n, uno u otro nivel se solapan y entrecruzan entre sPor ello la idea de colaboraci es decisiva. La autonom . n a se fundamenta en tres principios: -Principio de unidad: sostiene que Espa es un ente estatal a nico que reconoce la autonom de las a comunidades aut nomas. El principio de unidad es el fundamento de la existencia de competencias exclusivas del estado, as como de leyes de de transferencia, armonizaci n -Principio de autonom Se parte de la idea de que Espa es una naci existiendo dentro de ella distintas a: a n, nacionalidades. El estado estcompuesto por una pluralidad de naciones, dentro de un todo, cada una con cierto derecho a la autonom a. -Principio de solidaridad: Este principio establece la cooperaci entre las distintas comunidades aut n nomas y el estado (equilibrio econ mico entre las distintas partes del territorio, inexistencia de privilegios entre las Comunidades Aut nomas, Fondo de Compensaci Interterritorial (suma de dinero que las CA aportan n seg determinadas variables, y que se invierte de manera inversamente proporcional al desarrollo de cada n
Comunidad). Cl usula del derecho comunitario: Todo ello resultado adem afectado por la apertura de Espa a procesos de integraci supranacional, s a n establecidos en los art culos 93 y 94 de la Constituci Esta incorporaci ha determinado que las n. n estructuras administrativas tengan que adoptarse a las normas europeas, ya sean directamente aplicables o bien precisen la trasposici al orden interno. n En todo caso, el reparto de interno de competencias entre el estado y las comunidades aut nomas no puede quedar afectado por la integraci europea, aunque ses cierto que muchas de las materias que negocia el n estado en Bruselas son competencia exclusiva de las comunidades aut nomas. Esto exige que el estado, sin perder sus competencias en relaciones exteriores, busque la participaci de las comunidades aut n nomas en el momento de aprobar las normas comunitarias en aquellos sectores de competencia auton mica. Por otra parte, la UE s ejecuta sus propias normas en casos limitados, ya que la regla general establece lo que el derecho comunitario sea ejecutado por los estados miembros. Todo esto ha generado cambios profundos en las administraciones p blicas, en sus relaciones entre ellas y en el establecimiento de rganos de colaboraci entre todas las administraciones. n MS COSAS: El xito de la acci administrativa depende cada vez m de la colaboraci entre los ciudadanos y la n s n propia administraci La situaci es v para Espa La singularidad de la transici no s supone la n. n lida a. n lo reconstrucci de un estado, sino tambi un proceso de integraci comunitario. Durante este periodo se n n n configura el derecho administrativo actual de Espa por dos v pol a, as: tica (gran tarea de los administradores durante la d cada de los cincuenta) y cient fico-dogm (con brillantez por la Revista de tica la Administraci n). En cualquier caso, el desarrollo del derecho administrativo desde los sesenta es espectacular. No hay que olvidar que en Espa tambi tienen peso otros elementos de transformaci generales al mundo a n n occidental. -Desde el puto de vista de la organizaci administrativa, se contin viviendo sobre el modelo n a administrativizador del poder ejecutivo en su conjunto. Esta quiebra se produce por una triple v a: La CE distingue entre gobierno y administraci lo que obliga a distinguir las funciones de cada uno. El n, Gobierno dirige a la administraci (funci gubernamental) n n Descentralizaci masiva del poder p n blico, rompiendo con la homogeneidad. Descentralizaci funcional, que da lugar a administraciones independizadas. n -Se sigue entendiendo que la actividad de la administraci estencuadrada y programada por la ley, a pesar n de que el concepto cl sico de ley estdesfasado. Esto hace muy dif encuadrar y manejar t cil cnicamente las nuevas formas de poder de la administraci n. -La teor administrativa sigue sin poder desprenderse del esquema basado en la intervenci autoritaria y el a n acto administrativo unilateral. -La construcci t n cnica de la relaci jur n dico-administrativa no ha experimentado no ha experimentado un progreso sustancial a pesar de la evoluci de la realidad. n En definitiva, el an lisis del derecho administrativo espa nos lleva a la conclusi de que es necesario ol n revisar profundamente sus presupuestos. Es necesaria una reforma profunda, reconsiderar el objeto y el
m todo del derecho administrativo. La concepci subjetiva de E. Garc de Enterr supone un considerable avance, puesto que destaca lo n a a sustancial: la administraci p n blica se ha institucionalizado como poder p blico constituido dotado de personalidad jur dica. La teor tiene su fallo en el exceso de formalismo. a La administraci se caracteriza por bipolaridad, entre su concepci como sujeto p n n blico y su concepci n como sujeto privado. Esta definici de administraci es cuestionable por varias razones: n n En la CE ni la administraci p n blica ni el ciudadano son sujetos articulados. Igual que la persona tiene articulaciones jur dicas diversas (derechos fundamentales), el poder p blico tambi tiene diversidad de n mbitos para dirigir su acci n. En una sociedad como la actual, el modelo de derecho administrativo no puede ser el de la administraci n autoritaria. La sustancia del derecho administrativo se ha desplazado hacia la administraci prestacional. La capacidad n de racionalizaci de la materia administrativa del concepto de prestaci estalcanzando sus l n n mites. Va surgiendo as necesidad de complementar e incluso sustituir el principio prestacional por otros principios la nuevos. La administraci determina progresivamente los l n mites, condiciones y t rminos de la acci social n y econ mica.
TEMA 2: LA ADMINISTRACIN PBLICA 1. LA TEOR DE LA PERSONALIDAD JUR A DICA Y SU APLICACIN EN EL DERECHO PBLICO: Si en la primera lecci estudiamos una aproximaci al concepto de derecho administrativo, en este tema n n trataremos el concepto de administraci p n blica. En un primer lugar hay que matizar hablar de administraci p n blica en sentido subjetivo (con may sculas, como instituci individualizada dentro del derecho estatal) y en sentido objetivo (en min n scula, referida a la actividad p blica de la administraci Sin embargo, estos dos planos no se encuentran separados, ya que n). la administraci p n blica, tanto como organizaci como actividad, son objeto del derecho administrativo. n La identificaci de la administraci p n n blica debe partir del an lisis de la personalidad jur dica en el mbito del derecho p blico, siguiendo unos pasos: -Analizado la personalidad jur de la administraci podremos definirla. dica n -Determinar la atribuci de dicha personalidad a las administraciones del estado permite identificar su n posici dentro del mismo. n -Una vez ubicada la administraci se profundizaren su relaci con el Gobierno. n n -Se procederal examen interior de las propias administraciones para distinguir sus rganos. La cuesti de la personalidad jur es el punto de partida necesario para la identificaci y definici de n dica n n la administraci p n blica. La teor de la personalidad jur tiene su origen en el derecho privado, aunque a dica resulta determinante en el mbito del derecho p blico. Esta teor fue aplicada por la doctrina alemana a a mediados del XIX, aceptando la configuraci del estado como persona jur n dica. Seg la Teor General del Derecho, la personalidad jur es el requisito imprescindible para ser sujeto n a dica de derecho, para poder entablar relaciones jur dicas; es decir, para ser un centro de imputaci de derechos y n obligaciones. Esta personalidad reside en las personas f sicas (por el mero hecho de ser personas), en las personas jur dicas (su personalidad se deriva de la CE, en lo referente a asociaciones, empresas, colegios profesionales), en las personas privadas (personalidad reconocida en el C digo civil o en el mercantil) y en las personas p blicas (normas administrativas concretas) A pesar de compartir los elementos b sicos, la proyecci de la personalidad jur en el n dica mbito p blico es muy peculiar, ya que se atribuye a unos poderes p blicos que colaboran en el ejercicio de funciones constitucionales en el estado. Por ello son radicalmente distintos al mbito privado, a pesar de presentar algunos paralelismos. Parad jicamente el estado espa no tiene expresamente reconocida la personalidad jur ol dica. El estado es una matriz que re a todos los poderes y ne rganos constitucionales, integra la organizaci territorial del n poder, Aunque no se reconozca expresamente, su presencia jurdica es enorme. Esta ausencia de personalidad del estado y de los rganos constitucionales ha planteado problemas en relaci al desempe de las funciones que tienen encomendadas. Las Cortes, el Gobierno, el TC o los n o rganos del poder judicial son organizaciones dispuestos para conseguir un fin. La falta de personalidad no ha impedido el despliegue de dichos fines. Por ltimo debe aclararse que la personalidad jur dica de las administraciones p blicas es distinta de la personalidad propia de las personas f sicas que la componen. En definitiva, las personas f sicas que act an
como parte de la administraci conservan su propia personalidad, aunque tambi posean una personalidad n n espec por pertenecer a la administraci fica n. 2. LA PERSONFICACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ESTADO. Las administraciones p blicas act para el cumplimiento de sus fines con una personalidad jur an dica nica. La personalidad jur dica nos permite identificar las distintas administraciones, ascomo las funciones y mbitos de actuaci Este proceso es necesario para su definici n. n. Espa se constituye en un estado social y democr a tico de derecho del que forman parte las administraciones p blicas. Para identificar su posici es necesario tener en cuenta la doble dimensi n n organizativa: horizontal (divisi cl n sica de poderes ejecutivo, legislativo y judicial) y vertical (tres niveles seg la estructura territorial: estatal, auton n mico y local) Organizaci horizontal: n Dentro de la organizaci horizontal la administraci se encuadra en el poder ejecutivo, a pesar de que no n n existe formalmente como tal, sino que es una idea que permite identificar una estructura que cumple unas funciones dentro del estado. No es un poder nico (pues recae en el gobierno y en la administraci ni n) homog (ya que se entrama en distintas estructuras) neo El poder ejecutivo se compone del gobierno y de la administraci y sus funciones son ejecutar leyes, n, planificar y ejecutar distintas polticas,Su estructura y posicin se comprende mejor distinguiendo la funci ejecutiva de la spropias de los dem poderes. n s El poder legislativo (Cortes Generales y Parlamentos auton micos) aprueban leyes y eligen al presidente con el consentimiento del pueblo. El poder judicial tiene encomendada la funci jurisdiccional que consiste en n juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en sus distintos rdenes jurisdiccionales, aplicando las leyes para sancionar a los infractores, resolver conflictos, El Poder ejecutivo, por su parte, desarrolla las pol ticas que estime oportunas y se encarga de la ejecuci de n las leyes mediante la actuaci conjunta del gobierno y la administraci n n. La ejecuci de las leyes por parte de poder ejecutivo implica la funci de direcci pol para n n n tica establecer objetivos, las estrategias y medios jurdicos para alcanzarlos, En primer lugar a nivel estatal y auton mico la direcci pol se ejerce por el gobierno estatal o n tica auton mico mediante la iniciativa legislativa. Dentro de la iniciativa legislativa destaca la correspondiente a la ley de presupuestos, que resulta determinante para materializar la acci pol mediante la dotaci de n tica n recursos econ micos. En segundo lugar, el gobierno de la naci y los auton n micos tambi desarrollan la acci pol con el n n tica respaldo parlamentario, dictando normas con rango de ley. En tercer lugar, el gobierno y el pleno de las administraciones locales tienen reconocida la potestad reglamentaria con la que desarrollan el contenido de las leyes concretando ya articulando su contenido. Por ltimo, m all del ejercicio de la acci pol s n tica, estos rganos de gobierno tienen reconocida la capacidad de adoptar decisiones en ejercicio de pura administraci n. Desde el poder ejecutivo se desarrolla una acci administrativa conforme a la acci pol desde sus n n tica rganos de gobierno. Esta actividad administrativa puede ser asumida por los rganos de gobierno, aunque corresponde esencialmente a las administraciones p blicas. La actividad del gobierno se completa con la actividad administrativa mediante la que se produce una
ejecuci difusa de las pol n ticas articulando su aplicaci en casos concretos. n Esta visi horizontal y funcional permite definir a la administraci como un aparato organizativo e n n institucional que dotado de personalidad jur dica y bajo la direcci del gobierno, act como su brazo n a ejecutor. Imputaci de los actos al n rgano: Uno de los aspectos esenciales de la organizaci administrativa consiste en c la actuaci de las n mo n personas f sicas que trabajan en la administraci vale como fuera actuaci de la organizaci n n n administrativa misma. Es la llamada imputaci que relaciona al n, rgano administrativo y a su titular. Para que esta imputaci sea leg n tima tiene que cumplir unos requisitos: correcta provisi del n rgano y la actualidad de la investidura de actuaci del titular o gestor del ste/ n rgano en ejercicio de las competencias atribuidas a ste. La competencia: La competencia es un concepto b sico de derecho administrativo de dif definici La competencia es la cil n. circunstancia o presupuesto que permite actuar v lidamente a un rgano administrativo o a una administraci en un campo determinado. La determinaci de la competencia habilita a un n n rgano para actuar sobre una determinada materia. La asignaci de competencias siempre se hace mediante la normativa. Las competencias pueden n clasificarse seg determinados criterios: competencias espec n ficas y generales, competencias repartidas, concurrentes y compartidas, competencias ordinarias y extraordinarias, La asignaci de competencias se hace conforme a unos determinados criterios: n -Criterios primarios: determinaic competencial del orden p n blico, su infracci invalida el acto: Criterio n material (asignaci de la competencia seg la materia, divisi del trabajo) y criterio territorial (se asigna n n n la competencia en funci del territorio) n -Criterios secundarios: definen una competencia cuyo desconocimiento supone una irregularidad: Criterio jer rquico (se asigna la competencia seg la posici del n n rgano en el ordenamiento) y criterio temporal (por raz del tiempo) n En ocasiones la atribuci de competencias genera conflictos entre varias administraciones que pretenden n tener competencia sobre un mismo asunto. Organizaci vertical: n Desde la perspectiva vertical estudiamos las administraciones seg su distribuci territorial, teniendo en n n cuenta que no existe una nica administraci sino una pluralidad de ellas. Existen tres niveles: estado, n comunidades aut nomas y entes locales. La identificaci de cada una de estas administraciones es posible n gracias al dato de la personalidad jur dica. Catalogaremos las administraciones p blicas de la siguiente manera: -Las administraciones territoriales son las que se integran directamente en la organizaci existente en cada n uno de los niveles territoriales y forman parte esencial de entes pol ticos primarios como el estado. Su car esencial se debe a que no tienen un fin determinado, sino que buscan intereses generales. cter -Las administraciones instrumentales (tambi llamadas fundacionales) tienen un car n cter secundario y limitado, que se manifiesta en su vinculaci a una administraci territorial matriz (con la excepci de las n n n administraciones independientes). Su naturaleza instrumental se debe a que intentan cumplir determinados fines. Adem carecen de la totalidad de las potestades administrativas t s picas, sobre todo de aquellas que
inciden con mayor fuerza sobre los particulares, como la expropiatoria o la sancionadora. ) Las administraciones territoriales no presentan especiales dificultades a la hora de su identificaci ya que n, forman parte esencial del poder. A nivel estatal encontramos la administraci general del estado, que depende del gobierno de la naci y n n que se rige espec ficamente por la LOFAGE. La Administraci estatal, bajo la direcci del gobierno y con n n sometimiento pleno a la Ley, sirve a los intereses generales. Se constituye por rganos jer rquicamente ordenados: Ministerios, secretar de estado, secretaras generales, subsecretaras, direcciones generales, as En las CCAA existen 17 administraciones auton micas. Las CCAA se estructuran de forma similar, introduciendo sus particularidades en sus estatutos de autonom siguiendo m o menos el modelo estatal. a, s El tercer nivel corresponde al mbito local, donde el n mero de administraciones se dispara ya que existe una por cada municipio (8.108), provincia (41) e isla (8). A diferencia de los supuestos anteriores, no existe una diferenciaci entre el gobierno y la administraci en el n n mbito local, ya que se concentran en uno s lo. En los municipios, la actividad de gobierno y administraci corresponde a los Ayuntamientos (alcaldes y n concejales), en las provincias (Diputaciones provinciales- Juntas Generales en Pa Vasco) y en las islas s (Cabildos o Consejos). Todas las administraciones locales se rigen por la Ley 7/1985 y en las CCAA por los estatutos de autonom Por a. ltimo mencionar la situaci de las ciudades aut n nomas de Ceuta y Melilla. La pluralidad de administraciones p blicas no se reduce a las de car territorial, ya que dentro de cada cter nivel han proliferado m administraciones a s n. Por lo general las administraciones instrumentales suelen manifestarse como el resultado de una especie de desdoblamiento o subdivisi de las administraciones territoriales. Esta descentralizaci funcional se debe n n la acumulaci de funciones cada vez m complejas. n s Existen varias reglas que regulan esta delegaci para distribuir las funciones: n La publicaci de su establecimiento y su revocaci es preceptiva. n n La competencia propia es delegable, salvo prohibici expresa. n Se permite de modo limitado la subdelegaci (delegar materias ya delegadas) n Es posible delegar competencias entre diferentes administraciones. Se admite, dentro de una misma administraci la delegaci entre n, n rganos, siempre que no sean jer rquicamente dependientes entre s . La delegaci puede hacerse tanto en favor de n rganos unipersonales como colegiados. La delegaci puede efectuarse tanto con el acuerdo del n rgano delegado como si no. Las administraciones se someten a la normativa administrativa en menor o mayor grado. - A nivel estatal existen organismos que se rigen plenamente por el derecho administrativo, como el Instituto Nacional de Consumo. -Por otro lado encontramos las entidades p blicas empresariales, que desarrollan parte de su actividad en r gimen de derecho privado. -Tambi existen administraciones independientes del gobierno, como el Banco de Espa n a. -Por ltimo, no se deben confundir con las administraciones otros entes instrumentales con personalidad jur dico-privada. Son fundaciones que aunque se incluyen en el sector p blico y persiguen el inter general, s no son consideradas administraciones. La encomienda de gesti es una traslaci limitada de la competencia, que alcanza solo a actuaciones n n materiales, nunca a las que pueden producir directamente efectos relevantes. La causa t pica de la
encomienda es la mayor eficacia de la acci administrativa o la carencia de medios id n neos. La encomienda de gesti no comprende la traslaci de la competencia, por lo que al n n rgano que efect la a encomienda le corresponde siempre la adopci de cuantas decisiones y resoluciones de car n cter jur dico deban producirse en ejercicio de la competencia. 3. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA. El poder ejecutivo estconstituido por el entramado Gobierno-administraci relaci bastante compleja n, n por los numerosos matices que presenta. Adem el poder ejecutivo no es s, nico, ya que se descompone en funci de los niveles territoriales (estado, comunidades aut n nomas y entes locales). En este ltimo mbito no existe diferenciaci entre gobierno y administraci En el caso del estado y de las CCAA, el gobierno n n. estatal y los auton micos son rganos distintos de las administraciones p blicas. Sin embargo, el gobierno goza de una naturaleza dual (punto de vista org nico y funcional): -A nivel de organizaci el gobierno de la naci y los auton n, n micos se componen de un presidente y de ministros o consejeros, que a su vez encabezan los departamentos de la administraci Los ministros n. conexionan en gran medida el gobierno con la administraci n. -A nivel de funciones, el Gobierno tiene encomendada la direcci de la pol n tica general y de la administraci cuyo desempe ejerce tanto funciones constitucionales de gobierno como de n, o administraci que dan como resultado actos pol n, ticos (plenamente controlables por los tribunales) Estas funciones b sicas o actos administrativos suponen un porcentaje muy reducido de la actividad del gobierno, aunque tienen gran importancia (relaciones internaciones, convocatoria de elecciones,) El poder ejecutivo estatal se compone del gobierno de la naci y de la administraci general del estado. El n n Gobierno es un rgano constitucional diferenciado de la administraci general del estado, con la que se n encuentra perfectamente articulado (T IV de la CE) tulo El Gobierno de la Naci se compone del presidente, de los vicepresidentes y de los ministros. A partir de n esta composici el Gobierno se caracteriza por: n, Principio de direcci presidencial: la figura del presidente resulta decisiva, ya que decide la estructura y n composici del gobierno. n Principio de colegialidad: los miembros del gobierno se re nen como rgano colegiado del Consejo de Ministros. Principio departamental: otorga al titular de cada departamento una amplia autonom y responsabilidad en a el mbito de su respectiva gesti es decir, los ministerios. n; La Administraci General del Estado, constituida por n rganos jer rquicamente ordenados y dispuestos conforme a un criterio departamental, act desarrollando funciones ejecutivas de car administrativo. a cter La principal de sus caracter sticas es su sumisi a la direcci del gobierno y lo dispuesto en la Ley n n (LOFAGE). El Gobierno cuenta con la administraci como brazo ejecutor para el desarrollo de sus n pol ticas gracias a la actividad de ejecuci administrativa. Esto no quiere decir que la administraci n n encuentre perfectamente predeterminada su actividad ni que act de forma autom e tica, sino que se trata de una programaci b y orientativa. n sica En cuanto a la estructura y composici la administraci general del estado est formada por n, n rganos jer rquicamente ordenados y distribuidos por departamentos. Se rige por dos principios: el de jerarqu a (estructura piramidal que garantiza la unidad) y el principio departamental (mayor eficacia y eficiencia).
