Le contrle citoyen de l'action publique :

Une introduction au concept et son application oprationnelle

Version prliminaire pour un dbat1 (9 juillet 2003)

Introduction Depuis quelques annes, la Banque mondiale appuie plusieurs initiatives visant renforcer les efforts des citoyens soucieux de tenir leurs tats (et dautres dtenteurs du pouvoir) comptables de leurs actions. La Banque mondiale sintresse ces initiatives de contrle citoyen de l'action publique (CCAP) et y participe parce quelles cadrent avec ses objectifs fondamentaux de promotion de la lutte contre la pauvret et de dveloppement effectif et durable. Le programme de responsabilit sociale tmoigne dune attention accrue pour les questions de gouvernance, de renforcement des moyens daction et de mthodes de dveloppement fondes sur les droits. Cette note a pour objet de clarifier la notion de responsabilit sociale, dexpliquer sa signification et danalyser les lments essentiels et les principaux facteurs de russite2.

A.

La responsabilit sociale et le contrle de laction publique: un cadre conceptuel

Quest-ce que la responsabilit sociale ? 1. On peut dfinir la responsabilit comme lobligation incombant aux dtenteurs du pouvoir de rendre compte de leurs actions ou den tre responsables. Lexpression dtenteurs du pouvoir vise les personnes qui dtiennent un pouvoir politique, financier ou autre. La responsabilit comporte deux domaines cls : la responsabilit publique (cest--dire la responsabilit des reprsentants lus et des fonctionnaires) et la responsabilit des entreprises (cest--dire la responsabilit des entreprises prives)3. Cette note porte essentiellement sur la responsabilit des agents publics devant les citoyens et, en particulier, devant les pauvres. Dans une dmocratie, cette responsabilit dcoule du pacte social tacite entre les citoyens et leurs reprsentants et mandataires. lus et fonctionnaires doivent tre tenus comptables de : i) leur conduite (ils doivent respecter les rgles de droits et ne pas abuser de leurs pouvoirs) ; et ii) leur rendement (ils doivent tre au service de lintrt public dune manire efficace, efficiente et quitable) 4. 2. Le contrle citoyen de laction publique est une dmarche oriente vers lobligation de rendre des comptes et qui repose sur lengagement civique : ce sont les citoyens ordinaires et/ou les organisations de la socit civile qui veillent directement ou indirectement obliger des dtenteurs du pouvoir de rendre des comptes. Les mcanismes du contrle citoyen sont donc rgis par une demande et fonctionnent selon un processus ascendant, en partant de la base. Ils sont parfois nomms
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Cette note a t prpare par le Groupe de participation et dengagement civiques du Groupe de la Banque mondiale en sappuyant sur une bauche de Carmen Malena, conseillre. 2 On trouvera de plus amples informations sur les expriences affrentes aux mcanismes de responsabilit sociale en consultant le site suivant : www.worldbank.org/participation/sdn/sdn.htm. 3 Les principes de responsabilit peuvent sappliquer tout autant dautres dtenteurs du pouvoir , comme les institutions financires internationales et les organisations de la socit civile. 4 Ackerman (2003) parle de responsabilit i) juridique et (ii) axe sur les rsultats, tandis que Behn (2001) tablit une distinction entre quit et responsabilit axe sur les rsultats, et responsabilit financire et responsabilit axe sur les rsultats.

