Note du Cerfa 99

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Les relations germano-britanniques lheure de vrit

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Roderick Parkes
Novembre 2012

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette Note du Cerfa est publie dans le cadre du Dialogue davenir franco-allemand , un projet men en coopration par le Comit dtudes des relations franco-allemandes de lInstitut franais des relations internationales, la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik et la

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et europennes et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

Directeurs de collection : Yann-Sven Rittelmeyer, Hans Stark Traduction : Coline Granet-Corne

ISBN : 978-2-36567-098-2 Ifri 2012 Tous droits rservs Ifri 27 rue de la Procession 75740 Paris Cedex 15 FRANCE Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00 Fax : +33 (0)1 40 61 60 60 Email : accueil@ifri.org Site Internet : Ifri.org Ifri-Bruxelles Rue Marie-Thrse, 21 1000 Bruxelles BELGIQUE Tl. : +32 (0)2 238 51 10 Fax : +32 (0)2 238 51 15 Email : info.bruxelles@ifri.org

Auteur

Roderick Parkes dirige le programme Union europenne au Polish Institute of International Affairs (PISM). De 2006 2009, il tait chercheur la Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) Berlin avant den diriger le bureau de Bruxelles jusquen 2012. Il est docteur en science politique luniversit de Bonn et a galement tudi Cambridge, dimbourg et Grenoble. Ses recherches portent sur les politiques europennes des tats membres de lUnion europenne (UE), sur les questions de scurit et de politique intrieure europennes, ou encore sur la politique trangre de lUE.

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Rsum

Le veto britannique lors du Conseil europen de dcembre 2011 a une nouvelle fois soulign les divergences entre lAllemagne et le Royaume-Uni. Quil sagisse de la politique conomique ou de la politique de dfense, ou plus largement de leurs conceptions respectives de lintgration europenne, les dsaccords entre les deux tats sont nombreux et leur incapacit les rsoudre est un facteur de dsintgration. Cet article analyse les dynamiques qui sous-tendent la relation entre lAllemagne et le Royaume-Uni travers quatre thories. Il constate la ncessit damliorer les interactions entre les tats europens et dmontre que la diversit des interactions peut influencer l'expression d'un agenda politique. Les dsaccords savrent trop souvent perus comme l'expression de prfrences politiques divergentes rcurrentes et intangibles. Or la manire dont les prfrences politiques sont exprimes se rpercute sur la qualit des interactions politiques, au niveau national mais galement international. Enfin, lauteur dcrit les avantages dune Europe trois vitesses avec une priphrie au sein de laquelle le Royaume-Uni pourrait assumer un leadership, alors que lAllemagne exercerait le mme rle dans un noyau dur europen, tandis que la France aurait les nations du Sud dans sa sphre dinfluence.

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Table des matires

UNE RELATION AU POINT MORT ............................................................ 4 LE SEPARATISME BRITANNIQUE DEPUIS LE VETO : DU NATIONALISME DANS UN CADRE MULTINATIONAL .................................................................. 7 Une scession par le centre ? ................................................... 8 CROISSANCE VERSUS AUSTERITE : DU POUVOIR ET DE LA DEPENDANCE AU SEIN DE L'UE .................................................................................... 11 Relations de pouvoir et de dpendance ................................. 12 Entre tats libraux et tats partisans de la rglementation, une recomposition permanente ................... 14 LA CURIEUSE IMBRICATION ENTRE POLITIQUE DE DEFENSE ET POLITIQUE ECONOMIQUE : DE LA CONCURRENCE ENTRE CLUBS ........................... 16 Go-conomie........................................................................... 17 Des clubs concurrents ............................................................. 18 LA PHOBIE BRITANNIQUE DE L'ENGAGEMENT, UNE QUESTION EPINEUSE :
DU DESACCORD SUR LE PROGRAMME DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE

........................................................................................................ 20 Des perspectives de compromis : la question de l'engagement............................................................................. 21 Eviter les cueils des sommets ............................................... 23 CONCLUSION : BATIR LA RELATION EN PARTANT DES DESACCORDS .... 25

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Une relation au point mort

lheure o la coopration europenne est marque par de profondes dissensions et par des forces centrifuges qui opposent les tats membres, la relation entre le Royaume-Uni et l'Allemagne prend une signification dcisive1. eux deux, ces tats ne constituent plus tant un moteur dintgration qu'un moteur de dsintgration : non contents d'adopter des positions antagonistes sur les questions les plus dlicates que l'UE ait rsoudre, ils s'avrent mme parfaitement incapables de surmonter leurs divergences. Loin de proposer un schma directeur permettant de crer l'unit partir de la diversit, ils sont l'origine de svres tensions au sein du bloc europen. C'est en dcembre 2011 que la relation semble avoir atteint son nadir. Lors du Conseil europen, le veto du Premier ministre David Cameron la rvision des traits europens a mis en lumire la fracture entre les deux nations sur les sujets financiers et conomiques, mais galement en ce qui concerne la croissance conomique, la construction des institutions europennes, la coopration dans le domaine de la dfense et mme la question de l'appartenance l'UE ou de la sortie de celle-ci. Leur incapacit travailler ensemble a depuis profondment entrav le fonctionnement de l'Union. Les politiques europennes doivent donc parvenir surmonter ces divergences. Mais l'heure actuelle, nul ne peut dire quels facteurs dterminent cette relation. La plupart des explications se focalisent sur les divergences politiques, dcrivant le Royaume-Uni comme une puissance conomique nolibrale incapable de se conformer l'Ordnungspolitik allemande, ou comme la principale
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Certaines des analyses dveloppes ici ont t amorces dans des articles prcdents ; les commentaires quils ont suscits ainsi que la collaboration dAndreas Maurer pour la rdaction de lun dentre eux mont t prcieux. Voir R. Parkes, The UKs Commitment Problem Is Germanys Commitment Problem , Carnegie Commentary, mars 2012, disponible sur : <http://carnegieendowment.org/ files/3-21-2012_Parkes_Britains_Commitment_Problem.pdf> ; R. Parkes, From integration to competition: Britain, Germany and the EUs New Group Dynamics , EPIN Commentary, avril 2012, disponible sur : <http://www.ceps.eu/book/integrationcompetition-britain-germany-and-eus-new-group-dynamics> ; A. Maurer et R. Parkes, Is the UK jumping or being pushed? , SWP Comment, n 15, avril 2012, disponible sur : <http://www.swpberlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2012C15_mrr _pks.pdf>.

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puissance militaire de l'UE, frustre par le multilatralisme et l'incorrigible pacifisme allemands, ou encore sur les dsaccords portant sur l'UE elle-mme, en opposant euroscepticisme atlantiste et engouement europen. en croire ces lectures, les divergences entre Londres et Berlin seraient durablement ancres, pour ainsi dire inaltrables, et peu susceptibles d'tre surmontes court terme. Rien d'tonnant donc ce que se soit dveloppe l'ide qu'un des deux pays devra totalement seffacer devant lautre. Nombre dhommes politiques britanniques jouent avec l'ide d'un rfrendum sur l'appartenance du Royaume-Uni l'UE, commencer par certains dirigeants du Labour, dsireux d'exploiter les rticences notoires des conservateurs vis-vis de la construction europenne. Et certains Berlin ne verraient pas d'un mauvais il une telle volution. Mais mme pour les hommes politiques aujourd'hui convaincus qu'il vaudrait mieux que le Royaume-Uni ft en dehors de l'Union, cette manire d'aborder le problme naide pas le rsoudre. Aprs tout, rien n'empche deux tats de surmonter des divergences, fussent-elles en apparence inaltrables, s'ils disposent d'un cadre adquat. En effet, on pourrait avancer que les divergences politiques sont la consquence, et non la cause, des mauvaises relations entre les deux acteurs. Ce qu'il faut donc se demander, c'est pourquoi le cadre de l'Union europenne a exacerb les divergences entre les deux pays. C'est ce que nous tentons de faire dans cet article. Notre analyse s'efforce d'identifier les dynamiques qui sous-tendent la relation entre les deux nations ou plus exactement les relations, car l'UE constitue un cadre suffisamment complexe pour permettre la coexistence de diffrents types de relations entre ses membres. Cette approche passe par une rupture avec les analyses traditionnelles de la construction europenne, et ce, pour deux raisons. D'une part, ces thories peinent prendre en compte la coexistence de plusieurs dynamiques de coopration. Elles prennent en effet leur origine soit dans des explications monocausales simplistes de la construction europenne (nofonctionnalisme/intergouvernementalisme libral), soit dans des analyses sans grande porte, qui n'abordent les sujets que sous un seul angle (noinstitutionnalisme). D'autre part, les tudes europennes, bien qu'ambitionnant de traiter des relations internationales, manquent singulirement d'imagination dans leur conception des relations2. Notre analyse prend donc comme point de dpart les divergences observes entre le Royaume-Uni et l'Allemagne sur les
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Sur lvolution de la thorie de la construction europenne, voir A. Wiener et T. Diez, Introducing the Mosaic of Integration Theory , in A. Wiener et T. Diez (dir.), European Integration Theory, Oxford, Oxford University Press, 2004, p. 1-21.

