DT - 06 Ccordinacion de Politica Ecoonomica

CENTRO DE FORMACIN PARA LA INTEGRACIN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION
"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

DT 06 / 1994
copyright CEFIR Este documento puede circular libremente a travs de la Red siempre que incluya esta declaracin de propiedad. Para todo uso comercial o publicacin (incluyendo en revistas electrnicas) Ud. debe solicitar autorizacin al autor info@cefir.org.uy.
Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR). Las traducciones al castellano de las ponencias de Klaus Gretschmann, Hans-Helmut Kotz y Marc-Olivier Strauss-Kahn no han sido revisadas por los autores.
Tabla de Contenido
Klaus GRETSCHMANN El Arte de la Formulacin de la Poltica Macroeconmica y la Lgica de la Integracin Eduardo GANA Enfoques de Cooperacin Macroeconmica en Amrica Latina: Coordinacin, Convergencia y Armonizacin de Polticas Fernando GONZALEZ VIGIL Coordinacin de Polticas Macroeconmicas?: Desafos y Dilemas Latinoamericanos Hans-Helmut KOTZ y Klaus GRETSCHMANN Grados de Convergencia necesarios para Distintos Niveles de Integracin Econmica: La Experiencia Europea Pedro DA MOTTA VEIGA Grados de Convergencia Real y Monetaria en Procesos de Integracin: La Experiencia Latinoamericana Klaus GRETSCHMANN Opciones de Regmenes Monetarios e Integracin Monetaria: Consideraciones Generales y la Experiencia Europea Marc-Olivier STRAUSS-KAHN Coordinacin entre Bancos Centrales: Motivaciones, Limitaciones y Prctica Hans-Helmut KOTZ La Cooperacin Monetaria: Instrumentos para la Toma de Decisiones de Poltica Monetaria Daniel HEYMANN Cooperacin Monetaria: Los Instrumentos para la Formulacin de la Poltica Monetaria Ricardo ECHEGARAY Coordinacin de Polticas Cambiarias en Amrica Latina. Una Perspectiva desde el MERCOSUR Carlos LAMBARRI Fiscalidad e Integracin Regional Carlos SANDOVAL Poltica Fiscal e Integracin Regional. La Experiencia del Grupo Andino Carlos LAMBARRI Polticas Presupuestarias Nacionales y Regionales en un Area Integrada Klaus GRETSCHMANN La Dimensin Social de la Integracin. El Modelo Europeo K. Hermann KRATOCHWIL La Dimensin Social de la Integracin en Amrica Latina: Elementos para su Discusin en los Procesos de Integracin Vigentes Hans-Helmut KOTZ El Papel del "Capital Social" para el Desarrollo Econmico y la Integracin Regional p. 4
p. 12
p. 17
p. 24
p. 30
p. 38
p. 47
p. 61
p. 70
p. 73
p. 82
p. 97
p. 105
p. 113
p. 120
p. 127
Armando DI FILIPO Consecuencias Sociales y Laborales de la Integracin Latinoamericana
p. 132
EL ARTE DE LA FORMULACION DE LA POLITICA MACROECONOMICA Y LA LOGICA DE LA INTEGRACION

Klaus GRETSCHMANN
Catedrtico de Finanzas Pblicas, Universidad Tcnica de Renania-Westfalia (RWTH), Aquisgrn, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA; Jefe de la Unidad de Polticas Comunitarias, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP), Maastricht, HOLANDA
1. LA INTEGRACION: RAZONES Y FUNDAMENTOS La integracin econmica en todos los niveles posibles no es un objetivo en s mismo. La integracin constituye ms bien un instrumento al servicio de objetivos superiores tales como la paz, la solidaridad, el bienestar y la prosperidad. Al examinar sus fundamentos se pueden distinguir dos dimensiones. En primer lugar, parecen existir tendencias autnomas que obedecen a las fuerzas del mercado que obran en favor de la transformacin del mundo en una gran aldea, con un nmero cada vez mayor de agentes interdependientes. La movilidad de los factores, en particular del lado del capital, se ha incrementado ostensiblemente: los flujos de informacin y de comunicacin se han multiplicado a una velocidad sin precedentes; la divisin internacional del trabajo y la especializacin han adquirido un gran mpetu y han fortalecido tanto el comercio intra- como inter-regional; y las empresas multinacionales y transnacionales se desplazan crecientemente de sus lugares de origen para volverse planetarias. Frente a estos acontecimientos, el margen de maniobra para orientar, controlar, resolver problemas y formular polticas en el mbito nacional se ha visto considerablemente reducido en tanto que los factores de produccin, las empresas que operan a escala internacional y los propios agentes econmicos pueden moverse fcilmente ms all de las fronteras de las leyes y las jurisdicciones nacionales lo que les permite eludir las polticas nacionales. Por lo tanto, en las economas abiertas entrelazadas entre s por las fuerzas del mercado, por ejemplo, el dficit generado en la demanda por el gasto incurrido en la creacin de empleo, determinarn un incremento en la demanda de importaciones y, por tanto, conducir a la exportacin de empleos. La poltica fiscal ejercida a nivel nacional, en ausencia de una armonizacin en ese mbito y en presencia de parasos fiscales, ser socavada por los incentivos existentes para la fuga de capitales, con el consiguiente deterioro de la balanza de pagos del pas. De all que frente a una movilidad casi perfecta del capital una poltica monetaria nacional no pueda ser efectiva. Puede, entonces, formularse la siguiente proposicin: Proposicin 1: Cuanto mas extensa e intensamente funcionen las fuerzas del mercado a escala mundial, m'as restringidas ser'an las posibilidades de formulacion de politicas economicas a nivel nacional. La creciente interdependencia limita la capacidad de formulacion de politicas economicas nacionales independientes. En segundo lugar, aun cuando la integracin no fuera un requisito previo para la formulacin efectiva de las polticas y la resolucin de los problemas de ndole econmica, habra de todas formas ganancias de bienestar derivadas de la cooperacin. En base al muy conocido "dilema del prisionero" de la teora de juegos se demuestra, en forma concluyente, que en cualquier situacin en la que intervienen una multiplicidad de actores las decisiones adoptadas sin comunicacin y cooperacin conducen a resultados no ptimos y generan un estado de incertidumbre respecto al comportamiento y a la reaccin de los agentes. Es ms, la integracin significa la puesta en comn de recursos econmicos y polticos lo cual sienta las bases para disponer de una posicin ms fuerte en las negociaciones internacionales y una mayor influencia en la poltica mundial. La integracin sirve tambin como un dispositivo eficaz para limitar el comportamiento de aquellos pases que pretenden sacar partido de una situacin a la cual no contribuyen ("free-riders"); puede ayudar a explotar los efectos de las economas de escala en la produccin (en aras de un mercado de mayores dimensiones), a incrementar el comercio, y tambin podr coadyuvar a resolver los problemas distributivos interregionales (las brechas entre las regiones ms pobres y las ms ricas). La segunda proposicin expresa lo siguiente: Proposicin 2: La integracion no es exclusivamente una respuesta a la globalizacion y la expansion de las fuerzas del mercado. Puede tambien producir beneficios por si misma, ganancias de bienestar derivadas de la accion cooperativa (aproximando una situacion suboptima de un optimo de Pareto).
2. COORDINACION Y APROXIMACION DE POLITICAS Las dos dimensiones mencionadas de la integracin requieren un cierto grado de aproximacin de las polticas de los Estados Miembros (EM). En una economa en la que la produccin y la distribucin estn libradas enteramente a los designios del mercado, la eliminacin de los obstculos al movimiento de bienes y factores de produccin entre pases sera suficiente para lograr la integracin econmica. Pero esto no es as en las economas modernas que casi en su totalidad son mixtas y en las que el gobierno interviene frecuentemente en la economa. La integracin no puede alcanzarse en las economas mixtas sin la armonizacin de las polticas pblicas de los EM. Suele ser ms difcil integrar la formulacin de polticas que los mercados de bienes, servicios y factores de produccin. Los responsables polticos estn menos dispuestos a ceder su facultad de intervencin cuantos ms elementos haya en juego, como es el caso de las polticas de empleo o las polticas presupuestarias (aplicadas, por ejemplo, a gastos en educacin, concesin de subsidios o ingresos fiscales). Por otra parte, los funcionarios pblicos tienden a sostener que la forma en que hacen funcionar sus programas intervencionistas es la ms eficiente y, dado que la propia existencia de ellos depende de un conjunto complicado de normas, no se muestran en general muy proclives a cooperar fcilmente en la armonizacin de polticas. No obstante, en la integracin de tipo I, la capacidad de toma de decisiones de poltica a nivel nacional se reduce debido a la globalizacin del mercado. En este caso, los responsables polticos habrn perdido, de todas formas, parte de su facultad de control. Mediante la creacin de instituciones comunes y de dispositivos de coordinacin, ellos pueden al menos tener la esperanza de restaurar parte de su significacin e influencia econmica. El caso de la integracin de tipo II es ms complejo. Los responsables nacionales deben en este caso ceder parte de sus competencias y responsabilidades en favor de rganos decisorios de carcter supranacional o intergubernamental en aras de la obtencin de las ganancias potenciales derivadas de una cooperacin ms estrecha. Se podra suponer que, en este caso, sera vlida la siguiente regla: Proposicin 3: Los responsables politicos optaran por la integracion si, y solo si, los beneficios esperados de la cesion de las facultades y los poderes a nivel nacional compensan con creces los costos de hacerlo (tanto para los individuos -politicos y burocratas- como para los Estados nacionales y sus sistemas politicos), incluyendo tanto los costos socio-politicos y sociales de la transicion como la adaptacion a un regimen integrado. La integracin de las economas nacionales se adeca, en general, a las siguientes etapas que se describen de forma ascendente: Zona de Libre Comercio (ZLC): liberalizacin interior del comercio de bienes, Unin Aduanera (UA): lo anterior + un Arancel Externo Comn (AEC) y Mercado Comn (MC): lo anterior + la libre circulacin interna de capitales y trabajadores. Esta integracin progresiva refuerza la especializacin de las economas participantes e incrementa el intercambio de bienes, servicios y factores de produccin. Como resultado de ello, las economas involucradas se vuelven cada vez ms interdependientes y cada pas pasa a ser dependiente de sus socios y a verse afectado por los hechos que en ellos se registran. La interdependencia es algo ms que la mera apertura. Una economa abierta depende del mundo exterior pero las pequeas economas abiertas no necesariamente ejercen un impacto sobre las economas de sus socios. Hay una dimensin complementaria a la interdependencia estructural y que apunta a la vulnerabilidad a los shocks que provienen del exterior de la asociacin (por ejemplo: la crisis del petrleo). La interdependencia tiene una fuerte gravitacin sobre el grado en el cual los gobiernos pueden, en forma individual, influir en la marcha de la economa a travs de las polticas presupuestaria (fiscal) y monetaria (cambiaria). Por ejemplo, una poltica presupuestaria cuya intencin sea incrementar la produccin en base a un mayor gasto gubernamental puede no ser efectiva si el poder adquisitivo adicional que se crea se gasta en bienes importados ms que en bienes domsticos. Una poltica monetaria que restrinja la oferta monetaria con el fin de mantener baja la inflacin puede verse frustrada por los incrementos de los precios de los bienes importados como resultado de la inflacin generada en el pas socio (exportador) por el alza de salarios. La interdependencia de las economas nacionales significa que las diversas vicisitudes a escala nacional pueden tener efectos secundarios en los socios, de modo que cada pas generar impulsos y sentir el impacto de los impulsos de sus socios.
3. TIPOS DE INTEGRACION ECONOMICA Y AREAS DE POLITICA AFECTADAS La teora econmica tradicional distingue entre las siguientes formas de integracin: a. Las Zonas de Libre Comercio son reas integradas en que los EM eliminan todas las barreras comerciales entre s, pero conservan su libertad en materia de determinacin de sus polticas frente al resto del mundo (pases extrarregionales). Un ejemplo de este tipo lo constituye la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA). b. Las Uniones Aduaneras son similares a las ZLC, excepto en que los EM deben fijar y poner en prctica relaciones comerciales exteriores comunes, adoptando AECs sobre las importaciones de los pases nomiembros, como es el caso de la Comunidad Europea (CE). En este sentido, la CE es una UA, aunque es tambin algo ms que eso. c. Los Mercados Comunes son UAs que incorporan la libre movilidad de los factores entre los socios, por ejemplo: los capitales, los trabajadores y las empresas pueden moverse sin trabas entre los pases participantes. d. Las Uniones Econmicas Completas son MCs que requieren la unificacin de las polticas monetarias y fiscales, por ejemplo: se introduce una autoridad central para que ejerza el control de estos asuntos, de manera que los EM sean efectivamente partes de un rgimen macroeconmico comn. e. En una Integracin Poltica Completa (que forme una entidad econmica y poltica) los pases participantes literalmente se integran en una nacin. Las autoridades centrales no solamente controlan las polticas macroeconmicas, sino que tambin deben responder ante un parlamento central en todas las otras reas de poltica. En el mbito de una ZLC y de una UA se podrn incrementar los siguientes beneficios econmicos: a. Mayor eficiencia de la produccin, gracias al incremento de la especializacin de acuerdo con la ley de las ventajas comparativas. b. Mayor nivel de produccin debido a una mejor explotacin de las economas de escala, gracias al incremento de la dimensin del mercado. c. Mayor capacidad negociadora internacional, gracias a la mayor dimensin del territorio, lo que conduce a mejores trminos de intercambio. d. Instrumentacin de cambios en la eficiencia econmica derivados de una mayor competencia. Los MCs o las uniones econmicas producen mayores ganancias derivadas de: a. Movilidad transfronteriza de los factores (permitiendo abaratar su precio). b. Coordinacin de la poltica monetaria y fiscal (menos inflacin y ms empleo; mayor competitividad internacional; polticas cambiarias que amortiguan los shocks). c. Las metas de casi pleno empleo, mayores ndices de crecimiento econmico y mejor distribucin de ingresos se vuelven metas unificadas. Para lograr el objetivo de un MC, que incluye lo que se ha dado en llamar las cuatro libertades (ver Cuadro), se requiere, en particular, todo un conjunto de polticas de acompaamiento para que el MC cobre vida. Esas polticas son: una poltica comn para el crecimiento, la inversin, el empleo y la estabilidad; una poltica comn para formular y controlar las reglas de juego limpio de las fuerzas del mercado; una poltica social para aliviar los efectos secundarios indeseados debidos al cambio de las disposiciones legales, que comprenda el empleo, los salarios, riesgos sociales, etctera; una poltica comercial frente a terceros pases que evite los efectos de desviacin de comercio; una poltica monetaria coordinada para alcanzar el equilibrio entre los objetivos internos y externos (regionales) de los pases participantes y para evitar las estrategias conducentes al empobrecimiento del pas vecino; una poltica fiscal comn (armonizacin) que permita evitar efectos distorsivos sobre la asignacin de los recursos dentro de la regin. Proposicin 4: Las distintas formas y etapas de la integracion requieren la coordinacion de una amplia gama de politicas para cosechar sus beneficios y evitar efectos secundarios negativos imprevistos. 4. PROBLEMAS DE COORDINACION DE POLITICAS La integracin comprende los siguientes elementos: Institucionalizacin Cooperacin Coordinacin Intercambio de Informacin y comunicacin 6
Todos ellos apuntan hacia "acuerdos" entre los EM para converger hacia objetivos comunes y para formular y conducir las polticas necesarias. En este sentido, una tarea importante consiste en lograr el consenso sobre los objetivos comunes y la identificacin de las medidas polticas y el grado de coordinacin de las diferentes reas de poltica. En consideracin de lo anterior se podr muy bien comprender por qu la CE en su fundacional Tratado de Roma incluy lo siguiente: la coordinacin de las polticas coyunturales (Artculo 105) la estabilizacin de los tipos de cambio (Artculo 107) la asistencia mutua en caso de problemas de balanza de pagos las normas de competencia (Artculo 85 A) la armonizacin fiscal Pero, por qu en la prctica resulta tan difcil coordinar y armonizar las polticas econmicas en reas integradas, comenzando por el diseo de polticas y terminando por su aplicacin? 1. Hay opiniones diferentes entre formuladores de polticas y acadmicos de distintos pases respecto a cul es el modelo que mejor describe los procesos reales que experimentan estos mismos pases y, consecuentemente, el tema de los instrumentos a emplear resulta controvertido. 2. Existe una profunda incertidumbre acerca de los efectos de las medidas de poltica econmica y acerca de las reacciones de los agentes econmicos. 3. Las estimaciones respecto a los costos de la integracin y de la aproximacin de las polticas (negociaciones, cumplimiento de las obligaciones, etctera) difieren ampliamente al igual que los clculos de los beneficios potenciales. 4. No existe acuerdo en cunto a la medida en que es necesaria la institucionalizacin de las normas, los procedimientos y las polticas comunes. El interrogante bsico que se plantea es cunta soberana es necesario ceder en beneficio de las instituciones comunes, cuyos objetivos y funciones residen en garantizar la estabilizacin de las expectativas (respecto al comportamiento de los otros). Proposicin 5: Aun cuando la integracion sea necesaria, especialmente por razones coyunturales, cambiarias y de balanza de pagos, parece muy dificil hacerla funcionar, debido a la falta de consenso y a cierto grado de incertidumbre respecto al modelo mas apropiado, los instrumentos a utilizar, los costos que conlleva y el grado de institucionalizacion requeridos. 5. ARGUMENTOS EN FAVOR DE LA COORDINACION DE LAS POLITICAS MACROECONOMICAS Hablando en trminos generales, la coordinacin de las polticas macroeconmicas debera apuntar a tres objetivos principales: 1. Recoger los beneficios de la integracin de mercados. La integracin de las polticas macroeconmicas puede ser necesaria con miras a evitar que los shocks externos pongan en peligro el avance hacia la liberalizacin del comercio de bienes, servicios y flujos de factores. Los mximos beneficios del proceso de liberalizacin slo podrn alcanzarse si estn acompaados, en cierto grado, por una integracin de polticas. 2. Lograr la estabilidad cambiaria. Se trata de un objetivo importante en todas las etapas de la integracin ya que deriva del objetivo superior que consiste en crear condiciones estables para el funcionamiento eficiente de los mercados. El principal instrumento macroeconmico para alcanzar este objetivo es la coordinacin de las polticas monetarias. En las etapas ms avanzadas de la integracin (por ejemplo: cuando se inicia una UA), el establecimiento de paridades estables puede conducir incluso a la unificacin de las polticas monetarias, fase en la cual puede adoptarse una nica moneda. La convertibilidad plena e irrevocable de las monedas al igual que la fijacin irrevocable de las paridades tambin es importante para las UAs, ya que ello significa la disponibilidad de divisas para la realizacin de transacciones internacionales de bienes y servicios. En una UA, esta disponibilidad de divisas es todava ms importante, ya que se debera autorizar la libre circulacin de capitales y los factores de produccin deberan poder remesar sus ganancias. En la CE, el objetivo de tipos de cambio totalmente fijos ha resultado difcil de alcanzar, optndose por una "pseudo-unin" cambiaria de "zonas objetivo" ("target zones") como meta ms fcil de alcanzar. 3. Convergencia de las tasas de inflacin. Este objetivo est muy interrelacionado con la meta de estabilidad cambiaria. En el largo plazo, las diferencias de las tasas de inflacin conducirn a realineamientos de las tipos de cambio. Por consiguiente, para que stos permanezcan fijos, las tasas de inflacin tendrn que alinearse lo ms posible. Los ndices de inflacin podrn igualarse en una Unin Econmica y Monetaria (UEM) mediante la unificacin tanto de las polticas monetarias como de las presupuestarias. En el camino hacia una UEM todava es posible cierta independencia de las polticas monetaria y presupuestaria pero, una vez visualizado el objetivo de la UEM, la autonoma nacional se habr perdido. 7
En Europa, la coordinacin y la convergencia de las polticas macroeconmicas son objetivos explcitos del Tratado de Roma. El Consejo de Ministros de la CE decidi en 1974 "alcanzar el ms alto grado de convergencia de polticas econmicas de sus EM", cuya intencin era ser, ante todo, un proceso para el establecimiento de orientaciones en materia de poltica presupuestaria. La coordinacin no implica necesariamente la convergencia de las polticas econmicas, especialmente cuando los EM son de diferente tamao, cuando tienen estructuras sociales y econmicas diferentes, cuando tienen preferencias diferentes y/o cuando sufren shocks de diferente naturaleza. En algunos casos las fuerzas del mercado pueden conducir a la convergencia de los resultados econmicos y a la deseabilidad de la convergencia de las polticas econmicas. Por ejemplo, si los salarios brutos son, por alguna razn, iguales a la productividad marginal comn del trabajo en cada uno de los EM, entonces la perfecta movilidad laboral en Europa querr decir que ser mejor que los gobiernos traten de converger hacia una tasa comn de imposicin aplicada a las rentas del trabajo. Para decidir las polticas fiscales de los diferentes pases y, posiblemente para decidir la convergencia de tipos impositivos comunes se requerir la coordinacin, pero, en general, no queda claro si la convergencia de la poltica fiscal (y del dficit presupuestario) es en s mismo algo deseable. La armonizacin a escala internacional de las polticas econmicas intenta alcanzar una mayor unidad de la estructura econmica, incrementar el alcance de las normas comunes y reducir la necesidad de polticas discrecionales. La armonizacin trata, ante todo, los objetivos a largo plazo, tales como la eficiencia y la distribucin (por ejemplo: poltica comercial, leyes "anti-trust", disposiciones laborales, poltica agrcola, poltica regional, etctera) ms que la utilizacin de polticas monetarias y presupuestarias discrecionales con fines de estabilizacin macroeconmica. Proposicin 6: La cooperacion a escala internacional de las politicas macroeconomicas se materializa, en primer lugar, a traves del intercambio de informacion; en segundo lugar, mediante normas internacionales de armonizacion y, en tercer lugar, por intermedio de la coordinacion internacional de las politicas discrecionales. Todo comienza con el supuesto de que la accion unilateral obra en detrimento de los objetivos economicos. Examnese un ejemplo para el rea monetaria: se podra pensar que cuando existe una situacin de pleno empleo, no hay razn alguna para que los EM coordinen sus polticas monetarias, excepto para acordar su flotacin. La razn de ello es que los tipos de cambio se ajustan para asegurar el equilibrio de la balanza de pagos, de modo que cada pas pueda tener una poltica monetaria independiente y disponer que la tasa de crecimiento de su oferta monetaria nominal sea equivalente a su tasa de crecimiento real ms su ndice deseado de inflacin. Sin embargo, cuando el desempleo es resultado de la rigidez a la baja de los salarios nominales, la expansin monetaria se traducir en una poltica perniciosa para el pas vecino, porque la presin a la baja sobre las tasas de inters y los ingresos incipientes de capitales inducen una depreciacin del tipo de cambio, con lo cual se incentivan las exportaciones netas a expensas de la situacin tanto de la produccin como del empleo en el exterior. No obstante, la expansin monetaria provoca un incremento de las importaciones y, consecuentemente, de los precios al consumidor lo cual determina una depresin domstica de los ingresos reales (definidos como el salario nominal deflacionado por el ndice de los precios al consumo) mientras conduce a una elevacin de los salarios reales en el exterior. Considrese otro ejemplo: el problema potencial que comporta la denominada estanflacin, causada por un shock adverso en la oferta a escala europea (por ejemplo: una crisis petrolera). En el caso hipottico de una flotacin de las monedas y en ausencia de una poltica de coordinacin europea, cada Estado adoptar plausiblemente una posicin monetaria muy contractiva que conducir a muy elevadas tasas de inters y muy altos ndices de desempleo. La razn de ello es que, en caso de flotacin, cada Banco Central tratar de exportar inflacin mediante la revaluacin de su tipo de cambio. La coordinacin admite que dichas revaluaciones competitivas son vanas, evitando los intentos de cada socio de perjudicar al vecino mediante la apreciacin de su moneda, permitiendo poner en prctica polticas monetarias ms laxas y tender hacia el pleno empleo. Lo mismo puede afirmarse del en la actualidad tan relevante caso de las devaluaciones competitivas. Cuando liberalizan los mercados de capitales, los pases ceden el control de su oferta monetaria. Por ejemplo, si se produce un dficit de la balanza de pagos en Italia y se ejerce una presin devaluatoria sobre la lira, la Banca d'Italia deber vender parte de sus reservas exteriores y comprar liras para defender su moneda y atender la demanda de los importadores. Dado que la esterilizacin (la compra de bonos en el mercado abierto por las autoridades monetarias) es imposible una vez que los mercados de capitales estn totalmente liberalizados, la oferta monetaria italiana caer en la misma medida que el dficit de su balanza de pagos. Tmese otro ejemplo del mbito de la economa real y no de la monetaria, suponiendo que se produce un shock asimtrico de la demanda, un desplazamiento de preferencias, por ejemplo de los bienes britnicos 8
hacia los bienes franceses. En ese caso, las medidas para contrarrestarlo se tornan difciles. Supngase que los efectos iniciales de este shock son desempleo y dficit comercial para el Reino Unido y sobreempleo y supervit comercial para Francia. Si los mercados de trabajo de toda Europa funcionan adecuadamente, entonces los salarios britnicos caern inmediatamente y los salarios franceses se incrementarn para asegurar el pleno empleo. (Si ello se produjera, se debera proceder a poner en prctica una UEM para cosechar todos los beneficios de un rea monetaria comn ms amplia -lo que conlleva menores costos de transaccin, menores costos de informacin, ningn riesgo cambiario, ahorros en las reservas de divisas, etctera). En forma alternativa, si la rigidez de los salarios nominales impiden que los mercados de trabajo se ajusten inmediatamente a una situacin de pleno empleo, los trabajadores migrarn de Gran Bretaa a Francia y, de esta forma, restaurarn el equilibrio. Tambin se podra desencadenar el ajuste mediante la aplicacin de diferentes tasas impositivas, lo cual encarecera el precio de los productos franceses (despus de impuestos) y abaratara los productos britnicos dado que si los factores de produccin, los bienes y el capital tienen gran movilidad, las Haciendas nacionales no querrn que sus ndices impositivos diverjan demasiado de los de la competencia ya que, de lo contrario, perderan todos sus ingresos frente a sus competidores. De todas formas, esto slo se aplicara en el caso de shocks asimtricos. En una situacin como sta es absolutamente necesario tener instrumentos de diferenciacin. Pero aun en el camino hacia un equilibrio en que no haya shocks, no queda claro hacia qu se debera converger (hacia la tasa impositiva ms baja, hacia la ms alta o hacia la tasa promedio?) y si se debera converger hacia niveles impositivos ptimos del tipo de los del modelo de Pareto o no. Partiendo de los resultados ms importantes de varios estudios que versan sobre la competencia y la armonizacin fiscal, puede afirmarse que los factores de produccin no mviles (por lo general, los trabajadores ms pobres) resultarn perdedores en una situacin de competencia fiscal descoordinada y sern altamente afectados, porque los factores de produccin mviles (como el capital) hallarn la forma de dirigirse hacia parasos fiscales lo que les permitir tener una alta elasticidad de precios gravando con una carga excesiva en relacin con la cantidad de ingresos recaudados. La instauracin de un proceso de integracin, en particular, un MC, es tambin un fuerte impulso para la coordinacin de otras polticas. La libre circulacin de trabajadores requiere, en la prctica, el reconocimiento mutuo de ttulos o diplomas profesionales para los profesionales libres y para las personas empleadas. Asimismo, deben armonizarse las disposiciones en materia de seguridad social o de lo contrario los diversas demandas por enfermedad, accidentes, edad u otros beneficios sern en la prctica escamoteadas de la libre circulacin. La libre circulacin de capitales requiere la eliminacin de algunos obstculos administrativos, tales como el control de cambios y otros de carcter legal, tales como las leyes de sociedades annimas. En la esfera fiscal tambin sern necesarios ciertos ajustes para evitar que los capitales se dirijan a aquellos Estados que tengan regmenes fiscales ms favorables. Finalmente, la movilidad de capitales demanda el ajuste de las polticas monetarias (tipos de cambio, tasas de inters, etctera) para disminuir las distorsiones econmicas que causa la especulacin. En principio, el capital goza de mayor movilidad que el trabajo. La creacin de un MC puede conducir a que las inversiones se concentren en ciertas regiones y a que se genere desempleo creciente en otras. Esas situaciones requieren de medidas de poltica social y regional que deben ser coordinadas dentro del mbito del MC. Proposicin 7: Para alcanzar xito en los regimenes de coordinacion interestatal es precisa la coordinacion de las politicas macroeconomicas tanto en el ambito de los agregados monetarios como de la economia real. Sin embargo, la coordinacion puede significar que los paises tengan que ajustar sus parametros en forma diferente. Ello implica que, con miras a la integracion, los responsables de politicas nacionales tendran que mantener parte de su "soberania" sobre los instrumentos macroeconomicos, es decir, que tendran que utilizarlos y aplicarlos en la solucion de diferentes situaciones. 6. COMENTARIOS FINALES: FACTORES QUE DETERMINAN EL EXITO DE LA INTEGRACION El xito de los esfuerzos encaminados a la integracin depender, ante todo, del grado de cumplimiento de los criterios econmicos de la integracin. La teora clsica de la UA establece una diferencia entre los efectos estticos de la integracin comercial en el corto plazo y los efectos dinmicos en el largo plazo. Los efectos positivos y a corto plazo se producen al reemplazar aquellos bienes producidos internamente que son relativamente caros por bienes importados de pases socios que son ms baratos (creacin de comercio), a la vez que la reduccin de los niveles de los precios internos tambin aumenta la demanda de importaciones (ampliacin de comercio). Desde el punto de vista tradicional, los efectos negativos tienen lugar despus de la creacin de una UA, cuando los bienes ms baratos del mercado internacional son reemplazados por importaciones relativamente ms caras provenientes de los pases socios (desviacin de comercio). 9
Ms importantes que los efectos estadsticos son los efectos dinmicos a largo plazo. Estos se manifiestan especialmente en una mejora en la eficiencia tcnica y organizativa, como resultado de una mayor competencia y de la reduccin de los costos unitarios mediante la explotacin de retornos crecientes a escala. Tanto la existencia como la intensidad de efectos positivos o negativos como resultado del comercio y de la integracin dependern de los siguientes factores: Nmero y dimensin de los pases asociados: Cuanto ms pases se asocien y cuanto ms importantes sean, es decir, cuanto mayor sea su participacin en el comercio internacional, mayor ser el xito derivado del incremento de la divisin del trabajo gracias a la integracin y menor ser el riesgo de desviacin de comercio. Magnitud de las barreras comerciales: Cuanto ms elevadas sean las barreras arancelarias y no arancelarias antes de la liberalizacin, ms graves tendern a ser las ineficiencias derivadas a la estructura distorsionada de la produccin y mayores sern las probabilidades de los efectos del bienestar por la liberalizacin del comercio. Los pases que ingresen en una UA teniendo aranceles bajos sufrirn prdidas de bienestar en razn de que se vern forzados a ajustarse al AEC ms alto. Tambin es decisivo el nivel de orientacin externa dentro del grupo a integrarse. El grupo tendr ms perspectivas de xito si su competitividad se asegura en el mercado internacional, algo que puede lograrse en el largo plazo mediante reducidas barreras comerciales contra terceros pases y una poltica comn en materia de promocin de exportaciones. Costos de transporte y de transaccin: Cuando se crea una UA entre pases geogrficamente muy alejados o cuando el sistema de transporte entre pases vecinos funciona mal podra suceder que los efectos positivos de la liberalizacin del comercio se vean afectados por los altos costos del transporte. Pueden tambin haber costos adicionales de transporte a causa de la ineficacia de los controles fronterizos o debidos a barreras idiomticas. Nivel de desarrollo industrial e ingreso per capita: Aquellos pases relativamente avanzados en el campo industrial podrn obtener mayores ventajas de la liberalizacin comercial que aquellos pases cuya produccin est concentrada en agricultura o en servicios. Los socios podrn extraer beneficios de la complementariedad comercial (el intercambio de productos industriales por bienes primarios) pero tambin de la especializacin intra-industrial, fenmeno que suele producirse cuando los pases tienen ingresos per capita similares y relativamente altos. La especializacin intra-industrial exige disponer no slo de un alto nivel de ingresos sino tambin un gran bagaje de conocimientos tcnicos. Su magnitud ser mayor cuanto mayor sea la explotacin de las economas de escala (la extensin del mercado interno). Por lo tanto, los pases con un nivel relativamente bajo de industrializacin dentro de una ZLC estarn en desventaja en caso de una liberalizacin del comercio porque los efectos sinrgicos funcionan a favor de las economas ms desarrolladas. Sus capacidades ociosas por lo general sern suficientes para abastecer a los pequeos mercados de los Pases de Menor Desarrollo Relativo (PMDR) con productos industriales. Para mantener la competitividad de los pases antes mencionados sern necesarios tipos de cambio flexibles entre los pases asociados, al menos en las etapas iniciales. Estructura de la produccin: Si los pases que participan en un esquema de liberalizacin comercial tienen una estructura de produccin complementaria, la diferenciacin de los productos por lo general es tan especializada que las ventajas de la integracin sern muy magras. Estabilidad monetaria: Los efectos de creacin de comercio pueden no activarse ante trabas provocadas por distorsiones monetarias. Un contexto hiperinflacionario con fluctuaciones agudas de las tasas mensuales de inflacin es perjudicial para el desarrollo sostenido del comercio exterior y, por lo tanto, impide que se puedan explotar al mximo los beneficios de la integracin comercial, ya que tanto la prediccin de costos como la orientacin del comercio se tornan sumamente difciles en materia de calculabilidad. El requisito previo es un grado suficiente de estabilidad monetaria entre los socios. Las diferencias en las tasas de inflacin deben ser atenuadas mediante el establecimiento de tipos de cambio flexibles. Se deberan evitar las distorsiones cambiarias o, de lo contrario, las diferencias comparativas de costos entre los pases no se vern fielmente reflejadas Tipos de sistema econmico: Los beneficios de la integracin sern mayores cuanto mayor sea la capacidad de respuesta flexible de la produccin a condiciones cambiantes. Amn de la importancia de la capacidad de adaptacin, otro factor decisivo para la explotacin de los efectos dinmicos de la competencia es la direccin de la poltica adoptada por un pas con respecto a la orientacin del sistema econmico en su conjunto. En una economa modelada por el intervencionismo, en la que las inversiones estn dirigidas por la planificacin estatal, los productores, por la propia naturaleza de la situacin, ni 10
estarn dispuestos ni sern capaces de responder plenamente a las nuevas condiciones del mercado como lo hubieran hecho en una economa social de mercado que estuviera funcionando correctamente. CUADRO.- DIMENSIONES MACROECONOMICAS
11
ENFOQUES DE COOPERACION MACROECONOMICA Coordinacin, Convergencia y Armonizacin de Polticas
EN
AMERICA
LATINA:
Eduardo GANA
Consultor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL); Ex Asesor Regional Principal y Coordinador del Proyecto de Integracin de CEPAL. Santiago, CHILE
1. INTEGRACION E INTERDEPENDENCIA En trminos generales, los procesos de integracin persiguen la creacin de espacios econmicos y geogrficos ms amplios que los nacionales a travs del acceso asegurado a los mercados de bienes finales e intermedios de factores de produccin y tecnologa de los pases participantes en un acuerdo de esta naturaleza. Las herramientas tradicionales de un acuerdo de integracin son la eliminacin global o parcial de las barreras arancelarias y no arancelarias; la determinacin de un Arancel Externo Comn (AEC); la definicin de distintos instrumentos de poltica comercial, como normas tcnicas y de origen, clusulas de salvaguardia, mecanismos de solucin de controversias, subsidios a las exportaciones, compras gubernamentales y otras similares; financiamiento del intercambio; tratamiento a la inversin; facilitacin del trnsito de personas y mercancas; desarrollo y aprovechamiento de la infraestructura comn; y otras acciones de cooperacin. Es normal que los procesos de integracin se lleven a cabo en etapas sucesivas, sin un desarrollo lineal y con frecuentes detenciones y retrocesos, debido a que cada avance en la direccin de liberalizar los mercados favorece a algunos segmentos de la poblacin y afecta negativamente a otros, al dejarlos expuestos a una mayor competencia. Por ello es preciso que junto con la definicin y aplicacin de instrumentos especficos para liberar recprocamente el acceso a los mercados, sea necesario construir una institucionalidad operacional y jurdica que sustente y promueva el proceso, y garantice y sancione el cumplimiento de los acuerdos. Cabe recordar que el mbito y caractersticas de un acuerdo de integracin est determinado en gran medida por la ocurrencia de diversos factores de tipo poltico, social y econmico, que hacen que dos o ms naciones adopten compromisos vinculantes en diversas materias en un momento histrico particular. La especificidad de un esquema de integracin resulta de procesos negociadores en que se conjugan intereses y voluntades nacionales y, en cierto modo, una visin del futuro tanto de las relaciones entre los pases que se integran como de las tendencias en las vinculaciones mundiales. En dicho sentido, el xito de un determinado proceso de integracin depende de numerosos elementos, entre los cuales se destacan: a. el peso relativo de los grupos de poder econmico y poltico que aprecian ventajas en la integracin y de aquellos que la perciben como negativa para sus intereses. La posicin de los grupos puede cambiar en el curso del proceso, en la medida que ste afecta a los distintos estamentos de la sociedad; b. la capacidad del gobierno para ejercer un papel mediador e interpretar las principales aspiraciones de la sociedad en materia de vinculacin internacional; y, c. los grados de libertad de la poltica econmica nacional para llevar adelante un proceso de integracin que tenga credibilidad y que produzca efectos reales en el mediano plazo. Por otra parte, el resultado directo de la integracin debiera ser el incremento de la interdependencia econmica entre los Pases Miembros (PM) de un determinado esquema. En otras palabras, a medida que se avanza en las diferentes etapas de la integracin aumentan los efectos que tienen los cambios en las polticas internas de cada uno de los PM sobre el resto de los pases asociados, debido principalmente a la liberalizacin conjunta de los mercados de productos y de factores. En este caso, se entiende como interdependencia econmica la dependencia recproca causada por la existencia de nexos en el rea de comercio exterior y de los flujos de capital entre dos o ms pases, de tal modo que las polticas aplicadas internamente en uno de ellos afecte al comportamiento econmico de ambas partes. As, los resultados de la economa en un determinado pas estn supeditados a factores externos derivados de las polticas nacionales de los principales pases asociados, tanto como de sus propias polticas internas. Por el contrario, existe dependencia absoluta -no interdependencia- cuando un pas recibe notoriamente el impacto de las acciones internas de otro pas, sin que sus propias polticas econmicas tengan un efecto 12
significativo sobre la economa de la otra parte. Esta es la situacin de la mayora de las naciones en desarrollo con respecto a las desarrolladas. De esta manera es difcil imaginar que los acuerdos de libre comercio que plantea la Iniciativa para las Amricas se traduzcan en procesos plenos y profundos de integracin entre los pases latinoamericanos y Estados Unidos (EEUU). Es probable que los fuertes vnculos de estas naciones sigan siendo de dependencia ms que de interdependencia con la nacin del Norte. Es posible que dos naciones tengan un alto nivel de interdependencia econmica, como sucede con Japn y los EEUU, sin que necesariamente pretendan alcanzar la integracin como objetivo, puesto que dicho proceso requiere de la voluntad de avanzar en compromisos simultneos de distinta naturaleza (poltica, social y econmica). La interdependencia derivada de la apertura recproca de los mercados tiende a reducir la eficacia de las polticas internas y obliga a tomar en consideracin los impactos de las polticas macroeconmicas de los principales pases asociados en el diseo de las propias polticas monetarias, fiscales y cambiarias. En un contexto de interdependencia generado por la integracin, se hace necesario buscar la igualacin de los incentivos y ventajas que pueden acarrear las polticas econmicas para no crear condiciones de competencia espreas, evitar distorsiones persistentes o la concentracin de factores productivos y tecnologa en determinados pases (Gana,1992: 162 y 163). De aqu surge la necesidad de avanzar al mismo tiempo en los procesos de integracin -es decir, la apertura de los mercados de productos y factores a los pases socios- y en modalidades de cooperacin y concertacin en la formulacin y ejecucin de las principales polticas macro y microeconmicas. En el caso de la integracin latinoamericana se puede sealar que los intercambios comerciales son los principales medios de transmisin de impulsos entre los pases pertenecientes a cada esquema, dado que no existen movimientos comparables de recursos financieros o de capital entre ellos. Slo en forma reciente, y como consecuencia de la privatizacin de empresas pblicas, de importantes desalineaciones cambiarias y de diferenciales en las tasas de inters reales, se han producido algunas transferencias de recursos financieros que comienzan a ser significativas entre naciones latinoamericanas. En definitiva, la naturaleza y la intensidad de los efectos recprocos sobre la economa de los pases asociados va a depender del rgimen cambiario, de la magnitud y estructura del comercio y de los movimientos financieros de cada uno de los pases con los otros asociados. En sntesis, la integracin produce, a travs de la apertura de los mercados de productos y factores, una mayor interdependencia entre los PM de un esquema, la que, a su vez, provoca demandas de concertacin en las polticas que afectan directamente los flujos de comercio, los precios relativos de los factores de produccin, y los movimientos de capital. 2. DIFERENTES MODALIDADES Y FACTORES CONDICIONANTES DE LA COOPERACION EN LAS POLITICAS MACROECONOMICAS A partir principalmente de la experiencia de la Unin Europea (UE), se pueden distinguir tres tipos de concertacin de polticas macroeconmicas (Gana, 1992: 159 y 160): a. Convergencia, que se entiende como un intento de reducir la divergencia entre los objetivos nacionales, en materias tales como tasas de inflacin, niveles de desempleo y, en general, metas de desarrollo. La convergencia puede operar sobre: o los rendimientos econmicos, sean estos nominales o reales (diferencias de tasas de inflacin, de inters, de crecimiento de la masa monetaria, de los salarios y otros similares); o las estructuras econmicas y en particular productivas, referidas al grado de flexibilidad de los mercados de factores productivos (trabajo, capital y tecnologa) y de productos; o las estrategias de poltica econmica, o sea, los instrumentos utilizados y la ponderacin de cada uno de ellos, y el marco institucional y normativo; b. Armonizacin, que se refiere al conjunto de reglas que se adoptan conjuntamente para disminuir el margen de adopcin de decisiones discrecionales y alcanzar una mayor uniformidad en la estructura econmica, en particular en las reas institucionales y regulaciones econmicas de largo plazo. Este es el caso de la poltica comercial externa, la integracin de los mercados internos, leyes tributarias, polticas sectoriales, leyes laborales y otras acciones de este tipo. En general, se pretende construir estructuras econmicas armonizadas que distorsionen lo menos posible -hagan ms simtrica- la competencia dentro de un esquema de integracin; y c. Coordinacin, que se basa en la eleccin de metas u objetivos consistentes entre s y la seleccin, secuencia y magnitud de la aplicacin de los instrumentos de poltica econmica, en especial aquellos referidos a las polticas discrecionales empleadas por los gobiernos en el campo de la demanda y oferta 13
agregadas. De este modo, para alcanzar la coordinacin en la economa multilateral es preciso que las polticas nacionales se apliquen reconociendo apropiadamente las polticas y metas de los otros pases asociados. Cabe sealar que cuando los PM de un esquema de integracin se proponen coordinar sus polticas macroeconmicas, se entiende que normalmente no tienen la intencin de fijar pautas cuantitativas rgidas y de aplicacin automtica por un largo plazo. Es posible que tomando en cuenta su interdependencia estn dispuestos a considerar la coherencia de sus acciones individuales y realizar consultas que, eventualmente, los lleven a reorientar sus polticas. Por tanto, la coordinacin es un proceso que intenta dar mayor consistencia a las polticas nacionales discrecionales y lograr de este modo mejores resultados para los pases asociados. Para lograr xito en cualquier iniciativa de cooperacin en materia de polticas macroeconmicas al interior de una agrupacin de integracin existen dos restricciones principales: a. la necesidad de un consenso mnimo sobre el "modelo" que determina el desempeo econmico de cada pas y el funcionamiento y seleccin de las polticas pertinentes; y b. el grado de control de las autoridades nacionales sobre los instrumentos macroeconmicos principales. Aparte de las dos restricciones sealadas, de carcter genrico, en el caso latinoamericano habra que considerar como elementos condicionantes para lograr algn grado de cooperacin en las polticas macroeconmicas los siguientes elementos: a. el bajo nivel real de interdependencia econmica alcanzado entre los pases que componen las diversas agrupaciones de integracin, hecho que genera estmulos muy limitados para afrontar los costos inherentes a la prdida de grados de libertad en las polticas econmicas nacionales -por cierto ya muy escasos; b. la heterogeneidad de los pases, lo que se refleja en que, an cuando los esfuerzos requeridos para llevar a cabo las acciones de coordinacin de polticas son relativamente independientes del tamao y desarrollo de los pases, los objetivos que van a predominar en la coordinacin sern generalmente los de las naciones mayores o ms poderosas; c. la presencia en la coordinacin de pases de mayor tamao relativo y con estabilidad macroeconmica ayudar a liderar el comportamiento del conjunto de pases y a fijar ciertas variables que ejerzan el papel de "anclas" en el proceso; y d. otro aspecto importante es la concordancia de las polticas y de las instancias para su aprobacin y ejecucin. En este sentido, las polticas de ajuste y apertura externa han tendido a aproximar los modelos y estrategias econmicas entre los pases de Amrica Latina, aunque todava los avances no son parejos en esta materia. Asimismo, la capacidad de formulacin, sancin y manejo de las polticas internas difiere notoriamente entre los gobiernos de las pases que participan en las distintas agrupaciones de integracin subregionales. Por ello, el grado de confiabilidad en el cumplimiento de compromisos de concertacin podra variar de uno a otro pas. En cuanto a los beneficios de la coordinacin de las polticas macroeconmicas, se espera que el conjunto de pases que se integra pueda alcanzar un mayor control sobre su entorno econmico y mejorar su capacidad de negociacin internacional. Los beneficios dependern normalmente del tipo de cooperacin elegido, de la disciplina para mantener los procedimientos seleccionados, de la profundidad de su aplicacin y de la disposicin de cada uno para hacer concesiones a los otros asociados. En trminos generales, los logros de la coordinacin se pueden agrupar en dos categoras: estabilidad macroeconmica, que se produce al reducir las fluctuaciones exageradas en los agregados econmicos debidas a la falta de informacin y a las sobre-reacciones frente a los cambios en las polticas de los asociados; y eficiencia econmica, en cuanto a la posibilidad de acercar las polticas macroeconmicas a un campo definido a priori, con el propsito de neutralizar las externalidades de dichas polticas y de lograr cierta uniformidad de objetivos. Por ltimo, la coordinacin de polticas macroeconmicas tambin tiene costos situados principalmente en la restriccin de los grados de libertad en el manejo de las polticas internas; asimismo puede reducir el bienestar del conjunto de pases si es aplicada errneamente; y la duracin de las negociaciones para identificar y acotar las polticas que se coordinarn puede introducir un factor de incertidumbre en los mercados con el correspondiente costo. 3. LA SITUACION INICIAL DE LOS PAISES DE LA ALADI En los primeros aos de la dcada de los '90, los PM de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), con muy escasas excepciones, han elegido como objetivos centrales la apertura del sector externo y la estabilizacin de los precios internos. Las principales reformas estructurales en el sector externo han sido la liberalizacin de las transacciones de la cuenta corriente de la balanza de pagos, con significativas rebajas en los aranceles, y una mayor libertad para los movimientos de capital. Simultneamente, se han 14
utilizado polticas fiscales y monetarias restrictivas y paridades cambiarias funcionales a la estabilizacin, al tiempo que se ha otorgado una mayor flexibilidad a los flujos financieros internacionales. Pese a cierta convergencia en las polticas macroeconmicas, los principales indicadores de tendencia y de resultados econmicos an difieren bastante entre estos pases, como se ver en lo que sigue. En efecto, para examinar la situacin econmica inicial se ha seleccionado algunos indicadores referidos a la fase del ciclo econmico en que se encuentran los pases; sus relaciones comerciales externas y la situacin de los tipos de cambio reales. Las condiciones macroeconmicas iniciales de los pases que aspiran a ensayar una coordinacin de polticas tiene bastante importancia al momento de evaluar los compromisos que se adopten sobre la trayectoria de las variables sobre las cuales recaern los acuerdos. Se entiende que estas acciones sern ms eficaces si los pases involucrados han logrado avanzar simultneamente en la obtencin de sus principales equilibrios macroeconmicos (CEPAL, 1993: 13). 3.1 Indicadores macroeconmicos En relacin con los indicadores macroeconmicos (ver Cuadro 1), la evolucin del Producto Bruto Interno (PBI) por habitante muestra notorias desigualdades, por cuanto algunos pases de la ALADI sortearon de mejor forma la crisis de los aos '80 (Colombia y Chile) y en los aos recientes (1991-1993) dos pases lideraron el crecimiento (Argentina y Chile). Del otro lado, Paraguay, Brasil y Per aparecen como los ms rezagados. En materia de inflacin, las tasas se han ido acercando, salvo el caso de Brasil que mantiene ndices que bordean la hiperinflacin. Argentina, Bolivia y Mxico han reducido la inflacin a cifras de un dgito, en tanto slo Uruguay supera la marca del 50%. Por su parte, en el sector pblico tambin se han realizado esfuerzos para reducir el dficit fiscal. El mayor xito en esta materia lo han logrado Chile, Mxico, Per y Paraguay que pueden exhibir supervit significativos en proporcin al PBI. Bolivia, Venezuela y Brasil, pese a programas de ajuste fiscal, siguen presentando dficit de importancia. La cuenta corriente de balanza de pagos tambin acusa notorias desigualdades entre los pases de la ALADI. As, mientras Colombia, Brasil y Uruguay muestran un saldo positivo de la cuenta corriente como porcentaje del PBI, el resto de los pases tiene saldos negativos. Los mayores dficit aparecen en el caso de Bolivia, Mxico y Argentina. De acuerdo con los indicadores sealados se puede decir que Chile y Colombia cumplieron con la etapa de ajuste estructural y se encuentran en una fase de crecimiento sostenido desde hace ms de una dcada. Argentina muestra progresos notorios en sus equilibrios macroeconmicos, con baja inflacin y alto incremento del PBI en los ltimos aos. Uruguay y Venezuela, que han logrado avances interesantes en el PBI por habitante, todava se encuentran en etapas de ajuste con elevadas inflaciones. Mxico no ha alcanzado una tasa de crecimiento satisfactoria de su producto, an cuando mantiene una inflacin de un dgito. Brasil y Per se encuentran bajo situaciones recesivas, con la peculiaridad de que Brasil no ha efectuado an su ajuste fiscal y se encuentra al borde de la hiperinflacin. Bolivia y Ecuador presentan modestas tasas de aumento del PBI por habitante, y una inflacin de un dgito el primero, manteniendo Bolivia marcados dficit en el sector pblico y en cuenta corriente de la balanza de pagos; Ecuador registra incrementos de los precios internos del orden del 30% y menores dficit. Finalmente, Paraguay est experimentando una recesin en el PBI por habitante, una mediana inflacin, supervit fiscal y dficit en cuenta corriente. 3.2 Relaciones comerciales externas Como es sabido, el intercambio comercial de los pases de la ALADI se efecta principalmente con naciones extrarregionales. Si bien el comercio intra-ALADI es relativamente reducido -en torno al 17% del total de las exportaciones-, hay cuatro pases (Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay) que, en 1992, tenan como principales socios comerciales a los pases latinoamericanos, considerados en conjunto. Por su parte, Colombia, Ecuador, Mxico y Venezuela tenan a EEUU y Canad como mercados ms importante. Por ltimo, Brasil, Chile y Per dirigan sus exportaciones principalmente a los pases de la UE (ver Cuadro 2). A partir de estos antecedentes se pueden identificar tres grupos de pases segn el destino principal de sus exportaciones: a. alta vinculacin con el rea del dlar: Colombia, Ecuador, Mxico y Venezuela; b. importantes nexos comerciales con la UE y entre s: Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay; 15
c.
comercio relativamente equilibrado con las diferentes reas: Chile y Per. Estos dos pases tienen adems importantes nexos con la regin asitica.
3.3 Sistemas cambiarios En materia cambiaria se pueden identificar tres modalidades diferentes: cambio fijo con el dlar (Argentina); banda de flotacin (Colombia, Chile, Mxico y Uruguay); y flotacin con intervencin (Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela). Por otra parte, en trminos tericos se ha considerado la volatilidad de los tipos de cambio reales como un factor que perturba las decisiones econmicas y distorsiona los movimentos internacionales de bienes y servicios, aunque no siempre sea posible cuantificar correctamente sus efectos. Tambin en este caso se presentan diferencias apreciables en el comportamiento de esta variable entre los PM de la ALADI. En efecto, Argentina, Brasil, Mxico, Per y Uruguay presentan tendencias a la baja, con distintas intensidades, de las paridades con las monedas de los principales socios comerciales en el perodo 1988-1993 (ver Cuadro 3). Por otra parte, Bolivia marca una elevacin sistemtica de su tipo de cambio, y Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay y Venezuela han alcanzado una limitada volatilidad en ese perodo, con fluctuaciones que se enmarcan en una franja ms bien estrecha. Como conclusin, se puede sealar que en los pases de la ALADI las condiciones iniciales para una coordinacin de polticas macroeconmicas encuentran escollos, entre los que cabe mencionar: la mayora de los pases est pasando por distintas etapas del ciclo econmico y de los procesos de ajuste; una relativa escasa proporcin de intercambio comercial recproco; y distintas tendencias que exhiben los tipos de cambios reales de estos pases. La situacin al interior de las agrupaciones subregionales de integracin, como el Grupo Andino (GRAN) y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) no es muy diferente a la que se aprecia para el conjunto de los pases de la ALADI. Esta realidad podra conducir a la eleccin de objetivos ms bien modestos en las primeras fases de las acciones de cooperacin en materia de polticas macroeconmicas y, al mismo tiempo, a afianzar la decisin de avanzar en la armonizacin de los mltiples factores que dicen relacin con la facilitacin de la competencia en los mercados subregionales y regionales. El campo de la armonizacin de las polticas econmicas, sociales y tecnolgicas es muy amplio y de lento desarrollo, por lo que debera ser abordado lo antes posible. NOTAS 1. El concepto de grupo en este caso se refiere a estamentos de la sociedad que reaccionan de manera homognea frente a una determinada poltica econmica. As, por ejemplo, entre los empresarios la reaccin puede ser distinta frente a una rebaja de aranceles o una modificacin en la poltica cambiaria si se trata de importadores o exportadores. Lo mismo puede suceder con los trabajadores del sector pblico o privado ante negociaciones salariales. 2. El mtodo de anlisis de los indicadores del ciclo econmico, las relaciones comerciales externas y la situacin de los tipos de cambio reales han sido tomados de CEPAL: "La Coordinacin de Polticas Macroeconmicas en Amrica Latina y el Caribe", LC/R.1344, del 22 de diciembre de 1993. BIBLIOGRAFIA CEPAL 1993 "La Coordinacin de Polticas Macroeconmicas en Amrica Latina y el Caribe", LC/R. 1344, Santiago de Chile. GANA, Eduardo 1992 "Coordinacin de Polticas Macroeconmicas en la Integracin Latinoamericana Una necesidad o una utopa?" en CEPAL: Ensayos sobre Coordinacin de Polticas Macroeconmicas, LC/G.1740-P, Santiago de Chile.
16
COORDINACION DE POLITICAS MACROECONOMICAS?: Desafos y Dilemas Latinoamericanos