des mcanismes externes ou verticaux de responsabilit, par opposition aux mcanismes horizontaux et plus conventionnels qui font intgralement partie de ltat5. Les lections constituent un important mcanisme vertical de responsabilit dans les pays dmocratiques. La notion de contrle citoyen de laction publique dsigne ici le large ventail de mesures et de mcanismes (autres que le suffrage) auxquels citoyens, communauts, organisations de la socit civile et mdias indpendants peuvent recourir sils souhaitent tenir lus et fonctionnaires comptables de leurs actions. Ces mesures comprennent, par exemple, la participation des citoyens llaboration des politiques, la budgtisation participative, le suivi des dpenses publiques, le suivi par les citoyens de la prestation des services publics, les commissions consultatives de citoyens, les campagnes de revendication et la cration de groupes de pression. Pourquoi la mise en responsabilit sociale et le contrle citoyen importent-t-elles ? Limportance de la responsabilit sociale repose sur trois thses : la bonne gouvernance , lefficacit croissante du dveloppement et le renforcement des moyens daction. Chacune de ces thses est analys ci-dessous. 3. Il y a tout dabord la question de la bonne gouvernance . La responsabilit des reprsentants lus est le fondement de la bonne gouvernance et un pralable indispensable une dmocratie effective. lheure actuelle, les notions de droits et de responsabilits des citoyens voluent et prennent de plus en plus dampleur. Par ailleurs, certains estiment que les relations entre citoyens et pouvoirs publics sont caractrises par une crise de lgitimit (Gaventa, 2002) ou, plus simplement, une crise de gouvernance (Paul 2002). Les citoyens et du Nord et du Sud sont de plus en plus dus par leur tat : ils se plaignent du manque de capacit de raction, des abus dans lexercice du pouvoir, de la corruption et dune responsabilit insuffisante des reprsentants lus et des fonctionnaires (Commonwealth Foundation, 1999; Narayan et al 2000). Lefficacit des mcanismes horizontaux conventionnels de responsabilit est limite, surtout au sein des pays en dveloppement. Les lections ? principal mcanisme vertical traditionnel de responsabilit ? se sont galement rvles peu propices tenir les lus et les fonctionnaires comptables de leurs actions particulires 6. Les mcanismes de responsabilit sociale permettent aux citoyens ordinaires dobtenir des informations, dexprimer leurs besoins et dobliger les reprsentants lus rendre compte de leurs actions entre deux chances lectorales. Ils rehaussent la capacit des citoyens de dpasser le stade des simples protestations et dengager un dialogue avec les fonctionnaires et les politiciens de manire mthodique, constructive et systmatique, ce qui accrot la probabilit dobtenir des changements positifs. 4. Dans la deuxime thse, il est question daccrotre lefficacit du dveloppement. On y parvient grce une meilleure prestation des services publics et une conception plus claire des politiques. Dans de nombreux pays, surtout ceux en dveloppement, les pouvoirs publics ne parviennent pas offrir aux citoyens des services essentiels cause de certaines difficults, en particulier la mauvaise rpartition des ressources, la corruption et les dperditions qui en rsultent, linsuffisance des incitations ou labsence de demande bien fonde 7. De mme, les tats laborent souvent les politiques hors de toute transparence et de manire discrtionnaire, ce qui va lencontre

Les mcanismes horizontaux de responsabilit comprennent les systmes de surveillance et les freins et contrepoids institutionnels au sein de lappareil t atique proprement dit. (Schedler et al , 1999). Les mcanismes horizontaux de responsabilit comprennent la lgislature et les commissions parlementaires denqute (mcanismes politiques), les systmes officiels daudit et de comptabilit financire (mcan ismes financiers), les rapports et comptes rendus soumis des chelons suprieurs, les rgles de dontologie du secteur public (mcanismes administratifs) et les organismes de contrle de la corruption, les mdiateurs et le pouvoir judiciaire (mcanismes juridiques). (Goetz et Gaventa, 2001) 6 Pour une analyse des faiblesses du suffrage universel comme mcanismes de responsabilit, voir Ackerman (2003). 7 Pour une tude plus approfondie des problmes relatifs la prestation des services, voir le Rapport sur le dveloppement dans le monde (2004) : Pour des services aux pauvres, Banque mondiale, venir.