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questions de croissance, de dfense, de rvision des traits et de sortie de l'UE et cherche dterminer ce que ces dsaccords nous apprennent sur la relation entre les deux tats et la raison pour laquelle le cadre institutionnel de l'UE exacerbe les difficults. Elle s'appuie pour cela sur quatre thories de la dynamique des relations auxquelles les tudes europennes nont jusqu prsent que peu ou pas recouru.

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Le sparatisme britannique depuis le veto : du nationalisme dans un cadre multinational

Si le Conseil europen de dcembre 2011 a largement dmontr la volont allemande de voir l'Union europenne s'approfondir, il a galement apport la preuve de l'incapacit du Royaume-Uni s'en remettre ses partenaires europens. Le rejet par David Cameron d'une confrence intergouvernementale (CIG) pour une rvision des traits ainsi que son refus de signer le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire dfendu par l'Allemagne ont bien montr que les deux pays s'engagent sur des voies opposes. Alors mme que le centre politique est de plus en plus intgr, il est beaucoup question de scession en domino : l'Angleterre apparaissant depuis longtemps comme plus eurosceptique que l'cosse, on imagine quune sortie du Royaume-Uni de l'UE encouragerait l'cosse se sparer son tour du royaume britannique. Ces tendances sparatistes sont traditionnellement expliques de manire simple, partir des thories de la dfection (exit) et de la prise de parole (voice)3 : les groupes priphriques qui ne russiraient pas faire suffisamment entendre leur voix dans les processus politiques aspireraient l'indpendance. Mais cette explication ne s'applique pas au cas du Royaume-Uni et de l'cosse. Ces deux entits occupent en effet une position confortable au sein de leurs systmes politiques respectifs. Depuis la dvolution, les dputs cossais peuvent voter sur des questions relatives la sant ou l'ducation en Angleterre, alors mme que les parlementaires anglais n'ont pas leur mot dire sur la manire dont ces sujets sont traits dans la partie nord du royaume. Au niveau europen, mme concernant les politiques de l'UE vis--vis desquelles le RoyaumeUni a choisi de faire jouer la clause dexemption, les Britanniques sigeant au Parlement europen gardent le droit de voter, d'autoriser rapports et rsolutions et de prsider des organes au rle dterminant comme la commission des affaires conomiques et montaires ou celle du march intrieur et de la protection des consommateurs.
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A. Hirschman, Dfection et prise de parole : thories et applications, Paris, Fayard, 1995.

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Fort heureusement, une autre explication a t propose au phnomne sparatiste, qui repose sur la logique suivante : c'est justement parce qu'elle est politiquement privilgie qu'une priphrie quittera un tat ou une organisation. Mais ce n'est pas d'elle que proviendra lincitation au retrait. On parle alors de scession par le centre (Daniele Conversi) : cest le noyau d'un tat qui cherche expulser une priphrie trop gte4. Ce phnomne se produit lorsque le noyau sent qu'il n'a plus suffisamment son mot dire dans les activits d'un sous-groupe et le pousse donc vers la sortie. Cette volution, dj observe en thiopie, au Nigeria, au Canada et en Russie, chappe souvent lattention des observateurs, car ceux-ci peinent imaginer que le noyau politique d'un tat choisisse d'abandonner sa position dominante en expulsant des parties de son territoire. En outre, les hommes politiques nationalistes de la priphrie sont trop heureux de s'attribuer le mrite de lvolution sparatiste.

Une scession par le centre ?

On peut donc se demander si le centre politique a aujourd'hui une responsabilit dans le mouvement de dominos qui semble se profiler au Royaume-Uni. En ce qui concerne l'cosse, les Tories de D. Cameron sont trs certainement frustrs d'avoir si peu leur mot dire dans les affaires de la province : ils ne dtiennent lheure actuelle qu'un seul des cinquante-neuf siges du Parlement cossais, ce qui a conduit l'hebdomadaire The Economist attribuer aux dputs conservateurs anglais une sympathie prononce pour l'indpendance cossaise (21 janvier 2012). Mais ce nest pas tout : les observateurs constatent que de plus en plus d'Anglais se peroivent comme opprims par une minorit cossaise accuse de se comporter en passager clandestin. Une tude rcente a ainsi montr que le nationalisme anglais tait aliment par la conviction que l'cosse reoit plus que sa part des dpenses publiques (The Dog that Finally Barked, Institute for Public Policy Research, 2012). Un sondage ralis en janvier 2012 par l'institut ICM a galement fait date en dcrivant une opinion publique anglaise plus favorable l'indpendance cossaise (43 %) que la population cossaise ellemme (40 %). Peut-on, de la mme manire, faire le constat d'un soutien de la part du noyau politique de l'UE une ventuelle scession britannique ? En dcembre 2011, le gouvernement allemand a eu tt fait d'opter pour un trait intergouvernemental sans le Royaume-Uni,
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D. Conversi, The Dissolution of Yugoslavia: Secession by the Centre? , in J. Coakley (dir.), The Territorial Management of Ethnic Conflict, Londres, Routledge, 2003, p. 264-292 ; D. Conversi, Central Secession: Towards a New Analytical Concept? The Case of Former Yugoslavia , Journal of Ethnic and Migration Studies, vol. 26, n 2, 2000, p. 333-355.

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au lieu d'insister en faveur de l'option, plus rassembleuse, qu'auraient reprsente une CIG et une rforme des traits. Rappelons que les confrences intergouvernementales rformant les traits de l'UE sont, depuis toujours, convoques par une majorit simple de chefs d'tat et de gouvernement. Lors du Conseil europen de Milan en juin 1985, qui a convoqu la CIG lors de laquelle serait labor l'Acte unique europen, le Royaume-Uni mais galement le Danemark et la Grce votrent contre la tenue d'une confrence5. Mais la Communaut conomique europenne d'alors a accept sans difficult qu'un tiers de ses membres soit oppos une rforme des traits. Une fois la CIG ouverte, les trois pays initialement opposs y ont particip de manire constructive. L'Allemagne chercherait-elle aujourd'hui expulser une priphrie turbulente qui refuse d'obir aux rgles ? La classe politique allemande qualifierait cette ide d'absurde. Penchons-nous sur un exemple du statut particulier occup par le Royaume-Uni : en fvrier 2012, cent deux dputs britanniques conservateurs ont publi une lettre dans le Daily Telegraph appelant leur pays faire jouer rtroactivement la clause d'exemption vis--vis de ses engagements en matire de criminalit et de maintien de l'ordre en 2014. Les auteurs de cette tribune s'efforaient de prsenter la mesure comme consensuelle et pragmatique dans la mesure o elle n'empchait pas le royaume britannique de radopter ensuite certaines clauses de la lgislation europenne. Mais Berlin, raison, n'a pas tenu compte de ces protestations : ces parlementaires cherchaient simplement loigner le Royaume-Uni de ses engagements europens. cet gard, il ne faut pas oublier que l'Allemagne elle aussi a parfois regimb tenir ses engagements europens en matire d'affaires intrieures. On peut citer le mandat d'arrt europen et la directive sur la conservation des donnes, deux importants dispositifs europens qui furent annuls par la Cour constitutionnelle allemande. Ce fonctionnement fait en ralit des envieux au Royaume-Uni, o le principe de la suprmatie lgislative ne donne quasiment aucun droit de regard lautorit judiciaire sur les choix lgislatifs : c'est le Parlement, non les tribunaux, qui contrle les lois. Du moins en thorie. En ralit, le Parlement a vu ses prrogatives grignotes par la suprmatie de la lgislation europenne, l'quilibre entre pouvoir lgislatif et pouvoir excutif se trouvant modifi l'avantage du gouvernement. Une fois signes, les normes europennes semblent donc lier plus fortement le Royaume-Uni que l'Allemagne. Pour autant, les dputs britanniques ne sont sans doute pas prts suivre l'exemple allemand en exigeant davantage de pouvoirs pour les tribunaux, car cela saperait encore plus les prrogatives du Parlement.