Conforme a estos dos principios la organizaci de la administraci se estructura en n n rganos centrales, integrados por cada uno de los ministerios, y rganos territoriales perif ricos (basado en delegados y subdelegados del gobierno). Cada ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homog neos de actividad administrativa, que son dirigidos por el ministro (miembro del gobierno que define, ejecuta, controla y eval las pol a ticas de su competencia. Adem de estos s rganos superiores, existen multitud de unidades administrativas m simples, los s funcionarios, que posibilitan la administraci Los funcionarios son empelados p n. blicos que constituyen un elemento permanente de las administraciones p blicas y su estatuto es el resultado de la evoluci hacia la n profesionalizaci al neutralidad y la objetividad de unas administraciones que son dirigidas por el n, Gobierno pero que no son creadas por ste. En las CCAA el poder ejecutivo se estructura sobre la base de un gobierno y de una administraci p n blica. De este modo, los Estatutos de autonom establecen la composici funciones y organizaci de los a n, n gobiernos auton micos. Al igual que ocurre a nivel estatal, existe un desarrollo legal de ambas instituciones que se contiene en Leyes auton micas. Los gobiernos auton micos se estructuran y organizan de forma paralela al gobierno de la naci a partir de n, un presidente y unos consejeros nombrados por ste. La administraci auton n mica comparte con la administraci general los mismos principios organizativos, n por lo que presentan un fuerte paralelismo en cuanto a cargos. Adem de estos s rganos centrales, la administraci auton n mica cuenta con sus propios rganos territoriales perif ricos para desplegar su acci n administrativa en todo su territorio. Dentro de la administraci local no existe una diferenciaci clara entre el gobierno y la administraci ya n n n, que se produce una elecci democr de todos sus miembros. n tica En los municipios el gobierno y la administraci corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados n por un alcalde y concejales que elige el pueblo. Conforme a dicha estructura b sica, la posici del alcalde y del pleno no se puede equiparar a la n correspondiente a la del presidente y el gobierno, ya que la organizaci del poder local presenta una l n gica propia. En primer lugar, no se proyecta la din mica caracter stica de la divisi de poderes, ya que aunque los n municipios gocen de autonom no es plena, pues carecen de potestad legislativa. a sta Adem el hecho de que los concejales en los diferentes s, rganos de gobierno desempe tareas de la en administraci hace innecesaria la estructura diferenciada entre Gobierno y administraci El pleno se n n. convierte en el m ximo rgano de representaci pol y el alcalde en el motor de la actividad municipal. n tica Las Juntas de Gobierno suponen un equivalente al gobierno a nivel local. Incluso en los municipios de gran poblaci existe una organizaci territorial desconcentrada, las Juntas de Distrito. Igualmente se produce la n n descentralizaci funcional administraciones instrumentales (organismos p n blicos dotados de personalidad jur propia especializados en la gesti de servicios p dica n blicos municipales) La provincia es una entidad local con personalidad jur dica propia, determinada por la agrupaci de n municipios y divisi territorial para el cumplimiento de las actividades del estado. El gobierno y la n administraci de las provincias est encomendados a las Diputaciones Provinciales, encabezadas por un n n presidente. Los cabildos y consejeros en las islas se asimilan en su organizaci a las diputaciones n
provinciales. *Principio de desconcentraci este principio de rango constitucional supone un proceso de reasignaci de n: n competencias en el interior de una organizaci La desconcentraci m habitual es la territorial, que n. n s supone el traspaso de competencias de un rgano central al ministerio. Se opone a la concentraci del poder, n lo que supondr localizar el grueso de las competencias en los a rganos superiores de la pir mide. 4. LA ADMINISTRACIN PBLICA Y SUS RGANOS: LA COMPETENCIA. Como hemos visto hasta ahora, cada una de las administraciones p blicas act para el cumplimiento de sus a fines con personalidad jur dica, por lo que constituye un nico sujeto de derecho a pesar de estar compuesta por una multiplicidad de rganos jer rquicamente ordenados. La cuesti no es sencilla, en concreto porque n este sujeto con personalidad jur dica act a trav de a s rganos compuestos por personas jur dicas con voluntad propia. El problema surge en torno a la calificaci jur de estas personas. Esta idea se explica n dica con una metfora, cuerpo compuesto por rganos que actan de forma unitaria desempeando cada uno de ellos distintas funciones El rgano se define como la unidad dentro de una organizaci que re un conjunto de medios personales n ne y materiales para el cumplimiento de unas funciones determinadas. Esta definici es com para cualquier tipo de organizaci por lo que la peculiaridad de los n n n, rganos administrativos es la pertenencia a la administraci p n blica. Los rganos son aquellas unidades administrativas a las que se les atribuyen funciones que tengan efectos jur dicos frente a terceros. Los rganos son ocupados exclusivamente por sus titulares; ya sea uno solo (unipersonales) o varios (colegiados) que suelen ser designados libremente. Cada rgano se apoya en rganos inferiores, en los funcionarios p blicos. Las unidades administrativas son los elementos organizativos b sicos de las estructuras org nicas, dependen de un rgano administrativo y constituyen el mbito de la actividad administrativa. Las unidades encuadran a un conjunto de empleados p blicos que desempe sus actividades de forma racionalizada conforme a an una organizaci dirigidos por una jefatura que se asegura del correcto funcionamiento de la unidad. n, Las unidades administrativas suelen tener una estructura compleja, agrupando dos o m unidades menores s de forma jerarquizada creando una estructura similar a la de los rganos, y que var por cada administraci a n, aunque suele articularse en unidades comunes. La trascendencia de los rganos administrativos explica la reserva de ley sobre el r gimen de creaci n, actuaci y coordinaci de los n n rganos administrativos, de tal manera que se impide que la propia administraci pueda disponer a voluntad de un elemento tan importante para la articulaci de las n n relaciones jur dicas que despliegan, lo que no impide que cuente con una potestad espec para desplegar fica la organizaci m id para la consecuci de los fines. n s nea n La potestad organizatoria se ejerce dentro de un mismo marco com conforme a las especialidades n, dispuestas para cada una de las administraciones p blicas. Con car general corresponde a cada administraci p cter n blica delimitar, en su propio mbito competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizaci n. La creaci de cualquier n rgano administrativo exige el cumplimiento de unos requisitos: Determinaci de su forma de integraci en la administraci p n n n blica y su dependencia jer rquica.
Delimitaci de sus funciones y competencias. n Dotado de los cr ditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. No podr crearse nuevos n rganos que supongan duplicaci de otros ya existentes si al mismo tiempo no se n suprime la competencia de stos. Cada administraci p n blica cuenta con su propio r gimen para crear, modificar y suprimir rganos, as como para designar a sus titulares. En el caso de la administraci general del estado y de las auton n micas, el dise de su organizaci cambia peri o n dicamente cada cuatro a como consecuencia de la formaci os, n de un nuevo gobierno al celebrarse elecciones generales o auton micas. El presidente reestructura los departamentos ministeriales o las consejer y el Consejo de Ministros as, establece su estructura org nica b sica. A nivel local se produce algo equivalente con la designaci de n nuevo alcalde. La competencia es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que corresponden a una entidad territorial. La atribuci de competencias a las entidades territoriales se lleva a cabo a trav de n s la constituci y a trav de los estatutos de autonom los cuales pueden completarse con leyes marco o n s a; leyes de delegaci que no s atribuyen competencias legislativas, sino tambi ejecutivas y n, lo n administrativas. Las administraciones territoriales asumen las competencias administrativas y de ejecuci dentro del n conjunto de competencias que le correspondan a su sistema institucional. En el caso de las administraciones instrumentales sus competencias se atribuyen mediante ley de creaci n. Dentro de cada administraci se determinan las competencias que corresponden a sus respectivos n rganos, a partir de las caracter sticas propias de cada uno de ellos. Si bien la competencia es irrenunciable y se ejercerprecisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia, esto no impide que existan unas t cnicas de traslaci o flexibilizaci de las n n competencias. En ocasiones la asignaci de competencias puede ser no tan clara y dar lugar a n solapamientos, duplicidades o lagunas. Por ltimo, cabe hacer menci a una la relevancia de los n rganos administrativos para determinar la posici de las personas f n sicas. Se trata de la figura de la imputaci que difiere de la din n, mica existente en el mbito de las personas jur dicas privadas, cuya voluntad se expresa a trav de la representaci La s n. cuesti resulta fundamental no s para determinar la responsabilidad por los da derivados de las n lo os decisiones adoptadas, sino tambi para considerar la validez de dichas decisiones. n La imputaci impide que la administraci se pueda desentender de los vicios, por lo que si se produce un n n error o una coacci sobre la persona f que la adopta se imputa a la propia administraci afectando n sica n, directamente a la validez del acto. La imputaci exige unas condiciones determinadas para que se produzca: n La correcta provisi del n rgano y la actualidad de la investidura. La actuaci del titular o gestor del n rgano en ejercicio de las competencias atribuidas a y no al margen ste de o a t privado. stas tulo
TEMA 3: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIN DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. 1. LEGALIDAD Y DERECHO: SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SU DIMENSION CONSTITUCIONAL. El principio de legalidad es una de las instituciones b sicas del derecho administrativo, por lo que primero precisaremos el concepto de legalidad, con distintos significados y usos cotidianos. El concepto de legalidad se emplea en ocasiones para indicar que alguien act de acuerdo con la legalidad a vigente, o bien que una determinada acci de la administraci comporta una infracci de la legalidad. El n n n concepto legalidad no se emplea con mucha precisi ya que no se aclara si por respetar la legalidad se n, entiende respetar la ley en sentido formal o estricto (ley parlamentaria o normas con rango de ley), o si por el contrario dentro del concepto de legalidad incluimos las normas con rango inferior a la ley, superior (CE), o el derecho en todas sus fuentes (tratados internacionales, costumbre, principios del derecho,) El concepto de legalidad admite muchos significados. La distinci entre ley en sentido vos y estricto y en n sentido amplio pone de manifiesto que si por ley se entiende una regulaci de las conductas, dicha n regulaci puede contenerse en una norma emanada de cualquier autoridad. n La concepci estricta (concepci de ley en sentido literal: leyes parlamentarias, decretos legislativos y n n decretos leyes) no se corresponde con el uso generalizado del t rmino, ya que lo habitual es que se emplee en sentido amplio. (art 106: los tribunales controlan la legalidad de la actuaci administrativa) culo n S tiene sentido hablar de ley en sentido estricto cuando sea referente a reservas de ley o desde una lo perspectiva hist para recordar el paso del absolutismo al constitucionalismo. rica Salvo estas excepciones, el concepto de legalidad se usa en sentido amplio, como dice la CE en el art culo 103.1 (La actuacin administrativa debe ser conforme a la ley y al derecho) En este art culo se matiza que la administraci no s se somete a la ley, sino tambi al derecho, un n lo n concepto mucho m amplio que el de ley. Cuando la administraci no se ajuste al derecho estaractuando s n ilegalmente, aunque lo infringido no sea directamente la ley formal. (M que principio de legalidad, deber s a llamarse principio de juridicidad) ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: Desde una perspectiva hist rica, el sometimiento a la ley en sentido formal es el primer eslab de un n proceso de sometimiento del ejecutivo y de la administraci al que concluye con el sometimiento pleno al n, derecho. Adem el sometimiento a la ley en sentido estricto tiene un especial significado por su relaci s, n con el principio de separaci de poderes. n El sometimiento del poder ejecutivo y de la administraci a la ley en sentido estricto (ley que emana de la n representaci del pueblo) marca el tr n nsito de un estado organizado sobre la base del poder absoluto del rey a un estado organizado en torno a la ley procedente de la voluntad del pueblo. El primer constitucionalismo subraya el principio de separaci de poderes en cuya virtud el legislativo hace n la ley en sentido formal y el ejecutivo debe respetarla y ejecutarla. La ley formal marca el comienzo de una poca en la que la voluntad del monarca absoluto deja de ser el referente. El principio de legalidad se refiere inicialmente a la prevalencia del legislativo (y de la ley que es producto suyo), sobre el ejecutivo y su sometimiento a Posteriormente el principio comprende tambi el sometimiento de la administraci al sta. n n
derecho en general. Existen dos perspectivas del principio de legalidad: -Una, la emergencia hist del estado constitucional y la separaci de poderes. rica n -Y otra, propia de nuestra CE, que subraya el sometimiento de la administraci al derecho. n El primer constitucionalismo, pa como Alemania defend el llamado principio mon ses an rquico, que sosten que el poder ejecutivo estaba ciertamente sometido a la ley, pero s en las materias que eran a lo competencia del parlamento; es decir, la propiedad y la libertad. El rey ten legitimidad propia en el resto a de las materias, como en el modelo tradicional, donde era libre para hacer lo que quisiera, sin necesitar la autorizaci de la ley. Este modelo era un t n rmino medio entre el absolutismo y el constitucionalismo como tal, pues otorgaba algunas competencias al pueblo, pero no todas. Sin embargo, el principio mon rquico no dominen toda Europa. 2. LA RELACIN DE LA ADMINISTRACIN Y DE LOS PARTICULARES CON LA LEY Y EL DERECHO: Para estudiar la forma en que la administraci se relaciona con el derecho serconveniente contrastarlo con n la relaci entre el derecho y los ciudadanos, relaci completamente distinta. Seg el art 9.1 de la CE, n n n culo los ciudadanos y los poderes p blicos est sujetos a la ley y el derecho, aunque no de la misma manera. n El ciudadano, en cuanto a persona, tiene reconocida una dignidad en el art culo 10 de la CE, as como unos derechos que le son inherentes por su mera condici humana. Las personas son libres y pueden hacer lo n que quieran, salvo ciertas conductas que restrinja la ley o que se deriven del respeto a los derechos de los dem s. Fuera de esos l mites el ciudadano es totalmente libre, y se parte de la voluntad como principio. Esta idea se puede enunciar con para el ciudadano, todo lo que no est prohibido se considera permitido. Este es el principio de vinculaci negativa, negativa en cuanto que la ley viene a restringir un espacio de libertad n inicial. Muy distinta es la posici de la administraci p n n blica, donde no es libre de hacer lo que quiera, salvo sta que la ley se lo proh sino todo lo contrario: La administraci s puede hacer aquello que la ley le ba; n lo permita; que puede enunciarse: para la administracin est prohibido todo aquello que no est permitido, s puede hacer lo que la ley y la CE le permitan. En este caso la libertad no es la regla, sino que la regla es lo la prohibici Se da el principio de vinculaci positiva. n. n La administraci existe en virtud de la constituci y en su actuaci estsometida al imperio de la ley, y n n n no al margen de la ley. Esto no significa que la ley deba detallar todo lo que puede y lo que no puede hacer la administraci (puede delegar en los reglamentos estas funciones), pero ssignifica que al margen de la n, ley y la CE la administraci no estar legitimada para actuar. n a En resumen, la forma en que se sujeta la administraci al derecho p n blica es muy diferente a la forma en que lo hacen los ciudadanos, pues el Derecho no es un l mite que restrinja su libertad original, sino que es el fundamento de la administraci n. Sin embargo, no todo el mundo est conforme con esta idea, ya que algunos autores consideran que la administraci aunque generalmente se relaciona con el derecho mediante la vinculaci positiva, en n, n algunos casos se da la vinculaci negativa: n Potestades discrecionales: Supuesto en que la ley atribuye al poder ejecutivo una potestad discrecional, permitiendo cierto margen de
