Estudos de Casos - Vol. 1

ano 1 | vol. 1 | nov.
2010
Escola de Economia de So Paulo FGV Projetos
Estudos de Casos 1 | EESP e FGV Projetos
Sumrio
Apresentao................................................................................................................................................... Caso 1 | Globo Comunicaes e Participaes: Sistema de Incentvos............................... Coordenao do Projeto Base e Assessoria Tcnica: Fernando Blumenschein Autor: Cludio Lucinda Caso 2 | ABRADEE: Custo de Capital na Energia Eltrica........................................................... Coordenao do Projeto Base e Assessoria Tcnica: Goret Pereira Paulo Autor: Cludio Lucinda Caso 3 | FNDE/MEC: Estratgias para Aquisio de Bens de Microinformtica.............. Coordenao do Projeto Base e Assessoria Tcnica: Fernando Blumenschein Autor: Cludio Lucinda Caso 4 | ICMS: Incidncia e Efeitos da Carga Tributria........................................................... Autores: Enlinson Mattos e Ricardo Politi Caso 5 | Implantao do Prmio de Incentivo Qualidade na Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo............................................................................................................................. Autor: Walter Soboll Referncias Bibliogrficas......................................................................................................................
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Apresentao
Yoshiaki Nakano Diretor da EESP
Fundao Getulio Vargas atualmente composta por 7 escolas, diversos institutos, centros de estudos e de pesquisa, cada um com sua histria e funcionalidade, que atuam com bastante independncia. A cooperao e a maior integrao entre estas unidades podem trazer enormes ganhos de eficincia e de sinergia no ensino e na produo de conhecimentos. Mais recentemente, a direo da FGV vem empenhando grande esforo neste sentido. A FGV Projetos uma das unidades da instituio que exerce este papel integrador, visto que a grande maioria de seus membros so professores das diversas escolas. Este livro de casos o resultado desta cooperao entre a Escola de Economia de So Paulo e a FGV Projetos. A Escola, no seu esforo de ensinar Teoria Econmica e sua aplicao na resoluo de problemas concretos, uniu-se FGV Projetos, no seu esforo de dar solues inovadoras aos problemas concretos, a partir de conhecimentos acumulados por seus professores e especialistas. Os casos apresentados neste livro resultam exatamente deste encontro do mundo acadmico com o mundo organizacional, e foram reescritos de forma a beneficiar a aprendizagem dos alunos da Escola de Economia de So Paulo e de todos que se interessam pelo tema. , portanto, a integrao da pesquisa/aprendizagem/prtica. A Escola, continuamente, tambm desenvolve esforos visando competncia acadmica, terica e instrumental, a fim de implementar produtos e servios que agreguem FGV Projetos. Dessa forma, a Fundao Getulio Vargas estabelece novas parcerias que devero auxiliar para o cumprimento da sua misso maior: contribuir para o desenvolvimento nacional.
Cesar Cunha Campos Diretor da FGV Projetos
sta publicao resultado de um processo de compilao, anlise e sistematizao de relatrios de assessorias tcnicas realizadas pela FGV Projetos e estudos conduzidos pela Escola de Economia de So Paulo (EESP/FGV). Nosso propsito foi resgatar a partir de situaes reais lies importantes transmitidas em livros-texto de economia, especialmente de microeconomia e de economia do setor pblico, para esta edio. , portanto, um livro indicado como complementar aos cursos de diversos nveis, da graduao ps-graduao, especialmente queles que discutem tpicos como sistema de incentivos e bonificaes, custo de capital, governana, risco de interveno regulatria, estratgia para aquisies de bens e leiles, incidncia do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicaes (ICMS) e seus efeitos sobre a carga tributria, a administrao pblica gerencial e os aspectos prticos para sua implantao. No primeiro captulo, apresentado o caso da Globo Comunicaes e Participaes. Sabese que a operao de grandes empresas se realiza em cadeias de negcios nas quais os fornecedores influenciam os resultados e a qualidade dos produtos e servios. A questo econmica importante a ressaltar como incentivar, com remuneraes adequadas, os subcontratados buscando maximizar o desempenho das partes envolvidas e, assim, elevar a lucratividade do sistema, com produtos e servios de qualidade. No segundo captulo, discutido o caso da Associao Brasileira de Distribuidores de Energia Eltrica (ABRADEE), particularmente a questo do custo de capital, da governana e do risco de interveno regulatria no setor de energia eltrica. Esse setor tem como uma importante caracterstica a necessidade de elevados investimentos em capital fixo por parte das operadoras de servios. Essa caracterstica coloca desafios adicionais ao processo de regulao de preos. H que se destacar a importncia de uma agncia reguladora a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) no processo de determinao da taxa de remunerao para o capital empregado. Vale o aprendizado sobre medidas de risco de interveno reguladora em um processo de precificao de ativo arriscado. No terceiro captulo, so discutidas estratgias de aquisies atravs do caso do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), uma autarquia vinculada ao Ministrio da Educao (MEC), na aquisio de bens de informtica. Os elementos desse caso podem ser assim resumidos: a) o desejo do governo federal em promover a educao por meio da incluso digital; b) o processo de aquisio de bens de microinformtica; e c) a realizao de leiles, uma prtica antiga dos sistemas econmicos e amplamente analisada nos livros-texto de microeconomia. Esse estudo de caso analisa formas alternativas de aquisio de bens e suas eficcias. O captulo seguinte se volta para questes de economia do setor pblico. No quarto captulo, discutido o caso da incidncia do ICMS e seus efeitos na carga tributria
brasileira. Como sabido, o recolhimento de tributos sobre a sociedade se d tanto de forma direta quanto indireta. Mais do que isso, o governo pode utilizar, e assim tem sido, sua poltica tributria para redistribuir a renda de uma economia, tributando mais a populao que aufere renda mais elevada. O ICMS um imposto indireto de maior peso na receita tributria. Alm disso, a forma de cobrana por origem e destino d origem a problemas alocativos. Por fim, o quinto captulo apresenta o Prmio de Incentivo Qualidade (PIQ), da Secretaria de Fazenda do Estado de So Paulo, como um meio para estimular os servidores desse rgo a trabalharem alinhados aos conceitos do modelo de gesto por resultados, com base em objetivos e metas previamente fixados. O modelo de administrao pblica gerencial tem como nfase o controle por resultados, busca melhor qualidade na prestao de servios aos cidados, tendo surgido em substituio ao modelo burocrtico, que era centrado no controle de procedimentos. Nesse sentido, esse caso aborda teoricamente os conceitos da reforma administrativa do Estado e aspectos prticos para a implantao de uma gesto pblica por desempenho. Por esse conjunto de temas interessantes e recorrentes, pela forma de abordagem, associando sempre em cada caso apresentado a teoria econmica com uma experincia real observada, seja no setor privado, seja no pblico, este livro deve contribuir para a assimilao de contedo terico e reflexo. Esperamos que esta primeira obra, resultado da parceria entre a FGV Projetos e a EESP/FGV, possa contribuir para a formao da economia e reas afins.
Boa Leitura!
caso
Globo Comunicaes e Participaes: Sistema de Incentivos

Autor: Cludio Lucinda
RESUMO
Globo Comunicaes e Participaes precisava avaliar quais seriam os princpios econmicos de uma poltica de incentivos aos seus fornecedores/prestadores de servio, com o objetivo de montar as bases para suas relaes comerciais. Para isso, era necessrio o apoio na literatura existente, com foco em alternativas diferenciadas e capazes de estreitar ainda mais o relacionamento da Globo com seus parceiros. Em especial, a questo passava por responder s seguintes perguntas: como incentivar, com remuneraes adequadas aos subcontratados, atividades que gerem lucros para a Globo ou promovam outros objetivos? O segundo problema o de seguridade: de que maneira fornecer provises para que o risco decorrente de circunstncias externas incertas no cause comportamento excessivamente conservador por parte do subcontratado?
A QUESTO ECONMICA EM TORNO DOS INCENTIVOS
operao de grandes empresas cria intrincadas cadeias de negcios nas quais os fornecedores influenciam os resultados e a qualidade dos produtos e servios. Dentro desse contexto, os sistemas de incentivos entre os elos da cadeia produtiva tm sido prtica para obter ganhos de desempenho. O incentivo capaz de atuar na reduo de custos de distribuio, promover ganhos de produtividade e de qualidade para diversos agentes ou segmentos que compem as etapas de produo e venda. O bom relacionamento entre cliente e fornecedores/prestadores de servio e o incentivo s cadeias de negcios contribuem tambm para o aumento da participao no mercado (market share) de grandes corporaes. Por depender de seus parceiros, as companhias de grande porte investem em programas de capacitao, em contratos elaborados e na poltica do ganha-ganha, na qual o bom resultado conquistado pelo cliente compartilhado com seus parceiros, por meio de sistemas de incentivo.
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A Globo solicitou o estudo da fundamentao dos sistemas de incentivo na teoria econmica e evidncias de sua prtica em segmentos da atividade industrial e de servios, como contribuio ao desenvolvimento de uma abordagem acadmica sobre o tema, at ento indita no Brasil, e sua publicao para difuso no mercado publicitrio. Vale lembrar que um sistema de incentivos consiste em um acordo de contrapartidas entre dois entes econmicos, por meio do qual um destes almeja levar o outro a agir em prol do benefcio e lucratividade comuns. uma ferramenta de coordenao do canal econmico, visando maximizar o desempenho de ambas as partes e elevar a lucratividade do sistema. O sistema de incentivos normalmente materializado como parte de um contrato, empregatcio ou de prestao de servios. possvel que o contratado seja uma empresa, um distribuidor, outro parceiro comercial (nesse caso, trata-se de um contrato vertical) ou um indivduo, a exemplo de um executivo ou gestor, cujo contrato ser de compensao. Em ambos os casos, o uso de sistemas de incentivos como parte de um contrato est associado a redues nos custos de distribuio e de transao, alinhamento de objetivos e ganhos de produtividade e de qualidade. No entanto, apesar de sua extensa utilizao, as caractersticas, objetivos e fundamentao microeconmica dos sistemas de incentivos parecem ser pouco conhecidos ou divulgados. Na literatura econmica referente Teoria de Agncia, que norteou o estudo solicitado pela Globo, relaes contratuais, entre firmas ou entre indivduos, so modeladas da mesma forma: um agente exerce uma atividade econmica em nome do principal, em troca de certa remunerao (fixa ou varivel). A maneira como essa remunerao estipulada, e de quais fatores ela depende, varia conforme a estrutura de mercado, o tipo de bem ou servio, entre outros aspectos. No entanto, a teoria identifica dois objetivos em qualquer formato de remunerao, descritos com os termos tcnicos incentivos e seguridade. Esses termos, portanto, no se referem a duas componentes distintas da remunerao, mas a dois eixos de julgamento que podem ser aplicados eficcia de um dado sistema: quo bem ele induz o agente a maximizar os lucros do principal e quo bem ele protege o agente de eventuais choques negativos do mercado. O termo sistema de incentivos, por sua vez, um termo administrativo-operacional, geralmente usado, nesse contexto, para denotar a poro varivel da remunerao de um agente, normalmente um funcionrio ou parceiro comercial. Esse significado particularmente apropriado no caso dos funcionrios, em que o salrio representa uma quantia fixa, e a garantia de seguridade e o bnus, portanto, de fato representam o incentivo melhora do desempenho. A ausncia do bnus representa a punio por performance inadequada. Como alternativa, pode-se interpretar sistema de incentivos como termo equivalente a sistema de remunerao, interpretao que parece adequada a situaes como a do setor de servios, no qual predominam os sistemas de compartilhamento de receitas. De fato, quando as remuneraes so estipuladas como porcentagem das receitas conseguidas pelo agente, do ponto de vista terico no h seguridade no sentido estrito
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se o agente tem clientela fixa para seus servios, isso representa uma garantia do ponto de vista da estabilidade da demanda, mas no do ponto de vista da relao contratual. Assim, a remunerao, nesses casos, efetivamente toda incentivo. Para entender a melhor forma de operar com sistema de incentivo, o trabalho desenvolvido para a Globo descreveu a fundamentao econmica dos sistemas de incentivos; revisou a literatura acadmica nacional e internacional referente s evidncias empricas do uso e sua eficcia; e descreveu o uso dessa ferramenta em todos os setores da economia para os quais tal utilizao amplamente documentada, em mbito nacional e internacional. Existe forte fundamentao dos sistemas de incentivos na teoria econmica, mais precisamente na Teoria de Agncia1. Segundo essa teoria, a parte contratante dita o principal e a parte contratada, o agente. A perspectiva da Teoria de Agncia permite analisar tanto contratos entre parceiros comerciais (contratao vertical) quanto contratos de remunerao de executivos como casos particulares de um mesmo tipo de relacionamento entre entes econmicos, sujeitos s mesmas dificuldades e consideraes. Na Teoria de Agncia, o agente responsvel por tomar decises e aes, que determinam o lucro do principal. Em geral, tais aes podem no ser diretamente observveis. O principal enfrenta dois problemas no momento de elaborar o contrato que determina os termos de remunerao. O primeiro o de incentivos, ou seja, de que maneira dividir as receitas da atividade econmica entre ambas as partes, de forma que os interesses do agente coincidam com os seus prprios. Em outras palavras: como incentivar, com remuneraes adequadas, atividades que gerem lucros para o principal ou promovam outros objetivos? O segundo problema o de seguridade: de que maneira fornecer provises para que o risco decorrente de circunstncias externas incertas no cause comportamento excessivamente conservador por parte do agente? Em resumo, o objetivo do contrato prover incentivos de forma a internalizar externalidades e compartilhar risco. Em geral, os lucros dependem tanto das decises do agente, quanto de fatores externos; portanto, os problemas de incentivos e seguridade interagem entre si. Isso significa que h reais escolhas a fazer, pois estratgias de remunerao que provejam boa seguridade tendem a no conter incentivos suficientes para que o agente produza seu mximo. Por outro lado, estratgias voltadas exclusivamente para o desempenho do agente podem deix-lo a descoberto quanto aos fatores de risco. Na ausncia de risco (ou seja, se a informao for completa), um contrato timo far do agente o requerente residual dar a ele o direito de se apropriar da produo extra gerada por cada unidade de esforo adicional acima de certa produo mnima. Sendo
Doravante, neste trabalho, todas as referncias ao termo Teoria de Agncia dizem respeito definio aqui apresentada. Da mesma forma, todas as referncias a Problema de Agncia dizem respeito aos problemas de incentivos e seguridade mencionados no texto.