des intrts et des priorits relles des pauvres 8.Ces problmes tendent se perptuer parce que les objectifs et les motivations des trois plus importants groupes dintervenants dans llaboration des politiques et la prestation des services (les dcideurs, les fournisseurs de services et les citoyens) sont diffrents (et parfois incompatibles) ; tout cela est galement aggrav par une rpartition ingale des informations et un manque de communication. En assurant une meilleure circulation des informations, en faisant mieux entendre la voix des citoyens, en encourageant le dialogue et la consultation entre les trois groupes dintervenants et en crant des incitations pour amliorer les rendements, les mcanismes de responsabilit sociale peuvent assurer une prestation plus efficace des services et une prise de dcisions plus transparente, plus participative et plus favorable aux pauvres. Comme les pauvres sont plus tributaires des services publics que dautres groupes sociaux et moins bien prpars tenir les lus comptables de leurs actions, ce sont eux qui sont les plus susceptibles de tirer profit des initiatives relatives la responsabilit social 9. e 5. Enfin, les initiatives relatives la responsabilit sociale peuvent conduire un renforcement des moyens daction de certains groupes, et en particulier des pauvres. Des tudes indiquent que linsatisfaction des pauvres lgard des pouvoirs publics sexplique surtout par un manque de capacit de raction immdiate et de responsabilit de ces pouvoirs. Les pauvres dclarent que les institutions tatiques sont souvent ni sensibles aux besoins des pauvres, ni responsables devant eux et quelles ne sont responsables devant personne , ou que, si elles le sont, cest uniquement devant les riches et les puissants de ce monde (Narayan et al, 2000, pp. 172 et 177). En mettant la disposition des pauvres des informations leur permettant dexercer leurs droits des prestations et en les encourageant faire connatre leurs ractions aux politiques, les mcanismes de responsabilit sociale permettent de mieux faire entendre la voix des citoyens dfavoriss et vulnrables. Les moyens daction des pauvres se trouvent ainsi renforcs et la probabilit que ltat ragisse promptement leurs besoins accrue dautant 10.
Responsabilit sociale Liens entre la notion de la mise en responsabilit sociale et dautres notions/programmes cls

6. Les notions de la mise en responsabilit sociale et de contrle citoyen sont lies certains concepts et programmes cls. Comme mentionn ci-dessus, les mcanismes de la mise en responsabilit sociale jouent un rle important dans lamlioration de la gouvernance et lapprofondissement de la dmocratie 11. Grce une conception des politiques plus favorable aux Renforcement des pauvres, Gouvernance prestation des services et au renforcement des moyens daction, la une meilleure moyens daction responsabilit sociale peut aussi contribuer sensiblement la rduction de la pauvret. Efficacit du 7. Selon les thoriciens politiques, dveloppement rles de la socit civile est de tenir les un des principaux pouvoirs publics comptables de leurs actions. La responsabilit sociale peut galement tre considre comme une forme particulire dengagement civique o les citoyens exigent des lus et des fonctionnaires quils rendent compte de leurs actions. Le concept de responsabilit sociale est troitement li aux diverses notions de citoyennet, qui voluent en mettant laccent sur les droits, les rles et les responsabilits des citoyens, ce qui a pour effet daccrotre leurs aspirations.
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titre dexemples, on peut mentionner les exonrations fiscales rgressives et les lois qui empitent sur les liberts civiles, etc. 9 Voir, par exemple, Singh, Janmejay et Shah, Parmesh (mars 2003), Making Services Work for the Poor: The Role of Participatory Public Expenditure Management, Banque mondiale, rseau ESSD, Note de dveloppement social no 81. 10 Le Rapport sur le dveloppement dans le monde (2001) de la Banque mondiale, intitul La lutte contre la pauvret, reconnat que le renforcement des moyens daction des pauvres et des dfavoriss est un des trois principaux piliers de la lutte contre la pauvret. 11 Voir, par exemple, Reuben, William (mars 2003), The Role of Civic Engagement an Social Accountability in the Governance Equation, Banque mondiale, rseau ESSD, Note sur le dveloppement social no 71 ; et (novembre 2002), Civic Engagement, Social Accountability and Governance Crisis, tude prsente lors de la Confrence tenue La Haye loccasion du 50e anniversaire de la SSI sur le thme Mondialisation, pauvret et conflits .

8. La responsabilit sociale est galement associe aux mthodes de dveloppement fondes sur les droits. Lobligation impose aux lus et aux fonctionnaires de rendre compte de leurs actions aux citoyens repose sur des notions telles que les droits du citoyen, les droits linformation et les droits de lhomme. La responsabilit sociale offre des mcanismes pour surveiller et protger ces droits12. La notion de responsabilit sociale met en vidence le droit des citoyens dexiger que les pouvoirs publics agissent de manire promouvoir les intrts de la population. 9. La notion de responsabilit sociale ne peut tre dissocie de celle de participation. Cest la participation des citoyens qui distingue la responsabilit sociale des mcanismes conventionnels de responsabilit. Dans bien des cas, les citoyens, les communauts et les organisations de la socit civile ne se contentent pas de participer aux activits de responsabilit sociale : ils les entreprennent et les contrlent. Bien que beaucoup de dmarches participatives soient axes uniquement sur un groupe individuel et se situent au niveau micro-social, les mcanismes de responsabilit sociale accroissent les possibilits de participation au niveau macro social. 10. En surveillant le fonctionnement des pouvoirs publics, en mettant en vidence leurs checs et leurs mfaits puis en exigeant et en renforant la transparence, les mcanismes de responsabilit sociale permettent galement de lutter efficacement contre la corruption . En sattaquant divers aspects de la demande concernant la prestation, la surveillance et la responsabilit des services publics, ils peuvent en outre complter les rformes du secteur public. Ils se sont rvls enfin trs utiles en matire de dcentralisation en aidant renforcer les liens entre citoyens et administrations locales et en permettant aux responsables et aux fournisseurs de service locaux de se montrer plus efficaces et plus aptes ragir aux besoins de la population. B. Le contrle citoyen de laction publique : les lments cls