Voir les conclusions du Conseil europen de 1985 Milan, disponibles sur : <http://www.europarl.europa.eu/summits/milan/mil_fr.pdf>.

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La situation intrieure au Royaume-Uni exacerbe aujourd'hui ces tensions. Les dputs britanniques sont fortement invits faire preuve de fermet, en particulier en intervenant sur les normes europennes. Les Chambres ont t secoues par des scandales (dpenses des parlementaires, relations avec les mdias, rglementation bancaire) et les lecteurs veulent voir leurs dputs raffirmer leur autorit face aux lois impopulaires forges par le gouvernement et Bruxelles . Toutefois, l'avenir politique de la plupart des parlementaires dpend largement de leur capacit assurer une majorit stable au gouvernement. Se mler plus activement des affaires europennes en tentant de rompre des engagements signs par l'excutif pourrait bien rduire fortement leur longvit politique. Pour mesurer quel point les engagements europens sont pesants, il faut avoir lesprit que certains dputs britanniques vont jusqu' envisager la solution radicale d'un rfrendum sur le rapatriement des pouvoirs et la sortie de l'UE. Cette voie est sduisante car elle aurait au moins le mrite de laisser aux lecteurs la responsabilit d'accepter ou non les engagements europens et les empcherait de reprocher aux partis dirigeants l'instabilit qui en rsulterait. Tout cela explique le dsir britannique de pouvoir recourir rgulirement la clause d'exemption dans les procdures ordinaires de prise de dcisions au sein de l'UE, mais constitue galement une pomme de discorde entre le Royaume-Uni et l'Europe : si le pays signe un engagement europen, il peut s'y trouver plus fermement li que les autres tats membres. Moins en mesure de prendre la parole que ses partenaires europens, le Royaume-Uni est incit choisir la dfection, la sortie de l'UE (scession classique). Mais le mcanisme choisi pour remdier ce dsquilibre (la clause d'exemption) favorise trop le Royaume-Uni, lui permettant une prise de parole disproportionne dans les affaires de ses partenaires, ce qui les incite en retour l'exclure (scession par le centre). Si la position du Royaume-Uni ne se dfinit pas par un rejet inbranlable de l'euroscepticisme, qu'il s'exprime ouvertement ou mots couverts, elle invite au moins s'interroger de manire lucide sur ce qui pousse les tats s'engager dans la construction europenne et dans l'approfondissement des politiques, des instruments et du cadre constitutionnel de l'UE. En appliquant comme nous l'avons fait les thories de la prise de parole et de la dfection, nous pouvons avancer que la coopration ne tmoigne pas du seul dsir d'agir collectivement, mais plutt de la volont de chaque membre de maximiser sa prise de parole. Les tats cherchent utiliser l'UE comme un cadre pour renforcer leur influence sur les politiques de leurs partenaires tout en conservant une libert d'agir maximale au niveau national. Tous les tats membres sont engags dans ce jeu. Mais si l'un d'entre eux, comme aujourd'hui l'Allemagne, russit particulirement bien faire entendre sa voix, ses tentatives d'intgrer les autres au cadre europen pourraient bien terme les lui aliner.

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Croissance versus austrit : du pouvoir et de la dpendance au sein de l'UE

Les carts de taille et de richesse sont traditionnellement source de conflit en Europe. Dans un continent o l'espace et les ressources sont limits, les pays les plus petits et les moins prospres ont longtemps d s'en remettre aux plus grands pour remplir leurs objectifs, mme les plus lmentaires, sur le plan intrieur. Cette situation de dpendance dsquilibre s'est traduite par une rpartition ingale du pouvoir, certains pays prenant aisment le dessus sur les autres tout en donnant la priorit leurs propres objectifs6. Ce dsquilibre a conduit la domination de certains pays sur les autres, que des acteurs ont pu dcrire comme une volont de diriger, mais sans souci des autres, sans estime de leur part en retour et sans dsir de respecter leurs normes sociales7 . L'Europe avant l'UE, en d'autres termes, rpondait comme beaucoup d'autres groupes un schma classique daprs lequel des relations de dpendance dsquilibre conduisent une ingale rpartition du pouvoir, qui mne des situations de domination, qui dbouchent in fine sur des conflits. La construction europenne entend corriger ces dsquilibres et dsamorcer les conflits qu'ils portent en germe, et ce via deux mcanismes. Il s'agit d'une part de transformer les situations de dpendance d'une nation vis--vis d'une autre en une dpendance mutuelle. Les tats membres mettent en commun leurs comptences politiques, ce qui signifie que les grands pays partagent leur souverainet avec des tats plus petits et moins puissants. Cette vision a prsid par exemple la cration de la Communaut europenne du charbon et de l'acier, qui, par la mise en commun des souverainets nationales, empchait un tat d'employer ses ressources faire pression sur ses voisins, en loccurrence en
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L'ide que le pouvoir n'existe que de manire relative et que la meilleure manire de l'apprhender est l'tude des relations entre acteurs occupe une place centrale dans les thories des relations de pouvoir et de dpendance . Voir R. M. Emerson, Power-Dependence Relations , American Sociological Review, vol. 27, n 1, 1962, p. 31-41. 7 F. Rudmin, Dominance, Social Control, and Ownership: A History and CrossCultural Study of Motivations for Private Property , Journal of Cross-Cultural Research, vol. 22, 1988, p. 130-160, p. 149.

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rarmant. Le second mcanisme, pour sa part, se fonde sur le principe sculaire selon lequel des ressources accessibles tous et en grande quantit permettent de corriger les situations de dpendance, de domination et de conflit. La cration de richesse est ici dterminante. C'est dans cette ide que plusieurs ralisations europennes prennent leur source, comme le march intrieur, l'espace de libre circulation de Schengen (initialement destin rduire les cots de transport des marchandises) et la monnaie unique. Ces deux conceptions sillustrent parfaitement dans les propositions formules juste avant et aprs le sommet de dcembre 2011 pour rsoudre la crise de la zone euro. Les uns ont labor un agenda pour la cration de richesse et la croissance, fond sur l'approfondissement du march intrieur. Il y tait question, entre autres, du dveloppement de l'interpntration des marchs et de la concurrence sur le march europen de l'nergie, du rle de l'conomie numrique dans le commerce international et des consquences nfastes de la rglementation communautaire sur la croissance des petites et moyennes entreprises. D'autres se sont exprims en faveur d'une intgration politique accrue entre les tats membres, y compris sur des questions intrieures sensibles comme la discipline budgtaire, ou encore sur le renforcement des institutions communautaires destines rsorber les tensions entre petits et grands tats (Commission europenne et Cour de justice de l'Union europenne).

Relations de pouvoir et de dpendance

Ces deux logiques ayant prsid la construction de l'UE sont traditionnellement perues comme complmentaires : en effet, des biens communs comme le march intrieur ne peuvent tre produits sans normes partages fortes. La libralisation en Europe conduirait donc des dbordements et des interdpendances qui devraient leur tour tre rglementes. Mais dans les faits, il s'avre que ce double modle cristallise plutt les divisions, comme l'ont montr une srie de runions tendues du Conseil europen, consacres la rsolution de la crise de l'euro. Dans les semaines prcdant et suivant la rencontre de dcembre, l'agenda pour la croissance a t essentiellement associ au Royaume-Uni8, la rglementation au niveau communautaire, l'Allemagne. La concurrence croissante entre ces deux feuilles de route est souligne par la dgradation actuelle des relations germano-britanniques. On se souvient qu'en

David Cameron and EU Leaders Call for Growth Plan in Europe: Full Letter , Telegraph online, 20 fvrier 2012, disponible sur : <http://www.telegraph.co.uk/ finance/financialcrisis/9093478/David-Cameron-and-EU-leaders-call-for-growth-planin-Europe-full-letter.html>.