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o requerente residual das receitas, o agente tratar de maximiz-las. Um exemplo de contrato que prov incentivos plenos dessa forma a concesso, na qual o agente paga uma quantia predeterminada ao principal e recebe o restante da receita. Na presena de risco, um contrato que faa do agente o requerente individual, como o contrato de concesso mencionado acima, ser ineficiente. De fato, assim como esse contrato d ao agente o direito de se apropriar da produo excedente gerada por seu esforo, fora-o a assumir os prejuzos se a produo for abaixo do esperado devido a fatores fora de seu alcance. Em geral, o agente estaria disposto a abrir mo de alguma receita residual para ter um fluxo de renda com menos riscos. Uma proviso contratual frequentemente utilizada para dividir os riscos, e assim alcanar um equilbrio entre incentivos e seguridade, o compartilhamento de receitas ou royalties, no qual uma frao fixa da produo repassada ao principal e o restante fica com o agente. No mbito de contratos verticais, h uma srie de provises contratuais possveis entre um fabricante de um produto e um agente. Esse agente pode ser um revendedor, um distribuidor, um varejista ou, ainda, outro produtor para o qual o produto do fabricante represente um insumo. Estuda-se o papel de uma srie de formatos contratuais, dentre os quais se destaca o compartilhamento de receitas, para fornecer uma mistura adequada de incentivos e seguridade. Esse modelo estendido para o caso em que h mltiplos agentes comprando do mesmo fabricante. Nesse caso, frequentemente necessrio amenizar a competio entre agentes, que pode ter efeitos prejudiciais sobre a qualidade do produto no mercado final. Isso pode ser feito com o uso de provises, tais como exigncias no monetrias, exclusividade territorial ou preos mnimos de revenda. Finalmente, considerase brevemente a extenso para a situao em que h mltiplos fabricantes. Dentro da fundamentao terica, a remunerao de executivos outro caso clssico de sistema de incentivos. Enfocando-se primeiramente a viso econmica tradicional da governana corporativa, estuda-se o problema de alinhar os interesses dos executivos com os dos investidores ou acionistas da empresa. Isso considerado, no contexto de problemas comumente verificados, como falta de transparncia, compensaes muito altas e pouco atreladas ao desempenho, e ocorrncia de manipulaes contbeis. Esse alinhamento feito, fundamentalmente, por meio de incentivos monetrios como bnus e participao acionria, mas tambm pelo monitoramento ostensivo da gesto. Nesse contexto, foi analisado tambm o problema da responsabilidade social das empresas, e as grandes dificuldades de implementar sistemas de incentivos que alinhem o interesse dos executivos aos de uma vasta gama de stakeholders partes interessadas, como funcionrios, parceiros comerciais, consumidores e comunidades. Durante o estudo, foi possvel notar que o problema de coordenao multitarefa, que compreende a utilizao de um mesmo mecanismo (a compensao) para calibrar diversas decises simultaneamente (a sensibilidade do agente aos interesses de cada um dos grupos de stakeholders), complexo e de difcil soluo.
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As prticas de contratao vertical foram reinterpretadas no trabalho luz do conceito amplo de governana corporativa. No caso de contratos que procuram maximizar os lucros individuais das partes, como os contratos de compartilhamento de receitas, a posio de responsabilidade social coincide com as concluses de uma argumentao econmica voltada exclusivamente para a maximizao do lucro do principal. No entanto, como mencionado anteriormente, os objetivos de todos os grupos no necessariamente podem ser contemplados simultaneamente. Vale ainda notar que os sistemas de incentivos utilizados por uma empresa compem uma varivel estratgica e, portanto, consideraes de confidencialidade se contrapem a critrios de transparncia. Os sistemas de incentivos apresentam-se em uma diversidade de formatos contratuais nos diversos segmentos da economia. Essa vasta gama de contratos tem sido amplamente investigada em anlises empricas na pesquisa acadmica. A maior parte das empresas no torna pblico o contedo detalhado de seus contratos. Por esse motivo, nos Estados Unidos, a maior parte dos trabalhos empricos baseia-se em contratos cuja publicao obrigatria, a saber, contratos de compensao de executivos e, em menor escala, contratos de franchising. Tambm vasto o trabalho sobre contratos de distribuio no varejo, com enfoque no estudo de trade promotions. A literatura sobre contratos de compartilhamento de receita, apesar de menos numerosa, oferece os exemplos mais claros de incentivos em prtica no setor de servios. Os contratos de franchising representam um sistema de incentivos utilizado em um conjunto crescente de segmentos do comrcio e servios. Sob esse tipo de contrato, uma empresa (o franqueador) vende a um operador independente (o franqueado) o direito de utilizar sua marca e formato de negcios em um estabelecimento por um perodo de tempo determinado. O franqueado paga uma soma adiantada e uma porcentagem das receitas de vendas. A evidncia emprica mostra que as prticas de franchising esto firmemente de acordo com as previses da Teoria de Agncia. Em especial, percebe-se forte influncia da presena de externalidades entre diferentes lojas na deciso, por parte dos contratantes, entre franquear uma loja ou oper-la diretamente. Foram analisados contratos de comercializao de diversas categorias de bens de consumo, como de bens no durveis (alimentos, bebidas etc.) em supermercados, e de automveis em revendas autorizadas. Os sistemas de incentivos, nesse caso, consistem normalmente em descontos por volume. Em particular, frequentemente se faz uso de trade promotions, ou seja, da reduo temporria do preo de atacado para incentivar as vendas no perodo promocional. A literatura tem enfatizado que esse sistema ineficiente para o fabricante e gera lucros excessivos para o varejista, pois este no repassa todo o desconto promocional aos consumidores. Adicionalmente, o varejista quase sempre aproveita o perodo de desconto para compor estoques para perodos seguintes (forwardbuying), o que gera oscilaes extremas na demanda para o fabricante. Outra categoria de contratos estudada na literatura diz respeito remunerao dos executivos e gerentes de uma empresa. A literatura sobre esses sistemas discute a
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real sensibilidade performance das compensaes utilizadas, e o quanto elas de fato incentivam os gerentes a maximizar o valor da empresa, e quais as medidas apropriadas de desempenho a usar. Estudos mostraram que a sensibilidade dos pacotes de compensao de Chiefs Executive Officer (CEOs) ao desempenho empresarial curiosamente pequena, certamente no o suficiente para alinhar interesses em um arcabouo usual de agente-principal. A literatura indica, ainda, que esses fatos esto ligados a problemas de governana corporativa, dado que os executivos frequentemente exercem forte influncia sobre a determinao de sua prpria compensao. O compartilhamento de receitas um formato simples e relativamente pouco custoso de sistema de incentivos na presena de informao assimtrica ou incerteza. Dependendo de seus parmetros, um esquema de royalties pode prover equilbrio entre cobertura e incentivos, com um contrato simples e pequena necessidade de monitorao. Isso corroborado por estudos do uso de compartilhamento de receitas na operao de locadoras de videocassetes, na contratao de advogados em processos civis, na contratao de atores em filmes de Hollywood e no contrato entre os times da Liga Nacional de Futebol (National Football League NFL) americana e seu controlador. Para atender solicitao da Globo, foi preciso descrever os sistemas de incentivo com base em jornais e revistas especializadas, que oferecem ampla evidncia de uso e formato desses sistemas em alguns segmentos da economia. No setor de bens, destacase naturalmente o setor de varejo, que se refere a fabricantes e varejistas (redes de supermercados e de drogarias) de uma grande diversidade de produtos industrializados, dentre os quais produtos comestveis, bebidas, eletroeletrnicos, produtos de limpeza, de higiene e de beleza. No entanto, tambm se trata da relao entre fabricantes de automveis e suas revendas, entre fabricantes de bebidas e seus distribuidores de atacado, e entre editores de livros e livrarias. Quase universalmente, esses segmentos fazem uso de sistemas de incentivos baseados em preos dependentes de volume, complementados por outras ferramentas, como requerimentos de desempenho e incentivos no monetrios. Para o setor de servios, foram descritas as relaes entre agentes de viagens e companhias areas, entre distribuidores de videocassetes e videolocadoras, entre partes em processos judiciais e seus advogados, alm de agncias de publicidade e veculos de comunicao. Nesses setores, verificou-se predominncia quase completa do compartilhamento de receitas, crescentemente atrelado a requerimentos de desempenho, investimento e qualidade. As bases microeconmicas focalizaram a importncia dos sistemas de incentivos para a resposta dos agentes econmicos, no que diz respeito tanto aos contratos comerciais entre empresas quanto aos contratos de remunerao de executivos em dada empresa, e seus possveis impactos sobre o desempenho econmico desses agentes. Nessa etapa,
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foram examinadas tambm as principais caractersticas ou formatos dos sistemas de incentivos e sua adequao em relao s prticas de governana corporativa. Outro ponto importante se refere descrio do sistema de incentivos, o que compreende o levantamento de informaes e dados a partir de fontes secundrias. Essas fontes so estudos de casos da literatura internacional e nacional, presentes em jornais, revistas especializadas, alm da literatura acadmica. Os trabalhos foram previamente direcionados para a busca de evidncias nos setores industrial e de servios, e seus respectivos segmentos.
PRINCPIOS ECONMICOS E A FUNDAMENTAO DOS SISTEMAS DE INCENTIVO2
fundamentao dos sistemas de incentivos encontra-se na chamada Teoria de Agncia ou Teoria Agente-Principal. O principal e o agente so duas entidades com papis diferentes, mas interligados por um contrato, em dada atividade econmica. Exemplos clssicos incluem: os acionistas e o CEO de uma empresa; o fornecedor de um insumo (produto intermedirio) e o fabricante que utiliza aquele insumo para gerar um produto final; o produtor de um bem de consumo e o varejista; e o fornecedor de um servio e a empresa que vende aquele servio no mercado. O que todas essas situaes tm em comum que o agente responsvel por tomar decises e implementar aes que determinam o lucro do principal; em geral, essas aes podem no ser diretamente observveis. O problema de incentivos que se apresenta para o principal, ento, estabelecer uma maneira de dividir as receitas da atividade econmica entre ambas as partes, de forma que os interesses do agente coincidam com os seus interesses prprios, incentivando o contratado com remuneraes adequadas. No primeiro exemplo, o CEO responsvel por conceitualizar e liderar no s as estratgias de longo prazo da empresa, mas tambm sua operao diria, que se reflete nos lucros dos acionistas. A questo o que fazer para garantir que o CEO esteja interessado em maximizar esses lucros3. No exemplo do setor de bens de consumo, o agente compra do principal certa quantidade do bem e depois o revende, ou o utiliza como insumo. No setor de servios, o cliente compra do agente um pacote que inclui o servio em questo, assim como servios agregados que possivelmente so customizados s necessidades do cliente.
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Esta seo baseada principalmente em Katz (1989), complementado por Tirole (1988, 2006), entre outros.
Vale lembrar que a hiptese microeconmica padro de que o CEO maximize seus prprios lucros. Assim, no difcil imaginar situaes em que a motivao no coincida com o bem financeiro da empresa. Executivos que maquiam receitas para aumentar o valor de suas prprias aes e depois as vendem apenas o exemplo mais extremo.
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Nesses casos, o problema do principal o que fazer (em particular, que preo cobrar pelo bem ou servio) para garantir que a quantidade comprada seja a mais lucrativa4 e/ou que o agente mantenha padres de qualidade adequados. Outro problema que se apresenta para o principal o da seguridade5. Em geral, as receitas da atividade econmica no dependem apenas das decises do agente, mas tambm de variveis externas de difcil controle. A Teoria de Agncia supe que o principal indiferente ao risco ou seja, que o nico fator que influencia suas decises econmicas o valor esperado de suas receitas. O agente, entretanto, pode tambm ser indiferente, mas normalmente considerado avesso ao risco, ou seja, prefere rendimentos menores e garantidos a rendimentos potencialmente altos, mas incertos6. Em particular, se no houver garantia de certo retorno mnimo, o agente pode simplesmente no participar da atividade econmica. No caso extremo em que as receitas da atividade no dependem das decises do agente, pode-se mostrar que o melhor para ambas as partes que o principal corra todo o risco, ou seja, que a remunerao do agente no dependa dos resultados7. Em geral, os resultados dependem tanto das decises do agente quanto de fatores externos; portanto, os problemas de incentivos e seguridade interagem entre si. Na ausncia de risco (ou seja, se a informao for completa), um contrato timo far do agente o requerente residual dar a ele o direito de se apropriar da produo extra gerada por cada unidade de esforo adicional acima de certa produo mnima. Sendo o requerente residual das receitas, o agente tratar de maximiz-las. Um exemplo de contrato que prov incentivos plenos dessa forma o contrato de concesso, pelo qual o agente paga uma quantia predeterminada ao principal e recebe o restante da receita. Em geral, o agente avesso ao risco. Uma proviso contratual frequentemente utilizada para dividir os riscos e, assim, alcanar um equilbrio entre incentivos e seguridade o compartilhamento de receitas, no qual uma frao fixa da produo repassada ao principal, na forma de royalties, e o restante fica com o agente. Do que foi exposto acima, podem-se destacar os conceitos-chave da Teoria de Agncia: Coordenao ou equilbrio: como sincronizar as aes de ambas as partes, ou seja, fazlas agir no sentido de maximizar os lucros conjuntos, quando, naturalmente, cada parte almeja maximizar seus prprios lucros privados.
importante ter em mente o trade-off fundamental entre preos maiores (e logo maior margem de lucro por unidade), por um lado, e vendas menores, por outro.
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Insurance problem, em ingls.
Isso consistente com a maior parte das aplicaes, em que o agente um indivduo ou empresa menor que tem de manter sua solvncia, enquanto o principal possui situao confortvel de caixa.
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Caso do modelo tradicional de salrios.