Fernando GONZALEZ VIGIL Profesor en la Universidad del Pacfico (Facultad de Economa; Escuela de Postgrado); Ex-Jefe de la Unidad de Prospectiva de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC). Lima, PERU La coordinacin de polticas econmicas es quiz el terreno ms resbaladizo de las relaciones econmicas internacionales en general, y de la integracin econmica en particular. Sus formas de implementacin, cuando se dan, quedan siempre cortas respecto a su ampliamente admitida necesidad, evidencindose as que las relaciones entre Estados no se mueven slo por el reconocimiento del bienestar comn y de las virtudes de la cooperacin, sino tambin -y en grado sumo- por las exigencias de la competencia y del poder. La cesin de soberana que la coordinacin de polticas implica perturba a todos los Estados. La competencia por seguir en la cresta de la ola obsesiona a los pases desarrollados, y preocupa a los pases en desarrollo que no desean seguir siendo revolcados por sta. A estos ltimos, adems, los sinsabores del "sndrome del vecino" y la costumbre de ser empujados por las "locomotoras" industrializadas, los tornan muy calculadores y zigzagueantes en la eleccin de las vas para empinarse hacia la cresta. Pero hoy en da sucede que los Estados-nacin estn en crisis, y mientras que aquellos que no llegaron a serlo presienten con estupor que a lo mejor nunca lo sern, el mundo entero atraviesa por profundas restructuraciones en la transicin de un orden internacional a otro an incierto. Expresiones destacadas de esta mutacin global son la recomposicin de los "regmenes de regulacin" nacionales e internacionales y su ascendente importancia a escala de bloques regionales -formales o informales-, as como la extendida diseminacin de una nueva agenda en materia de polticas econmicas que pretende llenar el vaco dejado por los viejos paradigmas de desarrollo. La creciente convergencia de polticas econmicas en Amrica Latina y el Caribe refleja con singular nitidez ese proceso. Qu lugar deja ello para esfuerzos deliberados de coordinacin de polticas econmicas entre los pases de la regin y qu podra motivarlos? Las reflexiones siguientes no intentan tanto resolver esta compleja cuestin como mostrar algunas de sus principales aristas. 1. REQUISITOS PRINCIPALES Y PRAGMATISMO GRADUALISTA Las dificultades encontradas por los pases latinoamericanos para emprender entre s esfuerzos continuados y consistentes de coordinacin de sus polticas econmicas nacionales en el marco de los diversos acuerdos de integracin de que han formado parte durante el transcurso de los ltimos 30 aos, se suelen atribuir a factores tales como el bajo grado de interdependencias concretas entre las economas de la regin. En la medida en que esta desarticulacin intrarregional refleja el nivel incipiente de industrializacin propio a la mayora de las economas latinoamericanas, se desprende de tal explicacin que es menester antes que nada incrementar las interdependencias reales entre los pases de la regin y que un nmero mayor de naciones incursionen con xito en procesos sostenidos de industrializacin y desarrollo econmico, a fin de que maduren suficientemente las condiciones para que los acuerdos de integracin de la regin se profundicen y, en particular, para que valga la pena el esfuerzo de coordinacin y -con mayor motivo- de armonizacin de polticas econmicas en su seno. Otro importante factor explicativo, entre los ms comnmente citados, alude a la inestabilidad inherente a los recurrentes desequilibrios macroeconmicos que han caracterizado al devenir de la mayor parte de las economas de la regin. Se incide aqu en el impacto negativo de polticas econmicas mal diseadas y peor ejecutadas que a corto plazo no ajustaron eficazmente el nivel o la composicin del gasto agregado, y que en vez de corregir agravaron las distorsiones estructurales e institucionales responsables del mal funcionamiento de los estabilizadores automticos que deberan permitir el equilibrio externo e interno a mediano o largo plazo. La consiguiente entrada en ciclos explosivos de desorden macroeconmico y la fatiga social y poltica resultante propiciaron movimientos pendulares en las asignaciones de polticas econmicas nacionales, los que sumados a las divergencias y asincronas de dichas asignaciones entre pases, generaron en conjunto escenarios de inestabilidad crnica que frenaron o revirtieron los ensayos de coordinacin macroeconmica realizados en algunos acuerdos de integracin. El mensaje es que un esfuerzo metdico y perseverante en tal sentido slo puede florecer sobre el terreno frtil de una aplicacin convergente de polticas econmicas correctas y bien manejadas. Argumentaciones como stas son sin duda y en buena medida acertadas, pero tampoco hay que sobrestimar su poder explicativo. En efecto, la armonizacin de polticas econmicas es un proceso dinmico y no una sucesin de etapas rgidas. La armonizacin macroeconmica, en sentido estricto, es la labor ms compleja y acabada de la integracin econmica y corresponde a sus estadios ms avanzados. 17
La coordinacin de polticas econmicas, por su parte, es a la vez un mecanismo preparatorio y complementario a la armonizacin que suele despegar cuando la liberalizacin comercial preferencial est perfeccionada para crear las condiciones de constitucin de una Zona de Libre Comercio (ZLC) o -tanto mejor- de una Unin Aduanera (UA). Pero antes de ello, y precisamente para que estos logros iniciales sean sostenibles e irreversibles, se requiere de formas primarias de coordinacin tales como el intercambio y consulta de informacin y experiencias, as como la compatibilizacin gradual del uso de ciertos instrumentos de poltica econmica, especialmente de aquellos ms vinculados con el comercio y la competencia al interior del mercado ampliado y frente a terceros. Por consiguiente, se trata de un proceso, gradual y progresivo, cuyas formas ms elementales deben trabajarse desde el inicio de la integracin a fin de que esta pueda avanzar con paso firme, siendo su propia marcha la mejor indicacin de la necesidad de pasar a formas cada vez ms elaboradas. Una actitud pragmtica al respecto es muy aconsejable, para no "quemar etapas" y hacer lo pertinente en el momento debido que determine la realidad procesal de cada acuerdo de integracin. Actitud pragmtica que, bien entendida y sincera, debe precisamente empezar por reconocer que se est ante un proceso gradual y progresivo cuyos primeros pasos no deben ser postergados porque de estos depende la factibilidad de los siguientes. De lo contrario, se cae fcilmente en la actitud opuesta, la de una suerte de purismo principista que plantea que la afinidad imperfecta o incipiente de las polticas econmicas nacionales impide comprometerse ms all que en formas limitadas de integracin. Pero como estas ltimas difcilmente estimulan esfuerzos deliberados y sistemticos de coordinacin macroeconmica, la ansiada afinidad no se fabrica como producto endgeno. Por lo que dicho purismo, adems de postergar las formas avanzadas de integracin para las "calendas griegas", deja librada la posibilidad de que las polticas econmicas nacionales converjan o bien al albur de la coincidencia espontnea o bien al amparo de una induccin exgena. 2. CONVERGENCIA "ESPONTANEA" Lo que se acaba de describir es es gran medida lo que est aconteciendo ahora en la regin. Desde fines de la dcada pasada, un creciente nmero de pases han ido adoptando polticas econmicas que los organismos multilaterales competentes respaldan por su correccin y por evidenciar una mejor conduccin. Subsisten diferencias de profundidad y ritmo en su aplicacin, por cierto, pero el grado de convergencia es bastante significativo. Adems, la liberalizacin y apertura externa, erigidos en signos caractersticos de las nuevas polticas econmicas, estn impulsando un incremento importante en las interdependencias reales entre las economas de la regin. Pese a ambos hechos positivos, persisten las reticencias a que los pases de la regin coordinen sus polticas econmicas entre s y sin mediacin externa. Esto se observa en la mayor parte de los acuerdos de integracin, tanto en los establecidos previamente como en los de nueva generacin. La prctica privilegiada es la instrumentalizacin -a nivel subregional o bilateral- de la normativa general acordada en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), pero curiosamente se vacila en hacer algo similar en lo atinente a la agenda con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). El nuevo "modelo" de integracin ya no es el europeo sino el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA). La bsqueda del "sello de garanta" que otorgara la armonizacin inducida por un pas desarrollado parece primar sobre el rescate de un espacio propio para el manejo macroeconmico. Sin embargo, el paquete de reformas econmicas promovido por los mencionados organismos multilaterales es bastante ms amplio y ambicioso; supone cambios estructurales internos de gran envergadura y de imposible imposicin "desde fuera". Por lo dems, los pases ms exitosos son justamente aquellos que han demostrado una alta capacidad endgena de gestin econmica. En verdad, el vuelco radical ocurrido en las polticas econmicas de la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe ha tenido como gua orientadora al denominado "Consenso de Washington" (1). El propio acuador de este concepto advierte sobre el peligro que encierra de "revivir memorias de un Washington que intenta dictar a sus vecinos lo que deben hacer", por lo que se manifiesta "totalmente de acuerdo" con quienes enfatizan que "es el consenso nacional y no la presin de Washington lo que se necesita para sostener una exitosa reforma de polticas econmicas" (Williamson, 1990: 27-28). Parafraseando esta acertada afirmacin, cabra extenderla al plano subregional o plurilateral para recordar que sera irresponsable trasladar a la presin externa la ltima palabra en la decisin sobre la conveniencia, intensidad y ritmo del proceso de coordinacin de polticas macroeconmicas en el seno de los acuerdos de integracin existentes en la regin.
18
Similar reflexin viene a cuento en virtud de que el grado de consenso difiere segn las reas de poltica econmica. El cotejo realizado por Williamson de las experiencias nacionales analizadas con connotados expertos de la regin (Williamson, 1990: 94-95) muestra que sobre el rea crucial para la estabilizacin -la disciplina fiscal y monetaria- hay virtual unanimidad. Tambin es muy alto el grado de consenso en reas referidas al tipo de cambio (competitivo), liberalizacin comercial, atraccin de inversiones extranjeras y reforma tributaria y fiscal. Estas reas, si bien tienen incidencia macroeconmica general, deben en gran medida su prioridad a los requerimientos actuales de la apertura econmica; las tres primeras por razones obvias, y la ltima por la necesidad de generar recursos propios en un contexto de elevado endeudamiento externo y creciente competencia por los recursos internacionales. Estabilizacin y apertura externa son pues los principales hilos conductores del mayor consenso. El consenso, en cambio, se mantiene en los objetivos pero ya no es tan ntido respecto a los alcances y ritmos cuando se abordabn reas que tienen que ver ms con la "densidad interna" del cambio estructural e institucional. Se alude aqu a reas tales como "el reordenamiento de las prioridades del gasto pblico, liberalizacin financiera, privatizacin, desregulacin, y creacin de un entorno apropiado" para la libre iniciativa privada y la garanta de sus derechos de propiedad (Williamson, 1990: 94-95). Cierto es que en los aos transcurridos desde que Williamson hiciera su anlisis comparativo han ido ganando ms adeptos la priorizacin del gasto pblico en obras sociales e infraestructura y la privatizacin, por ejemplo. Pero, de todos modos, sigue siendo vlido el aserto de que el consenso sobre este aspecto es menos acentuado por comparacin con las reas mencionadas en el prrafo precedente. Esto no es un simple matiz, sino revelacin de algo muy relevante. Porque se trata esta vez de reas que ataen directamente al proceso de creacin de mercados ah donde no existen y de promocin de la libre competencia en los mercados existentes (incluidos los mercados de factores), a la redefinicin del papel del Estado y de las lites polticas y tecnocrticas, y al arraigo de valores "positivos" (productividad en el trabajo, ahorro, espritu empresarial, inversin en capital humano y "bienes pblicos") en el comportamiento individual y social de los agentes econmicos; entre otros aspectos centrales de los que dependen decisivamente la generacin de fundamentos microeconmicos slidos y de impulsos expansivos por el lado de la oferta, indispensables para el crecimiento sostenido de la eficiencia y competitividad de las economas de la regin a mediano y largo plazo. Siendo harto improbable que este tipo de cambios se puedan consolidar por simple induccin externa, y teniendo en cuenta asimismo que en los tiempos actuales de globalizacin con bloques regionales las ventajas competitivas requieren de bases espaciales que exceden a las dimensiones econmicas de cada uno de los pases de la regin por separado, para sus acuerdos de integracin se abre la misin de contribuir al perfeccionamiento del consenso en dichas reas coordinando gradualmente las polticas econmicas pertinentes, y mejorando as el entorno para que las emergentes interdependencias reales deriven en dinmicas divisiones del trabajo que impriman densidad interna al buscado "regionalismo abierto". 3. ARMONIZACION "EXOGENA" Lo anterior no significa que a las contrapartes externas del consenso les corresponda un papel disminuido en las reformas ms focalizadas en las dimensiones "internas" del cambio estructural. De hecho, en tiempos recientes se asiste ms bien a un trabajo acentuado de las instituciones financieras internacionales sobre temas sociales e institucionales y problemas multidimensionales como el de la pobreza. En realidad, pese a las oportunidades existentes para un esfuerzo deliberado de coordinacin de polticas econmicas y sociales entre los pases de la regin, con mayor dinmica propia y conforme a las exigencias de sus respectivos acuerdos de integracin, la tendencia predominante va empero en el sentido de reforzar el recurso a los mecanismos externos de impulsin. Varias razones hacen comprensible esta tendencia. La ms elemental de todas reside en los buenos resultados que muestra hasta el momento el proceso de reconversin de las economas de la regin, tal como lo sealan peridicamente un conjunto de informes especializados (Naciones Unidas, 1993: 40-43; CEPAL, 1993). El raciocinio implcito sera que estando el "Consenso de Washington" funcionando bsicamente bien, no sera prudente incorporarlo a otros foros e instancias que, por su escasa experiencia en la materia, podran retrasar o complicar innecesariamente la coordinacin en vez de facilitarla. La rplica sera que la densificacin de las reformas estructurales exige una interiorizacin cada vez ms profunda de su conduccin (lo que por supuesto no excluye la supervisin o monitoreo externo) y que esto es precisamente lo que cabe incentivar basndose en la reconocida mejora que se aprecia en la capacidad de gestin econmica de los pases de la regin. Los riesgos de no hacer esto, por la confluencia del paternalismo de unos con el exceso de filiacin de otros pueden ser comparativamente ms grandes (2). Otro factor en juego resulta de la justificada admiracin que despierta el espectacular desempeo econmico de los pases del Asia-Pacfico, cuyos notables xitos en materia de industrializacin y 19
dinamismo exportador han sido logrados sin recurrir a acuerdos de integracin ni instancias formales de coordinacin entre ellos, lo que tiende a percibirse en los pases de nuestra regin como una indicacin de que la va individual de superacin del subdesarrollo no slo es factible sino que es la nica que ha funcionado de verdad (hasta ahora, al menos). Pero hay que comparar lo comparable. De varios estudios se colige que una de las diferencias ms notorias entre los pases del Asia-Pacfico y la mayora de los Estados de Amrica Latina y el Caribe reside en la alta capacidad endgena de gestin (pblica y privada) y cohesin social de los primeros (3). Esta cualidad, adems de expresin de idiosincracias culturales, es el producto de reformas estructurales realizadas a tiempo y de habilidades institucionales largamente cultivadas y, entre otros efectos, ha permitido que la mayor parte de esos pases hayan podido manejar sus economas con elevados niveles de autonoma respecto a los organismos multilaterales. En buena parte de Amrica Latina y el Caribe, las correspondientes reformas estructurales e institucionales forman parte del trabajo recin en curso o an por hacer. El tema que levantamos para su discusin gira entonces en torno de la combinacin adecuada de supervisin externa y dinamizacin endgena que ello requiere, sin olvidar el entorno actual de formacin de bloques regionales, rasgo inexistente o muy tenue en los aos en que los pases del Asia-Pacfico hicieron su trabajo. Pero el factor que obra con ms fuerza en favor de la armonizacin "exgena" es indudablemente la considerable globalizacin de la economa internacional. Este fenmeno, emanado del mundo de los negocios cada vez ms transnacionalizado, se manifiesta tambin en una acrecentada interdependencia entre los pases y se traduce, entre otros efectos, en una prdida general de autonoma relativa por parte de los mismos para el manejo de sus polticas econmicas nacionales. Una salida lgica para llenar este vaco consistira en la concertacin de mecanismos globales de manejo econmico; y este es precisamente el empeo de los organismos o foros multilaterales como el FMI, el BM y el GATT (con su proyectada conversin en una Organizacin Internacional de Comercio). Pero esta salida est complicada por el trasfondo de la crisis del orden econmico internacional heredado de Bretton Woods y su actual transicin hacia un nuevo orden an incierto. De primera relevancia en este trnsito es el proceso de desestructuracin -reestructuracin de los "regmenes de regulacin" (nacionales e internacionales) que subyace a l (4). La resolucin multilateral del problema sera la ptima desde el punto de vista de los "pases pequeos" (en el sentido definido por la ciencia econmica), como son los de Amrica Latina y el Caribe. Pero ella se enfrenta no slo a las viejas complicaciones inherentes a la fuerte asimetra entre pases pobres y ricos, sino tambin a las resultantes de la aguda competencia entre los segundos, cuyas cuotas de poder en los organismos multilaterales son inadecuadas a los cambios de posicin entre ellos y a las exigencias de un sistema econmico internacional cada vez ms multipolar. De ah que algunos de esos pases desarrollados intenten formas "elitistas" de coordinacin macroeconmica en grupos selectos (5) como alternativa para adelantar sus intereses nacionales sin las complicaciones de un multilateralismo autntico. Entretanto, el empeo de los organismos multilaterales ha ido surtiendo efecto con respecto a los pases en desarrollo, particularmente aquellos de regiones como la latinoamericana que por su decepcionante gestin econmica anterior y altos niveles de endeudamiento externo requeran de una supervisin estrecha. La disciplina que han sabido infundir y su funcin catalizadora de recursos internacionales han ido permitiendo los resultados positivos antes comentados en materia de estabilizacin, liberalizacin y apertura externa, al igual que el inicio de algunas reformas estructurales e institucionales fundamentales. La tarea que queda por delante es, empero, enorme. Todava estn por verse en la regin crecimientos sostenidos, dinamismos competitivos y reducciones de inequidades sociales comparables a los logrados por los Pases de Reciente Industrializacin (PRIs, tambin conocidos como NICs en su sigla inglesa) asiticos. Las peculiaridades internas de esos pases no se pueden emular, por cierto, pero s hay que asimilar la leccin ms simple y prstina: se requiere de una gran obra de "ingeniera social" que debe ser eminentemente propia. La colaboracin de los organismos multilaterales para tal cometido ser sin duda muy necesaria pero ms lo ser el reforzamiento de las contrapartes locales, de la densidad interna del esfuerzo. La aceptacin de la labor de dichos organismos ha aumentado al interior de nuestras sociedades, pero slo es firme dentro de las lites tecnocrticas nacionales a cargo de los asuntos econmicos. Claramente insuficiente para construir "fbricas sociales" eficientes, "competitividades sistmicas" dinmicas (Porter, 1990). Querer hacerlo por simple intensificacin de la dosis de induccin exgena no es slo utpico, puede ser hasta contraproducente y echarse a perder lo avanzado. Los riesgos de bandazos pendulares estn lejos de haber desaparecido y algunos acontecimientos recientes en la regin alertan sobre signos de "fatiga". En vez de alimentar los temores de una armonizacin transnacional "autoritaria", hay que encontrar las frmulas adecuadas de involucramiento endgeno con supervisin multilateral y precisar el ingrediente que le compete a nuestros acuerdos de integracin. 20
4. VIAS DE COORDINACION "ENDOGENA" Ante la prdida de autonoma que experimentan prcticamente todos los pases del mundo -los pases desarrollados ms poderosos, inclusive- en el manejo de sus poltitcas econmicas nacionales y en vista de las dificultades de diversa ndole que tendran que superarse para hacer viable la coordinacin macroeconmica en un marco multilateral no discriminatorio (es fcil imaginar la lentitud y cortedad de metas que forzosamente le imprimiran a este proceso la cantidad y disimilitud de los pases convocados), ha ido ganando en importancia el recurso a mbitos ms manejables -regionales o subregionales- donde la coordinacin puede ser llevada a cabo, con mayor celeridad y mejores chances de xito, entre un nmero limitado de pases unidos por ciertas afinidades. Las agrupaciones de integracin aparecen as hoy en da como mbitos propicios para lograr (o recuperar, segn los casos) capacidad endgena de manejo econmico y poltico a nivel colectivo dadas las limitaciones impuestas a las capacidades individuales por las fuerzas de la transnacionalizacin de los negocios y de la interdependencia entre pases. Estas fuerzas estn transformando la nocin tradicional de soberana, dando paso a formas ms extrovertidas y compartidas de ejercicio de la misma. Es asaz aleccionador que los principales protagonistas de esta formacin de bases regionales para la conduccin econmica sean precisamente aquellos pases desarrollados relativamente ms afectados por los cambios en la "jerarqua econmica" que acompaan a la mutacin del orden econmico internacional. La va ms elaborada de coordinacin de polticas econmicas a escala regional es sin duda la emprendida por la integracin europea. Esta agrupa a pases de niveles de desarrollo bastante comparables, lo que ha permitido que la presencia de un reconocido liderazgo econmico interno (Alemania) haya tenido que ejercerse sin menoscabo de la profundizacin de formas genuinamente plurilaterales de gestin comunitaria. El elevado nivel de interdependencia real entre estas economas nacionales ha sido ciertamente muy importante para la capacidad demostrada por lo que hoy conocemos como la Unin Europea (UE) de avanzar objetivos propios y constituirse en un fuerte bloque regional; pero tanto o ms importante para hacer ello viable ha sido su posicin -y actitud- de "interdependencia independiente" respecto a los centros del poder mundial. Son, adems, pases dotados de instituciones nacionales slidas, y que pese a (o a raz de?) ello han sabido edificar conjuntamente una institucionalidad comunitaria consistente con poderes supranacionales; algo fundamental para la progresin de la coordinacin macroeconmica (como ha quedado bien demostrado por lo ocurrido durante el proceso de formulacin, debate y aprobacin del Tratado de Maastricht). Bastante diferentes son las caractersticas con las que acaba de nacer el NAFTA, la otra va de coordinacin sobre bases regionales que se proyecta en el horizonte. La diferencia ms notoria reside en que este esquema cobija a un pas en desarrollo junto con la superpotencia mundial, caracterstica que ha sido recibida con aprehensin por algunos (sobre todo en el mismo Estados Unidos, curiosamente) y por otros como un audaz esbozo de la modificacin del viejo patrn de relaciones Norte/Sur que albergara el orden econmico internacional emergente. No obstante esta pronunciada asimetra, las tres partes involucradas se muestran suficientemente satisfechas con los trminos negociados en el Tratado correspondiente. El viaje recin comienza, empero, y en adelante el peso de cada quin se ver en la forma cmo se aborden y solucionen las eventuales controversias y, sobre todo, en los contenidos y procedimientos de aplicacin de la coordinacin de normas comerciales y polticas econmicas. Por el momento, todo lo que se puede suponer es que dadas la composicin y estructuracin inicial de este esquema, por un buen lapso su estilo de coordinacin ser posiblemente "vertical" por comparacin con el de la integracin europea (y del que intermitentemente ha tenido lugar en los acuerdos de integracin de nuestra regin). En todo caso, ser el tiempo el encargado de proporcionar las evidencias del caso, que ojal nos sorprendan para bien. En cuanto al Asia-Pacfico, se ha ido tejiendo all una densa -aunque informal- red de interdependencias reales que est dando lugar a una muy dinmica divisin del trabajo, la que ahora comprende a la zona costera de China. Los pases de esta regin han sido tradicionalmente reacios a conformar acuerdos formales de integracin econmica entre s (incluso la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN) es una excepcin a medias, pues se trata de un esquema bastante informal para los estndares europeos y hasta latinoamericanos). Es una incgnita por cunto tiempo ms podrn mantener esta posicin ante los desafos que les representan la consolidacin del bloque europeo y el surgimiento del norteamericano. De animarse a formar su propio bloque, dada la manifiesta preferencia de esos pases por un sistema de libre comercio abierto, es muy probable que lo haran siguiendo los cnones del nuevo "regionalismo abierto". Pero esta no es la nica opcin que podran tener a mano, pues aparentemente la Administracin Clinton estara contemplando la posibilidad de proyectar el NAFTA hacia algunos de esos pases asiticos. Cualquiera que sea la va que estos pases finalmente adopten, sin duda uno de sus principales activos es la alta capacidad endgena de gestin econmica que poseen, lo que redundara en
21
beneficio de la coordinacin de polticas econmicas a establecerse en el caso de que decidan finalmente agruparse. Amrica Latina y el Caribe tienen ante s entonces estas vas principales de coordinacin de polticas econmicas a escala regional; no tiene que imitarlas o seguirlas irreflexivamente, sino sopesarlas cuidadosamente a fin de tomar la opcin propia que mejor se adece a sus realidades especficas. Puesto que Mxico ya es parte del NAFTA, esta cuestin sigue teniendo vigencia prctica para el resto de la regin, especialmente para los pases sudamericanos. Como uno de los elementos propicios se cuenta con la significativa convergencia de las polticas econmicas nacionales y el ascenso de las interdependencias reales entre las economas latinoamericanas (6). De otro lado, los principales frenos provienen de la erosin del marco jurdico e institucional de varios acuerdos de integracin, as como de las relaciones de "interdependencia dependiente" que la mayor parte de los pases de la regin mantienen con los centros de poder mundial. Pese a ello, algunos acuerdos de integracin han registrado importantes avances en materia de coordinacin de polticas econmicas en aos recientes, particularmente a propsito de la instrumentacin de normas comerciales y conexas dentro de los lineamientos del GATT, y tambin en ciertos casos siguiendo de cerca el formato de la agenda de negociaciones que dio lugar al NAFTA. Esta tarea de correccin "ex post" de las distorsiones a la competencia va mostrando la necesidad de su correlato obligado, la prevencin "ex ante" mediante la armonizacin gradual y progresiva de los instrumentos bsicos de poltica macroeconmica, necesidad que se va haciendo ms perentoria conforme se llega a las etapas culminantes de la constitucin de la ZLC o de la UA. En estas etapas ya estn algunos acuerdos de la regin. Es la hora, por tanto, de ir dndoles un papel ms activo en la coordinacin macroeconmica. 5. COMENTARIO FINAL La globalizacin ocurre en un mundo de naciones y, en vez de hacer irrelevantes a las particularidades locales o regionales, les da paradjicamente un nuevo y mayor valor estratgico. La ventaja (comparativa y competitiva) es, por definicin, relativa; se nutre de la diferencia. Las particularidades nacionales y regionales son la fuente de la ventaja que un pas o grupo de pases detenta para asegurarse una presencia y participacin adecuada en los negocios globales. De ah que la cuestin nacional y regional no desaparece con la globalizacin; simplemente se transforma. El Estado-nacin clsico est as en crisis, pero para dar paso probablemente a formas regionales de organizacin econmica y poltica. Estas, a su vez, abren un destino a los pases que no lograron ser Estados-nacin; distinto al naufragio en un mercado mundial administrado por terceros. Este destino hay que construirlo, ganando -por accin colectivacapacidad endgena de gestin econmica, para densificar y completar el cambio estructural iniciado y para ser actores protagnicos en el emergente orden econmico multipolar. La consolidacin de la integracin entre los pases de la regin, mediante la profundizacin de los acuerdos existentes, sigue teniendo en consecuencia tanto validez funcional como misin estratgica. NOTAS 1. "Washington" implica aqu a "tanto el Washington poltico del Congreso y miembros principales de la administracin, como el Washington tecnocrtico de las instituciones financieras internacionales, las agencias econmicas del gobierno de EUA, la Junta de la Reserva Federal y los think tanks de expertos e idelogos". (Williamson, 1990:27). 2. Valga una disgresin para mencionar que, mientras que los organismos multilaterales competentes han ido remozando sus actitudes para "ayudar a los que se ayudan a s mismos" (en sintona con lo que antes se deca acerca de lo que deba ser la cooperacin bien entendida: ensear a pescar en vez de asumir permanentemente el rol de proveedor de pescados), irnicamente las mayores resistencias a la coordinacin de polticas econmicas entre los pases de la regin provienen con frecuencia de las propias lites tecnocrticas nacionales a cargo de esas polticas. 3. El "milagro" de un conjunto de pases del Asia-Pacfico, consistente en rpido crecimiento econmico con declinante desigualdad social, se debe a la combinacin de polticas de desarrollo fundamentalmente correctas (estabilidad macroeconmica, gestin acertada de objetivos de desarrollo y de equilibrios econmicos bsicos), intervenciones selectivas y mesuradas, y una inusualmente rpida acumulacin de capital fsico y humano (basada en altos coeficientes de ahorro e inversin domsticos, y en la priorizacin de la educacin). Para estos logros, ha sido decisiva la capacidad administrativa resultante de las realidades institucionales de esos pases; y la huella de las diferencias al respecto entre estos se aprecia en sus desempeos econmicos comparativos (Page, et. al., 1993). De otro lado, la experiencia adquirida a travs de los prstamos para ajuste estructural efectuados por el Banco Mundial a pases en desarrollo de otras regiones (incluyendo Amrica Latina y el Caribe) muestra que las condicionalidades menos cumplidas fueron precisamente aquellas que requieren de cambios 22
institucionales importantes y aquellas que inciden en reas polticamente muy sensibles (Mc Cleary, 1989). 4. Acerca de la "teora de la regulacin", consultar por ejemplo: Aglietta, 1976; De Bernis, 1983; Benko y Lipietz, 1992. 5. El intento ms notorio es el llamado "Grupo de los 7". Para una evaluacin de sus resultados durante la segunda mitad de la dcada de los '80 , consultar Dobson, 1991. 6. A nivel de los pases de la Asociacin Latinoamerica de Integracin (ALADI), las exportaciones intrarregionales pasaron de representar alrededor de un 10% de las totales en el perodo 1986-90 a un 16,4% en 1992. El crecimiento del comercio intrarregional se est dando en todos los circuitos de intercambio (intra-MERCOSUR, intra-Grupo Andino (GRAN), MERCOSUR-GRAN, MERCOSUR-Chile, GRAN-Chile, MERCOSUR-Mxico, GRAN-Mxico, Chile-Mxico), y con singular dinamismo al interior de las dos agrupaciones subregionales mayores (MERCOSUR y GRAN). En materia de inversiones intralatinoamericanas, tambin se asiste a un notable e indito dinamismo (ALADI, 1993: Cap. 1) BIBLIOGRAFIA AGLIETTA, Michel 1976 Rgulation et Crise du Capitalisme. Paris: Calmann-Lvy. ASOCIACION LATINOAMERICANA DE INTEGRACION (ALADI) 1993 "Articulacin de Esquemas Subregionales y Bilaterales de Integracin", ALADI/Sec/Estudio (1/10), Montevideo. (Informe de Consultora preparado por Fernando Gonzlez Vigil, Roberto Pizarro y Jos Manuel Quijano). BENKO, Georges & LIPIETZ, Alain 1992 Les Rgions qui Gagnent - Districts el rseaux: les nouveaux paradigmes de la gographie conomique. Paris: Presses Universitaires de France. C0MISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) 1993 "Balance Preliminar de la Economa de Amrica Latina y el Caribe", Notas sobre la Economa y el Desarrollo (diciembre), Santiago de Chile. DE BERNIS, Grard 1983 "De quelques questions concernant la thorie des crises", Cahiers de l'ISMEA, (Srie Economies el Socits), n 25, Paris. DOBSON, Wendy 1991 "Economic Policy Coordination: requiem or prologue?", Institute for International Economics, Washington D.C. Mc CLEARY, William A. 1989 "Policy Implementation under Adjustment Lending", Finance and Development ( March). NACIONES UNIDAS 1993 "Estudio Econmico Mundial - Tendencias y Polticas Actuales en la Economa Mundial", Departamento de Informacin Econmica y Social y Anlisis de Polticas, Nueva York, E/1993/60. PAGE, John et. al. 1993 "The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy", The World Bank, Oxford University Press, New York. PORTER, Michael E. 1990 The Competitive Advantage of Nations. New York: The Free Press- Macmillan. WILLIAMSON, John 1990 "The Progress of Policy Reform in Latin America", Institute for International Economics, Washington D.C. (Las pginas citadas en el texto corresponden a la edicin en espaol: "El Cambio en las Polticas Econmicas de Amrica Latina", Ed. Gernika, Mxico: Ed Gernika 1991).
23
GRADOS DE CONVERGENCIA NECESARIOS EN DIFERENTES NIVELES DE INTEGRACION ECONOMICA: la Experiencia Europea

Hans-Helmut KOTZ
Economista-Jefe, Deutsche Girozentrale. Frankfurt, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA; Profesor visitante de Economa, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP). Maastricht, PAISES BAJOS.
Klaus GRETSCHMANN
Catedrtico de Finanzas Pblicas, Universidad Tcnica de Renania-Westfalia (RWTH), Aquisgrn, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA; Jefe de la Unidad de Polticas Comunitarias, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP). Maastricht, PAISES BAJOS
1. BENEFICIOS PROCURADOS POR LA CONVERGENCIA PARA LA INTEGRACION REGIONAL El objetivo de alcanzar un alto grado de convergencia de las polticas econmicas no es algo nuevo en procesos de integracin regional. Ya a principios de los aos '70 el Consejo de Ministros de la Comunidad Europea (CE) aprob, en el marco del Plan Werner diseado para constituir una Unin Econmica y Monetaria (UEM), una decisin que concerna a la convergencia que entrara en vigor en 1974. Como es bien sabido, la convergencia no se logr en la dcada de los '70 debido a una multiplicidad de causas, tales como la quiebra del sistema de Bretton Woods, la crisis del petrleo de 1973/74 y la consecutiva reaccin divergente que entra en materia de polticas (a su vez presumiblemente basadas en distintas preferencias de poltica) y, fundamentalmente, en virtud de la ausencia de compromisos legalmente vinculantes. Las economas de los nueve pases que por entonces integraban la Comunidad exhibieron hacia finales de los aos '70, a causa de desarrollos histricos diferentes, un comportamiento altamente dismil. En 1980, las tasas nacionales de inflacin presentaban una amplia variacin desde el 5,8% en Alemania hasta el 20,4% en Italia pasando por el 13,5% en Francia. El endeudamiento pblico neto global oscilaba entre el 0% del Producto Bruto Interno (PBI) en Francia y el 12,7% del PBI en Irlanda. Las tasas de crecimiento y de desempleo tambin diferan en gran medida. La significacin adquirida por la convergencia debe considerarse en el contexto de un debate prolongado que se remonta a la dcada de los '70. Segn el punto de vista "monetarista", la convergencia nominal (de la inflacin, dficit presupuestario, tasas de inters, etctera) no es un requisito previo para una integracin ms estrecha ya que esta convergencia se producira automticamente por la accin de las fuerzas del mercado y por efecto del anuncio de objetivos comunes de poltica econmica en la Comunidad. Ello se traducira a las expectativas de los agentes econmicos con respecto a las fluctuaciones de los tipos de cambio, los diferenciales de inflacin e incidira en la fijacin de los salarios, los precios y las tasas de inters. Como contraposicin a este punto de vista, los "economistas" consideran que un proceso de integracin ms estrecho slo puede comenzar una vez que se haya logrado un grado suficiente de convergencia. Los pases que deseen participar en l deben haber demostrado que pueden satisfacer los requisitos exigidos para una integracin econmica y monetaria. El fundamento lgico de la convergencia est bastante bien establecido, en especial en lo referente a la inflacin y la poltica presupuestaria. En el caso de la Comunidad aqul descansa, sin embargo, en varios supuestos que ataen a las preferencias de poltica y al consenso sobre el modelo macroeconmico apropiado. El supuesto ms importante es que haya acuerdo sobre los objetivos de la poltica econmica en su vertiente monetaria, principalmente en lo relativo a una baja tasa de inflacin (cifrada por los gobernadores de los Bancos Centrales nacionales europeos entre un 0% y un 2%). El segundo supuesto es que el grado -potencial o existente- de solidaridad fiscal que opera entre los Estados Miembros (EM) determine que ellos no estn dispuestos a asumir una corresponsabilidad financiera (no bail-out), ni en forma automtica ni discrecional. En una Unin Monetaria (UM), por ejemplo, resulta claro que si un EM mantiene una inflacin ms elevada que sus socios, la poltica monetaria de la Unin debe reforzarse en aras de la estabilidad, de manera que provoque externalidades para los dems pases. Concomitantemente, el pas propenso a una mayor inflacin sufrir una prdida de competitividad que, en caso de no ser ajustada, puede producir un constante aumento de la desocupacin y de las tensiones polticas, socavando la credibilidad global de su poltica. Sera posible que los EM que participan en una unin aduanera (UA) o en un mercado comn (MC) procuraran establecer las caractersticas esenciales de su integracin slo con convenir entre s la fijacin permanente de sus tipos de cambio y el mantenimiento de una convertibilidad total, respaldando adems 24
este acuerdo con compromisos de coordinacin de sus polticas econmicas, pero sin integrar sus polticas monetarias ni establecer un fondo comn de reservas en divisas ni un Banco Central nico. Un acuerdo de esta ndole bien podra contribuir a que la integracin del mercado sea ms eficaz, pero no podra garantizar la irrevocabilidad de las relaciones entre las monedas que es bsica para el concepto de una integracin monetaria total o de una unin monetaria. El concepto de "pseudo-unin" (Cordon, 1972) se aplica a menudo a este grado de integracin monetaria. La integracin monetaria requiere una limitacin adicional de la autonoma de las polticas econmicas nacionales que va ms all de la necesaria para los integrantes de una UA, en la cual slo los aranceles y otras medidas de efecto equivalente son los instrumentos de poltica que regulan las relaciones econmicas dentro de la unin. Los pases que integran sus mercados de productos pero que resuelven no avanzar hacia una UM generalmente encontrarn que de todas maneras es deseable coordinar o armonizar en un cierto grado sus polticas monetarias con el fin de evitar que las dificultades en los pagos o la volatilidad de los tipos de cambio atenten contra el buen funcionamiento del mercado. 2. CONVERGENCIA: NECESIDAD, ESTIMULO O EXTERNALIDAD Cuando se observan las diferentes formas de integracin regional, el tema de la convergencia parece haber recibido mucha ms atencin durante el debate que se ha suscitado en Europa sobre la UEM que en discusiones anteriores sobre formas menos avanzadas de integracin. Los acuerdos encaminados a constituir una zona de libre comercio (ZLC), una UA o un MC conllevan en primer lugar la adopcin de un principio (a saber, la libre circulacin de bienes y servicios, y, en el caso de un MC, de todos los factores de produccin dentro de la unin). Es slo en una etapa posterior que la adopcin de tal principio tiene implicaciones para las polticas econmicas nacionales de los EM (reglas en materia de competencia, flexibilidad salarial, etctera). Una UEM, por el contrario, es un acuerdo que establece desde el principio la voluntad de integrar las polticas monetarias y las polticas presupuestarias por lo cual las cuestiones vinculadas con la convergencia se tornan ms "visibles y significativas para el buen funcionamiento de la integracin". Bsicamente, cabe mencionar cuatro aspectos generales en la relacin entre integracin y convergencia. En primer trmino, un acuerdo de integracin puede exigir la convergencia en el sentido de establecer que la no adopcin de ciertas polticas comunes es totalmente perjudicial para el proceso de integracin. Por ejemplo, una UA no es posible sin un acuerdo sobre una poltica comercial externa comn, mientras que un MC no puede existir mientras haya polticas nacionales dismiles en materia a inmigracin, ingreso de capitales, etctera. En el caso de una UM, es evidente que debe llegarse a un acuerdo sobre el objetivo bsico de la poltica monetaria y convenir en si sta debe slo atender el propsito de garantizar la estabilidad de precios o, alternativamente, debe tambin incidir en el comportamiento de la demanda agregada. Es obvio que los Gobiernos nunca desean ceder su soberana, pero cuando la integracin exige convergencia, la opcin que deben enfrentar es relativamente sencilla. Ellos pueden rehusarse a adoptar el curso de accin convenido, pero esto necesariamente significa quedar fuera del acuerdo de integracin. En segundo trmino, un acuerdo de integracin puede estimular la convergencia en ciertas reas de poltica, porque sin un acuerdo acerca de objetivos comunes de poltica la idea de integracin slo puede realizarse de manera parcial. Por ejemplo, no existe un autntico mercado interior de bienes y servicios mientras las normas tcnicas aplicadas en los distintos EM provoquen una discriminacin en perjuicio de los bienes de los pases socios en tanto las tasas de imposicin indirecta difieran. Alcanzar un acuerdo sobre las variables de poltica perseguidas es ms difcil que en el caso anterior, porque siempre es discutible si pequeas diferencias en las polticas obstaculizan o no el logro del ideal integracionista. Por ejemplo, considerando que siempre habr barreras naturales al comercio, tales como los costos de transporte, las pequeas diferencias en los impuestos indirectos pueden no constituir un impedimento serio a la libre circulacin de bienes. Es por ese motivo que puede esperarse que los Gobiernos sean ms renuentes a llegar a una convergencia en esos casos. En tercer lugar, al estimular el comercio exterior y la circulacin de los factores, la integracin aumenta la importancia de los efectos de derrame o externalidades (spill-overs) de las polticas de un pas sobre las de otro EM. El vnculo entre integracin y convergencia parece ser menos ntida en este caso que en los dos anteriores. En primer lugar, porque el aumento en la circulacin internacional de bienes, servicios y factores de produccin es en parte un proceso autnomo impulsado por el mercado (debido a los cambios operados en la tecnologa, los precios, las tasas de inters y los tipos de cambio), con lo cual las medidas integracionistas slo propician la aceleracin del proceso. En segundo lugar, porque es difcil para los pases ponerse de acuerdo acerca de cundo se ha llegado al umbral crtico donde las externalidades se desencadenan y la convergencia se torna necesaria. Y en tercer lugar, porque las externalidades de las
25
polticas son interdependientes en el sentido de que la decisin de adoptar metas comunes de poltica en un rea puede requerir que haya convergencia en las polticas que rigen otras reas. En cuarto trmino, se puede cuestionar el hecho de que la convergencia deba preceder a la integracin. Las opiniones de los economistas difieren acerca de si las economas deberan haber convergido hasta cierto punto antes de emprender una transicin hacia una forma superior de integracin, o si la integracin por s misma crear los suficientes incentivos para la convergencia de tal forma que ser innecesario preocuparse de dichas cuestiones. 3. POR QUE ES IMPORTANTE LA CONVERGENCIA EN EL PROCESO HACIA LA UNION ECONOMICA Y MONETARIA? Cuando se establecen los objetivos de integracin, cualesquiera stos sean, es vital que se produzca convergencia de ciertos elementos fundamentales para que el "club" sobreviva. En particular, la convergencia de las tasas de inflacin es crucial. De este modo, si al momento de fijarse los tipos de cambio, un pas tiene una tasa de inflacin mayor que la de sus socios comerciales, sus bienes perdern competitividad en el mercado interior y en los mercados externos. Consecuentemente, las importaciones aumentarn y las exportaciones disminuirn y se producir un deterioro de la cuenta corriente. Una forma de afrontar este problema es proceder a una devaluacin del tipo de cambio. Sin embargo, esta opcin implica que la carga del ajuste recae en el mercado interior abatindose sobre los salarios y el empleo. En otras palabras, la desocupacin continuar aumentando hasta ejercer una presin a la baja sobre los salarios reales suficientemente fuerte como para que se recupere la competitividad. Cuanto mayor sea el diferencial de la tasa de inflacin y menos flexibles sean los salarios reales, mayor ser el aumento de la tasa de desempleo necesaria para lograr el equilibrio en la cuenta corriente. En la actualidad no hay evidencia alguna de que los salarios reales sean lo suficientemente flexibles en reas regionales integradas, como la CE, y, por lo tanto, slo cuando las tasas de inflacin son convergentes pueden evitarse estos costos de ajuste. La convergencia en la magnitud de los dficit presupuestarios tambin se considera fundamental en cualquier tentativa de creacin de una integracin ms estrecha. El dficit presupuestario tiene una influencia importante tanto sobre la inflacin como sobre la tasa de inters. En especial, bajo un sistema de moneda nica (europea), el endeudamiento excesivo de un EM para financiar su dficit presupuestario provocara un alza de las tasas de inters de todos los pases de la Unin. Es as que aquellos EM que han restringido el monto de su dficit presupuestario seran castigados con costos ms elevados del servicio de la deuda, debido a la indisciplina de unos pocos pases derrochadores. Por el contrario, como los efectos de las tasas de inters se extienden a la Comunidad en su conjunto, los EM que son importantes tomadores de prstamos no seran totalmente penalizados por el mercado y podran sentirse incentivados a aumentar an ms su endeudamiento. A fin de evitar estas circunstancias, la convergencia de los dficits presupuestarios es fundamental en una UM. Se ha asimismo argumentado sobre la importancia de la convergencia en el ratio deuda pblica/PBI, afirmndose que cuando es excesivo puede conllevar problemas. En particular, cuando este ratio tiende a crecer, los intereses que se pagan sobre la deuda aumentan, lo cual tiene un doble efecto: a) incide sobre los tipos de cambio y b) provoca un desplazamiento (crowd-out) de los gastos sensibles a los intereses. Esto perjudicara el funcionamiento de la oferta en la economa y reducira el margen de maniobra para afrontar efectos adversos sobre la economa, como por ejemplo una crisis en el precio del petrleo. Asimismo, y ms fundamental an, si el ratio deuda pblica/PBI se expande indefinidamente, se cierran las puertas a que un futuro Gobierno pueda recurrir a futuras recaudaciones tributarias para el repago de la deuda. Ello sera muy grave, ya que podra alentar a un Gobierno a recurrir a la inflacin para reducir el valor real de la deuda. 4. CONVERGENCIA Y COORDINACION El punto de referencia para la discusin sobre la convergencia lo constituye el grado de coordinacin que se exige. Currie et al. (1989) establecieron la siguiente clasificacin compuesta por seis tipos de coordinacin: intercambio de informacin sobre objetivos, prioridades y determinadas variables, incluyendo informacin sobre potenciales polticas de respuesta a choques externos; gestin de la crisis, por ejemplo, frente a la crisis de la deuda de los pases del Tercer Mundo; evitar conflictos sobre metas compartidas, por ejemplo, el tipo de cambio; fijacin de modo cooperativo de objetivos intermedios, por ejemplo polticas cambiarias o monetarias; coordinacin parcial, por ejemplo acuerdo sobre carcter similar de las polticas o coordinacin de la poltica monetaria sin -o con limitada- coordinacin de la poltica fiscal; coordinacin total, incluyendo la negociacin de objetivos comunes. 26
Currie & Levine (1993) sealan obstculos potenciales a la coordinacin. En primer trmino, los Gobiernos pueden no ser capaces de resistirse a la tentacin de desconocer compromisos contrados con anterioridad. En tal caso, se suele atribuir a dichas polticas inconsistencia temporal, aunque se reconoce crecientemente que la inconsistencia temporal es un problema de informacin incompleta antes que una opcin viable para una poltica de gobierno. En segundo trmino, el resultado de la coordinacin puede sufrir los efectos de shocks exgenos que dificultaran an ms el proceso real de coordinacin. En base a simulaciones empricas, Brandsma et al. (1987) sostienen que la coordinacin puede ofrecer una mayor firmeza frente a shocks exgenos. Otros autores han enfatizado que reglas simples pueden demostrar ser menos sensibles a errores de informacin. En tercer trmino, la incertidumbre acerca de los objetivos y las prioridades de cada socio puede probar ser perjudicial para la coordinacin. Currie et al., no obstante, confirman la constatacin general de que las polticas que resultan de una coordinacin suelen ser insensibles a las informaciones distorsionadas. Una dificultad final a enfrentar para asegurar los beneficios de la coordinacin lo constituye la incertidumbre y el desacuerdo respecto al modelo. El logro de un punto de vista por consenso con respecto al establecimiento del modelo orientador de la economa y el tomar en cuenta explcitamente la incertidumbre pueden contribuir a eliminar este ltimo obstculo. 5. LA CONVERGENCIA EN EL PROCESO HACIA UNA UNION ECONOMICA Y MONETARIA La coordinacin de las polticas econmicas en un proceso de UEM comprende dos partes distintas: un procedimiento de vigilancia multilateral y un procedimiento de dficit excesivo. En la CE, el punto de partida para el establecimiento de un procedimiento de vigilancia multilateral lo constituyen las "orientaciones generales" que rigen las polticas econmicas de los EM y de la Comunidad. Antes de ser formalmente aprobadas por el Consejo de Ministros, son sometidas al anlisis del Consejo Europeo. Aunque son planteadas bajo la forma de recomendacin -por tanto, legalmente no vinculantes-, han recibido respaldo poltico al ms alto nivel y deben considerarse como un importante paso en trminos de estructuracin del proceso de coordinacin a nivel comunitario. A nivel macroeconmico, las metas identificadas se refieren, por un lado, al crecimiento y al empleo y, por el otro, a las condiciones de convergencia nominal . En ellas se afirma que el crecimiento econmico debe ser vigoroso y fuente de creacin de empleo y que la tendencia -alcista- de la desocupacin debe ser revertida, aspirndose a que el nmero de desocupados se reduzca sustancialmente antes de fines de siglo. En materia de inflacin, la meta planteada es alcanzar en 1996 una tasa inferior al 2-3% en la mayora de los EM como un paso hacia la estabilidad de precios en la CE. En lo referente a los tipos de cambio, tambin se recomienda la estabilidad en base a slidos principios fundamentales, reafirmndose de ese modo el objetivo de alcanzar la UEM. En el rea de las finanzas pblicas, se explicitan metas a lograr en distintos aos. Para 1994, se plantea la necesidad de evitar cualquier empeoramiento de la situacin presupuestaria y se propone que aquellos EM que experimenten una ms slida recuperacin econmica deberan intensificar su proceso de consolidacin presupuestaria; en tanto los restantes pases deberan enfatizar la credibilidad de las estrategias a mediano plazo mediante el anuncio anticipado de aquellas medidas que pondrn en vigor una vez alcanzada la reactivacin econmica. En 1995, teniendo en cuenta las previsiones de crecimiento, los EM deberan adoptar medidas encaminadas a reducir sus dficit hasta llegar al nivel de referencia del 3% estipulado en el Tratado de Maastricht. Se espera que la mayor parte de los EM estaran en condiciones de alcanzar este objetivo en 1996 y se estima posible que los EM logren un equilibrio presupuestario hacia el ao 2000. 6. LOS CRITERIOS DE CONVERGENCIA DEL TRATADO DE MAASTRICHT El Tratado de Maastricht ha establecido criterios especficos de convergencia que deben ser cumplidos antes del inicio de la Tercera Etapa de la UEM que pueden resumirse de la siguiente forma: Pertenencia al Mecanismo Europeo de Cambios. En materia cambiaria, la convergencia requiere que un pas haya participado en la banda estrecha del Mecanismo de Cambios durante al menos los dos ltimos aos sin experimentar "tensiones graves" y no haya devaluado su tipo de cambio central bilateral frente a la moneda de ningn otro EM en el mismo perodo. Estabilidad de precios. Los criterios de convergencia requieren que un pas haya tenido una tasa de inflacin sostenible en los doce meses ms recientes no superior en un 1,5% a la de los tres EM con tasas de inflacin ms bajas durante el mismo perodo.
27
Tasas de inters nominales a largo plazo. El Tratado especifica que las tasas de inters nominales a largo plazo vigentes en los ltimos doce meses no debern exceder para el mismo perodo en ms de dos puntos porcentuales las tasas nominales a largo plazo de los tres EM con menores tasas de inters. El dficit presupuestario. La convergencia exige que el dficit presupuestario planificado y el real no excedan el 3% del PBI. Deuda pblica. La convergencia tambin requiere que la suma total de la deuda pblica en circulacin no exceda el 60% del PBI. Esto representa un acontecimiento trascendental, porque los criterios de convergencia ahora estn clara y firmemente establecidos. Sin embargo, el Tratado de Maastricht no slo estipul el grado de convergencia requerido para el inicio de la Tercera Etapa, sino que tambin fij un plazo lmite para su comienzo que los representantes de los EM acordaron fuese el 1 de enero de 1999 a ms tardar. El criterio de convergencia nominal enfatiza las virtudes de una baja inflacin y de finanzas pblicas saneadas, pero el objetivo real a largo plazo es mejorar el nivel de vida por medio de la promocin del crecimiento econmico. A la luz de todo esto queda claro que la convergencia nominal debe considerarse como una limitacin a la mejora del bienestar real en el corto plazo y su postergacin al mediano plazo, y no como una meta en s misma. Muchos analistas, aunque aceptan la motivacin poltica de una integracin ms estrecha, han expresado sus dudas respecto a si algunos pases encontrarn conveniente pagar tan alto precio por ella.. En este sentido, se ha argumentado (Buiter et al.,1993) que: es difcil ver que haya una lgica econmica que apoye los criterios cuantitativos de la convergencia sosteniendo que en caso de cumplimiento estricto conducir forzosamente a penurias innecesarias; los lmites mximos de deuda y dficit pblico autorizados menoscaban la flexibilidad de la poltica fiscal como instrumento de estabilizacin de la economa nacional; es cuestionable la incidencia que puede tener la sujecin a estos lmites sobre la estabilidad del tipo de cambio y la convergencia de las tasas de inflacin e inters; las autoridades monetarias pueden verse impelidas, con el fin de tomar en prstamo reputacin de la moneda ancla, a recurrir a criterios no-inflacionarios que pueden distar de ser los ptimos desde el punto de vista de la capacidad de los Gobiernos nacionales para aumentar los impuestos; otro peligro no despreciable es que los EM puedan competir en la adopcin de medidas draconianas de reduccin del gasto pblico, lo que puede implicar un fuerte sesgo deflacionario que puede abocar a un empeoramiento innecesario de la recesin. CUADRO 1 EVOLUCION DE LOS PROGRESOS DE LA CONVERGENCIA EN LA UNION EUROPEA*
Evolucin de los precios al consumidor en relacin al ao anterior en % Pas 1992 1993 Ene.Nov. de la Saldo de financiacin del presupuesto pblico en % del PBI Situacin de la deuda bruta del presupuesto pblico en % del PBI Intereses a largo plazo de los prstamos pblicos en % 1992 1993. Ene.Oct.
1992
1993
1992
1993
Indicador Referencia de convergencia 3,8 Blgica Dinamarca Alemania Francia 2,4 2,1 4,0 7,4
2,9 2,8 1,2 4,1 2,1
-3 -6,9 -2,6 2,6 -3,9
-3 -7,4 -4,4 -3,4 -5,9
60 131,9 73,4 44,6 39,2
60 138,4 78,5 48,0 44,9
10,7 8,7 8,9 7,9 8,6
9,7 7,3 7,4 6,6 7,0
28
"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin" Grecia Reino Unido Irlanda Italia Luxemburgo Pases Bajos Portugal Espaa 15,9 3,7 3,1 5,2 3,2 3,7 14,7 1,5 1,4 4,5 3,6 2,1 -13,2 -5,9 -2,2 -9,5 -2,5 -3,5 -15,4 -7,6 -3,0 -10,0 -2,5 -4,0 106,7 47,9 91,6 108,0 7,3 79,7 113,6 53,2 92,9 115,8 10,0 83,1 21,7 9,1 9,1 13,4 7,9 8,3 21,4 7,7 8,0 11,8 7,0 6,7
8,9 5,9
6,5 4,6
-5,2 -4,6
-8,9 -7,2
63,5 48,8
69,5 55,6
15,4 12,2
12,9 10,6
(*) Excluido el criterio de pertenencia al Sistema Monetario Europeo (SME) BIBLIOGRAFIA BRANDSMA, A.S.; HUGHES HALLET, A. y SWANK, J. 1987 "The robustness of economic policy selections and the incentive to cooperate", Journal of Economic Dynamics and Control no. 11. BUITER, W.; CORSETTI G. y ROUBINI, N. 1993 "Excessive deficits: sense and nonsense in the Treaty of Maastricht", Economic Policy No. 16, pags. 57-137. CORDON, W. M. 1972 "Monetary Integration", Essays in International Finance no. 93 (April), Princeton. CURRIE, D. & LEVINE, P. 1993 Rules, Reputation and Macroeconomic Policy. London: Cambridge University Press. CURRIE, D.; HOLTHAM, G. y HUGHES HALLET, A. 1989 "The theory and practice of international policy coordination: does coordination pay?" in Bryant, R. et al. (eds.): Macroeconomic policies in an interdependent world, The Brookings Institution, CEPR and IMF, Washington (pags. 14-46).
29
GRADOS DE CONVERGENCIA REAL Y MONETARIA EN PROCESOS DE INTEGRACION: la experiencia latinoamericana