11. Le contrle citoyen comporte un ventail trs large de mesures que les citoyens peuvent prendre en vue de tenir reprsentants lus et fonctionnaires comptables de leurs actions. Bien que ces mesures puissent tre adoptes par une multiplicit dintervenants (des citoyens, des collectivits, des organisations de la socit civile, des mdias), se manifester divers niveaux (microsocial ou macrosocial), porter sur une multitude de questions (politiques gouvernementales, conduite politique, dpenses publiques, prestation de services) et reposer sur diverses stratgies (recherche, suivi, planification participative, dfense et promotion des droits, ducation du public), elles font gnralement intervenir un ou plusieurs (et, autant que possible, tous) des lments cls qui suivent. 12. Mobiliser autour dun point dentre La premire tape de toute initiative relative la responsabilit sociale consiste dterminer le point dentre partir duquel on peut sattaquer un problme prioritaire. Il peut sagir dun problme de nature gnrale ou particulire dont lexistence a t tablie lchelon local, rgional ou national. Par exemple, dans le cas dune prestation mdiocre des services de sant, les points dentre peuvent tre les rpartitions budgtaires nationales de sant, la corruption ou linefficacit au sein du systme de distribution nationale, le rendement des fournisseurs de services locaux ou des comits de gestion des services de sant lchelon des collectivits. Chacun de ces lments peut nuire gravement la prestation des services de sant et ncessiter des ractions particulires se traduisant par des initiatives relative la responsabilit sociale. 13. Obtenir de linformation Un aspect essentiel de la responsabilit sociale concerne lobtention dinformations fiables pouvant tre utilises en vue de tenir les lus comptables de leurs actions (dclarations de politique, engagements budgtaires et comptes publics, tats financiers,
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Par exemple, la simple diffusion dinformations sur les droits ou linvitation faite aux citoyens de donner leur avis sur le fonctionnement du secteur public peuvent faciliter le respect des droits concernant laccs linformation, la nourriture, lhabitation, la scurit sociale, lducation, la libert dassociation et de parole, etc.