maniobra para decidir. En este mbito, la administraci se vincula de manera negativa, pues tiene margen n para actuar como quiera, salvo prohibiciones expresas. Sin embargo, el hecho de que el ordenamiento atribuya una potestad discrecional no quiere decir que la administraci sea libre de elegir, ya que siempre estsometida al servicio con objetividad de los intereses n generales. En ning caso tiene reconocida una libertad natural. De esta manera, en el n mbito del derecho privado, un padre tiene libertad para elegir con arbitrariedad a que hijo da m herencia, aunque sea injusto. s En cambio, en el Derecho administrativo, un ayuntamiento al que le piden permiso los due de un bar, os para poner una terraza en la v p a blica, no pueden otorgar o denegar el permiso seg caprichosamente, n sino que tienen que mirar por el inter general. s Por lo tanto, los particulares no tienen que actuar con vistas a los intereses generales, sino que act por su an propio inter respaldados por el derecho. La Administraci por mucho margen de maniobra que pueda s n, tener, siempre tiene que mirar por los intereses de la sociedad y estar sometida a la ley y al derecho. (*tres lecturas) Ejercicio de la potestad reglamentaria: En ocasiones las leyes remiten a reglamentos para una determinaci material m concreta y exacta de su n s propio contenido. La duda se plantea en relaci con que si el gobierno y la administraci est sujetos n n n positiva o negativamente a la ley, cuando desarrollan una materia por reglamento sin que la ley haya dado unas instrucciones claras sobre su desarrollo. Si se supone que el gobierno es libre para dar al reglamento el contenido que crea conveniente, en un principio se podr hablar de una vinculaci negativa. Sin embargo, a n hay que tener en cuenta varias cuestiones: Aunque la ley no precise demasiado el contenido del reglamento, al fin y al cabo la potestad reglamentaria ejerce bajo el amparo de la ley, puesto que nunca tiene una libertad plena como para hablar de vinculaci n negativa como tal. Los tribunales controlan el ejercicio de la potestad reglamentaria, revisando que el gobierno act con vistas e al inter general (el margen de libertad no es total) s Podr ocurrir que el gobierno dictase un reglamento sin la existencia de ninguna ley previa que remitiera a a Con los reglamentos independientes habr que preguntarse (suponiendo de considerarlos leg ste. a timos), si el gobierno que ejerce tal potestad reglamentaria lo hace positiva o negativamente. Aunque pueda pensarse que el gobierno es libre de darle al reglamento la orientaci y el contenido que quiera, siempre ha de actuar n de acuerdo con la constituci y las leyes y con vistas a los intereses generales. n Se concluye que, sea cual sea el margen con el que cuente el gobierno, su relaci con el derecho nunca ser n la misma que la que tiene un particular. Por eso, aunque se defienda el pluralismo pol (el gobierno tico puede dar una orientaci propia al sistema), es un margen de maniobra que nada tiene que ver con el de los n ciudadanos. 4. LAS GARANT DE LA LEGALIDAD DE LA ACTUACIN ADMINISTRATIVA: AS La proclamaci del principio de legalidad no es una palabra vac cuyo fin consist en describir una n a, a administraci id de la que se hubiera condenado cualquier abuso o desviaci El principio de la n lica n. legalidad se proclama en la CE en el art 9.1, y en los art culo culos 103 y 106 se ponen medios para que sea una realidad garantizada. Estos medios son muy diversos; el m evidente e inmediato es el control de la actividad administrativa por s
el Poder judicial, aunque no es nico instrumento para garantizar el cumplimiento del principio. Entre los dem medios podr distinguirse la creaci de s a n rganos destinados a asegurar el respeto al principio de legalidad. Entre estos mecanismos hay que mencionar: -Un procedimiento conforme al cual se produzcan los actos administrativos. Estos no pueden ser el fruto de una decisi repentina del n rgano con competencias para tomar una decisi Por el contrario, ha de n. garantizarse la observancia de unas reglas y de un procedimiento que lleven a que la decisi se adopte con n todas las garant de respeto a la legalidad. as -Una organizaci de la administraci p n n blica que asegure una distribuci de funciones y tareas mediante n las cuales el rgano que ha de resolver est situado en una estructura con unas competencias predeterminadas. -Una funci p n blica que asegure la imparcialidad de los funcionarios y su incompatibilidad. -Un sistema de recursos administrativos que permitan que los rganos superiores puedan revisar, en su caso, la actuaci de de los inferiores. n -La posibilidad de que la propia administraci pueda revisar actos administrativos, sobre todo aquellos que n incurran las infracciones m graves del principio de legalidad. s El papel central en la garant del respeto del principio de legalidad corresponde al Poder Judicial, pues a segn el artculo 106 de la CE los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican. Una peculiaridad de la jurisdicci contencioso administrativa radica en que presupone la existencia de una n actuaci previa de la administraci A partir de esta actuaci previa se produce el control, como dice la n n. n CE. La cuesti tiene su importancia, pues el t n rmino control presupone la existencia previa de la actuaci n administrativa, cuyo ajuste al principio de legalidad es que va a ser verificado por los tribunales. Puede ocurrir que, a veces, esa actuaci consista en una omisi de la actuaci debida, aunque sigue n n n consider ndose actuaci Ese dato de la actuaci previa de la administraci dota a esta jurisdicci n. n n n contencioso-administrativa de una de sus peculiaridades, pues aunque ejerza con plenitud sus facultades de control, no deja de tener en cuenta que es la administraci la elegida por el ordenamiento para ejercerlas. n Esto significa que el tribunal tiene que controlar a la administraci no sustituirla. Este control puede n, resultar dif cuando la administraci ha ejercido facultades discrecionales, pudiendo actuar de formas cil n distintas pero leg timas. En todo caso es la propia CE la que marca la finalidad de la actuaci administrativa como un criterio de n verificaci del sometimiento a derecho de la actuaci administrativa a trav de la comprobaci del n n s n previo sometimiento de tal actuaci a los fines que la justifican. n El alcance del control judicial es total en lo que se refiere a la actuaci de la administraci p n n blica, si bien habr que distinguir la administraci en general y el gobierno que la encabeza. El control judicial de las a n actuaciones administrativas comprende tambi la tutela cautelar; es decir, la adopci de medidas para n n evitar que la demora de resolverlo haga que el recurso mismo pueda haber perdido su finalidad cuando al final se dicte la sentencia. Del principio de legalidad se derivan una serie de consecuencias: Garant de su cumplimiento: control por parte de los tribunales. as Otros: defensor del pueblo, tribunal de cuentas,
T cnicas: el procedimiento (las normas no se dictan arbitrariamente, sino que hay que seguir un procedimiento formal) -Potestades ablatorias: siempre que un acto produzca da la administraci necesita una ley habilitante os, n para actuar. Si el acto es favorable, la administraci puede actuar sin necesidad de una ley que la autorice n (influencia de la ley presupuestaria)
TEMA 4: EL REGLAMENTO COMO FUENTE ESPEC FICA DEL DCHO ADMINISTRATIVO Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. APROXIMACIN A LAS FUENTES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO (NO ES NINGUN EPIGRAFE). Una vez estudiados los conceptos de administraci p n blica y de derecho administrativo, las administraciones como sujetos de derecho, el principio de legalidad (sometimiento de la administraci a la n ley, garantas de cumplimiento), toca estudiar el reglamento como norma especfica del derecho administrativo. Antes de entrar en el concepto de reglamento, el fundamento de la potestad reglamentaria y los tipos de reglamentos; conviene hacer una breve menci a las peculiaridades del estudio de las fuentes en el derecho n administrativo. Este estudio comparte, con el de otras ramas del derecho, la superaci de la tradicional distinci n n, establecida en el art 1 del CC, entre ley, costumbres y principios generales del derecho. culo La tradicional clasificaci de las fuentes, que reflejaba una tensi hist n n rica entre ley y costumbre, carece de utilidad en nuestra disciplina. El auge del positivismo jur (a finales del XIX), as dico como la expansi n del poder ejecutivo (que toma un papel activo legislando reglamentos, decretos legislativos y decretos leyes), determin que el problema sustancial en la teor de las fuentes del derecho no era la tensi entre ley y a n costumbre, sino m bien la existencia de una pluralidad de normas escritas interrelacionadas entre s s . Nuestro sistema jur dico se caracteriza por la existencia de numerosos sujetos dotados de autonom y de a potestad normativa. Nuestro sistema est compuesto por normas de todos los tipos (constituci normas n, comunitarias, normas con rango de ley, reglamentos,), subdivididas a su vez segn el mbito territorial: estatales, autonmicas, locales, Por si fuera poco, junto a estas normas primarias est las denominadas normas secundarias o normas de n normas, que cumplen la funci de regular las relaciones entre las primarias (leyes de delegaci leyes de n n, armonizaci leyes b n, sicas) De ah las fuentes escritas se ordenen en base a dos principios: que -Principio de jerarqu seg el art a: n culo 9.3 de la CE, una fuente normativa prevalece sobre otra en funci n del rango de la autoridad u rgano que las dicta. -Principio de competencia: sostiene que la atribuci a un n rgano concreto de la potestad de regular determinadas materias permite la creaci de sistemas jur n dicos aut nomos. Esto explica que existan ordenamientos o subsistemas jur dicos que se rijan por el principio de competencia y no por el de jerarqu el cual opera s dentro de cada ordenamiento. a, lo El auge del positivismo, la proliferaci de normas escritas y la trascendencia del principio de legalidad han n dejado un escaso margen a las normas no escritas en el dcho administrativo. Aunque el art culo 1.3 del CC reconozca a la costumbre como fuente del dcho administrativo, la verdad es que su papel e muy reducido debido a que casi todo estregulado por normas escritas. M que de costumbre en el derecho administrativo suele hablarse de precedente (actos sucesivos reiterados s en el mismo sentido), que aunque carece del valor de fuente puede constituir un comportamiento peligroso para la seguridad jur si la administraci se aparta sin justificaci de la actuaci precedente. Por ello dica n n n estobligada a motivar los actos que la aparten de los comportamientos precedentes, siempre dentro de la
legalidad. Por ltimo, hay que destacar que los principios generales del derecho han tenido una gran trascendencia en la formaci hist del derecho administrativo. n rica 1. CONCEPTO DE REGLAMENTO Y SU DISTINCIN CON FIGURAS AFINES. El reglamento es la norma jur dica dictada por el poder ejecutivo (gobierno-administraci de rango n), inferior a la ley, por lo que es controlable por los tribunales ordinarios y por la jurisdicci n contencioso-administrativa. Su naturaleza normativa, su procedencia del poder ejecutivo y su rango inferior a la ley son sus rasgos caracter sticos. El reglamento es la norma m numerosa del ordenamiento, y la fuente del derecho m espec y s s fica caracter stica del derecho administrativo. La pol mica en torno a los reglamentos estservida. Santamar Pastor dice que lo que hoy entendemos por reglamento y potestad reglamentaria es el resultado a de una lucha entre el poder ejecutivo y las asambleas representativas por la hegemon en el campo de la a producci normativa. El concepto actual de reglamento surge con la aparici de la ley en Europa, a finales n n del XVIII (casi dos siglos antes en Inglaterra) La integraci de la potestad reglamentaria en el sistema constitucional del estado liberal no se produjo del n mismo modo: -En Francia, la Revoluci determin en un primer momento, la desaparici de la potestad reglamentaria, n , n ocupando la ley todo el mbito normativo. Una d cada despu se admite el poder normativo del ejecutivo s (Congreso de Viena, 1815: Restauraci n) -En Espa fue similar: aunque en un primer momento las Cortes de C prohib al poder ejecutivo el a diz an ejercicio de cualquier potestad normativa, pronto se estableci por decreto la necesidad de reglamentos e instrucciones que desarrollasen las leyes. -La aparici de la potestad reglamentaria en Alemania fue consecuencia de una evoluci paulatina de las n n monarqu limitadas, en las que la ley y el reglamento compartieron siempre la potestad normativa. as Sin embargo, el resultado de la evoluci terminar siendo semejante en ambos modelos en su esencia: la n a afirmaci del estado constitucional y la consagraci del principio de divisi de poderes (lo cual no n n n supon el monopolio parlamentario de la potestad normativa) a Hoy no se discute la justificaci material de la potestad reglamentaria: se considera sin discrepancia que el n buen gobierno de las complejas sociedades contempor neas hace indispensable el reconocimiento de una potestad normativa a la administraci n. El fundamento del reglamento es un fundamento de car constitucional, aunque no extraen las mismas cter consecuencias todos los autores. El avance de la historia ha modificado la doctrina tradicional, que defend una posici bastante delimitada a n de la potestad reglamentaria. -Para Garc de Enterr la potestad reglamentaria no es una facultad propia de la administraci sino de un a a, n, poder jur dico creado por una norma superior. Esta potestad existe s y en la medida en que la CE y las lo leyes se la atribuyan a la administraci Se trata de una norma secundaria (inferior a la ley) y n. complementaria (pues su funci b n sica es ejecutar, desarrollar o completar la ley). El reglamento necesita una habilitaci espec de la ley (s podr actuar sin dicha autorizaci en el n fica lo n mbito puramente organizativo, por lo que fuera de este mbito no caben los reglamentos independientes)
-Otros autores (Santamara Pastor, Parada) han adoptado una posici m pragm n s tica, sosteniendo que el l mite de la potestad reglamentaria esten el mbito de la reserva de ley. Esto significa admitir, salvo en esos casos, la existencia de reglamentos sin habilitaci legal. n -Para Garrido Falla el verdadero fundamento de la potestad reglamentaria radica en que supone el ejercicio de poderes propios de la administraci sin necesidad de una especial delegaci del poder legislativo, n, n aunque respetando siempre ciertos l mites. -Para Parejo Alfonso, la configuraci de la potestad reglamentaria derivada de la ley entra en contradicci n n con la atribuci de la misma de forma directa y expresa al gobierno por la constituci seg el art 97 n n, n culo (el reglamento es la manifestaci de la potestad reglamentaria, pero no s es el desarrollo de una ley) n lo Los reglamentos son normas procedentes del poder ejecutivo, lo cual permite diferenciarlos de otras normas del ordenamiento. Hay que se la existencia de otros reglamentos distintos: los reglamentos comunitarios europeos (normas alar de derecho originario europeo de aplicaci directa en cada estado), los reglamentos parlamentarios (normas n que se relacionan directamente con la CE, con rango de ley, y controlados por lo tanto por el Tribunal Constitucional), los reglamentos de los rganos constitucionales (sirven para la autoorganizaci y no n proceden de la administraci p n blica) Por otra parte, su naturaleza de normas jur dicas lleva a distinguir a los reglamentos de los actos administrativos, que tambi provienen de las administraciones p n blicas. Para diferenciar a un reglamento de un acto administrativo se aplican varios criterios: Generalidad: El reglamento estdirigido a una pluralidad de personas, n mero indefinido, por su car normativo. El cter acto administrativo supone la aplicaci de una norma a una persona o grupo de personas perfectamente n determinadas. Sin embargo, en ocasiones los reglamentos se refieren a un colectivo concreto, o los actos van destinados a un grupo indefinido de personas. Por lo tanto, este criterio no es v lido. Car ordinamentalista: cter Es el criterio decisivo, y viene a decir que mientras que el acto se agota con su uso, el reglamento se incorpora a formar parte del ordenamiento jur dico, pudiendo ser aplicado una cantidad indeterminada de veces. El reglamento pretende modificar el sistema con una clara vocaci de perdurar en el tiempo, n mientras que el acto supone una aplicaci concreta, por lo que se agota con su uso (ejemplo: echar sal en la n calle cuando ha nevado) La distinci entre actos y reglamentos no tiene un alcance meramente te n rico, sino que tiene mayor importancia (procedimiento de elaboracin, eficacia, rgimen de validez,) para la prctica. En ocasiones la distinci entre reglamento y acto no es tan sencilla. n Un segundo problema que plantea la naturaleza normativa de los reglamentos se refiere a la calificaci que n hay que dar a todo un conjunto de disposiciones dictadas por el ejecutivo. A todo en conjunto se le llama reglamentos, aunque luego hay muchas diferencias; pues existen instrucciones, circulares, Todo se presenta de manera muy ambigua, por lo que m que atender a la denominaci de las disposiciones hay s n que atender a su contenido, para saber exactamente quson. 2. INDEROGABILIDAD SINGULAR Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD. El car normativo de los reglamentos determina que dispongan de plena eficacia y que obliguen no s cter lo a los ciudadanos y a los poderes p blicos (art culo 9.1 de la CE), sino tambi a la propia administraci y n n