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dcembre 2011, le gouvernement britannique a tent de bloquer les projets allemands de renforcement des rgles de discipline budgtaire et conomique. Et en mars 2012, Berlin s'est efforc en retour de limiter l'approfondissement du march intrieur, en particulier dans le secteur des services, prn par les Britanniques. Cet antagonisme, qui pourrait surprendre dans le contexte de la construction europenne, est pourtant anticip par une analyse de la dynamique des groupes . Cette thorie du pouvoir et de la dpendance explique comment les membres d'un groupe utilisent la relation de dpendance mutuelle qui les lie pour accrotre leur avantage comparatif. Le double mcanisme qui sous-tend la construction de l'UE permet, au sein de ce groupe troitement intgr, l'apparition de deux stratgies de domination sociale, en concurrence l'une avec l'autre : l'individualisme, qui entrane un affaiblissement des relations (en l'occurrence, via la cration de richesse qui rduit la concurrence pour les ressources) et le conformisme, qui entrane un renforcement des liens (en l'occurrence, via la mise en place de rgles communes). Un acteur ne disposant de pouvoir que par rapport aux autres, chaque membre de l'UE a fortement intrt ce que la communaut europenne reste unie, mais uniquement car cela lui offre une chance de faire pencher la balance en sa faveur. Les dtracteurs de la politique europenne mene par l'Allemagne ces dernires annes ont eu tt fait d'assimiler son engagement en faveur de rgles et de rglementations communes une volont de domination (dfinie, l encore, comme la volont d'exercer une influence sans tre dispos au compromis) par le biais du conformisme. Mais cette tentation de la domination se retrouve galement dans la position individualiste inhrente aux projets des libraux, comme le march intrieur9. Aprs tout, le libralisme offre ses partisans un moyen de se protger des interfrences extrieures tout en intervenant dans les affaires des autres. Les droits la vie prive et la proprit prive, le principe de la subsidiarit et celui de la claire dlimitation de la souverainet sont des moyens de dfendre son pr carr tout en confinant les autres aux leurs. Mais en plaidant pour une libert d'change et de concurrence tendue dans certains domaines soigneusement choisis, les libraux parviennent en fait dominer d'autres membres du groupe l o ils disposent d'un avantage comptitif. Dans une lettre pour un soutien la croissance au sein de l'UE et l'approfondissement du march intrieur, signe de manire conjointe lors de la prparation du sommet de mars 2012, douze chefs de gouvernement europens emmens par le Premier ministre britannique rclamaient la libralisation de plusieurs secteurs, en particulier le droit du travail, les services financiers et les technologies
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R. Schlatter, Private Property: The History of an Idea, New Brunswick, Rutgers University Press, 1951.

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de l'information, dans lesquels la plupart des signataires estimaient disposer d'un avantage comptitif. Les pays qui, comme l'Allemagne, prfrent une approche faisant la part belle la rglementation, refusaient pour leur part une libralisation accrue du secteur des services, proposant plutt des rgles communes, en particulier l'introduction d'une taxe europenne sur les transactions financires. Les partisans du libralisme ont leur tour rejet ces propositions, les qualifiant de projets sur mesure et hostiles, tandis que les partisans de la rglementation faisaient bloc contre la priorit donne la libralisation, et mettaient l'accent sur les questions de discipline budgtaire et de surveillance mutuelle.

Entre tats libraux et tats partisans de la rglementation, une recomposition permanente

Au sein d'un groupe li par une dpendance mutuelle, l'quilibre des pouvoirs n'est jamais fig. Les acteurs individualistes disposent de trois moyens pour se dgager de l'emprise des tats conformistes 10 : le dsengagement (en prenant leurs distances vis--vis du reste de la communaut, ils peuvent faire basculer en leur faveur le centre de gravit de celle-ci), l'extension du rseau (en soulignant l'existence d'un alli potentiel extrieur au groupe, ils affirment leur indpendance vis--vis de la communaut pour la ralisation de leurs objectifs, ce qui fait l aussi basculer le centre de gravit du groupe en leur faveur) et l'attribution d'une prminence . Londres a eu recours ces trois stratgies, en soulignant qu'elle portait peu de responsabilits dans la crise des dettes europennes, en rappelant qu'elle n'tait pas membre de la zone euro (dsengagement) et en faisant valoir ses liens troits avec des conomies extrieures l'Union (extension du rseau). Enfin, lors d'une visite Berlin en novembre 2011 qui a laiss aux Allemands un bien mauvais souvenir, David Cameron s'est efforc d'attribuer l'Allemagne une prminence et une responsabilit particulire dans la rsolution des problmes de l'UE, lui interdisant ainsi de rester en marge des tentatives de sauvetage de l'Union, comme le faisait pour sa part le Royaume-Uni. Mais les stratgies individualistes comportent de gros risques. En se drobant leurs devoirs lmentaires en matire de coopration, les tats qui y recourent incitent l'exclusion. Ils font ainsi le jeu des acteurs conformistes, qui peuvent alors se placer en position d'influence. En s'investissant dans les normes qui rgissent les biens communs de l'UE, ces tats accroissent leur contrle, car ils font usage de leur droit de participation. Le moyen le plus simple dexercer une telle influence sur les autres tats membres est la

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R. M. Emerson, Power-Dependence Relations , op. cit., p. 36.

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formation d'une coalition . Une coalition se caractrise par la volont de contrler d'autres acteurs , mais ses membres tendent percevoir cette domination en des termes plutt abstraits et apolitiques et au lieu de se donner comme fin le contrle d'un acteur C, le groupe cherche contrler l'acteur C pour raliser X, l'objectif du groupe11 . Bien que les acteurs individualistes puissent galement recourir la formation d'une coalition , les tats partisans de la rglementation ont en gnral l'avantage pour la simple raison que, presque par dfinition, les tats individualistes tablissent rarement des relations stables entre eux. Au RoyaumeUni, des voix ont reproch au couple franco-allemand d'utiliser le langage de la construction europenne afin dexclure et de diviser. Au sein de l'UE, ce n'est donc pas simplement une lutte traditionnelle entre grands et petits, entre riches et pauvres qui se joue, mais galement un conflit plus complexe, multidimensionnel, entre tats libraux et tats partisans de la rglementation. Si les interactions entre les pays de l'UE ont nettement volu en 2011, passant de la construction au conflit que nous avons dcrit, c'est sans doute en raison de l'intolrance croissante dont font preuve les gouvernements vis--vis de la diffrence. La construction europenne, aprs tout, s'ancre dans la reconnaissance par chaque partie des positions et qualits de ses partenaires, diffrentes des siennes, et dans la volont de les combiner pour former un tout. La domination, en revanche, est une coopration sans compromis. On comprend, en entendant les mots durs que les tats ont pour leurs voisins, que le respect de la diffrence, indispensable pour une vraie construction europenne, se fait rare. Les conformistes ne sont pas seuls en cause. Car malgr tous leurs discours prsentant l'individualisme comme un principe fondateur du respect de la diversit, les tats libraux peuvent, eux aussi, cder l'intolrance. L'individualisme, pris dans le mauvais sens du terme, relve de la peur, et non du respect, des diffrences de l'autre.