conclusions dvaluations participatives, etc.). Les initiatives relatives la responsabilit sociale exigent souvent que lon obtienne : i) des donnes/informations affrentes l offre de services (des pouvoirs publics et des fournisseurs de services) ; et ii) des donnes/informations relatives la demande de services (des usagers des services publics, des collectivits locales et des citoyens). On ne peut avoir accs des informations satisfaisantes concernant l offre si ladministration publique nest pas transparente et na pas les moyens de prsenter des donnes et produire des comptes publics13. Pour ce qui est des informations concernant la demande , on a labor toute une gamme de mthodes et dinstruments participatifs afin dobtenir des donnes, de sensibiliser la population et de promouvoir la mobilisation et lorganisation lchelon local. 14. Analyser linformation Une fois les donnes/informations pertin entes obtenues, il faut les interprter et les analyser afin de les rendre oprationnelles. Cela exige parfois lintervention dexperts (qui, par exemple, peuvent dmystifier les budgets et fournir des explications concernant les comptes publics) ou le recours des mthodes participatives pour aider les membres des communauts ou les groupes dusagers analyser les donnes locales et valuer collectivement les services publics. Dans un cas comme dans lautre, lobjectif de lanalyse est dobtenir des rsultats significatifs que tous les intresss comprendront, de dpasser le stade des protestations et dengager un dialogue fond sur des donnes prcises. 15. Diffuser linformation Les stratgies de communication efficaces visant diffuser les rsultats des dmarches entreprises et susciter un dbat public constituent un lment indispensable de toute initiative de responsabilit sociale russie. Il faut transmettre les informations pertinentes aux reprsentants lus et aux fonctionnaires qui peuvent en tenir compte dans leurs activits et leurs dcisions (idalement, on devrait maintenir un dialogue permanent avec ces dcideurs). Une bonne diffusion de linformation (grce une utilisation stratgique des mdias, des assembles publiques, etc.) est indispensable aussi bien pour informer les citoyens que pour les inciter agir. 16. Mobiliser les nergies Un autre aspect essentiel de la responsabilit sociale consiste rappeler aux citoyens leurs droits et leurs responsabilits, susciter leur intrt et les mobiliser pour tablir des coalitions et des partenariats avec divers groupes concerns (les fonctionnaires, les mdias, les parlementaires, etc.). En thorie, chaque tape dune initiative relative la responsabilit sociale contribue informer les citoyens et mobiliser les nergies. La capacit des citoyens de sorganiser en vue dune action collective et la capacit des organisations de la socit civile de faciliter et dappuyer pareille mobilisation sont des facteurs dterminants pour la russite des initiatives relatives la responsabilit sociale. 17. Ngocier le changement Dans une stratgie de responsabilit sociale, ce quil y a de plus important et de plus difficile matriser cest de susciter une raction de la part des lus et dobtenir un changement rel. Parfois, les groupes de citoyens peuvent faire appel des sanctions officielles ou lexcution des lois pour obtenir un changement (par exemple, en prsentant des lments de preuve un organisme de contrle de la corruption, en soumettant une plainte un mdiateur public, ou en engageant des poursuites judiciaires). Toutefois, il arrive souvent que ces recours nexistent pas ou, sils existent, quils soient insuffisants pour provoquer un changement i stitutionnel (par exemple, n dans le cas des observations recueillies auprs des citoyens concernant le rendement des fournisseurs de services publics). Dans ces cas, les groupes de citoyens peuvent, pour influer sur le changement, recourir certaines stratgies informelles comme les campagnes de publicit dans les mdias, les audiences publiques, les runions de concertation (o les citoyens prsentent des lments de preuve et engagent un dialogue avec les autorits concernes) et les protestations populaires. Ces stratgies reposent sur une mobilisation de lopinion publique et sur la reconnaissance des enjeux. Des changements significatifs sont obtenus en poursuivant des ngociations directes avec les groupes

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Dans beaucoup de pays, lobjectif initial des interventions au titre de la responsabilit sociale a t dexercer des pressions pour obtenir une plus grande transparence de ladministration publique et pour assurer une meilleure reconnaissance des droits linformation.

concerns au sein de ladministration publique et, dans le meilleur des cas, en mettant en place des mcanismes permanents de consultation, danalyse et de coopration. Figure 2 : Responsabilit sociale : lments constitutifs Contrle citoyen et la mise en responsabilit sociale : applications et instruments
Ngocier le changement

C.