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Externalidades: as aes de uma parte afetam os lucros de ambas; no entanto, cada parte toma decises baseada apenas na estimativa de seus prprios lucros. Assimetria de informao: quando os lucros de uma das partes dependem de variveis que a outra no pode observar, ela pode utilizar-se dessa assimetria para tirar vantagem, produzindo menos sem se prejudicar. Incerteza e compartilhamento de risco: as partes tm de tomar decises baseadas em expectativas de situaes futuras. Tais expectativas podem se frustrar, e deve-se especificar a priori como lidar com essas perdas.
Quadro 1 Os principais impactos de um contrato adequado
Incentivos/seguridade inadequados
Agente maximiza seu prprio lucro, possivelmente levando a externalidades negativas sobre o principal Agente pode fazer uso de assimetrias de informao Agente incorre em todo o risco dos fatores externos Receita total y
Incentivos/seguridade adequados
Lucro de agente coincide com o do principal (internalizao de externalidades; canal coordenado) Agente no faz uso de assimetrias de informao Principal e agente compartilham o risco Receita total Y > y
H uma srie de dificuldades ou problemas relativos coordenao. A nomenclatura usual divide essas situaes em duas espcies. A primeira o moral hazard (perigo moral). Os lucros de uma ou de ambas as partes dependem de variveis que no podem ser diretamente observadas pela outra parte ou por um juiz imparcial e, portanto, no podem ser inscritos diretamente no contrato. Por exemplo, se os lucros do fabricante dependem de aes no monitorveis do varejista, isso abre uma brecha para que o varejista tome decises vantajosas para si mesmo, mas conjuntamente pouco lucrativas. Outro tipo de problema a seleo adversa. Devido assimetria de informaes, partes com boa performance ou que oferecem melhor qualidade podem se prejudicar. Por exemplo, suponha-se que um fabricante e um varejista potencial estejam negociando um contrato. sabido que alguns varejistas correm mais riscos do que outros. Diga-se, ainda, que esse risco seja conhecido pelo varejista, mas que o fabricante s possa observar as receitas realizadas. O fabricante normalmente tem de oferecer algum tipo de seguridade ao varejista, e esta tem de ser financiada por exemplo, com uma taxa proporcional cobertura oferecida de modo que, quanto maior a cobertura, menores os incentivos
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(compensao lquida) ao varejista. O problema que, como um varejista de baixo risco raramente ter de ser coberto, o melhor que o fabricante tem a fazer supor que o varejista seja de alto risco e, portanto, oferecer-lhe um contrato com boa seguridade e taxa substancial. No entanto, tal tipo de contrato no atraente para um varejista de baixo risco. Em particular, a taxa pode ser alta o suficiente para faz-lo desistir do contrato por inteiro. As anlises ainda compreenderam contrataes verticais, modalidade na qual so consideradas vrias clusulas contratuais e cujo papel prover incentivos e seguridade numa relao vertical. Observa-se, na prtica, uma srie de clusulas nesse tipo de relao: Esquema de royalties ou compartilhamento de receita. Nessa prtica, os pagamentos do revendedor ao fabricante dependem de suas vendas no mercado de produto final. Essa uma situao comum no mercado de servios, em que o agente atua como intermedirio, vendendo ao cliente o servio do principal, e recebe uma taxa percentual ou comisso sobre o preo do servio. Preos dependentes de volume. Nos mercados de bens, existe a necessidade de compor estoques e, portanto, frequentemente no prtico implementar sistemas de compartilhamento de receitas. Ao contrrio, o fabricante usualmente estipula um preo de atacado para seu insumo, e o varejista, por sua vez, vende o produto ao preo final que considerar adequado. Tying. Nesse sistema, o fabricante vende o produto A ao comprador apenas se este tambm comprar o produto B daquele fabricante, e de nenhum outro. Nota-se que, se o fabricante criar um vnculo tecnolgico entre seus produtos, de maneira que estes somente funcionem em conjunto, na prtica isso tambm um tie. Contrato de requerimentos. Trata-se da situao na qual o varejista aceita s comprar o produto A de um nico fabricante. Chama-se tambm Contrato de Revenda Exclusiva, no caso de o produto A ser um produto final com a marca do fabricante, revendido pelo varejista. Restries de revenda. O contrato pode restringir o grupo de consumidores finais aos quais se pode vender o produto (restries quanto a consumidores). Pode tambm restringir o preo final ao consumidor (restries de preo de revenda). Na primeira categoria, destacam-se exclusividades territoriais e restries de classe de consumidor. Na segunda, so possveis limites mximos ou mnimos, ou at preos de revenda prefixados. Exigncias no monetrias. O fabricante pode condicionar a transao, ou os preos praticados, ao cumprimento de exigncias por parte do varejista por exemplo, critrios ou metas de qualidade, destaque promocional, investimentos e oferta de servios agregados.
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Relaes econmicas verticais ocorrem sob uma variedade de estruturas de mercado. Correspondentemente, os contratos que regem essas relaes, bem como os sistemas de incentivos contidos nesses contratos, podem assumir as mais diversas formas, de modo a adequar o comportamento do(s) fabricante(s) e varejista(s) estrutura vigente. Um contrato adequado conter um sistema de remunerao capaz de fornecer incentivos e seguridade e, possivelmente, provises destinadas a amenizar as distores causadas por assimetria de informao e competio. Quando no h incerteza, no necessrio fornecer seguridade e, portanto, possvel obter um sistema de incentivos timo, fazendo do varejista o requerente residual das receitas. Na presena de incerteza, em geral, os incentivos tero de ser enfraquecidos em nome do compartilhamento de risco. H tambm outros motivos pelos quais os incentivos tero de ser enfraquecidos, ou seja, o varejista no ser o requerente residual. Isso leva reduo da demanda pelo produto, devido substituio de insumos e ao aumento do preo de varejo. Nesses casos, h uma srie de clusulas contratuais que podem ajudar a amenizar essas distores, dentre as quais se destaca a adoo do compartilhamento de receitas.
GOVERNANA CORPORATIVA
a teoria econmica, o termo governana corporativa refere-se s formas pelas quais os fornecedores de financiamento a uma corporao podem garantir um retorno sobre seu investimento. Em outros termos, trata-se da relao contratual entre gestores ou executivos, por um lado, e acionistas, investidores e credores, por outro. A esse grupo de fornecedores de financiamento em geral referir-se- abaixo como acionistas ou investidores. Os gestores em particular, o executivo-chefe ou CEO so responsveis pela tomada e operacionalizao de decises. Este estudo d nfase proviso de incentivos a executivos para alinhar seus interesses com os dos acionistas. Contudo, a viso dos no economistas, em geral, e de muitos polticos e ativistas, em particular, de que governana corporativa se refere, ou deve referir-se, relao corporativa com uma gama maior de entidades. Precisamente, o argumento de que as decises dos executivos devem ser alinhadas com as preocupaes de todos aqueles que tm interesses relacionados com essas atividades, os chamados stakeholders ou partes interessadas. Nesse grupo esto includos no somente acionistas, como tambm empregados, parceiros comerciais, fornecedores e consumidores. Os problemas de coordenao de canal na relao acionista-executivo so precisamente os mesmos da relao fabricante-varejista. Em particular, no canal acionista-executivo, o problema de moral hazard, ou seja, de o executivo no agir no melhor interesse da firma, aparece sob vrias formas diferentes, conforme descrito a seguir: Esforo insuficiente ou inadequado. O executivo pode despender pouco esforo ou no alocar seu tempo de forma eficiente. Em particular, pode comprometer-se com
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atividades no relacionadas, ou pouco relacionadas, com a gerncia da empresa, e acabar por deixar de lado tarefas dispendiosas ou desagradveis, como negociao salarial ou monitoramento de subordinados. Investimentos extravagantes. O executivo pode investir o dinheiro da empresa em projetos desnecessrios, expanses e aquisies questionveis. Estratgias de entrincheiramento. O executivo pode tomar medidas que ajudem a garantir seu emprego, em detrimento dos acionistas. Por exemplo, pode investir em atividades que o tornem indispensvel, manipular medidas de performance (relatrios financeiros etc.) em seu favor, ou ser excessivamente conservador em investimentos para no correr o risco de ser mal avaliado. Vantagens pessoais. O executivo tem disposio uma srie de mecanismos para obter vantagens pessoais. Pode agraciar-se com benesses (jatos particulares, escritrios luxuosos etc.), escolher seus subordinados e fornecedores entre amigos ou parentes e, em casos extremos, at mesmo praticar atividades ilegais, como insider trading. Devido a essas possibilidades, pode-se imaginar que a responsabilizao gerencial um problema altamente endgeno e que permeia todo o cenrio de gesto, exigindo o estabelecimento de regras e de uma estrutura de controle adequada. fcil apontar uma srie de distores frequentemente verificadas na coordenao do canal de governana corporativa, na ausncia de regras e estruturas de controle adequadas. Entre essas distores, cabe destacar as seguintes: falta de transparncia, com informaes parcialmente ocultas dos investidores (inclusive pacotes de compensao); compensaes muito altas, especialmente comparadas com a remunerao dos empregados de escales inferiores; compensaes pouco atreladas performance; e ocorrncia de manipulaes contbeis para mascarar performance inadequada. A questo de governana corporativa precisa ser vista como a governana da empresa, no somente pelos seus acionistas, mas por outros elementos da sociedade em geral. Essa perspectiva, qual se referir aqui como responsabilidade social, prope que os executivos internalizem as externalidades que suas decises impem sobre vrios grupos. Estes incluem revendedores e fornecedores (fazendo uso de contratos verticais adequados), empregados (restringindo a prtica de downsizing, protegendo minorias, oferecendo treinamento, recreao e segurana adequados), comunidades (contribuindo com a vida social, cultural e cvica), credores e a sociedade em geral, por meio de consideraes ticas (ambientais, legais e polticas). H, porm, uma distino real entre tomar essas consideraes como objetivos, ou como ferramentas para maximizar os lucros dos acionistas. Frequentemente, no ambiente poltico-social presente, agir de acordo com o bem-estar de empregados, do meio ambiente
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e da sociedade, til para uma empresa de diversas formas, seja pela aquisio de boa reputao, seja pela obteno de incentivos fiscais-tributrios, ou, por vezes, para evitar aes legais. No entanto, ainda assim, pode habitualmente acontecer de as decises mais lucrativas gerarem externalidades negativas sobre alguns dos stakeholders. A viso de responsabilidade social prope especificamente que uma empresa tome decises que reduzam lucros caso uma situao assim se concretize. A responsabilidade social pode ter duas prescries normativas. Para alguns, representa a necessidade de exigir mudanas na misso dos executivos, ou seja, de exigir que os donos da empresa realinhem incentivos de forma a internalizar as externalidades sobre todos os stakeholders. Para outros, representa a necessidade de redistribuir o controle da empresa, ou seja, de dar a todos os stakeholders, e no somente aos acionistas e investidores, o poder decisrio, em particular de monitoramento e remunerao da gerncia. Em qualquer caso, analisar-se-, aqui, como implementar incentivos e monitoramento de forma a atender aos critrios de responsabilidade social. Uma questo adicional diz respeito presena de leis e regulamentos governamentais que objetivam implementar parte desses critrios por exemplo, restries legais sobre demisses ou sobre emisses de poluentes. Proponentes da responsabilidade social tendem a favorecer essas atividades reguladoras, argumentando que elas servem como contrapeso na balana de poder, que favorece os acionistas. Entretanto, no est claro se a redistribuio de controle seria mais bem alcanada pela restrio de possibilidades contratuais (e no, por exemplo, de taxao), ou se a atividade reguladora no prejudica os interesses dos stakeholders que tenta beneficiar, desencorajando investimentos e incentivando a informalidade. A coordenao do canal de governana corporativa envolve incentivos (explcitos e implcitos) e monitoramento. Assim, a prescrio normativa da responsabilidade social necessariamente requer a proviso de incentivos atrelados aos interesses dos stakeholders. Ou seja, a remunerao do executivo, por um lado, e as perspectivas de continuao de seu vnculo empregatcio, por outro, deveriam estar ligadas a alguma medida geral do bem-estar agregado dos stakeholders (incluindo investidores). No entanto, esse bem-estar no obviamente contabilizvel, nem tem valor de mercado. Portanto, bnus e aes no so capazes de atrelar a remunerao ao bem-estar agregado. Uma alternativa a imposio, por lei, de dever fiducirio da empresa para com os stakeholders, o que, na prtica, significa que o poder judicirio se tornaria o responsvel por arbitrar se as decises da gerncia foram contra os interesses da sociedade. Na combinao entre contratao vertical e governana corporativa, todos os participantes do contrato esto entre os stakeholders sobre os quais as decises gerenciais daquela empresa tm impacto. A primeira caracterstica a ser levantada que as provises contratuais descritas anteriormente tm, em geral, o propsito de maximizar as receitas conjuntas do canal. Algumas delas alcanam esse objetivo por meio da repartio explcita de lucros com os distribuidores, ou seja, da incrementao das receitas do agente. Esse
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nitidamente o caso dos sistemas de royalties ou compartilhamento de receita. Na medida em que contemplam os interesses desses stakeholders em sua estrutura, o uso dessas provises contratuais condizente com as prescries referendadas na seo anterior. Note-se, no entanto, que se trata de um caso em que a posio de responsabilidade social coincide com as concluses de uma argumentao econmica voltada exclusivamente para a maximizao do lucro do principal. No esse o caso, entretanto, de provises contratuais que preveem maximizar as receitas do canal reduzindo explicitamente a participao (ou possibilidades de participao) dos distribuidores no lucro, como prticas de tying, imposies de preo mximo de revenda ou revenda exclusiva. Na medida em que a adoo de tais provises pode gerar um cenrio com receita total superior, mas receita inferior para o distribuidor, pode-se argumentar que sua adoo conflitante com a responsabilidade social. Por isso, extremamente difcil ponderar os impactos de dada poltica sobre todos os stakeholders, e possvel imaginar situaes em que tais provises possam ser consideradas prejudiciais para os distribuidores, mas benficas em maior medida para outro grupo de stakeholders, como os funcionrios da companhia. Na reviso da literatura desse caso, que considerou sistemas de incentivo em diferentes segmentos (indstria de bens e servios), destaca-se a rea de publicidade. No Brasil, as Normas-Padro da Atividade Publicitria (CENP, 1998) fornecem diretrizes referentes relao comercial entre agncias e meios de comunicao. A agncia desenvolve um plano publicitrio para um cliente, incluindo no somente a criao e produo de peas, como tambm sua veiculao nos meios correspondentes. A autorregulao estipula que a remunerao da agncia por esses servios deve ser feita na forma de uma comisso, o desconto padro de agncia, no valor de 20% do preo da mdia. Assim, do preo cobrado ao cliente pela veiculao, 80% so repassados empresa que controla o meio (por exemplo, um jornal, revista ou canal de televiso), e 20%, retidos pela agncia. Por esse modelo, a negociao entre agncia e cliente simplificada e se contribui para que a escolha de mdia seja feita com base em critrios tcnicos, e no no percentual oferecido pelo veculo. Ao mesmo tempo, o Conselho Executivo das Normas-Padro (CENP) determina que esto habilitadas a receber o desconto padro apenas as agncias de publicidade que integrem as atividades de planejamento, criao e compra de mdia e que cumpram certas metas de qualidade. Deve-se mencionar que, com resultados operacionais estreitos ou at negativos, muitas agncias dependem do desconto padro como principal receita. Nesse sentido, o desconto padro representa a remunerao das agncias em contrapartida pelos servios prestados. Ante esse cenrio, o desconto padro ocasionalmente complementado por outros sistemas facultativos, ou seja, adotados individualmente a critrio de cada veculo, com o objetivo de provir incentivos adequados s agncias, gerando confiana na relao e integrando os interesses e objetivos dos players envolvidos, a curto e longo prazos. O formato mais comum verificado nesse mercado um bnus sobre o volume de carga de veiculao. Esse incentivo por volume depende de critrios quantitativos, como
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o investimento total da agncia no veculo ante metas ou patamares, e/ou de critrios qualitativos que o veculo aferir como relevantes para a atratividade ou excelncia de sua programao. Apesar de no haver dados precisos sobre quantos veculos oferecem incentivos por volume, o CENP reconhece que os principais veculos de comunicao tambm mantm sistemas de incentivos (CENP, 2000), e pesquisas indicam que 36% dos veculos consideram essa prtica legtima/normal/justa/fonte de receita importante (MEIO&MENSAGEM, 2002). Em 1 de dezembro de 2008, foi incorporado s Normas-Padro da Atividade Publicitria o Anexo C dos Planos de Incentivo, que ratifica a licitude de sua prtica por veculos em favor das agncias, com critrios que assegurem a primazia da tcnica no planejamento de mdia pelas agncias. Como exemplos de veculos que adotam sistemas de incentivo, podem-se citar, no meio impresso, as editoras Abril e Trs e, no meio televisivo, a rede SBT e a Rede Globo de Televiso. No caso da Rede Globo, adota-se um sistema de incentivos no qual as agncias so remuneradas com bnus, como contrapartida pelo trabalho de intermediao e adequao entre as necessidades de comunicao do anunciante e as propostas de mdia do veculo. O valor do bnus depende de metas estipuladas anualmente. Com esse sistema, que j existe h mais de trinta anos, a Rede Globo visa estimular as agncias, valorizar sua expertise, incentivar o investimento permanente em pesquisa de mercado, capacitao tcnica e profissional, garantir o padro de qualidade e atuao tica e compartilhar a responsabilidade pela sustentao da estrutura de mercado e do modelo de negcios. Esse sistema tambm tem a utilidade de servir como ndice para monitoramento do desempenho das agncias.