al rgano que los cre . Los reglamentos obligan al poder legislativo, cualquiera que sea su origen y sin que ello se oponga la subordinaci jer n rquica de los reglamentos a las leyes. Dado que el ejercicio de la potestad legislativa no tiene l mites, las Cortes Generales pueden modificar o derogar por ley cualquier reglamento; aunque tienen que someterse a si n tienen objeciones. stos Del mismo modo, los reglamentos obligan a tribunales y jueces (a pesar de que el art culo 117.1 diga que s se someten al imperio de la ley), ya que est obligados a resolver los problemas reglamentarios lo n tambi Adem los reglamentos tambi vinculan a todas las administraciones p n. s, n blicas diferentes de las que las dictaron. El car cter normativo de los reglamentos determina tambi que obliguen al propio gobierno o n administraci que los dict de manera que los actos administrativos que dicte deber respetar los n ; n reglamentos como condici imprescindible para su validez. n El principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos significa dos cosas: -Por una lado que la administraci autora de un reglamento no puede dictar actos que contradigan con el n mismo, pues ser ilegales. La administraci puede derogar un reglamento de manera general, pero no an n puede inaplicarlo en casos concretos mediante actos que los contradigan. -Adem la fuerza obligatoria del reglamento es independiente de su posici jer s, n rquica: ninguna autoridad administrativa puede incumplir ni exceptuar los reglamentos dictados por ella misma o por rganos de inferior rango jer rquico. Los reglamentos, cualquiera que sea su rango, vinculan por igual a todos los rganos administrativos (Aunque vincula a todos por igual, esto no quiere decir que les afecte a todos exactamente igual) 3. CLASES DE REGLAMENTOS. La clasificaci m empleada de los reglamentos es aquella propuesta por Von Stein, en funci de las n s n relaciones del reglamento con la ley. Los reglamentos pueden ser: Reglamentos ejecutivos: Los reglamentos ejecutivos son aquellos cuya funci consiste en desarrollar, complementar o ejecutar las n leyes. Son los reglamentos a los que se remite la ley para completar sus mandatos. Son los reglamentos por excelencia, pr cticamente los nicos (junto con los organizativos), como complemento indispensable de la ley. Sin embargo, estos reglamentos no pueden versar sobre derechos y obligaciones, ni pueden entrar (generalmente) en las materias reservadas a la ley. Son reglamentos de gesti que completan la ley. n, Reglamentos independientes: Los reglamentos independientes son aquellos que se dictan para regular materias sin que exista ni remisi n por parte de ley, ni previa regulaci legal. Se dictan al margen de la ley y s en materias que no son n lo reservas de ley. Se trata de un concepto pol mico, ya que una parte de la doctrina sostiene que los reglamentos independientes s tienen cabida en el lo mbito de organizaci interna, nada m n s. Reglamentos de necesidad: Se trata de normas que dicta la administraci con car n cter excepcional y transitorio, para hacer frente a situaciones de emergencia y extraordinaria necesidad (ejemplos: gobierno provisional creado en el golpe de estado de Tejero, un alcalde que elabora leyes por una epidemia muy contagiosa,) Aunque el art culo 97 de la CE reserva la denominaci de reglamentos a los dictados por el gobierno, esto n
no quiere decir que s existan reglamentos generales o estatales, ya que los estatutos de autonom se lo a atribuyeron tambi la potestad reglamentaria dentro de sus n mbitos territoriales. Con fundamento tambi n en el principio de competencia, las administraciones locales tambi van a dictar reglamentos, gozando de n una cierta autonom que les reconoce la CE. a Dentro de los ayuntamientos conviene distinguir entre: -Reglamentos como tal: normas destinadas a la organizaci dom n stica o interna. -Ordenanzas: son normas reglamentarias dirigidas hacia el exterior de la administraci a un p n, blico (c mo aparcar, lmite de ruido,). Las ordenanzas no son desarrollo de textos legales, sino manifestacin de la potestad normativa local, siempre dentro de la ley. 4. CARACTER STICAS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. De lo expuesto con anterioridad se desprende que el reglamento es una norma de rango inferior a la ley, dictada por el gobierno y por la administraci en ejercicio de la potestad reglamentaria. n, La potestad reglamentaria se va a caracterizar por tres rasgos fundamentales: -Se trata de una potestad atribuida por la Constituci de forma expresa o impl n, cita, al Gobierno de la Naci a los gobiernos auton n, micos y a la administraci local. n -Se trata de una potestad normativa que se concreta en la producci de normas que se integran en el n ordenamiento jur dico. Pero se trata de una potestad secundaria o subordinada respecto a la ley, puesto que son normas de rango inferior y se relacionan con a trav de los principios de jerarqu y de reserva de sta s a ley. -Es una potestad de car cter secundario y discrecional. El reglamento es una norma jur y como tal la dica administraci es libre para configurar su contenido, si bien su discrecionalidad var seg nos n a n encontremos ante un reglamento ejecutivo (discrecionalidad menor) o independiente (mayor). En cualquier caso, el car secundario quiere decir que por mucha discrecionalidad que tenga siempre estarsujeta a cter determinados l mites en su ejercicio, susceptibles de control por los tribunales de justicia. OTROS TIPOS DE NORMAS EN COMPARACIN CON LOS REGLAMENTOS: Para comprender el concepto de reglamento, explicaremos brevemente otros tipos de normas: Ley de presupuestos: Son leyes con una triple funci previsi de ingresos anuales del estado, autorizaci de gastos que va a n: n n realizar el estado a lo largo de un a y direcci de la pol econ o n tica mica. Leyes auton micas: Las leyes auton micas son aquellas que proceden de las asambleas auton micas de las distintas CCAA de Espa seg lo establecido en los estatutos de autonom y en la CE, siempre con el objetivo de eliminar a, n a las situaciones de vac jur o dico. El marco en el que se ejerce la potestad legislativa auton mica es el siguiente: materias de competencia autonmica, materias compartidas con el estado, materias delegadas, Las leyes auton micas tienen por tanto fuerza y rango de ley, por lo que su relaci con las leyes estatal se n basa en la competencia, no en la jerarqu a. Decreto legislativo: Los decretos legislativos son el resultado de una competencia atribuida por el Parlamento al gobierno mediante una delegaci legislativa, cuyo fundamento reside en la conveniencia de contar con el gobierno. n
La delegaci se produce cuando la tarea suponga demasiado tiempo para el Parlamento o cuando exceda la n capacidad t cnica de ste. Dicha delegaci tiene que cumplir varios requisitos: n -La delegaci solamente se le podrconceder al gobierno, nunca a otra autoridad. n -La delegaci ha de otorgarse de forma expresa, nunca de manera impl n cita. -La delegaci ha de ser concreta y limitada (no cabe una delegaci en blanco). n n -La delegaci ha de ser previa a la actuaci a la actuaci del gobierno. n n n -la delegaci no puede versar sobre materias reservadas a la ley org n nica. -La delegaci es por un tiempo determinado y se agota con su uso. n El control de los decretos legislativos es doble: parlamentario y jurisdiccional, por parte de los tribunales. Decreto ley: El decreto ley es una norma con rango y fuerza de ley que emana del gobierno en situaciones de urgente y extraordinaria necesidad (supuesto habilitante), donde el parlamento no pueda dar una respuesta r pida. El decreto es una norma provisional que en el plazo de 30 d tiene que ser convalidado o derogado por el as Congreso. En caso de convalidaci el decreto pasara ser un proyecto de ley. n
TEMA 5: EL RGIMEN JUR DICO DE LOS REGLAMENTOS EL RGIMEN JUR DICO DE LOS REGLAMENTOS (NO ES EPIGRAFE). Tras precisar los fundamentos hist ricos y normativos de la potestad reglamentaria, y una vez examinados sus rasgos esenciales (potestad normativa de naturaleza discrecional), procede el examen del r gimen jur de su ejercicio en nuestro ordenamiento. dico Examinar el r gimen jur dico de un reglamento supone aludir a los l mites de l ste, mites que aunque entra una visi negativa, no hay que olvidar que la potestad reglamentaria es reconocida en n constitucionalmente e imprescindible para el funcionamiento del estado. Hablaremos de dos tipos de l mites: -L mites en sentido material: Los l mites materiales son los principios y reglas que tendrque respetar el reglamento: Vinculaci a la constituci a la ley y a los principios generales del derecho. n n, Respeto a los principios de interdicci de la arbitrariedad y de irretroactividad de reglamentos n desfavorables. Reserva de ley, como l mite constitucional b sico de la potestad reglamentaria. -L mites en sentido formal: Los l mites en sentido formal hacen referencia a tres cuestiones diferentes: rganos y autoridades que en nuestro ordenamiento ostentan la titularidad de la potestad reglamentaria. Subordinaci del reglamento a la ley, seg el principio de jerarqu n n a. Singular procedimiento ha seguir para la elaboraci y aprobaci de reglamentos. n n Por ltimo, se harmenci al r n gimen de validez de las normas reglamentarias, o lo que es lo mismo, a las consecuencias que se derivan de la eventual vulneraci de los l n mites materiales y formales, ascomo los medios de nuestro ordenamiento para reaccionar. El estudio del r gimen jur de los reglamentos se harseg los niveles territorios: dico n -En el caso de los reglamentos estatales, debe tenerse en cuenta el art culo 97 de la CE, en la ley del gobierno que lo desarrolla y en las disposiciones dictadas por el propio gobierno. -Los reglamentos auton micos no presentan una ordenaci unitaria, sino que debe acudirse a los n respectivos estatutos de autonom para identificar el fundamento de la potestad. a -Los reglamentos locales encuentran su fundamento en el reconocimiento de un mbito de autonom a los a entes locales (art culos 137, 140 y 141 de la CE). 1. L MITES MATERIALES: REGLAMENTOS INDEPENDIENTES Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD. El ordenamiento jur dico no es s la mera suma de las normas escritas de distinto rango que en existen, lo l sino que es un sistema coherente de normas; dotado de principios que le proporcionan unidad y coherencia, convirti ndolo en un todo. A esta idea de unidad se refieren los art culos 9.1 (los ciudadanos y los poderes p blicos est sujetos a la CE y al ordenamiento jur n dico) y el 103.1 (la administraci sirve con objetividad n a los intereses generales) Los reglamentos se encuentran sometidos a la CE y a las leyes, de manera que no puedan vulnerar sus contenidos. La limitaci material de la potestad reglamentaria no se reduce al respeto a la Constituci y a n n
la ley, sino que comprende tambi la vinculaci a los principios generales del derecho, quedando n n excluidos los reglamentos que los vulneren. Entre estos principios generales del derecho cobran especial relevancia el de interdicci de la arbitrariedad n de los poderes p blicos (los reglamentos no pueden ser arbitrarios, sino que est sujeto al principio de legalidad) y el de irretroactividad de reglamentos sancionadores no favorables (de acuerdo con el principio de seguridad jur dica) La potestad reglamentaria es una potestad discrecional; es decir, un poder configurado de tal como que en su concreto ejercicio su titular tiene libertad, cierto margen de actuaci Esta discrecionalidad es diferente en n. su extensi seg los casos: m n n xima discrecionalidad cuando se trata de reglamentos independientes y m nima con reglamentos ejecutivos, sobre todo cuando la ley fija l mites concretos para su ejercicio. Estos principios constituyen par metros de control de los reglamentos para su enjuiciamiento por los tribunales. stos no pueden determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos, pero s podr anularla si entienden que la regulaci no es razonable o es arbitraria. n n Para realizar este control es imprescindible conocer la motivaci de la adopci de una concreta norma n n reglamentaria, pues s conociendo esos motivos puede determinarse si la regulaci estjustificada o no. lo n De ahque el Consejo de Estado y el Tribunal Supremo hayan puesto de manifiesto la importancia de la motivaci de la potestad reglamentaria, que permitan pensar sobre su racionalidad o arbitrariedad. n El principio de irretroactividad de las normas se predica en nuestro ordenamiento (art 9.3 CE y art culo culo 62 LRJPAC), como consecuencia del principio de seguridad jur que impone que los sujetos de derecho dica sepan a quatenerse y no se puedan ver sorprendidos por la aplicaci de unas normas no existentes cuando n actuaron de una determinada manera. El problema fundamental reside en definir el alcance de la retroactividad, debiendo distinguir entre situaciones jur dicas anteriores al cambio normativo y situaciones integradas por relaciones ya consagradas a la entrada en vigor de la norma. Por otra parte, la jurisprudencia entiende por derechos individuales susceptibles de ser afectados por la retroactividad a las situaciones subjetivas reconocidas y amparadas en una norma que ya se haya perfeccionado. En consecuencia. No se ven afectadas por la prohibici de retroactividad las disposiciones n interpretativas, las de organizaci y procedimiento y las favorables a sus destinatarios (siempre que no n perjudiquen a terceros). El principal l mite material al ejercicio de la potestad reglamentaria lo constituye el principio de reserva de ley. Este principio hunde sus ra en la Baja Edad Media, en el periodo en el que la lucha entre el rey y las ces asambleas se tradujo en una situaci de relativo equilibrio, cuando las asambleas lograron imponer a los n monarcas que no pudieran establecerse tributos ni penas sin su consentimiento (pactismo) La formulaci del concepto de reserva de ley surge en la doctrina alemana a finales del XIX, entendiendo n que el poder ejecutivo no puede dictar reglamentos que incidan en la esfera de los ciudadanos (propiedad o libertad), sin previo consentimiento de la ley parlamentaria. La idea de reserva de ley fue desconocida durante mucho tiempo en Europa, que se reg por el principio an de primac de la ley (papel secundario e in del reglamento). En el siglo XX se reconoce una extensa a til potestad reglamentaria, pero igualmente se establece el principio de reserva de ley para garantizar que determinadas materias s pudieran ser reguladas por leyes u otras normas con rango de ley. lo El principio de reserva de ley (53.1 de la CE) define el mbito material que corresponde al reglamento y a la ley. Sin embargo, no introduce un principio de divisi material entre ley y reglamento equivalente, sino n
m bien desigual; ya que hay materias reservadas a la ley pero no materias reservadas al reglamento en las s que la ley no pueda entrar. La ley puede regular cualquier materia (desplazando incluso al reglamento que pudiera regularla: congelaci del rango), y el reglamento s puede ocupar materias que no sean reservas n lo de ley. La Constitucin emplea numerosas expresiones para aludir a la intervencin de la ley (mediante ley, la ley regular, slo por ley, conforme a la ley), sin diferenciar entre ellas. En nuestro ordenamiento podemos distinguir entre dos tipos de reservas de ley: -Reserva de ley material: se trata de una reserva en sentido estricto, establecida en la CE y sostiene que ciertas materias s pueden ser reguladas por ley parlamentaria. lo -Reserva de ley formal: se trata de una reserva que establece que ciertas materias s pueden ser reguladas lo por disposiciones con rango de ley; ya sean leyes parlamentarias, decretos leyes, decretos legislativos, Es el llamado proceso de deslegalizaci n. Pese a que la Ley de Gobierno y la LRJPAC establezcan que los reglamentos no pueden regular materias reservadas a la ley; lo cierto es que la reserva no significa la prohibici total del acceso a la misma de la n potestad reglamentaria, sino la exclusi absoluta de los reglamentos independientes. n Esto quiere decir que en las materias reservadas a la ley s cabe la actuaci del reglamento siempre que que n sea ejecutivo; es decir, que sea un desarrollo de la ley, detallando y especificando su contenido pero sin ste introducir disposiciones totalmente nuevas. Los reglamentos independientes no pueden regular materias reservadas a la ley, ni siquiera en supuestos de urgencia (en estos casos se utiliza el decreto ley) El fundamento constitucional tanto de la potestad legislativa y de la reglamentaria justifica la necesidad de reservas de leyes que delimite el campo de cada potestad. Aunque algunos partidarios de la concepci m n s restrictiva de la potestad reglamentaria consideren la necesidad de una ley que autorice expresamente que pueda dictarse un reglamento; lo cierto es que hoy cada vez se encuentra m extendida la doctrina que s sostiene que en muchos campos materiales la potestad reglamentaria puede actuar sin necesidad de habilitaci legal. n Conforme a esta posici el reglamento independiente fuera de la reserva de ley es posible y legal n, perfectamente. No obstante, hay que puntualizar dos cosas en relaci con estos reglamentos: n -La primera es que pueden dictarse en todos aquellos mbitos que no est reservados constitucionalmente a n la ley; aunque esto no significa que en dichos mbitos la regulaci deba hacerse necesariamente por n reglamento (ya que no existe una reserva reglamentaria) -La segunda reitera que los reglamentos independientes no son normas separadas por completo de la ley, ya que igualmente tienen que someterse a la ley y a los principios generales del derecho. 2. L MITES FORMALES: COMPETENCIA, JERARQU Y PROCEDIMIENTO DE A ELABORACIN. Conforme al art 97 de la CE, la titularidad originaria para dictar reglamentos estatales le corresponde el culo al gobierno de la naci m concretamente al consejo de ministros, seg especifica la ley del gobierno. n, s n Sin embargo, los miembros y los dems rganos del gobierno (ministros, comisiones delegadas,) son titulares de la potestad reglamentaria derivada, que exige una atribuci expresa de la ley. De esta manera el n presidente de gobierno puede crear modificar o suprimir los ministerios y secretar de estado; los ministros as tienen potestad reglamentaria en el mbito de su departamento; e igualmente ocurre con las comisiones