Pedro DA MOTTA VEIGA Director General, Fundacin Centro de Estudios de Comercio Exterior (FUNCEX). Ro de Janeiro, BRASIL. (1) 1. INTRODUCCION El discurso gubernamental en las dcadas de 1960 y 1970 se refera a la integracin regional como un importante componente de la estrategia de desarrollo de Amrica Latina. Los esfuerzos integracionistas deberan compatibilizar las iniciativas nacionales de sustitucin de importaciones, aumentando su eficacia a travs del establecimiento de complementaridades productivas y de la ampliacin del tamao de mercado para las industrias incipientes. Sin embargo, la inestabilidad cambiaria y el proteccionismo indiscriminado que acompaaron la mayora de las experiencias de industrializacin de los pases latinoamericanos tornaban los esfuerzos integracionistas inocuos, o incluso no funcionales con respecto a las directivas fundamentales de las estrategias nacionales de desarrollo. A principios de los aos 80, la crisis del modelo de financiacin del crecimiento, a travs del endeudamiento externo, agudiz el agotamiento de las iniciativas integracionistas heredadas de las dcadas anteriores (Machado y Arajo Jr., 1992). La prioridad concedida al ajuste externo y al reequilibrio de la balanza de pagos determin, especialmente en los pases grandes de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), la implementacin de polticas de importacin fuertemente restrictivas. En este contexto, el comercio interrregional se redujo en forma evidente. Recin a mediados de la dcada, con la atenuacin de las restricciones de la balanza de pagos, los niveles de comercio interregionales comienzan a recuperarse y los esfuerzos de integracin vuelven a intensificarse. La integracin regional vuelve a escena en un ambiente conformado por dos procesos que no son neutros, del punto de vista de la forma y del contenido de la integracin: El ajuste externo cede lugar a la estabilizacin interna, en el plano de las prioridades de la poltica econmica nacional. La estrategia dominante de estabilizacin combina la bsqueda de equilibrios macroeconmicos fundamentales y la introduccin de reformas microeconmicas de fuerte contenido liberal. Se difunde, en Amrica Latina, un amplio proceso de revisin de las estrategias de insercin internacional de las economas de la regin, en el cual desempea un papel central la liberalizacin unilateral, comercial y financiera. Las estrategias de integracin subregional o regional de los diferentes pases latinoamericanos se van redefiniendo a la luz de una asociacin cada vez ms explcita entre estabilidad macroeconmica (asociada a la adopcin de un paradigma de estabilizacin), liberalizacin comercial e integracin. El hecho de que la nueva ronda de acuerdos de integracin en curso en Amrica Latina aproxime pases con trayectorias de ajuste y resultados de estabilizacin semejantes y exija cada vez ms una agenda de negociacin de polticas refuerza este argumento. 2. CONVERGENCIA MACROECONOMICA E INTEGRACION EN AMERICA LATINA Mientras los nexos entre los desempeos de integracin y liberalizacin comercial parezcan slidamente establecidos, menos evidente ser la relacin entre estabilizacin macroeconmica y estos dos desempeos. Ya fueron destacadas las dificultades que surgen cuando se busca dar consistencia a esfuerzos simultneos de estabilizacin y de liberalizacin comercial. Por otro lado, no hay dudas de que la adopcin, por diferentes pases, de un mismo "modelo macroeconmico global" (CEPAL, 1991) y de un mismo paradigma de estabilizacin crea una base favorable para los esfuerzos de integracin. Con la reduccin de las barreras al comercio interregional, la eventual disparidad de los logros macroeconmicos tiende a traducirse en volatilidad o en desequilibrio en las paridades cambiarias interregionales, distorsionando la direccin y el volumen de los flujos de comercio y comprometiendo la expansin de las inversiones interregionales. Estas consideraciones dan idea de las razones por las cuales, en el horizonte de los procesos de integracin latinoamericanos, se encuentra, como tema prioritario, la coordinacin de polticas
30
macroeconmicas o, con una visin ms simplista, apoyan la tesis de que esta coordinacin sera, desde ya, una condicin necesaria para el avance de aquellos procesos. Basados en la experiencia europea, diversos estudios resaltaron la importancia de la armonizacin de las polticas monetaria, fiscal y cambiaria y los procesos de integracin. En el caso de las experiencias de integracin latinoamericanas, el tema tambin fue analizado (Arajo Jr., 1991 y Motta Veiga, 1993), sealndose, en estos trabajos, algunos aspectos para el caso del subcontinente sobre el tema de las relaciones entre armonizacin macroeconmica y procesos de integracin comercial. Entre los aspectos pertinentes al tema cabra destacar los siguientes: a. No hay una relacin automtica de causalidad entre convergencia (o divergencia) en los desempeos macroeconmicos y estabilidad de las paridades cambiarias de pases relacionados en procesos de integracin. Por un lado, los desempeos macro divergentes son compatibles tericamente con un grado razonable de estabilidad en las paridades reales bilaterales (o subregionales). Por otro lado, la convergencia de los desempeos macroeconmicos no es suficiente para producir la estabilidad en las paridades cambiarias. De acuerdo a un estudio de la CEPAL (1992), "tambin en el caso de pases con equilibrios razonables, este requisito (la estabilidad cambiaria) puede no ser suficiente si los modelos de desarrollo son diferentes y, por lo tanto, difieren sus polticas especficas". La propia dinmica de integracin puede forzar la negociacin en torno de las paridades cambiarias nominales o reales, preexistentes al proceso de preferencializacin, o vigentes en las etapas anteriores de la integracin. Ello es verdad an para los procesos avanzados de integracin, como en el caso de la Unin Europea (UE), en su actual etapa. b. El principal incentivo para la convergencia macroeconmica sera la existencia de un grado significativo de interdependencia econmica entre los pases relacionados en la integracin: "el nexo entre la integracin y la necesidad de cooperacin se produce a travs del concepto de interdependencia" (CEPAL, 1992). En el caso de las economas latinoamericanas, por una serie de factores de orden estructural, tal nexo es frgil y no est presente el elemento esencial para que se generen incentivos para la coordinacin de polticas macroeconmicas. c. Bajo la denominacin de armonizacin de polticas macroeconmicas, se incluyen tres tipos de procesos diferentes: la consulta, la colaboracin y la coordinacin, siendo esta ltima la nica que involucra compromisos que suponen la alteracin de polticas nacionales con el fin de alcanzar un objetivo comn (Kenen, 1989). En el plano especfico de la armonizacin de polticas cambiarias, Arajo Jr.(1991) ampla esta tipologa, estableciendo cuatro niveles de compromisos con grados crecientes de rigidez. Estas consideraciones relativizan la visin "maximalista" de la armonizacin macroeconmica -en la que sta es asimilada a la coordinacin de polticas- y sugieren como ms correcto pensar en trminos de procesos de convergencia de logros y de polticas, refirindose a las caractersticas especficas de los diferentes procesos de integracin y de las economas que participan de ellos. Este punto tiene relevancia metodolgica, una vez que en el marco de las experiencias subregionales, al evaluar las relaciones entre convergencia macroeconmica e integracin comercial, se considere la existencia de diversas combinaciones posibles de medios y de objetivos, en trminos de armonizacin. d. Entre las principales caractersticas de las economas de la regin a considerar en el anlisis de las relaciones entre convergencia macroeconmica e integracin comercial, sobresale el hecho de que algunas de ellas an viven procesos de estabilizacin interna o enfrentan las tensiones derivadas de las opciones ejercidas en la etapa de ajuste macroeconmico. Si la adopcin de un objetivo comn de estabilizacin crea condiciones favorables para algn tipo de convergencia macroeconmica, las tensiones inherentes al propio proceso de ajuste reducen los incentivos para la cesin de soberana implcita en las propuestas de armonizacin macroeconmica, especialmente en sus formas ms rgidas. En realidad, ocurre que el tema del mantenimiento de los procesos de ajuste "contamina" el debate sobre armonizacin macroeconmica en procesos de integracin. Ello en la medida en que ambos problemas apuntan a incertidumbres sobre la futura evolucin de precios clave de las economas (tipo de cambio y tasa de inters) y de la viabilidad de la consolidacin de un nuevo patrn de financiacin de la balanza de pagos de los pases latinoamericanos, basado en el flujo de capitales externos. e. La reciente experiencia europea sugiere que proyectos de integracin fuertemente apoyados en instrumentos y en objetivos de armonizacin macroeconmica ejercen sobre el rea econmica en unificacin -y, en especial, sobre los pases menores y/o menos desarrollados- efectos contradictorios de convergencia monetaria y de divergencia real. Segn Bliss y Braga de Macedo (1990), "al elevar los niveles de convergencia de desempeo y de polticas entre pases heterogneos (...) el objetivo de una moneda nica tambin aumentar los riesgos de divergencia entre los niveles de vida de las economas europeas". En ese sentido, "es posible que un mercado ampliado exhiba una tendencia centrpeta y que las regiones o pases perifricos sufran una declinacin absoluta". La convergencia de regmenes monetarios y cambiarios puede, por lo tanto, acentuar divergencias de procesos reales, generando 31
f.
serios problemas de ajuste estructural en las reas de menor productividad y exigiendo la implementacin de polticas compensatorias volcadas hacia aquellas. Las devaluaciones cambiarias introducidas recientemente en los Pases Miembros (PM) de la UE, al alcanzar el mecanismo cambiario que est en la mdula del proceso de unificacin econmica y monetaria, apuntan hacia la vulnerabilidad de los esfuerzos de coordinacin de poltica macroeconmica en un ambiente internacional marcado por la globalizacin financiera y por la intensificacin y aceleracin de los mecanismos de trasmisin internacional. Sugieren, tambin que, an en el interior de procesos avanzados de integracin, los Estados nacionales pueden resistir a una convergencia monetaria y cambiaria que les impida alcanzar objetivos relacionados con el desempeo real de la economa y al mantenimiento de la cohesin social, sobre todo en presencia de una elevada tasa de desempleo.
Tambin estas constataciones relativizan la norma "maximalista" que deriva muchas veces de la discusin sobre armonizacin de polticas macroeconmicas y, especialmente, la tesis de que tal armonizacin puede ser condicin suficiente para el avance del proceso de integracin. En realidad, es esencial observar los efectos contradictorios que la convergencia macroeconmica puede ejercer sobre la dinmica de la integracin, en trminos: de su economa poltica; de la conformacin de niveles de especializacin productiva; de la distribucin regional de la industria resultante de efectos de polarizacin; y de la armonizacin de las regulaciones microeconmicas vigentes (incentivando una competencia reguladora que podra ser evitada). En la realidad, la hiptesis de un "crculo virtuoso" que se instaurara automticamente entre convergencia macroeconmica y reduccin de los desniveles de productividad y renta no se sostiene empricamente o a la luz de las teoras que tienen en consideracin las economas de escala y la competencia imperfecta. 3. CONVERGENCIA MACROECONOMICA, POLITICA INDUSTRIAL E INTEGRACION REGIONAL: UNA AGENDA PARA LA REGION En contextos de apertura comercial e integracin regional, se esperan, en alguna medida, por lo menos tres efectos estructurales: la especializacin interindustrial; la especializacin de la produccin industrial en segmentos que presentan ventajas comparativas reveladas, derivadas de la especializacin interindustrial; y la aglomeracin de las industrias en determinadas regiones. Los dos primeros efectos, en s mismos deseables porque estn asociados a una mayor eficiencia en la asignacin de recursos, forman parte del proceso de restructuracin industrial. Hay un cierto consenso en torno a la idea de que ese tipo de evento propicia naturalmente algunas imperfecciones de mercado sobre las cuales cabra al Estado intervenir. Por el contrario, si es realizada en desmedro del inters pblico, la restructuracin industrial tendera a hacerse a una velocidad y direccin diferentes de la socialmente deseable. Tres tipos de obstculos podran provocar ese resultado: la indisponibilidad de factores de produccin, la existencia de grandes distorsiones en el proceso de competencia y la movilidad incompleta de los factores capital y trabajo. La preponderancia de estos factores resultara en la prolongacin de la sobrevivencia de firmas o lneas de producto econmicamente ineficaces o en el impedimento de restablecer empresas/lneas de producto econmicamente viables. El tercer efecto, de aglomeracin industrial, aunque circunscripto al mediano plazo, expresa una tendencia de surgimiento de polos industriales en razn directa de las economas de escala inherentes a las nuevas inversiones, del tamao del mercado all existente y en funcin inversa de los costos de transporte relacionados. Tambin podra ser considerada, adicionalmente, la existencia de externalidades asociadas a la disponibilidad de una infraestructura previamente instalada y al concurso de economas de escala a nivel sectorial. Para analizar la concentracin geogrfica, una de las principales expresiones de la desigual distribucin de los costos y de los beneficios del proceso de integracin regional, algunos autores recomiendan la adopcin de medidas de reestructuracin industrial que disciplinen la concentracin industrial y minimicen los costos de "despoblamiento" de ciertas localidades. La restructuracin industrial y la concentracin industrial, aunque por definicin requieran de instrumentos de corte horizontal, exijen, necesariamente, medidas sectorialmente definidas como proteccin arancelaria temporaria o subsidios a la amortizacin de la inversin realizada. Adems de medidas para la restructuracin industrial, para la apertura y para la regionalizacin, a menos que se objetive una insercin internacional fundada en ventajas comparativas evidentes, implicara el uso de polticas horizontales y an sectoriales para la creacin de competitividad.
32
En sntesis, la intervencin gubernamental, en un contexto de apertura e integracin regional, tendra sus objetivos bsicos distribuidos en dos ejes: a. de restructuracin, a corto plazo, redistribuyendo los costos y los beneficios del proceso, principalmente en los sectores en los que la especializacin interindustrial sea preponderante y, a largo plazo, disciplinando la concentracin industrial; y b. de promocin, volcada a mejorar el patrn de insercin internacional de la economa local. Este perfil de accin traducira, en trminos de la combinacin de polticas a ser movilizadas en los procesos de integracin: la necesidad de combinar, en grados y modalidades diferentes (de acuerdo a las especificidades de las economas nacionales involucradas, el grado de interdependencia existente entre ellas y los objetivos generales del proceso de integracin), la convergencia macroeconmica con la reduccin de asimetras en las regulaciones microeconmicas y con el establecimiento de instrumentos de reduccin de los desequilibrios generados por la propia integracin (fondos estructurales, polticas compensatorias de sesgo regional y/o sectoriales, etctera). Corresponde tambin observar que, en la medida en que el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) y la Iniciativa para las Amricas conectan los procesos de integracin en curso en Amrica Latina y aquellos que relacionan a los pases desarrollados de Amrica del Norte, las especificidades sealadas anteriormente adquieren relevancia an mayor, exigiendo que se considere la perspectiva de la convergencia macroeconmica en procesos de integracin entre pases muy heterogneos del punto de vista de los niveles de productividad y renta. 4. UNA AGENDA PARA LA REGION Las reformas macroeconmicas y de comercio exterior anteriores o actuales en Amrica Latina imponen, segn su compatibilidad con los procesos de integracin subregionales, la definicin de medidas que trascienden la armonizacin clsica de las polticas macroeconmicas, en las reas fiscal, cambiaria y monetaria. El contenido de la armonizacin macroeconmica debe ser compatible no slo con las caractersticas especficas de los procesos de integracin y de las economas que participan en ellos, sino que tambin debe considerar las relaciones existentes entre convergencia macroeconmica y nivel competitivo de las economas en un contexto de apertura comercial. En ese sentido, una agenda efectiva para la discusin del tema de la convergencia macroeconmica en Amrica Latina debera contener los siguientes puntos: a. anlisis, en cada uno de los procesos subregionales, de las caractersticas y factores que moldean las relaciones entre convergencia macroeconmica e integracin comercial, evaluando en qu medida y a travs de qu mecanismos el tema del mantenimiento de los procesos de estabilizacin condiciona la armonizacin de polticas macroeconmicas; b. evaluacin de la compatibilidad entre el patrn de estabilizacin macroeconmica, referido a las especificidades de ese proceso en Amrica Latina y a las propuestas de integracin en un plano subregional, regional y hemisfrico; c. identificacin de las estrategias de convergencia macroeconmica compatibles con los condicionamientos existentes y con los objetivos a largo plazo de la integracin; y d. discusin de los requisitos de polticas microeconmicas necesarias para el mantenimiento intertemporal de la armonizacin de las polticas macroeconmicas en cada subregin. Las variaciones significativas en el grado de eficiencia de las firmas de cada pas, las diferencias de productividad industrial y de desarrollo tecnolgico de las naciones, en la medida en que condicionan el ritmo de crecimiento econmico y el nivel de desempleo de las economas nacionales en un contexto en el que no existan polticas microeconmicas compensatorias, tienden a inviabilizar polticamente, en el mediano plazo, la armonizacin de las polticas macroeconmicas, an cuando los prerrequisitos tcnicos para tal objetivo estn disponibles. El problema de los requisitos microeconmicos es tanto ms pertinente cuanto mayores sean los desniveles estructurales vigentes tanto dentro de las economas de cada socio de la integracin como entre ellas, siendo por ello particularmente relevante para el caso latinoamericano. 5. EL CASO DEL MERCOSUR: ALGUNOS COMENTARIOS El tema de la coordinacin de polticas macroeconmicas cobra relevancia en la discusin sobre el proceso de integracin en el Cono Sur a travs de la preocupacin por los efectos de la inestabilidad cambiaria entre los socios del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), y por las decisiones empresariales que afectan el comercio y la inversin interregional. 33
De hecho, aunque las experiencias economtricas no hayan evidenciado una correlacin significativa entre el comportamiento de la paridad entre las monedas brasilea y la argentina y la evolucin de los flujos de comercio entre las dos economas en la segunda mitad de los aos '80, la inestabilidad cambiaria inviabiliza contratos internacionales a largo plazo entre firmas independientes -comprometiendo las perspectivas de expansin del comercio interindustrial y, principalmente, la adopcin de estrategias empresariales combinando la expansin de flujos de comercio y de inversin dentro de la subregin. Adems, si los movimientos del tipo de cambio bilateral no incidieron, hasta hace poco, de manera significativa, en las corrientes de comercio entre Brasil y Argentina, la evolucin de los ltimos aos confirma la hiptesis de que tal incidencia pasara a verificarse en la medida en que avanza el desmantelamiento de barreras arancelarias y no arancelarias entre los pases, independientemente de alcanzar un grado razonable de armonizacin de las polticas de comercio exterior de los pases socios. Aunque los esfuerzos de estabilizacin hayan llevado a Argentina y Brasil a converger en lo que se relaciona con el "modelo macroeconmico global" -o sea, una visin comn acerca de las "principales causalidades que determinan el desempeo macroeconmico, as como sobre el funcionamiento y la seleccin de las polticas macroeconmicas- el escaso e inestable control de las autoridades econmicas sobre los instrumentos de poltica, las asincronas en los ciclos econmicos en el corto plazo y an los efectos de la aplicacin de un mismo modelo macroeconmico global a sociedades con proyectos de desarrollo diferentes (2), todos estos componentes impiden que aquella convergencia bsica en torno al modelo se traduzca en convergencia de resultados, en trminos de indicadores macro, y de estabilidad cambiaria. La literatura reciente sobre el tema busca extraer de la experiencia europea lecciones de utilidad para el proceso de integracin del Cono Sur. El papel del Sistema Monetario Europeo (SME) es resaltado no solamente en la generacin de estabilidad cambiaria entre los PM de la actual UE, sino como factor disciplinador de las polticas econmicas nacionales de pases con tendencias crnicas a la inflacin, buscndose establecer comparaciones con el caso del MERCOSUR. En el caso de las polticas macroeconmicas, el aumento de la interdependencia reduce la eficiencia de las polticas econmicas nacionales y maximiza la transmisin internacional de los efectos de aquellas polticas: crece la "sensibilidad del comportamiento econmico de un determinado pas en relacin a acontecimientos en el mbito econmico de otros pases" (CEPAL, 1992). La principal conclusin del anlisis de esta experiencia es, sin embargo, la constatacin de que, al contrario de lo que sucedi en la actual UE, el bajo grado de interdependencia entre las economas de la subregin no provee el elemento esencial para que se generen estmulos a la coordinacin de polticas macroeconmicas. Por otro lado, la prioridad absoluta concedida al objetivo de estabilizacin por los gobiernos de los dos pases grandes de la subregin reduce los incentivos para la cesin de soberana econmica implcita en la propuesta de coordinacin de polticas macro. Tanto es as que ninguno de los dos pases podr esperar obtener, a partir de esta coordinacin, los efectos positivos de estabilizacin que los pases de inflacin crnica de la UE obtengan a travs de su vinculacin al SME (3). En ese contexto, algunas propuestas concretas surgen de la confrontacin entre estas condicionantes desfavorables y el imperativo de obtenerse, si no algn grado de convergencia macroeconmica -en trminos de objetivos y de resultado- por lo menos una reduccin de la inestabilidad cambiaria que disminuya los riesgos de un inadecuado establecimiento de precios en el perodo de transicin instaurado por el cronograma de eliminacin de las barreras al comercio interregional. O, incluso que evite la consolidacin de un patrn de comercio bilateral esencialmente determinado por la asincrona de estabilizacin vigente entre Brasil y Argentina durante el perodo de transicin del MERCOSUR. Un estudio de la CEPAL (1992) descarta "todas las formas que suponen una colaboracin intensa" considerando factible "buscar una cierta congruencia en torno a los objetivos de las polticas macroeconmicas nacionales, a fin de producir, en el mediano plazo, una cierta convergencia en la evolucin de los principales indicadores macroeconmicos". Arajo Jr. (1991) propone la creacin de un mecanismo "para asegurar por lo menos una paridad restringida entre las monedas de la regin, mientras no sea posible iniciar la armonizacin efectiva de las polticas cambiarias". Este mecanismo incluira la contabilizacin de las transacciones interregionales en "gaucho" (4) comprometindose cada gobierno a mantener la paridad del poder de compra de su moneda en relacin al
34
"gaucho", y ajustando sus polticas nacionales a este compromiso "para evitar la generacin de desequilibrios sistemticos en la regin". En las condiciones actuales, las dificultades para atender este ltimo requisito crean dudas sobre la viabilidad de la propuesta: como la propuesta trae implcita la idea de que los Bancos Centrales asumiran el riesgo cambiario de las operaciones comerciales, la generacin de desequilibrios significativos en los flujos bilaterales de bienes podra crear presiones fiscales importantes en los pases de la subregin. Ferrer y Lavagna (1992) sugieren que se recurra a "esquemas de salvaguarda ad hoc", como modalidades "second best" de administracin de la inestabilidad cambiaria en el perodo de transicin y hasta que se concrete el MERCOSUR. Estos autores rechazan la hiptesis de establecer un sistema de "pago recproco que relacione el valor de la liquidacin al exportador con la demanda de importaciones de bienes generados en el otro pas", en la medida en que esta propuesta sugiere que "alguna instancia oficial pueda "cargar" con el gasto fiscal implcito o explcito en un mecanismo de este tipo". La alternativa propuesta apunta al "establecimiento de derechos de importacin adicionales mviles, cuando la tasa de cambio est fuera de una banda establecida en relacin a la tasa de cambio bilateral definida en funcin de los objetivos a largo plazo del mercado comn. En ningn caso, estos derechos mviles deberan ser mayores que el sobrecosto derivado de la aplicacin de aranceles de importacin establecida para las compras externas originarias de terceros pases". La eliminacin del sistema de salvaguardias inserto en la metodologa de negociaciones sectoriales en vigencia en la primera etapa del proceso de integracin y la introduccin de un cronograma de reducciones arancelarias generalizadas y automticas en un contexto donde las tasas de cambio interregionales estn inestables y desalineadas, lleva a la recomendacin de transferir a la coordinacin cambiaria el papel de "salvaguardia general", en la propuesta de Ferrer y Lavagna. En las circunstancias actuales, la demanda por salvaguardias tiende a crecer a partir de los sectores ms afectados por la liberalizacin comercial: una de las ventajas de la propuesta de Ferrer y Lavagna consiste en reducir la presin por salvaguardias sectoriales -al impedir que el defasaje cambiario sea responsabilizado por el crecimiento de importaciones de uno de los pases- y en "neutralizar" los efectos de la inestabilidad macro de uno de los pases o de los dos sobre la paridad cambiaria interregional y sobre el comercio bilateral. El problema en la propuesta es que su adopcin parece depender de que se alcance un mnimo de estabilidad macroeconmica en la subregin, de manera que pueda aplicarse a la metodologa de establecimiento de las bandas de oscilacin de las paridades el ejemplo del modelo de la "serpiente" del SME. As, en el caso del MERCOSUR, fuertes oscilaciones en la paridad interregional pueden tornar inocuo el mecanismo de compensacin propuesto, a travs de la introduccin de derechos de importaciones mviles, principalmente cuando los aranceles de importacin vigentes para el resto del mundo son bajos. En situaciones donde las tasas de inflacin difieren sustancialmente entre los pases y en que la inestabilidad cambiaria refleja no slo las dificultades macroeconmicas, sino tambin las caractersticas del programa de ajuste adoptados por los diferentes pases, es prcticamente imposible atender este requisito bsico e implementar propuestas que establezcan reglas cambiarias "de excepcin" como aquellas presentadas aqu. Adems, como observan Heymann y Navajas (1992), este tipo de mecanismo, adems de su complejidad administrativa al ser aplicado, transferira al nivel de las preferencias comerciales recprocas la inestabilidad de los tipos de cambio reales, tornando inciertos los estmulos a la integracin e inestabilizando los flujos comerciales entre los socios. Estos dos autores parten del conjunto de restricciones que se establecen para la implementacin de un esquema de coordinacin macroeconmica en el MERCOSUR y del hecho que, "para los pases de la regin, el conjunto de las polticas macroeconmicas est determinado principalmente por la poltica fiscal", para proponer un enfoque gradualista del tema, contemplando prioritariamente: a. la conciliacin de las polticas reales relativas al mercado ampliado con las polticas macro; y b. la creacin de una rutina de cooperacin entre las polticas de los pases, basada en el intercambio de informaciones y en consultas en la etapa de elaboracin de los presupuestos nacionales. Estas consideraciones sugieren que las propuestas de coordinacin cambiaria no son, principalmente, en las condiciones actuales, suficientes para neutralizar los efectos nefastos de la inestabilidad macroeconmica sobre las perspectivas de la integracin. Adems, la coordinacin de polticas puede complementar la estabilizacin de las economas nacionales, no sustituirla (Heymann y Navajas, 1992).
35
Se rescata, pues, la importancia de obtener -con o sin coordinacin y ms probablemente de esta ltima forma- un mnimo de convergencia en los indicadores claves de desarrollo macroeconmico de los pases, traducindose esta tendencia en una reduccin de la inestabilidad cambiaria, aunque se considere que esta condicin no es suficiente para generar el crculo virtuoso entre aumento de la interdependencia y profundizacin de la coordinacin macroeconmica que caracteriza, por ejemplo, la experiencia europea. Ya se observ aqu que, por s solo, el equilibrio macro entre los socios no asegura automticamente la estabilidad cambiaria bilateral -afectada tambin por divergencias en los modelos de desarrollo adoptadoscomo tampoco hace prescindibles las negociaciones entre los gobiernos de los pases socios. En un proceso de integracin que parte de un grado bajo de interdependencia econmica entre los pases socios y donde los mrgenes de preferencias con el resto del mundo tienden a reducirse en funcin de la "apertura" comercial unilateral de cada pas socio, la generacin de incentivos para profundizar el proceso de integracin, no puede basarse en la hiptesis de la coordinacin de polticas macro. En el caso del MERCOSUR, la dimensin macroeconmica parece, por tanto, incapaz de generar una dinmica positiva en el proceso de integracin. Las propuestas aqu indicadas se limitan a disear mecanismos que buscan minimizar los efectos negativos de la inestabilidad cambiaria sobre el proceso. En este punto surge la discusin sobre las estrategias de generacin de incentivos para la integracin, combinando, en diferentes grados, coordinacin macro, armonizacin de polticas microeconmicas y liberalizacin comercial preferencial. NOTAS 1. Parte de este texto se apoya en Da Motta Veiga, Pedro; Machado Joao Bosco y Guilherme Correa, Paulo: "Convergencia Macroeconmica e Integracin Comercial para Amrica Latina", TD n 305, IEI/UFRJ, octubre de 1993. 2. Como observa Ferrer (1991) "la incorporacin de criterios inherentes al paradigma liberal en pases como Mxico, Chile, Brasil o Argentina, revela considerables diferencias fundadas en las tradiciones dominantes en cada pas". Entre Brasil y Argentina, la diferencia fundamental tendra races en el hecho de que el bloque industrial es hegemnico en Brasil, mientras en Argentina el proyecto de desarrollo basado en la industrializacin nunca se impuso ntegramente sobre los intereses agrarios. 3. El papel de pas lider ejercido por la RFA en la UE, en trminos de estabilizacin macroeconmica, se resalta en la literatura. Obviamente en el MERCOSUR, ninguno de los pases tiene, en la situacin actual y hasta donde se pueda prever, condiciones de asumir tal papel. 4. Proyecto de una moneda comn argentino-brasilea. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ARAUJO JR, Jos T. 1990 "A poltica comercial brasileira e a integrao latino-americana", IEI/UFRJ, Rio de Janeiro. 1991 "A opo por soberanias compartilhadas na Amrica Latina: o papel da economia brasileira", en Motta Veiga, (Ed.) - A economia poltica da integrao no Cone Sul, Funcex, Rio de Janeiro. BLISS, C. e BRAGA DE MACEDO, J. (Eds.) 1990 Unity with diversity in the European Economy -The Community's Southen frontier- Cambridge University Press. CEPAL 1992 "La coordinacin de las polticas macroeconmicas en el contexto de la integracin latinamericana: una primera aproximacin para el caso de la integracin entre Argentina y Brasil" - en Ensayos sobre coordinacin de polticas macroeconmicas, Santiago de Chile. FERRER, A. 1991 "Argentina e Brasil: ajuste, crescimento e integrao" en Motta Veiga, P. (Ed.): op.cit. FERRER, A. y LAVAGNA, R. 1992 "Mercosul e a coordenao de polticas econmicas", Revista Brasileira de Comrcio Exterior, n 31, abril/junio, Funcex, Rio de Janeiro. HEYMANN, D. y NAVAJAS, F. 1992 "Aspectos conceptuales de la coordinacin de polticas macroeconmicas con referencias al Mercosur" - en CEPAL (1992) - op.cit.
36
KENEN, P.B. 1989 Exchange rates and policy coordination. University of Michigan Press. KRUGMAN, P. 1991 Geography and trade. Cambridge: M.I.T. Press. MACHADO, J.B. y ARAUJO JR., J.T. 1992 "Impactos da poltica comercial e cambial sobre o padro de comrcio dos pases da ALADI: o caso do Brasil", Texto para Discusin n 20, IE/UNICAMP, Campinas. MOTTA VEIGA, P. 1992 "A evoluo do Mercosul no perodo de transio: hipteses alternativas e cenrios" - Texto para Discusin n 269, IPEA, Braslia. 1993 "Apertura externa e integracin en el Cono Sur"en BOUZAS, R.(Ed.): Los procesos de integracin econmica en Amrica Latina. Fundacin CEDEAL,Madrid.
37
OPCIONES DE REGIMENES MONETARIOS E Consideraciones Generales y la Experiencia Europea
INTEGRACION
MONETARIA:
Klaus GRETSCHMANN
Catedrtico de Economa Pblica de la RWTH. Aachen, ALEMANIA; Jefe de la Unidad de Polticas Comunitarias, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP). Maastricht, PAISES BAJOS
1. LA PROPENSION HACIA LA INTEGRACION MONETARIA El proceso de integracin econmica monetaria y su impulso generalmente se considera que estn en funcin de tres elementos: la apertura de la economa de un pas (medida en trminos de la relacin flujo comercial/Producto Bruto Interno (PBI); la magnitud de una economa nacional y su posicin (influencia, poder) dentro del sistema internacional (por ejemplo: Estados Unidos de Amrica (EEUU) tiene un mercado interno enorme y una moneda especialmente fuerte); la posicin interna de los Estados (su fuerza relativa frente a los actores sociales). Estos factores determinan la significacin poltica que se adjudique a las polticas cambiarias: mientras que los Gobiernos de las pequeas economas abiertas propenden a ajustar su poltica macroeconmica interna a objetivos externos (balanza de pagos, tasas de cambio, etctera), las grandes economas tienden a despreciar el lado externo. Por otra parte, las empresas industriales pueden tener, en general, un inters manifiesto por una moneda de bajo valor (debido a la competencia de precios con los fabricantes extranjeros tanto en sus propios mercados domsticos como en los de exportacin), mientras que, a los bancos comerciales no les gustan las depreciaciones precipitadas de las monedas, y lo mismo puede decirse de los Bancos Centrales (BCs) (porque la depreciacin implica la importacin de la inflacin). Para poder evaluar los resultados de las polticas es necesario, entonces, examinar la utilizacin de aquellos instrumentos que los Gobiernos controlan directamente para manejar el valor externo de sus monedas. Esta ponencia est organizada de la siguiente manera: en primer lugar, analizamos la poltica monetaria interna que afecta de manera considerable la tasa de cambio nominal; se trata de una herramienta poderosa para el manejo cambiario y, por consiguiente, aqu se la tomar como tal, cuando se la aplique a los objetivos monetarios externos. Pero, cuando la poltica monetaria externa apunta hacia la tasa de cambio, se pueden comprometer los objetivos externos. Entonces, tanto los Gobiernos como los BCs muchas veces utilizan, en su lugar, la intervencin de las divisas y los controles del capital para gestionar la moneda, porque la utilizacin internacional de una moneda afecta la gama de opciones disponibles para el BC emisor y su Gobierno, la constitucin institucional de los BCs (es decir, su autonoma) y el papel de la moneda. A continuacin repasaremos los fundamentos para la integracin monetaria y sealaremos algunas de las desventajas que sta comporta. La experiencia de la integracin monetaria europea servir como ejemplo para ilustrar algunos resultados importantes. Finalmente, presentaremos algunas pruebas en el sentido de que, tanto la integracin monetaria como la eleccin del rgimen estn, ante todo, determinadas por los intereses polticos y las preferencias de los pases en cuestin, ms que por consideraciones de orden puramente econmico. 2. LA ESTABILIDAD INTERNA Y EXTERNA Bsicamente, los Estados procuran incrementar su poder dentro de las relaciones monetarias internacionales, de manera de crear las condiciones necesarias para disminuir los costos de la consecucin de sus prioridades econmicas internas, dentro de una economa mundial interdependiente. La eleccin de sus polticas estar condicionada por las limitaciones y las oportunidades que enfrenten en el mbito internacional. La interdependencia internacional significa tanto costos como oportunidades para todos los actores involucrados. El principal beneficio de la interdependencia es la ganancia de bienestar, resultado de una asignacin ms eficiente de los recursos. El principal precio de la interdependencia lo constituye una prdida relativa de la autonoma nacional en la toma de decisiones. En condiciones de interdependencia, la capacidad de un Gobierno de perseguir sus propias prioridades internas estar limitada por las fuerzas externas sobre las que podr ejercer poco o ningn control. Estos costos de la interdependencia son, sin embargo, asimtricos para los distintos participantes. En otras palabras, los Estados poseen diferentes 38
grados de poder para ajustarse a las presiones externas, o para cambiar el medio internacional dentro del cual operan. El cambio del medio internacional es la opcin preferida de los Estados, porque de esta forma se desplazan los costos del ajuste a los otros actores del sistema lo que ayuda a reducir los costos internos. Cuanto ms poderoso un Estado, ms fcilmente podr externalizar los costos de la persecucin de sus prioridades internas. En cambio, en un medio de interdependencia econmica internacional, existen dos razones de peso por las cuales los Estados pueden querer cooperar en materia de poltica monetaria; a. el deseo de estabilizar las tasas de cambio - estabilidad externa; b. el deseo de coordinar las polticas econmicas - estabilidad interna. El argumento a favor de las tasas de cambio estables, que tanto atrae la atencin pblica, se basa en el supuesto de que las tasas de cambio fijas estabilizaran las relaciones comerciales y los padrones de inversin entre los pases participantes. Este razonamiento es uno de los grandes favoritos de los polticos para sustentar los regmenes cambiarios. La teora econmica y la investigacin emprica, en cambio, no estn muy a favor de esta proposicin. Las tasas de cambio flexibles, si bien significan un riesgo potencial para las firmas exportadoras, tambin podran producir beneficios enormes si las tasas de cambio se volcaran en una direccin favorable a esas empresas. En general, la relacin entre la estabilidad cambiaria y el crecimiento del comercio se apoya en una compensacin en la que el efecto positivo de la incertidumbre de los precios sobre las ganancias promedio debera compararse a la mayor incertidumbre respecto de esas ganancias (De Grauwe, 1992). El argumento ms convincente a favor de una conexin entre los efectos del comercio y las tasas de cambio est en el rea del corto plazo y de la volatilidad cambiaria inesperada. All parece haber consenso en que los movimientos sorpresivos de las tasas de cambio pueden perjudicar las relaciones comerciales. El segundo objetivo de la cooperacin monetaria -la coordinacin de las polticas econmicas- es una consecuencia directa de la interdependencia econmica internacional. Los Gobiernos solamente pueden controlar sus condiciones internas cuando pueden influir en las decisiones que se tomen en otros pases. Por esa razn, los Gobiernos querrn evitar, o limitar, las externalidades negativas derivadas de la persecucin de las prioridades econmicas de los otros pases. El objetivo interno ms importante aqu es la estabilidad de los precios. Los pases con baja inflacin tienen un incentivo para reducir las presiones inflacionarias de su medio internacional, preferentemente logrando la estabilizacin de los niveles de los precios en los otros pases. Los pases con inflacin ms alta tienen el incentivo de que los otros pases se ajusten a niveles ms altos de inflacin para reducir las presiones sobre su posicin de balanza de pagos. Si las polticas internas no convergen, los objetivos de la estabilidad interna y externa se vuelven incompatibles entre s. Esta situacin hace que la cooperacin monetaria sea extremadamente frgil y conduce a arreglos asimtricos en que los ms fuertes contribuyen con el ancla y establecen el estndar econmico interno que vayan a utilizar los otros miembros del sistema. La mayor traba que hace que la cooperacin monetaria sea tan difcil de alcanzar es que sta comprende, a la vez, una accin colectiva y un problema de coordinacin: a. los problemas de accin colectiva se refieren al tema de los mecanismos de ajuste de la balanza de pagos para estabilizar las tasas de cambio; y b. los problemas de coordinacin se refieren al tema de la coherencia entre los objetivos de la estabilidad externa e interna, lo que se ha dado en llamar problema N-1. El primer obstculo que los Estados tienen que superar para establecer una cooperacin monetaria exitosa es la distribucin de los costos de los ajustes de la balanza de pagos. Los Estados disponen, por lo general, de tres opciones para enfrentar un desequilibrio en su balanza de pagos: pueden alterar la tasa de cambio hacia su valor de equilibrio, pueden aplicar polticas (tanto monetarias como fiscales) que reasignen los recursos dentro de la economa interna, o pueden optar por financiar el desequilibrio. Dentro de un rgimen cambiario verdaderamente flexible, la tasa de cambio tericamente siempre se ajustar en forma automtica a su valor de equilibrio. Si, por el contrario, los Estados intentan estabilizar las tasas de cambio, la opcin de alterar la tasa de cambio hacia su valor de equilibrio existir solamente durante los realineamientos cambiarios ocasionales que sufran esas tasas de cambio que, de lo contrario, permanecen fijas. Por lo tanto, los Estados que quieran establecer la estabilidad externa tienen la opcin, o bien de reasignar los recursos internos, o bien de financiar el desequilibrio. Aunque esta lgica se aplica tanto a los pases superavitarios como a los deficitarios, ella significa una carga mucho ms pesada para los pases deficitarios. Los pases superavitarios podran crear tanta oferta monetaria como lo desearan para intervenir en el mercado de cambios extranjero. Los pases deficitarios, por el contrario, tienen que recurrir a sus reservas (limitadas), tomar dinero prestado de fuentes externas de crdito o, en su caso, ajustar sus polticas econmicas internas. Es as que los regmenes de tasas de cambio fijas son inherentemente 39
asimtricos: los pases superavitarios estn, desde el punto de vista estructural, en una posicin mucho ms poderosa que los pases deficitarios. En general, la carga del ajuste de los desequilibrios de la balanza de pagos es ms pesada para los pases deficitarios. El tema de los ajustes de la balanza de pagos crea tpicos problemas asociados a la accin colectiva tales como el del "free ride" y el de la incertidumbre. Por ejemplo, las devaluaciones competitivas podran mejorar la posicin comercial de un pas frente a sus socios comerciales. Si todos los participantes siguieran este incentivo, ello significara el derrumbamiento de la coordinacin - una situacin de "empobrecer al vecino". Por otra parte, los Estados tienen un incentivo para utilizar los mecanismos financieros pero, quiz no estn dispuestos a aportar recursos a esos mecanismos financieros. Adems, en trminos de ajustes internos, a todos los actores les gustara transferir la carga de esos ajustes a los otros actores. Es as que, para lograr el xito, los marcos cooperativos tendrn que superar estos defectos comunes de la accin colectiva y proteger al sistema contra la tentacin de quienes se quieren aprovechar. Otro problema relacionado con el conflicto en materia de objetivos monetarios, es el hecho de que el objetivo de la estabilidad externa es solamente condicional y depende de los costos de alcanzar la estabilidad interna. Los pases aceptarn las disposiciones para la estabilidad externa solamente si stas les permiten continuar, en forma satisfactoria, la persecucin de sus objetivos internos de estabilidad. Por ejemplo, un pas con baja inflacin, est muy poco incentivado a cooperar en materia de estabilidad externa, si ello significa poner en peligro su meta de estabilidad de precios. En forma similar, un pas con alta inflacin puede aceptar la estabilidad externa solamente si los costos, en trminos de los ajustes de la balanza de pagos, no exceden los costos de las tasas de cambio flexibles. Por consiguiente, en ausencia de una norma confiable y comn de estabilidad interna, las reglas para la estabilidad externa permanecern siendo frgiles, y siempre tendrn que ser lo suficientemente flexibles como para permitir la persecucin de las prioridades internas. De lo anterior se desprende que es necesario el liderazgo de un nico Estado para superar los problemas de coordinacin de las relaciones monetarias internacionales. El lder establecer el estndar para el sistema y resolver el problema N-1 de la poltica monetaria internacional. Adems de los indicadores tradicionales de la magnitud de la economa, la caracterstica ms importante que debe tener un lder en relaciones monetarias internacionales es su propia actuacin en materia de estabilidad de precios, porque la estabilidad de precios es el requisito mnimo para lograr un grado bajo de externalidades negativas. El lder que genere externalidades mayores que sus socios estar violando su responsabilidad, lo que resultar en desmedro de la legitimidad de su liderazgo. 3. EL FACTOR INSTITUCIONAL: LA INDEPENDENCIA DE LOS BANCOS CENTRALES Por independencia se entiende la capacidad de un Banco Central de utilizar los instrumentos del control monetario sin que medien instrucciones, lineamentos o interferencia alguna por parte del Gobierno. El lector deber observar que en esta definicin hay tres elementos: en primer lugar, la independencia se refiere a la libertad de accin del Banco Central en la esfera de la poltica monetaria especficamente. En segundo lugar, la independencia, segn esta definicin, abarca solamente la poltica monetaria interna; no incluye la poltica cambiaria ni los controles sobre los movimientos internacionales del capital. En tercer lugar, es del caso observar que esta nocin de independencia se refiere especficamente a la relacin con el Gobierno, y no con toda la multitud de factores financieros, econmicos y sociales que tambin limitan las opciones polticas de los BCs. Esta ponencia aplica cinco criterios bsicos, tomados de trabajos anteriores y modificados, para realizar la evaluacin de la posicin de los BCs. Primero, para que un Banco Central sea totalmente independiente, es necesario que posea el control de cada uno de los principales instrumentos de la poltica monetaria: la tasa de descuento oficial, las operaciones de mercado abierto y un requerimiento mnimo de encaje. Segundo, si la capacidad del Banco Central para lograr la estabilidad de precios exclusivamente est afectada por los objetivos formales y hasta encontrados que la legislacin disponga que tiene que aplicar. Tercero, si los procedimientos de designacin, duracin en el cargo y destitucin de los funcionarios superiores del Banco Central pueden afectar su voluntad de resistencia ante presiones gubernamentales. Cuarto, si toda obligacin de financiar los dficits gubernamentales, o parte de ellos, est comprometiendo la independencia del Banco Central. Quinto, los BCs que estn sujetos a una fuerte supervisin que incluya, ya sea por parte del Poder Ejecutivo o del Legislativo, la revisin de su poltica, el control del presupuesto o las auditoras de las operaciones bancarias, tienen menos amplitud que aquellos que estn sujetos a una supervisin ms dbil (vase los cuadros respectivos).
40
4. LOS FUNDAMENTOS ECONOMICOS QUE SUSTENTAN LA INTEGRACION MONETARIA La idea de imponer la integracin monetaria por encima de la integracin del mercado de productos y de factores, se basa en el supuesto de que la primera har que la segunda sea ms efectiva, con resultados positivos para la eficiencia y el crecimiento econmico. Para que la creacin de una Unin Aduanera (UA), o de un Mercado Comn (MC), tenga efectos benficos plenos sobre la produccin, tendr que modificar la naturaleza, escala y distribucin geogrfica de la actividad econmica. En las economas de mercado esto ha de resultar, ante todo, de la influencia que las empresas privadas ejerzan sobre las decisiones de inversin. Dado que stas son a largo plazo, dicha influencia, de por s, no se har sentir plenamente, a menos que los empresarios puedan confiar en que el mercado libre se mantendr y que las relaciones econmicas dentro de la Unin no se vern quebrantadas por las restricciones al comercio, por los controles cambiarios o los ajustes cambiarios que podran tener, sobre el comercio, el mismo efecto que los aranceles. Para lograr estas condiciones en su totalidad sera necesario el establecimiento de una moneda comn. Este argumento bsico para la formacin de una UA se sustenta en la conveniencia de la certidumbre cambiaria. Una vez establecida una moneda comn podrn tambin surgir beneficios secundarios. Al establecer una moneda comn y crear un fondo comn de divisas, se podra economizar en reservas de divisas por dos razones: a. si los miembros son estructuralmente diferentes, todo desequilibrio de pagos puede ser desestabilizador pero, al aunar las reservas, se tendra que poder reducir el nivel mnimo; b. ya no se necesitarn ms divisas para financiar el comercio dentro de la Unin. Tambin se podrn reducir los costos de la gestin financiera, ya que una moneda comn posibilitara repartir mejor los gastos generales de las transacciones financieras. Adems, ya no se necesitaran algunas de las actividades de las instituciones que se ocupan de las divisas, lo que generara mayores ahorros de recursos. En caso que los mercados de capital tambin estn integrados, ser posible conseguir otros beneficios a partir de la asignacin y el ahorro de los recursos. En primer lugar, la eliminacin de los controles a las inversiones extranjeras directas debera fortalecer los beneficios de una asignacin basada en decisiones de inversin ms racionales. En segundo lugar, el incremento en el tamao efectivo del mercado podr permitir que se exploten economas de escala operativas, de manera de reducir los recursos empleados en los procesos de la intermediacin financiera y en la transformacin de los ahorros en inversiones. En tercer lugar, la integracin del mercado financiero puede mejorar la eficiencia de la asignacin del propio proceso de financiacin, en la medida en que presenta tanto a los prestatarios, como a los prestamistas, un espectro ms amplio de instrumentos financieros que les permita efectuar elecciones ms eficientes en trminos de duracin y de riesgo. Tambin se podrn reducir las interrupciones en el espectro de las finanzas disponibles, lo que facilitar la financiacin de las operaciones a una escala ptima por parte de las empresas. Se podrn obtener ganancias de la asignacin de los recursos provenientes del incremento del comercio de valores dentro de la Unin, como resultado de una tendencia a que las rentabilidades de los diferentes tipos de capital se acerquen ms entre s en los distintos Pases Miembros (PM). Es del caso observar que la creacin, en el mbito de toda la Unin, de un mercado efectivo de activos con los antedichos resultados, significara mucho ms que la mera eliminacin de los controles sobre los flujos de entrada y de salida de los capitales privados de diferentes tipos. Requerira tambin la adopcin concertada de medidas positivas para armonizar los reglamentos financieros nacionales con las estructuras de las instituciones financieras y de los mercados de capitales de los Estados Miembros (EM). 5. LAS DESVENTAJAS DE LA INTEGRACION MONETARIA Aun cuando la integracin monetaria sea capaz, como muchos lo creen, de generar importantes ganancias a partir de la asignacin de recursos, puede que stas no sean distribuidas de forma aceptable entre los EM. Dentro de esa perspectiva cabe mencionar un costo en particular, que se encuentra relacionado con los efectos estructurales. El crecimiento equilibrado es, por lo general, un objetivo declarado de la poltica de los agrupamientos econmicos. Es en este sentido que el significado de la integracin de los mercados monetarios y de capital son ambiguos. Si bien la integracin monetaria podra alentar una mayor convergencia de recompensas de los factores, su impacto sobre los flujos de capital tambin podra operar incrementando los desequilibrios regionales dentro del rea. La discusin de los costos de la integracin monetaria no se ha centrado, por cierto, en temas tales como se, sino ms bien en la significacin macroeconmica de las limitaciones que un rgimen de ese tipo impondra sobre la conduccin de las polticas monetaria, fiscal y, especialmente, sobre las 41
polticas cambiarias de los pases participantes. El tema crucial es, en qu medida esa aceptacin de estas limitaciones impedira significativamente la consecucin de los objetivos polticos macroeconmicos, respecto del crecimiento de la estabilidad econmica y del equilibrio externo. Se trata de un asunto complejo y controvertido. Podra decirse, sin embargo, que los anlisis contemporneos ven a la determinacin de la tasa de cambio ms que nada como una funcin de las variables del mercado financiero de activos en el corto plazo, y de las variables de la cuenta corriente en el largo plazo. Dentro de ese marco, las consideraciones sobre la competitividad que son solamente pertinentes cuando el capital es inmvil o exgeno, retienen su pertinencia fundamental al determinar la tasa de cambio real, en el largo plazo, de una moneda determinada frente a otra (lo que indica el precio de los bienes transables en relacin a los bienes domsticos). Se considera que los propios flujos de capital estn determinados no simplemente por las diferencias nominales de su rendimiento, sino tambin por las expectativas cambiarias. Los cambios en las expectativas, relacionados quiz con los cambios en la poltica monetaria, pueden ser, en este anlisis interactivo, una causa independiente de los cambios de las tasas de cambio. Todo anlisis realista de los temas centrales de la integracin monetaria debe tener necesariamente en cuenta la movilidad del capital, as como las variables de la cuenta corriente. El alto grado de movilidad del capital no es slo una caracterstica dominante de la economa mundial de fines del siglo veinte, sino que es una caracterstica esencial de un MC, aun en ausencia de integracin monetaria. Donde hay movilidad de capital, las transacciones en divisas no solamente se originan en los flujos del comercio corriente. El equilibrio externo no requiere que el comercio est equilibrado; el concepto de equilibrio externo deja de ser algo preciso. Los temas fundamentales pueden comprenderse, de todas formas, mediante la ayuda de un anlisis simplificado que no tiene en cuenta la movilidad del capital, o que trata a los movimientos del capital como exgenos. 6. LAS EXPERIENCIAS Y LOS DESAFIOS DE LA COOPERACION MONETARIA EN EUROPA A partir de 1979, la cooperacin en el campo de la poltica monetaria entre los EM de la Unin Europea (UE) ha tenido lugar bajo la gida del Sistema Monetario Europeo (SME). Es el resultado de los esfuerzos realizados para crear una zona de relativa estabilidad monetaria en Europa, en vista de la volatilidad del dlar y de la turbulencia internacional de las monedas (Gros y Thygesen, 1992). Ya a comienzos de 1977, Roy Jenkins, por entonces Presidente de la Comisin Europea (CE), en un discurso ante el Instituto Universitario Europeo de Florencia, abog a favor de la desvinculacin de las monedas europeas de la flotacin del dlar. Tanto el Canciller alemn, Helmut Schmidt, como el Presidente francs, Giscard d'Estaing acogieron la idea y la promovieron polticamente. El Gobierno francs, en particular, tena un gran inters en ello: quera pasar de la anterior poltica monetaria expansionista, a una posicin ms restrictiva e antiinflacionaria. En 1977 anunci sus metas monetarias. Sin embargo, esta poltica encontr resistencia interna: los sindicatos y la patronal simplemente ignoraron la intencin del Gobierno de reducir la inflacin. Esto llev a un alto nivel de inflacin. Ms an, la estricta poltica fiscal que se quera no fue aplicada con firmeza porque tanto el primer ministro Raymond Barre, como el Presidente Valry Giscard d'Estaing (que encabezaban al Gobierno de coalicin de derecha) teman las consecuencias electorales. Lo que el Gobierno necesitaba era credibilidad en su poltica deflacionaria. Un tipo de cooperacin monetaria, especialmente con Alemania, dara al Gobierno francs la credibilidad adicional que necesitaba. Fue as que el Gobierno francs estuvo dispuesto a perder la autonoma monetaria francesa, a cambio de la disciplina de un sistema monetario comn. En trminos ms generales, la esencia poltica del SME siempre fue el deseo de las autoridades monetarias no germanas, de beneficiarse de la buena reputacin de una institucin monetaria extranjera, es decir, del Bundesbank, al comprometerse a un objetivo comn (estabilidad de precios) y, de ah, a una meta comn (la tasa de cambio nominal). Como resultado, aun cuando el SME haba sido originariamente concebido como un sistema simtrico que requera que la coordinacin entre las diferentes autoridades nacionales que participaban de sus mecanismos se diera en un pie de igualdad, las fuerzas del mercado asignaron un papel dominante al Bundesbank como institucin pivote. En la medida en que aquellos BCs nacionales que mantuvieron su compromiso con el Mecanismo Europeo de Paridades Cambiarias (MEPC) fueron ganando credibilidad progresivamente, se fue verificando una reduccin de las primas por riesgo a pagar sobre las tasas de inters frente a Alemania y, por ende, aumentaron su margen de maniobra y tambin su posicin en las negociaciones dentro de dicho Mecanismo. Una vez superadas las dificultades de los primeros pasos, el sistema funcion en forma satisfactoria y, con el curso del tiempo, se transform en una fuente de estabilidad monetaria creciente. Desde 1987, no ha habido ningn realineamiento general de las paridades de las tasas de cambio. Esto ha sido considerado 42
como una clara indicacin de que el SME alcanz un xito total en el abatimiento de la inflacin y de las tasas de inters en algunos pases otrora inflacionarios. Sin embargo, la eliminacin paralela de los controles de capital y los pasos tomados hacia la concrecin del Mercado Unico de la CE, han reducido en forma simultnea la autonoma de las polticas monetarias nacionales. En efecto, el SME torn a la CE en una zona del marco alemn: El Bundesbank alemn fijaba su poltica monetaria en forma autnoma, mientras que los otros EM procuraban estabilizar sus tasas de cambio frente al marco alemn, mediante el control de sus bases monetarias (Gretschmann et al., 1993). Esto introdujo asimetra en el SME al transferir la carga del ajuste a los pases inflacionarios. No obstante haber sido considerado, en general, como un xito, el liderazgo alemn fue siendo aceptado cada vez menos. Varios pases de la CE consideraron que sus polticas econmicas se estaban viendo indebidamente restringidas por la alta prioridad que el Bundesbank asignaba a la prevencin de la inflacin y por la forma estricta de controlar la oferta monetaria. En la segunda mitad de la dcada del ochenta, Alemania estaba bien instalada en el asiento del conductor de la Poltica Monetaria Europea, mientras que el resto de los pases del SME tena un campo de accin monetario y fiscal limitado. Francia cosech los frutos de la disciplina y de la credibilidad monetarias del sistema, y logr una buena reduccin de su inflacin. La situacin dentro del SME lleg a un equilibrio. Sin embargo, Francia, al encontrarse en una posicin econmica ms slida, decidi desafiar al sistema. Ms que nada por razones polticas, Francia, y varios otros EM consideraron que era necesario hacer hincapi en el carcter de acuerdo verdaderamente europeo del SME, y no de mero bloque del marco alemn. A fines de la dcada del ochenta, esos pases se dirigieron hacia la liberalizacin de sus polticas econmicas de la "dicte allemande". En 1988, el Ministro de Finanzas francs, Edouard Balladour, y su colega italiano, Giuliano Amato, propusieron que un Banco Central europeo sustituyera al SME, para poder superar la prdida de autonoma que se desprenda de la dominacin alemana del SME. Los alemanes reaccionaron con sentimientos encontrados pero no bloquearon esta iniciativa, que hicieron suya, al punto de plantear la designacin de un comit, en la Cumbre de Hannover, presidido por Jacques Delors, Presidente de la Comisin Europea, con la tarea de estudiar y proponer los pasos que condujeran a una Unin Econmica y Monetaria (UEM). 7. LA ECONOMIA POLITICA DE LA UEM El Informe del Comit Delors, presentado en junio de 1989, puso a la UEM sobre el tapete europeo. Se la defini como la fijacin irreversible de las tasas de cambio, lo que conducira a la adopcin de una nica moneda europea independiente. Esta moneda sera gestionada por un Banco Central Europeo, el que establecera las tasas de inters dentro de la Comunidad. En forma ingeniosa se haba preparado el escenario para comenzar las negociaciones de cmo empezar a redisear la cooperacin monetaria europea y cmo asignarle categora de Tratado. Con ese fin, en diciembre de 1990 se convoc a una Conferencia Intergubernamental sobre la UEM, para que se abriera camino a travs de la selva de panoramas prcticos y tericos que forman parte de los asuntos de la UEM (Italianer, 1993). Pero existan tambin razones econmicas por las cuales una unin econmica y monetaria "todava ms cercana" constitua un "objeto de deseo manifiesto": a. En el verano de 1991, la concrecin del mercado interior era un hecho. Sus beneficios plenos solamente podran cosecharse si se eliminaban la incertidumbre y otros obstculos. Si se aceptaba el ao "1992" como la fecha de conclusin predeterminada, la mayor barrera que an quedaba para al comercio, segn la mayora de la gente de negocios, eran las fluctuaciones de las tasas de cambio. La combinacin del "programa de 1992" con la UEM se traduciran, no solamente en ganancias estticas, sino tambin en una tasa de crecimiento econmico ms sostenido (efectos dinmicos). Las estimaciones empricas demuestran que la reduccin de la incertidumbre de las tasas de cambio permite la reduccin de las tasas de retorno necesaria para estimular las nuevas inversiones. Sin importar hasta qu punto este argumento puede ser vlido o no, su impacto psicolgico es indudable: si los polticos desarrollaban y presentaban compromisos estratgicos crebles para la UEM, los agentes econmicos indudablemente ajustaran sus expectativas y anticiparan los futuros cambios en su comportamiento. b. La interdependencia econmica y financiera creciente, especialmente la libre circulacin de los capitales a travs de fronteras, estaba erosionando la autonoma de los EM en la elaboracin de las polticas econmicas y monetarias. Una vez que todas las instituciones financieras de la CE tuvieran la libertad de aceptar depsitos y conceder crditos a cualquier cliente, en cualquier moneda, se perdera la capacidad de los BCs de controlar los agregados monetarios. Como lo dijo el informe Padoa-Schioppa: no se puede tener libre movimiento de capital, tasas de cambio fijas y elaboracin de polticas nacionales independientes al mismo tiempo. Con la liberalizacin de los mercados de capital, el rea en 43
c.
que la moneda se utiliza y la jurisdiccin en que opera el sistema bancario dejar de coincidir. Esto har que sea necesario un verdadero acuerdo institucional supranacional. Con frecuencia se argumenta que se podran incrementar las ganancias por concepto de eficiencia si se pasara a la UEM. Esto incluira la reduccin de todos los costos de transaccin relacionados con las tasas de cambio tales como los mrgenes de los precios y otras comisiones que se cobran a las transacciones con divisas. Estos costos suman, por lo menos, 0,5% del PBI de la UE en su totalidad, por ao, es decir, aproximadamente 15.000 millones de ECUs en cifras absolutas. Es ms, los efectos positivos sern el resultado de la eliminacin de los costos de informacin y la reduccin de incentivos por la discriminacin de precios, lo que ser posible con la utilizacin simultnea de un nmero de monedas nacionales. A travs de la UEM, los precios sern directamente comparables. Finalmente, surgirn oportunidades econmicas como resultado del hecho de que los encajes que antes se mantenan en divisas, para defender las tasas de cambio dentro de la Unin y para defenderse de los ataques especulativos sobre una moneda, quedarn libres.
Pero, estos puntos, por s mismos, no son capaces de explicar por qu la UEM fue incluida como primer punto del temario de la integracin europea de la dcada del noventa. El dejar detrs el SME y volverse hacia la UEM significa riesgos para todos los Gobiernos. El argumento comn sostiene que es la prdida esperada de soberana nacional en el rea de la elaboracin de polticas monetarias y econmicas lo que hace que algunos EM duden ante el compromiso de una UEM plena. Por otra parte, dado que los EM de la UE, a travs de su participacin en el SME, ya haban renunciado a su soberana monetaria nacional hace algunos aos, este argumento no es vlido. El nico pas que sufrira una prdida de soberana dentro de la constelacin del SME era el que ejerca la hegemona, es decir, Alemania. Dicho sea de paso, Francia siempre ha visto a la UEM como un medio de inspiracin poltica para controlar el poder econmico alemn. 8. CAMBIOS EN LA CONSTELACION DE INTERESES POLITICOS Como ya se mencionara anteriormente, el deseo de Francia sobre todo, y de Italia en particular, de liberarse de la dominacin alemana -despus de haber hecho uso de la credibilidad monetaria necesaria para fortalecer lo suficiente sus economas- y para equilibrar la asimetra del SME, tal como se le concibi en 1988/89, fue el comienzo de la UEM. Alemania se pleg ante los intereses de sus socios porque: a. quera probar su actitud como un actor verdaderamente europeo (la identidad de Alemania y su posicin en poltica exterior despus de la Segunda Guerra Mundial siempre han derivado del hecho de ser un miembro del "club exclusivo" de la UE); b. no quera hacer peligrar sus mercados de exportaciones en los pases de la UE (especialmente el francs). Despus de la cada del Muro de Berln, en 1989, Alemania estaba an ms dispuesta a llegar a un acuerdo por la parte de la UEM, porque necesitaba, de todas formas, el apoyo de los otros EM, en especial de Francia, pero de la UE en su totalidad, para que la unificacin tuviera lugar. Entre 1989 y la Cumbre de Maastricht a fines de 1991, pueden encontrarse muchas indicaciones de que el apoyo alemn a la UEM fue un trato, cuya otra cara fue el consentimiento francs a una unificacin rpida. Tanto el Gobierno alemn como el Bundesbank emitieron comunicados, en repetidas ocasiones, en los que se estableca que la UEM era deseable, no por razones econmicas, sino por razones polticas. El inters especial en la UEM se articul en el perodo que condujo a la Cumbre de Maastricht, por parte de los EM econmicamente ms dbiles, tales como Espaa, Portugal e Irlanda. Espaa, en particular, pero tambin algunos EM pequeos, pero ricos, como Dinamarca, esperaban que el mecanismo de toma de decisiones del Banco Central Europeo se basara en una estructura de un pas, un voto. Algunos pases esperaban que esta constelacin condujera a un menor nfasis en la estabilidad de precios de Europa y tambin que no hubiera tanta parcialidad de un solo lado sobre ese tema. Lo que un pas como Espaa ya necesitaba, a esta altura, era empleo y crecimiento. La posicin ventajosa de los pases con monedas dbiles podra caracterizarse de la siguiente manera: frente al men de opciones entre ms inflacin y ms desempleo, optaron por un punto diferente de la famosa curva de Philips, debido a preferencias polticas. Alemania y los otros pases con poblaciones envejecidas y un alto nivel de ahorros y de riqueza estn del lado antiinflacionario. Pases como Portugal, Espaa, Italia y Grecia estn mucho menos interesados en la proteccin de sus activos financieros, cuya tenencia no es un fenmeno muy diseminado de sus economas. Estn, en cambio, enfrentados a un alto nivel de desempleo de los jvenes y, por ende, su principal objetivo, es la creacin de empleos. Consecuentemente, han estado dispuestos a aceptar niveles ms altos de inflacin, teniendo en cuenta que la inflacin redistribuye del ahorrista (acreedor) al inversor (deudor). 44
Uno de los principales problemas de la UEM es su sesgo deflacionario. No es necesario decir que para muchos pases la UEM ejercer fuertes presiones de ajuste sobre sus economas. Dado que la tasa de cambio, en cuanto instrumento para la adaptacin a los mercados internacionales, no va a estar ms a disposicin, el salario nacional y las tasas de inters tendrn que ser lo suficientemente flexibles para amortiguar los shocks del ajuste. Pero, de no existir una compensacin para los ajustes del salario y de las tasas de inters, la presin econmica aumentar en los pases con monedas dbiles. Para disminuir la tentacin de que esos pases impriman dinero en forma agresiva, se necesitar una redistribucin regional (posiblemente bajo la forma de un incremento drstico de los fondos estructurales). Por lo tanto y muy en particular Espaa, en cuanto vocero de los intereses del Sur, quera (y se le prometi en Maastricht) un incremento explcito de las transferencias de la UE mediante el establecimiento de un Fondo de Cohesin (Molle et al, 1993). El inters de la Comisin de la UE en la UEM era evidente: utilizarla como palanca para incrementar su influencia econmica y fortalecer su papel como ncleo de un futuro Gobierno europeo. Comparada con esta estructura de intereses, la constelacin posterior a Maastricht fue muy diferente: La Comisin tuvo que aceptar que la estructura institucional del futuro Banco Central Europeo evidentemente tena que ser de carcter intergubernamental y, de conformidad con las intenciones, completamente independiente de las instrucciones polticas. Es ms, con Europa en una profunda recesin, el MU todava incompleto y el SME desordenado, las esperanzas y las ambiciones polticas de la Comisin de una mayor coordinacin de las competencias a travs de la UEM, se vieron retardadas. Espaa y sus aliados para el dinero del Fondo de Cohesin se las vieron duras para finalmente salir de la Cumbre de Edimburgo de diciembre de 1992 con mucho menos de lo que haban esperado. Este resultado se debi a las consecuencias de la profunda recesin de los presupuestos nacionales de los EM y su poca disposicin a disponer de medios financieros para una integracin ulterior. Esto se aplica, sobre todo, a los pagos europeos de Alemania, cuyos recursos financieros quedaron exhaustos debido a los costos que le signific la unificacin. El inters que Alemania tena en la UEM estaba disminuyendo rpidamente al momento en que la unificacin se alcanz formalmente y la disposicin del pblico en general a renunciar al marco alemn a favor de una moneda nica europea se haba desvanecido. En vista de que la UE no hizo mucho para ayudar a que los alemanes pudieran enfrentar las dolorosas consecuencias de "la ms grande fusin de la historia", los alemanes actuaron por las suyas. Usaron (y abusaron) de su posicin de dominacin dentro del rgimen monetario europeo para atraer capitales extranjeros a fin de repeler la inflacin, haciendo que las tasas de inters se mantuvieran altas: esto puede interpretarse como una especie de "solidaridad forzada" en recompensa por el apoyo econmico brindado de larga data por Alemania a los otros EM. En este proceso les result claro, a los alemanes, que esta estrategia no hubiera sido posible sin un marco fuerte. Por qu abandonarlo, entonces, en aras de un vago ideal europeo. Incluso el propio inters de Francia en la UEM experiment cambios considerables entre el comienzo de 1992 y mediados de 1993: los franceses aprendieron rpidamente que, a raz de la unificacin, el potencial econmico alemn se haba comenzado a mitigar. Los aspectos econmicos de Francia presentaban mejores rendimientos que los alemanes y los polticos comenzaron a alegrarse de que, ahora, la economa francesa haba superado a la alemana y el marco sera el candidato natural para servir de ancla a la nueva moneda de la UE. En este sentido, ya no era ms necesario, o deseable, o lgico el presionar por la UEM: dentro de la UEM no se permitira a ninguna moneda nacional dominar el sistema, que era claramente el inters de Francia cuando el marco alemn tena la hegemona. Pero en ese momento surgi la posibilidad de que el franco francs pasara a la posicin de lder. En vista de tales acontecimientos, la UEM se volvera superflua e incluso contraproducente, desde la perspectiva francesa. Lo que los acontecimientos revelaron fue el hecho de que la integracin todava depende de los intereses nacionales y las constelaciones de intereses internacionales. Tampoco parece haber una identidad supranacional, ni puede decirse que el ideal colectivo predomine sobre los intereses nacionales. Una UEM a pleno requerira la voluntad poltica para dirigir las polticas fiscales y monetarias hacia el inters colectivo, a expensas de los intereses internos (solidaridad frente al inters propio). Por consiguiente, la convergencia econmica proclamada en el Tratado de Maastricht no debera interpretarse como una precondicin econmica, sino, ms bien, como un dispositivo para hacer que los intereses polticos y econmicos sean congruentes.
45
BIBLIOGRAFA DE GRAUWE, Paul 1992 The Economics of Monetary Integration. Oxford: Oxford University Press. GROS, Daniel y THYGESEN, Niels 1990 European Monetary Integration. From the European Monetary System to the European Monetary Union. London: Longman. GRETSCHMANN, Klaus; KOTZ, Hans-Helmut y SLEIJPEN, Olaf 1993 "The European Monetary System: The geography of Economics versus the Politics of money". Klaus Gretschmann (Ed.) Economic and Monetary Union: Implications for National Policy Makers. Maastricht: EIPA. ITALIANER, Alexander 1993 "Mastering Maastricht: EMU issues and how they were settled" in Klaus Gretschhmann: Economic and Monetary Union: Implications for National Policy Makers. Maastricht: EIPA. MOLLE, Willem; SLEIPEN, Olaf y VANHEUKELEN, Marc 1990 The Impact of an Economic and Monetary Union on Social and Economic Cohesion: Analysis and Ensuing Policy Implications. From Klaus Gretschmann (Editor) Economic and Monetary Union: Implications for National Policy Makers. Maastricht, EIPA. WILLIAMSON, J.C.; MILLER, M.H. 1987 Targets and indicators: a blueprint for the international coordination of economic policy. Washington: Institute for International Economics. CUADROS Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Grfico 1 Grfico 2
46
COORDINACION DE LOS BANCOS CENTRALES: Razones, Limitaciones y Prctica