CONSIDERAES FINAIS
s diversos sistemas de incentivos encontrados na economia, associados a diferentes estruturas de mercado, encontram ampla e robusta fundamentao na teoria econmica. Sistemas de incentivos tm como desgnio fundamental resolver ou amenizar o problema de equilibrar incentivos e seguridade. A dicotomia entre motivar o agente, oferecendo-lhe todos os proventos residuais de seu trabalho, ou garantir-lhe a seguridade de uma receita estvel, permeia o trabalho inteiro. A Teoria de Agncia permite analisar tanto contratos entre parceiros comerciais (contratao vertical) quanto contratos de remunerao de executivos como casos particulares de um mesmo tipo de relacionamento entre entes econmicos, sujeitos s mesmas consideraes de incentivos e seguridade, e s mesmas dificuldades geradas por incerteza e assimetria de informaes. Quanto viso econmica tradicional da governana corporativa, preciso entender como motivar executivos a maximizar os lucros dos investidores ou acionistas da empresa.
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Para alcanar esse alinhamento, so necessrios no somente incentivos monetrios, como bnus e participao acionria, mas tambm monitoramento ostensivo da gesto. Quanto viso ampla de governana corporativa, ou de responsabilidade social das empresas, considerou-se a possibilidade de se implementarem sistemas de incentivos que alinhem o interesse dos executivos aos de seus diversos stakeholders. Notouse que esse problema intrnseco de coordenao multitarefa complexo e de difcil soluo. Isso se aplica, em particular, deciso pela empresa de utilizar, em contratos verticais, sistemas de incentivos que possam prejudicar a lucratividade de seus parceiros comerciais. Notou-se, ainda, que os sistemas de incentivos utilizados por uma empresa compem uma varivel estratgica e, portanto, consideraes de confidencialidade se contrapem a critrios de transparncia. H ampla evidncia na literatura emprica e mesmo terica sobre a importncia dos sistemas de incentivos nas suas diversas formas. Sistemas de incentivos determinam a capacidade, por parte das empresas ou indivduos envolvidos, de compartilhar risco e internalizar externalidades, influenciando o esforo e, por consequncia, a performance, eficincia e lucratividade. Finalmente, h ampla documentao, em fontes secundrias, como jornais e revistas especializadas, sobre a descrio de diversos sistemas de incentivo praticados em uma variedade de setores da economia, tanto no Brasil como no exterior. No setor de bens, esses sistemas de incentivos parecem assumir primariamente a forma de preos dependentes de volumes. J no setor de servios, o formato de sistema de incentivos mais comum o compartilhamento de receitas.
Este caso baseou-se no contedo do trabalho, resultante de assessoria tcnica, realizado para a Globo Comunicaes e Participaes pelo coordenador Fernando Blumenschein da FGV Projetos.
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caso
ABRADEE: Custo de Capital na Energia Eltrica

RESUMO
ma das caractersticas definidoras de grande parte do setor de infraestrutura a necessidade de vultosos investimentos em capital fixo por parte das operadoras de servio. Seja na forma de estradas, redes de telecomunicaes ou de transmisso e distribuio de energia eltrica, usualmente os aportes necessrios para o fornecimento do servio ao usurio final so significativos. Do ponto de vista da regulao de preos, essa caracterstica coloca desafios adicionais. O preo cobrado pelo servio e estabelecido pelo regulador deve cobrir os custos associados operao do servio e permitir que os investidores tenham, sobre o capital empregado, retorno compatvel com o perfil de risco do empreendimento. Esse problema especialmente agudo no caso da distribuio de energia eltrica, que exige elevados investimentos em rede fixa de distribuio para as residncias, unidades comerciais e indstrias. No Brasil, o servio regulado pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), que tem de encarar esse problema. Um dos desafios mais importantes para a agncia determinar qual seria a taxa de remunerao mais adequada para o capital empregado. Nesse sentido, a Associao Brasileira dos Distribuidores de Energia Eltrica (ABRADEE) tinha um desafio: apresentar ANEEL alternativas metodolgicas para o estabelecimento de uma taxa de remunerao compatvel com o perfil de risco das distribuidoras de energia eltrica brasileira.
DADOS DO CASO
m sua atuao, a ANEEL possui dois princpios bsicos para a regulao de preos na distribuio de energia, sendo um deles referente evoluo dos preos ao longo do tempo e o outro referente ao estabelecimento do nvel bruto dessas tarifas em momentos especficos do tempo.
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Tais princpios se inter-relacionam da seguinte forma: a perodos regulares de tempo, cada uma das distribuidoras de energia eltrica entra no chamado processo de reviso tarifria. Ao final desse perodo, estabelecem-se uma tarifa inicial e a regra pela qual a mesma alterar-se- at o momento da prxima reviso. A regra pela qual as tarifas se alteram baseia-se no que os economistas chamam de Regime do Preo Teto (price cap), que estipula o reajuste mximo anual, com base na variao da inflao (no caso em questo, o ndice Geral de Preos do Mercado IGP-M da Fundao Getulio Vargas FGV), descontado de um fator de produtividade chamado Fator X. A intuio para esse mecanismo baseada na ideia de alinhar os incentivos da empresa regulada com os da agncia. Os objetivos da agncia esto em incentivar a reduo de custos por parte da empresa regulada e, alm disso, fazer com que uma parte da reduo desses custos se traduza em menores tarifas. Nesse sentido, a reduo do reajuste mximo permitido fora a empresa a obter redues em seus custos operacionais pelo menos de forma equivalente ao fator de produtividade. Alm disso, quaisquer redues em seus custos que ultrapassem o fator de produtividade transformam-se em aumento nos lucros da empresa regulada, assegurando que ela de fato se dedique a esse objetivo. O outro ponto, alvo do presente estudo de caso, concerne ao estabelecimento do nvel tarifrio adequado para as empresas do setor, nvel sobre o qual a regra de reajuste ser aplicada. Segundo a prpria ANEEL: Para determinar as tarifas justas que devem pagar os clientes do servio monopolista de distribuio de energia eltrica, o Regulador deve levar em considerao que as tarifas so formadas por dois componentes fundamentais: i) custos operacionais vinculados operao e manuteno dos ativos necessrios para a prestao do servio, gesto comercial dos clientes, direo e administrao da empresa; e ii) remunerao dos ativos efetivamente necessrios para a prestao do servio, com os nveis de qualidade exigidos na legislao aplicvel, de modo a assegurar a sustentabilidade econmica do negcio. O Regulador estar cumprindo com suas atribuies e obrigaes essenciais na medida em que as tarifas que determine contemplem custos operacionais que atendam a critrios de eficincia e remunerao dos ativos efetivamente necessrios para prestar o servio com a qualidade exigida, considerando um retorno adequado s caractersticas do negcio. (ANEEL, 2003, p. 8). Do ponto de vista de custos operacionais que atendam a critrios de eficincia, a ideia bsica da agncia envolve o estabelecimento de uma empresa eficiente, que determinaria quais os custos operacionais de uma companhia que fosse o mais eficiente possvel. Quanto remunerao dos ativos, para o segundo passo da determinao do nvel tarifrio adequado existem dois componentes. O primeiro deles diz respeito ao valor dos ativos efetivamente necessrios ao fornecimento do servio. O segundo envolve a taxa de remunerao a ser aplicada a esse valor. A ideia da aplicao da taxa entender a empresa
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de distribuio de energia como um investimento e, justamente por isso, merecedor de rendimentos pelo capital investido. Sobre a determinao dessa taxa, o regulador estipula alguns princpios bsicos: Considerando ainda que as empresas podem financiar suas atividades com capital prprio e capital de terceiros (dvidas) e que o custo de cada alternativa de financiamento diferente, h que se definir a participao desses capitais no financiamento das atividades da concessionria, isto , a estrutura de capital uma vez que distintas estruturas de capital possuem custos de capital diferenciados. Dessa forma, a taxa de retorno deve refletir o custo do capital prprio e o custo do capital de terceiros, ponderado pela participao desses capitais no capital total. Efetivamente, a definio de uma estrutura de capital adequada constitui um tema regulatrio da maior importncia. A premissa aqui se baseia no fato de que, no mundo real, as empresas esto permanentemente tentando reduzir seu custo de financiamento mediante uma composio adequada de capital prprio e dvidas no capital total. Para tanto, buscam encontrar o grau ideal de alavancagem participao de dvidas no capital total (D/V) dado que o custo de capital de terceiros mais barato que o custo de capital prprio, porm existe uma restrio dada pelo risco de default associado a elevados graus de alavancagem. Isso justifica uma abordagem regulatria para a participao dos capitais no capital total a ser remunerado, aqui denominada de estrutura tima de capital. (ANEEL, 2005, p. 10). Para ilustrar a importncia relativa das duas categorias, a Tabela 1 a seguir mostra os valores apurados para as duas parcelas para a uma das distribuidoras de energia eltrica do Estado de So Paulo na mesma Nota Tcnica n 41.
Tabela 1 Participao das diferentes categorias da CPFL Energia
Valor
Custos Operacionais Eficientes Depreciao Remunerao de Capital Tributos Receita Requerida8 335.431.040,00 212.553.250,90 460.405.374,25 192.285.808,19 1.200.675.473,34
Porcentagem
27,94% 17,70% 38,35% 16,01% 100,00%
Essa receita chamada Parcela B - a outra parte, chamada Parcela A, diz respeito aos custos com a aquisio de energia eltrica das geradoras.
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Podemos notar que essa remunerao do capital a parcela mais importante da receita requerida. Mesmo que isso no se verifique em todas as operadoras, inegvel que a remunerao do capital algo importante do ponto de vista de regulao. Em especial, o estabelecimento do custo de capital abaixo do nvel real do custo de oportunidade pode inviabilizar economicamente os novos investimentos para as empresas do setor. Tal fato pode acarretar maior presso sobre o negcio regulado, levando a uma reduo de investimentos para nveis subtimos e a uma consequente degradao da qualidade do servio. Porm, se a taxa de retorno sobre-estimada, ao considerar-se um risco maior do que o realmente verificado, o negcio regulado apropriar-sede uma rentabilidade superior do custo de capital adequado, acarretando uma distoro dos sinais de preos, tanto para consumidores, quanto para investidores, e resultando em uma subalocao dos recursos e nveis de eficincia produtiva. Em ltima instncia, reduo de bem-estar para a sociedade. O grande ponto de discrdia no clculo do custo de capital, por sua vez, reside na taxa de remunerao aplicada base de ativos remunerveis. Na sua forma usual, o custo de capital expresso em termos nominais e aps os impostos rWACC , conforme apresentado a seguir:
onde: = custo de capital prprio; = custo de capital de terceiros; = alquota marginal corporativa de impostos; e = estrutura tima de capital.