delegadas del gobierno (aunque necesitan delegaci expresa del consejo de ministros) n Por el contrario, las autoridades de rango inferior al ministro tienen limitada su producci en el campo de n las instrucciones, circulares u rdenes de servicio; que en la mayor de los casos son manifestaci del a n ejercicio de la funci directiva de la administraci n n. Las comunidades aut nomas han reproducido sustancialmente el modelo estatal. La potestad reglamentaria le corresponde al rgano colegiado superior auton mico, aunque esta potestad siempre puede delegarse a consejeros. En la mayor de los casos la potestad reglamentaria auton a mica es regulada por las leyes de gobierno y por las administraciones de cada comunidad; aunque algunos estatutos atribuyeron la potestad reglamentaria al consejo de gobierno. En la pasada legislatura se reformaron todos los estatutos para que contemplasen la potestad reglamentaria auton mica. Hay que tener en cuenta que dicha potestad reglamentaria no se aplica nicamente a la ejecuci de la normativa de la comunidad aut n noma, sino que tambi participa en la competencia de desarrollo a nivel estatal. n Por lo que se refiere a la administraci local, la Ley reguladora de las Bases del R n gimen Local concentra, en el pleno de las diferentes entidades (ayuntamientos, diputaciones, consejeros insulares), la potestad normativa para aprobar los reglamentos y las ordenanzas. El moderno estado de derecho parte de una concepci piramidal del ordenamiento en el que las normas se n encuentran jer rquicamente ordenadas (constituci normas con rango de ley y reglamentos). Hay que n, recordar que Espa es un estado compuesto por una pluralidad de subordenamientos, entre los que opera el a principio de competencia (ya que el de jerarqu estpresente dentro de cada uno de ellos) a A su vez, los reglamentos se ordenan jer rquicamente entre s seg la jerarqu de los , n a rganos que los dictan. Seg la LRJPAC, ninguna disposici reglamentaria podrvulnerar los preceptos de otra de rango n n superior. (1Real Decreto del Presidente del gobierno o por el consejo de ministros, 2disposiciones aprobadas por orden ministerial) En consecuencia, los reglamentos no pueden vulnerar lo dispuesto en la Constituci en las leyes de su n, mbito territorial y en lo preceptuado por reglamentos de rango superior. El ejercicio de la potestad reglamentaria tiene que seguir en nuestro derecho un determinado procedimiento, como garant de que su elaboraci respondera los objetivos fijados. a n Sin embargo, no existe en la LRJPAC una regulaci en materia de procedimiento de elaboraci de n n reglamentos com para todas las administraciones p n blicas: -La regulaci de los reglamentos estatales se contiene en la Ley Gobierno, sin perjuicio de la existencia de n previsiones especficas en las leyes sectoriales (universitaria, urbanstica,) -La regulaci de los reglamentos auton n micos est presente en los estatutos, sin perjuicio de contener tambi especialidades en la legislaci sectorial. n n -Por lo que se refiere a las normas estatutarias locales estregulado en la LBRL (Ley de Bases de r gimen local) Seg el art n culo 24.1 de la Ley de gobierno, la elaboraci de un reglamento tiene que seguir una serie de n fases: Primera fase: La iniciaci del procedimiento corresponde acordarla al centro directivo competente por raz de la n n materia y deberconcretarse en un proyecto (texto articulado), al que deberacompa arse un informe sobre la necesidad, as como una memoria econ mica que contenga una estimaci del coste que la aplicaci del n n
reglamento puede dar lugar. Segunda fase: A lo largo de esta fase del procedimiento deber recogerse todos los informes, dict n menes y aprobaciones previas; junto con la justificaci de la necesidad de y la memoria, integrando el expediente de la n elaboraci del reglamento. n Tercera fase: La ley establece determinados tr mites preceptivos: Audiencia: El tr mite de audiencia es obligatorio cuando la futura norma afecte a los derechos o intereses leg timos de los ciudadanos. Se entiende que es innecesaria cuando han participado en el procedimiento organizaciones que agrupen o representen a los titulares de dichos derechos, cuando sus fines guarden relaci con la n protecci de los mismos o cuando se trata de reglamentos meramente organizativos. La audiencia puede n llevarse a cabo mediante la participaci directa de los ciudadanos afectados o mediante asociaciones que n representen sus intereses. El tr mite debe concederse por plazo no inferior a 15 d as. Informaci p n blica: El tr mite de informaci p n blica, justificado cuando los afectados son dif ciles de enumerar a priori, se configura como excepci para supuestos en los que lo aconseje la disposici y debe concederse por el n n, mismo plazo que la audiencia. Informe del Ministerio de Administraciones P blicas: Este tr mite resulta exigible cuando la norma reglamentaria pueda afectar a la distribuci de competencias n entre el estado y las comunidades aut nomas. Informe de Secretar General T a cnica: Este tr mite es obligatorio para toda clase de disposiciones. Tiene gran tradici en nuestro ordenamiento y n su omisi ha determinado la declaraci de nulidad del reglamento. n n Dictamen del Consejo de Estado: El dictamen del consejo de estado es obligatorio cuando asse establezca expresamente en su norma reguladora. La omisi de este tr n mite trae consigo la nulidad del reglamento. ltimo tr mite: Por ltimo, los reglamentos deber ir acompa n ados de un informe sobre el impacto por raz de g n nero de las medidas que establecen en el mismo. Cuarta fase: Ultimada la tramitaci la aprobaci corresponde al n, n rgano determinado en la ley de gobierno (presidente, consejo de ministros, ministros, comisiones delegadas). Una vez hecho esto, el reglamento tiene que publicarse en el BOE para que tenga validez y efectos jur dicos (bien sea desde el momento de su publicaci bien desde la vacatio legis- 20 d n, as) De este modo, los rganos jurisdiccionales pueden determinar que un reglamento no resulta de aplicaci n por encontrarse derogado o por ser contrario a una norma de rango superior, pudiendo inaplicarlo sin necesidad de un pronunciamiento general sobre la validez de la norma. Los reglamentos tambi pueden ser combatidos mediante una v espec del derecho administrativo; es n a fica decir, por la declaraci de nulidad por parte de la propia administraci Conforme a este precepto, las n n.
administraciones p blicas podr declarar la nulidad de las disposiciones administrativas si las consideran n ilegales. La potestad de revisi es una tarea b de la administraci aunque no impide que el particular n sica n, interesado pueda solicitar una petici de nulidad (sin someterse a ning plazo puede hacerse cuando se n n quiera). La revisi requiere un dictamen favorable (obligatorio y vinculante) del consejo de estado, sin el cual la n nulidad no puede declararse. La resoluci que se adopte finalmente es revisable ante la jurisdicci n n contencioso administrativa. 3. EL RGIMEN DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS. El respeto por los reglamentos de los l mites materiales y formales es la condici de su validez, de modo n que vulneraci de los mismos determina su consiguiente ilegalidad. Dada la especial gravedad de las n normas inv lidas, el ordenamiento ha sancionado la invalidez de los reglamentos con especial rigor. Hay que distinguir entre: Nulidad absoluta (art 62) culo Los actos de las administraciones p blicas son nulos de pleno derecho cuando vulneren la CE, leyes y otras normas de superior, cuando regulen materias reservadas a la ley, cuando establezcan la retroactividad no favorable, cuando no se siga el procedimiento adecuado, cuando sean dictados por rganos incompetentes, Anulabilidad (art 63) culo Son anulables los actos de la administraci que incurran en cualquier infracci del ordenamiento jur n n dico. El defecto de forma s determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales lo indispensables, por lo que no es tan dr stico como la nulidad. El ordenamiento contempla diferentes v de reacci frente a los reglamentos inv as n lidos. El primero de ellos es la t cnica de inaplicaci que pueden realizar los jueces y tribunales de cualquier orden n jurisdiccional (podr no aplicar un reglamento contrario a la CE, ley,) La v de reacci m relevante es la impugnaci ante la j. contencioso administrativa, seg el art a n s n n culo 106.1 de la CE (los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuaci n administrativa). La impugnaci puede ser de dos tipos: n -Recurso directo contra el reglamento una vez que ha sido aprobado (plazo de dos meses desde su publicaci Pretende anular con eficacia erga omnes. n). -Recurso indirecto, contra los actos derivados de dicho reglamento (plazo pr cticamente ilimitado), cuya eficacia es limitada, pues s afecta al acto en cuesti (*hoy cambi lo n. )k
TEMA 6: LA AUTOTELA ADMINISTRATIVA 1. LA AUTOTUTELA Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. En las lecciones anteriores se ha examinado el principio de legalidad desde perspectivas muy diferentes; llegando a la conclusi de que la relaci de la administraci con el derecho es muy distinta a la que n n n guardan los ciudadanos. -Administraci n-derecho: el ordenamiento es el fundamento de la forma de actuar de la administraci que n, act haciendo lo que debe y con vista a los intereses generales. a -Particular-derecho: el ordenamiento es un l mite a la libertad inicial del ciudadano; por lo que hace lo ste que quiere con nico l mite en las restricciones impuestas por las normas. Esto puede darnos la impresi de que la administraci es menos libre que el ciudadano, y por ello con n n menos poder. Esta idea es correcta si nos lleva a concluir que la arbitrariedad est excluida de la administraci pero forma parte del campo de acci del ciudadano. n n Sin embargo, esto no quiere decir que la administraci no estdotada de formidables poderes que la hacen n mucho m poderosa que cualquier particular. Atendiendo al principio de legalidad la administraci s n aparece como sometida al derecho y sin ninguna libertad, pero el principio de legalidad es una peque parte a del concepto de administraci n. Una de las instituciones que contribuye a darnos una idea de la posici real y poderosa de la administraci n n es la autotutela, a trav de la cual se observa por ejemplo como la administraci puede imponer y ejecutar s n su voluntad son necesidad de acudir a jueces y tribunales, mientras que los ciudadanos nunca pueden tomarse as justicia por su mano, ya que se siempre han de acudir a un tercero (jueces y tribunales), para la resolver los conflictos (heterotutela). La autotutela quiere decir que la administraci puede por smisma establecer lo que es conforme al n derecho, declarar, imponer unilateralmente derechos y obligaciones a los ciudadanos y hacerlos ejecutar sin necesidad de acudir a un tercero. La autotutela nos muestra la cara poderosa de la administraci lo cual no n; significa que sea contradictorio con el principio de legalidad, sino que son dos puntos de vista distintos pero complementarios: -Principio de legalidad: perspectiva de c la administraci se somete al derecho. mo n -Autotutela: perspectiva de c la administraci se relaciona con la justicia y ciudadanos. mo n Por otro lado, el hecho de que la administraci se beneficie de la autotutela no significa que su actuaci no n n estsujeta al control de los tribunales. Significa s que las normas y actos administrativos se presumen lo leg timos y tienen ejecuci forzosa, sin olvidar que los tribunales tienen la n ltima palabra. La administraci tiene por tanto una ventaja posicional, en el sentido de que coloca a los ciudadanos en la n posici de ser los recurrentes antes los tribunales contra sus decisiones y normas, que se presumen n leg timas. La posici de la administraci es c n n moda, ya que si no hay impugnaci ante los tribunales sus n actos se dan por v lidos, firmes e inatacables. Un aspecto importante es que la autotutela no es ejercida por la administraci en defensa de intereses n propios, sino en defensa de intereses generales. 2. AUTOTUTELA Y HETEROTUTELA: FUNDAMENTOS DE LA AUTOTUTELA. Autotutela y heterotutela son dos modos distintos de relaci entre persona y poder judicial. n
El concepto de autotutela expresa que es la persona misma quien provee a la declaraci defensa, n, conservacin y ejecucin de derechos, actos, declaraciones, sin tener que acudir a nadie ajeno a la misma persona de cuyos derechos, acciones o potestades se trata. La heterotutela expresa que la declaraci defensa, y ejecuci de los derechos de cada uno no le quedan n, n encomendados a su propio titular, sino que debe acudir a un tercero (poder judicial) para solicitar que ste declare sus derechos, los ejecute y adopte medidas para protegerlos. Un principio sustancial del estado moderno es que tiene el monopolio de la fuerza. Una de las ste conquistas del mundo moderno es la superaci de una visi del mundo basada en la legitimidad de la n n defensa de cada uno tom ndose la justicia por su mano, mediante la violencia. Esta renuncia al uso de la fuerza que apenas tiene excepciones, implica como contrapartida que alguien ha de garantizar la defensa y buen fin de los derechos de los ciudadanos. Ese alguien es el estado, que asume distintas formas de garantizarlo, como las funciones jurisdiccionales de los tribunales, consistentes en declarar derecho en casos concretos. No puede concebirse un estado sin reserva de monopolio de la fuerza, pero tampoco uno donde los individuos queden despojados de toda posibilidad de hacer valer sus derechos pidiendo auxilio a alguien. La renuncia al uso de la fuerza significa que el estado pone los medios para que los ciudadanos hagan valer sus derechos ante los rganos judiciales. Son muy contados los casos en los que el ordenamiento permite el uso de la fuerza directo en defensa de los intereses particulares. Estas excepciones que no obtienen recriminaci o sanci por parte del estado son: n n -Leg tima defensa de uno mismo, de sus bienes o de la morada: cuando la nica forma de repeler la agresi n ileg tima sea mediante el uso de la fuerza. -En un estado de necesidad para evitar que se lesione un derecho o bien jur dico de otra persona, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: Que el mal causado no sea mayor que el que se trata de evitar. Que la situaci de necesidad no haya sido provocada intencionadamente. n Que el necesitado no tenga, por su oficio o cargo, obligaci de sacrificarse. n Estas acciones se sit en el campo del derecho penal; y aunque suponga un mal para un tercero, la an situaci no merece reproche alguno por la excepcionalidad del caso. n Tambi en el n mbito del derecho civil existen casos en los que la actuaci en defensa del propio derecho n estjustificada por el ordenamiento. As ocurre con dos casos: -Caso de la prenda (objeto entregado en garant de cumplimiento de una obligaci que el acreedor puede a n retener leg timamente en caso de que el deudor incumpla sus obligaciones, sin esperar que el juez le obligue a devolver la cosa) -Excepctio non adimpleti contractu: la parte cumplidora de un contrato puede negarse a seguir cumpliendo sus obligaciones mientras que la parte incumplidora no cumpla lo suyo. En cualquier caso se trata de casos muy singulares. Adem salvo en los casos penales, ni siquiera en las s, excepciones del derecho civil se emplea la fuerza, sino retenci de un objeto o no realizaci de un acto. n n La regla general es que nadie puede tomarse la justicia por su mano, sino acudir a los jueces y tribunales para defender su derecho y hacerlo ejecutar. El rechazo al uso de la fuerza por parte de los ciudadanos es el fundamento de la heterotutela, su raz de n ser.