Marc-Olivier STRAUSS-KAHN Jefe de Secretara para la Cooperacin entre Bancos Centrales, Banco de Pagos Internacionales (BPI), Basilea, SUIZA
1. INTRODUCCION La finalidad de este trabajo es extraer algunas lecciones de la experiencia internacional reciente en cuanto a coordinacin de Bancos Centrales (BCs). Antes de proseguir, corresponde aclarar la terminologa, en primer lugar, con respecto al concepto de coordinacin y, luego, en relacin al mbito de accin de los BCs. Los trminos "coordinacin" y "cooperacin" con frecuencia se pueden sustituir entre s en los informes internacionales y, en adelante, para simplificar, el trmino genrico "coordinacin" se usar en ambos casos. No obstante, son conceptos distintos ya que las metas de una coordinacin son ms ambiciosas que las de una cooperacin. En resumen, con la cooperacin se intenta definir un lenguaje comn para el intercambio de informacin, mientras que la coordinacin apunta a llegar a un acuerdo sobre un marco comn para la toma de decisiones conjuntas (1). Segn Artis y Ostry (1986), la cooperacin internacional se refiere a cualquier intercambio de informacin acerca de la evolucin econmica y las intenciones polticas y, a veces, se define como un lubricante esencial para el funcionamiento fluido del mecanismo del sistema monetario internacional (Rockelmann, 1988). Cooper (1986) sugiere la siguiente clasificacin en orden ascendente de grado de cooperacin: intercambio de la informacin disponible sobre acontecimientos actuales; definiciones comunes en cuanto a conceptos y mediciones; acuerdo sobre normas comunes; intercambio de puntos de vista sobre decisiones de poltica que se piensan tomar. Los pases del Grupo de los Diez (G-10) pueden ofrecer ejemplos de cooperacin monetaria entre BCs (2), en particular en el contexto de sus reuniones peridicas en el Banco de Pagos Internacionales (BPI), y se emplean en esta ponencia a manera de ilustracin. Se hace alguna referencia tambin a los distintos procesos de integracin en otras reas regionales, incluyendo Amrica Latina (por ejemplo el Mercado Comn del Sur [(MERCOSUR) que comprende a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay]. Por otra parte, la coordinacin internacional, tal cual la explican Horne y Masson (1988), se refiere a un proceso de decisiones que maximiza el bienestar de varios pases, tomados en conjunto, y les permite beneficiarse en mayor medida de la interdependencia de sus economas. Tambin en este tema es posible distinguir diferentes grados de coordinacin (Currie et al., 1989), segn el nivel acordado por las autoridades: modificar la posicin en cuanto a las polticas a corto plazo, por ejemplo cmo enfrentar un schock como el que sigui a las turbulencias en los mercados burstiles en 1987; observar conjuntamente, y dentro de lo posible controlar, las variables que vinculan a sus economas, por ejemplo fijando como metas algunos objetivos intermedios compatibles (tales como tipos de cambio, tasas de inters, ofertas monetarias) como un medio hacia el logro de la finalidad ltima (estabilidad de precios, crecimiento econmico o empleo); en un plano superior, formular y poner en prctica, en conjunto, sus polticas macroeconmicas. Por lo tanto, los ejemplos ms interesantes de una coordinacin pueden encontrarse en las relaciones que se han establecido entre los BCs de la Unin Europea (UE) en el proceso de formacin de la Unin Econmica y Monetaria (UEM). Sin embargo, una discusin acerca de una unin monetaria, sus requisitos (por ejemplo en trminos de las condiciones de una zona monetaria ptima) y sus consecuencias para los BCs (por ejemplo en la asignacin de ingresos por seoriaje) exceden el mbito de este trabajo. Adems, debe procederse con cautela al extraer lecciones que puedan ser viables para la transicin hacia una UEM entre pases que estn recin en las primeras fases de una integracin regional. El alcance de la coordinacin entre BCs tambin puede ser considerado de maneras diferentes, segn el enfoque est orientado a la parte medular de la actividad de un BC, o si comprende los factores ms relevantes que determinan el entorno de los sistemas con los cuales actan los BCs. La parte medular de la actividad de un BC es la formulacin y puesta en prctica de la poltica monetaria, tanto en lo interno como en lo externo, es decir incluyendo la poltica cambiaria. Sin embargo, a pesar de las diferencias en los rasgos institucionales y estatutos de los BCs, todos ellos, jurdicamente o de hecho, son responsables de 47
otras actividades clave (aunque ms no sea en forma parcial) que estn relacionadas con la conduccin de la poltica monetaria; en especial, el velar por la solidez de los sistemas de pagos, la supervisin bancaria y la recopilacin de los datos necesarios para llevar a cabo dichas actividades. Por lo tanto, para los fines de esta ponencia, el concepto de coordinacin entre BCs se aplica no slo a la conduccin de la poltica monetaria, sino tambin a la funcin de los BCs en temas referentes a sus sistemas (principalmente los sistemas de pagos y la supervisin) y en cuanto a la recopilacin de estadsticas. Para evaluar por qu, bajo qu condiciones y de qu maneras puede fomentarse la coordinacin, este trabajo est organizado de la siguiente forma: en la Seccin 2 se consideran las razones ms importantes que llevan a este proceso; en la Seccin 3 se describen sus principales condiciones; en la Seccin 4 se analizan las prcticas ms significativas de los pases del G-10 y de la UE, de las cuales se pueden extraer lecciones para otros pases; en la Seccin 5 se plantean algunas breves conclusiones. 2. LAS RAZONES La interdependencia econmica es la ms importante de las razones que lleva a los BCs a intentar coordinar sus acciones. Fieleke (1988), siguiendo el enfoque general propuesto por Alfred Marshall, sugiere que la interdependencia se define considerando la economa como si fuera un organismo biolgico: el funcionamiento de una de sus partes est influenciado por la de las dems, mientras que todas las partes afectan al conjunto. Varias (sub)economas nacionales pueden, por lo tanto, integrarse ms estrechamente en una entidad orgnica interdependiente. No obstante, la interdependencia econmica como incentivo ltimo de la coordinacin, debe distinguirse de una mera apertura de la economa. Una economa puede ser abierta y sin embargo no tener un estado de interdependencia con otras, por ser demasiado pequea para tener incidencia alguna en las condiciones que prevalecen en otros lugares. Ms an, la interdependencia puede surgir de varias fuentes y bajo una variedad de formas, que se ilustran con ejemplos concretos ms adelante. Todos los BCs que participen en un tal proceso deben ser conscientes de esta diversidad y de sus posibles consecuencias, antes de convenir en un marco para la coordinacin. 2.1. La interdependencia estructural Como sugiere Cooper (1985), dos economas son "estructuralmente interdependientes" cuando son tan abiertas entre s que los acontecimientos econmicos que afectan a una de ellas tambin inciden en la otra. La interdependencia estructural entre distintos pases se genera fundamentalmente por la interconexin de sus intercambios comerciales y financieros. Por ejemplo, la actividad interna depende en parte de las exportaciones que se determinan segn los ingresos del exterior, de las propensiones marginales exteriores a la importacin y de los trminos del comercio. Estos ltimos se ven afectados por los cambios en los precios relativos y en el comportamiento comercial, as como por los tipos de cambio. La eliminacin de los controles sobre el capital y el avance hacia un mercado nico (como en la UE) tambin aumentan la interdependencia financiera, aunque por un tiempo pueden persistir diferencias en las estructuras financieras debido a las imperfecciones del mercado y a la inercia del comportamiento nacional. No hay una forma global e indiscutible para medir el grado de la independencia estructural ni de la integracin regional. Como los vnculos recprocos comerciales son ms fciles de evaluar que las relaciones financieras, el alcance del comercio dentro de una regin con relacin a los intercambios totales con pases externos a la regin puede dar una indicacin de ello. En el caso de la UE, ste alcanza alrededor del 60% y ya en la dcada del '60 estaba prximo al 50% (3). En el caso de Amrica Latina, el porcentaje correspondiente era de alrededor del 15% en 1991, pero presumiblemente haya aumentado desde entonces. Las ideas planteadas en los trabajos originales de Mundell y Fleming en la dcada del '60 fueron luego retomadas en voluminosas publicaciones sobre los "efectos secundarios" y las polticas de "empobrecer al vecino", o sea aqullas segn las cuales las autoridades nacionales procuran alcanzar sus metas internas a expensas de pases extranjeros. Esta ponencia slo se referir a ellas tangencialmente. Debe tenerse en cuenta, de manera especial, que algunos modelos enfatizan que es preciso que haya una coordinacin monetaria debido al poder monoplico de los BCs en la emisin de dinero, ya que un monopolio es una fuente de distorsiones para el funcionamiento del mercado (ver Cooper, 1985; Krugman y Obsfeld, 1988). Por ejemplo, como los tipos de cambio constituyen uno de los principales factores determinantes de los precios relativos, las autoridades monetarias en su objetivo de lucha anti-inflacionarias pueden intentar sobrevalorar sus monedas; esto puede ocurrir cuando se pone en prctica una combinacin de polticas que no est bien equilibrada, como ser una poltica monetaria rgida y una poltica fiscal flexible, como fue el caso en Estados Unidos (EEUU) a principios de la dcada del '80. Los BCs deberan reconocer que una estrategia como sa no tiene sentido si varios organismos la adoptan simultneamente, ya que resulta en un vaciamiento de la actividad econmica. En contraposicin, las autoridades monetarias no deberan 48
intentar depreciar sus monedas para dar mayor mpetu a sus exportaciones, ya que se corre el riesgo de fomentar la inflacin con rondas de devaluaciones competitivas. Para evitar ambos tipos de situaciones, la coordinacin entre BCs puede resultar necesaria. En otras palabras, la coordinacin debera institucionalizarse cuando el mercado por s mismo no puede "coordinar" de manera eficiente las actividades de los agentes que tienen cierto poder sobre el mercado, es decir, que son capaces de incidir sobre los precios del mercado, aunque slo sea en el corto plazo. 2.2. La interdependencia de los choques Las economas tambin son interdependientes en la medida en que se ven afectadas por shocks altamente correlacionados. Estos shocks pueden originarse en otras partes del mundo (por ejemplo, cuando se producen bruscas alteraciones en los precios del petrleo o de los productos bsicos) o en alguna de las economas ms grandes que son objeto de estudio, si son estructuralmente interdependientes. Este ltimo caso se puede ilustrar con los efectos que tuvo la Unificacin Monetaria Alemana (UMA) sobre todos los pases de la UE a comienzos de la dcada del noventa. El impacto de un shock sobre las distintas economas puede, no obstante, ser diferente segn afecte el mercado real o el monetario de un pas, si lo hace en forma simtrica o asimtrica, y si sus efectos son temporarios o permanentes (Cohen y Wyplosz, 1989). La coordinacin monetaria, en especial si consiste en un sistema de tipos de cambio mviles o incluso fijos entre s, es ms fcil si los shocks son fundamentalmente monetarios, simtricos y temporales. Como el shock que signific la UMA fue, por definicin, asimtrico (afectando primordialmente a Alemania), real y permanente, no fue ninguna sorpresa que distorsionara significativamente el Mecanismo de Paridades Cambiarias (MEPC) del Sistema Monetario Europeo (SME). Se requera una apreciacin real del marco alemn a falta de polticas fiscales y estructurales apropiadas. Como las autoridades monetarias alemanas no podan influir en las polticas fiscales, ni tampoco deseaban que la inflacin alemana contribuyera a que se apreciara el tipo de cambio en trminos reales, la realineacin de 1992-1993 fue inevitable. Sin embargo, no es siempre fcil determinar de antemano las caractersticas de un shock y, menos an, llegar a un acuerdo acerca de las respuestas apropiadas. Una informacin imperfecta produce la necesidad de que se realicen extensos cambios de puntos de vista entre las autoridades y se compartan algunas experiencias. Ms an, hay una paradoja potencial en la seleccin de socios para una coordinacin monetaria. Por un lado, los pases intervinientes en la coordinacin idealmente deberan estar afectados por shocks negativamente correlacionados. Esto contribuira a evitar efectos "de contagio", en forma anloga a una diversificacin de carteras. Como resultado de ello, las economas con vnculos menos rgidos seran candidatos ideales para el establecimiento de planes apropiados para una asistencia monetaria recproca. Por otro lado, hay que preguntarse por qu los pases que no tienen lazos comerciales ni financieros estrechos deberan preocuparse los unos de los otros, ni prestar atencin a los riesgos de "realineaciones competitivas" de sus tipos de cambio. En la prctica, los obstculos polticos e institucionales a una coordinacin monetaria son ms fciles de superar entre BCs que son claramente conscientes de su interdependencia, aunque todos resulten negativamente afectados por los shocks, como ser los provocados por distorsiones cambiarias con respecto a una tercera moneda de importancia como puede ser el dlar estadounidense. Esta paradoja puede ser uno de los motivos por el cual, paralelamente con ensayos de coordinacin, o en sustitucin de ellos, la mayora de los BCs procuran beneficiarse de un "esquema de autoaseguro", al establecer vnculos con una institucin poderosa que les permita estar en condiciones de resistir una crisis cambiaria de corta duracin, aunque sta sea, potencialmente, de gran envergadura. Esto puede garantizarse tanto confiando en alguno de los principales BCs (por ejemplo el de EEUU, Japn o Alemania) como a costa de cierta prdida de la soberana, o tambin constituyendo un fondo comn de grandes cantidades de reservas dentro de una misma organizacin (como ser el BPI) que pueda brindar un cierto grado de asistencia discreta en caso de necesidad. 2.3. La interdependencia de los sistemas La interdependencia sistmica aprovecha algunos de los rasgos de ambos tipos de interdependencia que se ilustraron precedentemente, ya que los vnculos internacionales entre los mercados financieros contribuyen a diseminar posibles perjuicios sistmicos y perturbadores de una economa a otra. A va de ejemplo, pueden surgir problemas tanto en la liquidacin de pagos internacionales en distintas divisas -como qued demostrado por la crisis del Bankhaus Herstatt de 1974- como en la supervisin de los bancos comerciales que operan a escala multinacional -como fue el caso del colapso del BCCI en 1991. La participacin de los bancos, o ms genricamente de las entidades financieras, en una serie de pases, por tener sucursales o realizar operaciones internacionales en distintas monedas, da lugar a una multiplicidad de relaciones entre
49
mercados interiores e internacionales que dificulta la deteccin del origen de un problema y la determinacin de quines deberan ser las autoridades regulatorias. Dado lo crecientemente intrincadas que son las operaciones financieras, en particular en vista del impresionante desarrollo de transacciones en derivado, los BCs han sentido la necesidad de definir normas comunes y algunas reglas de conducta. La crisis del Herstatt y luego el colapso del BCCI tuvieron un papel catalizador al activar, o reforzar, la percepcin de la necesidad de que los BCs o las autoridades de supervisin ejerzan una coordinacin prudente. A fin de evitar que la angustia financiera se propague de un pas a otro y entre varios mercados financieros debido al creciente recurso a instrumentos financieros derivados o a activos subyacentes, el control de las actividades de los agentes internacionales requiere una coordinacin internacional. Esto es lo que los BCs de los pases del G-10 (o sus autoridades de supervisin si stas no son los BCs) han estado haciendo desde mediados de la dcada del '70. Paralelamente (y a veces con mayor rapidez), las autoridades de la UE y la Comisin han establecido directivas europeas. De manera similar, se han creado organismos regionales, con participacin de las autoridades de supervisin de pases vecinos, y se ha promovido su constitucin en todo el mundo. Los grupos que tienen vinculos estrechos con los organismos de supervisin de los pases del G-10 actualmente incluyen el Offshore Group of Banking Supervisors, integrado por los principales centros bancarios que operan en "parasos fiscales" y que se reuni por primera vez en 1980, la Comisin de las Organizaciones de Inspeccin y Supervisin de Amrica Latina y el Caribe -que se ha venido reuniendo anualmente desde 1983- y, ms recientemente, se constituyeron grupos de organismos de supervisin de los Estados Arabes del Golfo, de los pases del SEANZA -compuesto por los pases del subcontinente indio, del sudeste asitico y de Oceana- de los pases de Europa oriental y del continente africano. 2.4. La interdependencia de objetivos y estrategias Los BCs tambin pueden reconocer que el logro de los objetivos de la poltica monetaria interna depende a su vez de que haya otros pases que logren los propios, sea por razones econmicas o psicolgicas. Cuando se combate la inflacin, por ejemplo, el xito total no puede alcanzarse si se lleva a cabo sin tener en cuenta los logros de los pases "socios", ya que, entre otras cosas, una inflacin importada puede poner en peligro los esfuerzos realizados en lo interno, si el tipo de cambio no flota a la perfeccin. Este es, presumiblemente, uno de los motivos por los cuales Alemania se adhiri al SME desde su comienzo en 1979, a fin de hacer que los pases socios emprendieran polticas anti-inflacionarias y se limitara as tanto el riesgo de una inflacin importada de socios comerciales al interior de la UE, como cualquier impacto interno distorsionante que pudiera ocasionar una sobrevaloracin del marco alemn. Por otra parte, es necesario destacar que la experiencia del SME, durante la dcada del '80, ofreci pruebas grficas de los beneficios que cosecharon la mayora de los pases participantes cuando, al anclar sus monedas nacionales a la de Alemania, "tomaron prestada una limitacin del extranjero". En contraposicin, la crisis de 1992-93 del MEPC ejemplifica la velocidad y fuerza de los "efectos de contagio"; esto fue cierto incluso para aquellas economas cuyos principios fundamentales eran percibidos como slidos por la amplia mayora de los agentes de mercado, tal como queda reflejado en el hecho que en 1994 sus monedas han vuelto a colocarse en las antiguas bandas estrechas (que fueron oficialmente abolidas pero a las que implcitamente se continuaron ciendo). La interdependencia puede no slo basarse en el logro de los objetivos por parte de otros pases socios, sino que tambin puede estar ligada a las polticas que stos emprendan para alcanzar sus objetivos. La interdependencia estratgica, por lo tanto, deriva del hecho que las decisiones tomadas por los otros pases inciden en el establecimiento de la poltica econmica ptima de un pas. Al decidir su propia poltica monetaria, un BC procurar anticipar las polticas extranjeras y, a su vez, esto podr afectar las decisiones internas. Una vez ms, hay una gran cantidad de publicaciones que se dedican a este tema, luego de los primeros trabajos que aparecieron en la dcada del setenta, en especial los de Hamada (1976, 1979). Dejando de lado los tecnicismos, se pueden extraer tres conclusiones importantes de esas obras (consultar, por ejemplo, a Border y otros, 1991): la necesidad de una coordinacin surge principalmente de la existencia de imperfecciones y de efectos de derrame, en ausencia de los cuales las polticas ptimas podran ser independientes; las polticas internas autnomas son generalmente menos eficientes que las coordinadas; la coordinacin no requiere necesariamente que los puntos de vista sean idnticos en todos los instrumentos de poltica, canales de transmisin ni objetivos, aunque es ms fcil cuando las autoridades comparten un enfoque comn. Esta ltima consideracin es particularmente importante debido a las dificultades que presenta el compartir un marco comn para la coordinacin de polticas, tal cual se ilustra en la prxima Seccin. 50
3. LAS CONDICIONES Al considerar la razn de ser de la coordinacin entre BCs, deben mencionarse algunas de las condiciones que los BCs deben cumplir. En primer lugar, los BCs deben preguntarse si la coordinacin y la buena reputacin pueden producir mejoras recprocas, ya que cuanto ms exigente sea el alcance de la cooperacin, mayor ser la necesidad de establecer compromisos institucionales. En segundo lugar, deben superarse varios obstculos para llegar a una comprensin comn de los problemas y sus soluciones, tal como ocurri en el contexto de la cooperacin dentro del G-10 y dentro de la UE. 3.1. La necesidad de una buena reputacin y de compromisos institucionales 3.1.1. Buena reputacin y coordinacin De acuerdo con lo que indica la literatura, y tal como se sugiere en la Seccin anterior, la coordinacin y la reputacin interactan entre s. Rogoff (1985) establece que, en ausencia de una buena reputacin, en teora, es posible que la coordinacin no sea deseable. Levine y Currie (1987), por el contrario, demuestran que las polticas basadas en la reputacin no son necesariamente deseables si no hay coordinacin. En resumen, la primera afirmacin es vlida si los agentes particulares esperan que la coordinacin permita a las autoridades flexibilizar sus polticas monetarias simultnea y discretamente y, a la vez, evitar una depreciacin del tipo de cambio. En consecuencia, los agentes particulares tienden a incluir clusulas nominales ms elevadas en sus contratos y, como resultado de ello, puede haber una reduccin del bienestar. Esto ocurre en dos ocasiones, cuando las autoridades se cien a su compromiso de evitar la inflacin -lo cual implica un aumento del salario real y una depresin de la actividad- o cuando se ajustan a estas expectativas -lo cual trae aparejado un sesgo inflacionario. Como es ms fcil y rpido perder una buena reputacin que ganarla, slo una buena reputacin firme, basada en compromisos internacionales, puede reducir (aunque no necesariamente eliminar) el riesgo de una "inconsistencia temporal". Del mismo modo, aunque en un contexto diferente, algunos autores como Kahoe (1988) temen que la coordinacin monetaria pueda permitirle a las autoridades aumentar los impuestos al capital, mientras que las autoridades autnomas podran competir para reducir los impuestos a un nivel mnimo a fin de atraer flujos de capital. Por otra parte, incluso en el caso de un BC con una buena reputacin bien establecida, la coordinacin igual puede ser til. Esto se debe al hecho que un BC que goce de una buena reputacin slo competir en cuanto a la apreciacin de su moneda. Como resultado de ello, el mercado slo dispone de la posibilidad de "apostar en una sola direccin". Las prdidas en bienestar pueden, consecuentemente, ser mayores de lo habitual, siempre y cuando el BC sea inflexible (como se espera que lo sea) en lo que a mantener su credibilidad se refiere, y para ello trate de incidir en el comportamiento del mercado. 3.1.2. Compromisos e independencia Los compromisos monetarios pueden ser tiles, pero pueden no ser suficientes para asegurar una buena reputacin. Tomando al SME como ejemplo, los BCs han procurado beneficiarse de la buena reputacin de una autoridad monetaria extranjera, el Bundesbank, comprometindose a una meta comn: el tipo de cambio nominal, en teora con respecto a la Unidad Monetaria Europea (ECU), pero de hecho con respecto al marco alemn. Aunque el SME fue originalmente concebido como un sistema simtrico que requera la coordinacin en situacin de igualdad entre las autoridades nacionales que participaban en sus mecanismos, las fuerzas del mercado hace tiempo que han impuesto al Bundesbank como institucin eje. Es cierto que, en la medida en que los BCs que cumplieron con su compromiso con el MEPC han progresivamente ganado credibilidad, esto ha contribuido a una reduccin de la prima por riesgo que se paga sobre las tasas de inters en relacin a Alemania y, por lo tanto, dichos BCs han aumentado su margen de maniobra as como su prestigio en las negociaciones del MEPC. Sin embargo, la eliminacin paralela de los controles de capital y las medidas que se tomaron hacia la formacin completa del Mercado Unico de la UE, tambin y simultneamente redujeron la autonoma de sus polticas monetarias nacionales. Al deteriorarse el ciclo econmico y, ms an, con los altibajos que sufri el impulso poltico favorable a la UEM, la credibilidad de las autoridades monetarias y su disposicin a ceirse a los compromisos del MEPC han sido cuestionadas reiteradamente. Esto confirma que un compromiso institucional y, sobre todo, el apoyo poltico debe demostrarse pblicamente para que se consolide la buena reputacin y se pueda lograr la coordinacin. Como alternativa, la condicin real o percibida de los BCs y, en particular, su grado de independencia de las autoridades polticas, pueden consolidar su reputacin. Esto explica en gran medida la tendencia actual hacia el otorgamiento de una mayor autonoma a los BCs, tanto dentro de la UE como fuera de ella. 51
3.1.3. Vigilancia multilateral y convergencia Una vez que se ha logrado llegar a un acuerdo internacional y que ste es percibido como creble, la tentacin de eludirlo sigue existiendo, sea por un "free rider" como por todos los BCs participantes. Como cada uno de ellos puede intentar reducir su compromiso para beneficiarse tanto de la estrategia conjunta como de sus tcticas individuales, puede resultar necesario seguir de cerca el comportamiento nacional, as como ejercer una vigilancia multilateral. La institucionalizacin, a nivel de la UE, de los programas de vigilancia y los criterios divergentes frente a los desarrollos en el plano fiscal y monetario tendientes a mejorar la calidad de la convergencia, ilustra este planteamiento. Esto se debe a que un cierto grado de convergencia es realmente necesario para poner en prctica programas ambiciosos de coordinacin, como ser los que experimentaron los pases de la UE en su proceso hacia la UEM. Qu se entiende por convergencia no est claro; no obstante, tal como lo explica Crockett (1993b), "la convergencia ya se ha convertido en parte de la terminologa aceptada... (y significa) el proceso de lograr resultados macroeconmicos que sean: similares en los distintos Estados Miembros (EM); satisfactorios en trminos de los objetivos econmicos bsicos; sostenibles en el tiempo." En el contexto, diferente al anterior, del blanqueo de capitales a nivel internacional, la creacin de grupos de pares constituye otro ejemplo de vigilancia. Finalmente, las fuerzas del mercado tambin pueden tener alguna influencia en lo que se refiere a imponer el proceso, como ejemplo de un medio para que esto ocurra estn las normas comunes acordadas por las autoridades de los pases del G-10, al igual que lo hacen los organismos clasificadores de los bancos en cuanto al coeficiente de Basilea para adecuacin del capital (ver la Seccin 4). 3.2 Las dificultades que se enfrentan en el establecimiento de un marco comn Aunque la cooperacin, e incluso la coordinacin, no requieren "una identidad de puntos de vista entre los distintos BCs, es necesario que haya un nivel mnimo de acuerdo en ciertas reas. En primer trmino, acerca de las metas de la poltica monetaria (y de su importancia relativa), en segundo trmino, ellos deben convenir en cules son los canales de transmisin de los impulsos que dan las polticas para el logro de dichas metas y, en tercer trmino, tienen que definir el rumbo a seguir, partiendo de la situacin actual, para llegar a la deseada. De manera anloga a los modelos economtricos, hay un requisito mnimo de comprensin comn de la "funcin objetiva" sobre el modelo estructural subyacente y sobre los estmulos que sirven de lnea de base o las variantes despus de un shock. Sin embargo, en la prctica, las probabilidades de entrar en conflicto siguen siendo significativas. 3.2.1 Compartir metas similares Los BCs deberan, como mnimo, estar de acuerdo en cuanto a las prioridades. Sin embargo, en algunos pases, como los de Amrica Latina, el objetivo de una estabilidad de precios "absoluta" puede ser considerado inalcanzable en las circunstancias que predominan en la actualidad. No obstante, en vista de las situaciones internas de los distintos pases y de la elasticidad o del alto nivel de las tasas de inflacin, los BCs pueden al menos ser capaces de llegar a un acuerdo con respecto a los objetivos "relativos" de la estabilidad de precios en lo externo, por ejemplo en cuanto a la estabilidad de sus tipos de cambio reales. De todas maneras, aunque la estabilidad de precios sea una opcin acertada como objetivo primario de la poltica monetaria, como es el caso actualmente en todos los BCs de la UE (y que est estipulado en el Tratado de Maastricht), este objetivo tiene por fin ltimo promover la sostenibilidad del crecimiento econmico. Los BCs en todas partes tienden a apoyar la poltica econmica general, aun cuando sta sea "sin perjuicio del objetivo de estabilidad de precios" como dispone explcitamente el Tratado de Maastricht. En consecuencia, y debido a la incertidumbre acerca de las mediciones y de los factores determinantes de la inflacin, pueden surgir divergencias en el equilibrio al que debe llegarse entre los riesgos de inflacin y los de deflacin, y los costos en egresos resultantes de ello, incluso entre los BCs ms "ortodoxos". Como caso ilustrativo, los detractores de la cooperacin a menudo hacen referencia a los conocidos ejemplos de la posicin de poltica expansiva acordados en Bonn por los pases del Grupo de los Siete (G-7) en 1978, que contribuyeron a que hubiera varios aos de inflacin. Otra fuente de conflictos est relacionada con las metas de precios en contraposicin a la estabilidad financiera. La mayor parte de los BCs, incluyendo el futuro Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), estn explcitamente encargados de la promocin del funcionamiento fluido del sistema de pagos. La mayora tambin contribuye, por lo menos implcitamente, a la supervisin del sistema bancario. Resulta claro que la preservacin de la estabilidad financiera es necesaria para asegurar la asignacin apropiada de los recursos financieros y, en consecuencia, de un crecimiento no inflacionario sostenible. Sin embargo, hay 52
que tener en cuenta ciertos riesgos contradictorios. Para evitar que las tensiones financieras se extiendan a travs de varios mercados y pases, puede que los BCs deban inyectar liquidez, aunque a riesgo de fomentar una inflacin. Adems, algunos BCs, como el Bundesbank, consideran que el mero hecho de estar dispuestos a intervenir -o en caso de percibirse dicha intencin- crea un problema de "riesgo moral". Esto ocurre si hay bancos comerciales que toman riesgos excesivos porque creen que los BCs siempre intervendrn como prestamistas en ltima instancia. Esta es una preocupacin que explica en parte la participacin oficial mnima del SEBC en cuestiones de supervisin. 3.2.2 Comprensin de los mecanismos de transmisin Tambin deben compartirse experiencias a fin de evaluar la funcin del tipo de cambio como un objetivo intermedio, como un canal de transmisin o como un instrumento. No obstante, puede haber puntos de vista divergentes acerca de los riesgos respectivos de, por una parte, tipos de cambio sobrevaluados que reducen la inflacin pero deprimen la actividad y, por otra parte, las monedas subvaluadas que incentivan la actividad pero tambin aumentan las presiones a favor de un alza de la inflacin. Es necesario que haya un mnimo de comprensin comn para evaluar en qu medida es apropiado el tipo de cambio en relacin con los principios fundamentales, debido a que hay indicadores divergentes del tipo de cambio efectivo y de la competitividad. En este sentido, es til compartir estadsticas y, de ser posible, definir mediciones e ndices comunes a fin de facilitar las comparaciones y las discusiones. La intervencin "concertada" obviamente lo requiere en mayor grado, como es el caso de los BCs del G-10 en cuanto al dlar con relacin al yen o al marco alemn. Un mayor consenso es necesario para la puesta en prctica de programas multilaterales como ser el MEPC. En especial, las dificultades pueden volverse ms complejas debido al surgimiento de situaciones paradjicas. Por ejemplo, en Europa, la economa espaola sufri de una "excesiva" credibilidad en la peseta hasta mediados de 1992. Las tasas de inters elevadas que se hicieron necesarias en Espaa debido a las expectativas inflacionarias internas persistentes, incorporadas en convenios salariales, de hecho contribuyeron a atraer flujos de capital y as dar mpetu a una gran demanda. Esto se debi a que hubo ingresos de capital, en respuesta a la atraccin ejercida por el alto rendimiento y a la baja percepcin de riesgos en el tipo de cambio, por el ritmo poltico impuesto por la tendencia hacia la UEM que prevaleca en ese entonces. Las consecuentes tensiones temporarias que se dieron dentro del MEPC fueron enfrentadas principalmente con una intervencin en el tipo de cambio, pero las presiones persistieron hasta que las dificultades de 1992 redujeron su "excesiva" credibilidad. De manera anloga, varios pases de Amrica Latina tambin estn teniendo ingresos de capital significativos (en parte gracias a la repatriacin de capitales) y cierto grado de revalorizacin de su tipo de cambio, ya sea porque las tasas de inters son muy altas (por ejemplo en Brasil) o porque el compromiso del tipo de cambio es creble en alto grado (por ejemplo en Argentina). Slo algunos de estos pases, sin embargo, logran estabilizar el impacto de los flujos de ingresos en la economa al compensar las reducciones del crdito interno o anticipar el reembolso de la deuda. La crisis del SME ejemplifica otra posible rea de conflicto que se deriva de las diferentes percepciones acerca de cul es la combinacin de polticas ms apropiada, as como de cul es el papel que deben tener las tasas de inters, y su impacto en todos los pases del MEPC en las distintas fases del ciclo econmico. Las disparidades en cuanto a la capacidad de ajuste de las tasas de inters a corto plazo sin una modificacin de las tasas de prstamo, o las diferencias en la participacin relativa de los contratos a corto plazo y variables en comparacin con los prstamos a plazo fijo y largo determinan, en gran parte, la capacidad de las autoridades de mantener la credibilidad durante una crisis cambiaria. Esto explica parcialmente por qu los aumentos en las tasas de inters del Reino Unido (1992) y de Irlanda (1993) fueron considerados insostenibles, ya que afectaban economas que ya estaban deprimidas. 3.2.3 Cmo enfrentar la informacin contradictoria y los costos de negociacin No son slo las divergencias cclicas reales, como las que hay de Europa desde que comenz la Unin Monetaria Europea, las que complican an ms la coordinacin de las polticas monetarias, sino que hay tambin una evaluacin subjetiva de cul es la situacin actual y, por lo tanto, de la distancia a la que est de la situacin ptima, y esta evaluacin subjetiva vara de un BC a otro. Una vez ms, es deseable que haya un mnimo de comprensin comn acerca del funcionamiento de la economa y de la interpretacin de la informacin que ofrecen distintos indicadores. Idealmente, los BCs deberan trabajar segn el mismo rgimen de polticas y compartir indicadores e instrumentos similares, pero, segn el grado de cooperacin o coordinacin que se requiera, las diferencias no necesariamente evitarn que la concertacin sea til. Por ejemplo, los BCs del G-10 llevan a cabo sus operaciones bajo distintos regmenes cambiarios (flotante a nivel internacional y semi-fijo dentro del MEPC) y fijan distintas 53
metas (intermedias), aunque la mayora actualmente tiende a adoptar un enfoque ms eclctico. Entre los BCs de la UE, adems de los compromisos con respecto al tipo de cambio, o de problemas relacionados con el hecho de ser monedas que hasta hace poco eran flotantes, los desarrollos en materia de oferta monetaria tambin son objeto de un cuidadoso seguimiento. Es un hecho reconocido que los motivos para hacer un seguimiento de la moneda pueden diferir, pero su impacto es limitado si los BCs convienen en usar, como mnimo, el papel de la moneda como un indicador. En realidad, algunos BCs, como el Bundesbank, consideran que la moneda es uno de los principales indicadores de lo que ocurre en la demanda nominal, ya que las tasas de inters afectan la actividad a travs de su impacto sobre la moneda a travs de un "desfase estructural". Otros, como es el caso del Banco de Inglaterra, consideran a la moneda slo como un indicador de oportunidad, suponiendo que los acontecimientos monetarios reflejan lo que ocurre en la demanda nominal, que son directamente afectados por los cambios en las tasas de inters, pero slo son conocidos con "rezago de la informacin". Es as que, en ambos casos, cuando la moneda, cuando se desva del rumbo esperado, brinda informacin acerca de la demanda nominal y justifica que se hagan esfuerzos para armonizar las definiciones monetarias (ver la Seccin 4). Aunque crucial, la necesidad de limitar los costos de negociacin no requiere una extensa explicacin. Cuanto ms numerosos y dispares sean los pases que intervienen en el proceso de coordinacin, ms costoso ser llegar a puntos de vista comunes. La dificultad de medir y redistribuir los beneficios de una coordinacin monetaria, que pueden ser significativos -o al menos positivos- slo con "desfases prolongados y variables", aumenta la cantidad de participantes directa o indirectamente intervinientes (BCs, gobiernos, etctera). Los riesgos, por el contrario, son percibidos de inmediato en trminos de prdidas potenciales de soberana (Dini, 1988). En este contexto, el rol de los pases que actan como eje, como es el caso de EEUU para el G-10 o Alemania para la UE, sirve para introducir algo de asimetra, sea desde el punto de vista poltico, econmico o financiero. La asimetra, sin embargo, puede facilitar el surgimiento de un consenso mnimo o, de lo contrario, exacerbar las tensiones, segn las circunstancias. 4. LA PRACTICA Idealmente, la base del procedimiento para una coordinacin de polticas que ya est en curso debera estar constituida por tres niveles principales, segn Crockett (1989): un acuerdo acerca de un conjunto de reglas formales obligatorias para las autoridades nacionales; la elaboracin de pautas operativas acerca de cmo las polticas deberan responder en situaciones tpicas, y el establecimiento de procedimientos institucionales para hacer un seguimiento y una evaluacin de las polticas de manera continuada. A nivel mundial, el primero de stos parece ser inalcanzable como manera de formalizar la cooperacin sobre polticas monetarias y de tipo de cambio entre pases grandes. Sin embargo, Crockett (1989) argumenta que los otros dos niveles pueden desarrollarse ms, en particular a travs de la accin de organizaciones internacionales. A fin de extraer algunas lecciones de la experiencia de los BCs del G-10 y de la UE, puede hacerse una comparacin de sus prcticas respectivas para ilustrar algunas diferencias en enfoques, que obviamente estn relacionados con diferencias en sus metas (cooperacin por un lado y coordinacin por el otro) y en el grado de integracin. Adems, ambos tipos de concertacin resultan tener implicaciones similares para el funcionamiento interno de los BCs participantes, aunque en diferente medida dependiendo del alcance de su compromisos. 4.1. Las principales caractersticas de la cooperacin entre los bancos centrales del G-10 Una de las primeras tareas explcitamente asignadas al SME es "promover la cooperacin entre los BCs" y las reuniones ordinarias o extraordinarias que se celebran en este contexto sirven de ejemplo. Para que los pases del G-10 intercambien puntos de vista se requieren tres tipos de caractersticas: que se defina un lenguaje comn, que haya flexibilidad y continuidad a la vez, y que est asegurada la confidencialidad. 4.1.1 Un lenguaje comn Los trabajos que se llevaron a cabo sobre "aspectos sistmicos" -supervisin bancaria y sistemas de pagosofrecen dos ejemplos de la definicin de conceptos comunes, mediciones y, en consecuencia, de normas. Desde mediados de la dcada del '70, el Comit de Supervisin Bancaria de Basilea ha sido un foro importante para el intercambio de ideas sobre problemas especficos de supervisin, a fin de asegurar una supervisin eficaz de las actividades internacionales de los bancos y para el establecimiento de normas mnimas sobre suficiencia de capitales. En 1983, El Comit termin de elaborar un documento que 54
generalmente se conoce como el "Concordato de Basilea", que establece los principios que rigen la manera en que, en el caso de las sucursales en el extranjero, las subsidiarias y los "joint ventures" bancarias, las autoridades supervisoras del pas donde estn instaladas y las del pas de la casa matriz comparten responsabilidades. En 1988, el llamado "Acuerdo de Basilea" defini un enfoque comn para la medicin de la suficiencia de capitales de los bancos y para el establecimiento de normas mnimas de capital para los bancos que lleven a cabo un nmero significativo de negocios en distintos pases. En 1993, se hicieron circular, a modo de consulta y para recibir la reaccin del mundo de las finanzas, propuestas de nuevas normas para la evaluacin de los riesgos del mercado y de los riesgos de las tasas de inters. En todos los casos mencionados precedentemente, se ha adoptado un enfoque similar con el fin de procurar definir conceptos y mediciones comunes. Si estas normas actualmente predominan en la medida en que lo hacen, se debe principalmente a que han sido adoptadas por la mayora de los interesados y han sido impuestas por las fuerzas del mercado, ya que el Comit no tiene formalmente ninguna facultad supervisora supranacional. En el rea de los sistemas de pagos, recientemente se ha adoptado un enfoque similar. El llamado "Informe Lamfalussy", publicado en 1990, define un vocabulario comn y seis normas para evaluar la solidez de los procesos de redes interbancarias. Estas normas actualmente son material de referencia comn, a pesar de que aparecieron slo hace unos pocos aos y no han sido impuestas por las agencias de clasificacin como ocurre con los coeficientes de capital. A partir de ese momento, el Comit de Pagos y Sistemas de Pagos del G-10 se ha reunido peridicamente para mejorar esta comprensin comn y public varios informes, como los que se refieren a la "Suministro vs pagos" (1991) o a "Los servicios con relacin a las transacciones en distintos pases y en distintas monedas" (1993). 4.1.2 Flexibilidad y continuidad A consecuencia de los rpidos cambios que tienen lugar en el mbito de la poltica monetaria, debidos en gran parte al proceso de innovacin y desregulacin promovido en varios pases, surgi la necesidad de contar con un foro informal en el cual los altos representantes de los BCs pudieran detectar y discutir los problemas que se avecinaban. Para ser eficaz, la cooperacin monetaria necesita cierto grado de flexibilidad para enfrentarse a nuevos temas, as como cierta continuidad en el intercambio de experiencias. Es por este motivo que el Comit Permanente de la Euro-moneda del G-10 -que a principios de la dcada del '70 era responsable de evaluar el impacto de los mercados de la euro-moneda en la inflacin mundialha sido til desde entonces para la discusin informal aunque crucial sobre los siguientes temas: las implicaciones que tuvo la crisis de la deuda en las polticas de los pases en desarrollo (a comienzos de la dcada del '80); el ritmo y el impacto de la innovacin financiera (a partir de mediados de la dcada del '80); el papel de los BCs en el proceso de transicin de Europa oriental (a principios de la dcada del '90); y, ms recientemente, el crecimiento del comercio en instrumentos financieros derivados entre bancos y la falta de una clara distincin entre los bancos y otras entidades financieras no bancarias. 4.1.3 Confidencialidad La seguridad y la confidencialidad constituyen las razones fundamentales por las cuales el BPI ha sido capaz de atraer la realizacin de un gran nmero de reuniones de BCs (as como de reservas de BCs!). Para que sean fructferas, las discusiones deben organizarse de manera profesional y discreta. La frecuencia y la periodicidad de las reuniones mensuales de gobernadores en Basilea ha contribuido a que haya una mayor franqueza en las discusiones y a que se redujeran los temores a filtraciones. Esto se debe en parte a que slo un grupo limitado de reponsables de BCs (hasta el momento principalmente de pases del G-10 y de la UE) asisten a la mayora de las reuniones. No obstante, ocasionalmente tambin hay reuniones confidenciales de los accionistas del BPI (aproximadamente treinta Bcs), o de sub-grupos como el de los Pases de Europa Oriental. Estas caractersticas no se aplican nicamente a las discusiones sobre polticas monetarias y cambiarias, sino que tambin rigen los intercambios de ideas -de ndole ms tcnicasobre recopilacin de datos, sistemas de informacin, problemas de seguridad, temas jurdicos (todas las cuestiones relacionadas con la conduccin de una poltica monetaria). Como una de las ventajas de estas reuniones es su discrecin, no se presenta en esta ponencia una lista de las mismas, pero en el Anexo 1 se citan algunas publicaciones. 4.2 La coordinacin entre los bancos centrales de la UE Como la meta de los BCs de la UE, especialmente durante el proceso de convergencia hacia la UEM, es compartir un marco comn para una toma de decisiones conjunta cada vez mayor, el enfoque adoptado es ms ambicioso: el cronograma es ms rgido, el grado de formalizacin es mayor y el alcance es ms amplio.
55
Las reuniones se han estado celebrando en Basilea desde hace muchos aos y, hasta la creacin del Instituto Monetario Europeo (IME) en 1994, abarcaban aproximadamente la misma variedad de temas que las de los pases del G-10, pero de forma ms integrada, especialmente desde el inicio de la primera fase de la UEM a mediados de la dcada del '90. En el organigrama adjunto (Anexo 2) se ve que haba tres subcomits -"Poltica Cambiaria", "Poltica Monetaria" y "Supervisin Bancaria"- que trabajaban para el Comit de Gobernadores de la UE y sus Alternos. Adems, en 1992, se constituyeron cinco grupos de trabajo, que se ocupan de temas relacionados con los sistemas de pagos, la creacin de un billete de banco europeo, las estadsticas, cuestiones contables y sistemas de informacin, con la finalidad de prepararse para la transicin hacia la segunda y tercera fases de la UEM. El funcionamiento de algunos de estos (sub)comits se resume a continuacin, luego se describen brevemente los cambios ocurridos en el contexto de la creacin del IME, y, por ltimo, se dan mayores detalles acerca de la prctica de los BCs de la UE en lo se refiere a la coordinacin de la poltica monetaria. 4.2.1 Ejemplos de las reuniones de los Bancos Centrales de la UE El Comit de Gobernadores (1964-1993) estaba integrado por los gobernadores de los BCs de los EM de la Unin y el director general del Instituto Monetario de Luxemburgo. Un integrante de la Comisin Europea era invitado a participar de las reuniones del Comit que se celebraban a intervalos regulares, generalmente diez veces al ao. Aunque lo que ocurra en las reuniones era confidencial, el Comit poda autorizar a su presidente a hacer pblico el resultado de las deliberaciones. El Comit gozaba de autonoma en el cumplimiento de sus obligaciones, adoptaba sus propias reglas internas, y tena su propia estructura organizacional. Adems del mandato de dicho Comit, que se incluye como Anexo 3, el Comit redact los estatutos del SEBC y ha contribuido regularmente a las discusiones acerca de la UEM. El Comit de Alternos estaba integrado por responsables de los BCs de la Unin, cuya tarea principal era preparar las reuniones del Comit de Gobernadores, en base al trabajo realizado por los subcomits, los grupos de trabajo, la Secretara y la Unidad Econmica, las dos ltimas compuestas por funcionarios permanentes en Basilea. El Comit de Alternos normalmente se reuna justo antes de las reuniones del Comit de Gobernadores. El Subcomit de Poltica Cambiaria se encargaba del trabajo preparatorio para las discusiones sobre todos los temas cambiarios, incluyendo el seguimiento mensual del tipo de cambio y los acontecimientos monetarios, la elaboracin de informes regulares sobre el funcionamiento del SME y los acontecimientos relacionados con el uso del ECU, as como estudios extraordinarios sobre cuestiones especiales. La relevancia de la intervencin multilateral, y de los acuerdos de crdito recproco "swap" y sus procedimientos respectivos, tambin podan ser objeto de discusin antes de la toma de decisiones por parte del Comit de Gobernadores. La mayora de sus integrantes se comunicaban telefnicamente (teleconferencia) como mnimo una vez al da, pero tambin podan organizarse arreglos bilaterales en forma paralela. Luego de la creacin del IME, el intercambio peridico de informacin con BCs sigue siendo posible dentro del marco del "procedimiento de concertacin", que preve el intercambio diario de datos acerca de acontecimientos en el mercado cambiario, la intervencin, y otras transacciones oficiales de cambio de divisas. Adems, las reuniones mensuales del "Grupo de Concertacin" congrega a los integrantes del Subcomit y a los jefes de los Departamentos de Asuntos Extranjeros de los BCs de EEUU, Canad, Japn, Noruega, Suecia, Finlandia, Austria y Suiza. El Subcomit de Poltica Monetaria incluye, entre sus responsabilidades, la prepararacin del examen peridico de los planes de poltica monetaria y su puesta en prctica, as como el anlisis de los temas relacionados con la conduccin de las polticas monetarias en las distintas fases de la UEM. En este contexto, por ejemplo, organiz consultas sobre los cambios en la definicin de los agregados monetarios y de crdito en la Comunidad, promovi su armonizacin y, peridicamente, examina los acontecimientos en el campo de los instrumentos de poltica monetaria (consultar Comit de Gobernadores, 1992 y 1993; Monticelli y Strauss-Kahn, 1992). El Subcomit tambin preparaba las evaluaciones anuales de los Gobernadores con respecto a las polticas presupuestarias de los EM y su gestin de la deuda. 4.2.2 Cambios que implica la creacin del IME Durante la preparacin del Tratado de Maastricht, se expresaron dos enfoques acerca del papel del IME. Los que teman que su propia credibilidad se viera perjudicada (en especial los alemanes), debido a que la conduccin de la poltica monetaria permanece en poder de los BCs durante la segunda fase de la UEM, que consideraban que el IME debera estar exclusivamente orientado a mejorar el funcionamiento del Comit de Gobernadores de BCs. Y los que deseaban compartir parte del liderazgo del Bundesbank (en 56
especial los franceses y los italianos), para que el Banco Central Europeo (BCE) estuviera listo ya para el primer da de inicio de la tercera fase, su precursor deba incursionar progresivamente en el manejo de todos los instrumentos necesarios para la conduccin de la futura poltica monetaria nica. Las negociaciones de Maastricht y la crisis del MEPC resultaron en la adopcin del primero de esos enfoques. Por lo tanto, la prctica del IME bien puede ser parecida a la del Comit de Gobernadores de la UE, al menos durante los primeros dos aos. Ms an, las demoras en su establecimiento han resultado en el aplazamiento de la mayor parte de los cambios. A no ser por la designacin de algunos integrantes clave, como el presidente, el director general y una serie de altos funcionarios, slo podrn ponerse en prctica nuevas estructuras despus que el IME se traslade a su nueva sede en Frankfurt a fines de 1994. Cuando estas nuevas estructuras hayan sido probadas, mucho de lo que se haga depender del liderazgo de las autoridades del IME, de la buena disposicin de los principales Bcs y del ritmo poltico que se le de a este perodo de ampliacin de la UE a nuevos integrantes. 4.2.3 La prctica de la coordinacin de polticas monetarias de la UE El protocolo del IME, incluido en el Tratado de Maastricht, dispone que "El IME contribuir a la realizacin de las condiciones necesarias para la transicin a la tercera fase de la UEM, en particular mediante: el fortalecimiento de la coordinacin de las polticas monetarias, con vistas a garantizar la estabilidad de precios; la realizacin de los trabajos preparatorios necesarios para la constitucin del SEBC, para la aplicacin de una poltica monetaria nica y para la creacin de una moneda nica en la tercera fase; la supervisin del desarrollo del ECU." De manera semejante, en su mandato, se requera que el Comit de Gobernadores promoviera la coordinacin de las polticas monetarias "con el fin de lograr la estabilidad de precios, como condicin necesaria para el funcionamiento apropiado del SME y la realizacin del objetivo de estabilidad monetaria". La prctica en el ltimo ao del Comit de Gobernadores podr, por lo tanto, no ser muy diferente a la del IME, por lo menos en su etapa inicial. De todos modos es ms estrecha que la que podran intentar lograr los pases que emprendieran su primer ensayo de coordinacin. Esta tarea se llev a cabo dentro de un marco comn para el seguimiento de polticas monetarias, que se introdujera en la primera fase de la UEM a mediados de la dcada del '90. Dentro de este contexto, el Comit de Gobernadores examin peridicamente, en sus reuniones mensuales, el comportamiento econmico y monetario dentro de la Comunidad. Un anlisis a futuro ms detallado ("ejercicio ex ante") se llev a cabo en el otoo boreal, luego del cual las autoridades nacionales tomaron decisiones definitivas acerca de los objetivos intermedios de las polticas monetarias y los anunciaron oficialmente. En particular, el Comit evaluaba si las pautas que se pensaba establecer para las polticas monetarias nacionales, tal cual se reflejaban en el establecimiento de las metas intermedias y finales, eran coherentes con el objetivo de convergencia en cuanto a la baja de las tasas de inflacin en todo el territorio comunitario. Esta evaluacin a futuro fue complementada por un ejercicio de vigilancia "ex post" que se llevara a cabo en la primavera siguiente, cuando se compararon los acontecimientos monetarios con las proyecciones anteriores, se examinaron las causas de los desvos y se analiz la necesidad de algn ajuste de las polticas. Para los ejercicios "ex ante" y "ex post", se emplearon una serie de indicadores coherentes entre s que haban sido definidos de comn acuerdo. Los agregados ecnomicos y monetarios de toda la Unin tienen una funcin de importancia creciente en la definicin de estos indicadores. Los BCs llegaron a un acuerdo acerca de los supuestos comunes sobre las perspectivas econmicas y financieras de fuera de la Unin, para asegurar que hubiera un alto grado de coherencia entre las proyecciones nacionales que sirven de apoyo al ejercicio ex ante, y la discusin se vio estimulada al haberse recurrido a simulaciones realizadas en base a un modelo internacional simplificado. Los fundamentos analticos del marco de seguimiento se analizaban frecuentemente. El propsito de ello era asegurar la relevancia continuada del enfoque adoptado, a la luz de los cambios rpidos que ocurren en el mbito econmico y financiero. En una etapa posterior, podra incluso considerarse la definicin de metas comunes a nivel de rea, por ejemplo, en base a la demanda amplia de dinero de la UE (Monticelli y Strauss-Kahn, 1993). 4.3 Algunas implicaciones internas para los Bancos Centrales Las implicaciones pueden variar de un BC a otro segn el grado de concertacin, siendo ms fuertes en lo referente a coordinacin que a cooperacin, aunque generalmente abarcan las mismas reas: en primer lugar, la preparacin de las discusiones y la participacin en las mismas y, en segundo lugar, su impacto interno en trminos de la organizacin, la planificacin e incluso la capacitacin. 57
4.3.1 La preparacin y la participacin Como hay varios tipos de actividades de coordinacin que se realizan en el contexto de organizaciones multilaterales o internacionales, debe prestarse especial atencin a fin de aprovechar la sinerga, y evitar las superposiciones as como la sobrecarga a los participantes. Esto es especialmente importante en el caso de aquellos BCs que pertenecen a distintos grupos. En contraposicin, puede que sea necesario adoptar soluciones interinas para permitir a los BCs discutir con eficacia en un marco restringido, a la vez que se integran los diversos puntos de vista que existen a nivel mundial. El Comit de Basilea sobre Supervisin Bancaria, por ejemplo, est en comunicacin permanente con grupos regionales integrados por organismos de supervisin latinoamericanos, asiticos o africanos. De todas maneras, debe llegarse a un equilibrio entre el logro de acuerdos regionales y mundiales. Los acuerdos regionales a menudo se logran ms fcil y rpidamente, pero no tendran sentido si fueran contradictorios a nivel mundial. En consecuencia, la coordinacin monetaria debe estar muy bien preparada a la vez que cuenta con una "coordinacin" interna entre las distintas reas y los diferentes temas. 4.3.2 La organizacin, la planificacin y la capacitacin Tal como se establece en las Secciones 2 y 3, la coordinacin (y ms an la cooperacin) no requiere que haya una semejanza total entre los distintos pases, ni entre sus BCs, en trminos de sus estructuras econmicas y financieras, de su grado de buena reputacin, de su definicin de las finalidades y metas, de su autonoma, etctera. Sin embargo, hay condiciones mnimas que deben respetarse y, si stas no se han cumplido con antelacin, puede que sean introducidas forzosamente. Esto implicara la adopcin de algunas modificaciones formales en cuanto a la conduccin de la poltica monetaria, o de enmiendas a los estatutos de los Bcs (y por ende en sus estructuras, como ha ocurrido recientemente en la UE), o, por efecto de las fuerzas de mercado, de algunos cambios discretos en el comportamiento de los BCs. Estos ltimos pueden, por ejemplo, referirse a la organizacin, planificacin o capacitacin de los BCs. Como la innovacin y la desregulacin hacen que no sea ntida la distincin entre los temas monetarios y los relacionados con los sistemas, el personal de los BCs debe adoptar enfoques multidisciplinarios, estableciendo vnculos horizontales entre los distintos departamentos. El intercambio temporal de funcionarios y el compartir experiencias entre pases que estn en una etapa ms avanzada de la organizacin financiera con naciones menos adelantadas, puede contribuir a que estos ltimos planifiquen los cambios futuros o los limiten. Mientras tanto, el acto en s de planificar reuniones posteriores hace necesaria la identificacin de temas relevantes para el futuro. 5. CONCLUSION Esta ponencia ha aprovechado la experiencia actual de los BCs de los pases del G-10 y de la UE, a fin de extraer algunas lecciones acerca de los motivos por los cuales una coordinacin puede ponerse en prctica, de las condiciones bajo las cuales se realiza y de las formas que sta puede tomar. En primer lugar, los BCs deben compartir motivaciones comunes y tener en cuenta el grado de interdependencia de sus economas, definiendo si stas son estructurales, a nivel de sistemas, o estratgicas. En segundo lugar, a la vez que mejoran su buena reputacin y cumplen con los compromisos institucionales, deben superar limitaciones difciles a fin de compartir metas comunes, comprender los mecanismos de transmisin subyacentes, y solucionar problemas de informacin contradictoria o de costos de negociacin. En tercer lugar, como los beneficios de la coordinacin se perciben con posterioridad a las prdidas de soberana, debe prestarse especial atencin a los medios necesarios para establecer un marco comn. Cuanto ms integradas estn las economas, mayor ser la necesidad de una coordinacin entre BCs y mejor sern las condiciones en que sta se dar. No obstante, la experiencia de los BCs del G-10 demuestra que, incluso a nivel mundial, puede de todos modos lograrse al menos cierto nivel de cooperacin, a saber, un intercambio fructfero de puntos de vista. Mientras tanto, los altibajos de la transicin hacia la UEM en Europa confirman que, incluso con una prolongada tradicin de coordinacin y con un mercado nico (de bienes y de capital), el proceso de integracin regional puede ser catico si no hay un impulso poltico lo suficientemente fuerte. En consecuencia, hay algo de verdad y algunas limitaciones en las dos maneras de enfocar la integracin monetaria, y ambas posiciones opuestas han dado lugar a un debate de larga data acerca de la UE: es decir, por un lado el enfoque "econmico" (tambin llamado "coronante"), que implica que la convergencia econmica es un requisito previo para una coordinacin creble, con una unin monetaria que potencialmente coronara los avances; y por otro lado el enfoque "institucional", que implica la toma de
58
medidas formales en cuanto a coordinacin monetaria, apoyadas en un impulso poltico, que faciliten los costosos esfuerzos que se necesitan para una mayor convergencia. De hecho, la crisis de 1992-93 del MEPC puso en evidencia la relevancia y las debilidades de ambos enfoques. Por una parte, muchas monedas no eran lo suficientemente convergentes en trminos efectivos reales y no se dispona an de principios fundamentales lo suficientemente slidos para sostener las presiones del mercado. Por lo tanto, haba que devaluarlas o hacerlas flotar. Sin embargo, puede que ahora corran un mayor riesgo de enfrentar dificultades para llegar al punto requerido en el proceso establecido en Maastricht. Peor an, la ampliacin del tamao de las bandas del MEPC puede, a largo plazo, aflojar la presin hacia la convergencia que sentan la mayora de los participantes. Por otra parte, las paridades centrales de las monedas de la mitad de los pases participantes se han mantenido, sin realinearse, durante siete aos; esto se debe, en parte, al hecho que los BCs evidentemente se apoyaban entre s con mecanismos de intervencin y luego decidieron mantener el marco para la coordinacin incluso cuando su aplicacin se flexibiliz. Sin embargo, debe reconocerse que fue -luego del fracaso del primer referendum en Dinamarca- la repentina percepcin de que haba una convergencia insuficiente a nivel comunitario y una combinacin inadecuada de polticas (mientras que los tipos de cambio haban sido, de hecho, congelados), lo que contribuy en gran medida a la violencia de la crisis, en el nuevo contexto de un mercado de capitales totalmente desregulado. Como resultado de ello, parece ser que un enfoque hacia una integracin regional, para tener xito, necesita disponer tanto de una convergencia econmica real como de un programa institucional, aunque de por s solo esto no sera suficiente. NOTAS 1. El trmino cooperacin tiene un significado especfico en la teora de juegos, que no es analizada en este trabajo pero que resulta ser similar a la definicin de coordinacin que emplean la mayora de los autores que se citan en la presente ponencia. 2. Los pases del G-10 en realidad son once, ya que incluye a Canad, Francia, Alemania, Italia, Japn, Reino Unido, EEUU (que en conjunto integran el G7), Blgica, Pases Bajos, Suecia y Suiza. 3. Las cifras correspondientes a 1991 y aos anteriores fueron tomadas de la Base de Datos CHELEM del CEPII (Centre d'Etudes Prospectives et d'Informations Internationales, Paris). BIBLIOGRAFIA ARTIS, M. y OSTRY, S. 1986 "International economic policy coordination", Chatham House Paper No. 30, The Royal Institute of International Affairs. BOCKELMANN, H. 1988 "The RIS - Its Role in the International Monetary System", presentado en el Institut fr Weltwirtschaft, Diciembre, Kiel. BORDES, C.; RAYMOND, R.; STRAUSS-KAHN, M.-O. 1991 "Coordination of Monetary Policies", Revue d'conomie politique 101 (1), Enero-Febrero. COHEN, D. y WYPLOSZ, C. 1989 "The European Monetary Union: an agnostic evaluation", CEPR Discussion Paper n 306. COOPER, R. 1986 "International finance cooperation: overview and a glimpse of the future". Conference for the 25th anniversary of the OECD, Setiembre. COMMITTEE OF GOVERNORS OF THE CENTRAL BANKS OF THE MEMBER STATES OF THE EUROPEAN COMMUNITY 1992,1993 Annual Report, Abril. CROCKETT, A. D. 1989 "The Role of International Institutions in Survellance and Policy Coordination", en "Macroeconomic Policies in an Interdependent World", Ralph C. Bryant, David A. Currie, Jacob A. Prenkal and Richard Portes (eds Brookings). 1993a "Monetary Policy Implications of Increased Capital Flows". Trabajo elaborado para un Simposio sobre "Changing Capital Markets: Implications for Monetary Policy" auspiciado por el Federal Reserve Bank of Kansas City, Jackson Hole, Wyoming, Agosto 19-21. 1993b "The role of convergence in the process of EMU", trabajo elaborado para la conferencia organizada por el Banco Europeo de Inversiones sobre "30 years of European Monetary Integration from the Werner Plan to EMU", Noviembre 20. 59
CURRIE, D.; HOLTHAM G.; y HALLET, A.H. 1989 "The theory and practice of international policy coordination: does coordination pay?" en R. Bryan, D.A. Currie, J.A. Frenkel, P. Masson and R. Portes (eds), Macroeconomic Policies in an Interdependent World, Fondo Monetario Internacional, Washington D.C. DINI, L. 1988 "Cooperation and Conflict in Monetary and Trade Policies, International Management and Development Institute", US-European Top Mangement Roundtable, Milan, Febrero. FIELEKE, N.S. 1988 "Economic interdependence between nations: Reason for policy coordination", New England Economic Review, Federal Reserve Bank of Boston, Mayo/Junio, p.21-38. FRANKEL, J. 1988 "Obstacles to international macroeconomic policy coordination", Studies in International Finance, Princeton, n 64. GOMEL, G.; MARCHESE, G.; y MARTINEZ OLIVA, J.C. 1989 "The Adjustment of the US Current Account Imbalance: The Role of International Policy Coordination", Terni di Discussione, n 122, Banca d'Italia, Julio. HAMADA, K. 1976 "A strategic analysis of monetary interdependence", Journal of Political Economy, vol 84, n 4, pt. 1, Agosto, p. 677-700. 1979 "Macroeconomic strategy and coordination under alternative exchange rates", capitulo 9 en International Economic Policy: Theory and Evidence (R. Dombusch and J. Frenkel eds), John Hopkins University Press, Baltimore, p. 292-324. HORNE, J. y MASSON, P.R. 1988 "Scope and limits of international economic cooperation and policy coordination", IMF Staff Papers, Junio, p. 259-296. KEHOE, P.J. 1986b "International Policy Cooperation may be undesirable", Research Department Staff Report, n 103, Federal Reserve Bank of Minneapolis, Febrero. KRUGMAN, P.R. y OBSTFELD, M.O. 1988 "Macroeconomic policy and coordination under floating exchange rates", capitulo 19 en International Economies. Theory and policy, Scott, Foresman and Company. LEVINE, P. y CURRIE, D. 1987a "Does international Policy Coordination pay and is it sustainable? A two country analysis", Oxford Economic Papers. MONTICELLI, C. y STRAUSS-KAHN, M.O. 1992 "Broad Monetary Aggregates and Mousy Demand in European Countries: Where do we stand?, Moneda y Crdito, n 195, Octubre (en espaol) y Economies et Socits, n9, Setiembre-Octubre. 1993 "European Integration and the Demand for Broad Money", The Manchester School, Vol LXI, n 4, Diciembre. MUNDELL, R.A. 1963 "A theory of optimum currency areas", American Economic Review, vol. 51, p. 657-665. ROGOFF, K. 1985 "Can international monetary policy coordination be counterproductive?", Journal of International Economies, volumen 18, Febrero, p. 199-217. Anexo 3.-DECISION DEL CONSEJO de 12 de marzo de 1990 por la que se modifica la Decisin 64/300/CEE referente a la colaboracin entre los bancos centrales de los Estados Miembros de la Comunidad Econmica Europea (90/142/CEE)
60
LA COOPERACION MONETARIA: Instrumentos para la Toma de Decisiones de Poltica Monetaria

Hans-Helmut KOTZ
Economista-Jefe, Deutsch Girozentrale, Frankfurt, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA; Profesor Visitante, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS
1. INTRODUCCION: LA COOPERACION Y LA POLITICA MONETARIA En un mundo en el que existe una profusin de efectos de la interaccin, se torna necesario reflexionar acerca del modo en que los otros actan. Cada uno se ve afectado por la forma en que los dems ejercen sus opciones y sabe que el resultado de una situacin est fuera del control directo de cualquiera de ellos en particular, dado que es el producto del comportamiento deliberadamente independiente de cada participante. En la medida en que tal interdependencia es importante, la toma de decisiones mejora cuando alguien opta por no hacer nada. Cuando existen intereses superpuestos, de otro lado, hay espacio para la cooperacin y sta puede ser beneficiosa. Bsicamente, esto tambin es vlido en el mbito de las polticas macroeconmicas. Ninguna nacin puede ser un islote en trminos econmicos. El logro de determinados objetivos que cualquier sociedad se proponga depende de las opciones de poltica de las otras (o sea, de los dems pases). En otros trminos, el control de facto sobre las metas nacionales superiores se ve limitado por el grado de apertura (en otras palabras, el aumento del bienestar) a los intercambios exteriores. Dicho desde otro ngulo: no tendra sentido trabajar conjuntamente en caso de existir un mecanismo diseado para absorber las externalidades provenientes de otros pases. En tal eventualidad, existiran medios efectivos para aislar la economa nacional del exterior. Los tipos de cambio flexibles fueron percibidos como una herramienta de esa naturaleza. Sin embargo, la realidad atestigua que se trata de un instrumento insuficiente para producir ese resultado. Los canales de transmisin son los flujos comerciales y los movimientos de capital. En consecuencia, la cooperacin de las polticas econmicas es un tema de mayor envergadura de lo que parece, ms abierto o entretejido con el entorno exterior de una economa. Adems, a fin de entender cmo evoluciona la cooperacin, tanto en su viabilidad como en su sustentabilidad, es preciso tener en cuenta las estructuras de incentivos de los participantes. Es evidente que en un contexto nacional tambin surgen cuestiones de coordinacin. Por lo tanto y esencialmente por las mismas razones, se podr obtener un mejor resultado (a la luz de las respectivas funciones objetivas) cuando los responsables del presupuesto pblico, y los guardianes de preservar el poder adquisitivo de la moneda y, por ltimo, de la poltica salarial, acten cooperativamente. De hecho, el fracaso de la coordinacin a este nivel subnacional puede tornarse en un obstculo importante para la cooperacin internacional. Sin embargo, aqu estamos casi exclusivamente interesados en los instrumentos de la cooperacin monetaria internacional o, tal vez ms exactamente, regional. Entonces, el problema para las polticas pblicas se relaciona con la oferta de dinero o la tasa de inters, en el nivel ptimo para la regin que considera cooperar. En trminos ideales, problemas de este tipo no surgen en un contexto de tipos de cambios flexibles. Como consecuencia de ello, en el mbito del espectro de la integracin monetaria, que comprende desde los tipos de cambio mviles dentro de cierta banda o "crawling pegs"- (zonas objetivo) a las uniones aduaneras plenas con una moneda nica (tal como fue concebida la Unin Monetaria Europea en Maastricht en 1991) nuestro planteamiento es ms pertinente en una difusa rea intermedia: las uniones monetarias imperfectas, tales como el Sistema Monetario Europeo (SME). 1.1 Por qu cooperar? Los beneficios de la concertacin monetaria Comencemos con un supuesto de referencia en el que contamos con dos pases, A y B, vinculados por un tipo de cambio flotante. Adems, supongamos que ambos Estados estn tratando de reducir su inflacin. En un contexto de economa cerrada, las autoridades respectivas decidiran el grado apropiado de restriccin monetaria, luego de considerar la relacin (a corto plazo) entre inflacin y desempleo. Sin embargo, en nuestro mundo de economa abierta, existe una dimensin adicional a tener en cuenta, a saber, un mpetu monetario comparativamente ms restrictivo que en el exterior tendr como efecto un incremento en el tipo de cambio. Ello limitar el aumento importado de los precios y, como consecuencia, reducir la inflacin 61
interna. Por supuesto que la tentacin de producir una apreciacin de la moneda a fin de beneficiarse del efecto de contencin de la inflacin se enfrenta con un dilema: ambas pueden apreciarse "vis--vis" de la otra. Por consiguiente, en ausencia de coordinacin, ambas partes pueden tratar de apretar las riendas monetarias a fin de alcanzar el precio que implique una presin descendente adicional de la inflacin. No obstante, estando ambos pases en procura de una posicin contractiva, el efecto neto sobre el tipo de cambio ser una anulacin de las posturas monetarias respectivas. Adems, los dos pases padeceran los efectos de una excesiva contraccin, lo que promovera una desviacin de la tendencia del Producto Bruto Interno (PBI) y, tal vez, profundizara una cada interna. La presin agregada sobre todo el dominio de influencia sera demasiado dura. Es bastante habitual, cuando pases interdependientes interactan en una forma no cooperativa, que el equilibrio resultante sea ineficaz en trminos de las respectivas metas nacionales. Este es el resultado de que cada participante en el juego d por sentadas las acciones del otro y trate de minimizar su propia prdida. Aqu nos encontramos con que una solucin regida por la lgica de esta situacin consistira en disear un sistema de paridades fijas con una poltica monetaria comn, establecida posiblemente mediante acuerdo. 1.2 Obstculos a la cooperacin monetaria Los compromisos sobre tipos de cambio tienen implicaciones decisivas sobre la forma como se crea dinero a escala internacional. Lo que est en juego es la forma de conducir la poltica monetaria por parte de un grupo de pases que llevan a cabo la coordinacin. Si el compromiso de fijar los tipos de cambio es creble, o sea, si la expectativa de devaluacin de cualquier moneda es igual a cero, entonces debe mantenerse la paridad de la tasa de inters. Esto da lugar a una indeterminacin fundamental de la oferta monetaria: el problema del ancla nominal (De Grauwe, 1992). Esto se ilustra en el Grfico 1. El compromiso sobre el tipo de cambio exige la fijacin de una tasa de inters idntica en ambos pases o, en su caso, la eleccin de un nivel de oferta monetaria compatible con el tipo de cambio predeterminado. Si la tasa de inters est predeterminada al nivel r1, la oferta monetaria MA1 y MB1 satisface la fijacin del tipo de cambio. Asumamos que el pas B trata de fijar su oferta monetaria por debajo de este nivel. Ello elevara las tasas de inters en B, atraera flujos de capital de A y forzara al Banco Central de B, a fin de mantenerse en el nivel comprometido del tipo de cambio, a comprar divisas de A y vender su propia moneda. La oferta monetaria de B aumentara (significando un retorno a la posicin de partida) y se reducira el monto de dinero de alto poder de A. Sin embargo, si el Banco Central de A esteriliza la intervencin del pas B, es decir, le impide tener impacto sobre la oferta monetaria de A, se promueve la creacin de liquidez global (ampliacin monetaria de A y B). Esto puede conllevar consecuencias inflacionarias. Como resultado, cuando A es el jugador dominante, B debe aceptar cualquier nivel de oferta monetaria que A produzca a fin de cumplir el compromiso acordado sobre el tipo de cambio. As, en nuestro modelo slo tenemos un tipo de cambio que inmovilizar pero al mismo tiempo dos Bancos Centrales en juego. Se ha perdido un cierto grado de libertad. Se requiere la concertacin para impedir el uso de instrumentos monetarios con fines cruzados entre A y B. Con un nmero de pases n, tenemos n-1 tasas de cambio bilaterales. El resultado para los n-1 pases es que su autonoma monetaria desaparece. La cooperacin se centra en cmo hacer uso del ensimo grado de libertad. Sin duda, todo esto crea obstculos importantes. Por qu? En trminos generales, los pases participantes deberan optimizar bajo las mismas funciones objetivas sus metas econmicas (particularmente, el "tradeoff" entre inflacin y desempleo). Por otra parte, materializar dicho acuerdo se torna difcil cuando las situaciones econmicas de los distintos pases son divergentes (por encontrarse en diferentes estados de su ciclo econmico, por ejemplo). Esto crea un incentivo a los dirigentes polticos, responsables de sus actos ante sus propios ciudadanos, para renegar del compromiso de fijacin. Entonces, la asociacin se vuelve vulnerable a los shocks asimtricos, como, por ejemplo, las turbulencias que provocan una divergencia en las economas de los pases participantes. Ante ello, se precisa una subordinacin irrevocable de los objetivos nacionales a la fijacin del tipo de cambio. Cuando asumimos, no obstante, que tales precondiciones prevalecen, existen bsicamente dos enfoques para determinar el curso de la poltica monetaria. Uno requiere que A y B conduzcan la poltica monetaria de mutuo acordado. Ello implica una armonizacin de las respectivas posiciones monetarias a la luz de los requerimientos de cooperacin regional. Tal acuerdo (la regla de la unanimidad) se enfrenta con altos costos en la toma de decisiones colectiva. Una solucin estndar, el enfoque 2, se refiere a que un pas con mayor peso econmico dicte el curso a seguir, capturando el restante grado de libertad. Se supone entonces que en este marco asimtrico los restantes pases se ceirn a sus decisiones. 62
Es menester reiterar que, dependiendo del contexto poltico, en el curso de los acontecimientos, puede ser tentador para un Gobierno renegar de sus compromisos. Esto es cierto cuando los tomadores de decisiones se ven forzados a elegir entre sus preocupaciones internas y los compromisos cambiarios. Dado que stos ltimos son habitualmente dejados de lado bajo tales circunstancias, se deduce que es ms factible que se interrumpan los compromisos ms estrictos. En consecuencia, la fijacin de la tasa de cambio no es ptima ni eficiente en todas las situaciones (en la jerga actual: el problema de la inconsistencia temporal) y puede muy fcilmente caer en desgracia en coyunturas de dficit de credibilidad. Ahora centraremos el anlisis en las restricciones sobre la poltica monetaria que fluyen sistemticamente de un acuerdo de fijacin de paridades. Para ello tenemos que tener en cuenta sus instrumentos, las metas intermedias y los objetivos finales -despus de todo, es aqu donde la cooperacin monetaria regional se tornara operativa-. En un paso adicional, delinearemos los dos enfoques mencionados respecto de la cooperacin monetaria regional para enfrentar el problema n-1. Aqu delinearemos, deliberadamente en sus grandes trazos, la dimensin tcnica u operativa de la coordinacin, tal cual surge en ambas situaciones. Por ltimo, sumariamente, exploraremos brevemente el caso europeo a fin de extraer ciertas lecciones generales, que, tal vez, puedan aplicarse tambin al contexto sudamericano. 2. LOS DILEMAS DE LA COORDINACION: OBJETIVOS O INSTRUMENTOS DE LA POLITICA MONETARIA La poltica de estabilizacin macroeconmica procura desbrozar el curso normal del PBI real, tratando de neutralizar las turbulencias que puedan surgir. Para que tal enfoque sea efectivo se requieren elementos bastante sustanciales. Para comenzar, las autoridades deben definir los objetivos de sus polticas, (idealmente) derivados de cierto tipo de punto de vista acerca del bienestar social. Entonces, deberan identificar los instrumentos para alcanzar tales objetivos. Finalmente, a fin de aplicar sus instrumentos efectivamente, deberan tener idea (de un modelo) acerca de la economa, de las relaciones estructurales que vinculan a todas las variables (nuestro Cuadro 1 delinea asimismo la estructura del argumento).
A nivel muy general, quienes adoptan las polticas buscan aumentar el bienestar econmico de la sociedad, y tal vez, el nivel de vida de los hogares ms representativos. En consecuencia, de manera ligeramente ms concreta, es muy posible que estos sectores se preocupen de la situacin de la inflacin, el desempleo, la produccin, la balanza de pagos, etctera. Estas variables de objetivo final son importantes, dado que tienen impacto sobre el bienestar econmico global, la meta superior. Nos concentraremos en dos objetivos que concitan prcticamente una unnime aceptacin: la estabilidad de precios y el empleo pleno de los recursos de la sociedad. En un plano operativo, la poltica de estabilizacin se relaciona con los instrumentos que los Gobiernos utilizan para alcanzar tales metas. Los indicadores macroeconmicos estndar son el gasto pblico y los impuestos, es decir, la poltica fiscal, as como el control de la oferta monetaria por parte del Banco Central (va imposicin de montos de reserva obligatoria o instrumentos para agregar liquidez al sistema bancario), 63
la poltica monetaria. Aqu, es importante tener en cuenta el contexto institucional. En un sistema de tipos de cambio fijos, por ejemplo, sin obstculos para la movilidad internacional del capital, la poltica monetaria est restringida, como ya hemos visto, por el tipo de cambio. Es posible que la poltica fiscal no est al servicio de los objetivos macroeconmicos, debido a su utilizacin para atender, por ejemplo, objetivos distributivos. Aqu es muy importante un hallazgo central de la teora de la poltica econmica que debemos a Jan Tinbergen: quienes adoptan las polticas necesitan tantos instrumentos como metas tengan que alcanzar. Adems, tales instrumentos tienen que ser (linealmente) independientes, en otras palabras: deben ser herramientas realmente diferentes. De lo contrario, no dispondremos de herramientas realmente separadas. Asumamos, por ejemplo, que la inflacin puede ser controlada mediante los efectos de la poltica fiscal y monetaria sobre la produccin. De hecho, slo contamos con un instrumento. El logro de una meta particular de inflacin depende de la orientacin restrictiva de la poltica monetaria. La prdida resultante es el precio a pagar por la estabilizacin del poder adquisitivo. Estos son los costos de oportunidad de la desinflacin, medidos en desviaciones del nivel de produccin potencial. La poltica fiscal debe ser dejada de lado, porque la eliminacin de un impuesto adicional o un incremento de los gastos creara dificultades en materia de inflacin. As, cuando se dispone de escasos instrumentos de poltica, se debe recurrir a opciones ("trade-offs") que no son fciles de adoptar. Por ltimo, al aplicar estos instrumentos, quienes adoptan las polticas tienen que trabajar en base a un modelo de caractersticas estructurales de la economa determinadas simultneamente (gastos de los consumidores, montos de inversin, demanda de dinero y oferta monetaria, etctera) que vinculan la poltica monetaria a la posicin fiscal (impuestos y gastos), y a las variables objetivo finales. De este modo, la efectividad de cada instrumento depende de la combinacin global de polticas. Ese es el tema de los debates acerca de la coordinacin de las polticas macroeconmicas dentro de un pas y entre las diversas ramas responsables de la adopcin de decisiones en materia de poltica econmica. Qu instrumento se debera dirigir a qu meta es la pregunta detrs de la asignacin interna de los distintos instrumentos con respecto a los diversos objetivos. 2.1 Los objetivos de la poltica monetaria En principio, un Banco Central tiene ciertos instrumentos a su disposicin (tasas de descuento, montos de reserva obligatoria y operaciones de mercado abierto), a los que puede controlar a fin de promover el resultado ms deseable en trminos de los objetivos finales. Siempre hemos sido conscientes de que los posibles objetivos a alcanzar por un Banco Central pueden ser mltiples. Un alto nivel de empleo, el impedir la prdida de utilizacin plena de la capacidad productiva y la penuria individual asociada con la inactividad laboral puede ser un objetivo final, al menos cuando el dinero es algo ms de lo que los autores clsicos entendan. El aumento del crecimiento econmico, la defensa de la moneda o la generacin de una situacin financiera saneada son posibles metas alternativas adicionales. En efecto, existe una gama amplia de propuestas para el marco de la poltica monetaria. No obstante, la estabilidad de precios es la que ha acaparado la atencin. Una inflacin no anticipada y voltil es ms que un mero problema, debido a su impacto negativo sobre la asignacin de los recursos de la sociedad y sus efectos de distorsin sobre la distribucin del ingreso. En consecuencia, la inflacin impone costos a la economa que la poltica monetaria debe intentar refrenar. Aqu, el principal muro de contencin ha sido: Es aconsejable utilizar la poltica monetaria a discrecin a fin de lograr una meta en trminos de empleo? El monetarismo gan respetabilidad en los aos '70 como resultado de la insatisfaccin generada por el fracaso del viejo enfoque intervencionista. Acorde con esta visin, la inflacin es (principalmente y en el plazo medio) un fenmeno monetario. Adems, la poltica monetaria tiene, a lo sumo, slo efectos de corto plazo sobre las variables reales como el empleo.
64
El problema que emerge inmediatamente se refiere a que posiblemente podran producirse conflictos entre las diversas metas finales. La tasa de empleo y de estabilidad de precios pueden estar reidas entre s, dado que polticas monetarias expansivas pueden crear inflacin, o, en el caso de turbulencias financieras, la funcin del prestamista puede entrar en conflicto con la meta de estabilidad de precios. Estas opciones ingratas no surgiran ciertamente si el Banco Central puede disponer de tantos instrumentos como metas y restricciones independientes tiene. En otros trminos, slo es posible nivelar las metas y los instrumentos cuando cada instrumento tiene efectos independientes sobre su meta asignada. En consecuencia, dado que la saturacin de la poltica monetaria es comparativamente ms fuerte con respecto a la inflacin, la estabilidad de precios es la meta dominante asignada a los Bancos Centrales. Adems, debido a un conocimiento inadecuado de la transmisin de los impulsos de los Bancos Centrales a travs de los canales de la poltica monetaria, el monetarismo apel a una poltica basada en reglas, lo que se vio estimulado adems por la literatura sobre consistencia temporal. En realidad, la adopcin de polticas no es una decisin tomada en un solo momento, sino un proceso que evoluciona. Consiste esencialmente de un juego estratgico contra el sector privado, basado en la credibilidad y en la reputacin derivada del capital acumulado. La clave del argumento reside en que si ocasionalmente surge la tentacin de retirarse del compromiso, el agente representativo del sector privado simplemente no lo aceptar, asumiendo una desviacin del plan tal cual fue anunciado. Ello motivar la prdida de todos los beneficios de los efectos anunciados sobre las expectativas. En sntesis, la asignacin de instrumentos a las metas as como su calibracin son claramente un modelo dependiente. A modo de ejemplo: en un mundo en el que las rigideces y las instituciones no son insignificantes, la poltica monetaria puede muy bien tratar de prever consecuencias sobre la produccin y, en caso de conflicto, es necesario determinar qu meta de poltica prevalece. 2.2 Los objetivos intermedios, los instrumentos y las herramientas La influencia de un Banco Central sobre el nivel real de los precios es bastante indirecta. Es por ello que ha predominado un enfoque dual en la prosecucin de los objetivos finales. El famoso "adagio" de Milton Friedman sobre las "largas y variables brechas" entre la utilizacin de las herramientas de la poltica monetaria y su impacto sobre la economa describen grficamente este problema de difcil control. En consecuencia, se examin la utilizacin de diversos indicadores como dispositivo para la extraccin de seales con el objeto de obtener una idea de la direccin ms probable de la economa y la inflacin, en base esencialmente a tres criterios. Las metas intermedias deberan ser cuantificables. Es difcil medir las tasas de inters reales, por ejemplo. En un entorno de intensa innovacin y desregulacin, los agregados monetarios son tambin indicadores dbiles a este respecto. Por tanto, los objetivos intermedios deberan ser confiables, siendo sus vnculos con los objetivos finales muy fuertes. Este es una condicionante muy importante, como es el caso del comportamiento de los agregados monetarios frente a shocks de demanda de dinero (inestabilidad en su velocidad de circulacin). Al final, estos indicadores deberan estar bajo control. Los instrumentos del Banco Central deberan afectar los objetivos intermedios de forma predecible y directa.
65
Las tasas de inters y la oferta monetaria son los indicadores preferidos para orientar la poltica monetaria. El dilema es por cual de ellas optar. William Pools dise un enfoque ingenioso, previendo shocks aleatorios que afectaran la demanda agregada o las preferencias de liquidez. Su conclusin fue que, si la economa es ms proclive a los shocks de demanda agregada, es aconsejable utilizar agregados monetarios como objetivo intermedio. No obstante, si la economa est ms sometida a la regulacin de la velocidad, entonces, es preferible optar por el tipo de inters como objetivo. Hay que considerar otros factores en pugna. Debido al vnculo aparentemente estable entre volumen de crdito y actividad no financiera, el economista Benjamin Friedman, de la Universidad de Harvard, abog, a mediados de los aos '80 a favor del uso del volumen del crdito neto y la oferta monetaria como dispositivos para orientar la manipulacin de las tasas de inters por los Bancos Centrales. Friedman demostr el vnculo causal que une al crdito con los ingresos y los precios. Resulta interesante destacar el empleo reciente por la Banque de France de este agregado como elemento de su fijacin de objetivos monetarios intermedios. Una meta adicional a ponderar puede ser el ingreso nominal, propuesto por Tobin y Mead, entre otros. Ello permitira que la poltica monetaria controlara variables financieras adicionales (la oferta monetaria, las reservas bancarias, la curva de rendimiento, etctera). El punto principal es que tal concepto "indicara la forma en que los tomadores de decisiones permiten que los shocks de precios y de productividad afecten la produccin y el empleo, a la vez que dan libertad plena para reaccionar con la oferta monetaria ante sorpresas sobrevenidas en la velocidad del dinero" (Artculo de Tobin en el "Journal of Money, Credit, and Banking", 1983, pg. 514). Estos shocks de demanda monetaria son, en efecto, los puntos dbiles de la fijacin de objetivos monetarios. Sin embargo, los crticos sostienen que esto se transforma en el abandono de facto de los objetivos intermedios. Ello es conveniente para un enfoque discrecional dado que ofrece al Banco Central toda la flexibilidad que (normalmente) desea. En pocas palabras, un Banco Central utiliza instrumentos de poltica imprecisas (polticas de mercado abierto, tasas de descuento, etctera) para manipular las metas intermedias (la oferta monetaria, los agregados de crdito, el PBI nominal, etctera) en la esperanza de lograr una relacin estable entre ellas y las metas finales de poltica macroeconmica (contencin de la inflacin, crecimiento, etctera). Tal como lo demostr Benjamin Friedman en un importante artculo en 1978 publicado en "Brookings Papers", a la luz de la incertidumbre puede ser vlido hacer uso de toda la informacin disponible. Por otra parte, la aplicacin deliberadamente a ciegas de reglas no reactivas puede dar a los Bancos Centrales mrgenes decisivos de maniobra para alcanzar sus metas asignadas. Por supuesto que, en cierto grado, el anlisis debe volver sobre los aspectos normativos, la lista de prioridades (por ejemplo, los "trade-offs") de los objetivos superiores. 3. LA COORDINACION A NIVEL INTERNACIONAL: QUIEN LLEVA LA BATUTA? Es evidente que, con anterioridad a la fijacin de los procedimientos operativos ms adaptados para su cooperacin (las metas intermedias, las herramientas), los pases deben llegar a cierto tipo de acuerdo sobre las metas finales y las opciones ms aceptables. Las naciones que exhiban ciertas divergencias en sus evaluaciones al respecto estarn tal vez en mejor situacin manteniendo tasas flexibles. Para proseguir, asumamos que el problema desapareci. Hablando de coordinacin monetaria, nos referimos a polticas mutuamente congruentes, que requieren la accin conjunta de los participantes. A nivel internacional, esto implica obviamente cierto tipo de fijacin de metas cambiarias y el abandono de la utilizacin autnoma de la poltica monetaria. Como hemos visto en el Grfico 1, tal enfoque deja sin resolver el tema del ancla nominal. Hay dos tipos de respuestas a este problema. Uno se basa (como los acuerdos de Bretton Woods o el SME) en un pas que acta de eje que determina la tasa de inters o la creacin de liquidez para todo el sistema. El otro acuerdo institucional permite a los pases participantes determinar sus metas intermedias en forma colectiva. Por qu querramos fijar los tipos de cambio en primer lugar? El grfico, basado nuevamente en el anlisis de William Pools (y tomado en prstamo a De Grauwe, 1992), captura la idea de un grado ptimo de compromiso cambiario. En el eje vertical tenemos la tasa de cambio y en el horizontal, el nivel de produccin. La curva IS (equilibrio del mercado de bienes) tiene una inclinacin positiva, dado que una depreciacin (un aumento de S) aumenta la demanda total y, en consecuencia, requiere una mayor produccin para equilibrar el mercado de bienes. La curva LM es descendente, debido a que una debilitacin de la moneda nacional aumenta la inflacin, reduciendo as los equilibrios monetarios reales. Entonces, el nivel de ingresos debe caer para reducir la demanda de dinero a fin de realizar transacciones. Luego de esta recapitulacin a modo de preludio, vemos que los shocks del mercado de bienes se amplan cuando fijamos el tipo de cambio. Cuando la curva IS se mueve hacia la izquierda, las autoridades 66
monetarias deben reducir la oferta monetaria, es decir, desplazar la curva LM hasta el punto A, a fin de cumplir con el compromiso cambiario. Sin embargo, fijando la oferta monetaria y, en consecuencia, dejando flotar el tipo de cambio, se reducir la desviacin del nivel de produccin. Por otra parte, cuando los shocks son ms frecuentes en el sector financiero, como en la relacin de LM, la fijacin del tipo de cambio lleva a un aumento del bienestar. De aqu deducimos que ser mejor la flexibilidad limitada que una fijacin rgida o que tasas completamente flexibles. Los acuerdos demasiado rgidos que no permiten correcciones ante los shocks externos son claramente subptimos y, en consecuencia, no sustentables. 3.2 Fijacin a una moneda central La solucin estndar para la fijacin de las tasas ha sido la de dejar que una moneda central acte como ancla nominal. As, los otros participantes se ven abocados a sustituir el tipo de cambio como meta monetaria. Dicho diseo asimtrico otorga al Banco Central del pas dominante la funcin de fijar la oferta monetaria de todo el sistema. Para el resto de los miembros del grupo, esto significa la cesin de su autonoma monetaria, debiendo manipular sus instrumentos monetarios a la luz del tipo de cambio acordado. Su libertad se restringe a los lmites de fluctuacin permitidos por el mecanismo de fijacin de las paridades. Como consecuencia, las tasas de inters se pueden desviar del nivel del pas central en una horquilla limitada de fluctuacin. Por ejemplo: Si el nivel del piso de las tasas de inters es del 6 % y el margen de fluctuacin es de 2,25 %, a ambos lados de la paridad, las tasas pueden subir hasta el 10,5 % en un pas participante que no sea el central, sin producir problemas para el sistema. Tal diferencial de inters significa que los inversores estn protegidos contra una devaluacin del 4,5 % por ao. Los intentos de desviarse por fuera del curso determinado por el pas central fuerza a los Bancos Centrales no nucleares a defender la paridad -o a devaluar-. El punto esencial es que un acuerdo de ese tipo requiere que los pases que no son el eje del sistema cedan sus instrumentos de poltica monetaria. Pueden verse inclinados a hacerlo, porque tal sistema podra ser un dispositivo eficaz en trminos de costos para favorecer la desinflacin. De hecho, han cerrado sus arcas de herramientas monetarias, lo que da por lo menos cierta credibilidad. Adems, los efectos beneficiosos de la estabilidad del tipo de cambio sobre el comercio y la inversin interregional pueden ser atractivos. En esencia, parte de los problemas fundamentales continan existiendo. Tal marco es vulnerable cuando existen juicios diferentes sobre las metas finales y los "trade-offs". Los compromisos pierden credibilidad cuando implican que las autoridades tendrn que renunciar a parte de sus metas nacionales (empleo, inflacin) a fin de cumplir con una restriccin externa. 3.3 La solucin simtrica Asumamos que los pases estn determinando la creacin de liquidez en sus reas monetarias en cooperacin. El proceso de co-determinacin de la oferta monetaria podr ser factible si se encuentran en la misma fase del ciclo, comparten una evaluacin comn de las respectivas compensaciones y, ms an, seguirn este curso en el tiempo. Estas son condicionantes bastante sustanciales, si no prohibitivas. Si surgen turbulencias asimtricas, entonces el ajuste del tipo de cambio puede ser el menos costoso dispositivo a aplicar. As, los inversores generalmente no adhieren a la propuesta de que los Gobiernos nacionales subordinen sus metas nacionales al mantenimiento de la paridad. El diseo original del SME fue, en efecto, una solucin bastante prxima a la de la simetra. La Unidad Monetaria Europea (ECU), cuyo valor se fija en base a una canasta de las monedas de los Estados Miembros (EM), deba ser utilizada como indicador de la divergencia, sealando que el tipo de cambio de una moneda en el mercado se desva demasiado de la paridad central contra la de las dems monedas. Esto debera dar lugar a la intervencin correctiva, es decir, a que la moneda fuerte del pas deba expandir su oferta monetaria. Entonces, como caracterstica adicional de la asimetra, si la moneda se equilibrara en contra de sus lmites de paridad cruzados, se pretendera que la intervencin fuera simtrica, o sea, que tanto la moneda fuerte como la dbil deberan corregir su posicin monetaria relativa. En realidad, el caso no fue as, porque el Bundesbank, como banco central hegemnico del Sistema, no deseaba comprometer su meta inflacionaria interviniendo de manera no esterilizada. La compra de la moneda dbil y la venta de marcos alemanes hubiera implicado una mayor oferta monetaria en el sistema que la programada bajo la meta prevaleciente del agregado monetario. Aqu, nuevamente, podramos plantear cuestiones que giran alrededor de la credibilidad de tal acuerdo. Bsicamente, a fin de poder operar, tales arreglos deben ser controlados y, si un miembro de la asociacin no cumple debe ser rpidamente sancionado. Bajo circunstancias de menor apoyo, en consecuencia, este sistema simtrico est condenado a fracasar. 67
3.3 La dimensin tcnica: La coordinacin a nivel operativo Los impulsos de la poltica monetaria se transmiten a travs de una cadena, vinculando los instrumentos de los Bancos Centrales a las relaciones estructurales de la economa. Cuando aludimos a un mecanismo de transmisin queremos decir el mapa terico entre los instrumentos y la meta final. En un contexto asimtrico, parece ser menos innecesaria la coordinacin a nivel operativo, es decir, con respecto a los instrumentos utilizados. Despus de todo, cada uno de los pases que participa en el SME tiene una caja de herramientas especial (idiosincrtica). As, en la medida en que las autoridades deben fijar su tipo de cambio a la moneda del pas ncleo, aparentan tener libertad para operar con las herramientas ms adecuadas para sus respectivos propsitos. Aqu, reina la subsidiariedad. En un medio determinado asimtricamente, no obstante, esta libertad con respecto a los instrumentos podra probablemente verse muy reducida. La explicacin que se puede ofrecer por la necesidad de producir un conjunto armonizado de control reglamentario y supervisor, para contar con un procesamiento bastante similar de los fondos a travs de los sistemas de compensacin de los participantes y para la direccin de la creacin de liquidez (requerimientos de reservas, sistemas de prstamos de los Bancos Centrales) es que, siendo una estructura diversa en estas dimensiones, simplemente no parece factible una poltica monetaria congruente. La toma de decisiones colectiva sobre aspectos de poltica monetaria puede resultar en un proceso de fijacin de doble va. Si, por ejemplo, se elige cierta meta intermedia, ello puede perjudicar el marco de instrumentos adecuado. Para argumentar el caso, supongamos que se define slo el agregado monetario. Entonces, claramente, las operaciones en el mercado abierto debern ser el centro de la poltica monetaria. Adems, las reservas mnimas sern tiles para controlar la liquidez en el mercado monetario, actuando como amortiguador contra las fluctuaciones de corto plazo y, en consecuencia, como un sustituto para la intervencin diaria de los Bancos Centrales en los mercados monetarios. Entonces, dado que tal enfoque opera largamente del lado de los pasivos de los bancos, tiene implicaciones sobre la microestructura de los mercados financieros. En un entorno monetario creble, ello destacar, entre otros, los requerimientos de sus sistemas de pagos armonizados (criterios de acceso, disposiciones legales, normas tcnicas). Adems, dado que el control de los agregados monetarios depende del papel que el Banco Central juegue en los mercados, resultar en la convergencia de las instituciones que guan la oferta o el precio de los pasivos del Banco Central. 4. A MODO DE RESUMEN : EL CASO EUROPEO La idea de base del SME fue la de producir una isla de estabilidad. En consecuencia, el SME fue un intento para contener la volatilidad de la tasa de cambio y, as, prevenir las consecuencias perturbadoras para el comercio y la inversin directa intereuropeos. 4.1 Etapas del SME: El aumento de la coordinacin Durante los primeros aos de su existencia, el SME se manej como un mecanismo de paridades deslizantes dentro de cierto margen con realineaciones bastante frecuentes. El nivel de compromiso con la paridad aument, no obstante, a travs del tiempo. Desde 1987, el Sistema fue manejado -como lo califica Paul de Grauwe- como una unin monetaria incompleta. Aqu, el diagnstico de la situacin econmica, las funciones objetivas y quienes formulan los modelos de poltica trabajaban en forma bastante similar. Las restricciones impuestas por el SME y, a partir de 1989, la perspectiva de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) alentaron una slida convergencia de las tasas de inters de todos los EM. Contra los antecedentes de un entorno generalmente positivo en lo econmico, el SME fue probablemente ms que un xito parcial. Hasta la crisis de setiembre de 1992, el SME pareca operar suavemente, preparando as la plataforma de lanzamiento de la Unin Monetaria completa, real, con una moneda nica y un Sistema Europeo de Bancos Centrales. Si bien existe cierto debate sobre la causalidad de que el SME produjera este resultado (ver los grficos que muestran la desinflacin y la subsiguiente convergencia de las tasas de inters). Realmente, no se requiere un acto de fe para sostener que el Sistema fue beneficioso. Sin embargo, sus buenos antecedentes fueron perturbados por el shock derivado de la unificacin germana. La siguiente es una turbulencia asimtrica prototpica: la sbita absorcin de la ex Repblica Democrtica Alemana por la Repblica Federal produjo consecuencias ambiguas para los miembros del SME. A mayor distancia, es decir, los menos integrados econmicamente, menores eran los beneficios de efectos de crecimiento de la demanda de la poltica fiscal expansiva y ms penosas las consecuencias restrictivas de la demanda agregada de la firme poltica monetaria alemana. El lugar geomtrico de equilibrio IS-LM fue empujado a la izquierda (hacia una menor produccin).
68
Si bien esto implicaba un crecimiento del desempleo por encima de una situacin ya problemtica, se dispar una dinmica negativa entre la lenta reduccin de las tasas de inters alemanas y el empeoramiento de la escena econmica en los EM del SME. No se consider plausible que los polticos que estaban enfrentando las elecciones hicieran que los tipos de cambio se mantuvieran firmes en el compromiso. As, la credibilidad de los tipos de cambio centrales se tornaba ms difusa. El sistema entr marcadamente en crisis entre setiembre de 1992 y agosto de 1993. Finalmente, fue abandonado de facto luego de que el pas eje literalmente se derrumb. 4.2 Lecciones a extraer As, al final del juego, el SME dio lugar a un diseo de tipos de cambio tal vez ms sustentable, menos rgido. Existe un nivel crtico de apertura que hace interesante evaluar el tema de la Unin Monetaria. Si los tipos de cambio son un medio ineficiente para manejar la evolucin divergente entre pases dado que, en el largo plazo, slo la escena real es la que tiene alguna importancia, entonces, las ganancias derivadas de formar una unin monetaria, an incompleta, son grandes. Este es el argumento monetarista. Sin embargo, si podemos asumir con seguridad que prevalecen las idiosincracias nacionales, entonces el rea de moneda ptima ser mucho ms restringida. Ello sera, en los trminos de Paul de Grauwe, el punto de vista keynesiano. De este modo, tiene enorme importancia que las preferencias con respecto a las metas finales sean compartidas. Ello implica, asimismo, un juicio unnime sobre los detalles institucionales importantes, como, por ejemplo, con relacin al tema de la independencia de un Banco Central. Para finalizar, cuanto menor sea el grado de consenso sobre las formas de alcanzar estas metas, menos sensible ser una Unin Monetaria -por incompleta que sea-. Por supuesto que la cooperacin internacional comienza por casa.
69
COOPERACION MONETARIA: los Instrumentos para la Formulacin de la Poltica Monetaria