18. De trs nombreuses stratgies et mthodes (fondes sur certains lments mentionns ci Mobiliser les nergies dessus ou sur tous) ont t labores pour instaurer la responsabilit sociale. La Banque mondiale appuie les efforts en ce sens, notamment dans les domaines suivants : i) la prparation, la mise en Diffuser linformation uvre, le suivi et lvaluation des stratgies de rduction de la pauvret; ii) les processus de rforme Analyser linformation du secteur public et de gestion des dpenses publiques; iii) les projets de dveloppement de proximit, et iv) les interventions sectorielles (dans le s domaines de la sant, de lducation et du transport, par Obtenir de linformation exemple). Parmi les nombreux mcanismes susceptibles dtre utiliss pour instaurer la responsabilit Dterminer le point dentre sociale, ceux qui cherchent assurer une participation directe des citoyens ordinaires aux processus de rpartition, de dcaissement, de suivi et dvaluation de lutilisation des ressources publiques se sont rvls trs efficaces puisque ce sont ces ressources qui permettent la mise en uvre des politiques. Voici une brve description de certaines des mthodes de responsabilit sociale utilises comme points dentre aux diffrentes tapes du cycle des politiques gouvernementales et de la gestion des dpenses publiques. i. Elaboration participative des politiques et des budgets Il sagit de fai e en sorte que les r citoyens et les organisations de la socit civile participent directement llaboration des politiques et des budgets (par exemple, en proposant des projets et en allouant des fonds). La participation llaboration des politiques est une mthode qui se rpand de plus en plus, notamment par suite de ladoption des documents de stratgie de rduction de la pauvret lchelon national, ainsi que du lancement dinitiatives de dveloppement de proximit lchelon local. Llaboration participative des budgets est moins frquente et se manifeste gnralement lchelon local (on la observ dans plus de 100 collectivits locales au Brsil) 14, mais, en principe, on pourrait y recourir aux chelons suprieurs. Il y a aussi une autre forme de participation llaboration des budgets o des intervenants de la socit civile proposent des mesures comme solutions de rechange au budget officiel (par exemple, le Budget des femmes dAfrique du Sud ou le Budget Fdral Alternatif du Canada) : il sagit alors dinfluencer ltablissement du budget en exprimant les prfrences des citoyens. Examen/analyse participatifs du budget Ici, les organisations de la socit civile examinent les budgets afin de dterminer si les allocations correspondent aux engagements sociaux annoncs par les pouvoirs publics. Il sagit souvent danalyser limpact et les consquences des allocations budgtaires, de dmystifier les aspects techniques du budget, de sensibiliser lopinion des questions dordre budgtaire et dentreprendre des campagnes dducation visant approfondir les connaissances des citoyens sur ces questions 15. Suivi participatif de lexcution du budget Il sagit de groupes de citoyens qui procdent un suivi des dpenses publiques et de la gestion des fonds publics pour dterminer sil y a des fuites ou des goulots dtranglement dans le flux des ressources financires ou des intrants. Gnralement, ces groupes font appel aux consommateurs ou aux personnes bnficiant des services publics (lesquels reoivent une aide des organisations de la socit civile) pour recueillir et diffuser des donnes sur les intrants et les dpenses. Cette mthode repose souvent sur une circulation des informations tires des livres comptables des ministres des finances affrents aux dcaissements, des comptes prsents par les organismes dexcution et des renseignements obtenus par suite denqutes indpendantes (sappuyant sur divers outils comme lvaluation de limpact social). La diffusion des

ii.

iii.

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Voir, par exemple : Wagle, Swarnim et Shah, Parmesh (mars 2003), Banque mondiale, Rseau ESSD, Note sur le dveloppement social no 71. 15 Ibid. Note sur le dveloppement social no 72.

iv.

informations se fait travers les mdias, les publications et les runions publiques. Le suivi participatif des dpenses au titre de lenseignement lmentaire en Ouganda et les techniques dvaluation de limpact social utiliss dans le cadre de linitiative de suivi social en Bolivie illustrent cette mthode 16. Suivi et valuation participatifs des rendements Il sagit de groupes de citoyens ou de communauts effectuant un suivi et une valuation du fonctionnement et du rendement de services ou de projets publics laide dindicateurs quils ont eux-mmes choisis. Cela se fait au moyen dinstruments de suivi et dvaluation participatifs (par exemple, des fiches dvaluation par les communauts) et, lchelon national, par le biais de sondages de lopinion publique, de jurys de citoyens ou de fiches dvaluation par les citoyens comme on en voit en Indes et aux Philippines 17. Les rsultats des activits de suivi et dvaluation participatifs sont prsents lors de runions de concertation (o consommateurs et fournisseurs de services se rencontrent pour analyser les faits et trouver des solutions) ou, comme cela se fait dans le cas des fiches dvaluation par les citoyens, diffuss et soumis lattention des reprsentants lus pour exiger des explications et des changements.

19. Les premires expriences indiquent que chacune de ces mthodes peut produire des rsultats oprationnels importants (elles peuvent, par exemple, favoriser de meilleurs rendements ou la mise en place de mesures correctives) et influencer les rsultats (changements institutionnels, relationnels ou comportementaux). Les expriences menes jusqu ce jour suggrent en outre que limpact de ces mthodes est accru et que des synergies sont cres lorsquon adopte une approche systmique et que les initiatives au titre de la responsabilit sociale sont appuyes diverses tapes du cycle des politiques gouvernementales et des dpenses. Grce un prt accord au titre dun programme de rforme sociale au Prou, par exemple, plusieurs des mthodes dcrites ci-dessus ont t appliques et compltes par des efforts axs sur le renforcement des capacits et la promotion dun environnement favorable la responsabilit sociale. On espre ainsi prparer le terrain pour ce que lon appelle un systme de responsabilit sociale18.