11

R. M. Emerson, Power-Dependence Relations , op. cit., p. 37.

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La curieuse imbrication entre politique de dfense et politique conomique : de la concurrence entre clubs

Le Royaume-Uni est habitu occuper une place part dans les affaires europennes et il n'est d'ailleurs que trop heureux d'exploiter le statut particulier que cela lui confre. Mais son veto en dcembre 2011 sur les questions conomiques ne doit pas clipser la place part que l'Allemagne occupe elle aussi. En s'abstenant lors du vote tablissant une zone d'exclusion arienne en Libye, cette dernire a pris ses distances non seulement vis--vis du RoyaumeUni et de son alli traditionnel, la France, revenue depuis peu dans le commandement intgr de l'OTAN, mais galement vis--vis du Portugal, l'autre membre de l'UE sigeant alors au Conseil de scurit de l'ONU. On remarquera surtout qu'en ces deux occasions, Londres et Berlin ne se sont pas contents de rester en marge, mais ont chacun t le principal contradicteur de l'autre. Lors des dbats sur la politique conomique de l'UE, l'Allemagne tait l'origine de la feuille de route europenne que le Royaume-Uni s'est efforc de contrecarrer en dcembre. Et sur la question libyenne, le second tait le partisan le plus fervent d'une intervention militaire laquelle la premire ne pouvait envisager de prendre part. Cette symtrie et les propos acerbes changs en ces occasions invitent examiner les deux situations de manire conjointe. On notera surtout que les deux sujets qui ont oppos en 2011 le Royaume-Uni et l'Allemagne ont t la dfense et l'conomie. Dans chacun des deux pays, les commentateurs se focalisent depuis longtemps sur la manire dont le pays voisin ralise l'articulation entre questions conomiques et de dfense. Comme le montre Gunther Hellmann, les universitaires allemands tendent considrer l'interdpendance conomique comme le meilleur moyen de prserver la paix12. Ils adhrent ainsi pleinement la conception de Richard Rosecrance selon laquelle les tats commerants , qui donnent la priorit l'conomie, ont plus de chances d'viter la guerre, car ils sont gagnants lorsque leurs partenaires commerciaux
12

G. Hellmann, Goodbye Bismarck? The Foreign Policy of Contemporary Germany , Mershon International Studies Review, vol. 40, n 1, 1996, p. 1-39.

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sont stables13. Les thoriciens britanniques, pour leur part, pencheraient plutt pour les thses critiquant cette approche, linstar de John Mearsheimer. Ils estiment au contraire que l'interdpendance conomique est une source de tensions majeure entre les tats : plus un pays devient dpendant d'un autre en termes de ressources du fait de la spcialisation de leurs conomies, plus il s'inquite pour la scurit de ses approvisionnements, et plus il opte pour des solutions militaires14. Nombre de thoriciens allemands tendent considrer le Royaume-Uni comme un facteur de dstabilisation au sein du systme mondial, en raison de son rejet des accords multilatraux contraignants et de sa propension l'action militaire. L'enthousiasme britannique pour les interventions armes suscite un franc rejet Berlin, o l'on prfre le cadre contraignant du multilatralisme et la rsolution pacifique des conflits. Rciproquement, pour beaucoup de thoriciens anglo-saxons des relations internationales, ce sont l'antimilitarisme de la Rpublique fdrale et sa volont farouche de devenir une puissance civile qui sont propres dstabiliser le systme mondial. Mme les thoriciens nolibraux, a priori plus favorables l'ide selon laquelle la dmocratie librale et l'interdpendance conomique rendent plus probable et plus logique le positionnement non militaire, peinent expliquer la force de l'antimilitarisme en Allemagne : en refusant de jouer un rle plus actif dans le maintien de la scurit mondiale, la Rpublique fdrale sape l'alliance librale dont dpend sa propre scurit15. Du point de vue britannique, l'antimilitarisme n'est pas synonyme de maintien de la paix, il en est l'antonyme.

Go-conomie
Ces arguments ne restent pas confins au cercle ferm du dbat universitaire. Un concept a ainsi occup une place centrale dans les choix politiques britanniques en 2011 : la go-conomie . Selon cette dernire, suite au dclin des stratgies gopolitiques d'essence idologique, dans la priode post-guerre froide, et au dclin des stratgies gopolitiques culturelles, au lendemain du dsastre afghan et de la seconde guerre d'Irak, les tats dterminent de plus en plus leur action sur la scne internationale en fonction de leurs intrts

13

R. Rosecrance, A New Concert of Powers , Foreign Affairs, vol. 71, n 2, 1992, p. 64-82. 14 J. Mearsheimer, Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War , International Security, vol. 15, n 1, 1990, p. 5-56. Pour une analyse de ces deux coles de pense, voir D. C. Copeland, Economic Interdependence and War: A Theory of Trade Expectations , International Security, vol. 20, n 4, 1996, p. 5-41. 15 T. Berger, Norms, Identity, and National Security in Germany and Japan , in Peter Katzenstein (dir.), The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, New York, Columbia University Press, 1996.

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conomiques propres. LAllemagne, a-t-on estim, en offrait un exemple type en choisissant de se ranger aux cts des puissances conomiques mergentes sur la question libyenne plutt que de compromettre ses relations avec la Chine, la Turquie ou la Russie au profit d'une rgion o il n'avait pas vraiment d'intrts commerciaux. Cette lecture s'est confirme lorsque Berlin s'est oppos l'intgration du trait de dfense franco-britannique de Lancaster House dans les structures de l'UE, prfrant lancer avec la Sude l'initiative de Gand ; cette tentative de recenser toutes les combinaisons possibles de coopration infracommunautaire en matire de dfense n'a pas abouti. Le point de vue allemand est bien diffrent. Si beaucoup Berlin restaient dubitatifs face la tentative franaise d'intgrer l'accord de dfense de Lancaster House au cadre de la coopration structure permanente de l'UE, ce n'tait pas par crainte que cette mise en application des procdures prvues par le trait de Lisbonne en matire de dfense ne contraigne la Rpublique fdrale jouer un rle plus actif dans la dfense europenne. Les Allemands redoutaient plutt d'tre amens jouer ce rle dans un paysage politique extrmement morcel, ce qui mettrait mal l'idal d'une politique de dfense commune liant si troitement les membres de l'UE qu'une guerre entre eux devient impossible. L'initiative de Gand, plus exhaustive, bien quinfructueuse, a t juge prfrable une incorporation au coup par coup dans les structures de dfense communautaires d'accords de coopration bilatraux conus sans perspective europenne et parfois sans rels dbouchs. Lobjectif tait moins d'viter le renforcement de capacits militaires qui pourrait avoir un effet dstabilisateur sur les relations conomiques que de s'engager dans la voie ardue du dveloppement d'une puissance europenne quilibre et rassemblant de manire large.

Des clubs concurrents

Soulignons que dans les deux pays, universitaires et hommes politiques ont surtout tendance demander quand l'autre se normalisera , autrement dit, quand l'Allemagne rpugnera moins l'usage de la force et le Royaume-Uni sera moins rebut par les institutions internationales contraignantes et les stratgies d'intervention plus douces . Il s'agit plus, semble-t-il, de dsigner et de blmer que d'analyser et de comprendre de manire objective. De tels positionnements trouvent leur explication dans la thorie des clubs, qui s'intresse la manire dont diffrents clubs entrent en concurrence pour acqurir des attributions et des membres16. L'Allemagne et le Royaume-Uni constituent chacun le principal
16