Daniel HEYMANN Economista, Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Buenos Aires, ARGENTINA.
El documento de Hans-Helmut Kotz presenta una discusin concisa e interesante de varios aspectos analticos y prcticos de la coordinacin monetaria. Los temas tratados abarcan cuestiones genricas relativas a la lgica de la coordinacin internacional y de los sistemas de formulacin de polticas -que aluden a la eleccin entre esquemas basados en "reglas" pre-anunciadas y otros con margen para reaccionar flexiblemente ante contingencias- y tambin incluyen referencias especficas al manejo de variables monetarias, con ilustraciones derivadas de la experiencia europea. Este comentario tratar sobre algunos de estos temas, y sobre la forma en que los argumentos pueden adaptarse al contexto latinoamericano. Como seala Kotz, cuando hay interdependencias entre varias economas, las acciones de poltica de una de las partes provocan derrames sobre las otras; los efectos de distintos instrumentos y los mecanismos de transmisin difieren segn el rgimen cambiario; la existencia de impactos recprocos es un fenmeno general. En tales condiciones, aparece un potencial de ganancias para el conjunto si las polticas se establecen de modo cooperativo: la situacin en que los pases deciden individualmente tomando como dato lo que hacen los dems suele resultar subptima, y cada uno puede beneficiarse en un "intercambio" de acciones donde se incorporan las consecuencias sobre l o los otros. Pero el reconocimiento de que la presencia de derrames genera en principio una "demanda" por coordinacin no alcanza para definir un procedimiento concreto que vincule entre s a las polticas nacionales. De hecho, la cooperacin en materia macroeconmica parece tener a menudo un carcter problemtico. Interesa, por lo tanto, estudiar con algn detalle cmo se determinan los posibles beneficios de la coordinacin, qu formas alternativas puede adoptar un manejo conjunto de instrumentos, y qu requisitos deben cumplirse para que la cooperacin macroeconmica sea viable. La coordinacin de polticas monetarias se puede concebir con diversos propsitos: la disminucin de costos de transaccin para el comercio recproco a travs de un movimiento acompasado de las variables nominales y de una baja volatilidad de las paridades bilaterales, la obtencin de "credibilidad" para las polticas nacionales mediante un compromiso a escala regional, y la administracin conjunta de perturbaciones cclicas sobre los precios o la actividad agregada. En los dos primeros casos, se busca particularmente influir sobre las expectativas privadas, acotando el rango de los movimientos futuros de las polticas monetarias de cada pas: la coordinacin se refiere al rgimen monetario, ms que a un conjunto determinado de acciones en un instante dado. En cambio, la cooperacin a efectos de la regulacin coyuntural refiere casi de inmediato a acciones puntuales, decididas en funcin de las circunstancias del momento y de la visin de las autoridades frente a los problemas especficos que estn encontrando. En trminos generales, las polticas macroeconmicas enfrentan dos tipos de demandas: ofrecer un marco estable para las decisiones privadas, y responder ante perturbaciones, cuyo tipo y efectos precisos resulta difcil categorizar de antemano. El contraste se aprecia tanto para pases individuales como para conjuntos de pases. Desde el punto de vista de la coordinacin internacional, existe una gama de posibilidades en cuanto a las modalidades de armonizacin de polticas, que van desde los intercambios informales de informacin y opiniones a la adopcin de compromisos ms o menos "irreversibles". Ahora bien, cuando se analiza la formulacin de polticas macroeconmicas como un "juego" entre los agentes involucrados -autoridades y sector privado- tpicamente resulta que un manejo a travs de una "regla contingente" resulta preferible tanto a una simple pre-fijacin de los instrumentos como a una administracin puramente "discrecional": el hecho de que las variables de poltica estn sujetas a alguna clase de regla limita los problemas de incentivos y sirve de gua para las expectativas, y el hecho de que se admita que las variables se modifiquen en respuesta a shocks le otorga una flexibilidad (pre-codificada) a las polticas. Sin embargo, la especificacin de tales reglas exige un conocimiento sobre el comportamiento de la economa que excede con mucho al disponible, una vez que se pasa de un ejercicio analtico a una situacin real. Pero, si la disyuntiva no puede resolverse de esta forma, ella sigue estando presente. De ah que por un lado persista el reclamo por polticas monetarias a escala nacional e internacional- fundadas en pautas predecibles y, por otro, resulte difcil imaginar reglas que no contemplen una "clusula de escape" (Flood y Isard 1989), aunque sta no est establecida explcitamente, sino que se manifieste en ocasin de 70
algn shock que da lugar a una "crisis" del rgimen. El "arte" del diseo institucional de reglas de poltica incluye como elemento central la definicin de los "costos de salida", de manera de balancear las prdidas debidas a una excesiva rigidez con aqullas que produce un manejo demasiado laxo. La discusin que realiza Kotz se concentra, como es lgico desde una perspectiva europea, sobre la definicin de reas monetarias a partir de la fijacin ms o menos estricta de los tipos de cambio entre varios pases. La experiencia comunitaria es sin duda muy rica, tanto por su evolucin -donde se puede distinguir la tensin mencionada antes entre la conformacin de reglas de poltica y la existencia de clusulas de escape implcitas- como por la prominencia de los aspectos monetarios del ejercicio de integracin econmica. Uno de los puntos que enfatiza Kotz es la indeterminacin de la poltica monetaria cuando los pases deciden fijar entre s las paridades de sus monedas: todava falta por definir cmo se mueven la cantidad de dinero y el tipo de cambio del conjunto. En algn sentido, ese esquema puede verse como una regla "mixta", con una pauta muy precisa sobre las paridades bilaterales, pero sin una indicacin explcita de cmo se establece la poltica monetaria regional. Tambin parece claro que, aunque el rgimen evita las devaluaciones o revaluaciones "competitivas", no hace desaparecer los problemas de coordinacin dentro de un rea monetaria donde coexisten distintos bancos centrales de pases con tamaos comparables, que pueden tener actitudes distintas con respecto al manejo que conviene en un momento dado o percibir incentivos en ciertas condiciones para actuar oportunistamente frente a los otros, por ejemplo a travs de conductas de "exportacin de seoreaje". Ello no invalida de por s la bsqueda de mecanismos para moderar -o, en el lmite, anular- la variabilidad cambiaria, pero muestra que los temas relativos al impacto internacional de las polticas monetarias no se agotan con la determinacin de un sistema regional de paridades. De todos modos, aparece una pregunta previa, referida a las caractersticas de una regin que hacen posible y deseable configurar un esquema de tipos de cambio fijos dentro del rea y administrados en conjunto "hacia afuera". En este sentido, el caso europeo parece tener algunas especificidades que no se extrapolan automticamente a un mbito como el latinoamericano, o a un ensayo de integracin como el del Mercosur (Heymann y Navajas 1992). Vista desde lejos, Europa combina varios elementos que resultan significativos. En primer lugar, los pases tienen un intenso intercambio recproco, con un comercio intra-industrial bien desarrollado: son economas densamente interconectadas donde, salvo excepciones, los shocks sobre el producto probablemente acten a escala regional ms que nacional. Por otro lado, se trata de economas donde el patrn de precios y contratos est firmemente establecido en relacin a la moneda local: no existe, en particular, una referencia difundida al dlar como suele ocurrir en Latinoamrica. Esto se asocia a una larga experiencia de inflaciones bajas o moderadas; sin ignorar los problemas asociados con la "convergencia" de las polticas macroeconmicas, las disparidades resultan netamente menos amplias que en nuestra zona. Asimismo, de una forma u otra, las polticas de los pases europeos han interactuado durante un intervalo de tiempo bastante largo; en un contexto de "juego repetido" se facilita el logro de soluciones cooperativas, dado que las partes tienen inters en mantener la "reputacin" de confiabilidad que hayan adquirido en la relacin recproca. Un aspecto adicional se vincula con la interesante discusin que efecta Kotz sobre la simetra o asimetra de los arreglos monetarios. Si bien el Sistema Monetario Europeo (SME) funcion formalmente sobre bases simtricas, en la prctica parece haber existido una clara situacin de liderazgo implcito, a partir del hecho de que la economa de mayor tamao contaba con un banco central de fuerte reputacin. Para los pases que buscaban "invertir en credibilidad", la alternativa ms cercana era apoyarse en esa reputacin (que, por otro lado, permita a las autoridades monetarias alemanas manejarse con cierta flexibilidad, sin estar sujetas a reglas excesivamente estrictas); es decir que no les era necesario recurrir a "anclajes" extra-regionales. Por cierto, varios de estos puntos son materia de opinin. En todo caso, la evolucin reciente del SME muestra que, aun en esas condiciones, la cooperacin monetaria puede sufrir altibajos, especialmente si una de las partes recibe un shock de gran intensidad. De todas maneras, aunque analticamente no surge un conjunto preciso de condiciones necesarias para que un esquema de paridades nominales acordadas sea factible, el listado anterior sugiere que sa es una forma muy exigente de coordinacin. Por otro lado conviene considerar que, si bien la volatilidad de las paridades nominales induce tpicamente movimientos amplios en los tipos reales de cambio, stos tambin estn influidos por una variedad de impulsos provenientes sea de las decisiones privadas de produccin y gasto, sea de la poltica fiscal, o del entorno internacional. Los flujos de comercio, a travs de los cuales se manifiestan buena parte de los efectos de transmisin internacional, adems, dependen de los precios relativos, pero no slo de stos. Es decir, nuevamente, que los tipos nominales de cambio son de importancia indudable, pero no excluyente, para la coordinacin macroeconmica.
71
Desde un punto de vista latinoamericano, y en especial para las economas que participan en proyectos de integracin regional, se plantea la bsqueda de modalidades de cooperacin macroeconmica adaptadas a las situaciones que se encuentran. Una caracterstica destacable de la exposicin de Kotz es la atencin que presta a la disponibilidad de instrumentos de poltica como requisito y como condicionante de la coordinacin. Las restricciones a la "oferta" de coordinacin parecen particularmente relevantes para pases que atraviesan perodos de gran inestabilidad -o que se estn recuperando de estados de esa naturaleza, porque la estabilizacin suele dejar pocos grados de libertad "externa" para las polticas y a veces implica pre-anuncios estrictos con respecto al uso de instrumentos, que resulta difcil entonces "poner en juego" en un ejercicio de coordinacin. Con estas restricciones, conviene probablemente encarar a la coordinacin como un proceso en el tiempo, adoptando tal vez como punto de partida procedimientos relativamente informales -a fin de ir desarrollando una "rutina" de cooperacin sin comprometer a las polticas nacionales ms all de lo posible- y tratando de encontrar mecanismos simples para que operen cuando aparecen derrames macroeconmicos de magnitud exageradamente grande.
BIBLIOGRAFIA FLOOD, R. e ISARD P. 1989 "Monetary Policy Strategies", IMF Staff Papers, 36-3, (Setiembre), pgs. 612-32 HEYMANN, D. y NAVAJAS F. 1992 "Coordinacin de Polticas Macroeconmicas: Aspectos Conceptuales vinculados con el Mercosur", en El Mercado Comn del Sur. Buenos Aires: Centro de Economa Internacional
72
COORDINACION DE POLITICAS CAMBIARIAS EN AMERICA LATINA: Una Perspectiva desde el MERCOSUR

Ricardo ECHEGARAY
Consultor Senior, Centro de Economa Internacional (CEI), Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Buenos Aires, ARGENTINA
1. INTRODUCCION La interdependencia macroeconmica entre distintos pases significa que el contexto y las polticas macroeconmicas nacionales generan externalidades. Mediante la cooperacin macroeconmica se pretende minimizar las externalidades negativas y potenciar las positivas con el objeto de lograr una mejora del conjunto sin que ningn pas renuncie al cumplimiento de sus objetivos individuales. La cooperacin macroeconmica puede adoptar diversas formas de acuerdo al grado de prdida de autonoma de las polticas nacionales. Formas de escaso grado de compromiso pueden ser el establecimiento de mecanismos de consulta, de intercambio de informacin; algo ms comprometido puede ser lograr algn entendimiento acerca de "reglas mnimas de convivencia"; o bien, puede tratarse de la adopcin de compromisos internacionales que inhiben a cada pas de realizar acciones de poltica sin internalizar los costos de los derrames producidos sobre otros pases. La coordinacin macroeconmica es un tipo de cooperacin que implica el establecimiento de mecanismos orientados a controlar los derrames macroeconmicos entre economas y que se transmiten a travs de los flujos de comercio y financieros. La naturaleza de esos derrames depende de la calidad y de la intensidad de la interdependencia que liga a las economas. En un proceso de integracin en curso que consiste inicialmente en la concesin recproca de preferencias arancelarias y que progresa hacia un mercado comn, la trama de mecanismos que configuran la transmisin de derrames macroeconmicos se ampla y se complica. Se sabe que cuanto mayor es la interdependencia entre las economas, ms amplios son los canales de transmisin de derrames. En consecuencia, la coordinacin y la cooperacin detienen ms necesarias y eficientes la mayor parte de las veces. Ahora, debe considerarse que la mayor interdependencia entre las economas de la subregin no es un resultado que provenga exclusivamente del proceso de integracin. Desde principios de los aos '90 estos pases realizaron aperturas unilaterales de su sector externo al liberalizar su rgimen comercial y remover obstculos a la movilidad de capitales. En ese contexto, la prosecucin de compromisos internacionales tales como la cooperacin o coordinacin entre Bancos Centrales no implica que cada pas deba renunciar a una autonoma intacta de la poltica econmica en general y de la autonoma del Banco Central, en particular. En ese sentido, tal como ocurriera con la poltica comercial, la apertura financiera unilateral ha favorecido que, al momento de asumir compromisos subregionales, las autoridades econmicas de cada pas estn en mejores condiciones de realizar algunas acciones de cooperacin internacional. Adems de los efectos que se derivan de la interdependencia que vincula a los pases involucrados en un proceso de integracin subregional se cuentan los shocks externos procedentes de terceras partes. Estos, por varias razones, pueden producir efectos asimtricos. Sin embargo, debe cuidarse que las respuestas de poltica individuales en relacin a esos shocks sean coherentes con el conjunto de objetivos e instrumentos involucrados en el proceso de integracin subregional. En este sentido, las autoridades de los distintos pases deben procurar algn consenso acerca de las prioridades de poltica. Pero tal consenso implica un largo proceso en el cual las autoridades de los distintos pases revelan y compatibilizan sus propias preferencias de poltica, de modo que, finalmente, las restricciones externas a la poltica econmica resultan de un juego cooperativo. En el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), las dos grandes economas de la subregin, Argentina y Brasil, muestran una interdependencia macroeconmica basada principalmente en los flujos de comercio. Por su parte, ambas economas, adems del comercio, presentan estrechos vnculos financieros con Uruguay y Paraguay, los socios menores del MERCOSUR. Dadas las circunstancias presentes e inmediatamente previsibles en el MERCOSUR y particularmente entre los socios mayores, la cooperacin macroeconmica es posible en la actualidad, si se practican aquellas formas menos comprometidas a las
73
que se aluda anteriormente. Por su parte, la coordinacin macroeconmica merece algunas reservas que se anotan a continuacin. En primer lugar, por la posicin relativa que ambas economas ocupan en el conjunto de las transacciones internacionales que cada una de ellas realiza. Por un lado, la interdependencia entre ambas economas no es grande. Tal interdependencia consiste, bsicamente, en los derrames macroeconmicos que tienen su principal impacto sobre el curso de los flujos de comercio. Por otro lado, estos pases no presentan una integracin financiera significativa de modo tal que impulsos macroeconmicos de un pas se transmitiran al socio a travs de los flujos de divisas y otros activos financieros, razn por la cual los derrames macroeconmicos no revierten en recomposiciones de cartera que afectan directamente a algunas variables macroeconmicas como las tasas de inters y los tipos de cambio. En segundo lugar, debe mencionarse que ambas economas son pequeas comparadas internacionalmente y que sus respectivos patrones geogrficos de comercio estn orientados, mayoritariamente, hacia terceros pases o grupos de ellos (1). En consecuencia, es difcil concebir que las polticas macroeconmicas, y en especial, las polticas cambiarias nacionales pudieran ser asignadas a cumplir con objetivos especficos del MERCOSUR. En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que algunos instrumentos de la poltica econmica son asignados conforme a objetivos diferentes en cada pas y no siempre esos esquemas de asignacin de instrumentos a objetivos son fcilmente reconciliables. En particular, la poltica cambiaria es utilizada comn como incentivo a las exportaciones en Brasil mientras que en Argentina se utiliza desde hace tiempo como instrumento de la poltica antiinflacionaria. En consecuencia, parece razonable que en la cooperacin macroeconmica prevalezca la intencin de constituir algunos mecanismos de salvaguarda macroeconmica y que, al menos por el momento, no se pretenda disear y aplicar conjuntamente instrumentos de la poltica macroeconmica. En este sentido, es ms fcil imaginar formas de cooperacin macroeconmica con polticas cambiarias, monetarias y fiscales descentralizadas. Por otra parte, toda intencin de establecer mecanismos de coordinacin macroeconmica presenta dificultades nada triviales. En primer lugar, es previsible cierta dificultad en acordar cules son los objetivos que deben perseguir tales mecanismos. Debe haber una discusin previa acerca de si tales mecanismos apuntan a procurar y consolidar la estabilidad macroeconmica de la subregin, a aumentar el intercambio (o asegurar condiciones para su estabilidad inhibiendo devaluaciones competitivas o apreciaciones insostenibles) o, a dar impulso al crecimiento econmico. En segundo lugar, tambin es difcil acordar qu tipo de instrumentos es el ms eficiente para cumplir con los objetivos. En tercer lugar, es muy difcil converger sobre un conjunto de instrumentos respecto de los cuales los pases puedan o estn dispuestos a asignar acciones cooperativas conjuntas. Todas estas dificultades son an ms graves si no existe una tarea previa de cada poltica nacional que consiste en hacer convergentes las condiciones macroeconmicas (2). El debate alrededor del establecimiento de un mecanismo de estabilizacin de las paridades cambiarias es el que ha concitado mayor atencin en la subregin al momento de discutir las acciones cooperativas. Por esa razn, este papel se centra en examinar algunos problemas vinculados al establecimiento de un mecanismo de ese tipo. 2. COMERCIO Y RELACIONES CAMBIARIAS EN EL MERCOSUR: LA RELACION ARGENTINA-BRASIL En el mbito del MERCOSUR, est abierto un debate acerca de la creacin y aplicacin de instrumentos aptos para asegurar la normalidad en los flujos de comercio bilaterales. Por ejemplo, se ha discutido acerca de la posibilidad de que se cree una Comisin de Comercio destinada, entre otras cosas, a revisar la evolucin del comercio intra-MERCOSUR (3). Adicionalmente, se ha entablado un debate acerca de algunos procedimientos de cooperacin y de coordinacin de polticas macroeconmicas. En ese marco, se ha planteado la discusin sobre coordinacin de polticas cambiarias. La discusin sobre coordinacin de polticas cambiarias entre Argentina y Brasil no tiene antecedentes lejanos y al abrirse el debate en un momento de intensificacin de las relaciones comerciales entre ambos pases (con abultado dficit comercial en contra de Argentina), ha quedado de manifiesto que las autoridades de ambos pases no han convergido fcilmente sobre el diagnstico de la situacin del intercambio bilateral ni sobre los procedimientos a los que se podra recurrir en el caso de advertirse una evolucin no deseada del mismo. Por otra parte, la discusin ha estado teida de consideraciones de corto y de largo plazo no siempre confluyentes dados la gran divergencia macroeconmica y el estado muy incompleto del proceso de reduccin de la divergencia en la estructura de incentivos sectoriales ("asimetras"). A grandes rasgos, las posiciones asumidas en el debate por las autoridades brasileas y argentinas pueden resumirse del siguiente modo: las autoridades de Brasil propusieron que a partir del 1 de 74
enero de 1995, fecha de constitucin del MERCOSUR, se instituya un rgimen de bandas cambiarias alrededor de paridades centrales determinadas a partir de los tipos de cambio reales bilaterales (4). El objetivo principal es disponer de un instrumento que permita inhibir o neutralizar los efectos de bruscos cambios en la competitividad relativa y, en particular, inhibir o neutralizar los efectos de devaluaciones competitivas. Tal mecanismo se justifica, adicionalmente, si se considera que en economas ms abiertas recprocamente los tipos de cambio bilaterales reales se tornan variables ms significativas en la determinacin del comercio bilateral (Fritsch, 1993 y 1991). Argentina ha aceptado estudiar la posible aplicacin de un rgimen de coordinacin cambiaria; sin embargo, advirti que ste debera constituirse sobre los tipos de cambio nominales y no sobre los reales. Ms detalladamente, las autoridades argentinas sealaron que slo admitiran un rgimen por el cual la tasa de devaluacin del tipo de cambio de los socios de Argentina en el MERCOSUR no superase la diferencia entre la tasa de inflacin local y la inflacin argentina. Adicionalmente, Argentina sostuvo la condicin de examinar otras variables macroeconmicas que afectan a los flujos comerciales y no restringir los trminos de referencia de la discusin a la cuestin de las paridades bilaterales. En otros trminos, la coordinacin macroeconmica, en general, y la cambiaria, en particular, se conciben como instrumentos aptos slo si se cumplen algunas precondiciones tales como la convergencia de las polticas macroeconmicas (rgimen fiscal-monetario) (5) as como mayor grado de armonizacin de las polticas sectoriales, es decir, el rgimen de incentivos que influye sobre la asignacin de recursos y, en este caso, que afecta directamente a la competitividad. Parte de estas consideraciones acerca de la modalidad y precondiciones para la coordinacin han estado influidas por la reciente evolucin del intercambio bilateral. En los ltimos aos se observan crecientes vinculaciones comerciales entre ambos pases en un contexto de coyunturas econmicas nacionales bien diferenciadas. Tal como puede verse en el Cuadro 1, desde 1991, la suma del intercambio comercial entre ambos pases ha crecido notablemente en los ltimos aos. Al mismo tiempo, el saldo bilateral pas de un moderado supervit a favor de Argentina a un fuerte dficit en contra de sta. Cuadro 1 - COMERCIO EXTERIOR ARGENTINO CON LOS PASES DEL MERCOSUR - ANUAL Millones de Dlares
1984 Exportaciones a Brasil Importaciones desde Brasil Saldo Comercial con Brasil Comercio Total con Brasil Exportaciones a Uruguay Importaciones desde Uruguay Saldo Comercial con Uruguay Comercio Total con Uruguay Exportaciones a Paraguay Importaciones desde Paraguay Saldo Comercial con Paraguay Comercio Total con Paraguay Exportaciones al MERCOSUR Importaciones MERCOSUR desde con con el el el 478 831 -353 1309 83 98 -15 181 94 50 44 144 656 979 -323 1635 1985 496 611 -115 1107 99 66 33 165 72 20 52 92 667 697 -30 1364 1986 698 691 7 1389 129 93 36 222 67 47 20 114 895 831 64 1726 1987 539 819 -280 1358 168 114 54 282 60 70 -10 130 767 1003 -236 1770 1988 608 971 -363 1579 187 131 56 318 80 68 12 148 875 1170 -295 2045 1989 1124 721 403 1845 208 99 109 307 96 49 47 145 1428 869 559 2297 1990 1423 718 705 2141 263 116 146 379 147 42 106 189 1833 876 957 2708 1991 1489 1527 -38 3016 311 235 76 546 178 43 135 221 1978 1805 173 3783 1992 1671 3339 -1168 5010 384 351 32 735 272 65 207 337 2327 3755 -1429 6082 1993* 2522 3219 -697 5741 460 512 -52 972 314 64 250 378 3296 3795 -499 7091
Saldo Comercial MERCOSUR Comercio Total MERCOSUR
* Enero - Noviembre
75
Acerca de los determinantes de la evolucin del saldo bilateral ha habido un debate sin solucin de consenso entre las autoridades de ambos pases. Las autoridades brasileas han sostenido que el dficit bilateral argentino acompaa la tendencia del dficit global de ese pas y que su principal determinante fue la poltica cambiaria local como instrumento de estabilizacin de precios. Adems, tal instrumentacin se dio en el marco de una fuerte apertura comercial. Por su parte, las autoridades argentinas han sostenido que en la relacin comercial bilateral la paridad cambiaria ha tenido una influencia relativamente menor respecto de otras variables macro tales como el ciclo relativo de actividad y ganancias de competitividad vinculadas a la alta inflacin as como por la influencia de algunas polticas sectoriales activas por parte de Brasil (tarifas pblicas, incentivos fiscales, etc.). Ello justifica que Argentina haya propuesto hacer un ejercicio de coordinacin macroeconmica basado en el seguimiento de un conjunto de variables ms abarcativo de los determinantes de los flujos comerciales. Un mecanismo de coordinacin cambiaria como el propuesto por Brasil apunta a reducir los mrgenes de maniobra para que los pases, individualmente, realicen prcticas de aumento de competitividad en forma espuria mediante devaluaciones competitivas. Sin embargo, bien se ha planteado que ganancias de competitividad de esa ndole pueden obtenerse mediante otros instrumentos de poltica distintos de una devaluacin real. En consecuencia, es probable que entre ambos gobiernos resulte muy difcil de zanjar la discrepancia acerca de la pertinencia o no de constituir un mecanismo de monitores sobre los diversos instrumentos que afectan a la competitividad. En funcin del diagnstico prevaleciente en Argentina, es probable un escenario en el que no pueda avanzarse demasiado en trminos de coordinacin cambiaria si no se avanzan en otros aspectos de poltica (macro y microeconmicos) que actan como determinantes del saldo comercial bilateral. La evidencia para el perodo 1991-1993 (ver Grfico 1) permite descartar que los tipos de cambio bilaterales hayan sido la principal fuente de inestabilidad reciente de los flujos comerciales y muestra, en cambio, la influencia del ciclo relativo entre ambas economas (Garriga, Echegaray y Sanguinetti, 1993) (6). Sin embargo, la evidencia no es concluyente acerca de que, en la determinacin del dficit bilateral, haya operado un efecto de excedentes de exportacin de Brasil. Algunos trabajos empricos ensean que los flujos comerciales bilaterales han estado determinados, predominantemente, ms por efectos de demanda que de oferta. En otras palabras, las importaciones de Brasil procedentes de Argentina y de Argentina procedentes de Brasil han dependido casi completamente del estado de las variables locales como la actividad econmica y el tipo de cambio real y en mucho menor medida de una poltica "activa" del pas socio. En el perodo 1970-1992, para las importaciones argentinas procedentes de Brasil as como para las importaciones de Brasil procedentes de Argentina, no se han detectado efectos cruzados significativos fuertes (CEPAL,1993a y 1993b) (7). La evolucin del tipo de cambio real bilateral desde la creacin del MERCOSUR (ver Grfico 2) muestra fases bien diferenciadas. Se observa un primer perodo de relativa apreciacin de la moneda argentina en relacin a la brasilea que fue seguida por un lapso de casi dos aos durante los cuales la paridad real bilateral mejor favoreciendo a Argentina. Merece sealarse que durante el perodo descrito en los grficos (1991-1993), las series de tipos de cambio reales de cada pas se mostraron muy estables respecto de su comportamiento histrico. Ambas presentaron bajos rangos de variacin (0,2 y 0,6 para Argentina y Brasil, respectivamente) as como bajos niveles de coeficientes de variacin (desviacin estndar sobre media) (8). Ambos comportamientos dieron lugar a cierta estabilidad de la paridad bilateral, hecho que contrasta con los dos aos anteriores cuando se registraron notables oscilaciones. En dicho perodo se registraron los niveles mximos (segundo trimestre de 1989, asociado al perodo de hiperinflacin) y mnimos (cuarto trimestre de 1990) para la serie de tipo de cambio real de Argentina (9) (10). La mayor estabilidad observada recientemente en las series ha sido posible a pesar de las especiales y marcadamente distintas configuraciones macroeconmicas nacionales. Desde principios de 1991, Argentina se halla embarcada en un programa de estabilizacin donde la libre convertibilidad de la moneda y la fijacin del tipo de cambio nominal han sido instrumentos cruciales del combate antiinflacionario. Por su parte, Brasil ha seguido la mayor parte del tiempo una poltica cambiaria pasiva con la intencin de mantener el tipo de cambio real lo que aport inercia al proceso inflacionario. Dados estos contrastes en las polticas macroeconmicas nacionales, la menor variabilidad observada en el tipo de cambio real bilateral no puede ser aceptada como elemento de reduccin de incertidumbre acerca del estado futuro de la relacin bilateral. Adems de la ausencia de cooperacin entre ambos pases, los sectores privados de los respectivos pases realizaban conjeturas acerca de la sostenibilidad de los niveles de tipos de cambio real que alentaban expectativas de cambios de rgimen cambiario. Sin embargo tal incertidumbre no tuvo caractersticas tales que dieran lugar a comportamientos especulativos que agravaran por s mismos la balanza comercial bilateral. 76
En los grficos anteriores se muestran los rasgos de ambas polticas cambiarias en el perodo de vigencia del MERCOSUR. Advirtase que en el tercer trimestre de 1991 se inici una pronunciada recuperacin de la paridad bilateral en favor de Brasil que respondi a una reorientacin de la poltica cambiaria que podra caracterizarse como de "realismo cambiario". Desde comienzos de ese ao y por aplicacin del denominado Plan Collor II, el tipo de cambio real se haba deteriorado complicando el cuadro comercial y cambiario. La recuperacin del tipo de cambio real continu hasta el segundo trimestre de 1992 aunque mantenindose bastante apreciado respecto del promedio 1981-90 (ver Grfico 1) (11). Desde entonces, el tipo de cambio real registr otra apreciacin (ver Grfico 2) aunque sta fue lenta y progresiva, resultado del rgimen de tipo de cambio administrado con el que se ajust el tipo de cambio nominal menos que completamente a la inflacin principalmente por las dificultades de seguir una regla de mantenimiento del tipo de cambio real en dentro del rgimen de alta inflacin. En resumen, puede decirse que desde fines de 1991 la poltica cambiaria brasilea fue prioritariamente asignada a objetivos de equilibrio externo (aunque no desconectada completamente de la poltica antiinflacionaria (M.H. Horta et al., 1991) (12). Por su parte, Argentina desde hace tiempo ha venido utilizando el tipo de cambio como instrumento de la poltica antiinflacionaria. Adicionalmente, como se mencion, desde abril de 1991 la ley de convertibilidad ancl el tipo de cambio nominal. Deflactado por el ndice de precios mayoristas, el tipo de cambio argentino muestra una apreciacin real sostenida desde el segundo trimestre de 1989. La evolucin desfavorable de la relacin cambiaria bilateral fue fuerte y sostenida hasta el segundo trimestre de 1992, momento a partir del cual la apreciacin real fue ms pronunciada en Brasil que en Argentina. En resumen, la evolucin reciente de la paridad bilateral respondi a la coexistencia de un rgimen de tipo de cambio fijo y baja inflacin por parte de Argentina y a la flotacin administrada del tipo de cambio en Brasil en un rgimen de alta inflacin. La menor volatilidad del tipo de cambio real bilateral durante el perodo de vigencia del MERCOSUR slo puede ser calificada de fortuita (Fritsch, 1993) dada la ausencia de prcticas de cooperacin y convergencia macroeconmica entre ambos pases. 3. PROBLEMAS VINCULADOS CON LA COORDINACION CAMBIARIA ENTRE ARGENTINA Y BRASIL En la relacin bilateral, un aspecto que ha quedado ms o menos claro cuando se ha discutido alrededor de la coordinacin cambiaria es que no hay un consenso acerca de cul es el objetivo de un instrumento de esa naturaleza. Por un lado parece claro que Brasil lo percibe como un instrumento de estabilizacin de los flujos comerciales mientras que Argentina lo percibe como un instrumento de estabilizacin macroeconmica. Esta es una discusin que encierra varios problemas a resolver. La primera cuestin a resolver es si entre ambos pases puede tener lugar una coordinacin que requiere, en s misma, un mnimo de acuerdo acerca de la funcin objetivo (metas) y acerca del modelo subyacente (visin del mundo y de los canales de transmisin de impulsos). En consecuencia, se requiere una discusin y un consenso mnimo respecto de las metas, los objetivos intermedios (cuenta corriente, balance fiscal, tasas de inters, participacin del estado en la economa, desempleo y trminos del intercambio) que implica, de algn modo, cierta afinidad entre los criterios subjetivos (preferencias) y alguna similaridad de las actitudes de poltica (Molle 1993; Guitin et al., 1988). De acuerdo a la percepcin brasilea, se puede pensar que la demanda de coordinacin de polticas cambiarias es una forma de demanda por coordinacin de polticas que afectan directamente a los flujos de comercio, los cuales, a su vez, constituyen el principal canal de transmisin de impulsos o efectos derrame de una economa sobre la otra. La demanda de coordinacin cambiaria puede justificarse ante la evidencia de volatilidad del tipo de cambio real bilateral y por la necesidad de reducir la incertidumbre que ello imparte sobre la estructura de precios relativos. Garriga, Echegaray y Sanguinetti (1993) realizaron una simulacin de un mecanismo de paridades cambiarias formalmente similar al Sistema Monetario Europeo (SME) pero con la diferencia de que los tipos de cambio bilaterales, la construccin de una unidad de referencia cambiaria y las bandas de fluctuacin se realizaban a partir de los tipos de cambio reales. En este sentido se hizo una simulacin de la propuesta brasilea sobre paridades cambiarias presentada en julio de 1993. El modelo y los resultados de la simulacin sealaron que las diferencias en las preferencias de poltica determinan los tipos de cambio de referencia que estn involucrados en el alineamiento inicial as como participan en la construccin de la unidad de referencia cambiaria a travs del conjunto de ponderadores que reflejan el peso de cada pas en correspondencia con algn criterio. Sobre los resultados de la simulacin se concluye que un mecanismo de esas caractersticas, entonces, no es neutral respecto de las preferencias de poltica nacionales y que la aplicacin del mecanismo puede generar situaciones indeseadas. Por ejemplo, si cierto nivel de balanza comercial positiva es un objetivo de poltica para Brasil entonces para la construccin de una unidad de referencia cambiaria Brasil debera 77
proponer, consistentemente, tipos de cambio reales de referencia elevados y ponderadores basados en la posicin comercial o de divisas internacionales. Es fcil imaginar las dificultades para lograr algn acuerdo dado las actuales preferencias de poltica de la Argentina. En constraste con la experiencia brasilea, una balanza comercial positiva no es un objetivo de poltica del gobierno argentino. De hecho, las autoridades argentinas estn preocupadas slo por generar las condiciones que aseguran el equilibrio intertemporal del balance comercial. Su prioridad es la baja inflacin (13). En consecuencia, slo resulta aceptable un mecanismo muy restringido de cooperacin cambiaria basado en una fijacin de las restantes monedas del MERCOSUR contra la moneda argentina. Es claro que, como resultado del diseo del programa de estabilizacin argentino, las autoridades econmicas argentinas poseen una oferta muy restringida de instrumentos para la coordinacin cambiaria (CEPAL, 1993; Garriga, Echegaray y Sanguinetti, 1993). Por otra parte, la coordinacin macroeconmica implica conexiones entre los problemas de preferencias de poltica y los problemas reputacionales. Una coordinacin macroeconmica y, en particular, cambiaria, entre monedas de los pases del MERCOSUR sera realizada por Bancos Centrales que no pueden asumir ninguno de ellos un rol hegemnico (14). Brasil propondra su poltica cambiaria que resulta ser un instrumento de poltica comercial y de amortiguacin de shocks externos. Argentina, en cambio, propondra una poltica cambiaria atada a la poltica antiinflacionaria. En otra palabras, Brasil prestara su reputacin de "buen administrador del frente externo" y Argentina prestara su reputacin basada en la "disciplina antiinflacionaria". Y esto parece irreconciliable. Adems, merece observarse que "prestar" reputacin puede ser costoso en relacin a la reaccin del sector privado de cada uno los pases en relacin al arreglo de los gobiernos ya que el mismo puede deteriorar la credibilidad que asignan los agentes a la poltica de su gobierno (Ploeg, 1991). Es decir, que los arreglos de esta naturaleza no son neutrales en trminos de credibilidad (15). Adicionalmente, un mecanismo de paridades cambiarias implica problemas de aplicacin nada triviales. Hay problemas de identificacin (deteccin de desvos y de sus causas), problemas de asignacin de responsabilidades y problemas de secuencia y de eficacia vinculados a las medidas correctivas (16). Por otra parte, la determinacin de la responsabilidad de un desalineamiento cambiario debe dar lugar a que cada pas disponga y aplique los recursos necesarios para estabilizar su tipo de cambio. En otras palabras, se trata de que la distribucin de las cargas de intervencin con propsitos de estabilizacin est en relacin a la responsabilidad de cada pas en los desequilibrios de los tipos de cambio. De este modo, el mecanismo de coordinacin cambiaria comprende un tipo especfico de obligacin de los pases-parte para la adopcin de medidas correctivas (Gandolfo, 1986). En trminos generales, puede decirse que si pudiera descomponerse el saldo comercial bilateral en un componente estructural o dependiente de polticas sectoriales y otro afectado por las condiciones macroeconmicas de corto plazo (CEPAL, 1993a y CEPAL, 1993b) deberan poder asignarse valores normales o deseados para cada uno de ellos e instrumentos especficos para corregir evoluciones no deseadas. Si se registrara una evolucin no deseada en el primer componente mencionado podra apelarse, segn la naturaleza del caso, a polticas sectoriales (por ejemplo, la industrial) (17), o mecanismos de defensa contra prcticas desleales de comercio. Por su parte, la coordinacin macroeconmica (cambiaria) slo debera aplicarse para controlar las influencias del contexto macroeconmico. En resumen, un instrumento apropiado para cada tipo de anormalidad en el saldo bilateral. En consecuencia, debe pensarse que la aplicacin de una banda cambiaria debera ser aplicable a desequilibrios comerciales estrictamente relacionados con lo macroeconmico, y en este plano, con los tipos de cambio bilaterales. Para el caso Argentina-Brasil debe descartarse que se cuente con los grados de libertad necesarios para poder tomar medidas cambiarias y/o monetarias para estabilizar los tipos de cambio reales bilaterales. Por esa razn y en el corto plazo, slo estn disponibles instrumentos de la poltica comercial para restaurar las condiciones de competitividad relativa. Sin embargo, apelar a la poltica comercial como instrumento de correccin de desvos cambiarios merece algunas reservas. En primer lugar, hace propenso al rgimen comercial (y a la estructura de incentivos, en general) a quedar afectado por la relativamente mayor volatilidad de los mercados de cambio. En segundo lugar, debe garantizarse que el uso de la poltica comercial como instrumento de correccin de desvos cambiarios no d lugar escaladas proteccionistas. Esto exige acordar un mnimo de reglas (algunas ya dadas institucionalmente por el mismo proceso de integracin) que, por definicin, limitan la discrecionalidad de las partes y otorgan certidumbre a todos los agentes involucrados. Paralelamente, se debe tener precaucin para que no resulten otros efectos indeseados tales como el que se termine otorgando incentivos para generar o consolidar espacios de comercio administrado. Adicionalmente, si no hay una secuencia precisa entre deteccin del desequilibrio cambiario y la ocurrencia 78
de la medida correctiva es esperable que tengan lugar efectos persistentes de tales desequilibrios y que, en consecuencia, mayor sea el compromiso de los instrumentos de la poltica comercial como correctores de desvos. 4. ALGUNOS PROBLEMAS ESPECIFICOS EN RELACION A LAS ECONOMIAS MENORES Buena parte de los problemas planteados para la relacin Argentina-Brasil estn vigentes como problemas generales para la coordinacin macroeconmica al momento de tratar los casos de Paraguay y Uruguay. Pero, en el caso de estos dos pases caben mencionarse algunas especificidades de inters. Tales especificidades devienen por dos factores. Uno, es que las asimetras de tamao son, obviamente, ms significativas. Otro, de alguna manera conectado al anterior, es que la integracin con las economas mayores no es bsicamente comercial sino, tambin, financiera. Ambos factores constituyen canales muy potentes de transmisin de impulsos generados en las economas mayores. En consecuencia, las demandas de coordinacin son relativamente ms intensas. Adems del impacto adverso que se reconoce a las devaluaciones reales de los pases grandes sobre el comercio y los niveles de actividad merece atenderse la preocupacin que generan las prolongadas y sostenidas apreciaciones reales de los socios mayores. El problema mencionado es calificado por algunos como el de apreciaciones insostenibles. En trminos generales, las apreciaciones insostenibles de los socios mayores son fuente de preocupacin en los pases menores debido a la fuerte reorientacin del patrn de comercio que se produce. Si la apreciacin del pas socio se considera insostenible resulta que tal reorientacin del patrn de comercio es ineficiente y traer aparejado problemas para el sector externo en el futuro. La reorientacin de comercio reconoce dos fuertes argumentos. Por una parte, la apreciacin real del pas grande resulta en una mejora en la competitividad relativa. Es casi seguro que las asimetras de las estructuras de comercio exterior (elasticidades-precio de las exportaciones e importaciones recprocas) determinen que una apreciacin real del pas socio tenga efectos ms favorables sobre el saldo bilateral que una devaluacin real del pas menor. Por otra parte, si el pas grande produce una apreciacin real como resultado de un programa de estabilizacin basado en tipo de cambio nominal fijo, entonces es probable que se reproduzca en este los ciclos de actividad tpicos de esas estabilizaciones que presentan una fase inicial de expansin de la actividad econmica (18). En consecuencia, el pas menor recibir otro impulso de demanda externa. Ambos efectos acumulan incentivos para que las exportaciones del pas menor se dirijan, mayoritariamente, hacia el pas que est practicando la apreciacin real de su moneda. Por supuesto, si se trata de una apreciacin persistente, se van produciendo transformaciones estructurales que dan lugar a ciertos fenmenos de histresis en el comercio exterior. Si esto ocurre, un retorno a la estructura de precios relativos anterior a la apreciacin real del pas socio no implica un restablecimiento automtico del anterior patrn de comercio. En consecuencia, un reequilibrio del sector externo implica la adopcin de polticas activas que suponen costos y disponibilidad de grados de libertad para realizarlas. A lo largo de ese sendero, la economa local puede comenzar a sufrir presiones derivadas del estado de expectativas que, en el fondo, estarn afectadas por dos factores: uno de ellos es la credibilidad en la poltica anttinflacionaria del pas socio mayor, lo que implica una asignacin de probabilidad por parte de los agentes locales a un cambio de reglas cambiarias en ese pas; otro factor es la formacin de expectativas acerca de la actitud del gobierno local frente a los derrames procedentes de la economa del socio y en el los escenarios de contraste son el de referencia (actitud pasiva del gobierno) o una poltica activa que busque revertir la situacin. 5. CONCLUSIONES En los dos casos descritos se ve que, a pesar de no contar con las precondiciones y con los grados de libertad necesarios de las polticas locales para realizar ejercicios de coordinacin macroeconmica, resulta imprescindible iniciar actividades de cooperacin macroeconmica que, por s solas, ya producen mejoras en la situacin conjunta los pases. Formas iniciales de cooperacin como los mecanismos de consulta as como el establecimiento ms o menos formal de "reglas de convivencia" contribuirn para despejar las dudas que tenga cada gobierno acerca de las reacciones probables de su socio ante desvos cambiarios o resultados comerciales considerados anormales. En ese sentido se hace imprescindible que se conforme un foro de discusin conjunta de escenarios que contribuyan a reducir la incertidumbre.
79
Creemos que en un foro tal es muy posible que los pases confluyan en la idea de que resulta improbable que en cualquier pas del MERCOSUR se asista en el futuro a un escenario de fuertes y bruscas devaluaciones reales como instrumentos de ajuste de competitividad. En tal caso, la coordinacin de los tipos de cambio resultar menos justificable como instrumento de correccin de desvos cambiarios de tal naturaleza. Por otra parte, es ms fcil imaginar que tenga lugar una concentracin de esfuerzos en generar precondiciones para la coordinacin macroeconmica tales como la convergencia macroeconmica y la armonizacin microeconmica. NOTAS 1. Considerando los valores promedio para el perodo 1991-1993, la participacin de Brasil en el total de exportaciones de Argentina alcanz el 16% mientras que las importaciones alcanzaron cerca del 20%. Por otra parte, la participacin de Argentina en las exportaciones brasileas rondaron 7,5% mientras que las importaciones alcanzaron cerca de 8,5%. 2. Histricamente, la inestabilidad del tipo de cambio real bilateral ha sido un resultado de la erraticidad y descuido por las externalidades de las polticas macroeconmicas nacionales (CEPAL, 1992). En consecuencia, una precondicin para la estabilizacin de los tipos de cambio bilaterales es la disciplina de las polticas nacionales y la convergencia entre las mismas. Parte de la literatura sobre integracin monetaria ha caracterizado a ese proceso de convergencia como el de las igualacin de la inflacin de los diferentes pases como resultado de la igualacin de las curvas de Phillips de largo plazo (ver Robson, 1980). 3. Argentina ha realizado una propuesta oficial de este tenor. 4. Ver Garriga, Echegaray y Sanguinetti (1994) para un anlisis de la propuesta brasilea. 5. Este aspecto incluye las ganancias de competitividad que resultan, a menudo, del rgimen de alta inflacin. Sobre el particular ver Echegaray y O' Connell (1993b). 6. Adicionalmente, en el pasado, los flujos de comercio bilateral estuvieron mayoritariamente influidos por los niveles de producto y por las restricciones al libre comercio. Ver CEPAL, 1993a y 1993b e Iglesias, 1991. 7. Debe advertirse que la CEPAL realiz una prueba economtrica donde se obtuvo que el PBI de Brasil tiene significacin estadstica pero de signo contrario al esperado sobre las compras de Argentina al Brasil. La afirmacin del cuerpo del texto resulta del anlisis grfico. 8. Los resultados fueron 0,017 y 0,055 para Argentina y Brasil, respectivamente. Igual fenmeno se ha observado en el comportamiento de los tipos de cambio reales de los restantes socios del MERCOSUR. 9. Esta ltima muestra la presencia de curtosis negativa, resultado contrastable con los registros histricos positivos de esa medida de la distribucin. 10. Otra descripcin sobre la distribucin de las series de tipo de cambio real puede verse en CEPAL, 1992. 11. Como puede observarse, tal promedio est fuertemente influido por las fuertes devaluaciones reales con las que se reaccion a los shocks externos adversos (racionamiento del crdito externo, elevacin de la tasa de inters internacional y cada de los trminos del intercambio). Vase Iglesias, 1991. 12. Puede afirmarse, adems, que en su aspecto comercial, la poltica cambiaria fue practicada con la intencin de moderar los efectos indeseados del proceso de apertura iniciado en 1990 ms que como poltica activa de exportaciones. 13. Fritsch (1993) ha sealado algunas restricciones de polticas internas que debern ser consideradas al momento de que se revelen las preferencias de poltica de cada gobierno. Por una parte, un punto muy relevante, Fritsch ha indicado que Brasil no est dispuesto a abandonar la asignacin del tipo de cambio como instrumento de poltica comercial de largo plazo. Por otra parte, en relacin a Argentina, ha revelado su preocupacin acerca de la posibilidad y, en eventual caso, la forma por la que el gobierno argentino modificar su rgimen cambiario (modificacin del tipo de cambio nominal). 14. La historia del SME ensea que los socios de Alemania pidieron prestada su restriccin monetaria (Strauss-Kahn, 1993) o su reputacin de "banco central conservador" (Ploeg, 1991). 15. En trminos normativos, tal es el caso en el que la coordinacin internacional de polticas puede ser contraproducente. 16. Inicialmente, los indicadores de divergencia no muestran, por s mismos, si la moneda en cuestin se aprecia (deprecia) contra el resto que se deprecia (aprecia). Los mismos han cado en desuso en el SME. 17. En ese sentido, Argentina ha propuesto que a partir del 1/1/95 se aplique un instrumento denominado Acuerdos de Ajuste Estructural destinado a facilitar los procesos de reconversin estructural de sectores productivos especficos (Secretara de Comercio e Inversiones, 1994). 18. Ver Kiguel y Liviatan, 1992a y 1992b y Vegh (1991).
80
BIBLIOGRAFIA CENTRO DE ECONOMIA INTERNACIONAL (CEI) 1994 "Comercio exterior argentino y tipos de cambio reales en el MERCOSUR y Chile", Informe Nm. 3/94 (febrero). COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) 1992 "La coordinacin de polticas macroeconmicas: Aspectos conceptuales vinculados con el MERCOSUR", CEPAL (Oficina Buenos Aires) en: El Mercado Comn del Sur, Buenos Aires: CEI. 1993a "Interdependencias macroeconmicas entre Argentina y Brasil: Los flujos comerciales", CEPAL (Oficina Buenos Aires) en: Estudios para la integracin del MERCOSUR, Buenos Aires: CEI. 1993b "Coordinacin macroeconmica en el MERCOSUR: alternativas y elementos de anlisis", CEPAL (Oficina Buenos Aires), mimeo. ECHEGARAY, Ricardo y O'CONNELL, Arturo 1993 "La relacin entre inflacin y competitividad", mimeo, CEI, Buenos Aires (diciembre). FRITSCH, Winston 1991 "Brazil's trade strategy for the 1990s", PUC, Ro de Janeiro, mimeo. 1993 "MERCOSUL: A Mid-term Review", PUC, Ro de Janeiro, mimeo. GANDOLFO, Giancarlo 1986 International Economics. Springer-Verlag. GARRIGA, Marcelo; ECHEGARAY, Ricardo y SANGUINETTI, Pablo 1993 "Bandas cambiarias en el MERCOSUR", CEI, Informe Nm 23, Buenos Aires (octubre). GUITIAN, Manuel et al. 1988 "Policy Coordination in the European Monetary System", Ocassional Paper num. 61, International Monetary Fund (IMF), Washington. HORTA, Mara Helena; PIANI, Guida y KUME, Honorio 1991 "A poltica cambial e comercial", Perpectivas da Economia Brasileira, IPEA, Brasilia. IGLESIAS, Roberto Magno 1991 "A poltica cambial da Argentina e do Brasil no periodo 1970-89" en Motta Veiga, Pedro da (org.): Cone Sul: A Economa Poltica da Integraao, Ro de Janeiro: FUNCEX. KIGUEL, Miguel y LIVIATAN, Nisan 1992a "When do heterodox stabilization programs work", The World Bank Economic Review (January), Washington. 1992b "The business cycle associated with exchange rate-based stabilizations", The World Bank Economic Review (May), Washington MOLLE, Willem 1993 "The need for macroeconomic policy coordination at different levels of economic integration" en Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR): Condiciones de competencia, ajuste y estabilidad en el marco de la integracin regional, (Mdulo C), Montevideo (5/9 de julio). PLOEG, F. van der 1991 "Macroeconomic policy coordination issues during the various phases of economic and monetary integration in Europe - The economics of EMU", European Economy, special edition. ROBSON, Peter 1980 The Economics of International Integration. London: George Allen & Unwin. SECRETARIA DE COMERCIO E INVERSIONES 1994 "El Proceso de Integracin en el MERCOSUR", Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, Buenos Aires. VEGH, Carlos 1991 "Stopping high inflation: An analytical overview", IMF Working Paper (Noviembre), Washington.
81
FISCALIDAD E INTEGRACION REGIONAL