Frente a esto, la administraci p n blica no act de dicha manera; ya que puede declarar unilateralmente lo a que es derecho e imponer obligaciones sin esperar la decisi de un tribunal. De esta manera la n administraci puede paralizar la obra de un individuo si la considera ilegal o multar a alguien por n infracci de tr n fico, sin necesidad de intervenci de ning tercero. El particular se ver obligado a n n reaccionar acudiendo a los tribunales si quiere defenderse. Hablamos de autotutela como instituci y como principio; aunque en realidad es un t n rmino elaborado por la doctrina, concretamente por el profesor Garc de Enterr Gracias a esta explicaci doctrinal puede a a. n entenderse la complejidad de todos los fen menos que rodean a la administraci Por ello el concepto de n. autotutela no figura ni en la Constituci ni en ley alguna, aunque la idea de posici singular de la n n administraci siempre se ha contenido en los textos legales; especialmente en los siguientes art n culos de la LRJPAC: -Artculo 57: los actos de las administraciones p blicas sujetos a derecho administrativo se presumir n vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten -Artculo 95: las administraciones pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder a la ejecucin forzosa de los actos administrativos En definitiva, son preceptos positivos vigentes que reproducen la posici singular de la administraci que n n, la doctrina ha venido a englobar bajo el r tulo de autotutela. Hay que matizar que las administraciones ajenas al derecho administrativo (administraciones independientes) no poseen este privilegio de la autotutela. En base a todo lo mencionado, la autotutela se fundamenta en varias ideas: -El que ha renunciado a la fuerza es el particular. El poder ejecutivo no ha renunciado, por lo que tiene que ejecutarla. -El poder ejecutivo defiende los intereses generales, por lo que sus actos son m objetivos e imparciales que s los de los particulares. -Tradici hist n rica, pues estsituaci ya era asen el Antiguo R n gimen, donde ya se distingu bien los an actos del rey que se hac en su condici de juez o en la condici de lo que luego ser el poder an n n a ejecutivo. -Como deca Laferrire, la funcin ministerial quedara paralizada si el ministro tuviera que acudir a un juez cada vez que su actuacin tropezase con una reclamacin que invoque un derecho M all del debate hist s rico sobre el fundamento de la autotutela, la CE dice en su art culo 106 que la funci de los tribunales consiste en controlar la legalidad de la actuaci administrativa y el sometimiento n n de a unos fines. Esto quiere decir que los tribunales controlan una acci administrativa que ya se ha sta n producido antes sin necesidad de contar con ellos. Adem en la separaci de poderes el poder ejecutivo s, n no puede ser sustituido por el judicial, ya que en tal caso la actuaci administrativa quedar trabada. n a Esto no quita que la autotutela tenga l mites, como la prohibici de ir contra sus propios actos (no puede n volver sobre sus propios actos diciendo lo contrario as como as ) 3. LAS CLASES DE AUTOTUTELA: ESPECIALMENTE AUTOTELA DECLARATIVA Y EJECUTIVA. Aunque de momento hemos venido hablando de autotutela en general, lo cierto es que existen varios tipos: Autotutela declarativa: La autotutela declarativa es aquella manifestaci de la autotutela que consiste en que la propia n
administraci es capaz de declarar lo que es derecho en un caso concreto (sin perjuicio del control judicial n posterior), con eficacia frente a todos que quedan obligados por la declaraci de la administraci que se n n presume leg tima. Esta autotutela no s entra la declaraci de alg derecho u obligaci preexistente, lo a n n n sino que adem puede suponer la constituci supresi o modificaci de un derecho. Cuando la s n, n n deniegan a alguien la licencia de construcci de unos apartamentos o le obligan a cerrar un establecimiento n p blico nocturno son ejemplos de autotutela declarativa. Se presumen v lidos, leg timo e inmediatamente ejecutivos, pero no pasan a ejecutarse. En contraposici existe la heterotutela declarativa, por ejemplo cuando entre dos partes una de ellas no n cumple el contrato y no paga el alquiler de un piso. El due por mucha raz que lleve, no puede decidir o, n por s mismo en base al contrato; sino que tiene que acudir a un juez, exponer sus argumentos y alegaciones. El juez proclamar su derecho de manera a nicamente declarativa, y el arrendador tendr que esperar a la a fase ejecutiva para expulsar al hombre de su piso y recibir la compensaci econ n mica. La autotutela declarativa posee la presunci leg n tima ius tantum, que significa que mientras no se destruya la presunci de la administraci el acto es eficaz desde la fecha en que se dicta hasta que alguien recurra n n, ante los tribunales y se demuestre lo contrario. Si el acto no es impugnado en el plazo para hacerlo, se convertiren un acto inimpugnable y ejecutivo. Autotutela ejecutiva: La autotutela ejecutiva es aquella manifestaci de autotutela que consiste en llevar a cabo o ejercitar las n obligaciones y derechos establecidos en la fase anterior. La administraci ejecuta sus propios actos, que se n presumen leg timos y ejecutivos; ya que la administraci no necesita el permiso de ning juez para n n llevarlos a cabo. Tiene la potestad de desarrollar los actos materiales de ejecuci necesarios para la n efectividad real de lo acordado en los actos administrativos previos. Igualmente, la heterotutela ejecutiva ser cuando tras la sentencia del juez se ejecuta su orden; es decir, los a cuerpos de polic van al piso y expulsan mediante el uso de la fuerza f al arrendatario. Es igual, pero el a sica ciudadano no puede hacerlo por s lo, sino que es un papel llevado a cabo por el estado. s Autotutela reduplicativa: La autotutela reduplicativa se encarga de reforzar o duplicar las manifestaciones normales de la autotutela. Algunas de estas manifestaciones son las siguientes: -Necesidad de interponer recursos previos antes de acudir a los tribunales implica para el particular una carga en cuanto que le obliga a esperar el resultado del recurso que ha de interponer ante la propia administraci antes de poder acudir a un tribunal. El ciudadano tiene que, mediante el recurso de alzada, n agotar todas las opciones acudiendo a la administraci para poder acudir a los tribunales. Esto da lugar a n que la administraci vea reconocida su oportunidad de resolver sobre lo ya resuelto por ella misma con n presunci de legitimidad, mientras que para el ciudadano es una carga u obst n culo m s. -Principio solve et repete: consiste en la obligaci de pagar las deudas impuestas como condici para n n recurrir. Si uno quiere acudir a los tribunales tiene que pagar; luego el que no pueda permit rselo no tendr derecho a recurrir. Aunque era un sistema para proteger lo dicho por la administraci fue considerado n, inconstitucional por el TC debido a que vulneraba el derecho a la tutela judicial. La persona que no ten a dinero no s no pod recurrir en ese momento, sino que si se pasaba el plazo perder el derecho a recurrir lo a a del todo. Aunque la administraci ten con este principio un arma formidable para ejecutar lo acordado, su n a inconstitucionalidad lo hizo desaparecer.
-Las multas coercitivas suponen la imposici de unas multas de manera semanal o mensual si no se ejecuta n lo acordado por la administraci lo cual implica la obligaci de ejecutar los actos y adem del pago de n; n s un importe (ejemplo: a un hombre que se le obliga a arreglar el tejado de su casa, por cada d que pasa sin a arreglarlo le cobran una multa) 4. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y SUS MANIFESTACIONES: CONSIDERACIONES SOBRE LA TUTELA CAUTELAR. La declaraci constitucional de nuestro pa supone reconocer los derechos de los ciudadanos a la tutela n s judicial efectiva (art culo 24 de la CE), lo cual restringe un poco la formidable ventaja de la administraci n. Si la ltima palabra la tuviera la administraci existir un conflicto; ya que la n a nica forma de compatibilizarlo es que en ltima instancia act los jueces y tribunales. La autotutela permite a la an administraci gozar de una gran ventaja que le permite actuar primero y luego, eventualmente, esperar la n correcci que le pueda imponer el Poder Judicial. n Aunque la autotutela se suele calificar de privilegio, no es un calificativo apropiado, ya que sol utilizarse a en el Antiguo R gimen para describir las ventajas y que el capricho del monarca otorgaba a determinadas personas. La autotutela no se trata de un capricho, sino de una necesidad, que permita al poder ejecutivo actuar con eficacia por smismo. No estamos ante un privilegio caprichoso o sin causa, sin ante una necesidad del sistema como consecuencia del principio de separaci de poderes; ya que no se busca el n inter propio, sino siempre se act de cara al inter general. Una vez visto esto conviene hacer referencia s a s al control judicial de la actividad administrativa: El art culo 106 de la Constituci establece que los tribunales controlan el ejercicio de la potestad n reglamentaria y la legalidad de la actuaci administrativa. El art n culo 24 de la CE proclama el derecho fundamental de las personas a la tutela judicial efectiva. La ventaja posicional de la administraci derivada n de la autotutela no impide que los jueces y tribunales puedan intervenir en la legalidad de la actividad administrativa. El derecho de la tutela judicial efectiva comporta varios derechos: -El derecho de cualquier persona acceder a los jueces y tribunales para que sus pretensiones sean revisadas a efectos declarar si las mismas son o no ajustadas al derecho. -El derecho a obtener una sentencia que se pronuncie sobre el fondo mediante una resoluci que sea n congruente con las pretensiones deducidas por las partes. -El derecho a que los recursos que est establecidos en la legislaci contencioso-administrativa contra la n n sentencia que pueda haberse dictado. -El derecho a la ejecuci de la sentencia por parte de los propios tribunales. n -El derecho a la tutela cautelar. El derecho a la tutela judicial efectiva no comporta el derecho a obtener una sentencia favorable por parte del recurrente, ya que esto s serposible si tiene raz de fondo. lo n La tutela cautelar se utiliza cuando la sentencia definitiva, una vez interpuesto el recurso o incluso antes, pueda tardar mucho tiempo en darse a conocer, lo cual podr suponer un grave perjuicio para el demandante. a La tutela comprende el derecho a que los jueces y tribunales adopten medidas para evitar que las tardanzas a la hora de dictar sentencia hagan que sea imposible la restituci de los derechos infringidos al recurrente. n La tutela cautelar aparece ligada al derecho de la tutela judicial efectiva y se establece que los jueces y
tribunales adoptar cualquier medida que asegure la efectividad de la sentencia, siendo la m com la n s n suspensi del acto administrativo o de la disposici impugnada. Esto quiere decir que se paralizan los n n efectos de la administraci hasta que se dicte sentencia. Esta no es la n nica medida posible, ya que existen otras como el otorgamiento de un permiso o licencia que hab sido denegado anteriormente. a La medida cautelar que consiste en la suspensi del acto recurrido constituye el negativo de la autotutela; n ya que el acto que se presum leg a timo deja de producir tales efectos. El alcance del control judicial de la actuaci de las administraciones p n blicas es completo. Por m que s pueda pensarse en la jurisdicci contencioso-administrativa como una jurisdicci revisora, hoy en d ello n n a apenas significa otra cosa que el hecho de que ha de partirse del dato previo de una actuaci administrativa. n El car revisor puede mostrarse todav en el hecho de que el juez de lo contencioso administrativo no cter a puede sustituir a la administraci porque ir contra la separaci de poderes. Seg el art n, a n n culo 71 de la LJCA, los rganos jurisdiccional no podr determinar la forma en que han de quedar redactados los n preceptos de una disposici general en sustituci de los que anularen, ni podr determinar el contenido n n n discrecional de los actos anulados Se trata de mantener la separaci de poderes, ya que los jueces incurrir en exceso si no se limitaran a n an controlar la actuaci impugnada y entrasen a determinar sus preceptos. n El alcance del control judicial se extiende al control de los elementos reglados de los actos pol ticos por m s que stos est excluidos del control de la jurisdicci contencioso administrativa. Lo mismo ocurre con la n n protecci jurisdiccional de los derechos fundamentales, que corresponde a la jurisdicci contencioso n n administrativa incluso cuando se trata de actuaciones del gobierno. Finalmente debe se alarse que la fuerza expansiva del derecho fundamental a la tutela judicial ha determinado la supresi de algunas instituciones cl n sicas en el derecho administrativo. Existe la prohibici de formular interdictos contra las actuaciones de la administraci para evitar que a n n, causa de la jurisdicci civil se trabe la marcha de la administraci En cuanto a la ejecuci de las n n. n sentencias, que siempre hab an tenido un r gimen particular en materia de sentencias contencioso-administrativas, la nueva LJCA ha modificado la cuesti reconociendo a los jueces y n tribunales la potestad de hacer ejecutar las sentencias dot ndole de los oportunos poderes para poder llevar a efecto tal ejecuci n. 5. EL SISTEMA DE CONFLICTOS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y LOS JUECES Y TRIBUNALES. Las facultades de autotutela de las administraciones p blicas determinan que a veces las actuaciones de la administraci declarando derechos y obligaciones o ejecutando sus decisiones se interfieran con las n potestades de jueces y tribunales de cualquier orden. En tales casos la actuaci administrativa o la judicial resulta en un conflicto que puede dar lugar a que, n sosteniendo la administraci y los tribunales su competencia, haya que decidir qui es el competente. n n Se trata de una cuesti que tiene que ver con el principio de separaci de poderes, al tener que n n determinarse qu poder es el competente, si el ejecutivo o el judicial. Aunque tiene una dimensi n constitucional no serel TC quien deba resolverlo. La circunstancia de implicar a dos poderes distintos hace imposible que la resoluci del conflicto se entregue a alguno de los poderes, por lo que se ha creado un n rgano especial que el Tribunal de Conflictos de Jurisdicci con miembros tanto del poder ejecutivo como n, del judicial.
En todo caso estamos en supuestos de interferencia entre competencias de la administraci y los jueces y n tribunales, ante un conflicto de jurisdicci Aparece regulado en la Ley Org n. nica 2/1987, en la que no s lo se regulan los conflictos de jurisdicci entre tribunales y la administraci si no tambi otro tipo de n n, n conflictos que nada tienen que ver. Lo m notable del sistema de conflictos es que se rompe con la tradici inmediatamente anterior, que daba s n preferencia al poder ejecutivo en la resoluci de los conflictos. Se crea un n rgano del poder judicial presidido por el Presidente del Tribunal Supremo y por cinco vocales de lo que dos ser magistrados de la n Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y tres Consejeros permanentes del estado. El presidente de dicho rgano tendrvoto de calidad en caso de empate. Los conflictos pueden ser suscitados tanto por los jueces o tribunales, que entienden que la administraci se n interfiere en sus competencias jurisdiccionales, pues no cualquier rgano puede plantear el conflicto, sino aquellos que establece el art 3 del LOCJ. culo El procedimiento de tramitaci debe seguir los cauces marcados por la citada Ley de conflictos. n En todo caso no pueden suscitarse conflictos por la administraci en relaci con los procedimientos de n n habeas corpus, ni en asuntos judiciales resueltos por el auto o sentencia firmes o pendientes s de recurso lo de casaci y revisi salvo que el conflicto surja con motivo de su ejecuci o afecte a facultades de la n n, n administraci que hayan de ejercitarse en tr n mite de ejecuci n. Tampoco los jueces o tribunales pueden suscitar conflictos a las administraciones p blicas en relaci con n actos que hayan agotado la v administrativa, salvo que verse sobre la competencia para la ejecuci del a n acto. Contra las sentencias del Tribunal de Conflictos de Jurisdicci no cabe otro recurso que el del amparo n constitucional.