J. Buchanan, An Economic Theory of clubs , Economica, vol. 32, n 125, 1965, p. 1-14.

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membre europen de leurs clubs respectifs (l'UE pour l'une, l'OTAN pour l'autre), mais galement le principal outsider de l'autre club. Chacun se demande donc comment intgrer l'autre, outsider turbulent, dans son propre club pour ainsi continuer bnficier des privilges que lui confre sa position centrale. Les clubs, naturellement, diffrent par leur structure et par le type de leurs attributions et offrent donc rarement la mme palette d'outils pour faire rgner la discipline. Ainsi, un club comme l'OTAN offre essentiellement des outils peu puissants. En effet, alors que les services rendus ses membres taient l'origine relativement exclusifs (la dfense collective), elle assure maintenant des fonctions plus globales (oprations hors zone, scurit rgionale et dissuasion nuclaire). De tels services sont non exclusifs , ce qui signifie que des pays non membres peuvent en bnficier sans rejoindre le club17. L'intgration au sein du club passe donc essentiellement par des mesures non contraignantes comme la mise en place d'une thique commune et la dsignation et condamnation de ceux qui restent en marge. Dans un club comme l'UE, en revanche, les biens communs comme le march intrieur sont en gnral exclusifs, et l'appartenance au club peut tre strictement contrle et mise profit. Les membres les plus puissants peuvent donc se montrer plus fermes vis--vis de ceux qui restent en marge, et imposer de plus en plus d'obligations aux membres pour continuer bnficier des biens communs. Si le dbat sur le modle allemand de l'articulation entre dfense et conomie s'est fait plus acerbe depuis que les attributions de l'OTAN incluent la production de biens non exclusifs comme la scurit rgionale, et depuis que l'engagement des tats-Unis euxmmes au sein de l'alliance a t remis en question, les critiques vis-vis du modle britannique se sont elles aussi faites plus virulentes suite l'volution de la gamme des activits de l'UE. Par ses incursions dans les domaines de la scurit et de la dfense, l'Union est entre en concurrence avec l'OTAN. Cette concurrence ne vient pas du fait que les deux clubs cherchent mener les mmes activits, mais dcoule plutt du fait que chaque organisation a, pour l'essentiel, son propre rpertoire d'action et sa propre conception de la scurit : les interventions de l'UE contre la piraterie montrent sa capacit adopter une approche globale , touchant une large gamme de comptences dans des domaines non militaires, en opposition avec le cur des activits de l'OTAN. Sous le coup des restrictions budgtaires, les tats doivent choisir dans lequel des deux clubs ils souhaitent investir. Pour les principaux membres de chaque club, il devient impratif de s'assurer de l'allgeance de ceux qui se tiennent en marge.

17

Pour une analyse de l'OTAN et de l'UE en tant que clubs, voir F. Schimmelfennig, The EU, NATO and the Integration of Europe: Rules and Rhetoric, Cambridge, Cambridge University Press, 2003.

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La phobie britannique de l'engagement, une question pineuse : du dsaccord sur le programme de la construction europenne

L'chec du sommet de dcembre 2011 illustre bien pourquoi les diplomates sont si peu adeptes de telles rencontres. Comme l'a not l'ancien secrtaire d'tat amricain Dean Acheson, lorsqu'un chef dtat ou de gouvernement commet une bvue lors des ngociations, les jeux sont faits : l'erreur ne peut plus tre corrige. Mais le malheur des diplomates fait le bonheur des observateurs, car les sommets rvlent souvent les divergences politiques et culturelles que masque en temps normal le vernis diplomatique. Bien que les heurts de dcembre entre le Royaume-Uni et l'Allemagne rsultent premire vue d'un dsaccord profond sur l'intgration europenne et la politique conomique, l'incertitude et le flottement qui ont entour les ngociations ont fait apparatre lexistence dun facteur de crispation culturelle : les Britanniques ont un rapport l'inconnu bien diffrent de celui des Allemands. Tandis que les premiers se flicitent de leur got pour l'incertitude, les seconds s'appliquent la rduire18. Ces deux attitudes sont difficilement conciliables. La manire dont on aime considrer l'incertitude dans un pays ne fait que susciter le rejet dans l'autre. Des termes connotation positive comme flexible et pragmatic, que les Britanniques utilisent pour dfinir leur politique europenne, ont pour quivalents en allemand des termes connotation ngative comme unverbindlich (peu fiable et incertain) et strukturfrei (non structur). Pour les Allemands, le got pour l'incertitude ne relve pas des bonnes manires ou de l'lvation intellectuelle, comme le prsentent les Britanniques, mais, de toute vidence, de la peur de s'engager. Ils prfrent la gelebte Freiheit, c'est--dire la libert de choix mme si tous les lments de contexte ne sont pas connus, la theoretische Freiheit britannique, qui garde toutes les options sur la table sans jamais trancher entre elles.

18

Pour une analyse globale fonde sur les dimensions culturelles d'aprs G. Hofstede, voir N. Reynolds, Factors Influencing Business Relationships in AgriFood Chains, Cologne, EUL Verlag, 2010, p. 51.

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Le rapport l'incertitude est clairement l'origine de l'approche slective que les Britanniques ont de la construction europenne et du laisser-faire qu'ils prnent en matire conomique, de mme qu'il dtermine l'engagement rsolu de l'Allemagne en faveur de la construction de l'UE et sa volont de mettre en place une Ordnungspolitik conomique. Mais les divergences sont plus profondes et gouvernent non seulement la rponse que chacun des deux pays apporte la crise de l'euro, mais aussi le comportement des dirigeants de chaque tat vis--vis des autres. L'incertitude fait partie intgrante de ces modes lmentaires d'interaction sociale que sont la communication, la confiance et la franchise19. On a bien vu quel point le vernis diplomatique caill, David Cameron et Angela Merkel s'enferraient de soirs en soirs dans les malentendus, incapables de reconnatre les occasions de compromis et considrant chacun l'attitude de l'autre comme radicalement divergente et hostile.

Des perspectives de compromis : la question de l'engagement

En termes de rapport l'incertitude, diffrent dun pays lautre, la question qui a le plus divis les deux partenaires lors du sommet de dcembre 2011 est sans doute l'affirmation allemande selon laquelle un changement radical des traits s'imposait pour rsoudre la crise de l'euro. Ce dbat dpassait la traditionnelle question du transfert, ou non, de souverainet l'chelon europen ; il s'agissait plutt de savoir quand l'UE allait s'engager dans la mise en place d'institutions contraignantes pour rpondre l'incertitude financire et politique. L'insistance allemande pour que l'UE s'engage dans la rdaction d'un schma directeur institutionnel peut tre comprise avant tout comme une volont de rduire le nombre d'inconnues dans un environnement instable et d'imposer un certain ordre vis--vis des incertitudes de la crise de la zone euro. Le Royaume-Uni ne pouvait accepter une telle injonction l'engagement, lui qui estimait qu'il fallait faire preuve d'une flexibilit accrue vis--vis des situations d'incertitude, les engagements devant intervenir le plus tard possible. Considrer les heurts entre les deux tats comme le rsultat de divergences culturelles permet non seulement de fournir une nouvelle gamme d'explications des points de crispation bien connus, mais galement de dgager des perspectives de compromis, mieux que ne le ferait une analyse centre sur les divergences de faade autour de la construction de l'UE et des questions financires.

19

Voir R. Parkes, The UKs Commitment Problem , op. cit., d'aprs M. Smithson, Social Theories of Ignorance , in R. Proctor et L. Schiebinger (dir.), Agnotology: The Cultural Production of Ignorance, Stanford, Stanford University Press, 2008.

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Ainsi, au sommet de dcembre 2011, les Allemands auraient pu revoir la baisse leur dsir d'engagement, et les Britanniques, leur rticence vis--vis de celui-ci. Une position de compromis aurait pu tre trouve si l'Allemagne avait rsist la tentation d'exiger l'adoption immdiate de dcisions dfinitives crant un cadre politique ou institutionnel ; elle aurait ainsi accord l'UE plus de flexibilit pour exprimenter et laborer une position commune avant de se lancer dans la prise de dcisions. Pour l'Union, une telle dmarche n'aurait pas t indite20. En contrepartie de cette flexibilit initiale, tous les tats, Royaume-Uni compris, auraient pu s'engager sur un objectif de long terme : la recherche d'une position europenne commune. En d'autres termes, l'UE aurait report plus tard son engagement initial sur une position spcifique et clairement dfinie en change de l'engagement d'emble de tous ses membres dans le processus de recherche d'une telle position. Mais ce compromis aurait-il relev d'une gouvernance rationnelle et efficace ? Des analyses thoriques semblent l'indiquer. Les recherches sur l' engagement programm (c'est--dire, la recherche du moment optimal pour s'engager sur une position dfinitive dans un environnement marqu par l'incertitude) suggrent que les organisations les plus efficaces sont en ralit celles qui reportent autant que possible le moment de l'engagement, mais finissent par adopter une dcision dfinitive impliquant tous leurs membres21. En effet, il existe un large ventail de solutions pour programmer le report . Une planification russie, semble-t-il, implique de laisser un large champ l'exprimentation et l'erreur grce quelques mthodes simples : d'une part, s'intresser en premier lieu aux paramtres globaux avant d'aborder progressivement les dtails ; par ailleurs, viter les effets domino (lorsqu'une dcision en entrane automatiquement une autre) ; enfin, s'assurer que les diffrents volets du programme slaborent indpendamment les uns des autres plutt que par effet dentranement22 . On peut s'tonner que l'Europe des 27, dont les politiques communes, une fois adoptes, s'avrent extrmement difficiles modifier et affiner, ne se soit pas plus penche sur cette question. cause de ce manque de rflexion critique, l'Union a hrit d'un systme politique qui reste ferm aux techniques les plus lmentaires du report programm. Les mcanismes ayant prsid

20

T. Christiansen et K. E. Jrgensen, The Amsterdam Process: A Structurationist Perspective on EU Treaty Reform , European Integration Online Papers (EIOP), vol. 3, n 1, 1999, disponible sur : <http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-001a.htm>. 21 Sur l'engagement programm dans un environnement en volution, voir S. Bhattacharya, V. Krishnan and V. Mahajan, Managing New Product Definition in Highly Dynamic Environments , Management Science, vol. 44, n 11, 1998, p. 5064. 22 H. Thimbleby, Delaying Commitment , IEEE Software, vol. 5, n 3, 1988, p. 7886.