Carlos LAMBARRI
Vice-Consejero de Hacienda, Gobierno Autnomo del Pas Vasco. ESPAA.
1. INTRODUCCION Los procesos de integracin econmica a nivel regional son muy complejos y abarcan un buen nmero de reas de intervencin. Entre ellas, quiz no la ms importante pero s una de las ms manidas y debatidas, se encuentra la fiscalidad. Es evidente que cuando se habla de un mercado nico en trminos efectivos, no es posible obviar los niveles de adecuacin de las distintas polticas tributarias que coexisten en el rea geogrfica de que se trate. La mayor parte de los agentes econmicos sealan como necesario un proceso de armonizacin o acercamiento de las distintas fiscalidades, con el fin de evitar que se produzcan discriminaciones (especialmente de las que puedan implicar menoscabo de la competencia empresarial) por un lado, y de que desaparezcan las iniciativas de competencia fiscal por otro. Sin embargo, otra corriente de opinin sostiene por su parte que, aunque puedan ser necesarios avances de armonizacin en determinados aspectos de carcter mnimo o bsico, es preciso dejar amplios niveles de intervencin que puedan posibilitar las iniciativas diferenciadoras. Y ello porque debe dejarse un margen de maniobra suficiente para la implementacin de polticas tributarias propias; o porque hay reas en las que la armonizacin fiscal no slo es dudosa, sino claramente poco recomendable, por consistir en aspectos muy ligados a variables endgenas a cada pas o regin; o porque los niveles en cada momento alcanzados de convergencia econmica y presupuestaria no permiten una completa identidad; o porque las situaciones de crisis econmica obligan a introducir medidas coyunturales de impulso de la economa; o, en fin, simplemente porque un cierto nivel de competencia siempre es saludable. En las pginas que siguen intentaremos apuntar las principales circunstancias tributarias que deben tenerse en cuenta en los procesos de integracin, a la vez que explicar la armonizacin fiscal en particular en la Unin Europea (UE). 2. ASPECTOS TRIBUTARIOS DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION Aparte de las actuaciones concretas y de los enfoques que deban ser abordados en cuanto a la armonizacin fiscal entre los distintos Estados y niveles de gobierno, es preciso analizar previamente aquellos aspectos bsicos necesarios para poder enfocar un proceso de integracin regional. 2.1 Inexistencia de fronteras fiscales El principio de libre circulacin dentro del rea objeto de integracin es fundamental, y dentro de l debe garantizarse la eliminacin de cualquier tipo de control, fsico o no, de naturaleza fiscal en las fronteras geogrficas. La existencia de fronteras fiscales es una restriccin capital que impide en la prctica la realizacin del proceso de integracin. Tal situacin nicamente responde a necesidades proteccionistas, o a la necesidad de garantizar niveles de recaudacin tributaria por la existencia de puntos de conexin inadecuados dentro del rea de integracin, o a entender que los controles fiscales pasan necesariamente por el control fsico en la frontera. Esos mviles son precisamente contrarios a los principios bsicos de la integracin, y son reemplazados por la abolicin de los principios proteccionistas (siendo sustituidos en todo caso por un proteccionismo del rea integrada frente a terceros), por la adecuacin de los puntos de conexin tributarios y por la implementacin de frmulas de coordinacin, colaboracin e intercambio de informacin tributaria entre las distintas autoridades tributarias, respectivamente. 2.2 Sistemas tributarios homologables La integracin econmica y la consecucin de un mercado nico conllevan necesariamente a que los sistemas tributarios de los distintos Estados o regiones respondan a una estructura bsica similar en toda el rea. Aunque tambin es verdad que tal nivel de homogeneidad no debe obligatoriamente conllevar una absoluta identidad en la estructura de los mismos. 82
S resulta imprescindible que los impuestos troncales a nivel recaudatorio y de soporte general del sistema sean los mismos. Y eso supone, al menos en los pases de la UE y en el resto de pases desarrollados, que tales impuestos sean los que recaen en la renta de las personas fsicas y de las personas jurdicas y en el valor aadido de los intercambios comerciales (1). La fiscalidad sobre la renta tradicionalmente ha supuesto un soporte bsico del sistema fiscal, tanto por su aportacin recaudatoria como por sus profundas implicaciones conceptuales al centrarse en el gravamen que recae sobre las personas fsicas los principios de redistribucin de la renta a travs de la progresividad y de la contribucin personal directa a la financiacin de la Administracin Pblica. La homologacin de los sistemas tributarios requiere la existencia de tales figuras troncales en todos los pases, aunque los niveles de gravamen y la propia articulacin del impuesto difieran y aunque en el resto de figuras tributarias de carcter "menor" no tenga que respetarse tal principio (caso de los impuestos que gravan el patrimonio, las sucesiones "mortis-causa" o donaciones "inter-vivos", las transmisiones de patrimonio, los consumos especficos o el juego). Asimismo, los objetivos de convergencia econmica y presupuestaria y de armonizacin fiscal mnima o bsica, implican que la estructura de la recaudacin de procedencia tributaria resulte a grandes rasgos homognea, de manera que el peso especfico de las diferentes figuras tributarias sea cercano en el anlisis comparado. Esta circunstancia har que todas las administraciones tributarias tengan una problemtica parecida a la hora de negociar los procesos de convergencia o armonizacin fiscal. 2.3 Procedimientos tributarios y fraude fiscal No slo deber darse una gran coincidencia en los aspectos estructurales del sistema tributario, sino que tal principio debe hacerse extensivo igualmente a los procedimientos tributarios, a las obligaciones de informacin a la Hacienda Pblica, a la consideracin del delito fiscal y, en general, al tratamiento del fraude fiscal. No es que tenga que darse una identidad en los procedimientos, algo que ni es posible ni sera deseable pues deber respetarse la idiosincrasia y mecanismos propios en cada caso, sino que el ordenamiento bsico en esa materia sea mnimamente equiparable; y eso sera necesario en lo que respecta a los procedimientos de gestin, recaudacin, revisin e inspeccin fiscal. Adems de ello, se dan dos circunstancias en las que los criterios y requisitos deberan ser claramente coincidentes: las obligaciones de informacin a la administracin tributaria y el tratamiento del delito fiscal. Las administraciones tributarias deben tener las garantas de que, en un espacio sin fronteras fiscales con libre circulacin de personas, mercancas, capitales y trabajo, los sujetos pasivos o retenedores en origen o cualquier otro obligado debern informar necesariamente a la administracin de todos aquellos datos con relevancia tributaria de todas las operaciones que se determinen. Mediante esa garanta la informacin estar en cualquier caso disponible y slo se precisara su intercambio a fin de que la administracin competente pueda actuar independientemente de la ubicacin fsica de la operacin. Es requisito indispensable, por tanto, que no haya "agujeros negros" en cuanto a la obligacin de informacin tributaria, evitando la existencia deliberada de posibilidades de ocultacin fiscal. Uno de tales casos es el de la pervivencia del secreto bancario en determinados pases. Mientras siga mantenindose, de una manera u otra, el secreto bancario se producir una quiebra del modelo mnimamente hermtico que es imprescindible para la plena consecucin de la integracin, al menos a efectos fiscales. El otro aspecto clave es el tratamiento del delito fiscal. Si la voluntad primitiva de las administraciones que conforman el rea a integrar no es suficientemente homognea, pueden darse de nuevo "agujeros negros", en este caso lugares donde podran ubicarse operaciones mercantiles con ocultacin fiscal por el simple hecho de que los riesgos incurridos en caso de detectarse el fraude sean menores. Adems de ello, es obvio que un rea con voluntad de integracin debe compartir asimismo una cierta unidad de criterios en aspectos tales como la persecucin del delito fiscal. 2.4 El principio de coordinacin y colaboracin fiscal Todos los requisitos que hemos expuesto en este apartado, y en particular la eliminacin de las fronteras fiscales y la homogeneidad en los procedimientos tributarios, en la persecucin del fraude fiscal y en los requisitos de obligatoriedad de informacin a la administracin tributaria, conllevan obligatoriamente, a su 83
vez, la necesidad de coordinacin y colaboracin entre todas las administraciones responsables de la exaccin de los tributos. Es ste un principio de definicin complicado, toda vez que su alcance puede variar enormemente, dependiendo de que se defina para casos muy concretos y espordicos, por ejemplo, o para el intercambio habitual de las grandes masas de informacin tributaria, llegando incluso a poder establecer un sistema "on line" de disponibilidad de la informacin. La experiencia indica que por motivos de conservadurismo relacionado con temores de competencia fiscal, y de evitar a toda costa la puesta a disposicin generalizada de las bases de datos de una administracin tributaria sin ligarla a la utilizacin directa de tales datos a efectos de inspeccin y control, es preciso dar pasos muy medidos pero suficientes en esta materia. Es slo un problema de avanzar por fases. Lo primordial es que exista la voluntad indudable de proceder al intercambio de informacin tributaria. Con ello los procesos pueden iniciarse con mecanismos de intercambio de informacin limitada, relativa a circunstancias concretas y a detalles sobre hechos imponibles o sujetos pasivos efectuados bajo peticin (2). Si tal mecanismo funciona realmente, no ser difcil profundizar en la lnea del intercambio de informacin ms habitual y no especficamente finalista. En cualquier caso, ser prcticamente imposible alcanzar un sistema de conexin permanente "on-line", por los recelos de todas las administraciones tributarias a perder la exclusividad de la informacin en su propio mbito, al menos mientras el proceso de integracin y convergencia no se convierta en una realidad estable y duradera, que modifique sensiblemente la situacin inicial en el rea. La coordinacin y colaboracin no slo se refieren al intercambio de informacin, sino que deben extenderse en general a todos los mbitos de puesta en comn de iniciativas de poltica tributaria, de programas de gestin o de lucha contra el fraude. 2.5 Armonizacin de la fiscalidad Por fin, debern darse pasos en la lnea de la armonizacin fiscal entre los sistemas tributarios del rea sujeta a la integracin. La necesidad o no de la armonizacin fiscal y su alcance es un tema muy complejo, sujeto a fuertes debates y sobre el que todava no existen respuestas nicas y certeras en el anlisis comparado. Lo que a mi juicio es evidente es que mientras no se vayan alcanzando ciertos niveles de armonizacin tributaria, que habr que definir, difcilmente se podr hablar de integracin fiscal efectiva. En al apartado siguiente procederemos a debatir con mayor profundidad la problemtica de la armonizacin fiscal y su alcance. 3. ARMONIZACION FISCAL VS. COMPETENCIA FISCAL Es indudable que un proceso de integracin regional precisa de unos niveles mnimos de armonizacin fiscal para que pueda ser completado en la prctica. La cuestin es donde se sitan esos niveles mnimos y si son suficientes para garantizar la neutralidad a lo largo del mercado nico y la libre competencia. 3.1 Necesidad de la armonizacin fiscal El proceso de armonizacin fiscal demuestra su necesidad tanto desde el punto de vista privado de las personas y de las empresas, como desde el punto de vista de las administraciones pblicas. En la medida en que uno de los peldaos bsicos en el proceso de integracin es la consecucin de un mercado nico sin fronteras, con la libre competencia como principio sustantivo, es muy difcil su perfeccionamiento sin un proceso que garantice que la fiscalidad no va a ser un elemento decisivo en la adopcin de decisiones por parte de las personas fsicas o jurdicas. La existencia de distintos tratamientos fiscales para los mismos hechos imponibles o sujetos pasivos, al no haber otras restricciones, podra erigirse en factor diferenciador en la estructura de costes de las empresas (o en la contribucin fiscal de las personas fsicas) que podra incidir en las decisiones de ubicacin geogrfica y en las posibilidades de libre competencia empresarial. Sin embargo, sera reduccionista pensar que la fiscalidad es el primero de los factores a la hora de la adopcin de decisiones empresariales o personales, salvo quiz en casos muy determinados o especiales y habida cuenta de una cierta igualdad del resto de las circunstancias que inciden en la decisin. Por ello no 84
es necesario conceder un papel desmesurado a la armonizacin fiscal al menos desde el punto de vista del derecho privado, ya que en otro caso sera poco menos que obligatorio alcanzar la total uniformizacin. Y no slo se trata de esto. Porque alcanzar niveles elevados de armonizacin de las polticas tributarias tiene adems importantes connotaciones para los propios poderes pblicos y afectan notablemente al proceso de integracin, especialmente desde dos puntos de vista: a. Una elevada armonizacin debe suponer el consenso generalizado de alcanzar a su vez muy altos niveles de homogeneizacin presupuestaria y de las polticas fiscales. Es decir, las intervenciones pblicas y su financiacin deben estar perfectamente adecuadas entre s, en cada momento. b. Tal caso lleva a su vez a que el punto de partida de todas las administraciones pblicas sea similar, con lo cual se habra producido en la prctica un verdadero proceso de convergencia econmica y social y se habra andado mucho camino del proceso de integracin. Como puede apreciarse, las dos circunstancias anteriores, ni son fciles de cumplir ni pueden cumplirse de la noche a la maana. Aunque no debemos por ello poner en cuestin la idoneidad de proceder a articular un mecanismo de paulatina armonizacin fiscal. Lo que debe aclararse es que no es posible separar el proceso de armonizacin fiscal de los avances y logros alcanzados por el propio proceso de integracin, especialmente en cuanto a la convergencia econmica y la equiparacin de las situaciones econmicas. La armonizacin fiscal no es un proceso al margen de todo ello, por lo que hay que evitar avanzar en l mientras no se vayan dando a su vez unos mnimos en el proceso de integracin. Y esos mnimos pasan, en primer lugar, por la consecucin efectiva de un mercado nico. Para lo cual debe darse tambin un proceso de armonizacin fiscal al menos en lo que a la imposicin indirecta se refiere, y en particular a la fiscalidad de la adquisicin de bienes y servicios para su consumo, articulado en Europa en torno al Impuesto sobre el Valor Aadido (IVA). 3.2 Las bases de la armonizacin fiscal Las bases de la armonizacin fiscal giran en torno a dos principios: 1. Debe darse una homogeneidad entre los sistemas tributarios de las distintas administraciones, que se traduce en la existencia de la misma figura tributaria indirecta sobre las ventas (por ejemplo el IVA) y en figuras similares que graven la renta de las personas fsicas y jurdicas. No es preciso un nivel de homologacin al nivel de los impuestos menores desde el punto de vista recaudatorio, al menos en la fase inicial. 2. Se trata de un proceso de muy largo plazo, que debe avanzar en paralelo con otros aspectos sustantivos para la integracin. Por ello hay que abordarlo por fases y no pretender agotarlo rpidamente. A partir de ah, las prioridades estriban en los pasos a dar para la efectiva consecucin del mercado nico como primera fase. Pero tal principio no debe interpretarse a ultranza, puesto que eso llevara inmediatamente a la total uniformizacin fiscal. Debe hacerse con firmeza pero con cautela, inicialmente en aquellos aspectos que tengan una incidencia directa e inminente para los agentes econmicos que forman parte del mercado como adquirentes de bienes y servicios, porque debe eliminarse la competencia en precios por motivos estrictamente fiscales (impuestos que recaigan directamente sobre los bienes y servicios) relacionados con la propia operacin de compra-venta y su ubicacin. Tales impuestos son aquellos que recaen directamente sobre los productos, y en los que la cuota del impuesto forma parte del precio de venta de la operacin. Se trata de impuestos indirectos, y especialmente el IVA y las accisas o Impuestos Especiales que recaen sobre determinados consumos especficos (petrleo y sus derivados, tabaco, alcoholes y sus derivados, vino y cerveza, principalmente). La consecucin del mercado nico obligara en primer lugar a que la estructura de tales impuestos sea idntica: determinacin del hecho imponible, de la cuota ntegra y lquida y de las obligaciones formales, as como del procedimiento de ingreso. Hay que garantizar que las operaciones estn igualmente sujetas al impuesto y con la misma casustica, sin existencia de vacos legales que permitan la competencia fiscal. Todo ello llevar a que la normativa tributaria deba estar perfectamente armonizada en toda el rea de integracin. Sin embargo, puede haber un problema importante en lo relativo al tipo de gravamen o nivel de la fiscalidad existente en cada pas. Puede darse la circunstancia de que el gravamen general por IVA, por ejemplo, sea 85
muy distinto en cada uno de ellos, bien porque el impuesto tiene muy distinta antigedad, bien porque la poltica tributaria de cada pas ha dirigido la fiscalidad hacia unas u otras figuras tributarias, bien por los niveles de fraude fiscal existente en cada figura en los distintos pases, bien por los distintos comportamientos tributarios de los ciudadanos y su disposicin frente a la administracin tributaria, bien por la sencillez o complicaciones de los distintos procedimientos tributarios, bien por los efectos econmicos de cada figura en cada pas, o bien por una mezcla de todos ellos (3). Esta circunstancia hace que una armonizacin plena pueda obligar a los pases a tener dos posibles efectos econmicos de una gran envergadura: La sensible reduccin de la recaudacin en aquellos pases con gravmenes superiores a los armonizados, con la imposibilidad de absorber ese efecto a corto o incluso a medio y largo plazo. El sensible incremento de la presin fiscal en aquellos pases con gravmenes inferiores a los armonizados, con efectos inducidos sobre la inflacin y posiblemente sobre el fraude fiscal. Adems, aunque fuera positiva, se producira una falta de adecuacin en las cuentas pblicas que podra generar un mayor gasto pblico en vez de una reduccin del dficit pblico. Por ello es necesaria una alta dosis de realismo en cuanto a la armonizacin efectiva del tipo de gravamen de los impuestos indirectos en la primera fase, optando por realizar una primera aproximacin de tipos que garantice unos mnimos de armonizacin. Tal solucin conlleva en cualquier caso que debe haber un gravamen mnimo para evitar la competencia fiscal por debajo de ese nivel, as como la desaparicin en lo posible de otros gravmenes que no sean el general, o su mantenimiento en todos los pases y tambin garantizando tipos mnimos. Aunque no es una solucin perfecta en todo su alcance, s es una solucin posible, y que no impide que los pases superen el nivel mnimo de fiscalidad, que implicara una competencia fiscal de signo negativo por voluntad propia para el pas que lo supere, lo cual no vulnera las reglas de no distorsin del mercado nico a favor del pas que adopta la medida. Con posterioridad, y en una fase ya ms avanzada, se daran pasos adicionales de mayor aproximacin en los tipos, pero a sabiendas que lo ms complicado ya se encuentra en funcionamiento, al menos al nivel de garantizar una tributacin mnima. En lo que se refiere a la fiscalidad directa, y en particular de los tributos troncales que gravan la renta de las personas fsicas y jurdicas, la cuestin ya es ms compleja y no tan inmediata como en la fiscalidad indirecta. En estos impuestos tambin encontramos elementos que tienen incidencia directa sobre la consecucin del mercado nico como pueden ser las retenciones en la fuente de los rendimientos de capital mobiliario (inters, dividendos, etctera). Este es un aspecto que resulta fundamental para incorporar adecuados niveles de neutralidad en los mercados de capitales. Diferencias importantes en la fiscalidad en origen de estos rendimientos pueden implicar la adopcin de decisiones de inversin muy distintas en funcin del rendimiento neto a obtener. Es esta una posibilidad que se produce en la practica (se esta dando ahora mismo en Europa) toda vez que se trata de actividades sujetas a una gran volatilidad dependiente de la remuneracin neta, nico factor a considerar a partir de determinados niveles de inversin. Sin embargo, es evidente que las diferencias tributarias en origen no implican diferencias en la tributacin definitiva del sujeto pasivo, puesto que tales rentas se integran en cualquier caso en su renta global y estn sometidas a tributacin en el pas de residencia. Se trata de un espejismo (aunque no en trminos financieros) pero que juega un papel fundamental al momento de elegir. Quiz tambin influye en la decisin de inversin en mercados de capitales la posibilidad de hacerlo en un territorio distinto a aquel en que se reside y cuya administracin tributaria es competente a los efectos del control y la inspeccin fiscal, en la creencia que se puede eludir en la practica el pago final del impuesto por no existir un adecuado nivel de informacin entre administraciones. Esta posibilidad hay que erradicarla tajantemente a travs del intercambio habitual y permanente de informacin y estando seguros que los ciudadanos saben que tal intercambio se produce. Slo as podr garantizarse que la libertad de circulacin de capitales se produce en un mercado nico y neutral. La fiscalidad empresarial, salvando el aspecto anterior, no puede decirse que tenga incidencias de naturaleza directa en el funcionamiento del mercado nico. Son todas ellas indirectas como consecuencia del impacto de la fiscalidad sobre los beneficios, aunque tambin podra impulsar determinadas polticas de la empresa como consecuencia del diferente coste fiscal soportado y de los diferentes mrgenes efectivos. 86
Tambin debemos tener en cuenta, como ya se ha comentado, que no es la fiscalidad el factor bsico del que depende la decisin de ubicacin de una empresa. En teora la ubicacin se decide por factores como la cercana al mercado, el coste de los factores de produccin, la accesibilidad del emplazamiento a travs de las infraestructuras disponibles o el entorno empresarial y tecnolgico del que la empresa depende. Slo en igualdad de condiciones puede jugar un papel determinado la fiscalidad, salvo quiz que las diferencias fiscales sean realmente abismales. Es por ello que, a mi juicio, la necesidad de una armonizacin a ultranza no es tan perentoria como en el caso del IVA, que s tiene incidencias directas en los intercambios. Ahora bien, aunque no se produzca fcilmente la competencia fiscal, sin embargo s se dan distintas posibilidades de competencia empresarial toda vez que el coste fiscal a soportar en la cuenta de resultados puede ser muy distinto. Por otra parte, hay que tener presente que la fiscalidad de la renta de las empresas constituye una figura tributaria un poco atpica en la medida que se trata de un impuesto (el de Sociedades) muy entroncado con el que grava la renta de las personas fsicas. As, el gravamen del beneficio empresarial puede considerarse a cuenta del que recaiga sobre los dividendos distribuidos a las personas fsicas que tributaran en su impuesto personal. Por ello es muy posible que los gravmenes puedan ser muy distintos, pero que tambin lo sean los mecanismos de correccin de la doble imposicin y en definitiva de integracin de los dos impuestos, con lo que no nos enfrentamos a la armonizacin de una figura tributaria aislada. Las tres circunstancias descritas (incidencia indirecta en la consecucin del mercado nico, no ser un factor primordial de competencia fiscal y no tratarse de una figura aislada sino muy relacionada con la imposicin sobre la renta de las personas fsicas) hacen que el proceso de armonizacin fiscal de esta materia sea una segunda prioridad dentro del proceso de integracin. En cuanto a la fiscalidad de las personas fsicas pueden predicarse argumentos similares e incluso otros, de los que se derivan verdaderas dificultades para acometer el proceso de armonizacin fiscal, que a la vez permiten diagnosticar la inexistencia de una necesidad perentoria de la misma, por tres motivos fundamentales: La tributacin personal es escasamente sensible a circunstancias de competencia fiscal. En este sentido, la residencia de las personas fsicas no suele ser muy permeable a cambios por motivos estrictamente fiscales, salvo casos concretos como por ejemplo si las rentas se obtienen de fuentes como el capital mobiliario o si se da una gran cercana territorial (los denominados "transfronterizos"). la fiscalidad personal se constituye en un reducto donde se reflejan en buena medida muchas de las polticas sustantivas para el ciudadano comn, como puede ser la progresividad, el "splitting" de rentas o las deducciones familiares. Se trata de un impuesto paradigmtico para la relacin entre el ciudadano y la administracin, y el que refleja materialmente el principio de contribucin directa sin contraprestacin definida (pinsese que los impuestos indirectos como el IVA se incluyen en el precio de factura, difuminando claramente la contribucin al erario pblico). Por ltimo, se trata de un impuesto muy enraizado en los usos y costumbres del pas y que incorpora circunstancias propias de cada uno. Asimismo, un buen nmero de las polticas pblicas se incardinan en la prctica en l, dando lugar a importantes debates. Por lo que se refiere a los dems impuestos, incluidos los impuestos locales, las posibilidades de que se produzcan situaciones de competencia fiscal son muy reducidas y limitadas, amn de que puede considerarse como imposible la armonizacin fiscal a nivel municipal, pues eliminara toda posibilidad de adoptar decisiones propias en esta materia. Por ello es innecesario proceder a mecanismos de armonizacin fiscal en otras figuras tributarias que no sean las que gravan la renta de las personas fsicas y jurdicas, el IVA y las accisas. 3.3 Alcance de la armonizacin fiscal En cuanto a los impuestos indirectos, y en particular el IVA y las accisas, el diagnstico debe concluir con la necesidad de su armonizacin plena en lo que se refiere a la estructura del impuesto y a los tipos de gravamen, puesto que en caso contrario se pondra en cuestin la efectiva constitucin del mercado nico. Sin embargo, en lo que se refiere a los tipos de gravamen se debe ser prudente dando pasos paulatinamente aunque garantizando que se establezca un nivel mnimo de tributos (en la UE el tipo mnimo normal de IVA es el 15%) y que las excepciones a la regla general (tipos reducidos y superreducidos) estn relativamente acotadas procurando su paulatina desaparicin en el largo plazo. Puede perfectamente dejarse para una fase posterior el alcanzar mayores niveles de armonizacin en tipos. Por ello, en materia de tipos de gravamen la receta quiz puede consistir formalmente en un proceso de convergencia a largo plazo, garantizando desde el comienzo un mnimo de gravamen en todos los pases. 87
Respecto a la fiscalidad de la renta de las personas fsicas y jurdicas debe abordarse en la primera fase la armonizacin de las retenciones en origen del capital mobiliario, para poder completar efectivamente la libertad de movimientos de capital sin incurrir en competencia fiscal. Ahora bien, esa receta debe alcanzarse tambin de manera paulatina, en un proceso de convergencia de tipos de retencin, con el establecimiento de un mnimo suficientemente reducido al que puedan sumarse los pases que no disponen de tal retencin en la fuente. Ese tipo mnimo podra oscilar entre el 5% y el 10%, y aunque no tendra una gran incidencia a efectos recaudatorios, s impedira que los inversores percibieran la existencia de posibilidades de inversin no sujetas a fiscalidad, y que, por el hecho de haber una retencin, por pequea que sta sea, existe un ingreso en la administracin tributaria correspondiente y por tanto sta dispondr de la informacin tributaria precisa. Para poder alcanzar los fines perseguidos, tanto en este caso como en el del IVA y las accisas, es imprescindible alcanzar un nivel muy elevado de intercambio de informacin entre administraciones, tanto a nivel genrico y global (todas las adquisiciones realizadas en un pas por un residente de otro pas, o todos los rendimientos de capital mobiliario obtenidos por residentes de un pas en otro, por ejemplo) como especfico para sujetos pasivos o hechos imponibles concretos bajo peticin expresa. En la actualidad en la UE, si bien se ha iniciado razonablemente el intercambio de informacin en materia de IVA, aunque con algunas restricciones, hay una gran carencia en el intercambio de informacin tributaria en general y especficamente en cuanto a los rendimientos del capital mobiliario. Otros aspectos de la fiscalidad empresarial que deben ser abordados desde el punto de vista de la armonizacin se refieren al rgimen fiscal de los procesos de concentracin empresarial (fusiones, escisiones, aportaciones de ramas de actividad y canje de valores) con el fin de no incurrir en distintos beneficios fiscales a tales operaciones, optando por un sistema neutral de diferimiento de impuestos en toda el rea. Asimismo, deben darse pasos para la equiparacin de criterios en cuanto al tratamiento fiscal en cada pas de los flujos y relaciones entre las sociedades matrices y sus filiales, siendo preferible la opcin de la tributacin del beneficio en el pas de destino, por parte de la matriz, estableciendo unos requisitos adecuados de cumplimiento general. Por ltimo, tambin es preciso proceder a la unificacin de criterios y armonizacin fiscal de los flujos entre empresas de distintos pases, en relacin con el pago de intereses, cnones y "royalties", evitando tratamientos diferenciadores para las mismas empresas en distintos pases, y por tanto la posibilidad de competencia fiscal. En cuanto al gravamen general del beneficio empresarial no debe considerarse como imprescindible el alcanzar una armonizacin fiscal de toda la estructura del impuesto, por los motivos expuestos con anterioridad, aunque segn vaya avanzando el proceso de integracin tambin deber hacerlo aqulla. En cualquier caso s sera interesante avanzar en aspectos troncales de la estructura del impuesto que permitieran su paulatina homogeneizacin aunque sin poner en una primera fase en tela de juicio el nivel y forma del gravamen. Entre ellos podran considerarse: el tratamiento fiscal de la amortizacin del inmovilizado, los criterios para acercar la base imponible al beneficio empresarial (provisiones, etctera), los mecanismos de compensacin de prdidas ("carry-back" y "carry-forward"), los precios de transferencia, los sistemas de actualizacin de los valores del activo, los pagos a cuenta del impuesto. Si se adoptan iniciativas en los aspectos anteriores podra considerarse alcanzada una suficiente armonizacin fiscal de carcter estructural, que no hara imprescindible la convergencia en materia del tipo de gravamen y el sistema de integracin del Impuesto sobre Sociedades y el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF). Este ltimo aspecto supone que tal problemtica no puede ser abordada en ningn caso dentro de la fiscalidad empresarial y slo podra hacerse en la medida en que se incorpore al debate la armonizacin de la fiscalidad de las personas fsicas. El anlisis comparado indica que, salvo circunstancias muy excepcionales, las diferencias en el tipo de gravamen no son muy importantes en los pases desarrollados, adems de no ser fcilmente comparables por los distintos sistemas de integracin con la imposicin sobre la renta. Adicionalmente hay que tener en cuenta que el tipo de gravamen nominal se ve muy influido por las polticas de beneficios fiscales, de incentivos a distintas actuaciones que, mediante deducciones en la cuota 88
del impuesto, dan lugar a tipos efectivos sensiblemente inferiores. El gravamen nominal debe analizarse siempre ligado a las polticas de incentivacin fiscal. Los incentivos fiscales constituyen un elemento en torno al cual ha venido girando gran parte de las polticas sectoriales y generales a todos los niveles. Normalmente son utilizados con carcter coyuntural para dar apoyo fiscal a determinadas iniciativas con inters desde el punto de vista pblico, especialmente en situaciones de declive econmico o por existir circunstancias concretas de carcter econmico necesitadas de tal apoyo. Los incentivos fiscales son instrumentos aptos para tratar de corregir tales situaciones siempre que se diseen de la manera ms efectiva posible y como medidas de carcter general que no discriminen a ningn sujeto pasivo. Por ello, en la medida en que las circunstancias objeto de incentivacin pueden ser innumerables y muy distintas entre los diferentes pases por razn de su estructura econmica, sus carencias estructurales, la incidencia de la crisis econmica, el nivel de desarrollo de los ltimos aos o distintos eventos concretos en determinados lugares, la regulacin y establecimiento de los incentivos fiscales debe quedar como competencia correspondiente a las distintas administraciones tributarias que coexisten en el rea objeto de integracin. Resulta improcedente, por tanto, la armonizacin de los incentivos fiscales. Sin embargo, probablemente s sera interesante establecer una serie de recomendaciones respecto a los posibles incentivos fiscales y las mejores condiciones bajo las que se deben abordar, tratando de ofrecer los instrumentos a las administraciones tributarias y los principios sobre los que podran establecerse (circunstancias a incentivar, requisitos objetivos, bandas mximas y mnimas de incentivacin, duracin, intensidad, mecanismos de medicin y control, etctera). Tales recomendaciones podran versar sobre los siguientes aspectos: inversin en activos fijos materiales, que supongan un redimensionamiento de la empresa; inversiones y gastos en investigacin y desarrollo; gastos de formacin del personal de las empresas; creacin directa de empleo; inversiones y gastos en la promocin y actividad exterior de las empresas. Adems de estos aspectos objeto de incentivacin, probablemente de carcter estructural para la mayor parte de los pases, tambin puede haber otro tipo de situaciones a incorporar como son: la salida y cotizacin en bolsa de las empresas, especialmente las medianas; la promocin de la actividad econmica en determinadas reas; la capitalizacin de las pequeas empresas, entre otras. En resumen, las actuaciones en materia de armonizacin del tipo de gravamen y los incentivos fiscales en la imposicin sobre la renta de las sociedades debe limitarse a recomendaciones respecto a las pautas adecuadas de actuacin en cada uno de ellos. Por ltimo, la imposicin sobre la renta de las personas fsicas no tiene que incorporarse a los procesos de armonizacin fiscal, al menos hasta los pasos finales del proceso de integracin, y slo si tal proceso finaliza de una manera exitosa. Y ello por las razones que en el apartado anterior se han apuntado, que se resumen en que es un mbito que debe quedar en manos de las respectivas administraciones tributarias puesto que apenas da lugar a situaciones de competencia fiscal, a travs de las cuales se articulan una buena parte de las polticas y debates que afectan directamente a los ciudadanos dentro de su propio entorno y que reflejan la contribucin de stos a la financiacin de los bienes y servicios pblicos provistos por su administracin pblica. Slo en la medida en que tales relaciones fueran trasladadas, a efectos de regulacin, a niveles superiores de gobierno (a la institucin o instituciones producto de la integracin) procedera la armonizacin a su vez de la fiscalidad personal. 3.4 El criterio de origen y el criterio de destino Todo proceso de armonizacin fiscal con vas a la integracin debe tener en cuenta no slo la adecuacin de los ordenamientos fiscales entre los distintos pases, sino tambin las estructuras tributarias del sistema fiscal armonizable con el fin de que sean homogneas, por un lado, pero tambin de que provean a las administraciones pblicas de cada pas del nivel de recursos que proceden de sus ciudadanos, con el fin de poder hacer frente a los bienes y servicios pblicos que a su vez debe revertir a estos ltimos. No cabe duda que en un proceso de integracin econmica y social los modelos definitivos pueden ser muy diversos, y pueden responder a distintas concepciones polticas, econmicas y sociales, pero siempre acabarn por asignar a las instituciones supranacionales unos determinados niveles de competencia. Del alcance de tales niveles de competencia depender a su vez la estructura del modelo de integracin. Dentro de las muchas alternativas posibles, podemos reducir los modelos a dos: la asignacin supranacional de las competencias de naturaleza normativa y de legislacin general o la asignacin adems de un determinado 89
nmero de competencias de ejecucin y de prestacin directa de bienes y servicios pblicos de carcter fundamental. El modelo ms adecuado consiste aparentemente en el primero de ellos, dado que normalmente los procesos de integracin se plantean entre los pases y Estados modernos con una evolucin histrica determinada y cuya voluntad no pasa por su dilucin total en favor de la entidad supranacional. Esto, desde un punto de vista resumido y reduccionista, es lo que supondra el segundo de los modelos en el que una buena parte de las funciones sustantivas de los gobiernos se trasladaran al ente supraterritorial, trasladndose as el nivel completo del autogobierno a ste ltimo. De otro lado, lo que toca a la legislacin deben quedar grados importantes de competencia en los pases con el fin de no trasladar ntegramente ese concepto de autogobierno. Esta postura es la que est prevaleciendo en la actualidad en el proceso de integracin europea que, adems de no haberse completado (ni mucho menos) en cuanto a su estructura definitiva, tambin ha consagrado el principio de subsidiariedad a la hora de la ejecucin descentralizada de las polticas pblicas, siempre que sto sea posible. En la medida en que los pases o Estados se reserven niveles altos de competencias de ejecucin del gasto pblico, tambin deben ver garantizada su financiacin a travs de los impuestos que soportan los ciudadanos a los que provee de bienes y servicios pblicos. Es decir, el sistema tributario debe disearse para asignar la recaudacin tributaria a la administracin de aquel que finalmente soporta el impuesto a travs de su renta individual; en funcin del criterio de destino. Sin embargo, los impuestos indirectos y fundamentalmente el IVA estn diseados con el criterio de origen, lo que significa que el sujeto pasivo es el vendedor (en el caso del IVA) que ingresa el impuesto a su administracin tributaria, distinta de la del comprador (que soporta fiscalmente el impuesto) si reside en otro pas. Es evidente que tal criterio favorece la recaudacin de aquellos pases exportadores netos con el resto del rea de integracin y perjudica la de los importadores netos. Por ello, aunque resulta obligado que la estructura del IVA respete el principio de origen, tambin lo es que se establezca un ajuste a la recaudacin, de manera que se alcance la que hubiera debido producirse atendiendo al principio de destino. Unicamente as podr garantizarse una total neutralidad de la poltica fiscal y presupuestaria en toda el rea objeto de integracin. El ajuste a la recaudacin puede darse de dos maneras: a. A travs de una cmara de compensacin donde se trasladen las distintas operaciones entre los pases con objeto de asignarlas individualmente con el criterio de destino. Es un sistema de una gran complejidad y magnitud, y precisara de un importante volumen de recursos para su gestin, amn de que la depuracin de la informacin y, por tanto, las labores de investigacin tendran que ser asignadas a la nueva entidad. Todo ello hace muy difcil su puesta en prctica. b. A travs de ajustes de naturaleza macroeconmica, determinando peridicamente el volumen terico de recaudacin que corresponde a cada pas, en funcin del nivel relativo de los indicadores estadsticos ms cercanos a la delimitacin de la base imponible del impuesto, que giran en torno al consumo interno de los residentes. Esta alternativa incorpora tres problemas: o la determinacin de los indicadores estadsticos, que debe ser objeto de acuerdo; o las diferencias en el tipo de gravamen entre el pas de origen y el pas de destino de la operacin; o las diferencias de eficacia en la gestin recaudatoria entre los distintos pases, lo que hace que no sea lgico que un pas con ms eficacia traspase la recaudacin a otro con menor eficacia al nivel de eficacia del primero. Habr que buscar frmulas para que la recaudacin se transfiera siempre a la eficacia del pas menos eficaz en cada relacin bilateral. Estos dos ltimos problemas tienen una resolucin tcnica ciertamente complicada, pero deben buscarse soluciones, puesto que la va posible para el ajuste recaudatorio es la del ajuste macroeconmico. Tambin pueden producirse circunstancias de falta de adecuacin de la recaudacin respecto al criterio de destino en la imposicin directa. Los puntos de conexin de la imposicin sobre la renta tienen que ver normalmente con el lugar donde se obtiene. Lo cual apenas da problemas en la imposicin de las personas fsicas, ya que vendr a coincidir mayoritariamente con el lugar de residencia (salvo los transfronterizos) cuando se trate de rentas del trabajo. El problema aparece en las rentas del capital mobiliario, puesto que la gran movilidad del capital hace independiente el lugar de su obtencin con el lugar de residencia del perceptor. Tambin aqu puede haber (y de hecho hay) un desequilibrio recaudatorio. Pero su correccin, por cualquier mtodo, no es fcil, ya que su medicin y control son complejos y de muy difcil plasmacin real dado que el mercado siempre ir muy por delante en figuras financieras, en volumen de transacciones, y en su rotacin. Por ello la solucin obligada consiste en garantizar la neutralidad tributaria a travs de la 90
armonizacin fiscal de esta figura y del intercambio de informacin tal como hemos sugerido en estas pginas. En cuanto a la fiscalidad empresarial, la solucin viene por asignar la fiscalidad del beneficio all donde ste se produce, con atencin al lugar en donde se ha producido la venta si hubiera problemas para la asignacin por pases (lo cual es hoy sencillo gracias a la existencia de distintas formas mercantiles en cada pas que hacen que los sujetos pasivos se circunscriban a cada mbito territorial). 4. LA ARMONIZACION FISCAL EN LA UNION EUROPEA A partir del informe Newmark en 1962 se comienza a trabajar en los procesos de armonizacin fiscal en la UE de una manera paulatina. Desde entonces, la mayor parte de los esfuerzos se han centrado en la imposicin indirecta y en particular en el IVA. 4.1 La armonizacin del IVA No es sino hasta 1977 cuando puede hablarse de una armonizacin efectiva en cuanto al IVA, con la aprobacin de la Sexta Directiva (Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977). Diez aos antes fueron aprobadas la Primera y la Segunda Directiva quedando derogadas con la entrada en vigor de la Sexta. El aspecto sustancial de la Sexta Directiva es que determina una base imponible uniforme del IVA en todos los Estados Miembros (EM). Establece normas comunes para la aplicacin del IVA en cada legislacin nacional, especialmente en lo que respecta a los sujetos pasivos, las operaciones gravadas o exentas, las formas de determinacin de la base imponible y los regmenes especiales. Puede afirmarse que, desde entonces, el IVA es un impuesto armonizado a nivel comunitario en cuanto a la estructura del impuesto. Sin embargo, quedaban otras cuestiones pendientes. La primera de ellas es consustancial con el pleno establecimiento del Mercado Unico y la desaparicin de fronteras fiscales entre los EM, lo que conlleva la desaparicin de los trminos de importaciones y exportaciones en el trfico intracomunitario. En efecto, la equiparacin de las entregas o adquisiciones de bienes a sujetos pasivos de otros EM a las operaciones similares dentro del propio Estado supondra que la exaccin del IVA debera hacerse tambin en las mismas condiciones, garantizando la adecuada neutralidad fiscal en el sistema. En este caso, el IVA debera ser recaudado en origen por la administracin tributaria correspondiente al vendedor de los productos destinados a los otros EM, que en la prctica es el sujeto pasivo segn est diseado en la propia estructura del impuesto. La exaccin del impuesto se hara ntegramente en origen, independientemente de quien efecte la adquisicin siempre y cuando pertenezca al mbito de la UE. Lo mismo ocurrira en el caso de las prestaciones de servicios. Como puede observarse, esto exigira un cambio radical en la situacin que vena funcionando, en la que, al ser consideradas las operaciones intracomunitarias como importaciones o exportaciones, la exaccin del IVA no se produca en origen, sino en el pas de destino. Sin embargo, el cambio en esta situacin generara automticamente unos importantes efectos recaudatorios para todos los EM. Cada pas pasara a recaudar el IVA que grava a las hasta ahora exportaciones a otros EM, pero dejara de ingresar el IVA que hasta la fecha recae sobre las importaciones procedentes de otros EM. Es fcil deducir que este cambio supondra una mayor recaudacin para los pases ms exportadores, mientras que los netamente importadores sufriran importantes mermas recaudatorias. El sistema recaudatorio del IVA en vigor implica una falta de adecuacin entre la capacidad recaudatoria real de una administracin (que se basa en el origen, en el lugar de la venta) y la terica (que debera depender del consumo de cada territorio). No debemos olvidar que el objeto del IVA dentro del sistema fiscal es gravar el consumo final de los bienes, por lo que una recaudacin en base al criterio de origen puede no asignar adecuadamente la recaudacin. Por ello, se hace imprescindible establecer un sistema corrector de compensacin, que en un principio podra ser articulado para asegurar la translacin de la recaudacin al pas de destino del bien, a travs de una cmara de compensacin o "clearing house". Slo se hara para los bienes o servicios con destino a otro EM, puesto que se supone que la recaudacin de los destinados al mismo pas est correctamente asignada en funcin de su consumo.
91
Un sistema basado en estas premisas fue el propuesto por la Comisin Europea en 1987, a travs del denominado Plan Cockfield, que propona: La aproximacin de tipos impositivos en todos los EM (nicamente podran establecerse un tipo normal, fijado entre el 14 y el 20 por 100 y uno reducido, entre el 4 y el 9 por 100). La supresin del gravamen a la importacin de productos procedentes de otro EM, y la admisibilidad de la deduccin del IVA soportado por adquisiciones efectuadas en otro EM. El establecimiento de un mecanismo de compensacin entre EM ("clearing") a travs del cual se restituya al Estado de la importacin el IVA ingresado en el Estado de la exportacin. Estas propuestas fueron profundamente debatidas por el Consejo en diversas ocasiones, ponindose de manifiesto diversos problemas que respondan principalmente a motivaciones presupuestarias de la mayora de los pases. Con las bandas de tipos propuestas haba dos pases, Dinamarca e Irlanda, que perdan capacidad recaudatoria mientras otros, por ejemplo Espaa, deban incrementar su presin fiscal. A ello se deba aadir la existencia de un buen nmero de productos que en algunos pases soportaban un tipo cero que veran sensiblemente incrementada su tributacin. Tambin resultaba un obstculo, en fin, la permanente oposicin conceptual de los britnicos a cualquier armonizacin normativa desde Bruselas en cuanto a los tipos del IVA. Su posicin se basaba en confiar la aproximacin a las fuerzas del mercado ("let the market work"). Tras dos aos de discusiones, la Comisin flexibiliz sensiblemente sus propuestas de manera que se pudieran ir dando pasos de una manera paulatina. As, se mantiene la propuesta de establecer un nico tipo de IVA en cada pas (excluidos los tipos reducidos) pero fijando nicamente un tipo mnimo por encima del cual los EM pudieran elegir libremente. A la vez se asumi la posibilidad de una lista de productos a los que se les aplicara el tipo cero estando sujetos al tipo reducido, siempre que no se originaran riesgos de distorsin de la competencia. Tambin se propusieron regmenes diferenciados para hacer frente a los problemas que planteaban las adquisiciones de automviles, las ventas por correspondencia y las compras efectuadas por personas no sujetas al IVA o sujetos pasivos cuyas operaciones estn exentas del IVA. En cuanto al principio comunitario de tributacin en el pas de origen se admiti como idnea su instauracin a medio plazo, pero se consider oportuno articular un perodo transitorio en el cual la tributacin se efectuara en el pas de destino. Sin embargo, dicho sistema transitorio debera suprimir los trmites en las fronteras, reducir las obligaciones a que estn sujetas las empresas y las administraciones y prevenir eficazmente contra los riesgos de fraude. Aprobadas estas conclusiones por el Consejo Europeo, la Comisin, en 1990, elev sus propuestas sobre el sistema transitorio. En virtud de las nuevas formulaciones el Consejo Europeo ha aprobado tres Directivas y un Reglamento en 1991 y 1992: Directiva 91/680/CEE, del Consejo, de 16 de diciembre de 1991, que completa el sistema comn del IVA con vistas a la abolicin de las fronteras fiscales. Reglamento (CEE) 218/92 del Consejo, de 27 de enero de 1992, sobre cooperacin administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA). Directiva 92/77/CEE, de 19 de octubre de 1992, por la que se completa el sistema comn del IVA y se modifica la Directiva 77/388/CEE (aproximacin de los tipos de IVA). Directiva 92/111/CEE, de 14 de diciembre de 1992, que modifica la Directiva 77/388/CEE en materia del IVA y por la que se establecen medidas de simplificacin. Como puede apreciarse, a pesar del tiempo transcurrido (cinco aos desde la presentacin del Plan Cockfield) y de las soluciones alcanzadas, distintas a las propuestas inicialmente, las normas acordadas implican fuertes modificaciones respecto a la situacin que vena funcionando a la vez que suponen unos avances muy importantes en relacin con la plena armonizacin del impuesto en un futuro. La Directiva 91/680/CEE establece un rgimen transitorio para el IVA que tendr, en principio, una duracin de cuatro aos (entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1996). Al trmino de este perodo el Consejo de la UE deber adoptar las decisiones pertinentes para la aplicacin del rgimen definitivo (tributacin atendiendo al principio de origen o la continuacin del rgimen transitorio). La Directiva establece la supresin de las fronteras fiscales, pero se mantiene con carcter general el principio de tributacin en destino para las operaciones intracomunitarias. 92
El rgimen transitorio regulado en la Directiva se construye sobre cuatro puntos fundamentales: 1. La creacin del hecho imponible "adquisicin intracomunitaria de bienes". 2. Las exenciones de las entregas intracomunitarias de bienes. 3. Los regmenes particulares de viajeros, ventas a distancia, medios de transporte nuevos, agricultores, sujetos pasivos que slo realicen operaciones exentas y personas jurdicas que no acten como sujetos pasivos. 4. El establecimiento de obligaciones formales complementarias que permitan el seguimiento de las mercancas objeto del trfico intracomunitario. Como consecuencia de la abolicin de fronteras fiscales, el hecho imponible de la importacin de bienes slo se produce respecto de los bienes procedentes de terceros pases, mientras que la recepcin de bienes procedentes de otros EM de la Comunidad configuran las adquisiciones intracomunitarias. Tambin se modifica la tributacin de las entradas de bienes para ser introducidos en reas exentas o al amparo de regmenes suspensivos. En la legislacin precedente, dichas operaciones se definan como importaciones de bienes, si bien gozaban de exencin mientras se cumplan los requisitos que fundaban la autorizacin de las citadas situaciones o regmenes. En la nueva legislacin fiscal comunitaria, dichas operaciones no constituyen objeto del impuesto y, consecuentemente, no se prev la exencin de las mismas. Segn la nueva regulacin, la importacin se produce en el lugar y momento en que los bienes salen de las citadas reas o abandonan los regmenes indicados. Asimismo, la abolicin de las fronteras fiscales obliga a configurar las exenciones relativas a las exportaciones como entregas de bienes enviados o transportados fuera de la Unin y no cuando se envan a otro EM. En este ltimo caso, se produciran las entregas intracomunitarias de bienes, que estarn exentas del impuesto cuando se den las circunstancias detalladas anteriormente. La Directiva 92/77/CEE viene a establecer que, con carcter general, a partir del 1 de enero de 1993, los EM aplicarn un tipo normal que no podr ser inferior al 15% hasta el 31 de diciembre de 1996. Adems, desaparecern en ese mismo perodo los tipos incrementados. Los EM podrn aplicar asimismo uno o dos tipos reducidos, que no podrn ser inferiores al 5% y que se aplicarn solamente a determinadas entregas de bienes y prestaciones de servicios en atencin a su carcter social o cultural y que se recogen en un anexo. Se trata de una lista de mximos que no puede ser sobrepasada por los EM que, en resumen, incluye las siguientes actividades: productos alimenticios, suministro de agua, productos farmacuticos, equipos mdicos, transporte de personas, suministro de libros, acceso a espectculos culturales, recepcin de radiodifusin y televisin, servicios prestados por escritores y artistas y sus derechos de autor, construccin y suministro de viviendas proporcionadas en el marco de un poltica social, suministros utilizados en la produccin agraria, alojamiento en establecimientos hoteleros, acceso a manifestaciones deportivas, utilizacin de instalaciones deportivas, actividades de organizaciones caritativas, funerarias, asistencia sanitaria y dental, limpieza de las vas pblicas. Tambin se permite la aplicacin de un tipo reducido al suministro de gas natural y electricidad, siempre que no exista riesgo alguno de distorsin de la competencia. Los EM que estn obligados a aumentar en ms del 2% su tipo normal vigente el 1 de enero de 1991, podrn aplicar un tipo reducido inferior al mnimo establecido. Adems, dicho tipo tambin podr ser aplicado a los servicios de restaurante, ropa y calzados infantiles y vivienda. En este caso se encuentra Espaa, puesto que la armonizacin le supone pasar del 12% al 15% en el tipo normal de IVA. Los EM que al 1 de enero de 1991, estuvieran aplicando tipos reducidos a otros productos o servicios no incluidos en la lista comentada podrn seguir aplicndolos en lo sucesivo. Este precepto tiene especial relevancia para los tipos cero aplicados por algunos pases para determinados productos. Con el objeto de poder hacernos una idea de los efectos que estas medidas van a tener sobre los tipos que venan aplicando los EM, se detallan a continuacin los tipos vigentes al 15/V/92. Debe recordarse que Espaa increment en un punto (del 12% al 13%) el tipo general de IVA a partir del 1 de enero de 1992, y en dos puntos (del 13% al 15%) a partir del 1 de agosto de 1992. 4.2 Armonizacin de las retenciones sobre los rendimientos del capital Los pasos dados en esta lnea consistieron en una propuesta de Directiva realizada por la Comisin de la UE en febrero de 1989 que estableca aplicar un sistema comn de retencin en la fuente sobre los 93
intereses (entendindose stos como todos los rendimientos del capital), con un tipo mnimo del 15%, pudiendo los EM aplicar una retencin ms elevada sobre los intereses pagados a los contribuyentes residentes que a los no residentes. Lo anterior operara sin perjuicio de que existan convenios de doble imposicin que incorporen tipos inferiores de retencin. Tambin se prevea la no existencia de la retencin a los residentes, siempre que existiera la obligacin de informacin a la administracin tributaria. A los efectos de poder evaluar la magnitud de la cuestin, en aquellas fechas las retenciones sobre los intereses y dividendos en los doce EM, distinguiendo entre residentes y no residentes, eran los siguientes: Las diferencias eran tan importantes que hasta el momento no se ha logrado ningn acuerdo en la materia, al haber muchas posiciones fuertemente encontradas. Luxemburgo, Pases Bajos y Reino Unido han sido permanentemente contrarios a la propuesta mientras que, por ejemplo, Francia s lo estaba pero con tipos superiores al mnimo propuesto. Recientemente el Consejo de la UE defini el 13 de diciembre de 1993 unos principios generales para su estudio por la Comisin, que giran bsicamente en torno a la opcin entre el tipo general mnimo de retencin del 15% ya comentado o la garanta de la informacin fiscal a la administracin tributaria del pas de residencia del perceptor de los rendimientos. 4.3 La armonizacin de la fiscalidad empresarial En el mes de marzo de 1992, a peticin de la Comisin, se public el informe del Comit de expertos independientes respecto a la fiscalidad empresarial. Entre otras muchas cuestiones, el Comit propona que el tipo del Impuesto sobre Sociedades se situara entre un 30% como mnimo y un 40% como mximo. La Comisin respondi a las propuestas del Comit el 26 de junio de 1992, a travs de una comunicacin al Consejo y al Parlamento Europeo, destacando que: el tipo mnimo del 30% le pareca un poco elevado y no vea la necesidad de fijar un tipo mximo. Los pasos en esta materia an estn poco definidos, aunque s existe al parecer una cierta coincidencia en la determinacin de la base imponible del impuesto y en la eliminacin de la doble imposicin de los flujos de los ingresos transfronterizos. En este sentido, en julio de 1990 se adoptaron dos Directrices (de matrices-filiales y de fusiones) y un convenio sobre precios de transferencia. Recientemente la Comisin ha presentado otras dos propuestas dirigidas a: a. La eliminacin de las retenciones sobre los intereses y cnones pagados por las compaas filiales a las compaas matrices establecidas en otros EM. b. Dar facilidades para que las empresas puedan compensar en sus impuestos cualquier prdida sufrida por sus establecimientos permanentes o filiales en otros EM. Tambin esta estudiando la Comisin la posibilidad de poder ofrecer a los pequeos negocios no sujetos al Impuesto sobre Sociedades la posibilidad de tributar acogindose a dicho impuesto en vez de hacerlo conforme al IRPF. Cuadro 1. Porcentajes del IVA en la Unin Europea
Estado Miembro Alemania Blgica Dinamarca Espaa Francia Grecia Reducido 7 0 - 1 - 6 - 12 -6 5,5 4-8 Tipos General 14 19,5 25 13 18,6 18 Incrementado ---28 22 36
94
"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin" Irlanda Italia Luxemburgo Pases Bajos Portugal Reino Unido 0 - 10 -12, 5 - 16 4 - 9 - 12 3-6 6 5 0 21 19 15 18,5 16 17,5 -38 --30 --
Cuadro 2. Retenciones sobre intereses y dividendos en los pases de la UE (en porcentajes)

Pas Intereses Residentes Alemania Blgica Dinamarca Espaa Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Pases Bajos Portugal Reino Unido -25 -25 27 - 47 8 - 25 0 - 35 12,5 - 30 --30 25 No residentes -25 -25 0 - 51 49 0 - 35 12,5 - 30 --30 25 Dividendos Residentes 25 25 30 25 -42 - 53 -10 15 25 12 -No residentes 25 25 30 25 25 42 - 53 -32 15 25 12 --
NOTAS 1. En la gran mayora de los pases desarrollados tales figuras se corresponden con el IRPF, el Impuesto sobre Sociedades y el IVA. 2. Este es el mecanismo instaurado en la Unin Europea a partir de 1993 con la eliminacin de fronteras fiscales, en relacin con la recaudacin del IVA intracomunitario. 3. Puede servir como referencia el hecho de que en la Unin Europea el tipo general de IVA (sin contar con el reducido o el incrementado) al 1 de enero de 1989 oscilaba entre el 12% de Espaa y Luxemburgo y el 25% de Irlanda, pasando por tipos como el 14% de Alemania, el 15% del Reino Unido, el 17% de Portugal, el 18,5% de Holanda o el 22% de Dinamarca. Asimismo, haba tipos reducidos en casi todos los pases pero con gravmenes muy distintos y tipos incrementados en seis pases que superaban el 30% (llegando al 38% en Italia).
95
BIBLIOGRAFIA CALLE, R. 1990 La armonizacin fiscal europea: un balance actual. Madrid, Editorial AC. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES 1992a "Commission communication to the Council and to Parliament subsequent to the conclusions of the Ruding Committee indicating guidelines on company taxation linked to the further development of the internal market", Brussels, June 26th. 1992b "Report of the Committee of independent experts on company taxation", Brussels. CORONA, J.F. y VALERA, F. 1989 La armonizacin fiscal en la Comunidad Europea. Barcelona, Editorial Ariel. FALCON, R. 1988 Introduccin al derecho financiero y tributario de las Comunidades Europeas, Madrid, Editorial Civitas. FOURGANS, A. 1993 "European taxation: theoretical foundations and practical implementation", European Business and Economic Development, Volume II, part II (September). KOPITS, G. (Ed.) 1992 "Tax harmonization in the European Community. Policy issues and analysis", International Monetary Fund, Occasional Paper No. 94, Washinghton D.C. LAMBARRI, C. 1993 "El Concierto Econmico y la reforma de la imposicin indirecta", en ZERGAK No. 1, Vitoria-Gasteiz. MATTERA, A. 1991 El mercado nico europeo: sus reglas, su funcionamiento, Madrid, Editorial Civitas. SCRIVENER, C. 1993 "Hacia una fiscalidad europea", en ZERGAK No. 1, Vitoria-Gasteiz. SHOME, P. y SPANH, P.B. 1994 "Tendencias y direcciones futuras de la poltica fiscal europea: Cuestiones seleccionadas", en ZERGAK No. 2, Vitoria-Gasteiz. VAN DEN BEMPT, P. 1993 "The impact of Economic and Monetary Union on Member States' Fiscal Policies", en Gretschmann, K. (ed.): Economic and Monetary Union: Implications for National Policy-Makers. Maastricht, European Institute of Public Administration. WILMOTT, P. 1994a "El rgimen transitorio del Impuesto sobre el Valor Aadido: Balance provisional y perspectivas", en ZERGAK No. 2, Vitoria-Gasteiz. 1994b "Impuesto sobre el Valor Aadido: El sistema definitivo", en ZERGAK No. 3, Vitoria-Gasteiz (de inmediata publicacin).
96
POLITICA FISCAL E INTEGRACION REGIONAL. La Experiencia del Grupo Andino

Carlos SANDOVAL
Economista. Ex-consultor de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC). Lima, PERU.
1. ANTECEDENTES - LOS INICIOS DEL ACUERDO Hasta finales de la dcada de los ochenta, al igual que la mayora de los pases de Amrica Latina, los cinco Miembros del Acuerdo de Cartagena, Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, consideraban que la alternativa vlida para fomentar su desarrollo era la de cerrar sus economas para lograr la expansin industrial interna, soslayando el crecimiento simultneo de las exportaciones. Este modelo restringi severamente el avance del proceso de integracin. Si bien desde sus inicios -en la misma redaccin del Acuerdo de Constitucin del Grupo- ya se mencionaba la necesidad de armonizar los mecanismos de fomento a las exportaciones como un medio de asegurar su crecimiento sobre bases slidas, y se proponan instrumentos concretos de armonizacin fiscal, tales como la eliminacin de aranceles internos y la aprobacin de un Arancel Externo Comn (AEC), los compromisos acerca de una Zona de Libre Comercio (ZLC) y una Unin Aduanera (UA) no se cumplieron. Quizs la principal razn de este hecho fue que dentro de la propuesta inicial del Acuerdo, se planteaba tambin la explotacin conjunta del mercado ampliado de la regin, dentro de un modelo de sustitucin agresiva de importaciones, sin preocuparse de las ventas de la regin al resto del mundo. Este instrumento se volvi prioritario dentro de unas supuestas etapas en el proceso de integracin y absorbi ingentes y poco eficaces esfuerzos tendientes, casi en forma exclusiva, a lograr una autonoma regional en los diversos sectores productivos de la economa. Como era de esperarse, las contradicciones entre los intereses de los productores y los consumidores de los cinco pases, as como las limitaciones derivadas del limitado tamao del mercado regional, terminaron por hacer fracasar todo el esquema. Esta amarga experiencia llev a todo el proceso a un estancamiento severo que se mantuvo por ms de un lustro. Frente a esta realidad, en 1991 los cinco presidentes del rea, reunidos en Cartagena, decidieron rescatar y dinamizar el proceso de integracin andina. Entre las decisiones adoptadas estaba la de fomentar agresivamente las exportaciones de la regin, mediante la eliminacin de todo tipo de subsidios al comercio intrarregional y la armonizacin de aquellos instrumentos que, sin constituir subsidios, sirven para incentivar a los exportadores. 2. LA SEGUNDA ETAPA DE LA INTEGRACION ANDINA A partir de la cumbre presidencial de Cartagena se acept, ya de manera oficial, que las reformas estructurales en Amrica Latina y especficamente en los cinco pases del rea, deben consistir en todo lo contrario de lo propuesto hasta aquel entonces: se deban abrir las economas a la competencia internacional y generar exportaciones al mismo tiempo. Esto implicaba un comercio sin trabas, ni a la entrada ni a la salida de bienes y servicios. 2.1 La ideologa que orienta el proceso Independientemente de la posicin desde la cual se haga el anlisis, es innegable que en los pases del rea andina las polticas de desarrollo en la presente dcada marchan hacia los mercados libres, en donde la expansin cuantitativa y cualitativa de las exportaciones es un elemento clave. A tal fin concurren las polticas cambiarias, crediticias y fiscales. Debido a las dificultades de encontrar financiamiento internacional para el desarrollo, hay un convencimiento de que el bienestar de la poblacin requiere de un buen manejo del sector externo. La estrategia exportadora de los pases de la subregin andina considera las ventas de sus productos primarios, pero tambin de bienes dinmicos de creciente complejidad, a fin de asegurar empleo productivo y salarios justos. La nocin de los mercados ampliados no ha pasado de moda y cada vez ms los pases buscan optimizar su produccin y minimizar sus costos, a fin de aumentar la competitividad internacional a travs de la integracin econmica. Actualmente todos los pases andinos buscan el equilibrio macroeconmico mediante programas de ajuste de diversa intensidad pero de similar direccin y contenido. Todos caminan hacia la apertura en el intercambio, no slo a base de las ventajas comparativas, sino intentando lograr ventajas competitivas. 97
2.2 La estrategia de desarrollo prevaleciente A diferencia de la teora tradicional de ventajas comparativas dadas por la dotacin inicial de recursos, las ventajas competitivas dinmicas de un pas se basan en la productividad nacional y en la capacidad de incrementarla a travs del tiempo. La apertura a la competencia internacional crea para cada industria un patrn de productividad internacional. Se trata de un proceso de constante mejoramiento de la calidad del producto, aadiendo detalles deseables por el consumidor, mejorando su tecnologa y potenciando la eficiencia del producto. No es suficiente que la actividad productiva sea competitiva a nivel nacional sino fundamentalmente en el mbito internacional. A partir de los aos sesenta, los pases andinos estn persuadidos de que, para salir de la crisis, deben provocar un aumento sustancial y slido de las inversiones. Se confa en que la conformacin de la UA andina, desde principios de 1994, permitir un desarrollo seguro de nuevas exportaciones el cual, a la vez, atraer a los capitales de dentro y fuera de la subregin, para inversiones productivas y rentables. Actualmente se tiene plena conciencia de que una produccin exportable duradera es aquella que se asienta en una capacidad autntica de competencia. Esta concepcin generalizada ha determinado que los subsidios a las exportaciones en el rea estn en camino a la extincin. Cuando los pases andinos han resuelto por fin perfeccionar la UA, la permanencia de un factor distorsionador como el subsidio resulta indeseable. De igual modo, se considera que la existencia de incentivos dismiles en los Pases Miembros (PM) puede provocar, innecesariamente, conflictos comerciales entre ellos. Especialmente en el campo tributario, cabe la armonizacin de estos incentivos cuando no constituyan subsidios. Se cree que ella debe ser enfrentada con sentido positivo, no para frenar comercio sino para crearlo o desarrollarlo. 3. LOS PRIMEROS TRABAJOS BAJO EL NUEVO ESQUEMA DE INTEGRACION Luego de la decisin de los presidentes de los cinco PM en 1991, la Junta del Acuerdo de Cartagena, procedi a enfocar el proceso de armonizacin como una tarea de gran aliento, se comprendi que ella necesariamente va a tener una influencia decisiva en el funcionamiento a largo plazo de todo el proyecto de integracin regional. Se decidi que inicialmente el proceso de coordinacin de polticas econmicas deba comenzar por armonizar todos aquellos aspectos que influyen en el comercio intrarregional. Se aprobaron las Decisiones 221, 225, 324 y, la de mayor alcance, la 330. Estos son los instrumentos legales que constituyen la base poltica y tcnica de todo la futura armonizacin del sistema de fomento a las exportaciones. En ellas se aprob un AEC que vara entre el 5% y el 20%. Se sealaron plazos, ya cumplidos, para la formacin de la zona andina de libre comercio. Se precis y se sealaron plazos para implantar la decisin de eliminar todos los subsidios cambiarios, financieros y fiscales a las exportaciones intrarregionales, as como de armonizar los dems incentivos que no constituyen subsidios. 3.1 La coordinacin de polticas en materia fiscal La decisin 330 precis, en trminos muy similares a los adoptados por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), los instrumentos de fomento al comercio internacional que constituyen subsidios y aquellos que se consideran como incentivos. En sntesis, en la materia fiscal que nos ocupa, dentro de la primera categora se incluyen las exenciones, devoluciones, o aplazamientos totales o parciales de los impuestos directos o de las cotizaciones de seguridad social que paguen o deban pagar las personas naturales o jurdicas, en tanto dichas ventajas se concedan especficamente en funcin de las exportaciones, la concesin para el clculo de la base gravable de impuestos directos, de deducciones especiales directamente relacionadas con las exportaciones y la exencin, devolucin o aplazamiento de impuestos indirectos que afectan a los insumos o a los bienes finales exportados, por una cuanta superior a aquella causada por productos similares que se venden en el mercado domstico. En el segundo grupo y por exclusin, se encuentran aquellos instrumentos no considerados en la definicin previa, bsicamente las exenciones, devoluciones y aplazamientos de impuestos indirectos, hasta el monto equivalente a aqul que afecta a la produccin interna. En adicin a lo ya indicado, se dispuso que los pases andinos aprueben las caractersticas y plazos de un rgimen comunitario y armonizado de los mecanismos de exencin, devolucin o aplazamiento de los impuestos indirectos que afecten a los productos que se exporten a la subregin, siempre que dichos mecanismos no constituyan subsidios.
98
3.2 El avance de las decisiones Para instrumentalizar las decisiones anteriores, la Junta convoc a finales de 1992 a una reunin del Comit de Expertos de los cinco PM. En este encuentro se hizo un inventario de todos los mecanismos, no solo tributarios sino tambin cambiarios, financieros y de regmenes aduaneros, de fomento a las exportaciones, que a la fecha tenan cada uno de los cinco pases andinos. En lo atinente a las subvenciones fiscales, el Comit de Expertos identific aquellos que los pases deban eliminar conforme a la directriz ya adoptada por todos. As por ejemplo, en Colombia se identific como subsidios a los gastos de informacin de clientes, al Certificado de Reeembolso Tributario, al Mecanismo de Compensacin Transitoria. En Ecuador a la exoneracin de Impuestos Directos. En Venezuela tambin a la exoneracin de Impuestos Directos y al Bono o Certificado de Crdito a la Exportacin. Asimismo, el Comit de Expertos defini las bases para que la Junta pueda trabajar en una propuesta sobre las caractersticas y plazos de adopcin del rgimen comunitario armonizado de los mecanismos de exencin, devolucin o aplazamiento de los impuestos indirectos que inciden en las exportaciones intrarregionales. Ya con este insumo, la Junta decidi contratar a consultores externos en cada pas, coordinados por consultores internacionales, a fin de que profundicen en el diagnstico inicial, analicen la factibilidad tcnica y poltica de proponer mecanismos armonizados y preparen una propuesta justificada que sirva de base a la futura decisin sobre armonizacin fiscal. Actualmente los trabajos en el rea tributaria se encuentran concluidos y se ha realizado una reunin final de expertos de los pases, previa a la formulacin del borrador final de la decisin que se propondr a los PM. 4. LA PROPUESTA BAJO DISCUSION El compromiso de proponer un proyecto de decisin comunitaria en materia de armonizacin de polticas fiscales que afectan al comercio intrarregional no ha sido fcil. La Junta conoce que, si bien por una parte, existe la conciencia de fomentar la competitividad autntica de la produccin subregional, los regmenes impositivos de los pases estn prximos y en la mayora de stos se adelantan procesos de reformas tributarias. Pero por otra parte, no puede ignorar la legtima sensibilidad de los Estados en esta materia. La mayora de las economas de la regin enfrentan delicadas situaciones fiscales que dificultan la posibilidad de que los gobiernos suscriban acuerdos que, de alguna manera, deleguen a entes extranacionales decisiones que podran tener profundos efectos internos. Esta dificultad puede ser mayor cuando la variable integracin dentro del total del comercio exterior de los pases andinos, todava tiene un peso poco significativo. Frente a esta realidad, la propuesta que se ha presentado a la discusin de los expertos de los pases, nicamente incluye compromisos alrededor de cinco principios bsicos o ideas fuerza para la armonizacin de incentivos. Asimismo, la propuesta implica mnimos costos fiscales, pequeos cambios en la aplicacin de la normativa y en los mecanismos operativos vigentes en los pases, es de relativa fcil implantacin en la regin bajo principios comunes de equidad y neutralidad fiscales, y por ltimo, ofrece una alta probabilidad de obtener resultados positivos en trminos de incrementar la competitividad y la fluidez del comercio exterior andino, dentro de las fronteras comunes y frente al resto del mundo. Las ideas fuerza o principios bsicos de la propuesta de armonizacin de los incentivos de naturaleza tributaria al comercio exterior andino, son los siguientes: Se mantienen los esquemas de tributacin indirecta basados en el principio de pas de destino. Se garantiza la exencin o la devolucin plena de los impuestos indirectos pagados o causados por los bienes que se exportan. No deben existir tarifas diferenciadas en la imposicin al consumo, dependiendo del origen domstico o forneo de los bienes o servicios afectados. El caso especfico de la imposicin a los combustibles, a la electricidad y similares, por sus caractersticas especficas y por la importancia que tiene en la recaudacin total de algunos pases, debe tener un tratamiento especial. Las zonas francas y las sociedades de comercializacin internacional, por la creciente importancia que tienen en el comercio internacional de la subregin, deben tener un tratamiento armonizado. A continuacin se sintetiza el alcance de estas ideas bsicas.
99
4.1 El principio de pas de destino Al enfrentar el problema del diseo de la propuesta de regmen comunitario para la armonizacin de los mecanismos de exencin, devolucin o aplazamiento de los impuestos indirectos que no constituyan subsidios, de acuerdo con el mandato de la Decisin 330, la decisin inicial que se debi tomar fue aquella que se refiere a la definicin del lugar en que se causa el tributo. Dentro de la teora fiscal existente se manejan dos alternativas: en el pas de origen o en el pas de destino de los bienes o de los servicios afectados por los gravmenes en cuestin. Bajo el principio de pas de origen, en el caso de un rea comunitaria como la que conforman los cinco pases del Grupo Andino (GRAN), los bienes y servicios deberan estar afectados por los tributos indirectos al momento de ser importados extrarregionalmente o producidos en cada pas y luego deberan circular libremente por toda la subregin sin necesidad de gravamen ni control adicional alguno. En la otra alternativa, la de pas de destino, se aplicaran en cada uno de los cinco pases, en el momento de ser importados de otro pas del rea comunitaria, de fuera de la subregin, o bien cuando se produzcan internamente. La adopcin del principio de pas de destino necesariamente implica que se deben mantener controles fiscales al comercio dentro del rea comunitaria, a fin de verificar tanto la efectiva exportacin de los bienes y servicios que se han declarado como exentos por el hecho de destinarse a mercados externos, como el efectivo pago del gravamen en aquellos productos que ingresan provenientes de otros pases de la subregin. En trminos tericos y de cara a un proceso de integracin profundo, la alternativa de pas de origen sera la mas correcta. Como ya se indic, una vez satisfecho el tributo en el pas originario de los bienes o servicios afectados, estos circularan lbremente por toda la subregin sin requerir de control adicional alguno. Por otra parte, un esquema de armonizacin en base al principio de pas de origen, implica que, como punto de partida, las estructuras de los impuestos indirectos en todos los PM, por lo menos en aquello que se refiere a bases gravables, tarifas, regmenes de exenciones, crdito fiscal, deducciones y devoluciones, deberan ser idnticas. De no ser as, inevitablemente se generaran distorsiones y competencias nocivas entre los mismos pases, bsicamente los consumidores podran importar y adquirir bienes y servicios nacionales en aquellos lugares en que no se encuentren afectados, o por lo menos en donde se hallen gravados con la tarifa menor, y posteriormente los haran circular libremente por toda la subregin, haciendo caso omiso de la inclusin en la base gravable y de aquellas tarifas mayores que puedan existir en los pases de destino final de los bienes y servicios gravados. Pretender igualar la normativa tributaria de los pases de la subregin es casi imposible. Por una parte, casi para todos ellos, la recaudacin proveniente de estos impuestos constituye una parte importante de los ingresos totales del sector pblico y por la otra, las circunstancias polticas restringen severamente la capacidad actual de los gobiernos para adoptar modificaciones significativas en esta materia. Por ltimo, la Junta ha recordado la gran cantidad de problemas que la Unin Europea (UE) ha tenido y que continan sin solucin satisfactoria hasta la fecha, por tratar de conformar su mercado comn en base al principio de pas de origen para el tratamiento del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Frente a esta realidad y de cara a la formulacin del borrador de Decisin que se halla bajo discusin de los pases, la Junta ha considerado que el principio de pas de destino, actualmente vigente en los cinco PM, es el ms recomendable, por lo menos durante la etapa inicial del proceso de consolidacin de la UA. Lo anterior no se contrapone a que en el futuro la Junta disee y presente a la Comisin un plan de trabajo, a fin de evaluar la factibilidad de evolucionar en una segunda fase hacia un esquema basado en la imposicin en el pas de origen. 4.2 La exencin o devolucin plena La Junta del Acuerdo de Cartagena, en la propuesta que ha presentado a los expertos de los pases seala que, si bien manteniendo el esquema de pas de destino dentro del esquema armonizado de incentivos de caracter tributario a las exportaciones en el GRAN, pueden coexistir impuestos al consumo con bases y tarifas dismiles, s se requiere concertar un mnimo de aspectos bsicos en las normativas tributarias. Bsicamente la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) considera que se requiere la igualdad de los conceptos que dan derecho a exencin o crdito tributario por impuestos causados en compras de bienes y servicios que se incorporan a los costos y gastos de los bienes objeto del comercio exterior en la Regin.
100
Se considera que, de no hacerse esto, nuevamente aparece el peligro de enfrentar distorsiones nocivas al proceso de integracin. Si un pas concede exenciones o crdito tributario por la totalidad de los impuestos causados en una exportacin, ofrecer ventajas que afecten el principio de neutralidad, frente a otro pas que conceda exenciones o crditos parciales y obligue a cargar parte de los impuestos indirectos en los costos de los bienes o servicios exportados. Si, como se plante desde el inicio de la formulacin de la propuesta, el acuerdo bsico de los PM debe apuntar en la direccin de promover la competitividad autntica de las exportaciones andinas, no encarecindolas mediante la inclusin en sus costos de componentes impositivos, la Decisin debe incluir el compromiso de adoptar el principio de exoneracin o devolucin plena de impuestos indirectos en los bienes que se exportan. En otras palabras que los pases de la subregin deben conceder exenciones o crdito tributario por un valor equivalente a la totalidad de los impuestos indirectos que afectan al valor agregado, causados en las compras de materias primas, insumos, activos fijos y servicios que se incorporen a los costos y gastos de las mercancas exportadas. Para dos de los PM, Colombia y Ecuador, el reconocimiento y adopcin comunitaria del principio de exencin o devolucin plena de los impuestos causados, implica efectuar cambios menores en las formas actuales de aplicacin de los impuestos indirectos en discusin. Bolivia, Per y Venezuela ya reconocen plenamente este principio en toda su imposicin al consumo. De hecho, en trminos tericos, la exencin o devolucin plena no es ms que el corolario de una correcta aplicacin de un impuesto que realmente afecte nicamente al valor agregado en cada fase de la comercializacin de los bienes y servicios afectados. 4.3 Tarifas homogneas para mercancas nacionales o provenientes de otros pases de la subregin En la normativa de cuatro de los cinco PM, existen tarifas diferenciales para los impuestos indirectos segn el origen nacional o forneo de determinados bienes afectados por los gravmenes. Esto constituye un tratamiento discriminatorio contra las importaciones intrasubregionales en favor de la produccin interna, lo cual afecta al principio de neutralidad tributaria. En la medida de que uno de los principios bsicos de la propuesta de la Junta es precisamente la neutralidad de los sistemas impositivos frente al comercio regional andino, se consider importante incluir en la misma las disposiciones necesarias para corregir esta situacin. Las diferencias de tarifas se encuentran en todos los pases del rea, con la nica excepcin de Per. Todos los casos se presentan en los impuestos al consumo de bienes especficos, cigarrillos y productos alcohlicos, nunca en aquellos de amplia base que afectan al valor agregado. Esto se considera una ventaja que permitir su homogenizacin sin mayores problemas. Para evitar las distorsiones al comercio subregional, derivado de estas diferencias en las tarifas de los gravmenes indirectos, la propuesta sugiere que se eliminen las diferencias de tarifa existentes de acuerdo con el origen de los bienes. Las reformas necesarias en esta materia son menores y su incidencia en la recaudacin es mnima. De todas maneras se requiere de cambios en la aplicacin de leyes actualmente vigentes en los cuatro PM involucrados. 4.4 Los impuestos que afectan a los combustibles, la electricidad y similares A diferencia de los impuestos indirectos que afectan al valor agregado y de aquellos que afectan a ciertos bienes de consumo especfico, los impuestos indirectos que gravan a los combustibles, a la electricidad y a otros servicios similares, tienen unas caractersticas propias que obligan a darles un tratamiento propio dentro de la propuesta de armonizacin de incentivos a las exportaciones. En trminos de rigurosidad terica, el principio de no incluir tributos en los costos de las exportaciones, obligara a formular propuestas y a disear mecanismos para los exportadores, de devolucin o exoneracin de estos impuestos. La realidad prctica es bien distinta, en dos de los pases de la subregin, Colombia y Venezuela, las tarifas de estos impuestos es poco significativa y su posible devolucin o exoneracin no significara estimulo alguno a las exportaciones, aunque s implicara asumir unos costos administrativos que no se justifican. Por el contrario, en los otros tres PM, Bolivia, Ecuador y Per, el producto de estos tributos es de gran importancia en la recaudacin total y posibles exoneraciones o devoluciones no seran fcilmente aceptadas por los pases que veran el peligro de afectar una de sus fuentes principales de ingresos. Ante este hecho y para esta clase de tributos indirectos la propuesta de decisin sugiere que se deje en libertad a los pases para que concedan o no la exoneracin o devolucin de estos impuestos a los exportadores.
101
Para los impuestos similares que gravan a otros servicios diferentes a los ya reseados, tales como aquellos que afectan a las telecomunicaciones, no se detect ningn caso que implicara un costo significativo para los exportadores, ni consecuentemente una recaudacin importante para los fiscos de los PM. En consecuencia se considera que no se justifica la proposicin de mecanismos de devolucin de estos tributos. 4.5 El tratamiento a las zonas francas y sociedades de comercializacin internacional Las sociedades de comercializacin internacional, las zonas francas y otros regmenes aduaneros especiales, cobran cada vez una mayor importancia en el comercio internacional en todo el mundo. Los cinco pases del rea andina se encuentran actualmente fomentando el desarrollo de las sociedades de comercializacin internacional, las zonas francas y los regmenes especiales aduaneros, con el fin de apoyar la expansin de sus exportaciones. En concordancia con esta realidad, tal como ya se indic, la JUNAC se encuentra desarrollando un trabajo que se propone formular una propuesta de Decisin para la Comisin, que trate sobre la armonizacin de los regmenes aduaneros en la subregin. A pesar de ello y en la propuesta ya definida en relacin a la armonizacin de los incentivos al comercio exterior de naturaleza tributaria, se propone que se adopte la decisin de considerar las ventas a sociedades de comercializacin internacional y a zonas francas, como equivalentes a exportaciones. 5. CARACTERISTICAS EXONERACIONES DE LOS MECANISMOS ARMONIZADOS DE DEVOLUCIONES Y
La propuesta actualmente bajo discusin, y por mandato de la Decisin 330, considera que para lograr una armonizacin completa de los incentivos de naturaleza tributaria a las exportaciones de la subregin, no es suficiente tratar los aspectos relacionados con la normativa impositiva. Tambin se requiere de un regmen comunitario armonizado de los mecanismos de exenciones, devoluciones o aplazamiento del pago de los impuestos indirectos. Aun cuando se tengan normas comunes de exencin o devolucin plena de impuestos causados e involucrados en los costos y gastos de las exportaciones, diferencias sustanciales en los procedimientos o en los tiempos requeridos para obtener tales exenciones o devoluciones pueden ocasionar significativas diferencias en los costos financieros de los exportadores de uno y otro pas, causando a la vez distorsiones en el esquema mismo de armonizacin. La propuesta de Decisin no coarta el derecho de que si un pas desea adoptar mecanismos de exoneracin a las compras de los exportadores pueda hacerlo, tericamente esto permitira eliminar an los costos financieros derivados por tributos a las exportaciones regionales. Sin embargo, los eventuales problemas derivados de su control, hacen poco viable su adopcin, en vista de ello, se sugiere que, para todos los casos en que no existan exoneraciones, se adopte un mecanismo comunitario de compensacin automtica y de devoluciones en los impuestos pagados, el mismo que operara de la siguiente manera: Como primera opcin y el exportador pudiere hacerlo, podrn ser deducidos, en forma de crdito tributario, del monto de los impuestos tipo valor agregado, tipo cascada o al consumo de bienes considerados como especficos, segn sea el caso, que deba pagar el exportador, por concepto de sus ventas locales. De no existir ventas locales gravadas o de ser stas insuficientes para absorber el crdito en referencia, el exportador podr, como segunda opcin, compensarlo automticamente con los pagos de otras obligaciones tributarias internas de caracter nacional que deba satisfacer. Entre estas obligaciones se incluirn el Impuesto sobre la Renta, las Retenciones en la Fuente practicadas por pagos efectuados a terceros , los IVA, al Consumo y cualquier otro Impuesto Directo o Indirecto de caracter fiscal que afecten al exportador. Como ltima opcin, si luego de utilizar las dos alternativas anteriores an persistiera un saldo a favor del exportador, o si ste lo prefiere a partir del siguiente mes a aquel en que se origina el crdito tributario, podr solicitar a la administracin tributaria la devolucin del valor pagado, la cual se har mediante notas de crdito endosables y libremente negociables. La administracin de impuestos a su vez tendr un plazo mximo de un mes, contado a partir de la recepcin de la solicitud de devolucin, sin perjuicio de las futuras comprobaciones que pueda efectuar, para emitir la nota de crdito respectiva. De demandar aquella de un plazo mayor, a partir del primer da del segundo mes pagar al contribuyente una tasa de inters equivalente a la mxima estipulada en el pas por mora tributaria, calculada sobre la totalidad del valor solicitado como devolucin.
102
6. PLAZOS PROPUESTOS PARA LA ADOPCION DE LOS MECANISMOS ARMONIZADOS La Decisin 324 seal que a ms tardar el 30 de septiembre de 1992, los PM deban haber eliminado todos los subsidios a sus exportaciones intrarregionales. En lo sustantivo este plazo fue acatado. La propuesta que actualmente maneja la Junta recomienda la adopcin de nicamente dos plazos en la implantacin de la posible Decisin acerca de armonizacin de incentivos y mecanismos de exenciones, compensaciones y devoluciones. Hasta el 30 de junio de 1994 para aquellos cambios que solo requieren de modificaciones en la forma de aplicar la normativa tributaria interna de los pases, sin variar los procedimientos que determinan las relaciones entre los contribuyentes y sus administraciones impositivas, y hasta el 31 de diciembre de 1994 para aquellas decisiones que conlleven modificaciones en los sistemas de compensacin, devolucin o control fiscales, los cuales eventualmente demandan un proceso ms largo de entrenamiento a los funcionarios de los gobiernos, encargados de estas labores. 7. EL PROXIMO FUTURO Los expertos de la Junta consideran que las decisiones hasta ahora aprobadas y los desarrollos posteriores, segn se ha sealado hasta esta parte de la exposicin, en relacin a la aprobacin del AEC, la eliminacin de aranceles internos, la eliminacin de subsidios fiscales al comercio exterior y la armonizacin de los incentivos que no constituyen subsidio, adems de ser por una parte relevantes para profundizar el proceso de integracin andina, dentro de los parmetros de incrementar la competitividad de los productos de la regin, tal como se plante desde el inicio del trabajo, adicionalmente son viables para poder ser aceptadas e implantadas por los cinco PM, habida consideracin de las diferencias en sus actuales sistemas impositivos y las restricciones econmicas y polticas que el proceso pudiera enfrentar. A pesar de las anteriores consideraciones, la propuesta actualmente estudiada por los expertos de los pases estima que, como siguiente e inmediato paso, se debe seguir en el anlisis, discusin y aprobacin de las decisiones que sean necesarias para ampliar el alcance del proceso de armonizacin en varios aspectos. 7.1 Ampliaciones en relacin al comercio extrarregional El esfuerzo de los PM hasta la fecha se ha centrado exclusivamente en la eliminacin de subsidios y en la coordinacin de incentivos a las exportaciones intrarregionales y se mantiene la libertad y la autonoma totales respecto a las ventas a terceros pases. Esto a pesar de que el comercio andino tradicionalmente slo ha representado entre el 10% y el 13% del comercio total de la regin. Para el perfeccionamiento de la UA andina, lo ideal es que las polticas comerciales, tambin frente a terceros pases, sean afines por no decir similares. 7.2 Ampliacin a las exportaciones de servicios El alcance de la Decisin 330 y de la propuesta actual solamente incluye a los bienes transados externamente. Esto a pesar de que el comercio internacional de servicios tiene cada vez una mayor importancia, tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo. De acuerdo con cifras de la Junta, durante la dcada de los ochenta los pases andinos exportaron servicios no factoriales, (fletes, seguros, transporte de pasajeros, servicios portuarios y servicios tursticos entre los principales), por un valor anual promedio de US$ 3.3 mil millones. La Junta del Acuerdo de Cartagena, en agosto de 1993, puso a discusin un anteproyecto de Acuerdo Marco sobre servicios para el GRAN, con el objeto de "establecer las normas que orientarn la liberalizacin progresiva, el fortalecimiento y la diversificacin del comercio de servicios entre los PM". Dentro del captulo de prcticas comerciales, se prev que se "eliminarn todas las subvenciones o subsidios, cualquier otra prctica ("dumping"), que puedan distorsionar la sana competencia en el comercio de servicios al interior de la subregin". Se sugiere la intervencin de la Junta para mediar en los conflictos que se produjeran si un pas se siente afectado desfavorablemente por una subvencin otorgada a la exportacin de servicios de otro pas. Tambin pretende que los pases establezcan normas comunitarias especficas sobre incentivos a las exportaciones subregionales de servicios, para evitar distorsiones en el comercio. 7.3 Otros aspectos en materia de imposicin interna Dentro del esquema de desarrollo basado en un modelo de economa abierta, adoptado por los cinco pases de la subregin, patrn que por otra parte se refleja en la propuesta que actualmente maneja la Junta, se espera que dos hechos fundamentales alteren positivamente a las economas andinas: el 103
incremento del comercio intra y extrasubregional y el aumento de la confianza en el GRAN, tanto de los potenciales inversionistas de la subregin como de los del resto del mundo. Ello ocasionar a su vez un mayor flujo de capitales de riesgo a los cinco pases del rea. Ante estas expectativas, para continuar con el proceso de integracin subregional, recientemente enriquecido con la conformacin de la UA andina a travs de la apertura de las fronteras internas y de la adopcin del AEC, se considera que en el mediano y largo plazos se requiere dotar a los pases de instrumentos legales comunitarios, que tambin permitan armonizar las normativas y los mecanismos, tanto de fomento a la produccin interna como de promocin a las potenciales inversiones domsticas y forneas. En el campo tributario una poltica comunitaria armonizada requiere de lineamientos y parmetros bsicos, principalmente para el tratamiento a los capitales de riesgo provenientes de la subregin y de terceros pases, as como para la determinacin de las bases gravables y tarifas que afectan a los contribuyentes en cada pas.
104
POLITICAS PRESUPUESTARIAS NACIONALES Y REGIONALES EN UN AREA INTEGRADA