O primeiro termo do lado direito representa a remunerao de capital prprio, e o segundo, a remunerao de capital de terceiros, j inserido o benefcio fiscal do endividamento representado pela alquota marginal de impostos corporativos sobre a estrutura de capital da empresa regulada. J o custo de capital prprio dado por:
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onde: = custo de capital prprio; = taxa livre de risco; = beta avanado com a estrutura de capital brasileira; = prmio de risco de mercadoria de referncia; = risco pas; e = risco regulatrio.
Note que a frmula ilustra o clculo para o custo de capital prprio nominal em dlares aps os impostos. O desafio da ANEEL est em avaliar a metodologia utilizada no custo de capital das empresas reguladas, em especial no contexto do prmio de risco pas e prmio de risco regulatrio. A agncia quer investigar como incorporar o risco regulatrio no custo de capital do setor de distribuio de energia eltrica. Nas pginas deste caso, sero apresentados os principais resultados do estudo solicitado pela ABRADEE e as formas pelas quais as informaes foram obtidas. O objetivo analisar a literatura disponvel relacionada a risco regulatrio, explicitando as categorias de risco existentes. Alm disso, o trabalho avalia as possibilidades de aplicao prtica do risco regulatrio e sugere uma metodologia simples, replicvel e transparente para o clculo de risco de interveno regulatria a partir dos consagrados ndices de governana calculados pelo Banco Mundial. Antes de nos aprofundarmos na discusso, importante detalhar qual era a metodologia adotada pela agncia em seus processos de reviso tarifria para as distribuidoras. Nas revises tarifrias do perodo 2003/2004, foi adotado o diferencial dos betas ingleses e americanos, multiplicados pelo prmio de risco, como aproximao de risco regulatrio do setor de distribuio de energia eltrica.
O valor encontrado para o diferencial de 0,429 e o prmio de risco regulatrio de 3,33%, tambm tomando como contrapartida o valor de 1 para o beta alavancado das empresas inglesas. Convm ressaltar, mesmo levando-se em considerao o argumento de conservadorismo, que a adoo de um beta alavancado igual a 1 no tem contrapartida nos betas efetivos das empresas de energia inglesas, considerando a mesma janela amostral do beta das empresas americanas.
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A partir dessa metodologia, foram discutidas alternativas.
RISCO REGULATRIO E RISCO PAS
ntender a diferena entre risco pas e risco regulatrio importante para determinar as melhores oportunidades de investimento. De maneira sucinta, o risco pas se refere aos eventos e caractersticas que afetam as decises de investimento em determinado pas. O risco regulatrio possui caractersticas mais especficas e/ou setoriais, consistindo no risco oriundo e gerencivel pelo rgo regulador e por rgos do poder pblico, encarregados de fiscalizar e controlar aes das agncias reguladoras. O retorno do capital investido nos setores de infraestrutura frequentemente influenciado pelo chamado risco regulatrio. A literatura identifica dois tipos de risco regulatrio: o risco de interveno regulatria e o risco do sistema regulatrio. Enquanto este ltimo est relacionado a aspectos da regulao de teto tarifrio (price cap) e da regulao por taxa interna de retorno (rate of return), o primeiro inclui: previsibilidade do comportamento do regulador (risco de decises regulatrias no antecipadas); assimetrias regulatrias (risco de apropriao excessiva pelo governo da rentabilidade das reguladas); impactos dos processos de revises tarifrias; interpretaes acerca da legislao e dos procedimentos regulatrios sustentadas por rgos do poder pblico, responsveis pela fiscalizao e controle das aes das agncias reguladoras; aes de governos estaduais e municipais; e interpretaes realizadas pelo poder judicirio. Enquanto os riscos acima no esto refletidos, ou tm impacto no significativo no risco pas, o regulador e o regime regulatrio so, por sua vez, influenciados por mudanas polticas. Alguns estudos tm analisado o comportamento das aes de empresas de infraestrutura reguladas sob incerteza regulatria e poltica. Risco de sistema regulatrio Para compreender o risco regulatrio, preciso examinar a relao do risco de sistema regulatrio e o custo de capital. Essa tem sido a nica abordagem de risco regulatrio considerada pela ANEEL nas revises tarifrias das distribuidoras. Price cap O aspecto-chave da regulao price cap que a taxa de retorno justa sobre a base de remunerao estabelecida ex-ante, com base na percepo do regulador sobre ganhos de eficincia e preos dos insumos ao longo do perodo de controle. Como as firmas podem reter os ganhos de eficincia, na forma de maiores lucros, caso atinjam o teto
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tarifrio, elas possuem incentivos para reduzir os custos. Entretanto, essa propriedade desejvel do price cap possui um custo em termos de risco ao qual a firma est exposta. Se uma firma sob uma regulao price cap pura obtm desempenho inferior ou superior aos custos idealizados pelo regulador e/ou enfrenta variaes de demanda, incluindo aquelas sobre as quais no possui qualquer controle, seus lucros so diretamente atingidos. Nesse caso, como a volatilidade do retorno esperado no pode ser extinta por meio de diversificao, natural supor que os investidores venham a requerer compensao por meio de acrscimos no custo de capital. Taxa de retorno J a regulao rate of return pura (custo de servios) estabelece os preos com estrutura capaz de garantir uma taxa interna de retorno justa para o capital das firmas. A diferena crucial que, ao passo que a regulao price cap estabelece um teto tarifrio de forma a assegurar uma taxa de retorno justa com base em expectativas ex-ante, a regulao rate of return assegura uma taxa de retorno justa ex-post. Na teoria, isso significa que a companhia pode repassar para os consumidores todo o acrscimo genuno de custos na forma de maiores tarifas, para assegurar que a taxa de retorno justa seja obtida. Sob esse sistema, se o processo de reviso tarifria fosse contnuo, a volatilidade dos ganhos da companhia seria zero e a taxa de retorno sobre a base de remunerao de seus ativos seria constante. Risco de interveno regulatria Por meio da reviso bibliogrfica, foi possvel apresentar a relao entre o comportamento regulatrio (ou eventos regulatrios), a volatilidade dos preos da firma regulada e o custo de capital. Outro ponto de ateno foi a avaliao das assimetrias regulatrias, que tratam da habilidade dos reguladores e dos governos em exercerem liberdade e discricionariedade ao tomarem decises regulatrias. Alm disso, a agncia buscou entender os efeitos dessas decises na reduo dos retornos que so altos, sem o aumento dos retornos que so baixos. O impacto do processo de reviso tarifria foi considerado, tomando-se como argumento as informaes das consultas pblicas realizadas em pases, como a Inglaterra, que utilizaram as bases do controle de preos, mostrando como estas constituem fonte de incerteza para as empresas de infraestrutura reguladas. importante notar que o risco de interveno regulatria no capturado pelo risco pas e constitui-se, como j mencionado, em um conceito diferente do de risco de sistema regulatrio. A diferena entre essas duas vertentes de risco regulatrio diz respeito previsibilidade das aes do regulador por parte da empresa regulada. inevitvel que, em resposta a choques no previstos, a regulao imponha mudanas no curso de ao do ente regulado que so diferentes das que o mesmo tomaria na ausncia da regulao. Por exemplo, em resposta ao aumento de preos da energia recebida, uma distribuidora poderia elevar seus preos muito alm do que ela poderia na existncia de regulao. Nesse sentido, o sistema regulatrio uma fonte de risco para a empresa, e esse risco claramente diferente do de interveno regulatria.
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O risco de interveno regulatria diz respeito s aes do regulador que, fora das regras anteriormente pactuadas, afetam o comportamento do ente regulado. Justamente por ser fora das regras anteriormente pactuadas, o grau de previsibilidade e quantificao desse risco muito menor do que no caso do risco do sistema regulatrio. Alm disso, o risco do sistema regulatrio tambm algo distinto do risco pas, na medida em que, a depender do setor, aes do regulador como as anteriormente descritas podem no possuir efeitos sobre o risco pas. Ou seja, um aumento do risco de interveno regulatria no necessariamente corresponde a um aumento no risco pas. Dentro do contexto da regulao inglesa, por exemplo, a razo preo de mercado/preo contbil tida como importante ferramenta para trazer informaes sobre adequao do custo de capital estabelecido nas revises tarifrias peridicas. Um estudo emprico do efeito dos processos de reviso tarifria sobre o custo de capital das firmas foi elaborado por Gandolfi, Jenkinson e Mayer (1996). Esse estudo indica que o beta segue um ciclo ao longo de perodos de reviso tarifria. Especificamente, o beta declina com a aproximao das revises, dado que os riscos do produto so repassados para os consumidores por meio do aperto ou do afrouxamento dos tetos tarifrios no perodo da reviso. Gandolfi, Jenkinson e Mayer (1996) interpretam que esse fenmeno consistente com a viso de que a maior frequncia dos processos de reviso na regulao britnica faz com que o processo se aproxime da regulao por taxa interna de retorno e, consequentemente, reduza a variao dos ganhos. ndices de governana ou risco de interveno regulatria Foi possvel concluir, pela extensa anlise da bibliografia existente, que h diferenas de risco entre sistemas regulatrios. Os estudos avaliados atestam a existncia de risco regulatrio gerado pela discricionariedade e aes imprevisveis do regulador, rgos governamentais e poder judicirio. Tambm confirmam a existncia de assimetrias regulatrias e legais que devem ser compensadas por meio de uma taxa maior de retorno, alm de verificar a existncia de riscos sobre as empresas reguladas por conta dos processos de reviso tarifria. No Brasil, como a ANEEL j utiliza revises tarifrias no segmento das distribuidoras de energia eltrica, o foco foi avaliar os demais riscos vinculados ao negcio. Com isso, identificou-se que, quanto aos demais riscos, h extensa bibliografia acadmica para referncia. Nesse caso especfico, o objetivo comum estimar o impacto da discricionariedade e aes das agncias reguladoras (ou at mesmo do processo de reviso tarifria) nos preos das aes de setores regulados. Essa abordagem geralmente implementada por meio de mtodos economtricos sofisticados. O quadro geral indica no existirem estudos relacionados a mercados emergentes. Nesse cenrio, uma medida alternativa consiste no reconhecimento terico e conceitual do problema pelo rgo regulador e a adoo de conceitos mais simples, fundamentados em ndices consagrados produzidos por organismos isentos e confiveis, como os ndices de governana do Banco Mundial, utilizados como referncia ao estudo de caso brasileiro.
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O Banco Mundial produz seis ndices agregados de governana, que podem ser agrupados em trs categorias: (1) o processo de eleio, monitorao e substituio de governos; (2) a capacidade do governo em formular e implementar novas polticas governamentais; e (3) a independncia e a qualidade das instituies que governam as interaes econmicas e sociais entre Estado e cidados. Os ndices cobrem 209 pases e territrios para os anos de 1996, 1998, 2000, 2002 e 2004. Os indicadores baseiam-se em centenas de variveis individuais que medem a percepo de governana, retiradas de 37 bancos de dados, construdos por 31 organizaes distintas. Tais informaes, quantitativas e qualitativas, so logo agrupadas em categorias, de modo a capturar dimenses-chave de governana, para ento utilizar um modelo estatstico que gera os seis ndices agregados de governana para cada perodo. Para a confeco dos ndices, o Banco Mundial contou com um grande nmero de fontes de dados que forneceram percepes de governana. Essas fontes consistem em pesquisas de firmas e consultores com vasto conhecimento da situao de governana em cada pas, assim como em avaliaes de agncias de rating, organizaes no governamentais e diversas agncias multilaterais. Os seis ndices produzidos pelo Banco Mundial so extremamente relevantes para um investidor potencial que deseja alocar seus recursos em determinado pas, especialmente em setores regulados, que possuem como caracterstica elevado grau de custos afundados (sunk costs). No entanto, pode-se dizer que dois ndices possuem maior grau de importncia e aderncia a setores regulados, em especial ao segmento de distribuio de energia eltrica: a qualidade de regulao e o aparato legal. Tal aderncia pode ser explicada pelas seguintes relaes: interao entre a agncia reguladora (ANEEL) e as distribuidoras, por exemplo, no reposicionamento tarifrio e nos reajustes anuais; relao entre a distribuidora e os consumidores inadimplentes; tratamento dado pela distribuidora questo de furto de energia; e interferncia do judicirio e rgos de fiscalizao do governo nos processos de reviso tarifria. O ndice Qualidade de Regulao se concentra nas prticas governamentais, incluindo medidas de incidncia de polticas nocivas ao mercado, tais como controles de preo e superviso bancria inadequados, alm de percepes de perdas impostas por regulao excessiva em diversas reas de negcio, inclusive de setores regulados. A anlise dos dados do ndice de Qualidade de Regulao para o Brasil nos permite afirmar que, desde 2000, de forma agregada para as distintas fontes e variveis que compreendem o ndice, a percepo sobre o pas vem piorando. Em termos percentuais, o ndice de Qualidade de Regulao apresentou reduo de cerca de 50%. Portanto, tal
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percepo deveria ser incorporada na taxa de desconto, j que natural supor que os agentes demandam um retorno maior para um risco maior. da mesma forma intrigante comparar o ndice de Qualidade de Regulao Brasil com pases da Amrica Latina. O que se verifica que em 2004 o valor do ndice para o Brasil era inferior ao do Panam, Mxico e Chile, sendo ligeiramente superior ao do Peru. J a diferena da qualidade regulatria brasileira ante os pases cujas estruturas regulatrias so consideradas desenvolvidas expressiva. A estrutura regulatria do Reino Unido, por exemplo, considerada 865% superior brasileira. Outro ponto avaliado foi o ndice de aparato legal, que apresenta grande aderncia ao caso brasileiro, especialmente para setores de infraestrutura e, mais especificamente, distribuidoras de energia eltrica. Verificou-se que esse ndice engloba diversos indicadores, cujo objetivo medir a extenso pela qual os agentes confiam nas regras impostas sociedade. Essa definio considera percepes quanto incidncia de crimes, a efetividade e previsibilidade do judicirio e o respeito ao cumprimento dos contratos. Conjuntamente, esses indicadores medem o sucesso de uma sociedade em desenvolver um ambiente no qual regras justas e previsveis formam a base para as interaes econmicas e sociais, e, ressaltando, a extenso pela qual os direitos de propriedade so protegidos. Destaca-se que o risco de negcio das distribuidoras est intimamente ligado qualidade do aparato legal brasileiro, seja no respeito ao contrato de concesso, seja na cobrana de inadimplentes, no furto de energia ou na influncia de rgos de fiscalizao do governo no processo de reviso tarifria. No Brasil, possvel identificar que a percepo sobre o pas vem piorando. Por conta disso, ela deve ser incorporada na taxa de desconto, j que natural supor que os agentes demandam um retorno maior para um risco maior. possvel concluir que a avaliao do arcabouo legal brasileiro, comparado a outros pases, corrobora a necessidade de se considerar um risco regulatrio na taxa de desconto de setores regulados no pas. Os ndices do Banco Mundial e o risco pas A discusso sobre se a implementao prtica proposta para a estimao do custo de capital de distribuio de energia eltrica no Brasil considera a separao entre os riscos pas e regulatrio importante para o setor eltrico. Para avanar no tema, definiu-se que o risco pas ser calculado por meio do ndice EMBI+Brazil, produzido pelo banco JPMorgan. O EMBI+Brazil uma carteira terica composta por papis da dvida soberana brasileira negociados no mercado internacional. Tal ndice reflete as condies macroeconmicas e polticas do Brasil, alm de considerar fatores externos como a liquidez internacional. Ou seja, parmetros como saldo em transaes correntes, dvida atrelada moeda estrangeira, e as polticas fiscal e monetria so refletidos no nvel do risco pas.
