Assuntos Tratados

1ª Horário

Ação Popular:

Conceito;

Requisitos;

Legitimidade;

Competência;

Procedimento;

Decisão.

2º Horário

Ação Popular (continuação):

Decisão (continuação).

Organização do Estado:

Formas de Estado;

Técnicas de repartição de competência (introdução).

1º HORÁRIO

AÇÃO POPULAR (ART. 5, LXXIII, CR/88 e Lei 4717/65)

CONCEITO

É uma ação constitucional de natureza civil, atribuída a qualquer cidadão e que visa invalidar ato
ou contrato lesivo ao patrimônio público, ou ainda, à moralidade administrativa, ao patrimônio
histórico-cultural ou ao meio ambiente.

Obs.: Visa proteger o patrimônio público. Pode ser material (erário público) ou imaterial (não
guarda relação com o erário – há lesões que não são quantificáveis – ex: moralidade
administrativa).

Obs.: A ação visa gerar a invalidação do ato ou contrato, nulidade ou anulabilidade. O rol da lei é
exemplificativo (traz atos que podem ser declarados nulos).

Obs.: Em regra a ação é repressiva, mas também pode ser utilizada de forma preventiva, de
forma a ser evitada a lesão. A forma preventiva requer uma ameaça concreta, iminente (STF).

REQUISITOS

1) Subjetivo: CIDADÃO – é o indivíduo dotado de capacidade eleitoral ativa, ou seja, aquele que
está em dia com suas obrigações eleitorais.

2) Objetivo: LESÃO ou AMEAÇA DE LESÃO ao patrimônio público, causada por ilegalidade ou

por imoralidade.

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Obs: Para Hely Lopes, o requisito objetivo está condicionado a um binômio: lesividade e
ilegalidade. Afasta a possibilidade de Ação Popular, somente por motivo de imoralidade, pois a
moralidade do ato é concepção muito subjetiva. Para a corrente majoritária (STF), pode ser por
ilegalidade ou imoralidade, pois ainda que seja concepção subjetiva, existem padrões mínimos
para analisar a moralidade de uma conduta (proporcionalidade); além disso, a moralidade é norma
constitucional (art. 37, caput, CR/88).

Obs.: Existem hipóteses em que mesmo preenchidos os requisitos, não caberá Ação Popular:

1) Contra lei ou ato normativo em tese (súmula 266, STF – também é usada para ação Popular).
Tem que haver atos, com base na lei, que lesem o patrimônio público. Há uma exceção: Lei de
efeitos concretos.

2) Contra decisões judiciais (atos jurisdicionais), pois contra elas é cabível recurso ou ação
rescisória (art. 485, CPC). Há uma exceção: decisão judicial homologatória de acordo, que
venha a ferir bens e direitos protegidos pela ação popular (que são os que estão no art. 5 da
CR/88).

3) Contra atos de natureza política (ex: veto do Executivo).

LEGITIMIDADE

ATIVA

Pessoa física dotada de capacidade eleitoral ativa (cidadão).

Obs.: Independe da circunscrição ou domicílio eleitoral, podendo ser proposta em qualquer lugar
em que esteja ocorrendo a lesão.

Obs.: Menor entre 16 e 18 anos, se já estiver alistado e em dia com as obrigações eleitorais, terá
legitimidade ativa. Ele é considerado, relativamente incapaz posicionamento minoritário (Rodolfo
Mancuso), tendo que ser assistido para ajuizar a ação; majoritário – não há necessidade de
assistente, pois para votar não há necessidade de assistência e a ação popular deriva do direito
de voto.

Obs.: Estrangeiro não tem capacidade eleitoral. Exceção: português equiparado (art. 12, CR/88, §
1º, CR/88 – é equiparado ao brasileiro naturalizado, que tem direito ao voto).

Obs.: Pessoa Jurídica – súmula 365, STF – não tem legitimidade ativa.