D.

Contrle citoyen et la mise en responsabilit sociale : Facteurs essentiels de russite

20. Contexte et culture politiques Les paramtres de la responsabilit sociale sont surtout dtermins par la culture et le contexte existants. Par exemple, la faisabilit et les chances de russite des initiatives de responsabilit sociale sont fortement tributaires du caractre dmocratique du rgime, de lexistence dun systme pluripartiste, du respect des droits et liberts (en particulier les droits politiques, les droits linformation et les liberts dexpression, dassociation et de runion) et de lexistence dun esprit de transparence et de probit politique. Lorsque lon projette des initiatives de responsabilit sociale, il faut tenir compte de ces facteurs et des dangers que lon pourrait encourir sils nexistaient pas. La russite des activits de responsabilit sociale dpend aussi pour une bonne part de facteurs juridiques, institutionnels et socioculturels. 21. Accs linformation Comme indiqu ci dessus, la disponibilit et la fiabilit des documents publics et des donnes, ainsi que leur fiabilit, sont importantes pour la russite des activits de responsabilit sociale. Ces informations sont le fondement des activits de responsabilit sociale. Leur qualit et la possibilit dy avoir accs sont donc indispensables au bon fonctionnement des mcanismes de responsabilit sociale. 22. Le rle des mdias ? Les mdias jouent un rle essentiel dans la promotion de la responsabilit sociale. Dans de nombreux pays, les mdias indpendants constituent un des principaux
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Ibid., Note sur le dveloppement social no 74. Ibid. Note sur le dveloppement social no 70. 18 Voir Felicio, M., John-Abraham, I., Reuben, W., et Bain, K. (May 2003) Peru: Towards a System of Social Accountability. Banque mondiale, paratre.

moyens dinformer et dduquer les citoyens, de suivre les activits gouvernementales et de dnoncer les mfaits. Les mdias locaux, en particulier la radio prive et la radio communautaire, offrent un canal important par lequel les citoyens ordinaires peuvent exprimer leurs opinions et dbattre des questions dintert gnral. Toutes les initiatives russies de responsabilit sociale ont comme dnominateur commun une utilisation stratgique des mdias pour sensibiliser lopinion publique certaines questions dintrt gnral, diffuser les rsultats denqutes ou de recherches et offrir une tribune pour des dbats publics. 23. La capacit de la socit civile La capacit des intervenants au sein de la socit civile est un autre facteur cl concernant la russite de la responsabilit sociale. La solidit des organisations de la socit civile, limportance de leurs effectifs, leurs comptences techniques ainsi que leur capacit de dfense et de promotion des droits, leur aptitude mobiliser et utiliser efficacement les mdias, leur lgitimit, leur reprsentativit et leur capacit aussi bien de ragir aux aspirations de leurs membres que de leur rendre compte de leurs actions sont autant dlments qui jouent un rle central dans la russite des activits de responsabilit sociale. Dans bien des cas, il faut sefforcer de crer un environnement favorable la socit civile et de renforcer les capacits (tant organisationnelles que techniques) des organisations de la socit civile 24. Capacit de ltat La russite des initiatives de responsabilit sociale est galement tributaire de la capacit et de lefficacit de ltat. Les initiatives de responsabilit sociale sont de peu dutilit, par exemple, lorsque lappareil de ltat sest effondr ou quil est carrment inefficace. Une administration publique qui fonctionne bien et qui a une certaine capacit de rpondre aux exigences des citoyens est, dans ce cas, une condition pralable. Parmi les autres aspects de la capacit de ltat qui influent sur la russite des initiatives de responsabilit sociale (et qui peuvent parfois exiger des investissements destins renforcer cette capacit), il convient de signaler les moyens techniques dtablir des livres comptables et des comptes, lexistence de mcanismes conventionnels ( horizontaux ) de responsabilit, la dconcentration effective des pouvoirs et des ressources, la volont et la capacit de crer des partenariats/coalitions, et une culture politique ou administrative qui reconnat limportance des notions de dontologie du secteur public, de responsabilit et dquit. 25. Synergie tat-socit civile En dfinitive, la russite des initiatives de responsabilit sociale dpend de lefficacit de linteraction entre la socit civile et ltat. On obtiendra vraisemblablement des rsultats significatifs lorsque les citoyens, les politiciens et les fonctionnaires auront tous des motivations suffisantes pour agir. Ackerman souligne que une mesure unilatrale de ltat conduit gnralement des formes de manipulation, tandis quune action sociale unilatrale aboutit souvent des actes de rpression et de violence commis par ltat , et que lon obtient les rsultats les plus satisfaisants lorsque les deux parties participent activement . Il prcise quune telle participation mutuelle nest pas ncessairement tributaire dun accord ou dune confiance rciproque et que mme les conflits et les soupons peuvent mener de vritables synergies tat-socit. Ce quil faut retenir, cest que les initiatives de responsabilit sociale doivent faire appel aux intervenants au sein tant de ltat que de la socit et tre axes sur une concertation de toutes les parties concernes. (Ackerman, 2003, p.7) 26. Institutionnalisation Lobjectif long terme consiste institutionnaliser les mcanismes de responsabilit sociale et il importe de tenir compte ds le point de dpart des stratgies visant atteindre cet objectif. Bien que les premires expriences concernant la responsabilit sociale puissent tre ponctuelles ou lies des circonstances particulires, il convient de multiplier les efforts pour assurer un suivi systmatique et, si cela est possible, institutionnaliser les mcanismes de responsabilit verticaux et la participation des citoyens aux mcanismes horizontaux de responsabilit. Selon Fox (2000, p. 1), les demandes de la socit civile pour une respo nsabilit de ltat importent le plus lorsquelles renforcent le systme de freins et de contrepoids de ltat . Par consquent, les initiatives de responsabilit sociale ne devraient pas se limiter la poursuite de rsultats oprationnels particuliers. Elles devraient accorder une attention spciale aux facteurs