Carlos LAMBARRI
Vice-Consejero de Hacienda, Gobierno Autnomo del Pas Vasco. ESPAA
1. DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN LA INTEGRACION Hablar de la coordinacin de las polticas presupuestarias regionales, nacionales y supranacionales en un esquema de integracin supone primeramente analizar cules son los mbitos de intervencin pblica de cada una de las administraciones implicadas y en particular de la nueva administracin supranacional producto de la integracin. 1.1 La asignacin de competencias en las instituciones supranacionales Los mbitos supranacionales -como la Unin Europea (UE)- gozan de competencias de atribucin, lo que significa que desde el punto de vista jurdico, los Estados Miembros (EM) dotan a los nuevos rganos comunes de las funciones y los medios de accin necesarios para la consecucin de los objetivos comunes que pretenden alcanzar. El punto clave desde el prisma presupuestario consiste en determinar el alcance y el "cuantum" de tales competencias transferidas en comparacin con aquellas que permanecen en fuero domstico de los EM. Ese anlisis podr decirnos hasta qu punto el nuevo diseo poltico viene a trasladar, y en qu circunstancias, el concepto de autogobierno de los EM a las nuevas instituciones supranacionales. Es evidente que las incidencias presupuestarias de los distintos modelos alternativos sern muy distintas entre s. El proceso de integracin consiste en la voluntad de alcanzar unos objetivos comunes a los EM, fundamentalmente de naturaleza econmica y, al menos, en una primera fase, centrados en la consecucin del mercado nico. Adems de ello, se pueden o no dar las circunstancias para que se atribuyan otro tipo de competencias en funcin de los objetivos. Un proceso de integracin alcanzable es aqul en el que tales funciones no engloben a aquellos objetivos a travs de los cuales se refleja el principio de un fuerte nivel de autogobierno a nivel estatal o regional, evitndose por tanto la tendencia a la centralizacin a ultranza y la dilucin del papel de la administracin pblica estatal. Muy al contrario, el punto de llegada idneo de la integracin, con un rea integrada fuerte y bien cohesionada, respetando a su vez un papel preponderante de los EM en aspectos claves de la poltica interior, siendo bastante reduccionista, consiste en atribuir a las instancias supranacionales principalmente, si no de manera exclusiva, competencias de naturaleza legislativa o de normacin en aquellas reas en las que se cifran los objetivos comunes. Eso quiere decir que las actuaciones pblicas que supongan polticas de ejecucin quedaran reservadas casi ntegramente a los EM, sin perjuicio de que se realicen atendiendo a criterios derivados de la propia normativa supranacional. 1.2 El principio de subsidiariedad Desde este punto de vista, dejando las competencias de ejecucin a los respectivos gobiernos se cumplimenta de una manera muy importante el principio de subsidiariedad. Este principio, aplicado desde el mbito institucional pblico, consiste en garantizar que las decisiones pblicas se adopten por aquellas instituciones competentes, y que se encuentren lo mas cerca posible de los ciudadanos. Esto, que desde el punto de vista de las polticas de ejecucin es algo perfectamente posible, sin embargo puede entrar en colisin con la propia filosofa del proceso de integracin desde el punto de vista normativo. Es obvio que adoptar decisiones a nivel descentralizado es contradictorio con hacerlo a nivel supranacional, esencia del propio proceso de integracin. Hablando de decisiones normativas respecto a materias supranacionales habr que ser muy cauteloso en la aplicacin del principio de subsidiariedad, reduciendo todo lo posible su aplicacin sobre cuando se trate de decisiones de aplicacin de la normativa supranacional.
105
Por lo que respecta a la UE, sta ha venido ejercitando su competencia fundamentalmente en las siguientes materias: Unin Aduanera (UA), poltica comercial comn y libre circulacin de mercancas. Poltica agrcola comn. Poltica de competencia. Poltica comn en el sector de los transportes. Libre circulacin de los trabajadores. Libre prestacin de servicios y derecho de establecimiento. Libre circulacin de capitales. Aproximacin de legislaciones nacionales necesarias para el funcionamiento del Mercado Comn y Mercado Interior. Coordinacin de las polticas econmicas de los EM, a nivel de recomendaciones y sugerencias. Poltica Social, pero slo en cuanto a la fijacin de objetivos. Medidas tendentes a reforzar la cohesin econmica y social y fondos estructurales. Medidas sobre la investigacin y el desarrollo tecnolgico. Medidas tendentes a la proteccin del medio ambiente. Adems de ellas, el Tratado de Maastricht amplia el nmero de polticas comunes, puesto que se aaden: Poltica social, de educacin, de formacin profesional y de juventud. Cultura. Salud Pblica. Proteccin de los consumidores. Redes transeuropeas. Industria. Cooperacin al desarrollo. Unin Econmica y Monetaria (UEM). Ciudadana europea. Podemos apreciar que todas ellas consisten en polticas, generales o sectoriales, que apenas incorporan las funciones propias de su ejecucin, reservadas a las administraciones de los EM. La nica poltica sustantiva que incorpora ejecucin directa, y por tanto, transvase de fondos pblicos a los ciudadanos es la Poltica Agrcola Comn (PAC). Pero tambin esos fondos van primeramente a las administraciones de los Estados, canalizndose desde ah a los ciudadanos. 2. EL PRESUPUESTO DE LAS INSTITUCIONES SUPRANACIONALES El reflejo cuantitativo de las competencias atribuidas por los Estados se produce en el presupuesto anual, donde se recoge la expresin cifrada de las intervenciones pblicas por la va del gasto y su financiacin. 2.1 El presupuesto de gastos de la Unin Europea En el Cuadro I se refleja la evolucin del gasto comunitario CEE en crditos de pago entre 1986 y 1992. Puede apreciarse un incremento del 84,4 % del presupuesto entre dichos aos, lo que implica un crecimiento interanual del 9,1%. Tambin se refleja que el impacto presupuestario sustantivo se encuentra en la PAC (FEOGA-Garanta), aunque su participacin sobre el total se ha visto reducida de un 64,7% en 1986 a un 57,22 en 1992, debido principalmente a un incremento en los fondos estructurales, que han pasado de un 16,22% del total en 1986 a un 26,1% en 1992. En el Cuadro II se incorporan las previsiones financieras para el perodo 93-97. En ellas se refleja un crecimiento de los crditos de pago del 31,6%, lo que supone un 4,7% interanual. Asimismo, de nuevo se refleja una prdida del peso porcentual de la PAC (que pasa del 50,5% en 1993 al 45,3% en 1997, en beneficio sobre todo de las acciones estructurales (que pasan del 30,4% en 1993 al 33,5% en 1997). El peso especfico del presupuesto de la UE en relacin con el Producto Bruto Interno (PBI) comunitario ha experimentado un paulatino ascenso entre 1973 y 1997, puesto que ha pasado de representar un 0,53% en 1973 a un 1,15% en 1992, estando previsto que alcance el 1,34% en 1997, en lo que se refiere a crditos de pago, como puede apreciarse. Unicamente a ttulo de referencia es interesante decir que el presupuesto CEE en 1993 alcanza aproximadamente volmenes similares a los del presupuesto del Estado espaol, pero an sin incorporar en el mismo el presupuesto de la Seguridad Social, ni el del desempleo, ni el de todos los organismos descentralizados y empresas pblicas (es decir, slo el subsector Estado; de tomar el presupuesto consolidado, el presupuesto CEE representara el 50% de ste). 106
Como sealaba con anterioridad, la mayor parte del presupuesto comunitario se articula como transferencias a los EM. En el Cuadro III puede apreciarse los importes de los mismos para cada pas en el perodo 1983-1990. 2.2 La financiacin de las instituciones supranacionales Al tener el carcter de competencias de atribucin, las funciones de la entidad supranacional puede ser financiada de varias maneras: a. Recursos propios. Consiste en la asignacin de la competencia para exaccionar determinados ingresos inherentes a las funciones que se han atribuido. b. Impuestos propios. Consiste en la creacin de nuevas figuras tributarias, o en la cesin de alguna ya existente por parte de los EM. c. Contribuciones de los EM. d. Endeudamiento. En un proceso de integracin del tipo del que estamos definiendo, los recursos propios tienden a ser una parte poco cuantiosa. Por otra parte, al tratarse de competencias normativas en su gran mayora, las funciones supranacionales difcilmente pueden financiarse por alguno de los impuestos troncales del sistema tributario, que se destinan mayormente a financiar ejecucin de tareas y prestacin de los servicios pblicos. Tampoco podran ser cedidos impuestos menores, salvo que tuvieran cierta relacin directa con las competencias atribuidas y por no tener una naturaleza homognea en los distintos Estados. Para una financiacin directa va impuestos los pasos a dar deben dirigirse hacia la creacin de figuras tributarias novedosas, que desde luego no consistan en el gravamen de hechos imponibles ya gravados en los Estados. No es fcil encontrar figuras de esta naturaleza, pero una posibilidad a futuro podran ser los impuestos y tasas de proteccin y mejora del medio ambiente. En cualquier caso, la figura tributaria no parece permitir, ni mucho menos, una total autofinanciacin de la integracin. La posibilidad del endeudamiento puede existir, pero es poco recomendable puesto que no se trata de financiar polticas de ejecucin ni de inversin pblica. Como consecuencia de lo anterior, la va mas importante de financiacin son las aportaciones o contribuciones de los EM. Las magnitudes de stas deben ser calculadas atendiendo al criterio de capacidad de contribucin de cada Estado, atendiendo a la renta relativa de cada uno dentro del conjunto del rea integrada, la que puede medirse por el PBI o el Producto Nacional Bruto (PNB). Las Comunidades Europeas, desde 1958 a 1974 se financiaron mediante un rgimen de contribuciones financieras que se repartan entre los EM de acuerdo con criterios de tipo poltico y no sobre datos macroeconmicos Sin embargo, como la puesta en marcha de la PAC requiri dotar a la Comunidad Econmica Europea de recursos propios, la Decisin del 21 de abril de 1970 instaur el rgimen de recursos propios que permite a la Comunidad disponer de verdaderos ingresos fiscales. El sistema actual de financiacin de la UE se basa en la nueva Decisin de Recursos Propios de 24 de junio de 1988, que recoge las consecuencias de la reforma del Tratado de Roma a raz de la ratificacin del Acta Unica Europea. Los recursos propios estn constituidos por los Recursos Propios Tradicionales, el Recurso Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Recurso PNB. Los Recursos Propios Tradicionales son recursos propios por naturaleza. Se componen de : Las exacciones reguladoras agrcolas, que consisten en impuestos variables percibidos sobre las importaciones de productos agrcolas enmarcados en una OCM y provenientes de terceros pases. Los derechos de aduana, que se obtienen por la aplicacin de la Tarifa Exterior Comn al valor en aduana de las mercancas importadas de terceros pases. Esta fuente es consecuencia directa del establecimiento de la UA. Los derechos de aduana sobre productos Comunidad Europea del Carbon y el Acero (CECA). Hasta la reforma financiera de 1988 han permanecido en poder de los EM. Las cotizaciones sobre la produccin y almacenamiento del azcar y las isoglucosas, que se derivan de la financiacin de los gastos de sostenimiento del mercado del azcar.
107
El Recurso IVA no puede considerarse un recurso propio "por naturaleza", sino de un modo indirecto. La atribucin a la Unin de una parte del IVA percibido por los EM resulta de una voluntad poltica deliberada. El Recurso IVA se calcula mediante la aplicacin de un porcentaje a una base IVA determinada de forma uniforme para los doce EM. Si la base armonizada del IVA supera en algn pas el 55% de su PNB, quedara "congelada" en ese importe a efectos de aportacin por Recurso IVA. El Recurso IVA consta de dos tramos. El primero resulta de aplicar a la base IVA un tipo determinado uniformemente para todos los EM. El segundo tramo est constituido por la contribucin a la compensacin britnica. Para ningn EM la suma de ambos tramos puede ser superior al 1,4% de la base del IVA. En el caso de que la suma fuese superior se imputara el exceso al Recurso PNB. El Recurso PNB se calcula mediante la aplicacin de un tipo, que se fija en el marco del procedimiento presupuestario, a la suma de los PNB de los EM. El presupuesto comunitario no puede presentar dficit en el momento de su aprobacin y es el recurso PNB el elemento que ejerce la funcin equilibradora. Su montante se determina por la diferencia entre el total del gasto comunitario y el resto de los ingresos. Como hemos explicado con anterioridad, tal participacin est prevista de alcanzar en 1997 el 1,34% del PNB. En la UE la contribucin de los EM no se ha venido aplicando.de manera estricta y directa en funcin de la renta de cada Estado, sino que se ha canalizado a travs de un indicador indirecto cual es la base imponible del IVA. Este indicador puede tambin dar idea de la renta relativa, siempre que la parte de renta consumida y ahorrada sea parecida en los distintos Estados, tambin lo sea el nivel de fraude fiscal y se encuentre armonizada y correctamente asignada la recaudacin a cada uno de los EM. En el Cuadro IV se refleja la estructura de financiacin del presupuesto CEE en 1979, 1981, 1986 y 1992. El grueso de la financiacin queda asignado al Recurso IVA, con un 55% en 1992, suponiendo el recurso PNB el 17,9% y los recursos propios el 22,1%. En el Cuadro V se recoge la financiacin del presupuesto comunitario por cada uno de los Pases Miembros (PM), donde se aprecia que los pases que mas aportan son la Repblica Federal de Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido. 2.3 El saldo financiero de los Estados Miembros Dependiendo de su capacidad de contribucin y de los retornos que deban experimentar por las intervenciones directas supranacionales, los EM podrn ser contribuyentes netos o receptores netos de fondos a efectos presupuestarios. En la UE se transfieren fondos por dos conceptos principales: la cohesin econmica y la correccin de desequilibrios territoriales (fondos estructurales y de cohesin) y los reembolsos agrcolas como consecuencia de la PAC. En el primer caso los receptores son los pases cuya renta per cpita es sensiblemente inferior a la renta comunitaria (fundamentalmente Irlanda, Espaa, Grecia y Portugal), mientras que en el segundo se encuadran los pases con un importante sector agrcola, especialmente Francia (y no el Reino Unido). En el Cuadro VI se incorporan los saldos financieros resultantes por pases en el perodo 1985-1990. Los pases contribuyentes netos son sobre todo Blgica, Alemania, Francia (aunque en menor medida), Luxemburgo y el Reino Unido. 3. INTEGRACION Y COHESION REGIONAL Uno de los mayores problemas de un proceso de integracin estriba en las diferencias en cuanto al desarrollo econmico entre los distintos pases y, sobre todo, regiones que lo conforman. 3.1. El desarrollo econmico de las regiones de Europa El nivel de desarrollo econmico de las regiones europeas es muy dispar, dndose unas fuertes desviaciones en cuanto a la renta per cpita de las mismas. Existen regiones como Hamburgo e Ile-deFrance que rondan el 200% de la renta per cpita media comunitaria, mientras que otras regiones como los nuevos Lnder alemanes apenas alcanzan el 35% y determinadas regiones del Sur de Portugal, de Grecia y de Espaa que rondan solamente el 40-50%.
108
Esta disparidades tan amplias deben tratar de ser corregidas a travs de la articulacin de una adecuada poltica regional y de cohesin econmica. 3.2. Las polticas estructurales en la Unin Europea Las polticas estructurales constituyen la segunda categora de gasto en importancia dentro del presupuesto comunitario. Los gastos estructurales financian aquellas intervenciones comunitarias dirigidas a lograr el cambio estructural en diversos mbitos. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola, seccin Orientacin (FEOGAOrientacin) suponen cerca de un 27% de los crditos de compromiso inscritos en el Presupuesto de 1992. El FEDER, tal como se define en el artculo 130.c del Tratado de Roma, esta destinado a "contribuir a la correccin de los principales desequilibrios regionales dentro de la Unin mediante la participacin en el desarrollo y en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en la reconversin de las regiones industriales en decadencia". El FEDER participara en la financiacin de: inversiones productivas que permitan la creacin o el mantenimiento de puestos de trabajo duraderos. inversiones en infraestructuras. desarrollo del potencial endgeno de las regiones mediante medidas de fomento y apoyo a las iniciativas de desarrollo local y a las actividades de las pequeas y medianas empresas. actuaciones de desarrollo regional a escala comunitaria. medidas preparatorias, de acompaamiento y de evaluacin. inversiones productivas y en infraestructuras, destinadas a proteger el medio ambiente cuando estn vinculadas al desarrollo regional. en las zonas objetivo n 1, inversiones en el sector de la educacin y de la sanidad que contribuyan a un ajuste estructural. El FSE es el eje de la poltica social comunitaria y participa en la financiacin de acciones de formacin profesional y de ayuda a la generacin de nuevos puestos de trabajo de naturaleza estable, as como a la creacin de actividades independientes. La intervencin del FSE se concentra en regiones de prioridad absoluta, en zonas de reestructuracin industrial y sectorial, y en regiones con paro elevado y de larga duracin. Los colectivos a los que se destina su actuacin son bsicamente los menores de 25 aos, los parados de larga duracin y las personas afectadas por procesos de reestructuracin. El FEOGA-Orientacin va dirigido a la reestructuracin agrcola en la perspectiva de la reforma de la PAC. Las acciones comunes que permitan adaptar las estructuras agrarias se refieren en concreto a: medidas de acompaamiento de la poltica de mercados que contribuyen a reestablecer el equilibrio entre la produccin y la capacidad de los mercados. medidas forestales. medidas de estmulo al cese anticipado de la actividad agrcola de produccin excendentaria. medidas destinadas a sostener las rentas agrarias y la actividad viables en las zonas de montaa y desfavorecidas. medidas destinadas a la proteccin del medio ambiente. medidas con fines de mejorar la eficacia de las estructuras de explotacin. medidas de estmulo a la instalacin de jvenes agricultores. medidas de mejora de la comercializacin. medidas de transformacin y comercializacin de productos de la pesca. Como se ha dicho anteriormente, uno de los objetivos prioritarios ante la consecucin del Mercado Interior para 1993 es aumentar el grado de cohesin entre los EM, es decir, atenuar las disparidades regionales existentes entre las zonas mas prsperas y las mas desfavorecidas. El instrumento fundamental es el reforzamiento de las polticas estructurales. Para ello la reforma presupuestaria de 1988 realiz un proceso de reconversin de los fondos con el fin de concentrarlos en cinco objetivos prioritarios: 1. Fomentar el desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas; tales regiones sern aquellas cuyo PBI per capita sea, segn los datos de los tres ltimos aos, inferior al 75% de la media comunitaria. 2. Reconvertir las regiones, regiones fronterizas o partes regionales gravemente afectadas por el declive industrial; su tasa de paro debe ser superior a la media comunitaria en los tres ltimos aos, su 109
3. 4. 5.
6.
porcentaje de empleo industrial debe ser superior a la media comunitaria y su volumen de empleo industrial ha debido disminuir. Combatir el paro de larga duracin y facilitar la insercin profesional de los jvenes y de las personas expuestas a la exclusin del mercado laboral. Facilitar la adaptacin de los trabajadores a las mutaciones industriales y a la evolucin de los sistemas de produccin. Fomentar el desarrollo rural de dos maneras: o acelerando la adaptacin de las estructuras agrarias en el marco de la reforma de la PAC (Objetivo 5-a). o facilitando el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales (Objetivo 5-b). Instrumento financiero de orientacin de la pesca (IFOP).
Los Fondos estructurales (FEOGA, seccin Orientacin, FSE y FEDER) y el IFOP, atenindose cada uno de ellos a las disposiciones especficas que los rigen, contribuirn al logro de los objetivos nos 1 a 5 b), segn la distribucin siguiente: objetivo n 1: FEDER, FSE y FEOGA, seccin Orientacin, objetivo n 2: FEDER y FSE, objetivo n 3: FSE, objetivo n 4: FSE, objetivo n 5 a): FEOGA, seccin Orientacin e IFOP, objetivo n 5 b): FEOGA, seccin Orientacin, FSE y FEDER. Desde el punto de vista cuantitativo lo ms importante es que en 1993 se deber producir la duplicacin de los Fondos Estructurales, destinndose su mayor parte (un 68,1%) a las regiones el objetivo n 1. En el Cuadro VII se presenta la evolucin de los crditos de compromiso hasta 1999. Las regiones calificadas como objetivo n 1, por ser el aspecto mas sustantivo, son las siguientes: BELGICA: Hainaut ALEMANIA: Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Ost-Berln, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thringen GRECIA: Todo el pas ESPAA: Andaluca, Asturias, Cantabria, Castilla y Len, Castilla-La Mancha, Ceuta y Melilla, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Islas Canarias, Murcia FRANCIA: Dpartements franais d'outre-mer (DOM), Corse, arrondissements d'Avesnes, de Douai et de Valenciennes IRLANDA: Todo el pas ITALIA: Abruzzi (1994-1996), Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna, Sicilia PAISES BAJOS: Flevoland PORTUGAL: Todo el pas REINO UNIDO: Highlands and Islands Enterprise area, Merseyside, Northern Ireland 3.3. El instrumento financiero de cohesin en la Unin Europea El Tratado de la UE establece, en su artculo 130D, un Fondo de Cohesin que refuerce la cohesin econmica y social, proporcionando una contribucin financiera a proyectos en sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas del transporte. Mediante dicho instrumento financiero la Unin prestar su contribucin financiera a proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas de infraestructura del transporte en los EM cuyo PNB por capita sea inferior al 90% de la media comunitaria (Grecia, Espaa, Irlanda y Portugal), que deber disponer de programas de convergencia destinados a evitar que se produzcan dficits pblicos excesivos. Los proyectos subvencionables son los siguientes: Proyectos en el sector del medio ambiente que contribuyan a la consecucin de los objetivos del artculo 130R del Tratado (conservacin, proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente; proteccin de la salud de las personas; utilizacin prudente y racional de los recursos naturales, etctera). Proyectos de infraestructura del transporte de inters comn, que fomenten la interconexin y la interoperabilidad de las redes nacionales y el acceso a las mismas. Se consideraran de especial inters los proyectos que se inscriban en los planes de redes transeuropeas aprobados por el Consejo.
110
Los crditos financieros comprometidos para el instrumento financiero ascendern a 1.500 millones de ecus en 1993 y a 1.750 millones de ecus en 1994 expresados en precios de 1992. La distribucin de dichos fondos entre los EM beneficiarios del Instrumento Financiero de Cohesin ser la siguiente: Espaa: 52% al 58% del total Grecia:16% al 20% del total Portugal: 16% al 20% del total Irlanda: 7% al 10% del total El nivel de ayuda oscilara entre el 80% y el 85% de los gastos pblicos incurridos en proyectos del sector del medio ambiente o de infraestructura del transporte, no pudiendo coincidir ninguna financiacin proveniente del Instrumento Financiero de Cohesin con las ayudas que puedan provenir del FEDER, FSE y FEOGA. El objetivo del Fondo de Cohesin aparece ligado a la necesidad de establecer un programa de convergencia econmica con vista a la consecucin de las condiciones precisas para participar en la tercera fase de la UEM. El esfuerzo que ser necesario efectuar por parte de los PM menos favorecidos para alcanzar los criterios de convergencia, en especial la disminucin del dficit pblico, ser paliado parcialmente por la existencia del Fondo de Cohesin, que contribuir al mantenimiento del esfuerzo inversor en infraestructuras del transporte y a la puesta en practica de la poltica comunitaria en el rea del medio ambiente. Grfico I. Evolucin en el Presupuesto General de las CC.EE en el Perodo 1973-1997 BIBLIOGRAFIA BUITER, W., CORSETTI, G. and ROUBINI, N. 1993 "Excesive deficits: sense and nousense in the Treaty of Maastricht", Economic Policy n: 16, (April), Cambridge. CENTRE FOR ECONOMIC POLICY RESEARCH (CEPR) 1991 "The making of monetary union", CEPR Annual Report, London. COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 1989 "Las finanzas pblicas de la Comunidad Europea. El presupuesto europeo tras la reforma de 1988", Bruselas. 1992 "El principio de subsidiariedad", Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, Bruselas. 1992 "Las finanzas pblicas comunitarias en el perodo 1993-1997", Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, 12 de enero de 1992, Bruselas. DELORS, J. 1993 El nuevo concierto Europeo. Madrid, Acento Editorial. FALCON, R. 1988 Introduccin al derecho financiero y tributario de las Comunidades Europeas. Madrid, Cvitas. GALERA, S. 1993 "Competencias comunitarias, competencias estatales y subsidiariedad", CISS-Noticias CEE n: 102, Madrid. GRETSCHMANN, K. 1991 "European Monetary Union: Alice in Wonderland or Malice in Blunderland?", Futures, (September), London. LAMBARRI, C. 1994 "El desarrollo del Estado de las Autonomas y la corresponsabilidad fiscal en Espaa: una tarea pendiente", Fundacin BBV, Bilbao (de inmediata publicacin). LARREA, J.L. 1991 "La participacin de las administraciones tributarias regionales en las decisiones de poltica fiscal europea", en Perspectivas Tributarias en la dcada de los 90, Organo de Coordinacin Tributaria de Euskadi, Vitoria-Gasteiz. 111
MINISTERIO DE ECONOMIA Y HACIENDA 1992 "Relaciones financieras entre Espaa y las Comunidades Europeas". Madrid. TERRASE, Y. 1991 Le budget de la Communaut Europenne. Pars: Masson. VAN DEN BEMPT, P. 1993 "The impact of Economic and Monetary Union on member states' fiscal policies", en Gretschmann, K. (ed.), Economic and Monetary Union: Implications for National Policy-Makers. Maastricht, European Institute of Public Administration.
112
LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION - El Modelo Europeo

Klaus GRETSCHMANN
Catedrtico de Finanzas Pblicas, Universidad Tcnica de Renania-Westfalia (RWTH), Aquisgrn, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA; Jefe de la Unidad de Polticas Comunitarias, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP), Maastricht, HOLANDA
1. LA INTEGRACION REGIONAL Y LA POLITICA SOCIAL: PANORAMA GENERAL La relacin terica entre la dimensin econmica y monetaria, por un lado, y una amplia proteccin social, por otra, han sido poco explorados por la literatura especializada. Los resultados preliminares sugieren que las polticas para mejorar el funcionamiento de los mercados laborales y las condiciones de trabajo y de vida pueden tener una influencia negativa sobre los niveles relativos del Producto Bruto Interno (PBI) de aquellos pases de menor desarrollo en proceso de convergencia. Una forma de compensar esos efectos consiste en tratar de mejorar la flexibilidad del mercado de trabajo e incrementar la movilidad de la fuerza laboral en esas economas, especialmente en los pases "perifricos". Por otra parte, es tambin sabido que las mejoras en la proteccin social pueden incrementar la productividad a travs de su efecto positivo sobre la moral de los trabajadores, el bienestar y una mejor relacin entre los actores sociales (por ejemplo: menor nmero de das de huelga). La relacin entre integracin econmica y monetaria y cohesin social y econmica en un esquema de integracin regional han sido an menos exploradas. La capacidad econmica de una regin est influida por diversos factores, algunos de los cuales desbordan la capacidad de control de esa regin y pueden demandar mecanismos de compensacin social y financiera. Se da por sentado que algunos de esos elementos van a requerir intervencin en el mbito supranacional. Otros, especialmente los que caen dentro del rea de la proteccin social, no son tan fcilmente aceptados como materia de preocupacin entre los socios de un rea que proyecta integrarse. Sin embargo su impacto puede ser importante, no slo desde el punto de vista financiero, sino tambin desde el punto de vista de las necesidades. La proteccin social implica la puesta en marcha de mecanismos de redistribucin entre las personas y las regiones bajo la forma de beneficios (ingresos secundarios) y servicios (en especie o en "ingresos terciarios"). El nivel de esta proteccin por habitante, o por beneficiario, estar determinado por la porcin de PBI que se destine a la proteccin social as como por la estructura demogrfica. La porcin del PBI dedicado a la proteccin social y el nivel de dficit existente es, ante todo, una decisin poltica. El efecto redistributivo de la proteccin social est condicionado, adems, por la organizacin de la proteccin social. Con respecto a la integracin regional se pueden hacer las siguientes observaciones: a. Las disparidades regionales del PBI ya estn atenuadas por los diferentes sistemas de proteccin social y de redistribucin nacionales. b. Los expertos en integracin deberan tener en cuenta que las restricciones nacionales que algunos Estados Miembros (EM) imponen sobre la capacidad de redistribucin pueden poner en peligro la cohesin social regional dentro del rea integrada, como es el caso en la Comunidad Europea (CE). c. Un sistema de solidaridad intrarreginal es mejor para la cohesin social que su inexistencia. Con fondos provenientes del mbito regional, ese sistema debera normalmente requerir entre el 1% y el 2% del PBI comn. d. La responsabilidad regional para el financiamiento del gasto social puede conducir a diferencias mayores, en ocasiones inaceptables, del gasto social por habitante. e. Las desigualdades estructurales pueden cambiar a largo plazo de una regin a otra. Hay, empero, shocks "histricos" exgenos (demografa, industrias que agotan su ciclo de vida) que las regiones difcilmente pueden absorber por s solas, a menos que dispongan de sistemas de fondos sociales y regionales. En la discusin sobre la integracin econmica, la atencin normalmente se centra en la convergencia econmica. Sin embargo, las opiniones difieren en cuanto al papel de la poltica fiscal y social. Por ejemplo, los partidarios de la macroeconoma neoclsica descartan cualquier intervencin gubernamental en un esquema comunitario, ya sea sta en el mbito nacional o federal, pues la intervencin, cualquiera sea su fuente, puede no tener impacto alguno sobre las variables econmicas reales. Todo lo que se necesita es el control federal de los agregados monetarios. Esto asegurar que los mercados ejerzan la disciplina requerida sobre los gobiernos nacionales, evitando de ese modo desequilibrios preupuestarios distorsionantes. Una posicin menos extrema, pero en el mismo marco, acepta una mayor intervencin de una federacin europea, pero slo en el contexto de la reglamentacin y el control del comportamiento fiscal 113
de los EM, especialmente en relacin a la magnitud del dficit fiscal y del endeudamiento pblico, y en el contexto de impedir el "dumping" social. Un enfoque ms intervencionista sostiene que es necesaria una poltica o institucin fiscal comn para compensar los efectos negativos de la integracin y asume que cualquier shock asimtrico puede repercutir negativamente sobre la Comunidad. El control monetario de aquellos EM que se perciben como proclives a los excesos presupuestarios no es un sustituto adecuado para la coordinacin fiscal global, la cual debe incluir una activa poltica social y de estabilizacin . Esto ha conducido a algunos analistas a sugerir que lo mejor que se puede esperar es que los EM siten su poltica social dentro de un marco de comparaciones mutuas, dejando aparte las referencias a las polticas y a la prctica. Esto permitira que los actores sociales de cada pas tuvieran una base estable y comn en el proceso de integracin. Ello evitara, atendiendo siempre a este mismo argumento, la aplicacin rgida de un conjunto de reglas y regulaciones comunes dentro del rea integrada, lo que, potencialmente, conducira a "dumping social" en algunas partes de la regin y diluira los derechos sociales adquiridos en las otras. Los primeros intentos por cifrar la relacin entre mejora en la proteccin social y evolucin del PBI entre los EM demuestran que la convergencia social es muy probable que conduzca a una reduccin del PBI en aquellos pases que tengan niveles inferiores de proteccin social. Las estimaciones cuantitativas sugieren que la contraccin del PBI probablemente sea significativa. Los costos de proteccin social son asumidos desproporcionadamente por los aportes patronales, con lo cual la poltica social probablemente incremente los costos de mano de obra en aquellos pases que ya tienen un supervit laboral. Los pases de menor proteccin social es probable que se caractericen tambin por bajos niveles de renta per cpita. Una porcin de las ventajas comparativas de estos pases radica en los costos ms bajos de mano de obra, lo que, en cierta medida, compensa su menor productividad. Una reglamentacin social comn, por lo tanto, es poco probable que logre una convergencia de la proteccin social y de los niveles de PBI, especialmente en los mercados de trabajo de los pases perifricos, que son menos flexibles que aquellos pases del centro. Gran parte de las cuestiones ms controvertidas estn relacionadas con el mercado de trabajo, especialmente en lo relativo a los criterios de fijacin de salarios en base a las horas trabajadas. La preocupacin consiste en que las polticas para mejorar las condiciones sociales de los trabajadores impedirn la flexibilidad del mercado laboral y, consecuentemente, reducirn la competitividad. En particular en el caso que la integracin alcance un nivel que requiera renunciar al instrumento cambiario (en el camino hacia una unin econmica y monetaria), el argumento favorable a la flexibilidad salarial se torna ms importante an, a menos que, por supuesto, la migracin sea la respuesta a las diferencias nacionales en el desempeo econmico. La movilidad laboral es ms problemtica en una Comunidad en la que coexisten diferencias culturales y lingsticas que en Estados con organizacin federal. Los beneficios ocultos de una mayor ambicin en trminos de una dimensin social centralizada son evidentes. Pero tambin la descentralizacin de la poltica social, de la regulacin del mercado laboral y de la seguridad social muchas veces se ven como beneficiosas, mientras que una mayor la armonizacin social se considera "costosa". Un problema de este enfoque es que supone que los costos de una regulacin de la competencia sera asumida enteramente por los EM con un mayor gasto social. Esto es correcto, en lneas generales, desde una perspectiva norte-sur de la CE. Pero probablemente ser errneo para el grupo de pases con altos estndares sociales; para los cuales los costos regulatorios no diferiran notoriamente y consecuentemente se percibiran escasos incentivos para ajustar la "dimensin social nacional". 2. LA INTEGRACION DE LA POLITICA SOCIAL DE LA CE: HACIA UNA UNION SOCIAL? Las presiones conducentes al hallazgo de soluciones de carcter genuinamente europeo en el campo de la seguridad social recrudecieron al socaire de los acontecimientos que llevaron a la creacin de un mercado nico europeo a fines de 1992 que permitieron a la vez concebir los objetivos de los Tratados de Maastricht para formar una "Unin Poltica" ms estrecha y una "Unin Monetaria Europea". En realidad, las condiciones bsicas estables para mejorar y armonizar las condiciones de trabajo y las estructuras sociales como un complemento de un rea econmica integrada slo pueden producirse institucionalmente mediante una accin europea coordinada. La Carta Social, aprobada por el Consejo Europeo en diciembre de 1989, allan el camino para alcanzar los mnimos requerimientos vinculantes dentro de la Comunidad. El Programa de Accin Social presentado posteriormente por la Comisin de la CE fue una etapa importante para acometer la transposicin de las reglas bsicas contenidas en la Carta. De
114
conformidad con los Tratados de Maastricht de diciembre de 1991, se torna en la actualidad necesario articular y materializar dicho proyecto. Esto requiere nuevas formas de cooperacin supranacional entre empresarios y trabajadores, por un lado, y responsables europeos y nacionales, por el otro. De cara a introducir mecanismos de control y principios formales adecuados, hay que tener en cuenta la interdependencia entre estructuras sociales armnicas y eficiencia econmica, por un lado, y la interaccin de las culturas sociales y laborales nacionales, por otro, y tambin la dinmica integrada de la dimensin social. Al abordar la creacin de un espacio social europeo, asunto urgente de la poltica europea en la presente dcada, las autoridades pblicas van a enfrentarse a la necesidad de coordinar y gestionar el cambio en forma centralizada. Sus actuaciones en los niveles supranacional, nacional y regional tendrn que redefinirse en ciertos aspectos. Por el momento, esto puede compararse a la determinacin de la cuadratura del crculo: las restricciones territoriales de los sistemas sociales nacionales deberan desmantelarse a la vez que se asegure que se mantienen los estndares nacionales. Ms an, Europa no tiene competencia, a nivel comunitario, para reglamentar las reas claves de la poltica social (sistemas de seguro social). Es cierto que no deberan pasarse por alto las ms que probables repercusiones en las polticas sociales nacionales respectivas, como resultado de una mayor integracin econmica. Sin embargo, la materializacin y el desarrollo ulterior de esas polticas automticamente alentar una incorporacin ms decidida de la vertiente relativa a la cohesin europea. Ciertamente, existen voces crticas que sealan que la integracin econmica no necesariamente requiere una medida subsidiaria en el campo social, argumentando que ello sera ms bien perjudicial. Dichas voces aducen las siguientes razones: a. la armonizacin impide la flexibilidad y movilidad necesarias de los factores de produccin; b. provocara la reduccin de los diferenciales de los costos salariales en comparacin con la productividad laboral, c. llevara aparejado niveles mayores de desempleo. Los EM menos prsperos de la UE argumentan que tanto sus bajos costos salariales como sus relativamente poco onerosas reglamentaciones sociales son su principal ventaja competitiva. Por su parte, los Estados con estndares sociales altos no pueden admitir la reduccin de su nivel de proteccin social. Teniendo en cuenta las alternativas en presencia, la nica propuesta aceptable para todos sera el establecimiento en la normativa comunitaria de requerimientos mnimos, de modo que los EM de menor desarrollo no se vean confrontados a exigencias imposibles de cumplir y, al mismo tiempo, los EM ms prsperos no tengan que depreciar los estndares ya alcanzados. En vista de los intereses contrapuestos, puede suponerse que la "integracin de las polticas sociales", en tanto poltica auxiliar de la integracin econmica, difcilmente conducir a un desmantelamiento completo de las "fronteras sociales" y de las diferencias nacionales en el campo social. Con estos antecedentes, se describen y comentan los aspectos ms destacados de la evolucin poltica social europea. A continuacin, en el captulo tercero, se har una revisin de la situacin de la poltica social y una evaluacin crtica del Acta Unica Europea (AUE) de 1987 y de la Carta Social. Finalmente, el captulo cuarto discutir la significacin de los Tratados de Maastricht en relacin con la poltica social. Esta exposicin se cerrar con la presentacin de varias conclusiones respecto del papel de los EM en la poltica social europea junto con una perspectiva sobre su futuro. 3. EVOLUCION Y DESARROLLOS Pueden rastrearse ya en los Tratados de Roma de 1957 disposiciones de tipo social. Entre los objetivos de los Tratados, entre otros (Artculo 117), ya entonces se mencionaba la promocin de la mejora de las condiciones de vida y laborales de los trabajadores. Las actividades en el campo de la poltica social se centraron en lo siguiente: el establecimiento de la libertad total para el movimiento de los trabajadores; la promocin de la movilidad; garantizar la salud y la seguridad en el trabajo; la reglamentacin de las condiciones de trabajo y de los derechos de los trabajadores. No obstante, los expertos en Derecho Constitucional sostuvieron, en forma abrumadora, que el Artculo 117 no contena la suficiente autorizacin como para desarrollar una poltica social comunitaria independiente. 115
En realidad, los fundamentos de la poltica social comunitaria -y no nos referimos slo a la primera dcada posterior a la formacin de la Comunidad Econmica Europea (CEE) -no eran muy coherentes; su vaguedad planteaba reflexiones bsicas y suscitaba posicionamientos ideolgicos en lugar de bosquejar un consenso bsico para el desarrollo de una poltica laboral y social de la Comunidad. Las normas principales en materia de poltica social jugaban un papel secundario en el marco de las competencias polticas asignadas a la Comunidad. La poltica social a menudo constitua una frmula de compromiso, cuando no un mero apndice de una estrategia para la integracin del mercado. La poltica social solamente se poda emplear en forma activa, sin objeciones polticas, en aquellas reas en que los distintos sistemas sociales amenazaban poner en entredicho la competencia y la eficiencia en la asignacin de recursos, o cuando estaba en juego la movilidad (libre circulacin) laboral. El desarrollo de la poltica social de la CE puede dividirse en varias etapas: 1. 1958-1974: La etapa de la negligencia benigna Las medidas en materia de poltica social se seguan tomando a nivel nacional; la CE se limitaba a coordinar las regulaciones en lo atinente a seguridad social (condiciones de acceso a los sistemas nacionales de seguridad social) para los "trabajadores migrantes" (vase el Artculo 51 del Tratado de Roma). Ello incluy el establecimiento del Fondo Social Europeo (FSE) con el objetivo de financiar la capacitacin y la reinsercin profesional, etctera. Transcurrieron 17 aos antes que la CE elaborara su primera directiva en el campo de la poltica social, en base al Artculo 100. 2. 1974-1980: La etapa de definicin de la poltica social Los esfuerzos por encontrar un modelo de integracin pretendidamente superior a la unin aduanera conseguida en 1968 condujeron, al comienzo de la dcada de los aos '70, a discusiones sobre los ideales fundamentales de la poltica de integracin en materia de poltica social y fiscal, siguiendo el modelo keynesiano de ajuste fino de las economas por medio de la gestin de la demanda. La discusin se centraba en aspectos tales como el pleno empleo, la participacin de los trabajadores y la mejora de las condiciones de vida y de trabajo. Para alcanzar estos objetivos, se racionaliz el FSE (la utilizacin de sus fondos se concentr en ciertos grupos y regiones) para mejorar su eficacia, se establecieron varios programas de accin (sobre capacitacin profesional, trabajadores migrantes, promocin de la igualdad de oportunidades para las mujeres, preservacin de la salud y la seguridad en el trabajo, etctera). Las distintas propuestas fueron evaluadas de forma muy diferente por los respectivos EM y tambin por los diversos grupos sociales en su seno. Todo ello en un escenario caracterizado por un deterioro de la situacin econmica, aumento del desempleo y ausencia de una poltica econmica, social o de mercado de trabajo coherente en el mbito comunitario. 3. 1980-1985: El perodo de discusin del "Espacio Social Europeo" El concepto de espacio social europeo aparece por primera vez en 1981 incluido en un memorndum del Presidente francs Franois Mitterrand. Su objetivo principal, de acuerdo con la poltica econmica y de reforma social de los socialistas franceses, consista en promover el dilogo social entre la patronal y los trabajadores en Europa, para mejorar los mecanismos de consulta y cooperacin en las reas de seguridad social y poltica de empleo. Estos aspectos constituyeron la piedra angular de la poltica europea en la materia. Aunque la primera mitad de la dcada de los aos '80 fue, esencialmente, un perodo de desregulacin y de apartamiento del modelo del Estado benefactor, se trat de un momento importante para la CE, porque la nocin de espacio social condujo a someter a debate la "Europa Social" cuyas derivaciones persisten en la actualidad. La "dimensin sociopoltica" de la integracin se desglos en pequeos elementos y medidas tales como la movilidad, la asignacin de factores y los programas de accin a pequea escala. La poltica social de la Comunidad dej de considerarse exclusivamente como un mero lubricante en la marcha hacia un mercado nico europeo. Se le atribuy un valor ms intrnseco. Esta nueva forma de considerar la poltica social luego dio sus frutos en la cuarta etapa comprendida entre 1985 y 1991, la etapa de la dinmica acelerada. 4. DEL MERCADO INTERNO A LA CARTA SOCIAL En la primera mitad de la dcada de los aos '80, fue arraigando la idea de que "la Comunidad ya no ser capaz de fortalecer su cohesin econmica frente a la competencia internacional a menos que fortalezca al mismo tiempo su cohesin social" (Consejo Europeo de Fontainebleau, junio de 1984). Desafortunadamente esta corriente de pensamiento fue, una vez ms, relegada con el advenimiento del "Proyecto de 1992" encaminado a la constitucin de un Mercado Interior, iniciado con la publicacin del renombrado "Libro Blanco" de la Comisin, de 1985. El Libro Blanco describe 289 medidas destinadas al desmantelamiento de las fronteras interiores de la CE y encaminadas a crear un verdadero mercado comn interior. No obstante, el Libro Blanco se centraba, ante todo, en los aspectos econmicos y jurdicos, prcticamente olvidando casi por completo la poltica social.
116
La desatencin por los aspectos sociales del mercado interior es particularmente notorio en el famoso "Informe Cecchini" de 1988, que hace un estudio emprico detallado de los efectos positivos esperados del mercado interior. En este estudio, ni la poltica social, ni el trmino "seguridad social" aparecen en ningn lugar. La desatencin por la poltica social se prolong hasta el Informe de la Comisin de 1989 sobre "la dimensin social de 1992", en el que se present un anlisis global del mercado interior desde el punto de vista de la poltica social. Es evidente que la percepcin de que el proyecto del mercado interior alcanzara un xito limitado en caso de no existir un acuerdo social amplio condujo a la Comisin a reactivar la nocin de Espacio Social Europeo. El Acta Unica Europea (AUE) y su contenido en materia de poltica social El AUE tiene como objetivo la reforma de los mecanismos de toma de decisiones de la Comunidad y la fijacin del objetivo de creacin de un mercado interior como un rea sin fronteras interiores. Contiene, tambin, y por primera vez, un anexo que contiene las disposiciones sobre poltica social incluidas en el Tratado de la CEE. En primer lugar, en el Ttulo dedicado a la poltica social, hay dos artculos nuevos (arts. 117 a 128 del Tratado de la CEE). El art. 118 A del Tratado de la CEE establece la promocin por los EM, de las condiciones de trabajo con vistas a proteger, en particular, la seguridad y la salud de los trabajadores como un objetivo de la CE que le autoriza a adoptar, mediante directivas, las disposiciones mnimas que habrn de aplicarse en toda la Comunidad. Si bien es cierto que el art. 118 B del Tratado de la CEE slo dispone el dilogo entre los empresarios y los trabajadores en el mbito comunitario, el cual haba sido restablecido en 1985 a iniciativa de la Comisin, tambin contina sealando que ese dilogo, "si las partes lo consideran deseable, podr dar lugar al establecimiento de relaciones basadas en un acuerdo entre dichas partes". Un nuevo Ttulo V fue aadido a la Tercera Parte del Tratado de la CEE, denominado "Cohesin Econmica y Social". Las nuevas disposiciones de los arts. 130 A al 130 C del Tratado fijan la meta de "reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas". Para lograr ese fin se contar con los tres fondos estructurales existentes -el FSE, Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y Fondo Europeo de Orientacin y de Garanta Agrcola (FEOGA)-, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y de otros instrumentos financieros de la Comunidad. A tal fin, los fondos estructurales, incluido el FSE, fueron restructurados en profundidad en 1988. Sus actividades se dirigieron a la consecucin de 5 metas particulares: promocin del crecimiento y el ajuste de las economas regionales estructuralmente retrasadas; reconversin de las regiones industriales en declive; lucha a largo plazo contra el desempleo; apoyo a medidas que faciliten la integracin profesional de la juventud reforma de la Poltica Agrcola Comn (PAC) y promocin de un ajuste ms rpido de la estructura productiva agrcola. La Carta Social La Carta Social fue aprobada como fundamento social de la Comunidad por los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los EM a excepcin de Gran Bretaa, mediante declaracin solemne por el Consejo Europeo de Estrasburgo de diciembre de 1989. La Carta Social se basa en un documento redactado por el Comit Econmico y Social (CES), aprobado por el CES tras obtener la conformidad tanto los empresarios como los trabajadores. La propuesta de la Comisin fue aprobada por el Parlamento Europeo. La Carta no establece derechos individuales; su objetivo consiste en determinar los derechos bsicos de la poltica social. Esos derechos pueden situarse dentro de las siguientes categoras: libre circulacin, remuneracin justa, mejora de las condiciones de trabajo y del nivel de vida de los trabajadores, seguridad social, libertad de asociacin y de negociacin colectiva, formacin profesional, igualdad de trato para ambos sexos, consulta y participacin de los trabajadores, proteccin de la salud y seguridad en el trabajo y la proteccin de la niez y de la juventud as como de la tercera edad y de los discapacitados. Al observar ms de cerca estas categoras, es evidente que incluyen gran parte de los requerimientos que ya haban surgido en discusiones anteriores. La Carta Social de la Comunidad fue hecha pblica bajo la forma de una declaracin de los Jefes de Estado y de Gobierno de los EM de la Comunidad. No es, por lo tanto, una norma comunitaria de aplicacin obligatoria que pueda sustentar jurdicamente los derechos de los ciudadanos comunitarios. De todos modos, su efecto sobre la poltica social, en tanto que declaracin, no debe ser subestimada de cara al futuro. Sus principios no slo deberan conducir a la conformacin de un modelo europeo de relaciones 117
sociales, orientados hacia tradiciones y prcticas mutuas, sino que deberan constituir un punto de partida y un punto definitivo de referencia para la creacin progresiva de un espacio social. La Comisaria de la CE responsable de los asuntos sociales, Vasso Papandreu, present, en noviembre de 1989, un programa de accin social. Segn afirm Papandreu, este programa de accin fue diseado para complementar y/o activar los derechos sociales bsicos contenidos en la carta. Papandreu anunci un paquete de un total de 45 propuestas individuales que deberan transformarse en normas efectivas de la CE a partir de diciembre de 1992. Dicho paquete contiene disposiciones, entre otras, sobre derechos de los trabajadores a obtener informacin sobre las condiciones de trabajo y la libertad de circulacin y tambin sobre seguridad social, igualdad de trato de hombres y mujeres en el trabajo, formacin y capacitacin profesional, salud y seguridad en el trabajo y tambin proteccin especial a jvenes y discapacitados. Todas estas propuestas han sido objeto de controvertidas discusiones. Sus crticos le reprochan a la Comisin el uso del programa de accin social como un pretexto para centralizar las competencias en el campo de la seguridad social. Es cierto que, como resultado de su falta de obligatoriedad, la Carta Social y, en cierta medida, el programa de accin deben interpretarse ms como un esfuerzo y una seal para una mayor convergencia de la poltica social que como un comienzo efectivo en el proceso hacia la armonizacin. Con la presentacin de la Carta Social y del programa de accin, la Comisin se vio expuesta a un gran nmero de influencias y de tentativas de control que, algunas veces, pueden generar el efecto contrario al buscado. La discusin se vio esencialmente limitada a las diferencias de intereses de empresarios y trabajadores, a los temores al "turismo social" y al "dumping social", utilizando las ventajas comparativas "sociales" para distorsionar la competencia y los altos estndares en las condiciones de vida y de trabajo. En la Carta Social y en el programa de accin se lleg a la decisin de establecer requerimientos mnimos que gradualmente llevarn a los EM de menor desarrollo al nivel superior de los otros EM. 5. LA POLITICA SOCIAL Y EL TRATADO DE MAASTRICHT Aunque el AUE dio lugar a un crecimiento no despreciable de la competencia relacionada con la poltica social y la Carta Social y el programa de accin sirvieron ms como medios para consolidar que para ampliar esas competencias, estas etapas de la poltica social europea evolucionaron con una fuerza dinmica irreversible propia y, finalmente, fueron incorporadas como elementos de la poltica social del Tratado de Maastricht (diciembre 1991). La enmienda a los Tratados de la Comunidad acordada por los EM con vistas a crear no slo una unin econmica y monetaria sino tambin una unin poltica, determin una alteracin de las competencias comunitarias en el campo de la poltica social y laboral. Ello plantea un interrogante de inters: hasta qu punto tendrn que extenderse las facultades de la Comunidad para que se le atribuyan en el futuro competencias en el campo social. Hay dos secciones del Tratado de Maastricht que contienen informacin sobre la poltica social: por un lado, el Tratado mantiene de hecho inalterados los Artculos 117 a 122 del AUE que son jurdicamente obligatorios para los Doce. Por otro lado, contiene enmiendas y revisiones esenciales bajo la forma de un Protocolo adjunto al Tratado que aprueba el acuerdo sobre poltica social celebrado entre los EM de la CE, del cual se ha autoexcluido el Reino Unido. Ello fue necesario para permitir a los britnicos resguardar su exigencia de verse amparados por una clusula de exclusin. Al mismo tiempo, ello tambin hizo posible someter un gran nmero de medidas de la poltica social a votacin por mayora calificada. Por otra parte, si el Protocolo y el Convenio se hubieran integrado en un nico captulo del Tratado, hubiera sido necesaria la aprobacin por unanimidad, en cuyo caso las decisiones en materia de poltica social hubieran sido prcticamente imposibles de concertar dada la conocida posicin britnica en minora. Los Artculos 1 al 7 del Protocolo son una versin revisada de los Artculos 117-122 del Tratado de la CEE, en su forma. El Protocolo comienza por establecer que los Once signatarios "desean continuar por el camino trazado por la Carta Social de 1989". El Protocolo y el Convenio tienen que ser ratificados por la totalidad de los 12 EM. Es importante, por lo tanto, que el Protocolo vuelva a definir la mayora calificada para las medidas de poltica social. Como resultado de la autoexclusin de Gran Bretaa, el Consejo tiene que decidir por 44 votos sobre un total de 66, si bien en esta instancia los votos se ponderan de acuerdo con el tamao del EM, contrariamente a las decisiones tomadas por el Consejo del Banco Central Europeo. 118
El Convenio define los objetivos en su fondo, de la siguiente manera: mejora de las condiciones de vida y de trabajo, adecuada proteccin social, dilogo entre patronal y trabajadores y desarrollo de los recursos humanos. De esta forma y por primera vez, se estableci una lista exhaustiva de los objetivos especficos establecidos para la poltica social. No obstante, no se hizo referencia alguna a la armonizacin o a la aproximacin de las legislaciones, tal como se haba establecido en los Tratados de Roma. Para la consecucin de los objetivos establecidos en el Artculo 117, la Comunidad declara su apoyo y voluntad de desarrollar una accin complementaria a las medidas tomadas por los EM en los siguientes campos: mejora del entorno del trabajo, en particular, destinada a proteger la salud y la seguridad de los trabajadores; mejora de las condiciones laborales; informacin y consulta a los trabajadores; igualdad de trato y de oportunidades en el mercado de trabajo para hombres y mujeres; integracin profesional de las personas excluidas del mercado laboral. El Artculo 2 al disponer que la Comunidad apoyar y complementar las actividades de los EM en las reas especficas de la poltica social implica el carcter subordinado de las iniciativas de la Comunidad. Al mismo tiempo, el Artculo 2, inc. 2, expresa la necesidad de adoptar requerimientos mnimos; aunque evitando la imposicin de restricciones administrativas, financieras y legales que puedan retrasar la creacin y el desarrollo de pequeas y medianas empresas. Queda por ver cul ser el verdadero significado de esta clusula sobre las pequeas y medianas empresas, dentro de la realidad de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) que se procura alcanzar.
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Cuadro 13 Prioridades de accin en materia de empleo en la Unin Europea Iniciativas de creacin de empleo en la Unin Europea El Comit Econmico y Social. Procedimiento para la elaboracin de un dictamen Materias que requieren consulta con el ECOSOC Un espacio social europeo en 1992? Unin Europea: Donde los beneficios son mejores y peores Gastos de proteccin social Ambitos e instrumentos de la poltica social de la UE Distribucin del gasto en el presupuesto de la Unin Europea El empleo en la Unin Europea 1973-1988 La Financiacin del Presupuesto Comunitario 1992 Filosofa de la Poltica Social de la UE Fases de la poltica social
119
LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA: Elementos para su Discusin en los Procesos de Integracin Vigentes
K. Hermann KRATOCHWIL
Jefe de Misin de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) en Uruguay. Montevideo, URUGUAY
1. UNA ESTRATEGIA DE APROXIMACION A LA DIMENSION SOCIAL EN PROCESOS DE INTEGRACION ENTRE PAISES CON ACENTUADA HETEROGENEIDAD INTERNA En vista de las extremas diferencias internas de los pases latinoamericanos, parece ms razonable no abordar la dimensin social de la integracin como la sumatoria de las distintas dimensiones sociales que presenta cada uno de los Pases Miembros (PM) de un particular esquema de integracin, pues de ser as, cada una de las problemticas nacionales hara su presencia en el seno de los rganos comunitarios: all habra reiteradas manifestaciones de pobreza crtica, subempleo y desempleo, discriminacin en la atencin de la salud, la educacin, la seguridad social, etctera. De ese modo, adems de su tratamiento a nivel nacional, los problemas y la bsqueda de soluciones ocuparan la atencin a nivel de rganos regionales creados para la integracin. Obviamente, se encontrar all menos posibilidades an de resolverlos que en los respectivos PM. Mientras subsistan estas extremas diferencias, convendr enfocar la dimensin social de la integracin operativamente, como el conjunto de aquellos fenmenos que afectan y a su vez son afectados por los hechos concretos de integracin. Son fenmenos que, sin el proceso de integracin bajo un determinado esquema, no tendramos razn de identificar. Por ejemplo, la libertad de ejercicio profesional indistintamente en cualquier PM; la entrada, permanencia y acceso al empleo de los ciudadanos en los PM; el reconocimiento entre los PM de aportes jubilatorios y aos de servicio; etctera. Pero an cuando se proceda con esta estrategia, cualquier esquema de integracin deber proyectar en algn momento los elementos constitutivos de una poltica social de integracin. Su cuerpo principal ser el conjunto sistematizado de los asuntos sociales relacionados con el esquema de integracin propuesto a semejanza de los que hemos visto en Europa. En etapas ms avanzadas de la integracin podr contar con instrumentos y definir mandatos explcitos. (Vase tambin la institucionalidad alcanzada en la Unin Europea (UE) expuesta por Nothomb, 1993). Sin embargo, durante las primeras fases, parece ms realista trabajar sobre algunos items circunscritos. Este pragmatismo conviene adems a las diferencias existentes entre las polticas sociales nacionales y a la general escasez de tiempo y recursos. Ciertos temas, adems exigen rpida atencin porque se relacionan directamente con otras dimensiones del proceso de integracin. Tal fue el caso, por ejemplo, de la implementacin de la Libreta del Tripulante, en el marco de la integracin fsica en el Grupo Andino (GRAN), que antecede otras coordinaciones en el orden migratorio y laboral. El postulado bsico de esta estrategia ser que los sujetos de la dimensin social de un esquema de integracin, en analoga a los productos y los servicios que traspasan las fronteras de los PM son, en primera instancia, las personas que circulan entre los PM y, en segunda instancia, las personas afectadas por los procesos de integracin de cada uno de estos pases. Estas dos categoras de personas representan sectores concretos de la poblacin y deben ser atendidos por acuerdos entre los PM. El trabajo en estos acuerdos -un elemento constitutivo de la poltica social de la integracin -no debe ser enfocado con parcialidad en la atencin de aspectos asistenciales, sino que debe atender la perspectiva de desarrollo del esquema de integracin. Muchos sujetos son o deben ser vistos o transformados en agentes de la liberalizacin y del crecimiento de las relaciones econmicas, tcnicas, cientficas y culturales entre los PM. Ellos constituyen los recursos humanos que dan realidad y sustento social a la integracin. Algunos de los siguientes temas ya forman parte de las agendas de negociacin en los diferentes esquemas de integracin latinoamericana tales como el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), el GRAN y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR): Normas de entrada, salida y residencia a nivel de PM para trabajadores y sus familiares Normas migratorias comunes en los PM y tratamiento especfico para nacionales de terceros pases Acceso de los migrantes entre los PM a los servicios bsicos (seguro social, salud, educacin, vivienda) Derechos laborales y cvicos de los migrantes entre los PM 120
Reconocimiento de ttulos, niveles de estudio, capacitacin, entre los PM Ejercicio profesional para los nacionales en cualesquiera de los PM Atencin judicial y policial a los migrantes entre los PM Documentacin, registro, ciudadanas, de los migrantes comunitarios Programas especiales en franjas fronterizas comunes de los PM
A la perspectiva de la "integracin para el desarrollo", hasta ahora vigente en Amrica Latina, corresponde como un objetivo general el de impulsar y extender el desarrollo social en favor de los pueblos de los PM. As lo manifiestan los acuerdos fundacionales y as aparece en las expectativas de las dirigencias (1). Si bien la atencin a los afectados inmediatos por la integracin y a sus protagonistas exige respuestas rpidas, la armonizacin de una poltica social de la integracin y, a su vez, su armonizacin con polticas macroeconmicas, ser un proceso ineludible en la medida que avancen los acuerdos sectoriales. Una estrategia pragmtica que prioriza el tratamiento de los asuntos de la agenda expuesta, requiere encaminar paralelamente una armonizacin de las polticas sociales entre los PM. A su vez, los consensos obtenidos debern encontrar apoyo en las polticas sociales nacionales y tender a la armonizacin con otras polticas de los PM. Esto coincide con las observaciones a las que hace referencia Gretschmann (Gretschmann, 1994) en cuanto a que los PM orienten sus polticas sociales en el marco de comparaciones mutuas y referencia a los procedimientos en marcha. 2. EL PARADIGMA DE LA ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO Y SU SIGNIFICADO PARA LA INTEGRACION SOCIAL EN AMERICA LATINA Por lo expuesto, resulta ilustrativo detenerse por un momento en reflexionar sobre lo que significara el proceso de integracin en Amrica Latina y su articulacin en la dimensin social, si los pases signatarios hubiesen compartido un paradigma de orden socio-econmico como el de la Economa Social de Mercado (ESM). Los rdenes econmicos y sociales son unicidades histricas que se plasman en cada sociedad, pas o regin. La ESM no es ningn modelo de ordenamiento inflexible, sino que en sus diversas realizaciones contiene un prototipo bsico transferible o repetible en diferentes sociedades (Gutmann, 1986: 93). Es un ordenamiento abierto a las adecuaciones, aunque para su concrecin no puedan eludirse determinadas condiciones (2). Adems, detrs de sus principios de gravitacin general, se maneja una amplia y variable batera terica, acompaada de mltiples propuestas instrumentales para el manejo de la economa y la poltica social. La integracin europea se vio favorecida por cierto consenso en los postulados de la ESM, aunque no necesariamente siempre bajo este rtulo. Si bien los partidos demcrata-cristianos aparecan como su principal sustento, el prototipo encontr asimismo adhesin en amplios sectores conservadores, socialdemcratas, liberales y an socialistas. Especial importancia tuvo el apoyo por parte de asociaciones gremiales y otras organizaciones sociales. Por esa razn, la dimensin social de la integracin europea no poda quedar ausente ni subordinada, una vez puesto en marcha el proceso. Se podra decir que la existencia de una homogeneidad bsica alrededor de este paradigma fue una condicin esencial para un proceso de integracin no coercitivo que encontr, aunque con altibajos, el constante apoyo poltico y social a travs de ms de 30 aos. El orden superior comunitario a crearse no fue visto como divergente del ordenamiento econmico y social existente y mayoritariamente consentido en cada uno de los PM. Dirigiendo ahora nuestra mirada hacia Amrica Latina, constatamos un panorama bien diferente. En realidad, podramos decir "hacia el resto del mundo", ya que la particular homogeneidad de principios bsicos de la ESM no se encuentra vigente en ninguna otra subregin del globo. No han faltado iniciativas para transferir el prototipo a Amrica Latina en que primero la ESM apareci como una alternativa liberal-social frente a los estatismos populistas y de izquierda; y ahora como alternativa social-solidaria frente a las pautas de una economa de mercado ms cruda y dominada por condicionamientos econmicos de los principales pases industriales. Hay pases en la regin que han incorporado la ESM como una norma a su constitucin; hubo y hay gobiernos que desarrollan polticas, apoyndose en algunos postulados del modelo. Pero el conjunto de los principios constituyentes de una ESM no se ha dado en Amrica Latina, y menos en forma homognea para toda una regin, como para generar un sustento comn a un proceso de integracin (Cartas, 1986 alienta todava expectativas, pero la lista de las condiciones que enumera, muestra su escasa viabilidad). Si se 121
observa hoy una cierta aproximacin entre polticas y ordenamientos econmicos en Amrica Latina, paradjicamente esta mayor homogeneidad de los planteamientos econmicos y sociales surge a travs de problemas comunes con la deuda externa y el acceso a mercados externos, hechos que imponen "un patrn comn en la disciplina domstica macroeconmica" (Pea, 1993) (3). En sntesis, la ESM tuvo y tiene espordica y parcial presencia en Amrica Latina, pero en ninguno de los esquemas de integracin vigentes (hay quienes sostienen que inspira el MCCA) llega a representar un denominador comn o una plataforma para la armonizacin de polticas, y menos an un paradigma para el tratamiento de la dimensin social de la integracin. 3. PROCESOS DE TRANSICION QUE DIFICULTAN EL PROCESO DE INTEGRACION EN LA DIMENSION SOCIAL EN AMERICA LATINA Pelkmans seala especialmente cinco cuestiones preliminares que deben ser evaluadas por quienes proponen la creacin de un espacio de integracin y que son vlidas si hablamos de un espacio de integracin social: los condicionantes polticos; el grado de heterogeneidad de las economas; el modelo de orden econmico; el alcance de la integracin; la compatibilidad entre las estrategias de apertura intragrupal e internacional (Pelkmans, 1993). De esta evaluacin derivar no slo la conviccin clave, si para un conjunto determinado de pases en vas de desarrollo, la integracin es una opcin provechosa dentro de sus estrategias de desarrollo, sino tambin, cul ser el esquema de integracin al que se aspira llegar en vista de una tipologa que va desde modestas zonas preferenciales hasta un tipo de unin econmica con instituciones comunitarias fuertes y una instancia judicial comn. Para los efectos de esta evaluacin en relacin a la dimensin social, pesan la heterogeneidad interna y la situacin de transicin en que se encuentran las sociedades, as como las distintas polticas sociales que se aplican, ya que hacen ms o menos viable la armonizacin dentro de algn esquema de integracin, especialmente en los ms ambiciosos. Se destacan las siguientes cinco situaciones de transicin y heterogeneidad internas: a. La indeterminacin acerca del modelo general de integracin a seguir. Las derivaciones para la dimensin social del patrn que se adopte, son tan significativas como para la economa. La indeterminacin deja inoperantes las decisiones que se adopten en relacin a los temas de la dimensin social. b. Se encuentra en discusin la concepcin de las funciones del Estado, un proceso que se extiende hasta la necesidad de reformas constitucionales. Pero la tendencia indica que se considera particularmente importante para las polticas sociales un mayor apoyo estatal y un resguardo del simple predominio de las leyes del mercado. En este sentido, estimo que no hay futuro para posiciones extremas neoclsicas, como menciona Gretschmann (Gretschmann, 1994). c. Los mismos componentes bsicos de las polticas sociales se encuentran bajo revisin y se ejecutan reformas sustanciales en el sistema jubilatorio, en el sistema de seguros de salud, en la legislacin laboral, en el financiamiento y el control del sistema educativo y de formacin profesional, etctera. d. Coexisten, se negocian o proyectan simultneamente varios esquemas de integracin y cooperacin (4) (bilaterales, subregionales, regionales, extrarregionales) que conducen a compromisos similares o contradictorios, y pueden confundir los ya muy burocratizados procesos en la dimensin social (se observa, por ejemplo, una diversidad y superposicin en las polticas migratorias y educativas, as como en el rgimen de visas y en el reconocimiento curricular). e. Hubo ausencia, aislamiento y debilidad de rganos comunitarios pero aparecen signos de cambio. En aos recientes se observa un incremento del apoyo por parte de los poderes ejecutivos. Los encuentros presidenciales peridicos en el marco de los diferentes esquemas de integracin han aportado una nueva modalidad a la dinmica. Por su misma naturaleza, se dio un mayor impulso a la dimensin social y poltica de la integracin. Sin embargo, despus de los acuerdos marco y las declaraciones, suelen aparecer dificultades para asimilar los enunciados y mandatos a una agenda y a un cronograma de nivel tcnico. Un ejemplo de ello es el acuerdo presidencial de crear un pasaporte andino. Algo similar ocurre en las reuniones a nivel de ministros. Estas cinco situaciones sintetizadas condicionan la implementacin de una poltica social de la integracin. A ello debe agregarse las condiciones que surgen del sistema social latinoamericano, fraccionado por profundas heterogeneidades. No es aqu el momento de pasar revista a este accidentado panorama regional, reflejado en estadsticas por todos conocidas y analizado en un sinnmero de monografas. Sin embargo, la relacin de estas heterogeneidades con los procesos de integracin es menos conocida, aunque ya existen estudios parciales en relacin a los mercados laborales, a la migracin, a la estructura y procesos demogrficos, a la seguridad social, a la normatividad educativa y de formacin, etctera. Falta la recoleccin y la 122
sistematizacin de estos aspectos sectoriales y de su funcin conjunta dentro de los diferentes esquemas de integracin. Las instituciones, las normas y las polticas sociales en cada uno de los PM son la resultante de la especfica heterogeneidad de cada uno de ellos. La creacin de un cuerpo de consensos integracionistas, ms an de un conjunto de instituciones comunitarias -o sea supranacionales, a las que algunos analistas otorgan una funcin central en la consolidacin del proceso de integracin- no debe hacer olvidar que su sola creacin no superara la fragilidad y transicionalidad de las instituciones sociales nacionales. 4. ALGUNAS OBSERVACIONES PUNTUALES: DEMOCRATIZACION, INTEGRACION "NATURAL", TRATAMIENTO CAUTIVO, INTERDEPENDENCIA DE LOS PROCESOS Formalmente el tratamiento de los temas de la agenda mencionada tiene similitudes con el tratamiento de los productos y servicios que traspasan las fronteras nacionales. Pero stos ltimos, a diferencia de las personas -los sujetos de la dimensin social- no votan. Con el saludable avance de la democratizacin en las sociedades latinoamericanas, adquieren mayor peso los diferentes intereses sectoriales que son afectados positivamente o negativamente por los esquemas en negociacin. Quizs sea paradjico que finalmente este proceso positivo de homogeneizacin entre los socios, haga ms ardua la tarea de la armonizacin (5). Por cierto que la historia nos ofrece ms ejemplos de integracin coercitiva que libre. Esta aparece como una forma superior en la cultura de la convivencia de los pases. La consolidacin de las democracias hace sentir con ms peso la falta de patrones de polticas sociales consolidados, como le son propios a un paradigma como la ESM. La falta de patrones comunes consolidados explica porqu la dimensin social aparece desdibujada en el discurso pblico de la integracin y an a nivel de su tratamiento tcnico. Un fenmeno vinculado con este estado de las cosas es el siguiente: mientras se observa una concentracin sobre los objetivos econmicos, especialmente comerciales, se delega una especie de funcin suplente a una integracin natural o de hecho que encuentra en Amrica Latina una amplia base en tradicionales lazos de cercana cultural, hermandad histrica, intercambio informal de poblaciones y culturas. Esta integracin de hecho, a la hora de las negociaciones, pueden tener un efecto orientador y coadyuvante, pero hay que recordar que un nuevo ordenamiento econmico y social para crear un nuevo espacio econmico, poltico y social, no debera apoyarse demasiado en ello, pues se arrastraran tambin tradicionales factores asociados al subdesarrollo y al divisionismos que los esquemas de integracin precisamente desean superar y no continuar. En el tratamiento de los temas de la dimensin social se debe prestar especial atencin a su mutua interdependencia. Se observa con frecuencia que cada comisin trabaja dentro de un determinado ministerio. Pero los avances no deberan quedar en la esfera de un nico ministerio (Salud, Trabajo, Turismo, etctera). Tienen que ser transferibles operativamente a organismos supranacionales que combinen los diferentes temas. En caso contrario, ms que de integracin, estaramos hablando de cooperacin internacional entre ministerios homlogos(6). Los procesos de avance en otras dimensiones de la integracin afectan los temas sociales: Qu cuestiones sociales, que deben ser atendidas por los PM, se plantean con el avance de la integracin en las telecomunicaciones, las comunicaciones terrestres, la integracin industrial, de los servicios de consultora, etctera?. A su vez, cambios sociales y polticos en marcha inciden sobre las otras dimensiones: el desarrollo educativo, la tasa de empleo, las migraciones internas, la efectividad del poder judicial, etctera. Estas observaciones muestran al menos una necesidad esencial: el establecimiento de vnculos fluidos y organizados entre las administraciones nacionales del rea social y una lite existente y/o emergente de operadores de la integracin (Achard et al., 1993). 5. CONCLUSIONES Aqu no se ha presentado el enfoque terico de un modelo, ni tampoco se ha descrito los pasos dados en particular en alguno de los esquemas de integracin vigentes en Amrica Latina. Como conclusin vemos que el tratamiento de la dimensin social de la integracin en el marco de los distintos esquemas, deber desarrollarse -y de hecho ya las acciones estn encaminadas en este sentidoen dos niveles, sincrnicamente y con mutua comunicacin:
123
a. Proyectar una carta social o como alternativa menos ambiciosa un conjunto de principios para una poltica social compatible con las pautas en los PM e incluyendo objetivos sociales a lograr a travs de los acuerdos de integracin (en similitud con los pasos iniciales dados en la UE). b. Trabajar sobre la agenda de temas prioritarios. Para el primer nivel, sabemos que ya existe un sinnmero de manifiestos, actas, declaraciones y consensos. Actualmente, los parlamentos regionales avanzan en la formulacin de una Carta Social Latinoamericana en la que se recogen expresiones de organizaciones sindicales, empresarios y de otras asociaciones. Asimismo, existen diseos ms o menos programticos para polticas sociales elaboradas en el marco de organismos regionales como la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA), complementados por diseos sectoriales como polticas de poblacin (que incluye importantes referencias a la migracin), salud, educacin, formacin profesional, etctera. En vista de ello, lo ms necesario ser destacar, frente al trasfondo compartido de principios y objetivos generales, un perfil propio y prioritario en la poltica social en cuanto vinculada al esquema de integracin concreto. Debern evaluarse los efectos posibles de las armonizaciones macroeconmicas propuestas, en especial los efectos sociales de los ajustes y reconversiones, para pensar en un proyecto de poltica social conjunta. En cuanto al segundo nivel, en la agenda de temas prioritarios retroalimentados desde el primer nivel, aparecen como ms urgentes el empleo productivo y la educacin/formacin de recursos humanos. La creacin de puestos de trabajo, el acceso a los mismos por parte de los migrantes de los PM, as como la aprobacin de normas especficas respecto a aspirantes de terceros pases es un tema que surge de inmediato en los procesos de liberalizacin e integracin, como se ha observado desde el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC) hasta el MERCOSUR. En cuanto a la calidad de los recursos humanos, se sabe que los pases en vas de desarrollo ms exitosos han sido aquellos que pudieron implementar sostenidamente un programa econmico de liberalizacin internacional en combinacin con un sostenido apoyo al mejoramiento interno de sus recursos humanos (OECD, 1992). Ser necesario entonces profundizar el conocimiento y la accin en relacin a aquellos mecanismos que vinculan la sostenida liberalizacin de las economas con el mejoramiento y empleo productivo de recursos humanos, en el marco de un esquema de integracin. Recordemos que aqu como en otros temas no se puede pensar en una simple sumatoria de los programas nacionales, que de por s son esenciales, sino en la formacin y el acceso al empleo de las personas en cuanto circulantes intrarregionales reales o potenciales. Por tal razn, su tratamiento prioritario llevar de inmediato a examinar y trabajar tambin sobre los otros temas sociales que han sido enunciados en la agenda del punto 1. NOTAS 1. Si bien la prioridad indiscutida en los diferentes esquemas de integracin corresponde a los temas econmicos, en especial al comercio, le sigue en importancia la dimensin social. Vase por ejemplo lo expresado en las encuestas de opinin a lites para el caso del MERCOSUR (Achard et al., 1993). 2. Una ESM se propone combinar el principio de la libertad de accin econmica en el mercado con el de la compensacin social; movilizar las fuerzas motrices que surgen de la iniciativa privada, estimuladas por el mercado y evitar desarrollos errneos, como desempleo e inflacin. Al paradigma pertenecen "el Estado de Derecho", "el ordenamiento de la competencia en relacin a la propiedad privada", "la complementariedad de la poltica social" y "la poltica macroeconmica de estabilizacin". Se diferencia del neoliberalismo en dos aspectos: primero, porque pone mayor acento en la responsabilidad sociopoltica al combinar el principio de la libertad en el mercado con el de la compensacin social. Segundo, porque le asigna al Estado la tarea de implementar una poltica de ordenamiento y una poltica econmica conforme al mercado. El orden econmico deber ser decidido a partir del valor tico de la personalidad/individualidad, conectado con los principios de la solidaridad y de la subsidiaridad. La ESM no es una economa poltica capitalista + una poltica social, sino una "poltica social y econmica integrada", donde por un lado se respeta el mecanismo del mercado y por el otro se asume la necesidad de corregir resultados negativos del mismo (Clapham, 1986: 101 y sgs.). 3. No se desarrolla aqu el hecho legtimo por el cual cada socio de un esquema de integracin tiene y mantiene, adems de coincidencias, un conjunto de motivos e intereses propios en la integracin, que desea ver beneficiados por la empresa comn y que no constituyen, al menos inicialmente, objeto de armonizaciones. Estos intereses particulares pueden ser fuerzas importantes para el sostn del proceso. Por ejemplo, la expectativa de ver apoyado su proceso de democratizacin, como lo
124
manifestaron dirigentes paraguayos, o la modernizacin exgena, esperada en Uruguay (Achard et al., 1993). 4. Lo que Vieira llama "cohabitacin", sealando que la multiplicidad de los acuerdos dificulta la definicin de las normas operativas, quita transparencia a los procesos y desgasta a los equipos negociadores (Vieira, 1993). 5. Como se expres durante un encuentro anterior del CEFIR: "Uno de los principales desafos de los esquemas de integracin en el futuro prximo ser el de compatibilizar sus objetivos econmicos con un grado razonable de legitimidad poltica (Aragao, 1993). 6. "Mientras que la cooperacin intergubernamental, por medio de los procedimientos clsicos del derecho internacional, intenta organizar el trabajo en comn de los diferentes Estados, preservando las estructuras nacionales existentes, la integracin da un paso suplementario y decisivo, ya que se basa en una transferencia de competencias de los estados hacia una estructura concebida conjuntamente, en la cual las decisiones que se adopten en los nuevos mbitos de competencia son por lo tanto tomadas por las instituciones de nueva creacin" (Jacqu, 1993). BIBLIOGRAFIA ACHARD, Diego; FLORES SILVA, Manuel; GONZALEZ, Luis Eduardo 1993 Estudio de la variable poltica en el proceso de integracin regional de los pases pequeos del MERCOSUR y anlisis de las opiniones de sus lites sobre dicho acuerdo. Buenos Aires: BID/INTAL. ARAGAO, Jos Mara 1993 "La Integracin en Amrica Latina: Objetivos, Obstculos y Oportunidades", en Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR): Los Desafos de la Integracin: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional, Montevideo (13-18 de septiembre) BULA ESCOBAR, Germn 1993 "Dimensin social y regional de la integracin en Amrica Latina", en Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR): Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional, Montevideo (5-9 dde julio). CARTAS, Jos Mara 1986 "Viabilidad de la Economa Social de Mercado en Amrica Latina", en Contribuciones nm. 4, Buenos Aires. CLAPHAM, Ronald 1986 "Poltica social en el concepto de la Economa Social de Mercado", en Contribuciones nm. 4, Buenos Aires. DIRIE, Cristina 1991 "Movilidad funcional y geogrfica de la fuerza de trabajo y libre circulacin de trabajadores en el Cono Sur de Amrica Latina", Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires. GRETSCHMANN, Klaus 1994 "La dimensin social de la integracin - El modelo europeo" en Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR): La Coordinacin de Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin, Montevideo (21-26 de marzo). GUTMANN, Gernot 1986 "Acerca de la cuestin de la transferibilidad de la Economa Social de Mercado en los pases de Amrica Latina", Contribuciones nm. 4, Buenos Aires. JACQUE, Jean Paul 1993 "Aspectos institucionales y jurdicos de la integracin", en Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR): La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo (9-12 de marzo). KRATOCHWILL, Hermann 1993 "Panorama social de las migraciones en el Grupo Andino. Puntos para una poltica migratoria conjunta", Parlamento Andino, Caracas. 1993 "La poltica de migracin en el marco de las polticas de integracin del Pacto Andino", Estudios Migratorios Latinoamericanos nm. 23, Buenos Aires.
125
KRATOCHWILL, Hermann & LEON, Ramn 1993 "Integracin, migraciones y desarrollo sostenido en el Grupo Andino", Revista OIM sobre Migraciones en Amrica Latina nm. 1, Santiago. MARMORA, Lelio 1993 "Las migraciones en el proceso de integracin de las Amricas", Estudios Migratorios Latinoamericanos nm. 23, Buenos Aires. NOTHOMB, Simon-Pierre 1993 "La poltica social de la Comunidad Europea: la perspectiva del Comit Econmico y Social", en Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR): Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional, Montevideo (5-9 de julio). OECD, Trade Directorate 1992 "Trade Liberalization and Economic Performance: Evidence from Diverse Developing Countries", Paris. PEA, Flix 1993 "Strategies pro Macroeconomics Coordination: Reflection on the Case of MERCOSUR", cit. en Achard et.al., p. 31, PELKMANS, Jacques 1993 "Comparando las integraciones econmicas: prerrequisitos, opciones e implicaciones", en Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR): La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo (9-12 de marzo). SALGADO, Germnico 1993 "Modelo y polticas de integracin", en Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR): La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo (9-12 de marzo). TORALES, Ponciano 1990 "Propuesta metodolgica para la evaluacin del impacto de las migraciones laborales sobre los mercados locales y su incidencia en los servicios sociales del rea de su asentamiento", Buenos Aires. 1993 "Migraciones e integracin en el Cono Sur (la experiencia del MERCOSUR)", en OIM, Buenos Aires. VIEIRA, Edgar 1993 "Objetivos y consecuencias para la integracin regional - Unin aduanera y poltica comercial", en CEFIR: La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo
126
EL PAPEL DEL "CAPITAL SOCIAL" PARA EL DESARROLLO ECONOMICO Y LA INTEGRACION REGIONAL