Obs.: Ministério Público:

1) Também não tem legitimidade ativa, pois não tem capacidade eleitoral. Entretanto ele será
parte pública autônoma incumbida de zelar pela regularidade do processo (custus legis, fiscal
da lei – também promoverá responsabilização civil ou penal – art. 6°, § 4°, Lei 4717/65);

2) O MP (ou qualquer outro legitimado) também assumirá a titularidade da ação no caso de

desistência do autor ou se este der causa a fim da ação sem julgamento de mérito – mas o MP
tem independência funcional, não sendo obrigado a atuar no feito (art. 9, Lei 4717/65);

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3) Execução da Ação: se o autor não a promover, o MP DEVERÁ assumir o pólo ativo para
promovê-la (art. 16, Lei 4717).

PASSIVA

Pessoa jurídica de direito público ou de direito privado; autoridades; administradores; funcionários

e beneficiários diretos.

Obs.: O beneficiário tem que ser realmente direto; não pode ser indireto. São apenas aqueles que
estavam de má-fé na lesão ao patrimônio público.

Obs.: Sociedade de economia mista pode estar no pólo passivo, mas atenção para a competência
(súmulas 517 e 556 do STF)

COMPETÊNCIA

Depende da origem do ato a ser impugnado (art. 5, Lei 4.717/65).

Obs.: Não existe prerrogativa de foro por exercício de função para fixar competência em Ação
Popular – depende da origem do ato impugnado.

Obs.: Segundo o STF existe exceção (informativo 433, Reclamação 3.331), havendo conflito de
competência entre os entes, o STF desloca a competência para ele – art. 102, I, f, CF.

PROCEDIMENTO

Procedimento comum ordinário, com as seguintes especificidades da lei 4.717/65:

1) Contestação – prazo de 20 dias prorrogável por mais 20 dias.

2) Não há possibilidade de Reconvenção.

3) Legitimado passivo pessoa jurídica pública – pode contestar, abster-se de contestar ou atuar
ao lado do autor (art. 6, § 3º, lei 4717/65).

DECISÃO

Cabe Apelação, REsp, RExt e Embargos de declaração.

CONCESSIVA (efeitos)

a) É desconstitutiva condenatória – invalidação do ato lesivo ao patrimônio. Declarar nulidade

(declaratória positiva) ou anulabilidade (constitutiva negativa);

b) é condenatória do autor da lesão (réu da ação);

Obs: Pode haver condenação por perdas e danos, ainda que, não haja pedido de condenação
(exceção ao princípio da congruência – pode julgar extra petita).

c) gera a condenação dos responsáveis em custas e ônus de sucumbência;

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Obs: Ação Popular é uma ação gratuita para o autor (art. 5, LXXIII da CR/88), salvo se
comprovada a sua má-fé (quando poderá pagar até o décuplo das custas – art. 13, Lei 4.717/65).

d) Ação Popular tem efeito erga omnes.

2º HORÁRIO

Há uma exceção (ao efeito erga omnes), se a Ação Popular for julgada improcedente por falta de
provas, poderá ser novamente ajuizada (pelo mesmo cidadão ou qualquer outro), coisa julgada
secundum eventum probationis.

Obs.: Na Ação Popular também tem reexame necessário, quando a decisão for de improcedência
(é o contrário do MS).

Obs.: Natureza jurídica da legitimidade ativa é legitimação ordinária ou extraordinária? Duas

correntes:

1) É ordinária, pois está defendendo o seu próprio direito de participação e fiscalização na gestão
da coisa pública (José Afonso da Silva e Alexandre Morais);

2) é extraordinária, pois é defesa de direitos de terceiros – direito público subjetivo ao governo

honesto (Hely Lopes – Majoritário).

Obs.: Na Ação Popular, embora não haja previsão expressa, há possibilidade de concessão de
liminar (poder geral de cautela).

Obs.: No caso de procedência da Ação Popular o ressarcimento ao erário será direcionado à

entidade pública titular do patrimônio. Mas há alguns casos em que não é possível distinguir uma
entidade especificamente lesionada (a sociedade é que foi lesada) – neste caso, o ressarcimento
vai para um Fundo (Lei 7.347/85, art. 13 – Lei Ação Civil Pública).

Obs: Ação Popular tem um prazo prescricional de 5 anos (art. 21, Lei 4.717/65), contado a partir
da lesão.