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Ao utilizar esse ndice, foi possvel identificar que fatores como a qualidade da regulao do setor eltrico, mudanas em regras tarifrias e a presena do judicirio em matrias referentes a agncias reguladoras so to especficos que no so captados no ndice do risco pas EMBI+Brazil. Portanto, grande parte do risco do negcio das distribuidoras de energia eltrica no Brasil no coberta pelo beta americano ou pelo risco pas, devendo ser remunerado por meio de uma maior taxa de retorno.
RISCO DE INTERVENO REGULATRIA: PROPOSTA DE METODOLOGIA
este estudo de caso, a proposta foi calcular o risco de interveno regulatria, com base nos ndices de qualidade de regulao e aparato legal produzidos pelo Banco Mundial a cada dois anos. As variveis contidas nos ndices descritos possuem aderncia ao risco de negcio de distribuio de energia eltrica no Brasil, seja pelo processo iterativo entre a agncia reguladora e a distribuidora, seja pela relao entre a distribuidora e as questes inerentes inadimplncia e ao furto de energia e a interferncia do judicirio e rgos de fiscalizao do governo nos processos de reviso tarifria. Com essa definio, a primeira etapa consistiu na criao de um ndice de estrutura regulatria, que compreende os seguintes passos: normalizao dos ndices de qualidade de regulao e aparato legal de -2,5 a 2,5 para 0 a 100; e clculo da mdia aritmtica dos dois ndices obtidos, de modo a estabelecer pesos equivalentes para os dois parmetros analisados. Como resultado, foi possvel obter o ndice de estrutura regulatria Brasil, indicado no Figura 1 a seguir:
Figura 1 ndice de Estrutura Regulatria
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possvel observar que, desde 1996, esse ndice atingiu 57% de um ambiente regulatrio considerado ideal, sendo que, atualmente, se situa em 54%. Vale lembrar que quanto maior o percentual maior a qualidade da estrutura regulatria. Na segunda etapa da metodologia, verificou-se a diferena entre a qualidade da estrutura regulatria brasileira em relao a pases cujos arcabouos regulatrios so considerados desenvolvidos. J a terceira fase concentrou-se na escolha do parmetro a ser tomado como referncia para comparar estrutura regulatria brasileira. A partir da anlise, identificou-se que o modelo norte-americano o que mais se adequa ao Brasil, tendo em vista os seguintes pontos: Pela bibliografia analisada, conclui-se que todos os pases apresentam determinado grau de risco de interveno regulatria. Dessa forma, o objetivo no simplesmente ajustar a qualidade de estrutura regulatria brasileira tomando como base o pas de maior ndice. A escolha deve estar baseada em um pas que possua elevado grau de maturao dos mercados regulados. A escolha deve apresentar aderncia modelagem proposta para a determinao do custo de capital. O mercado americano utilizado para determinar o Capital Asset Pricing Model (CAPM), ou Modelo de Precificao de Ativos de Capital bsico. Na quarta etapa, foi possvel ajustar a estrutura regulatria brasileira com relao ao mercado norte-americano. Foram estimados ndices de estrutura regulatria para o Brasil e os Estados Unidos, com os quais se obtiveram valores de 49,7% e 78,0%, respectivamente. Em mdia, a estrutura regulatria americana cerca de 78,0% da estrutura regulatria considerada ideal e 28,3% superior brasileira. Tomando o CAPM bsico americano, temos:
onde: = taxa livre de risco = 5,24%; = beta alavancado mdio americano = 54,4%; e = prmio de risco de mercado americano = 6,48%.
A partir dessa frmula, temos para o custo de capital prprio americano o valor de 8,77% nominal em dlares. Como a estrutura regulatria americana 28,3% superior brasileira, entendemos que um investidor potencial demandaria uma taxa 28,3% maior para alocar recursos no mercado de distribuio de energia eltrica no Brasil, de modo que o risco de interveno regulatria equivalente a: 1,281 x 8,77% - 8,77% = 2,48%
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CONSIDERAES FINAIS
anlise da bibliografia sobre risco regulatrio nos permite afirmar que:
existem diferenas de risco entre sistemas regulatrios; a implementao de instrumentos regulatrios inadequados pode levar ao aumento do custo de capital em comparao a ambientes competitivos; a discricionariedade e as aes imprevisveis do regulador, os rgos governamentais e o poder judicirio impactam o aumento de risco regulatrio; existem assimetrias regulatrias que devem ser compensadas por meio de uma maior taxa de retorno; e os processos de reviso tarifria podem gerar maior risco s empresas reguladas.
Nesse cenrio, torna-se necessria a compensao dos riscos por meio de uma maior taxa de retorno. O primeiro desses riscos, referente diferena de risco entre sistemas regulatrios, j vem sendo implementado pela ANEEL nas revises tarifrias das distribuidoras de energia eltrica. Com relao aos demais, h extensa bibliografia acadmica, cujo objetivo comum estimar o impacto da discricionariedade e aes das agncias reguladoras (ou at mesmo do processo de reviso tarifria) nos preos das aes de setores regulados. Essa abordagem geralmente implementada por meio de mtodos economtricos sofisticados. Outro problema que o quadro geral indica no existirem estudos relacionados a mercados emergentes. Sendo assim, uma medida alternativa consiste no reconhecimento terico e conceitual do problema pelo rgo regulador e a adoo de conceitos mais simples, fundamentada em ndices consagrados produzidos por organismos isentos e confiveis. O ideal adotar uma metodologia que utilize os ndices de governana do Banco Mundial, cuja anlise permitiu estimar um risco regulatrio adicional de 2,48% nos investimentos realizados no setor de distribuio de energia eltrica no Brasil, quando comparado o nosso ambiente de negcios com o norte-americano. Esse percentual adicional no custo de capital prprio das empresas de distribuio brasileiras justifica-se tambm pelo fato de que, na estimao do risco, foi utilizado o ndice EMBI+Brazil, produzido pelo banco JPMorgan. Na anlise, identificou-se que certos fatores como a qualidade da regulao do setor eltrico, mudanas em regras tarifrias, presena do judicirio em matrias referentes a agncias reguladoras, a forma como o judicirio decide por ser a distribuio de energia eltrica um servio de utilidade pblica e as aes de rgos pblicos que acabam por agir como reguladores em relao a assuntos do setor eltrico so to especficos que no so captados no ndice do risco pas EMBI+Brazil. Portanto, grande parte do risco do negcio das distribuidoras de energia eltrica no Brasil no est coberta pelo beta americano ou
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pelo risco pas, devendo ser remunerada por meio de maior taxa de retorno. Nesse cenrio, a concluso que, caso exista alguma relao entre os ndices qualidade de regulao ou aparato legal e o ndice EMBI+ para pases emergentes, esta no significativa, justificando a incluso de um prmio de risco adicional no custo de capital prprio das distribuidoras de energia eltrica brasileiras.
Este caso baseou-se no contedo do trabalho, resultante de assessoria tcnica, realizado para a ABRADEE pela Coordenadora de Projetos da FGV Projetos, Goret Pereira Paulo.
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Anexo
O processo de precificao de ativos arriscados
Neste breve anexo, detalharemos como os economistas enxergam o processo de precificao de ativos arriscados. Para os fins do presente estudo de caso, consideraremos como um ativo arriscado a participao no capital social de uma empresa. Uma ao, que d ao seu proprietrio o direito a uma parcela do capital social da empresa, pode ser considerada um ativo arriscado, pois d direito a uma parcela dos lucros das empresas apenas aps os pagamentos dos custos de produo e dos juros aos credores. Nesse sentido, o acionista o que os economistas chamam de credor de direitos residuais da empresa. Uma vez que o acionista o credor dos lucros residuais da empresa, devemos perguntar como poderamos precificar uma ao? Se estivssemos falando de um ativo que gera fluxos de caixa perfeitamente previsveis e diferidos ao longo do tempo, esse seria apenas um exerccio de aplicao da metodologia do valor presente lquido. No entanto, os retornos derivados de uma ao so, pelos motivos expostos no pargrafo anterior, incertos. Existem duas linhas de ao exploradas pelos economistas para enfrentar esse problema e derivar um modelo que permita resolv-lo. A primeira linha de ao envolve os chamados modelos de equilbrio, mais prximos teoria microeconmica tradicional. Segundo essa linha de ao, podemos construir um modelo para precificao de ativos arriscados comeando por definir premissas sobre todos os agentes envolvidos na formao desses preos. Ou seja, um ponto de partida postular comportamentos para os demandantes e os fornecedores de ativos, assim como ambiente institucional no qual as ofertas e demandas se inter-relacionam. A partir dessas premissas, so derivadas implicaes sobre os determinantes dos preos e dos retornos dos ativos. Mais adiante voltaremos a essa linha de ao ao discutirmos as escolhas feitas pela ANEEL sobre o custo de capital. A segunda linha de ao passa pelos chamados modelos de arbitragem, tambm muito comuns em finanas. A ideia bsica dos modelos de arbitragem determinar quais seriam os outros ativos cujos fluxos de caixa, quando considerados em conjunto, seriam exatamente iguais aos do ativo sob anlise. Caso os preos desses ativos sejam conhecidos e representem quaisquer fatores fundamentais de valor dos mesmos, o preo do ativo em anlise seria simplesmente igual ao valor dos outros ativos. Para que esse tipo de abordagem fique mais claro, podemos estabelecer uma analogia com o preo de um computador. Para determinarmos quanto deveria custar um computador, poderamos tomar dois caminhos. O primeiro deles fazer premissas sobre o funcionamento do mercado de computadores, suas curvas de oferta e demanda e como elas se interrelacionam de forma a gerar os preos dos computadores. Esse seria um ponto de vista baseado nos modelos de equilbrio.
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Por outro lado, poderamos estabelecer o preo de um computador como uma combinao dos preos de um monitor, todas as placas de circuitos que o compem, discos rgidos e interfaces variadas. Nesse sentido, o preo de um computador no poderia desviar muito desses outros preos, pois, se o valor do computador fosse muito superior aos preos dos elementos componentes, haveria um incentivo para a construo independente de computadores a partir de suas partes componentes. Entretanto, se o preo do computador fosse muito inferior ao de suas partes componentes, haveria incentivos para se desmontar um computador para a venda de suas partes componentes no mercado. Tanto modelos de equilbrio quanto modelos de arbitragem so muito comuns em finanas. O modelo mais comum para precificao de opes (conhecido como modelo de Black-Scholes) um modelo de arbitragem, enquanto o modelo mais comumente utilizado para a precificao de aes um modelo de equilbrio. Tal modelo chamado de Modelo de Precificao de Ativos de Capital (em ingls, Capital Asset Pricing Model CAPM). Esse foi o modelo escolhido pela ANEEL em sua nota tcnica sobre o custo de capital das empresas distribuidoras de energia. Sendo um modelo de equilbrio, o ponto de partida natural em sua exposio estabelecer premissas sobre o comportamento dos agentes. Supe-se que os indivduos, quando enfrentando a escolha sobre ativos arriscados, desejam maiores retornos esperados9. Da mesma forma, os indivduos desejam menores disperses desses retornos. Ou seja, quando tendo de escolher entre dois ativos, os indivduos escolhero, entre aqueles com mesma varincia, o que possui maior retorno esperado. Ou, alternativamente, entre os que possuem o mesmo retorno esperado, os agentes preferiro o ativo com menor varincia. Tambm suporemos que os indivduos possam adquirir mais de um ativo financeiro se assim o desejarem e isso seria especialmente desejvel, no sentido de que pode reduzir a variabilidade dos retornos para um mesmo retorno esperado. Alm disso, existe a possibilidade de um indivduo investir em um ativo que tenha seu retorno perfeitamente previsvel o chamado ativo livre de risco. Podemos escrever a satisfao que um indivduo derivaria decorrente da posse de uma carteira de ativos denominada por w da seguinte forma:
Em que E(w) representa o retorno esperado da carteira, e Var(w), a disperso dos retornos, aproximada pela varincia. O termo A, por sua vez, um parmetro que refletiria a preferncia relativa entre retorno esperado e disperso dos retornos. Cada um dos agentes
Desse ponto em diante, quando falarmos de precificao de ativos, estaremos nos referindo aos determinantes dos retornos dos mesmos. A razo disso que, ao falarmos de retornos, trabalharemos com uma varivel com propriedades estatsticas muito mais simples do que os preos das aes. Alm disso, os retornos so medidas mais diretamente comparveis entre ativos do que os preos.