Hans-Helmut KOTZ Economista-Jefe, Deutsch Girozentrale, Frankfurt, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA; Profesor Visitante, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS.
1. INTRODUCCION: EXTERNALIDADES, COSTO DEL CAPITAL Y NIVEL DE VIDA La teora neoclsica del crecimiento hace reposar la mejora del nivel de vida en tres factores: la tasa de aumento de la produccin del factor trabajo, la acumulacin de capital y la tasa de progreso tecnolgico. Si se desarrolla una funcin estndar de Cobb-Douglas adoptando el caso tpico de entre dos tercios o incluso tres cuartos de la produccin, el crecimiento es "explicado" por el incremento de la productividad total de los factores. Por lo tanto, a la hora de evaluar en trminos de crecimiento la porcin de incremento observada que no se puede relacionar con mayor mano de obra o capital -el denominado residual de Solow-, surgen algunas preguntas que quedan abiertas para el debate. El residual, al cual Solow llam "nuestra medida de ignorancia", es tan notoriamente difcil de medir como la calidad del capital humano o fsico. Si la historia clsica estuviera prxima a la realidad -por ejemplo, si la productividad total de los factores estuviera al alcance de todos-, se debera observar un grado mucho mayor de convergencia en el nivel de vida del mundo entero; un retorno marginal ms alto del capital en los pases ms pobres debera atraer flujos de capital provenientes de economas con altos coeficientes de capital-trabajo. Dado que todos los pases tendran el mismo acceso a la tecnologa, todos ellos deberan potencialmente estar en condiciones de dotarse de la misma provisin de bienes de capital fsico. Esta transferencia de conocimiento se producira mediante la inversin directa, la adquisicin de equipos de tecnologa avanzada, etctera. El aprendizaje y asimilacin de estas tcnicas eficaces propiciara un nivelamiento bastante rpido. Resulta notorio que esta presuncin es un cuento de hadas. Este es el punto de partida en el que hay que situar la nueva literatura sobre crecimiento. En esencia, su hilo conductor reside en la consideracin de que la acumulacin de capital, tanto en equipamiento como en recursos humanos, genera externalidades positivas. En consecuencia, el retorno social de estas inversiones es mayor que el beneficio privado. Por aadidura, resulta de inters subrayar que los nuevos enfoques permiten apreciar retornos crecientes a escala. El crecimiento deja de considerarse estticamente y pasa a examinarse como un proceso dinmico. Un marco institucional capaz de encarar eficazmente los conflictos y dotado de una slida infraestructura pblica -ambas caractersticas sintetizadas aqu bajo la nocin de capital social- permite sustentar la aptitud de una regin por lograr una mejora aceptable en su nivel de vida. (Incidentalmente, se prescindir deliberadamente de profundizar sobre dos componentes importantes del capital social: una estructura poltica cohesionada y el diseo de las relaciones laborales. Se considera evidente que el bienestar de los hogares representativos se ve afectado negativamente -entre otras vas, por el aumento de la prima de riesgo utilizada en el descuento de los flujos de efectivo de los gastos en capital privado -en un contexto poltico carente de bases consensuales extendidas). Una infraestructura pblica eficiente tiene un impacto positivo directo sobre el costo privado del capital, esto es, el retorno real que debe percibir una empresa para satisfacer a sus accionistas y acreedores. Las instituciones se tornan importantes cuando el tejido social es slido y cuando los derechos de propiedad estn bien definidos; ello permite que el riesgo de las primas se reduzca y los inversores privados puedan aplicar una tasa menor de descuento. Como consecuencia de ello, la economa se sita en condiciones de embarcarse en un sendero de crecimiento sostenible. 2. EL STOCK DE CAPITAL PUBLICO Tal como se ha mencionado, el crecimiento se ha tornado en la ltima dcada una variable endgena, es decir, una variable que no est fuera del alcance de las polticas pblicas. La acumulacin de conocimiento representada por el stock existente de bienes de capital, la formacin de capital humano y los gastos en investigacin y desarrollo permiten explicar el crecimiento sostenido, puesto que implican retornos crecientes a escala. Y aparentemente, aunque no sea tan sugerente como lo anterior, el stock de un capital social bien mantenido tiene implicaciones fundamentales sobre la capacidad de produccin de riqueza de las sociedades. 127
Bsicamente, la provisin pblica de capital es conveniente cuando las inversiones socialmente deseables no podran ser realizadas en caso de quedar libradas a la iniciativa del sector privado. El problema clsico es que los beneficios que se derivan de esa inversin estn inmediatamente a disposicin de todos. Dichos beneficios son indivisibles y, en consecuencia, no pueden ser limitados exclusivamente a aquellos dispuestos a pagar por ellos. Por otra parte, ciertas estructuras son caractersticas de economas de escala. En consecuencia, el costo marginal de suministrar un bien pblico adicional es insignificante. De este modo, se verificara nuevamente que en un entorno exclusivamente compuesto por agentes privados sera posible resolver un problema de insuficiencia de oferta. Ciertamente ste es un argumento de corte tan clsico como el propio Adam Smith. No obstante, slo recientemente se ha suscitado un debate autnticamente novedoso acerca del papel del capital pblico que adquiere potencialmente importantes implicaciones para las polticas pblicas (Aschauer, 1989 y Blinder, 1991). 2.1 Escasez relativa de capital pblico Una funcin de produccin agregada especificada en forma correcta debera incorporar tanto al capital de propiedad privada como de propiedad estatal. La razn de ello estriba en el hecho de que el capital social promueve la productividad del sector privado. Dondequiera que se proporcionen rutas, represas, servicios educativos, sistemas de saneamiento y, quizs tambin, las denominadas supercarreteras de la informacin en escala insuficiente, el costo del capital para el usuario ser alto mientras la inversin privada ser comparativamente baja. Nuevamente nos vemos confrontados aqu con las externalidades. David Aschauer ha aportado para el caso de Estados Unidos (EEUU) datos debidamente sustentados que pueden ser aplicados tambin para los pases europeos. Sirvindose de estadsticas para cada uno de los pases del Grupo de los Siete (G-7) en materia de inversin privada y de crecimiento del empleo, Aschauer descubre relaciones significativamente positivas en el largo plazo entre inversin pblica y crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) por persona empleada. La investigacin de Aschauer llega a la conclusin que el deterioro del stock de capital pblico fue la principal causa de la frecuentemente deplorada reduccin del crecimiento de la productividad del sector privado. 2.2 El empleo ms eficiente de los recursos pblicos No debe extraerse implcitamente de lo antedicho que el antdoto es simplemente invertir ms en carreteras, puentes o sistemas de alcantarillado. Existe una forma complementaria de enfrentar estos problemas y que apunta a erigir y utilizar estas estructuras de manera ms eficiente. Por tanto, resulta claro que no es slo la puesta a disposicin del pblico de una porcin significativa del volumen de capital social, sino tambin la fijacin de precios y la gestin de la infraestructura existente lo que marca la diferencia. El cobro de los servicios pblicos por un monto correspondiente a su uso, o sea la exclusin de otros, se torna cada vez ms posible desde el punto de vista tecnolgico. Adems, es concebible disear estructuras de incentivos para generar y mantener el capital pblico de modo ms econmico. Aqu surgen oportunidades interesantes para el establecimiento de una asociacin de los sectores pblico y privado. En lo sustancial, los mismos argumentos -basarse en y obtener beneficios sociales no alcanzables en un entorno puramente privado- hablan a favor del gasto pblico en educacin. Nuevamente, por la va de sus efectos en la reduccin del costo del capital para el usuario, desde el punto de vista de la poltica pblica, en especial en el contexto de un capital "en estado de desamparo", parece importante mantener la atraccin de un determinado lugar. De manera incidental, esta idea se relaciona con la organizacin del sistema poltico. La Repblica Federal de Alemania, por ejemplo, muestra caractersticas diferenciales notables en las polticas del sector pblico a nivel institucional. Dos tercios de la totalidad de las inversiones del sector pblico son ejecutadas a nivel municipal. Una administracin que funciona bien y una slida infraestructura puede tener una fuerte incidencia en las decisiones de inversin privada. En ocasiones, son criterios que desempean una importancia fundamental en las decisiones de instalacin de las empresas privadas. 3. LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS Y LA EFICIENCIA DE LOS MERCADOS DE CAPITAL Al hablar de capital social, siempre hay que considerar implcitos los dispositivos institucionales y los mecanismos de solucin de conflictos concebidos para hacer frente a las externalidades. En consecuencia, desde nuestro punto de vista, resulta necesario reforzar la vigilancia estructural con respecto al impacto en el sistema financiero de efectos externos.
128
Si bien una intermediacin del tipo de la existente en EEUU parece favorecer el acotamiento de los horizontes temporales, los sistemas bancarios ms universales tienden a ofrecer servicios que se revalorizan de acuerdo al sector real de la produccin de bienes. Esto es nuevamente importante, dado que reduce el costo del capital del usuario y permite de ese modo incrementar las inversiones. Michel Albert, por ejemplo, retoma exactamente este punto: la funcin decisiva que desempea el sistema financiero. En su libro "Capitalisme contre Capitalisme", Albert confiesa su asombro acerca del xito relativamente poco cuestionado del entramado de relaciones financieras en los crculos polticos de EEUU. Albert sostiene que este juicio se derrumba bajo un escrutinio ms detenido. Su defensa del sistema de banca universal est claramente motivada en la creencia de que el capitalismo bancario continental tiene un mayor sustento. 3.1 La eficiencia funcional y los horizontes de tiempo En consecuencia, los sistemas financieros con un acento de banca universal parecen menos proclives a caer en la miopa. Esta idea surge con bastante naturalidad si se aplica la nocin de eficiencia funcional de James Tobin. Tobin sostiene que los bancos se valorizan en funcin de su entorno, en base a la relacin costo-eficacia de los servicios que ofrecen: la concentracin y diversificacin de riesgos, la provisin de un mecanismo para realizar transacciones y la transferencia del ahorro en inversiones reales. A menudo se ha observado que la banca universal no es exactamente muy creativa. (Por otra parte, es justo agregar que en un contexto macroeconmico menos voltil y mucho menos regulado como, por ejemplo, el alemn, los incentivos para el fraude han sido correspondientemente menos atrayentes.) Sin embargo, esto puede haber sido una bendicin disimulada. Despus de todo, una capacidad altamente desarrollada para idear productos financieros no viene necesariamente acompaada de un nivel equivalente de productividad real. Un nuevo punto de vista argumenta que una estructura que enfatice ms el crdito institucionalizado, por oposicin a un sistema financiero dominado por las transacciones en el mercado de capitales conduce al crecimiento. En general, esto implica un compromiso mutuo de largo plazo que comprende la totalidad de los servicios financieros -desde el crdito a empresas hasta la emisin de bonos y acciones pasando por las fusiones y las adquisiciones. Al establecer modelos de participacin duraderos, este compromiso debe saber operar eficazmente con los problemas derivados de un contexto en el que se presume que el prestatario tiene mejor idea del valor esperado (y la dispersin) del retorno de los proyectos que financiar. Por las mismas razones, resulta complicado explotar los mercados de capitales con empresas de reciente creacin. De este modo, ellas tambin tienen inters en estos compromisos de largo aliento. Tal estado de cosas reduce la incertidumbre y, como consecuencia, eleva la tasa potencial de crecimiento. Por otra parte, algunos elementos de carcter ms anecdtico apoyan el punto de vista segn el cual las relaciones entre la banca universal y sus clientes son ms estrechas que aqullas que se establecen en los sistemas especializados. Evidentemente, se trata en primer lugar de una consecuencia de la amplia gama en la que se mueven los productos de la banca universal: sus relaciones duraderas. Ello implica adems la atenuacin de los problemas de restringir el crdito, puesto que la informacin sobre el capital fluye con bastante naturalidad al mantenerse unidos. Se pone a disposicin una oferta de crdito ms amplia y segura y, por supuesto, un impacto positivo sobre el crecimiento. En efecto, la principal desventaja del concepto ampliamente definido de banco se centra en los posibles conflictos de intereses que surgen dentro de una institucin que ofrece prstamos, toma posiciones como accionista, posee delegados en el consejo supervisor e inclusive asesora a otros clientes sobre temas de asignacin de cartera. Ciertamente, el desempeo de funciones diversas no desfavorecen necesariamente la actuacin de un banco universal en un sistema de esas caractersticas. Estas instituciones tienen poder en el sentido de Max Weber, es decir, son capaces de imponer sus objetivos en cierto grado, mediante las relaciones crediticias o de representacin en las juntas supervisoras. Sin embargo, el alcance de esta influencia no es de ningn modo absoluto. Se ve limitada por las caractersticas de la fuente de los recursos que conforma el poder: la competencia en la oferta de crdito o el grado de control de la direccin ejercido por los consejos de supervisin y, finalmente, la competencia en los mercados de productos. 3.2 La importancia de las instituciones La estructura del sistema financiero tiene, por consiguiente, importancia en la medida en que se ocupa de la estructura de capital de las corporaciones. Ello se debe, en esencia, al acceso diferencial a los mercados de capitales, la existencia de impuestos, las costosas soluciones de las crisis financieras y conflictos entre accionistas y directivos. Los bancos universales de tipo europeo tienen una propensin intrnseca a crear relaciones que permiten economizar costos relevantes. Generando contactos y hacindolos duraderos se facilita la obtencin y evaluacin de la informacin.
129
Adicionalmente, la sustitucin del saludo invisible por el apretn de manos ms perceptible, comparado con las presiones de los mercados externos, no implica un control corporativo menos eficaz. En un contexto diferente, un riguroso estudio comparativo sobre el costo del capital para el usuario concluy que las corporaciones alemanas se benefician de tasas reales menores despus de impuestos, reflejando as su firme confianza en los prstamos bancarios para el financiamiento externo. Los autores del mismo terminan por admitir "la importancia de las diferencias internacionales en la relacin de los bancos con la industria y significacin de la respuesta que las polticas pblicas a las crisis de las corporaciones" (McCauley & Zimmer, 1989). Es necesario recalcar que un sistema financiero estable reduce el precio de contratacin del capital. Presupuestos restringidos remueven el obstculo al alza de los niveles del stock de equipamiento anhelado y, probablemente, al crecimiento a largo plazo. No obstante, esta es, por supuesto, una historia de variables mltiples. A modo de ejemplo, Alemania y Japn son sociedades menos impacientes, que requieren tasas de retorno relativamente menores. O, para expresarlo de otra forma, son pases que ahorran ms. Por supuesto, niveles inadecuados de capital privado y social se correlacionan con una tasa de ahorro nacional por debajo de ese nivel. Dado que los dficit altos del sector pblico plantean una restriccin a la oferta de capital para invertir, es una condicin sine qua non que la macroeconoma funcione bien (o sea, una combinacin adecuada de polticas en los planos fiscal y monetario). 4. OBSERVACIONES FINALES Hacia donde nos dirigimos a partir de aqu? En los modelos anteriores, las polticas pblicas no tenan ningn efecto de largo plazo sobre el crecimiento. Si bien esta afirmacin parece, francamente, bastante caracterstica de una persona que no es economista, la idea de que "las restricciones diseadas por los seres humanos para modelar la interaccin" (Douglas North) tienen impacto sobre el desarrollo econmico es bastante nueva para las corrientes principales del pensamiento econmico. De todos modos, la provisin inadecuada de capital social es uno de los principales obstculos que se interponen a la elevacin del nivel de vida. De ello se deduce que, como consecuencia de las externalidades comprendidas en la acumulacin de conocimientos y en la infraestructura pblica, o sea, la divergencia entre costos privados y sociales, resulta esencial disponer de medios eficaces para proporcionar dichos bienes pblicos. La intervencin gubernamental presenta ciertamente muchos problemas. Igualmente, como mnimo, de lo anterior se desprende prudentemente que debe ser preocupacin principal disear una eficaz organizacin institucional del sector pblico. Se echan visiblemente en falta en nuestro anlisis las relaciones laborales cooperativas. Adems, no se ha mencionado siquiera que el flujo de capital en sectores polticamente vulnerables es una apuesta que debe ser siempre compensada con una prima adecuada de riesgo. Despus de todo, nunca ha habido requerimientos o deseos de capital, sino una demanda solvente que ha dirigido la asignacin regional del capital. Esto parece ser demasiado obvio. En lugar de ello, se han enfatizado los problemas de un sistema financiero que se sustenta en una "base de propiedad temporal". Se ha argumentado que una organizacin bancaria de tipo universal reduce la prima del riesgo y, consiguientemente, la tasa de descuento, factor decisivo en las condiciones de atraccin de los gastos en capital y crecimiento. Finalmente, se desea vincular el contenido de esta ponencia con la integracin regional. La persistencia de disparidades en la organizacin institucional milita contra la identificacin de enfoques ambiciosos en materia de uniones monetarias an inconclusas. La convergencia nominal (tasas de inflacin, tipos de inters) no es suficiente. La integracin monetaria regional depende de cierto tipo de equiparacin fiscal (federalismo fiscal). Por otra parte, esto no debe detener a los responsables de la poltica econmica en su afn de promover la integracin de la economa real, es decir, la apertura de la economa al comercio y la inversin internacionales. De lo contrario, es probable que perduren las diferencias en la productividad total de los factores, lo que puede llevar a escenarios realmente difciles de superar. BIBLIOGRAFIA ALBERT, Michel 1991 Capitalisme contre capitalisme. Pars: Seuil (Coll. L'histoire immediate). ASCHAUER, D.A. 1989 "Is public expenditure productive?" in: Journal of Monetary Economics, pgs. 177-200. BALDWIN, Richard 1989 "The growth effects of 1992" in Economic Policy (October), pgs. 247-281. 130
BLINDER, Alan 1991 Growing Together. An Alternative Economic Strategy for the 1990s. Knoxville: Whittle Direct Books. KOTZ, Hans-Helmut 1993 "Banque universelle: un avantage capital?" en: Revue Banque (juin), pgs. 32-36. MC CAULEY Robert N. & ZIMMER, Steven A. 1989 "Explaining International Differences in the Cost of Capital" in: Federal Reserve Bank of New York Quarterly Review (Summer), pgs. 7-28. MUET, Pierre-Alain 1993 Croissance et Cycles. Thories Contemporaines. Paris: Economica. NORTH, Douglas C. 1981 "Institutions" in Journal of Economic Perspectives (Winter), pgs. 97-112. POMMEREHNE, W. 1989 "Il settore pubblico locale in un quadro federale" en: Bognetti (ed): L'Autonomia Finanziaria, Milano, pgs. 294-351. PORTER, Michael 1992 "Capital Disadvantage: America's Failing Capital Investment System" in: Harvard Business Review (September/October), pgs. 65-82. TOBIN, James 1984 "On the efficiency of the financial system" in Lloyds Bank Review, num. 153, pgs. 1-15.
131
CONSECUENCIAS SOCIALES LATINOAMERICANA
LABORALES
DE
LA
INTEGRACION
Armando DI FILIPPO
Asesor Regional en Integracin y Cooperacin Econmica, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago. CHILE
1. PLANTEAMIENTO GENERAL En el presente escenario internacional de "regionalismos abiertos" (Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL, 1993), en que los pases latinoamericanos apuntan a acrecentar su competitividad en el mercado mundial y a desarrollar un proceso de integracin que sea compatible con esta estrategia global, la armonizacin institucional y jurdica de sus regmenes laborales y de seguridad social es un componente importante de este tipo de estrategia. Respecto de los marcos institucionales y los regmenes jurdicos, el tema puede verse desde tres ngulos distintos. El primer ngulo de anlisis atiende a la necesidad de acrecentar la competitividad internacional de las exportaciones latinoamericanas. Al respecto se han intensificado los esfuerzos por reducir el costo laboral que enfrentan los empresarios (requerimiento de competitividad) sin menoscabar los derechos y garantas conquistados por los trabajadores (requerimiento de equidad). Este tema de la reduccin de los costos laborales ha trado aparejados dos tipos de consecuencias. Por un lado, ha generado reclamos de presunto "dumping laboral" por parte de las economas desarrolladas, y planteamientos de inclusin de una "clusula social" en la normativa del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Por el otro, ha puesto en primer plano las deficiencias de los sistemas de seguridad social vigentes en la regin, los cuales suelen encarecer injustificadamente los costos del trabajo. Emerge as, un campo de anlisis y debate en torno a estos sistemas, que adquiere importancia para determinar la competitividad de los pases latinoamericanos, tanto respecto del mercado mundial como en relacin a los esquemas de integracin en los que participan. Tambin se plantea el conflicto entre una racionalidad econmica que busca acrecentar la competitividad con otra racionalidad sociopoltica que busca preservar la equidad y los derechos humanos. El segundo ngulo de anlisis examina los regmenes laborales en su conjunto atendiendo a la necesidad de aumentar la competitividad global y lograr una profundizacin sostenida de la integracin de los mercados regionales. Se requiere de una transformacin productiva que vaya diversificando la oferta exportable sobre la base de la creacin de complementariedades recprocas entre los pases de la regin. En muchos de ellos, esta reconversin productiva requiere de una flexibilizacin de los mercados laborales tendiente a aumentar la movilidad entre empresas, ramas y sectores. Tambin aqu se hace necesario ecuacionar este objetivo con el del mantenimiento de los derechos y garantas bsicos de los trabajadores involucrados e implica una consideracin conjunta de las reglas de juego que puedan considerarse aceptables. El tercer ngulo de anlisis atae a la integracin de los mercados de trabajo. A medida que se alcancen estadios superiores de integracin regional -mercados comunes y uniones econmicas- se acrecentar la necesidad de legislar sobre los movimientos migratorios de la fuerza de trabajo y sobre los derechos y garantas de los migrantes entre pases suscriptores de un mismo acuerdo de integracin. Cada una de estas tres reas temticas genera un importante campo de estudios y debates tendientes al logro de una creciente armonizacin de instituciones y regmenes, la que resulta imprescindible para un avance consolidado de la integracin regional en el largo plazo. 2. LA ARMONIZACION LABORAL Y SOCIAL EN EL EJE NORTE-SUR Las preocupaciones de los pases desarrollados respecto del denominado "dumping laboral" son bastante recientes, a pesar de que el bajo costo relativo de la fuerza de trabajo en los pases en desarrollo es una ventaja comparativa ampliamente reconocida desde antiguo. Probablemente, las razones principales de esta renovada preocupacin sean tres: primero, las tendencias, que aparentan ser crnicas, al 132
mantenimiento de altas tasas de desempleo en el mundo desarrollado, y particularmente en Europa. Segundo, las nuevas reglas de juego del comercio mundial sancionadas recientemente en el GATT. Y tercero, las nuevas condiciones de la produccin internacional compleja (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), 1993). Respecto del primer factor mencionado, la actual revolucin informtica junto a los cambios en las formas organizacionales en las empresas han generado un escenario turbulento e incierto en materia de oportunidades de empleo. Este escenario se ha agravado con las tendencias recesivas de las economas desarrolladas, de las que est emergiendo Estados Unidos (EEUU), pero que an aquejan a Europa, sobre todo a la luz del derrumbe econmico de los regmenes planificados del Este. La preocupacin por este tema ha llevado al presidente de EEUU a plantear la conveniencia de convocar una conferencia mundial sobre empleo, aunque esta iniciativa an se encuentra a nivel de propuesta. Respecto del segundo de los factores mencionados, recientemente en la Ronda Uruguay del GATT los pases desarrollados se han comprometido a desmantelar gradualmente sus diferentes sistemas de proteccin, subsidio y regulacin de mercados. Esto otorgar fuerza a las ventajas comparativas derivadas del bajo costo de la fuerza laboral por parte de muchos pases en desarrollo. El tercero de los elementos que tienden a explicar la preocupacin de los pases desarrollados por las diferencias de costos laborales no se plantea en el mbito comercial, sino en el de los movimientos de la inversin directa transnacional, cuya importancia en el volumen y orientacin final de las corrientes comerciales internacionales ha crecido dramticamente. Las estrategias productivas de las empresas transnacionales incluyen la localizacin de las fases de un proceso productivo en diferentes regiones atendiendo a cierto tipo de ventajas especficas, entre las que se cuenta el bajo costo de la fuerza de trabajo. Los pases del norte visualizan escenarios prospectivos en que se reducen sus oportunidades de empleo, a medida que la economa mundial se integra sobre estas nuevas bases. Sin embargo la contradiccin de fondo radica en los profundos desequilibrios que registra el desarrollo de la economa mundial. Las acusaciones de dumping laboral, y las demandas por la equiparacin de los derechos sociales no siempre consideran debidamente este punto. Reclamar la imposicin de estos derechos y garantas en niveles comparables a los de los pases desarrollados para pases con un precario desarrollo econmico, social y poltico, resulta una pretensin vana. Una parte fundamental de las ventajas comparativas de estos pases radica precisamente en el bajo costo de su fuerza laboral. Lo dicho hasta aqu se funda en consideraciones de racionalidad puramente econmica. Sin embargo, tambin gravita una racionalidad sociopoltica fundada en la preservacin de las garantas individuales y sociales gestadas en el desarrollo de las democracias occidentales. As, es necesario distinguir, por un lado, los reclamos relativamente infundados de los pases desarrollados por el bajo costo salarial de los pases en desarrollo y, por el otro, las flagrantes transgresiones que puedan verificarse a los derechos y garantas sociales bsicas. Las normas fundamentales a proteger incluyen la prohibicin del trabajo forzado, del trabajo de menores, de las diferentes formas de discriminacin en el disfrute de los derechos y garantas sociales as como de las restricciones a la libertad de asociacin y de negociacin. Estas normas bsicas estn siendo incorporadas por medio de cartas sociales en la Unin Europea (UE). Tambin se ha discutido la posibilidad de introducir una clusula social en el marco del GATT, que se hara efectiva al denunciarse su transgresin y podra dar lugar a sanciones comerciales. Esto otorgara una funcin fiscalizadora adicional a la recientemente creada Organizacin Mundial de Comercio (OIM). La actual fiscalizacin y vigilancia de estas normas corre por cuenta de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) (CEPAL, 1994). Los escenarios a considerar se estn transformando continuamente a medida que la presente revolucin tecnolgica sigue modificando las formas actuales de produccin y consumo. En consecuencia los pases en desarrollo haran bien en no jugar todas sus cartas a la ventaja competitiva esprea de su bajo costo laboral. Esta opcin no es socialmente sustentable a largo plazo y, adems, ser inexorablemente superada por la aplicacin de nuevas formas organizacionales y nuevos procesos, especialmente los vinculados a la informtica y la biotecnologa (CEPAL, 1990). En el fondo se entrecruzan aqu dos racionalidades distintas. La primera, una racionalidad econmica instrumental y cuantitativa-; y la segunda, una racionalidad que podramos denominar sociopoltica sustantiva y cualitativa- orientada a la defensa de los derechos y garantas fundamentales.
133
3. LA ARMONIZACION LABORAL Y SOCIAL EN LA INTEGRACION LATINOAMERICANA Tambin en Amrica Latina el tema de la armonizacin laboral y social adquiere importancia para el progreso equilibrado de los procesos de integracin en esta fase de regionalismo abierto (CEPAL, Documento de Conferencia, 1993). En primer lugar, desde el punto de vista del estadio a que estn llegando los actuales acuerdos de integracin -reas de libre comercio y uniones aduaneras-, las diferencias de costo laboral afectan de dos maneras diferentes los intereses de los pases miembros de esos esquemas. Por un lado, los afectan al incidir sobre la competitividad de las exportaciones dirigidas al mercado ampliado de que se trate. Por el otro, los afectan en su calidad de receptores potenciales de inversiones transnacionales directas -maquilas, zonas francas, puertos libres, etctera- orientadas a actividades o fases de agregacin de valor, en las que resulte especialmente importante contar con costos laborales ms bajos. Dada la importancia que ha adquirido la inversin directa transnacional en la expansin del comercio mundial e intralatinoamericano, este tema tambin ameritara algn grado de armonizacin en el comportamiento de las economas de Amrica Latina. Lo que se observa por ahora es una carrera acelerada hacia una mxima liberalizacin de los regmenes que regulan la inversin extranjera directa, en el contexto de las conversiones de deuda, de las privatizaciones, de las zonas francas y de otras modalidades orientadas a atraer este tipo de capitales. En segundo lugar, la profundizacin, a mediano y largo plazo, de la integracin en los mercados de bienes y servicios requiere de una diversificacin en las ofertas exportables que promueva cierta complementariedad recproca. Este tipo de diversificacin complementaria se manifiesta por ejemplo en el desarrollo del comercio intraindustrial donde adquiere sus mejores posibilidades. De manera ms general, la transformacin productiva orientada a ganar competitividad en los mercados regionales y mundiales implica reconversiones tecnolgicas y organizacionales, acompaadas de una legislacin laboral que no rigidice innecesariamente dichos movimientos de fuerza de trabajo entre empresas, ramas o sectores. Esta segunda temtica se asocia no slo con la legislacin laboral en su conjunto, sino tambin con la recalificacin de la fuerza de trabajo, y, por lo tanto, con una importante rea de cooperacin asociada a la capacitacin tcnica de los recursos humanos tanto en el mbito empresarial como en el laboral. En tercer lugar, especialmente en los estadios superiores de integracin regional -mercados comunes y uniones aduaneras-, emerge el tema de la integracin de los mercados de trabajo, estrechamente vinculado al de las migraciones internacionales de fuerza de trabajo, en donde se revelan agudas contradicciones en la situacin de los migrantes entre su doble calidad de portadores de fuerza de trabajo por una parte, y ciudadanos merecedores de mnimos derechos y garantas laborales y sociales, por la otra. En el resto de esta seccin analizaremos someramente alguna evidencia respecto de cmo se han manejado estos temas desde la perspectiva de la integracin latinoamericana. Prcticamente todos los ejemplos corresponden al Cono Sur, y en especial a los pases que integran el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). La amplitud y complejidad del tema se pone de relieve al repasar la agenda del Subgrupo de Trabajo nmero 11 establecido en el MERCOSUR con el objeto de abordar las relaciones laborales, el empleo y la seguridad social. La misma incluye el examen de las siguientes cuestiones: las relaciones individuales y colectivas de trabajo, el empleo y la libre circulacin de los trabajadores, la formacin profesional, la salud y la seguridad social, los costos laborales en el transporte terrestre y martimo, los convenios con la OIT, y en dicho marco, la carta de los derechos fundamentales de los trabajadores. 3.1 Las diferencias relativas al costo laboral El ngulo desde el cual pretende examinarse el tema planteado, es el impacto de las diferencias salariales y de seguridad social sobre la competitividad relativa de los productos exportados por los diferentes pases de Amrica Latina, tanto los dirigidos a los mercados de los pases desarrollados como los tranzados en el seno de los diferentes esquemas de integracin. El costo laboral total para las empresas, incorporado en el precio de los productos que se exportan, tiene una importancia variable segn la intensidad de uso y el grado de calificacin del factor trabajo correspondientes a los productos de que se trate. En general podra afirmarse que las exportaciones de los pases en desarrollo -incluso las manufacturerastienen un mayor contenido en trabajo y en recursos naturales que las exportaciones provenientes de los pases desarrollados. Entre las manufacturas que, de acuerdo con las tecnologas an vigentes en los pases en desarrollo, continan haciendo uso intensivo del factor trabajo, pueden citarse confeccin, textiles, calzado de cuero, marroquinera, muebles, manufacturas de madera, plantas de ensamble
134
automotriz, autopartes, ciertos rubros de la industria alimenticia y otros pertenecientes a la canasta familiar bsica. El costo laboral que interesa considerar para fines de la competitividad internacional -cabe reiterarlo- es el que recae sobre el empresario. Segn cual sea el peso de la seguridad social, este costo difiere del salario percibido por el trabajador. El trmino seguridad social abarca los seguros sociales (pensiones de vejez, invalidez, y supervivencia, as como enfermedad y maternidad, riesgos ocupacionales y compensacin por desempleo), asignaciones familiares y programas de asistencia social y salud pblica (Mesa-Lago, 1993: 1). En un estudio reciente (FIEL, 1992: 290-291) referido al MERCOSUR se presenta el cuadro que se reproduce a continuacin, cuyos valores estn expresados en dlares.
PAS Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay R. NETA 419,7 379,3 451,5 170,7 413,6 R. BRUTA 515,0 416,8 514,2 188,6 540,6 CUT 790,7 633,6 631,9 248,2 764,1 CTET 862,3 707,4 694,2 274,8 825,5
Segn se observa en el propio informe citado: "como promedio para los cinco pases, puede sealarse que Argentina presenta los niveles ms altos de costos laborales tanto en trminos de Costo por Unidad de Tiempo (CUT) como de Costo por Tiempo Efectivamente Trabajado (CTET), si se tienen en cuenta los salarios medios abonados en estos pases. Es de destacar que, mientras en Argentina el CTET supera en 168,1 dlares el nivel chileno correspondiente, la remuneracin neta es 31,8 dlares inferior. En otros trminos, mientras el costo para la empresa es 168 dlares superior, el asalariado obtiene casi 32 dlares menos. En total una diferencia de 200 dlares en remuneraciones brutas del orden de 515 dlares". El argumento anterior pone de relieve que no siempre un alto costo laboral para el empresario significa una mejor remuneracin para el trabajador. Tambin sugiere que el mayor xito en este campo parece corresponder al caso chileno, a partir de la puesta en vigencia de su actual sistema de seguridad social. El sistema de seguridad social chileno se ha convertido en un importante punto de referencia en las reformas emprendidas por otros pases, al menos desde el ngulo de su incidencia sobre los costos laborales totales que soporta el empresario. Sin embargo, conviene tratar de lograr una visin equilibrada respecto a l, aceptando sus aspectos positivos, pero reconociendo sus carencias en materia de equidad. En un estudio reciente (Mesa-Lago, 1993:35) se observa que "contrariamente a las expectativas de los fundadores, existen desventajas obvias y preguntas no contestadas sobre la reforma chilena: a) la mitad de los afiliados no contribuye al programa privado y la cobertura general de la poblacin ha disminuido; b) la cobertura de grupos informales de la fuerza laboral es mnima, por ejemplo el 42% de los empleados de microempresas, el 29% de los trabajadores por cuenta propia y el 8% de los familiares que no perciben remuneracin (estos grupos conforman la mayora de la fuerza laboral en muchos pases latinoamericanos)...". El texto citado agrega otros comentarios crticos referidos a otros aspectos del sistema. Pero los apuntados hasta aqu se refieren precisamente a carencias para extender los derechos y garantas de la seguridad social al conjunto de la fuerza de trabajo. Desde el punto de vista de la armonizacin de los regmenes jurdicos, se trata de ecuacionar la bsqueda de la equidad -expresada en una generalizacin de la cobertura del sistema- con el aumento de la competitividad, expresado en una reduccin de la carga o contribucin del empleador. Respecto de ste ltimo tema y en conexin con las reformas que actualmente estn encarando otros pases, se observa en el estudio citado (Mesa-Lago, 1993: 36): "A fin de incrementar las recaudaciones e infundir alguna solidaridad al sistema, no se elimina la contribucin del empleador en Colombia (por el contrario se la increment bastante en este pas), Argentina y Uruguay (donde la contribucin de los empleadores se destina en solidaridad al programa pblico); el Per mantuvo dicha contribucin en la ley de 1991, pero la elimin en la de 1992. La contribucin de los asegurados no se redujo como en Chile, sino que se mantuvo sin cambio (en Argentina) o fue incrementada (en el proyecto legal colombiano de 1992 y en la ley peruana de 1992)". Evidentemente, este es un campo de importancia en la armonizacin de los regmenes legales tendientes a equiparar las condiciones de competitividad en materia de costos laborales.
135
En el contexto de esta breve presentacin no es posible profundizar ms este aspecto, pero resulta claro que, a medida que la integracin latinoamericana contine su avance, surge como un tema crucial en materia de armonizacin de regmenes institucionales y jurdicos. 3.2 La flexibilizacin de los regmenes laborales. Los regmenes laborales ataen a un vasto conjunto de normas relativas a derechos, garantas y recursos de los trabajadores, los cuales son un resultado histrico de largas luchas sociales. Tambin en este tema, al igual que en el anterior se entrecruzan dos racionalidades. Por un lado, emerge la racionalidad econmica que apunta a la bsqueda de competitividades crecientes en una economa mundial cada vez ms integrada. Desde este ngulo, la renovacin en las formas organizativas de la produccin, en los procedimientos tecnolgicos, y en las modalidades de colaboracin interempresarial requieren de una mayor movilidad de la fuerza laboral, acompaada de una recalificacin acorde con los nuevos procesos (CEPAL, 1992). Es en este contexto que se plantea el tema de la flexibilizacin de los regmenes de trabajo. Por otro lado, sin embargo, tambin reclama su lugar la racionalidad sociopoltica fundada en los valores sustantivos de la democracia y orientada hacia la preservacin, aunque sea bajo nuevas modalidades y procedimientos, de los derechos y garantas bsicos consagrados en la legislacin social en temas tales como estabilidad, reclutamiento, sindicalizacin, jornada laboral, negociaciones salariales, etctera. Los esfuerzos por estudiar y debatir conjuntamente estos temas en el mbito regional favoreceran la armonizacin de regmenes e instituciones requerida en el futuro para la integracin de los mercados laborales. Asimismo, la movilidad de la fuerza de trabajo en un contexto de transformaciones productivas que intenten preservar la equidad (CEPAL, 1992) requerir de esfuerzos en materia de capacitacin y recalificacin, en donde se abren amplios campos para la cooperacin regional (CEPAL-UNESCO, 1992). La vastedad del tema impide un adecuado tratamiento en el marco de estas notas, pero es posible ofrecer algunos indicios de la situacin regional. En un trabajo reciente (Frediani 1993: 81), se incluye un cuadro resumen que traza una comparacin de los marcos regulatorios relativos a los mismos cinco pases examinados en la seccin anterior -los del MERCOSUR ms Chile- que merece ser comentado aqu. Los valores se entienden de la siguiente manera: (1) significa legislacin flexible, (0) expresa una situacin intermedia, y (-1) representa una legislacin inflexible. Desde luego, el cuadro no pretende suministrar una presentacin rigurosa e inequvoca, pero s una orientacin cualitativa respecto de la posicin de los pases considerados en materia de flexibilidad laboral. La lectura del mismo, no exime obviamente del examen sistemtico de las condiciones imperantes en cada rubro, pero, por razones de brevedad, ste no puede ser incluido en el presente trabajo. Cmo puede observarse, las situaciones polares corresponden nuevamente por un lado a Chile, pas que presenta el ms alto grado de flexibilidad, y por el otro a Argentina, que exhibe el grado ms bajo de flexibilidad. Nuevamente aqu vuelven a entrecruzarse las dos racionalidades que afectan esta temtica. Por un lado, una racionalidad econmica orientada a destrabar la movilidad de la fuerza laboral como una condicin de xito en la lucha por acrecentar la competitividad internacional en el seno de economas abiertas. Por el otro, una racionalidad socio-poltica que advierte sobre el peligro de malograr derechos y garantas conquistados a lo largo de largas luchas laborales y sociales. El tema evidentemente amerita el desarrollo de debates y estudios orientados al logro de una creciente armonizacin de instituciones y regmenes legales.
136
"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin" CONCEPTO Estabilidad Reclutamiento Sindicalizacin Huelgas Negoc. Laboral Accid. y Enfer. T. de Trabajo Trato Minoras TOTALES ARGENTINA -1 1 -1 -1 -1 -1 0 0 -4 BRASIL 0 0 -1 -1 -1 1 -1 0 -3 CHILE 0 1 1 1 1 1 1 0 6 PARAGUAY 1 1 1 0 0 1 0 0 4 URUGUAY 0 -1 0 0 -1 0 0 0 -2
3.3 La integracin de los mercados de trabajo En mercados comunes o uniones econmicas tanto el capital como la fuerza de trabajo van adquiriendo plena movilidad en todo el espacio geogrfico que se integra. Respecto de este punto la nica experiencia concreta a examinar es la de la Comunidad Europea (CE), actual Unin Europea (UE). Los criterios rectores acordados por la UE en materia social se refieren a la no discriminacin entre ciudadanos locales e inmigrantes respecto de sus condiciones de vida y de trabajo. Todo ciudadano de un Estado Miembro (EM) detenta el derecho a desempear un empleo remunerado en otro EM en las mismas condiciones que se aplican a los nacionales de ese pas. El principio de no discriminacin se extiende al conjunto de derechos laborales y sindicales, a las condiciones de instalacin (alquiler o adquisicin de vivienda) y a las ventajas y obligaciones legales y fiscales. En materia de seguridad social, las normas de la UE garantizan, con base en acuerdos bilaterales entre todos los pases miembros, el mantenimiento de los derechos disfrutados por los trabajadores migrantes en sus pases de origen, as como la acumulacin de los aportes y cotizaciones que correspondan. El otro instrumento de la poltica social comunitaria es el Fondo Social Europeo (FSE), orientado a fomentar las oportunidades de empleo y la movilidad geogrfica y profesional de los trabajadores con el objeto de elevar sus niveles de vida. El principal instrumento es la cofinanciacin de proyectos de readaptacin profesional (Nieto Sols, 1990). El logro de la libre circulacin de trabajadores es un campo en donde la armonizacin de regmenes nacionales se torna imprescindible. En la UE las condiciones para el ejercicio y la obtencin de ttulos en las profesiones que requieran como mnimo tres aos de enseanza superior sern sistemticamente catalogadas y armonizadas con el objeto de otorgarles el reconocimiento acadmico, tanto en materia de perodos de estudio como de ttulos. Los criterios de procedimiento acordados en 1988 comenzaron a aplicarse en 1991 (Lafay & Unal-Kesenci, 1992). En Amrica Latina, los acuerdos orientados a la constitucin de un Mercado Comn (MC) son menos precisos y elaborados. Dentro del marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), operan dos esquemas subregionales que se han propuesto explcitamente alcanzar en plazos bastante perentorios al estadio de Unin Aduanera (UA) y seguir avanzando hacia la constitucin de un MC. Ellos son el MERCOSUR y el Grupo Andino (GRAN). Respecto del MERCOSUR, el Artculo primero del Captulo I del Tratado de Asuncin establece, a partir del 1 de enero de 1995, la libre circulacin de los factores productivos incluyendo capitales y personas. Para la implementacin y reglamentacin de este captulo, las autoridades competentes -en este caso los ministros de Trabajo- han acordado tomar como punto de referencia comn las garantas, derechos y obligaciones laborales establecidas por la OIT. De manera general puede decirse que la libre circulacin de trabajadores tendra las siguientes implicaciones, muy similares, por lo dems, a las de la UE: abolicin de toda discriminacin en materia de empleo o condiciones de trabajo; plena libertad de desplazamiento con eliminacin de todo tipo de visado para el trnsito entre pases; derecho a residir en el pas comunitario donde se est empleado; derecho a buscar empleo y a acceder a ste en las mismas condiciones que los nacionales del pas comunitario en cuestin; igualdad de derechos y obligaciones entre nacionales y ciudadanos del pas comunitario en el 137
ejercicio del empleo; permanencia a quienes la deseen tras el cese en el empleo, sea por jubilacin, incapacidad permanente u otras causas. Para consolidar un mercado integrado de trabajo se hace necesario avanzar en la armonizacin de los regmenes laborales, incluyendo cuestiones tales como: determinacin de equivalencias en la clasificacin de ocupaciones; adopcin de sistemas de certificacin ocupacional; armonizacin de sistemas educacionales y de capacitacin profesional; acuerdo respecto de los cdigos laborales y la jurisprudencia sobre la materia. Se trata de tareas laboriosas y complejas en las que, an en el caso de la UE, los avances han sido difciles y lentos. En el caso de MERCOSUR se ha aprobado la realizacin de un proyecto destinado a estudiar el reconocimiento y equivalencia de las calificaciones ocupacionales de los pases que integran el Tratado de Asuncin. Las instituciones patrocinantes y participantes son los Ministerios de Trabajo y los organismos de formacin profesional de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En cuanto al GRAN, desde sus comienzos en 1969, se plante como objetivo el establecimiento de un MC. Se estableci una Comisin Asesora Econmica y Social destinada a promover la participacin de los actores sociales en el proceso. Tambin se firmaron tres convenios; el primero sobre educacin, ciencia y cultura; el segundo sobre salud; y el tercero sobre asuntos laborales. El convenio sobre asuntos laborales se plante como objetivo armonizar la legislacin laboral y la seguridad social, coordinar las polticas de empleo y de capacitacin, estimular la participacin de los trabajadores y promover la movilidad de la mano de obra. En particular se dictaron las decisiones nmero 113 sobre seguridad social y nmero 116 sobre migracin laboral, crendose una comisin de delegados de los Ministerios de Trabajo como rgano tcnico auxiliar. Resulta clara la importancia de estos campos temticos en la tarea de armonizar instituciones y regmenes jurdicos, a medida que progresen los procesos de integracin en Amrica Latina. Aunque la vigencia de los estadios de MC y unin econmica probablemente se postergue respecto de los calendarios propuestos, parece necesario insistir en la preparacin de los estudios tcnicos sobre la base de consensos bsicos entre los pases suscriptores de estos acuerdos. Al respecto no es necesario insistir en la gran importancia de armonizar criterios y regmenes en estos temas que ataen a la integracin de los mercados de trabajo. BIBLIOGRAFIA CEPAL (COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE) 1990 "Transformacin Productiva con Equidad", LC/G.1601.P, Santiago, Chile. 1992 "Equidad y Transformacin Productiva: un enfoque integrado", LC/G.1701/Rev.1-P, Santiago, Chile. 1993 "El regionalismo abierto en Amrica Latina y El Caribe: La integracin econmica al servicio de la transformacin productiva con equidad", Documento de Conferencia, Perodo de Sesiones de 1994, Santiago, Chile. 1994 "La cumbre social: una visin desde Amrica Latina y el Caribe" (nota de la Secretara), LC/L.810 (CEG.19/5), Santiago, Chile. CEPAL-UNESCO 1992 "Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad", LC/G.1702, Santiago, Chile. DI FILIPPO, Armando 1993 "Integracion econmica, mercados de trabajo y poltica social", Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, PNUD /Banco Mundial/ Gobierno de Mxico, Oaxaca, 8-11 de setiembre. FIEL (FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS) 1992 "Costos Laborales en el MERCOSUR" en VV. AA.: El Mercado Comn del Sur, Centro de Economa Internacional, Buenos Aires. FREDIANI, Ramn 1993 "MERCOSUR, Anlisis comparativo de costos laborales y de la seguridad social", Revista de Economa, nm. 69, Banco de la Provincia de Crdoba, Argentina. GANA, Eduardo (Comp.) 1992 Ensayos sobre coordinacin de polticas macroeconmicas. Santiago de Chile: CEPAL. 138
LAFAY, Grard & UNAL-KESENCI, Deniz 1992 "Las lecciones y las nuevas encrucijadas de la construccin europea", en Eduardo Gana (Comp.): Ensayos sobre coordinacin de polticas macroeconmicas. Santiago de Chile: CEPAL. MESA-LAGO, Carmelo 1993 "La reforma de la seguridad social y las pensiones en Amrica Latina", CEPAL, LC/R.1322, Santiago, Chile. NIETO SOLIS, Jos Antonio 1990 Introduccin a la economa de la Comunidad Europea. Madrid: Siglo XXI. ROSENTHAL, Gert 1993 "Los procesos de integracin regional y las polticas sociales", Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, PNUD/ Banco Mundial/ Gobierno de Mxico, Oaxaca, 8 al 11 de setiembre . SPYROPOULOS, George 1991 "Derecho del trabajo y relaciones laborales en la Europa social del maana", Revista Internacional del Trabajo, Vol. 110, nm. 1, Madrid. UNCTAD 1993 World Investment Report. Geneva: United Nations.
139

DT - 06 Ccordinacion de Politica Ecoonomica

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

DT - 06 Ccordinacion de Politica Ecoonomica

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

CENTRO DE FORMACIN PARA LA INTEGRACIN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

Armando DI FILIPO Consecuencias Sociales y Laborales de la Integracin Latinoamericana

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

EL ARTE DE LA FORMULACION DE LA POLITICA MACROECONOMICA Y LA LOGICA DE LA INTEGRACION

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

ENFOQUES DE COOPERACION MACROECONOMICA Coordinacin, Convergencia y Armonizacin de Polticas

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

COORDINACION DE POLITICAS MACROECONOMICAS?: Desafos y Dilemas Latinoamericanos

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

GRADOS DE CONVERGENCIA NECESARIOS EN DIFERENTES NIVELES DE INTEGRACION ECONOMICA: la Experiencia Europea

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

2,9 2,8 1,2 4,1 2,1

-3 -6,9 -2,6 2,6 -3,9

-3 -7,4 -4,4 -3,4 -5,9

60 131,9 73,4 44,6 39,2

60 138,4 78,5 48,0 44,9

10,7 8,7 8,9 7,9 8,6

9,7 7,3 7,4 6,6 7,0

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

GRADOS DE CONVERGENCIA REAL Y MONETARIA EN PROCESOS DE INTEGRACION: la experiencia latinoamericana

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

OPCIONES DE REGIMENES MONETARIOS E Consideraciones Generales y la Experiencia Europea

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

COORDINACION DE LOS BANCOS CENTRALES: Razones, Limitaciones y Prctica

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"