ORGANIZAÇÃO DO ESTADO

FORMA DE ESTADO (art. 18 ao 36, CR/88).

1) Conceito

É a distribuição geográfica do poder político em função de um território.

2) Espécies

a) Estado Unitário

Não há distribuição do poder político no território. Há apenas um pólo central emissor de normas.
Mas existem instrumentos de descentralização deste Estado para viabilizar sua existência –
descentralização administrativa (ex: regiões, distritos).

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b) Estado Federal

Existe distribuição geográfica do poder político em função do território. Há um único ente dotado
de soberania e outros entes dotados de autonomia.

c) Confederação

É junção de Estados na qual também existe uma distribuição geográfica do poder político, mas
onde todos os entes são dotados de soberania.

Obs.: O Estado Federal nasce através de uma Constituição, onde todos os entes alienam sua
soberania a um só ente, passando a ser dotados apenas de autonomia; não existe o direito de
secessão (saída de um ente da estrutura federal – Princípio da Indissolubilidade do Vínculo
Federativo); existe um órgão de cúpula do Poder Judiciário encarregado de dirimir conflitos entre
os entes.

Já a Confederação, nasce por um tratado ou acordo entre os entes (pode até ter o nome de
constituição, mas é um acordo ou tratado entre entes soberanos); existe o direito de secessão,
pois todos os entes são soberanos; não há, em regra, um órgão judiciário de cúpula encarregado
de dirimir conflitos (gera uma enorme possibilidade de crise, pois todos são dotados de
soberania).

Obs.: A União Européia, ainda está em processo de transformação, seja para uma confederação
ou para uma federação.

BRASIL – ANÁLISE ESPECÍFICA

Ente soberano: é a República Federativa do Brasil (RFB) ou Estado Federal.

Entes Autônomos – União, Estados, DF e Municípios.

Obs.: O território da RFB é o mesmo da União. A União representa internacionalmente a RFB,

exercendo prerrogativas da RFB (art. 21, I, CF). A pessoa jurídica de direito público interno é a
União e a de direito internacional é a RFB.

Obs.: Conflito entre leis dos entes autônomos – tem que observar a definição de competência
prevista na CF para saber qual lei prevalece, pois não há hierarquia entre as leis.

Obs.: Autonomia é a capacidade conferida pelo ente soberano para o desenvolvimento de

atividades previamente circunscritas por este ente soberano. Na prática esta autonomia é
subdivida em uma tríplice capacidade:

a) Auto-organização ou normatização própria:

União – CF e Leis Federais

Estados – Constituições e leis estaduais (art. 25, CR/88)
Municípios – Leis Orgânicas e leis municipais (art. 29, CR/88)
DF – Lei Orgânica do DF e leis distritais

b) Autogoverno:

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União – Poder Executivo, Legislativo e Judiciário (art. 2, CR/88).
Estados – Poder Executivo, Legislativo e Judiciário (art. 25, 27 e 125, CR/88).
Municípios – Poder Executivo e Legislativo (art. 29, CR/88).
DF – Poder Executivo, Legislativo e Judiciário.

Obs.: Exceções do DF (art. 21, XIII e XIV e art. 22, XVII, CR/88)

c) Auto-administração: exercício de competências.

TÉCNICAS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA

1) Repartição horizontal

Competências enumeradas para a União e para os Municípios e remanescente para os Estados –

distribuição fechada entre os entes (o que sobra é competência dos Estados).

Adotada desde a CR/1891 – primeira constituição republicana (derivada da constituição federalista

americana).

2) Repartição Vertical

Técnica na qual dois ou mais entes vão atuar conjuntamente ou concorrentemente para uma
mesma matéria. Existem duas espécies: Cumulativa e não cumulativa.

a) Cumulativa: é aquela na qual os entes vão atuar conjuntamente, mas sem limites previamente
definidos.

b) Não cumulativa: é aquela na qual a atuação conjunta se dá a partir de limites previamente

definidos do que cada um irá fazer – adotada no Brasil desde a CF/1934 (deriva da
constituição de Weimar). A União vai editar normas gerais e os Estados vão suplementar estas
normas gerais.