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la construction de l'UE sont marqus du sceau de leffet dentranement et de l'effet domino (qualifi par les thoriciens de la construction europenne de nofonctionnalisme ). Les clauses de caducit, qui prvoient l'annulation une chance donne d'un engagement politique, sa reconduction n'tant possible que s'il s'avre absolument ncessaire, ainsi que les clauses de rvision, qui prvoient le rexamen ultrieur d'une mesure, trouvent difficilement leur place dans un processus d'intgration politique si rfractaire aux revirements. Peut-tre l'chec est-il invitable. La ncessit de planifier, de se coordonner, de rendre des comptes fait invitablement de la prise de dcision vingt-sept un processus peu souple et plutt mcanique. Les ngociateurs doivent rendre compte leurs suprieurs politiques dans les capitales et n'ont pas le pouvoir d'obliger leurs pays amender les accords et engagements initiaux. Selon toute vraisemblance, la communication souple prne par les Britanniques ne permettra pas l'UE d'laborer lavance et de manire abstraite une politique commune dtaille, ni les dclarations de gros calibre desquisser les contours d'une position globale commune pralable une priode de rflexion empirique. On peut mme douter que nous assistions un jour des ngociations franches et ouvertes, bien que cela puisse mettre un terme la progression par effet domino de la construction europenne.

viter les cueils des sommets

Mais si les chances sont minces de parvenir remanier l'ensemble du processus europen de prise de dcision conformment aux principes du report programm, ceux-ci pourraient bien trouver leur place dans les sommets europens. Ces rencontres entre chefs d'tat et de gouvernement ont t mises en place dans les annes 1970 avec l'objectif, comparable celui du report programm, de dvelopper des liens troits entre les dirigeants, et de crer ainsi un modle de construction plus souple que les processus traditionnels. Les engagements devaient pouvoir rester non dfinitifs aussi longtemps que possible. Mais il s'agissait aussi de s'assurer que chaque membre se sente troitement impliqu dans l'UE, et, par voie de consquence, dans l'objectif d'adopter terme une position commune. C'est exactement le principe du compromis que nous avons dcrit. Mais le fait que la discordance germano-britannique ait atteint son acm prcisment dans le cadre du Conseil europen, organe de plus en plus technique et rigide, montre bien que quelque chose ne tourne plus rond aux sommets de l'UE. Suite l'institutionnalisation du Conseil europen par le Trait de Lisbonne, peu d'efforts ont t faits pour nouer des liens entre les dirigeants. Les sommets sont de moins en moins perus comme une occasion de crer une communaut soude et organise de manire souple, et les travaux s'y droulent de manire mcanique. Les

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rencontres ont perdu leur fonction sociale et viennent simplement s'ajouter au travail quotidien des dirigeants, cases aprs le traitement des affaires courantes dans les capitales, ou le week-end, jours de fermeture des marchs. Les sommets sont plus courts qu'auparavant, non parce qu'ils sont mieux organiss (la petite quipe qui entoure le prsident du Conseil europen est surmene) mais parce que les participants y voient un pensum dont ils cherchent s'acquitter au plus vite. Surtout, le Conseil europen, plutt que de se voir attribuer un caractre informel et crateur de lien, est considr avant tout comme un organe lgislatif et technique, une chambre concurrente du Parlement europen. En faisant du Conseil europen l'un de ses principaux organes techniques et lgislatifs, l'UE va l'encontre des principes du report programm. Les sommets ne servent plus introduire de la flexibilit dans les premires tapes du processus menant vers la dfinition d'une politique europenne ni impliquer tous les membres dans ce processus, ils produisent l'effet inverse. En intervenant dans les dtails techniques et lgislatifs, le Conseil europen bouleverse le processus d'laboration des politiques, car la finalit des dcisions prises lors de ses sommets est en contradiction avec le principe selon lequel les relations entre tats sont un continuum23. Et cette institution aline les tats membres qui ne souhaitent pas s'engager d'emble dans une politique commune dtaille lavance, les poussant rclamer des clauses d'exemption et une Europe deux vitesses , comme le montre l'exemple du Royaume-Uni. L'UE prend de manire trop prmature des dcisions politiques dfinitives, s'alinant ainsi nombre de ses membres.

23

G. Ball, Diplomacy for a Crowded World: An American Foreign Policy, Londres, Bodley Head, 1976, p. 40.

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Conclusion : btir la relation en partant des dsaccords

L'Allemagne et le Royaume-Uni entretiennent traditionnellement des visions assez diffrentes de la construction europenne. La Rpublique fdrale y voit un transfert de comptences vers le niveau communautaire, assur par des institutions centrales fortes. Les Britanniques, quant eux, la considrent plutt comme un regroupement d'tats vivant ensemble dans le respect mutuel, au sein d'un cadre intergouvernemental assez lche, organis plutt autour du Conseil que de la Commission ou du Parlement. La recette actuelle de prise de dcision comporte des lments de chacun des modles et devrait reprsenter une victoire pour les deux nations. Or chacune des deux apparat ironiquement comme la grande perdante dans la logique de sa propre vision. L'Allemagne s'est initialement rjouie d'tre parvenue transfrer ses normes constitutionnelles nationales l'chelon europen. Mais elle sestime de plus en plus victime de son succs24. La crise de la zone euro a mis en lumire des dficits au sein de toute l'UE dans la mise en application de ces normes et la Rpublique fdrale croit tre le seul tat pleinement li par les rgles communes. Ct britannique, la marginalisation de David Cameron lors du sommet de dcembre 2011 a fait du Royaume-Uni la principale victime du rcent virage intergouvernemental de l'UE. Le Conseil europen ne connat pas la douce atmosphre de respect mutuel qu'attendent les Britanniques. Le consensus reste certes la rgle lors des ngociations, mais on reste loin dune prise de dcision consensuelle25. Rien d'tonnant, en ralit, ce que chaque nation soit devenue la principale victime de son modle privilgi d'interaction.
24

Pour une discussion sur le fait que l'Allemagne se peroive aujourd'hui comme le seul tat a tre li par les contraintes institutionnelles de l'UE, voir S. Bulmer et al., Democracy and Diplomacy, Germany and Europe , in Bulmer et al. (dir.), Rethinking Germany and Europe. Democracy and Diplomacy in a Semi-Sovereign State, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2010, p. 1-21, p. 7. 25 Le Royaume-Uni n'est pas le seul tat tre victime de sa prfrence pour l'intergouvernementalisme. La Rpublique tchque, fidle son habitude d'en appeler une UE intergouvernementale, est aujourd'hui marginalise dans les ngociations intergouvernementales. Voir D. Kral, Good Neighbours Not Strategic Allies? Germany as Seen from Prague , in A. Moeller et R. Parkes (dir.), Germany as Viewed by the Other EU Member States, EPIN Paper, n 33, juin 2012.