institutionnels et chercher influencer lvolution et les rformes institutionnelles long terme. Les initiatives de responsabilit sociale permettent souvent de mettre en vidence la ncessit de changements institutionnels au sein des organismes et des services publics (par exemple, des changements dans le comportement et les attitudes du personnel en contact avec le public, dans les incitations et les sanctions prvues par une organisation particulire, dans son style de gestion ou les processus de prise de dcision, etc.). Elles peuvent aller plus loin et jouer un rle de catalyseur dans la ralisation des changements dsirs (par exemple, en engageant un dialogue avec le personnel des centres de sant pour assurer ltablissement de systmes permettant aux clients de faire part de leurs ractions, en tablissant des comits de transparence composs de citoyens chargs dvaluer les dcisions des administrations locales ou en crant des groupes de suivi social qui examine rgulirement les rsultats de politiques ou de programmes nationaux. Remarques finales Des donnes de plus en plus nombreuses indiquent que les efforts dploys par les citoyens et les organisations de la socit civile au titre de la responsabilit sociale peuvent favoriser la cration de nouveaux mcanismes verticaux de responsabilit et renforcer les mcanismes horizontaux existants, ce qui permet une meilleure gouvernance, une plus grande efficacit du dveloppement et le renforcement des moyens daction des pauvres. La Banque mondiale consacre donc de plus en plus defforts promouvoir et appuyer les initiatives de responsabilit sociale dans divers pays, partout dans le monde, en particulier au Ghana, en Ouganda, au Malawi, au Bnin, au Sngal, au Prou, en Argentine, au Honduras, en Armnie, en Russie, aux Philippines, au Vietnam, en Inde et au Sri Lanka. Ces interventions prennent diverses formes : appui aux initiatives indpendantes de responsabilit sociale entreprises par des organisations de la socit civile, sensibilisation des administrations municipales la responsabilit sociale et renforcement de leurs capacits ce titre, et mise en place de mcanismes de responsabilit sociale dans le contexte de projets, de programmes et de politiques de la Banque mondiale. Comme mentionn ci-dessus, lobjectif long terme est de faire en sorte que ces mcanismes soient institutionnaliss dans le cadre des systmes actuels de gouvernance et de prestation des services afin dassurer une plus grande responsabilit des pouvoirs publics devant leurs citoyens dans tous les secteurs. Bibliographie
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