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alocar sua riqueza nesses ativos, de forma a maximizar sua utilidade na forma descrita anteriormente. Supondo indivduos idnticos, a composio da carteira tima de ativos ser igual entre eles, que chamaremos de Carteira de Mercado. A partir dessas premissas, podemos analisar qual seria, segundo nosso modelo, o retorno esperado para um ativo em particular. Para entender isso, faremos o seguinte exerccio mental: suponhamos que um indivduo deseje aumentar bem pouco a participao de um ativo i qualquer na carteira tima. Evidentemente, isso ter dois efeitos: um sobre os retornos esperados e outro sobre a varincia. Podemos definir a contribuio sobre os retornos esperados como sendo o quanto a mais se espera que esse ativo renda alm dos ativos livres de risco, ou:
Por outro lado, a contribuio varincia decorrente da adio de uma pequena quantidade do ativo i igual medida de variabilidade conjunta desse ativo com o restante da carteira. Ou seja, se temos uma variabilidade conjunta entre o ativo i e a carteira tima negativa, a adio de um pouco mais desse ativo tenderia a reduzir a variabilidade dos retornos da carteira. Essa medida de variabilidade conjunta conhecida como covarincia, e podemos defini-la como Cov(wi ,m). A razo entre a contribuio ao retorno esperado e a contribuio varincia da carteira dada por:
Em equilbrio, deveramos ter que essa razo deve ser igual para cada um dos ativos se tivssemos um em que a razo fosse superior ao dos outros, isso faria com que os agentes deslocassem seus recursos para esse ativo, at que a diferena fosse eliminada. Se isso vale para qualquer ativo, tambm deveria valer para a carteira tima, sendo que, nesse caso, a razo anterior fica sendo:
Se as duas so iguais em equilbrio, temos:
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Ou seja, temos que o retorno esperado para um ativo deve ser igual taxa livre de risco, mais um termo que representa o fato de que esse ativo possui seu retorno como incerto. Esse termo possui dois componentes: o primeiro, entre parnteses, representando o quanto os ativos arriscados (a carteira tima) geram a mais do que o ativo livre de risco; o segundo, chamado i , uma medida de sensibilidade dos retornos do ativo i a variaes nos retornos da carteira tima. Recapitulando, o modelo esboado aqui conclui estipulando que, a partir de premissas sobre o comportamento do consumidor, podemos derivar uma equao que, se soubermos (i) qual seria a rentabilidade de ativos livres de risco, (ii) como os retornos do ativo se movem junto com os ativos de mercado e (iii) quanto os ativos arriscados em geral rendem em mdia, podemos inferir o quanto qualquer ativo arriscado deveria render. Alm disso, esse modelo tem algumas implicaes importantes sobre o que deve e o que no deve afetar o retorno esperado para o ativo. Em especial, todos os elementos que afetam os retornos dos ativos de uma empresa e so especficos a eles no devem motivar aumentos no retorno esperado para a empresa. A razo para isso que fatores especficos empresa e que impelem a variabilidade dos seus retornos podem ser eliminados com a incluso de ativos diferentes em uma mesma carteira. Algumas premissas precisam ser adotadas para que esse modelo tenha aplicabilidade prtica, alm daquelas necessrias para derivar a equao bsica de precificao de ativos. O primeiro ponto diz respeito a que tipo de informaes utilizar para o clculo dos parmetros relevantes o retorno do ativo de mercado, o beta e a taxa livre de risco. Por um lado, se supusermos que exista integrao progressiva dos mercados financeiros, um investidor alocado em qualquer lugar poderia rapidamente entrar ou sair de outros mercados, incorrendo em um custo de transao mnimo. Esse investidor poderia, assim, aplicar o CAPM Global, em que os parmetros so obtidos a partir de informaes internacionais. Como alternativa ao CAPM Global, a abordagem local pressupe que a empresa analisada relativamente isolada e que suas transaes so subordinadas ao mercado financeiro do local em que atua. Essa abordagem se vale de variveis extradas do prprio local de atuao da empresa. No caso brasileiro corresponderia, por exemplo, utilizao do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC) ou de Certificados de Depsito Interbancrio (CDI) como taxa livre de risco e de betas extrados a partir da prpria Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa).
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fato que a hiptese de eficincia de mercado implcita no CAPM bastante controversa, especialmente na anlise de empresas em mercados emergentes. Ao se usar o CAPM para estimar o custo de capital prprio de empresas pertencentes a mercados emergentes, muitas vezes no claro se as hipteses de eficincia dos mercados so vlidas. Em geral, os mercados acionrios dos pases emergentes so pequenos, concentrados, possuem baixa liquidez e pouca representao para a economia como um todo. Alm disso, os mercados emergentes apresentam sries histricas volteis e de curto perodo, devido existncia de inmeras quebras estruturais, como abertura econmica, polticas de controle inflacionrio e mudanas de regime cambial. Existe o complicador adicional de que, regra geral, nesses pases as normas contbeis locais ainda no esto em conformidade com as diretrizes internacionais do International Financial Reporting Standards (IFRS).
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caso
FNDE/MEC: Estratgias para Aquisio de Bens de Microinformtica

RESUMO
romover uma revoluo na educao por meio da incluso digital ambio do governo brasileiro. O acesso a computadores e internet virou tema de programas como o Computador para Todos, que reduziu impostos para mquinas com preos inferiores a R$ 4 mil, e da proposta para oferecer banda larga popular, cuja infraestrutura deve chegar s casas e, principalmente, s escolas em todos os municpios brasileiros. Nas salas de aula, a expectativa gira em torno do Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo)10 e do Um Computador por Aluno (UCA), este ltimo coordenado conjuntamente pelo Ministrio da Educao (MEC) e pela Presidncia da Repblica com a finalidade de distribuir um computador porttil (laptop) para cada estudante e professor de educao bsica em escola pblica, e parte integrante do primeiro. A proposta do UCA inclui a instalao de infraestrutura de rede e equipamentos para acesso internet. Baseada no projeto One Laptop per Child (OLPC) (Um Computador por Criana, em portugus), a iniciativa tomou corpo no Brasil aps o Frum Econmico Mundial de Davos (Suia), que ocorreu em 2005. Nessa ocasio, o governo federal conheceu o programa elaborado pela OLPC, fundada por Nicholas Negroponte, executivo do MIT Media Laboratory. Naquele ano, ele veio ao Brasil para expor o projeto de educao ao governo brasileiro, que aderiu ideia e convocou o MEC para adapt-lo realidade do pas. Entre os desafios enfrentados para viabilizar o projeto esto a compra, a distribuio e a manuteno das mquinas, garantindo que os laptops tornem-se, de fato, ferramentas educativas e que cheguem a todos os estudantes da rede pblica. A grande questo : como modelar os processos de compra, tornando-os eficientes e garantindo que o mercado local no seja afetado por grandes pedidos feitos pelo governo?
um programa educacional com o objetivo de promover o uso pedaggico da informtica na rede pblica de educao bsica. O programa leva s escolas computadores, recursos digitais e contedos educacionais. Em contrapartida, estados, Distrito Federal e municpios devem garantir a estrutura adequada para receber os laboratrios e capacitar os educadores para uso das mquinas e tecnologias.
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DADOS DO CASO
UCA, no que diz respeito ao seu projeto de compra, conta com apoio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), autarquia federal vinculada ao MEC, cuja misso prover recursos e executar aes para o desenvolvimento da educao, e que a partir de 2005 passou a ser oficialmente o rgo dentro do MEC responsvel pelas grandes compras. O fundo conduz as licitaes e, para isso, cerca-se de anlises e estudos de mercado, composio de custos, fabricao, logstica de distribuio, preos e dados que possam tornar o processo transparente e otimizar os recursos destinados aos programas. Dessa forma, procura garantir que os pedidos estejam de acordo com os planos de governo e no causem impacto econmico relevante. O FNDE o agente responsvel pelas aquisies do ProInfo. A proposta prev tambm a instalao de laboratrios de informtica em escolas urbanas e rurais em todo o pas, objetivo que envolve o FNDE na conduo dos preges eletrnicos de compra dos bens de microinformtica. Em 2007, por exemplo, foram realizadas licitaes para a aquisio de 12 mil laboratrios, sendo 9 mil para escolas urbanas e 3 mil para escolas rurais. A complexidade est em licitar produtos que incluem diversos componentes e servios. Os laboratrios exigem servidores, microcomputadores, terminais de acesso, estabilizadores, impressoras, roteadores para redes sem fio, entre outras mquinas. Alm disso, exigem tambm aplicativos (softwares) para o controle e operao dos terminais e servios para instalao dos laboratrios nas unidades escolares, garantia e suporte tcnico por um perodo determinado. Outra dificuldade est no fato de os laboratrios de escolas urbanas e rurais apresentarem especificaes tcnicas diferenciadas, exigindo que as anlises levem em conta as necessidades de cada unidade. A proposta est alinhada com o Programa Banda Larga nas Escolas, cuja meta conectar, por meio de internet de alta velocidade, 56,9 mil escolas pblicas de educao bsica at o final de 2010. Essa ligao, que deve beneficiar 37,1 milhes de estudantes, exige configuraes tcnicas diferentes nos laboratrios de todo o pas, levando em conta os servios de banda larga disponveis em cada municpio. O acesso dos estudantes brasileiros a computadores e, principalmente, internet, congrega diferentes iniciativas, traz complexidades na ponta da conexo e deve garantir conectividade total de sistemas e computadores adquiridos pelo FNDE. Para garantir que as propostas se complementem e a informtica promova uma revoluo na educao, o FNDE buscou estratgias para a aquisio de bens em microinformtica, levando em conta as bases do ProInfo. Especificamente, o FNDE contratou estudo para analisar e propor meios para a aquisio de laptops escolares. A instituio precisava entender os melhores caminhos, tendo em vista a dinmica de leiles eletrnicos e a utilizao eficiente dos recursos pblicos. Mas como modelar preges claros, que levem em considerao padres tcnicos, mas que minimizem incertezas comerciais durante o processo de compra?
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Para atingir essas metas, foi necessrio avaliar o mercado, definir o produto licitado, estudar o processo de compras, as formas de aquisio e as condies de pagamento. Vale lembrar que a indstria de tecnologia da informao complexa e j est bem estabelecida no pas, com a presena de empresas internacionais e nacionais. A expectativa de executivos desse mercado a de que o Brasil se transforme, j em 2010, no terceiro maior pas em mercado de computadores pessoais. Em 2009, de acordo com estimativas da consultoria IDC, o volume vendido de computadores superou a marca de 11 milhes de unidades; em 2010, o total esperado de 12 milhes. Com um mercado competitivo e pulverizado no pas, as anlises foram efetuadas por meio de uma reviso abrangente da literatura econmica, da aquisio e consolidao de informaes disponveis publicamente e sobre os resultados dos leiles prvios. Entendem-se aqui leiles do ponto de vista do economista ou seja, um processo em que so transacionados bens por meio da tomada de lances, e oferecendo-os para um dos agentes que fez os lances, de acordo com regras preestabelecidas11. A avaliao de mercado teve como base a evoluo da produo dos bens de microinformtica, consumo, preos e caractersticas das empresas competidoras nos processos licitatrios j realizados pelo FNDE e outros rgos governamentais. Como resultado, observou-se um segmento competitivo e que tem sofrido um processo contnuo de reduo de preos e expanso do consumo. Esse cenrio contribui para que os leiles obtenham valores finais reduzidos e, ao mesmo tempo, assegura que as compras governamentais no impactem na oferta aos consumidores e ao setor privado. Como complementos, houve uma avaliao completa do processo de compra, com nfase na teoria de leiles de mltiplos objetos com sinergia, sob incertezas e riscos de conluio ou cartelizao. Outras questes observadas foram a forma de compra e pagamento, contemplando as principais alternativas disponveis (lote nico e fracionado) quanto s suas vantagens, desvantagens e impactos sobre os possveis resultados do leilo, sempre em linha com as demais anlises. O objetivo era responder seguinte indagao: qual a estratgia mais vivel de aquisio? A compra por meio de pequenos lotes regionais ou a realizao de pedidos grandes em um s fornecedor, que se encarregaria de distribuir, instalar e dar assistncia tcnica local na vigncia do contrato? Nesse contexto, observou-se que eventuais diferenas entre a capilaridade do servio de assistncia tcnica podem ser eliminadas com alguma facilidade pela terceirizao de servios junto a empresas locais. A concentrao em um nico fornecedor no traz riscos de parada de fornecimento ou de atualizao tecnolgica, pelo fato de o pedido
Ainda que fascinante, a literatura legal, que distingue as diferentes formas pelas quais o setor pblico pode adquirir bens da sociedade, estabelecendo as distines entre prego, leilo e outras formas de licitao, no o objeto do presente estudo de caso.
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prever a compra de plataformas padronizadas de hardware e software livre. Se houver descumprimento do contrato, a estratgia permite migrao para outro fornecedor sem prejuzo aos laboratrios. O mercado competitivo mostrou sua face nos preges anteriores. Observaram-se disputas significativas e polarizadas, resultando em preos finais bastante favorveis, o que demonstra consistncia das propostas. A continuada queda dos preos dos componentes no varejo, bem como a expanso da escala dos principais fornecedores, indica que os custos dos componentes individuais podem ainda sofrer quedas significativas. Ao fracionar a compra em lotes regionais, surge risco de conluio que pode anular a competitividade promovida pelo segmento, alm de implicar em perda de escala e de padronizao nos servios complementares. Outro ponto negativo a dificuldade de gerir o contrato e a operao. A falta de fornecedores regionais capazes de oferecer preos competitivos em lotes fracionados tambm surge como ameaa para o fracionamento. Essas anlises levam concluso de que a compra e o lote nico apresentam-se como melhores opes. Para garantir a transparncia total da proposta e seu detalhamento, foi implementado um modelo que gere uma proposta final acompanhada da discriminao dos diversos componentes e servios inclusos, em oposio a um simples valor do lance. Essa medida permite ainda o acompanhamento de todo o processo licitatrio, deixando a opo de cancelamento do leilo, caso algum dos componentes tenha valor mnimo superior aos patamares prefixados.
efinido produto, mercado e forma de compra, a pergunta latente foi: qual a melhor forma de pagamento? A soluo da dvida passou por avaliao de como os leiles so historicamente realizados e quais so as formas de pagamento usualmente utilizadas. Nesse caso, foi preciso adaptar o pagamento dinmica de mercado de itens de informtica. Como fazer isso segundo as leis e regras do Tribunal de Contas da Unio (TCU)? Na avaliao do FNDE, a melhor alternativa a forma de pagamento que leva em considerao itens como a abrangncia do pedido, suas especificidades locais, a logstica de entrega e a dificuldade de agendamento prvio para entrega de instalao nos laboratrios. Portanto, a forma de fornecimento parcial e de entrega no imediata com equaes que so pertinentes ao risco do negcio e sua gesto a mais adequada ao processo de compra dos notebooks.