TEMA 7: APROXIMACIN AL INTERS GENERALES 1. EL CONCEPTO DE INTERS GENERAL Y DE INTERS PBLICO Y SU RELACIN CON EL INTERS PRIVADO. En las lecciones anteriores se ha examinado el principio de legalidad y la autotutela de las administraciones p blicas. El an lisis nos ha mostrado la posici de la administraci frente al derecho (principio de n n legalidad) y frente al poder judicial (autotutela). Ahora bien, estas dos perspectivas pueden parecer demasiado te ricas, poco aplicables a la vida real. En esta lecci se va a hablar de los fines que persigue la administraci p n n blica y de los valores que est n detr de dichos fines; es decir, c la administraci se justifica en el servicio a los intereses generales. s mo n La b squeda de este bien com conecta la actuaci de la administraci con los valores, derechos n n n fundamentales y principios del ordenamiento. Abordamos una perspectiva material propia de los estados de la segunda mitad del XX, donde no s basta lo con que el poder surja de unas elecciones democr ticas, sino que por encima de todo existen unos valores que el estado reconoce y que se caracterizan por ser contramayoritarios, ya que una mayor nunca podr a dictar leyes contrarias a dichos valores. Estos derechos fundamentales se configuran como una referencia a seguir tanto por los poderes p blicos como por los ciudadanos, justificando que la actividad de la administraci se destine a los intereses n generales. Hay que subrayar por lo tato que la idea de inter general no es algo ajeno y externo a la administraci s n p blica, sino que constituye el n cleo esencial de su modo de ser y estar. El art culo 103 de la Constituci n establece que la administracin pblica sirve con objetividad a los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqu descentralizaci y coordinaci con sometimiento pleno a la ley y a, n n al derecho Este art establece la funci de la administraci p culo n n blica, los principios de acuerdo a los cuales act y a el sometimiento a la ley y al derecho. Lo primero que se menciona, y por tanto lo m significativo, es que la s administraci es un instrumento al servicio de los intereses generales, nunca de los particulares o propios. n Hubo una poca durante el siglo XIX en que, pese a la introducci de ideas revolucionarias, el derecho n administrativo se ven caracterizando como derecho singular de una persona poderosa: la administraci a n p blica. Pensaban que la singularidad del derecho administrativo se deb a los poderes exorbitantes de la a administraci n. Sin embargo, el profesor Duguit invierte el planteamiento, poniendo de manifiesto que era la prestaci de n servicios p blicos lo que determinaba que la administraci tuviese tales poderes. Es decir, la n administraci no tiene grandes poderes por ser una persona poderosa; sino que son los servicios p n blicos los que explican que, para desempe dichos servicios, sea necesario otorgarle tales potestades. El cambio ar de perspectiva es total, y supone un modo de entender la administraci completamente distinto. n Una vez concretado este aspecto pasaremos a analizar el concepto de inter general al que se refiere la s constituci A pesar de que es imposible definir ques el inter general en cada uno de los sectores de la n. s acci p n blica, podemos acercarnos al concepto en casos concretos; a pesar de su car vago y ambiguo. cter Una de las formas de definir el inter general es distingui s ndole de otros conceptos que puedan parecer similares, contrastando sus diferencias.
-Por una parte podemos considerar la contraposici entre el inter general y los intereses particulares. n s Aunque la relaci entre estos dos conceptos suele dar lugar a conflictos (la construcci de una carretera n n satisface intereses generales, pero priva de la propiedad al due del terreno, por lo que ataca a un inter o s particular) Pueda dar la impresi falsa de que los intereses particulares y los generales siempre est enfrentados, n n cuando esto no tiene porqu ser as necesariamente; ya que como menciona el artculo 10 de la CE la dignidad de la persona, los derechos inviolables inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y los derechos de los dems son el fundamento del orden poltico y de la paz social. Esto significa que el orden social descansa sobre el respeto de los derechos individuales de las personas. Por lo tanto se concluye que aunque muchas veces se contrapongan, el inter particular y el general no s siempre ser opuestos. En bastante ocasiones la satisfacci de intereses generales trae consigo un n n sacrificio de bienes e intereses particulares (si se construye un colegio destinado al inter general se s sacrifica el inter particular del expropiado), pero tambi pueden coincidir (la construcci de un colegio s n n destinado al inter general beneficia los intereses particulares de las familias de la zona) s Es importante mencionar que el inter general no es la suma de los intereses particulares de la mayor Por s a. ejemplo, la mayor de los vecinos de un pueblo quieren construir una f a brica que potencie su desarrollo econ mico, con la contrapartida del da medioambiental que afectara futuras generaciones. En este caso o se aprecia que la f brica es el inter de la mayor pero no el inter general. s a, s -Una segunda distinci en la que se suele profundizar es aquella entre inter general e inter p n s s blico, que aunque a veces se utilizan como sin nimos no son igual. El t rmino inter general tiene una dimensi m s n s sociol gica (a nivel de comunidad), mientras que el inter p s blico se refiere m bien a organizaci s n pol tica. No obstante, le inter p s blico no deja de ser la misi de la organizaci pol consistente en n n tica defender el inter general de la comunidad humana. El inter p s s blico es por tanto el inter general de la s comunidad asumido por su organizaci pol n tica. El problema est en que en ocasiones no se emplea el concepto de inter p s blico con este sentido, sino que se emplea como sin nimo de general. Tambi hay que mencionar la existencia de posibles conflictos de intereses entre las distintas n administraciones, generalmente a nivel aut nomo contra el estado; en definitiva un conflicto entre competencias, por ver qui puede m (el estado quiere construir una carretera y la comunidad aut n s noma defender el medio ambiente). Puede pensarse que m que un conflicto de competencias (dirigido a verificar s qui es el competente), es un conflicto en la aplicaci de la ley; es decir, que ambos son competentes en n n sus mbitos respectivos, pero se trata de ver cu deber ser el inter prevalente. Todo esto trae consigo una l a s compleja problem a la que se enfrenta el Tribunal Constitucional con mucha frecuencia, donde est tica n presentes el concepto de competencia, la cuestin de los intereses, El concepto de inter general se caracteriza por su abstracci ya que resulta muy complicado determinar s n, un inter general a nivel global. Sin embargo, pese a esta dificultad de concreci el inter general es algo s n, s determinante para la administraci ya que marca el objetivo de todos sus actos. n, 3. INSTITUCIONES PARA LA REALIZACIN DEL INTERS PBLICO (PARTE 1 DEL EPIGRAFE 3) Despu de examinar el papel central que los intereses generales tienen en la actividad administrativa, ahora s trataremos el problema que suscita el hecho de que la acci administrativa tropiece con frecuencia con los n
intereses particulares; que o bien se resisten a la actuaci administrativa, o bien se resignan a sacrificar y n restringir sus derechos. El caso m com es que los particulares se resistan, lo cual dificulta el servicio al s n inter general. s En estos casos la legislaci administrativa establece la forma de conseguir la ejecuci de los actos para n n hacer prevalecer el inter p s blico frente a los intereses particulares. En esta situaci entran en juego los n instrumentos generales de la administraci para solucionar el problema. n La posibilidad de conflicto con algunos particulares es tan frecuente que la soluci normalmente se logra n anticipando la soluci de los mismos al momento mismo de elaborar las normas, de forma que tengan n stas en cuenta, tambi los intereses particulares al establecer las reglas de conducta. Se trata de minimizar, en n, cuanto sea posible, los efectos negativos que la actuaci administrativa en defensa y garant del inter n a s general pueda tener sobre los particulares. De esta forma se hace posible que los ciudadanos puedan participar en el proceso de elaboraci de las n normas reglamentarias a trav de las consultas y audiencias a los interesados antes de aprobar las normas s que les puedan afectar. Asse puede conocer y evitar, con una regulaci adecuada, los puntos de conflicto n que puedan existir y que se hayan puesto de manifiesto en el procedimiento de elaboraci de las normas. n En ocasiones estos m todos de participaci no son suficientes, simplemente porque no se trata tanto de n ejecutar actos administrativos, sino de evitar que se incumplan las normas que se imponen para beneficiar al inters general (conducir por la derecha, tener el carnet de conducir, conservar especies protegidas,) En estos casos es preciso disuadir a los particulares de realizar acciones contra los intereses generales establecidos en las normas mediante la imposici de obligaciones cuyo incumplimiento trae consigo una n sanci Es una t n. cnica similar a la que utiliza el derecho penal, pero aqu se trata de derecho penal, sino no de derecho sancionador. El derecho penal no tiene cabida en este mbito, ya que no se pueden criminalizar cualquier infracci del n ordenamiento, s aquellas m graves. Por esa raz el dcho administrativo acude a las normas lo s n, sancionadoras para tratar de disuadir a todo el mundo de incumplir normas ante la amenaza de la sanci n. Tambi tratan de disuadir a qui ya las ha incumplido de forma que al sufrir la sanci no desee volver a n n n incumplirlas. El derecho sancionador se erige como el instrumento para conseguir la prevalencia de los intereses generales que est presentes en las normas y actuaciones de la administraci La peculiaridad del derecho n n. sancionador radica en que es un derecho instrumental al servicio de las normas y decisiones sustantivas sectoriales para su protecci n. La expropiaci forzosa es otra de las instituciones que permiten hacer posible la realizaci de los intereses n n generales. En ocasiones la actuaci administrativa persigue un fin cuya realizaci tropieza con la n n existencia de derechos de los particulares, de entre los cuales el de la propiedad es el m caracter s stico (la propiedad es un derecho fundamental- CE) Ahora bien, hay circunstancias en las que los intereses generales exigen que una obra p blica se acometa, sacrificando un derecho como es el de propiedad. Sin embargo, la cosa no puede quedarse as sino que ha , de tener una contrapartida que deje indemne al que la sufre, para lo cual es preciso que reciba del poder p blico su valor, de forma que pueda adquirir un bien equivalente al que ha sido objeto de privaci n mediante la expropiaci n. La Constituci especifica que la expropiaci es leg n n tima siempre que se haga por causa justificada y de
utilidad p blica o inter social; apreciando de nuevo que los intereses generales son la justificaci de la s n puesta en marcha del proceso. La responsabilidad patrimonial es otra de las instituciones que permite explicar a posteriori c mo la satisfacci de los intereses generales soluciona el problema de los da y restricciones que puedan sufrir n os los particulares. Se trata, a diferencia de la expropiaci de da menoscabados no queridos (en la n, os expropiaci se quiere privar a alguien de su propiedad), pero que son consecuencia al fin y al cabo de la n acci administrativa; de una acci que, aunque prevea que pueden producirse da no queridos, no n n os renuncia a ser realizada y con ello admite que el servicio a los intereses generales puede generar lesiones no querida. Un ejemplo son los da no queridos que ocasiona el leg os timo lanzamiento de un bote de humo para reprimir una manifestaci violenta; tal bote de humo rebota en un obst n culo y entra por la ventana de un primer piso donde ocasiona la muerte a un anciano con problemas respiratorios. Ni el bote ha sido lanzado con esa intenci ni se trata de un riesgo frecuente. En todos esos casos no se busca el da producido a n, o terceros, pero no descartarse al cien por cien. En esas condiciones la acci p n blica se sigue desarrollando y si eventualmente produce un accidente, la administraci responde por los da causados siempre que sean n os consecuencia directa de su actuaci n. De nuevo la b squeda del inter p s blico justifica que la administraci pueda desarrollar su actividad con n normalidad; eso shaci , ndose responsable de los posibles da que pueda ocasionar. Frente al r os gimen del C digo Civil (responsabilidad por culpa o negligencia), en el mbito administrativo el r gimen es de responsabilidad objetiva (aunque el riesgo es muy peque puede darse, por lo que la administraci o n responde objetivamente)
DELIMITACIN DEL DERECHO DE PROPIEDAD, EXPROPIACIN Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL (PARTE 2 DEL EPIGRAFE 3) . En el apartado anterior se han visto las t cnicas de composici de los intereses generales con los intereses n particulares. Estos intereses suelen concretarse con el derecho de propiedad, que en ocasiones puede verse afectado o sacrificado por la actuaci de la administraci Ahora bien, el contenido del derecho de n n. propiedad no s puede quedar afectado por la acci de la administraci sino tambi como lo n n, n consecuencia de la acci del legislador. Tanto en un caso como en otro tienen en com la presencia del n n inter general, que explica y legitima la incidencia en los derechos de los particulares (el inter general es s s un elemento clave en el estado de derecho para justificar la acci administrativa) n Esta composici no siempre se produce con ocasi de la acci de la administraci p n n n n blica dentro del estado, sino que se evita por parte del poder legislativo a trav de la delimitaci de los derechos de s n propiedad; delimitaci que encuentra su justificaci en la previsi expresa de la CE (art n n n culo 33: la funci social de estos derechos delimitarsu contenido de acuerdo con las leyes) n En la delimitaci que hace el legislador no hay propiamente composici de dos intereses contrapuestos, n n sino delimitaci del derecho de propiedad. Resulta asque ni siquiera el derecho de propiedad es un n derecho absoluto de los particulares, sino que tiene l mites, ya que por causa de utilidad p blica puede ser expropiada. En esta delimitaci general por la ley no hay expropiaci (ablaci o privaci singular de un n n n n derecho), sino delimitaci del contenido del derecho. No es lo mismo limitar o restringir o suprimir que n
delimitar un derecho se alando sus l mites. El art 33 de la CE pone de manifiesto que en relaci con la propiedad hay dos puntos de vista posibles: culo n propiedad como derecho y como instituci n: -Como derecho: facultad que tiene el titular sobre unos bienes concretos que le pertenecen. -Como instituci no como derecho, sino como una instituci en la que aparece una funci social que n: n n delimita el contenido de los derechos de acuerdo con las leyes. En esta doble dimensi de la propiedad nos encontramos que, al margen del concreto derecho que el titular n ostenta sobre sus bienes y derechos, el legislador puede, de acuerdo con la funci social de la que habla la n constituci delimitar de modo general (para todos) el contenido del derecho en su dimensi institucional. n, n En cambio, en su dimensi como derecho no se delimita el contenido general del derecho, sino que se priva n singularmente de un bien a su propietario. Resulta entonces que la propiedad en su dimensi institucional no tiene un contenido definitivo que el n legislador no pueda tocar, sino que el legislador puede delimitarlo; es decir, se alar cu son sus l les mites naturales. Delimitar su derecho es marcar sus fronteras, mientras que limitar un derecho es restringirlo o comprimir su alcance natural. La delimitaci de los derechos no queda petrificada en un momento de la historia, sino que evolucionando n conforme avanza Impedir su modificaci supondr consagrar el statu quo vigente en un momento sta. n a determinado sin posibilidad alguna de avanzar. Pero, por otra parte, permitir una modificaci sin l n mite alguno puede dejar sin contenido los derechos. De ahque haya que tener en cuenta las previsiones constitucionales del art culo 53 cuando dice que slo por ley podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades Esto supone que la Constitucin no permite al legislador que la delimitaci del contenido de estos derechos hasta que sean irreconocibles. n La apelaci del contenido esencial de los derechos supone un l n mite absoluto para el legislador, ya que tiene que respetar el esp ritu del derecho, lo que le caracteriza. El Tribunal Constitucional en su jurisprudencia ha precisado el concepto de contenido esencial, estableciendo que para respetarlo el derecho que resulte despu de la regulaci debe ser recognoscible, lo cual supone que los intereses a cuyo servicio s n estel derecho resulten real y efectivamente protegidos. Tenemos, por tanto, que la propiedad puede ser concebida como instituci y como derecho individual. En n esta ltima dimensi puede ser objeto de expropiaci singular. Como instituci el legislador puede n n n delimitar el contenido atendiendo a la funci social. El problema real se plantea porque en ocasiones no n resulta f determinar si el legislador traspasa el cil mbito de la delimitaci e incurre en la expropiaci n n legislativa, por privaci de derechos singulares, o incurre en responsabilidad por las restricciones o n privaciones que impone. Delimitar y limitar son pues dos conceptos distintos, aunque a veces el legislador regule derechos con car cter general, suscit ndose la duda de si ha traspasado o no el umbral de su competencia. Un caso bastante pol mico es el de la Ley de Aguas, donde se restring como l a mite temporal el derecho al aprovechamiento de aguas p blicas. El TC acab considerando que no se trataba de una limitaci de n derechos, sino de una delimitaci ya que aunque la modificaci afecta a un contenido importante del n, n derecho, no restringe o desvirt su parte esencial. Sin embargo, en un caso similar (Ley de Costas), el TC a entendique s se trataba de una limitaci por parte del legislador, por lo que no era v que n lido. Ciertamente no resulta f determinar en cada caso cu se estdelimitando un derecho y cu se est cil ndo ndo