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Aprs tout, chacune s'est attache un modle de construction europenne qui refltait sa vision nationale bien spcifique de la communaut. Chacune a investi de tout son poids dans une forme d'interaction bien particulire, laquelle les autres tats s'identifient difficilement, et n'est pas parvenue prendre en compte dans toute leur dimension les autres formes d'interaction possibles au sein de l'UE. Et bien que chacune affirme haut et fort dfendre une vision rassembleuse, en faveur de la construction europenne et reprsentant la diversit , c'est sans doute l'inverse qui s'est produit. Cela n'a rien d'anodin, car ces interactions sociales sont au cur de la construction europenne. Dans cet article, nous nous sommes efforcs non seulement de faire apparatre la diversit des formes d'interaction au sein de l'UE, mais galement de dmontrer que cette diversit peut influencer l'expression d'un agenda politique. Les dsaccords examins ici (croissance versus austrit, options militaires variables dune situation lautre versus interventions civiles multilatrales, recherche de solutions empiriques versus rvision des traits) sont trop souvent perus comme l'expression de prfrences politiques divergentes rcurrentes et intangibles. Mais en ralit, la manire dont les prfrences politiques sont exprimes se rpercute sur la qualit des interactions politiques, au niveau national mais galement, de manire plus surprenante, international. On pourrait ainsi dire que ce ne sont pas tant les tats membres qui forment un club international, que le club international qui forme ses membres. Si les membres de l'UE aspirent rellement construire lEurope, ils doivent amliorer la qualit de leurs interactions. Les perspectives ne sont pas si sombres qu'on pourrait le croire. Au sein de l'Union, de plus en plus d'acteurs semblent comprendre que pour faire avancer la construction europenne, un partenariat assurera d'autant mieux la cohsion qu'il runira des sensibilits des plus diverses. Ainsi, au lendemain de l'lection prsidentielle franaise, les commentateurs ont rapidement estim que la coopration francoallemande deviendrait la fois plus laborieuse pour les deux partenaires et moins facteur de division pour le reste de l'Union. Les partenariats faisant toute leur place aux diffrences reprsentent des moyens plus pertinents d'exercer une influence tout en faisant rgner l'harmonie. Le Royaume-Uni et l'Allemagne semblent bien placs pour jouer les premiers rles en ce domaine. Une question s'impose alors : est-il trop tard ? Les hommes politiques britanniques ont bien conscience que le Royaume-Uni ne peut plus se prserver d'un approfondissement de la construction europenne en matire budgtaire et bancaire. Ils savent que tous les garde-fous lgaux qu'ils pourront mettre en place ne feront que restreindre l'influence du Royaume-Uni dans les dcisions europennes tout en le laissant la merci de l'influence exerce par l'UE. Les travaillistes, dans l'opposition, cherchent marquer des points en agitant l'ide d'un rfrendum sur l'appartenance l'UE, et certains parmi les conservateurs au pouvoir, comme le maire de

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Londres Boris Johnson, leur embotent le pas. Pendant ce temps, Westminster, de nombreux dputs observent les prparatifs du rfrendum sur l'indpendance cossaise promis par les nationalistes du Scottish National Party. Les manuvres de son dirigeant Alex Salmond leur apparaissent comme un modle ventuel pour rengocier ou mme rompre l'appartenance du Royaume-Uni l'UE. Les quelques voix Londres qui prnent une implication nouvelle du royaume britannique dans l'UE envisageraient plutt la cration d'une priphrie assouplie, compose du Royaume-Uni ainsi que des tats scandinaves, baltes et d'Europe de l'Est membres de l'UE, qui constituerait une zone tampon s'ajoutant au noyau dur de l'Union et un espace mditerranen moins intgr. Cette Europe trois vitesses, o les membres du noyau de l'UE tomberaient dans la sphre d'influence allemande, les marges septentrionales et orientales dans la britannique et les nations du Sud dans la franaise, est bien loin de l'idal europen. Politiquement parlant, cette construction en trois blocs offre toutefois un certain nombre d'avantages. Premirement, si Londres parvient s'impliquer plus fortement avec des tats du Nord et de l'Est de l'UE qui partagent sa vision, les ministres conservateurs pourront peut-tre renverser la situation et faire apparatre leurs adversaires politiques du Labour comme des chauvins sans envergure, qui laissent lesprit de clocher dicter la politique internationale du Royaume-Uni. William Hague, le ministre des Affaires trangres, aime se donner une stature d'homme d'tat, sans toujours s'accommoder du caractre peu romanesque des relations internationales modernes. L'engagement du Royaume-Uni aux cts des tats priphriques mais dynamiques de l'UE, dj expriment lors du sommet avec les pays nordiques et baltes, offre l'occasion de surmonter les querelles politiques nationales, au cur des difficults britanniques avec l'Europe. Deuximement, une coopration trois entre l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni pourrait permettre de surmonter les problmes de domination gnralement lis aux groupes dirigeants composs de quelques grands tats. Le couple franco-allemand form jadis par la chancelire Angela Merkel et par le prsident Nicolas Sarkozy tait peut-tre trop concentr sur les points communs pour s'attaquer aux divergences. Ainsi, aucun des deux pays n'a cherch d'allis potentiels parmi les autres membres de l'UE, qui se sont alors sentis marginaliss. Par opposition, le nouveau couple franco-allemand semble dj plus conflictuel et moins centr sur lui-mme. Y ajouter l'lment britannique ne ferait qu'amplifier les dsaccords (sains). En outre, dans une telle configuration, Londres aurait moins intrt vouloir sparer le couple franco-allemand et serait plus incit entrer dans un dbat avec les deux partenaires. Troisimement, un partenariat avec les tats de la priphrie septentrionale et orientale pourrait permettre au Royaume-Uni de dpasser son statut particulier. Il tait autrefois plus sensible aux

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divergences entre les tats membres, et considrait l'UE, dun il peu romanesque, comme un bloc compos de pays ayant peu de choses en commun. Par consquent, mme lorsqu'il posait son veto, il s'assurait d'avoir d'autres tats en marge comme allis. Mais avec l'actuel gouvernement, les choses ont chang. Londres semble se considrer comme l'intrus au sein d'un bloc qui avance inluctablement vers une harmonisation accrue. Dans cette vision des choses, le Royaume-Uni n'a aucun alli naturel et ne reprsente que lui-mme. En nouant des liens plus troits avec des tats priphriques qui sont parvenus composer avec l'UE de manire plus constructive, le Royaume-Uni serait contraint d'abandonner son statut particulier artificiel. Au cours des dix dernires annes, il a bien sr beaucoup t question de la mise en place d'un partenariat entre le Royaume-Uni et ces tats priphriques, lequel ne s'est pas concrtis. La sympathie naturelle cense exister entre le royaume britannique et les membres orientaux de l'UE, en particulier, s'est rvle tre une illusion. Mais depuis quelque temps, ces derniers cessent daccorder une attention dmesure la Russie (scurit nergtique, dfense, Partenariat oriental) et la solidarit (budget et cohsion de l'UE) et pensent de plus en plus en termes conomiques, propres sduire le Royaume-Uni. En parallle, le transatlantisme qui runissait ces pays mais les dtournait de l'UE a perdu en intensit. La perspective d'un partenariat semble donc avoir de beaux jours devant elle et il revient maintenant la France et l'Allemagne d'encourager et de mettre profit cette volution vers une Europe partage en trois grands ensembles.

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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy-oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

Hannes Adomeit, German-Russian Relations: Balance Sheet since 2000 and Perspectives until 2025, Note du Cerfa , n 98, octobre 2012. Stephan Klecha, La Mutation du systme des partis allemands : bientt des pirates bord ?, Note du Cerfa , n 97, septembre 2012. Lothar Rhl, Les Enjeux du dialogue stratgique lchelle franco-allemande, Note du Cerfa , n 96, juillet 2012. Daniela Schwarzer, LEurope face la crise de la dette : les dbats politiques allemands, Note du Cerfa , n 95, juin 2012. Pervenche Bers, La Crise et la gouvernance conomique europenne, Note du Cerfa , n 94b, avril 2012. Sylvie Goulard, La France et lAllemagne face la crise : doute sur le diagnostic et la mthode, Note du Cerfa , n 94a, mars 2012.

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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions francoallemandes . Nele Wissmann travaille au Cerfa comme assistante de recherche et est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

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