privando de un derecho a cuando sea en una norma que aparentemente pretende hacer una regulaci de n n car cter general. Se habla de responsabilidad del estado legislador para aquellos supuestos en los que el legislador establece una regulaci sin prever una compensaci indemnizatoria. n n La LRJPAC ha sido muy criticada en el aspecto de la responsabilidad patrimonial de las administraciones p blicas. En este art culo se hace referencia a leyes que aunque no son expropiatorias, al aplicarlas causan alg tipo de da en cuyo caso la administraci debe indemnizar, s si la propia ley ha previsto la n o, n lo indemnizaci Esta afirmaci exige una reinterpretaci del precepto. Lo que no se puede entender es que n. n n dependa de la voluntad del legislador que la administraci indemnice por las lesiones derivadas de la n aplicaci de una ley s si la ley lo ha previsto. Para evitar tal injusticia puede suponerse que el art n lo culo puede ser entendido en realidad en el sentido de que la ley deber prever la indemnizaci siempre que, en a n, efecto, el particular no tenga la obligaci de soportar la lesi la referencia a la ley no se hace en el sentido n n; de que el legislador sea libre de prever o no la indemnizaci sino para indicar que el legislador debe n, apreciar si existe o no el deber de soportar la eventual lesi Cuando no exista el deber de soportar la ley n. deberprever la indemnizaci ya que si no lo hace ser inconstitucional. n; a Con la delimitaci de derechos, adem de establecer los l n s mites materiales, se busca tambi la n composici y articulaci de la funci social de la propiedad con el contenido del derecho, que en todo n n n caso no puede quedar afectado en su n cleo esencial. Entonces no es la administraci la que establece la composici de los intereses p n n blicos con el inter s privado, sino el propio legislador cuando determina el alcance y la funci misma de los derechos. En n cualquier caso no puede olvidarse que esa delimitaci legal de los derechos ha de tener en cuenta las n exigencias de la seguridad jur dica en el sentido de que no puede pretenderse que la misma tenga car cter retroactivo, pues est prohibida. La retroactividad puede ser m xima (prohibida siempre), media (puede estar prohibida o no seg las circunstancias) o m n nima (es insignificante y no suele ocasionar problemas)
TEMA 8: EXPROPIACIN FORZOSA
1. CONFIGURACIN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA EXPROPIACIN. Introducci n: En ocasiones la realizaci de una actividad de inter general exige el sacrificio o supresi de bienes e n s n intereses patrimoniales; por ejemplo cuando es necesario ocupar un terreno particular para la construcci n de una carretera. El uso que se le va a dar a los terrenos es incompatible con el mantenimiento de la propiedad privada, por lo que se expropia y se indemniza al due o. La expropiaci es la instituci jur mediante la cual se resuelve el conflicto entre el inter p n n dica s blico y los derechos e intereses particulares incompatibles con la realizaci de esa actividad. Se trata de una n t cnica jur dica de ajuste entre el inter p s blico y los intereses particulares, que establece tanto las condiciones para expropiar (necesaria desaparici de la propiedad) como los efectos de su aplicaci n n (necesidad de indemnizar al titular) Es una instituci b del derecho administrativo cuya importancia reside en que: n sica -Constituye una de las manifestaciones m relevantes del principio consagrado en el art s culo 128 de la CE de subordinaci de cualquier forma de riqueza al inter general, y a su vez se considera como una n s instituci garantizadora de la propiedad en cuanto determina las condiciones (causa justificada) y las n consecuencias (necesidad de indemnizar) -Es una pieza imprescindible para la realizaci de todas aquellas actividades p n blicas que precisan acceder al uso de bienes para su ejecuci cuando tales bienes y derechos se encuentran en manos de particulares. n, -Constituye una medida que por su efecto ablatorio (eliminador) de la titularidad de bienes e intereses patrimoniales en manos de los ciudadanos exige una especial atenci de forma que garantice su utilizaci n n s en los casos necesarios. lo Relevancia constitucional de la garant expropiatoria: a La consideraci de la expropiaci como garant del derecho de propiedad puede parecer inicialmente una n n a paradoja. Sin embargo, a pesar de que su aplicaci significa t n cnicamente la desaparici de los derechos n particulares, la expropiaci estconstituida en la tradici jur europeo occidental. El reconocimiento n n dica constitucional de la expropiaci como instituci asociada al reconocimiento de la propiedad se produce n n desde los or genes mismos del constitucionalismo. Junto a la consagraci de la propiedad como inviolable n y sagrada proclamada en la Declaraci de los Derechos del Hombre y del Ciudadano; a finales del XVIII n aparece regulada la expropiaci que funciona como un l n, mite al derecho de propiedad y como un instrumento de preservaci de los intereses de los particulares afectados. Este tema aparece regulado en el n artculo 33 de la CE, cuando seala Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos salvo por causa justificada de utilidad p blica o inter social, mediante la correspondiente indemnizaci y de conformidad s n con lo dispuesto en las leyes La Constituci recoge una consagraci compleja al derecho de propiedad privada: n n -El derecho propiedad se considera como un derecho constitucional (cuya regulaci queda reservada a la n ley, que en todo caso debe respetar su contenido esencial) directamente invocable ante los tribunales, pues vincula a todos los poderes p blicos. Sin embargo ni se considera derecho fundamental (pues su regulaci n queda sujeta a la reserva de ley), ni es susceptible de protecci mediante el proceso especial, urgente y n
sumario, ni en amparo (aunque si resulta invocable ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos) -Constituye un derecho institucionalmente protegido, aunque la posibilidad de delimitaci de su contenido n en atenci a la presencia de determinados intereses generales ha servido para reducir la intensidad de la n reserva, reconoci ndose un mayor mbito de intervenci a trav de los reglamentos, como puede ser el n s desarrollo de la legislacin urbanstica (uso, altura, distancias,) -El l mite de la intervenci sobre la propiedad estar en la p n a rdida del valor, utilidad o titularidad por parte de su titular. Esta p rdida s puede realizarse en las estrictas condiciones establecidas en el art lo culo 33 de la Constituci n. Configuraci legal y constitucional de la expropiaci n n: En nuestra vigente ley de expropiaci forzosa (preconstitucional), predomina el sentido garantizador de la n institucin expropiatoria, como se desprende del artculo 1, donde se dice: es objeto de la presente ley la expropiaci forzosa por causa de utilidad p n blica o inter social, en la que se entender comprendida s cualquier forma de privacin singular de la propiedad privada Este sentido garantizador puede observarse en el inter del legislador de someter a este r s gimen cualquier forma de privaci con independencia del procedimiento, cuya finalidad n, ltima es asegurar el acceso de los afectados al conjunto de garant previstas en la regulaci constitucional y legal de la expropiaci as n n. La consagraci constitucional prevista en el art n culo 33 de la CE tambi responde a la necesidad a esta n finalidad de garant a: -Se considera como un supuesto excepcional respecto de la situaci de reconocimiento y preservaci de n n las situaciones de propiedad existentes. -La garant se extiende m all de la propiedad en sentido estricto para contemplar cualquier tipo de a s titularidad, susceptible de valoraci patrimonial; ya sea bien o derecho. Lo cierto es que la aplicaci s n n lo tiene l gica aplicaci respecto a aqu indemnizables. n llos -En cuanto a la excepci la ley establece las condiciones en las que pude procederse a la expropiaci que n n, son las siguientes: Que concurra una causa justificada de utilidad o inter social, lo que implica que la expropiaci se destine s n a finalidades espec ficas (no todo inter general justifica la aplicaci de esta medida), adem de que los s n s bienes que se obtengan por la expropiaci deben aplicarse a dichas actividades o finalidades. n La legitimidad de la expropiaci requiere la indemnizaci de los particulares que est sujetos a la n n n privaci de derechos; que no tiene que ser necesariamente previa a la ocupaci pero stiene que ser la n n, que corresponde en funci de los perjuicios derivados de la expropiaci n n. La Constituci exige que la aplicaci de esta medida expropiatoria se realice por el procedimiento n n previsto en la ley. Naturaleza y funci de la expropiaci n n: En primer lugar, la expropiaci se trata de una potestad, como poder jur n dico unilateral atribuido por una ley a favor de un sujeto, en atenci al inter general que representa a la causa justificada de utilidad n s p blica o inter social. s En segundo lugar, se trata tambi de una garant de la propiedad, ya que se configura como una excepci n a n al r gimen general de protecci constitucional de la propiedad. sta queda configurada como un derecho n constitucional institucionalmente protegido y debilitado a nivel individual. La protecci como derecho constitucional se proyecta sobre la instituci de la propiedad a la que son n n
aplicables las garant de reserva de ley ordinaria respecto de la regulaci de su ejercicio y respeto a su as n contenido esencial, ascomo la vinculaci a los poderes p n blicos. El legislador puede intervenir en la regulaci del derecho imponiendo l n mites (derivados del contenido propio y caracter stico del derecho), o limitaciones (como establecer una altura m xima, que son restricci al ejercicio de facultades integradas n en el derecho, que por su car cter general no son susceptibles de indemnizaci salvo que impliquen una n, privaci singular). Como tampoco lo es la delimitaci del contenido de la propiedad de acuerdo con su n n funci social, operaciones que consisten en redefinir el contenido de este derecho respecto de bienes n especialmente relacionados con la realizaci del inter general, sin destruir el contenido esencial de la n s propiedad. Sin embargo, las titularidades concretas pueden ser eliminadas en presencia de una causa justificada de utilidad p blica o inter social, mediante la correspondiente indemnizaci s n. Pero tambi la expropiaci puede caracterizarse por la idea de eliminaci de derechos. Esta idea n, n n distingue la expropiaci de: las limitaciones ( act sobre el ejercicio del derecho sin significar da n stas an o alguno, por lo que no son indemnizables), de los contratos de venta (ya que no hay propiamente transmisi n de los derechos de los particulares) La dependencia de que concurra una causa justificada de utilidad p blica o inter social atribuye a la s expropiaci una cierta subordinaci con dicha causa. Esta condici accesoria tiene importantes n n n consecuencias: Expropiaci y responsabilidad: n A pesar de que ambas instituciones son elementos integrantes de la denominada garant patrimonial a prevista en la CE, una y otra instituci tienen muy distinta naturaleza: la diferencia esencial reside en el n papel que la previsi del perjuicio existente en una y otra. n Mientras que la naturaleza casual de la expropiaci presupone y exige que los perjuicios est previstos n n precisamente en la necesidad de realizar la actividad que justifica la expropiaci en la responsabilidad no n, se produce tal previsi de forma que el da es una consecuencia no perseguida. Ambas instituciones n o comparten el mbito de aplicaci pues se refieren a cualquier da efectivo, individualizado y valorable n o econ micamente. 2. RGIMEN JUR DICO Y DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS DE LA EXPROPIACIN FORZOSA. R gimen jur de la expropiaci forzosa: dico n La Constituci ha reservado a favor del estado la competencia exclusiva en materia de legislaci sobre la n n expropiaci forzosa. Con esta mediad el legislador garantiza la unidad en la expropiaci que la n n; jurisprudencia ha concretado en el procedimiento, reglas relativas a la determinaci de la indemnizaci y n n las garant expropiatorias. Ahora bien, esta unidad de estatuto no es incompatible con el reconocimiento a as favor de las Comunidades Aut nomas de competencias legislativas en la materia: -La determinaci de los supuestos de aplicaci de la expropiaci forzosa en relaci con las materias n n n n atribuidas a la competencia de las comunidades. El TC considera a la luz de la naturaleza instrumental de la expropiaci forzosa, cuya causa reside en la realizaci de una actividad de inter social mediante la n n s eliminaci de las titularidades que la dificultan, como labor propia de la administraci competente. n n Supone una simple medida de la ejecuci de la legislaci estatal, por lo que no contradice a la reserva de n n
la CE a favor del estado. -Por id nticas razones corresponde a la CCAA en ejercicio de su potestad de organizaci la distribuci de n, n las competencias expropiatorias as como la organizaci de los servicios de los bienes expropiados. n Competencias en materia de expropiaci n: La aplicaci o ejecuci de esta legislaci se encuentra, tradicionalmente distribuida entre las n n n administraciones territoriales (a las que corresponde la tramitaci y resoluci del expediente expropiatorio n n en materias de su competencia. De esta forma se establece el ejercicio de la potestad al estado, a las comunidades aut nomas y a la administraci local. n 3. LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIN FORZOSA. La expropiaci forzosa comprende tanto elementos subjetivos como objetivos. Los elementos subjetivos n son los siguientes: La administraci expropiante: n Es el sujeto titular de la potestad de expropiaci Tradicionalmente nuestra legislaci vincula esta cualidad n. n a las administraciones territoriales (estado, aut nomas y locales), a las que corresponderaplicar la medida expropiatoria en el desarrollo de las materias de su competencia. La titularidad de la potestad implica la responsabilidad respecto de la correcta tramitaci del procedimiento: definir los bienes que ser ocupados, n n acordar el justiprecio, velar el pago de la indemnizacin, Su determinacin se realiza en funcin de la competencia sobre la actividad que justifica la aplicaci de la expropiaci n n. El expropiado: Es el sujeto titular de los bienes y derechos afectados por la expropiaci motivo por lo que su n, identificaci se produce a partir de dicha titularidad (se sabe qui es el expropiado a partir de los bienes n n afectados por la expropiaci Su determinaci se produce a partir de los datos que se obtienen del n). n Registro de propiedad. Al expropiado le corresponde participar en el procedimiento expropiatorio y recibir la indemnizaci n. El beneficiario: Es el sujeto que recibe el uso de los bienes por gestionar la actividad que justifica la expropiaci Puede ser n. un sujeto p blico o privado, y se determina por el t jur tulo dico que justifica su gesti material de la n actividad declarada de inter social. Al beneficiario le corresponde proponer la lista de los bienes a ocupar y s de propietarios afectados, a la administraci expropiante, participar en el procedimiento expropiatorio y n pagar la indemnizaci La condici de expropiante y beneficiario pueden coincidir en un mismo sujeto n. n cuando la destinataria de los bienes es la propia administraci expropiante. n Por otra parte tenemos los elementos objetivos, que son los siguientes: 4. LA DECLRACIN DE UTILIDAD PBLICA COMO REQUISITO PREVIO. -La declaraci de utilidad p n blica o inter social: Tradicionalmente, y de acuerdo con el contexto europeo, s se consideraba la declaraci de la utilidad p n blica o inter social como el primer acto del procedimiento s expropiatorio. La LEF considera este punto como un requisito y no como una fase; declarando la utilidad social de forma espec para cada operaci material. fica n -Naturaleza y requisitos de la declaraci de utilidad p n blica o inter social: Con car s cter general la declaraci de utilidad p n blica o inter social se realiza por ley que puede referirse a una operaci s n
concreta, o un tipo de operaciones que permite entender el ejercicio de potestad expropiatoria a la aprobaci de los instrumentos de desarrollo de dicha actividad. Hist n ricamente exist dos causas an justificativas de la expropiaci n: *Utilidad p blica, que se caracteriza por la incorporaci de los bienes a una finalidad p n blica y por eso incompatible con el mantenimiento de la propiedad privada. *Inter social, que se justificar en el incumplimiento de los deberes y cargas derivadas de la funci s a n social de la propiedad y que justifica la sustituci del propietario renuente a dar cumplimiento de dichas n obligaciones, por otro que se comprometa a realizarlo en los plazos previstos con la administraci En el n. presente caso no se producir tal diveris de fin, ya que lo que se pretende es conseguir que el propietario a n utilice el bien de acuerdo con las necesidad e intereses p blicos que han promovido el fin y por ello el bien podrseguir siendo de propiedad privada. No obstante, dese hace alg tiempo se suscitan dudas sobre la n subsistencia de esta clasificaci y de su utilidad real. n,

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TEMA 8: EXPROPIACIN FORZOSA

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