OS COMPONENTES DA ANLISE
ara identificar e propor a melhor estratgia para aquisio de laptops escolares, os pesquisadores revisaram a literatura econmica sobre o assunto, estudaram e consolidaram informaes disponveis publicamente e dados sobre os resultados dos leiles prvios j ocorridos no mesmo programa. A anlise atendeu s seguintes questes:
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Anlise do mercado Foco: mercado nacional de bens de microinformtica. Aferiu: a evoluo da produo, consumo e preos; as caractersticas tcnicas, industriais e econmicas dos competidores que vm participando dos processos licitatrios do FNDE e de outros rgos governamentais.
Anlise da definio do produto licitado Foco: anlise do mercado integrada s ofertas. Aferiu: se as caractersticas especificadas esto de acordo com os padres tcnicos do mercado e consistentes com a gama de produtos oferecida pelos fornecedores; a existncia de requerimentos passveis de modificao para reduzir o preo final das ofertas, otimizando a relao custo-benefcio total da compra; a existncia de requerimentos passveis de modificao capazes de reduzir as incertezas contratuais geradas pelas especificaes.
Anlise do processo de compra Foco: teoria de leiles de mltiplos objetos com sinergia, sob incertezas e riscos de conluio e cartelizao.
Anlise das formas de compra Foco: contemplar as diversas alternativas de modelagem de leiles, suas vantagens e desvantagens, tendo em vista os resultados das demais anlises.
Anlise de formas de pagamento Foco: especificar impactos sobre os possveis resultados do leilo.
ANLISE DO MERCADO
mercado brasileiro de microcomputadores vem passando por transformaes profundas, geradas por diversos fatores externos e internos, dos quais os mais importantes so as polticas federais de incentivo fiscal e subsdio produo e consumo de microcomputadores, as quedas significativas dos preos de componentes, a reestruturao da indstria, e o aumento do poder aquisitivo da populao, principalmente nas classes menos favorecidas. Fatores como a queda do dlar e avanos tecnolgicos da produo que evoluiu como aumento das demandas contriburam para a queda nos custos dos computadores,
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ampliando o mercado consumidor e permitindo melhor estruturao do segmento. Esses fatores foram decisivos para limitar a atuao do chamado mercado cinza de informtica, com produtos e componentes que chegavam ao Brasil por meio de contrabando. O avano do mercado legal foi complementado pela queda nos juros e pela expanso do crdito pessoa fsica, fatores que permitiram o acesso de maior parcela da populao aos microcomputadores, colocando essas mquinas no topo da lista dos eletrodomsticos desejados. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), os brasileiros esto cada vez mais informatizados e querem conexo internet. Na mdia nacional, uma em cada cinco residncias j possui computador e quase o mesmo nmero de casas tem acesso internet. De 2001 para 2006, o nmero de domiclios com computadores pulou de 12,6% para 22,4% no pas. E o acesso internet est presente em 16,9% das famlias.
Figura 1 Taxas de juros nominais mdias para crdito pessoal e aquisio de bens (% a.m.) e ndice de volume de vendas no varejo de equipamentos e materiais para escritrio, informtica e comunicao - mdia mvel de 20 dias (100 = mdia de 2003). Brasil, 01/2003-04/2008
Fonte: BCB, IBGE
O aumento da demanda beneficiou os grandes fabricantes, capazes de obter ganhos de escala e oferecer preos menores, limitando a atuao do mercado cinza e elevando a competitividade do segmento. Como resultado, o setor de computadores tem registrado forte crescimento nos ltimos anos, como observado na Figura 2 a seguir:
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Figura 2 Importaes, exportaes e faturamento do setor de informtica (US$ milhes nominais). Brasil, 2005-2007
Fonte: Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (Abinee)
Atualmente, o mercado brasileiro de microcomputadores possui uma grande quantidade de empresas, fabricantes e/ou integradores. Historicamente, as demandas do FNDE e de outros rgos do governo federal, quando envolvem grandes volumes, complexidade de distribuio e garantia, so atendidas por empresas de grande porte. Outro aspecto positivo da formao do mercado brasileiro est na sua distribuio. O pas conta com seis grandes polos de produo de microcomputadores (Amazonas, Bahia, Minas Gerais, So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul). So Paulo, por sua infraestrutura e seu potencial de consumo, um dos principais polos de produo do pas. Considerando incentivos fiscais federais (no caso do Amazonas) e estaduais (no caso da Bahia), existem outras reas com vantagens de produo, permitindo s empresas ali instaladas boas condies competitivas. De acordo com estudo da Fundao Getulio Vargas, a base instalada total de microcomputadores no Brasil era de 45 milhes de unidades no final de 2007, tendo passado para cerca de 50 milhes at maio de 2008 e podendo chegar a 100 milhes de unidades no binio 2011/2012. Assim, a demanda total do presente estudo, de 183 mil microcomputadores, corresponde a apenas 0,4% da base instalada atualmente no pas. Portanto, apesar da quantidade de microcomputadores envolvidos na compra do FNDE ser expressiva, ela no criar impacto significativo no abastecimento do mercado, especialmente quando se considera que alguns fabricantes possuem uma janela
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produtiva que pode perfeitamente suportar essa produo mensal. Se comparado o crescimento da base instalada entre dezembro de 2007 e maio de 2008, a demanda de 183 mil computadores corresponde a apenas 3,7% do total vendido no pas no primeiro quadrimestre de 2008. Ou, ainda, de acordo com dados da Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (Abinee), essa demanda corresponde a apenas 2,3% da projeo de vendas do mercado brasileiro daquele ano.
ANLISE DA DEFINIO DO PRODUTO LICITADO
ara modelar os leiles, foi definida uma unidade de produto composta por todos os componentes do laboratrio de informtica o que engloba hardware (CPUs, monitores, equipamentos de entrada e sada, equipamentos de rede, switches, estabilizadores etc.) e servios associados de entrega, instalao, garantia e suporte tcnico. A composio permite que o processo de licitao considere todos os componentes de custo relativos ao fornecimento do objeto licitado, como custos de produo, distribuio (logstica), instalao e garantia. Para avaliar os bens fsicos, foram considerados equipamentos compatveis ao especificado nos termos de referncia que seriam divulgados no edital. Nessa fase, foi possvel identificar que certos itens ou caractersticas deveriam ser mais bem especificadas. Por isso, o FNDE gerou uma lista de caractersticas tcnicas capazes de atender s demandas dos laboratrios urbanos e rurais. Em relao aos servios complementares, a avaliao indicou que as especificaes deveriam ser detalhadas de forma sistemtica, listando as condies e exigncias especficas para reduzir, ao mximo, as incertezas associadas ao fornecimento. O mesmo ocorreu no mbito das especificaes para a garantia, uma vez que tradicionalmente, para vendas no varejo, o atendimento padro se d no balco e exige que o cliente leve o equipamento at o ponto autorizado. Essa modalidade nem sempre atende s exigncias dos laboratrios, o que exigiu uma soluo especfica para o edital. Entre as recomendaes, est a formatao de um Service Level Agreement (SLA) Contrato de Nvel de Servio em portugus , para evitar problemas no atendimento em caso de avaria. J a avaliao logstica levantou aspectos como o detalhamento completo dos locais de entrega, permitindo melhor dimensionamento para a entrega e instalao dos equipamentos. Regies cujas localidades atendidas so prximas entre si tendem a ter custos de logstica, instalao e garantia menores do que outras regies cujas localidades sejam dispersas entre si. Outro ponto a questo referente s amostras de laboratrio para os testes de aderncia dos equipamentos. O termo de referncia indicava que, em caso de atualizao tecnolgica, seria obrigatria a apresentao de nova amostra de laboratrio completa. Entendeu-se
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que deveria ser permitida a apresentao apenas dos equipamentos atualizados, sendo sua substituio nos laboratrios de responsabilidade da contratada.
ANLISE TERICA DO PROCESSO DE COMPRA
oi realizada uma reviso completa da literatura sobre a realizao de leiles (uma das prticas mais antigas das instituies econmicas) para modelar a melhor estratgia para as licitaes do FNDE. Como a demanda do ProInfo est relacionada compra de equipamentos de microinformtica, que so entregues em diferentes localidades, a licitao pode ser considerada como um modelo de mltiplos objetos, em que as duas dimenses relevantes so as especificaes do maquinrio e a localidade de entrega. A presena de sinergias e retornos de escala associados a essa licitao so evidentes, tendo em vista expressiva quantidade de bens a ser produzida, bem como as dificuldades de entrega no extenso territrio nacional. Assim, a teoria de leiles de mltiplos objetos com sinergia apresenta-se como a mais adequada para embasar uma anlise da aquisio dos laboratrios. Outro ponto de destaque a estratgia para minimizar o risco de conluios e cartis. Nesse sentido, observou-se que o balano entre ganhos de escala associados ao lote nico e explorao de vantagens comparativas regionais associadas aos leiles fracionados no constitui a nica fora relevante anlise de uma licitao. Em um trabalho recente, Pesendorfer (2000) comenta a existncia de mais de uma centena de licitaes pblicas, ocorridas entre 1988 e 1993, em que a Diviso de Antitruste do Departamento de Justia americano processou os fornecedores pela prtica de conluio. Minimizar esse risco deveria ser, na verdade, a preocupao central do desenho de uma licitao. Em seu trabalho, Pesendorfer estuda vrios casos em que as empresas foram condenadas aps confessar a prtica de conluio. A anlise emprica aponta duas prticas frequentemente utilizadas pelos cartis para coordenar o comportamento de seus membros: (i) a diviso do mercado entre as empresas e (ii) o uso de transferncias monetrias entre ganhadores e perdedores (transferncias laterais). Em princpio, a licitao em lote nico dificulta a diviso do mercado entre os membros do cartel (uma vez que h apenas um vencedor que fornecer para todo o territrio nacional). No caso de leiles fracionados, a definio de lotes de diferentes tamanhos apontada por Pesendorfer como uma forma de fragilizar a possibilidade de acordos sem transferncias laterais (uma vez que incitaria uma disputa entre os membros do cartel pelo maior mercado). A fixao de preo mximo (no anunciado) poderia minimizar os efeitos de um eventual conluio sobre os custos do comprador. Seria importante no anunciar o valor de tal preo mximo, evitando assim que ele seja usado como ponto focal dos lances de um eventual cartel.
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ANLISE DAS FORMAS DE COMPRA
estudo tambm apontou os parmetros prticos que embasaram a formao do leilo para a compra dos notebooks. A anlise teve por foco em identificar se era mais indicado a compra em lote nico ou fracionado dos equipamentos. As compras em lote nico, em geral, tendem a ser mais vantajosas, uma vez que possibilitam a compra pelo menor custo unitrio do item pretendido em funo de ganhos de escala e da maior agressividade dos lances. Tambm simplificam a gesto contratual e operacional do projeto, com a adoo de uma plataforma padronizada, a minimizao do nmero de agentes e a maior eficincia no perodo ps-garantia. Porm, na prtica, a obteno de vantagens em funo do volume possui limites. Adicionalmente, o incentivo competio pode ser limitado caso haja a possibilidade percebida de cartelizao por meio da alternao entre os fornecedores. O lote nico tambm pode levar dependncia de um nico fornecedor. J na adoo do modelo fracionado, possibilita-se em princpio um melhor aproveitamento das capacidades produtivas disponveis regionalmente, alm de se ampliar a quantidade mxima de participantes, e, por consequncia, a capacidade produtiva total disponvel. No caso do leilo do FNDE, como os parques fabris so localizados em apenas seis unidades federativas, o lote fracionado poderia, em princpio, oferecer uma vantagem competitiva aos fornecedores que tiverem maior capilaridade no servio de manuteno (mais empresas associadas ou autorizadas) em dada regio. Similarmente, ocorre, em princpio, a possibilidade de existirem fabricantes menores, localizados em outras regies do pas que poderiam ter vantagens competitivas em um lote fracionado. Entretanto, levanta-se a possibilidade de conluio por meio da diviso geogrfica do mercado, alm de no eliminar a possibilidade da dominncia alternada entre fornecedores.
Quadro 1 Vantagens e Desvantagens dos Modelos de Compra
Compra por Lote nico Vantagens

Ganho de escala, com reflexo no preo Gesto de um nico contrato Plataforma padronizada Maior eficincia no perodo ps-garantia
Compra por Lote Fracionado Geograficamente Vantagens

Menor risco no cumprimento dos prazos de entrega Ausncia de dependncia de um nico forncecedor Possibilidade de benchmarking Incentivo ao desenvolvimento regional
Desvantagens
Maior risco no cumprimento dos prazos de entrega Dependncia de um nico fornecedor Ausncia de benchmarking Incentivo da concentrao em nico parque produtivo
Desvantagens
Perda de escala, com reflexo no preo12 Gesto de mltilpos contratos Plataforma sem padronizao Possvel perda de eficincia no perodo ps-garantia
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Exceto nos casos em que o fracionamento determina lotes de grande volume de compra.
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ANLISE DAS FORMAS DE PAGAMENTO
egundo a Lei n 8.666/93, a forma de fornecimento do material de uma compra pode ser integral ou parcial. O TCU, seguindo os pressupostos da referida lei, tambm sugere que outras informaes relevantes devam estar previstas no contrato, entre as quais: local, data, tipos de embalagem e condies de entrega do objeto. Para a compra dos laboratrios, no possvel atender aos requisitos de entrega imediata, por conta da complexidade logstica. Por isso, considerou-se razovel o prazo de entrega de 150 dias a partir da assinatura do contrato, o que permitiria contratada trabalhar com uma margem de gerenciamento da produo e entrega dos equipamentos. Esse prazo tambm possibilitaria que o contratante pactuasse com as unidades escolares que receberiam os equipamentos a preparao da infraestrutura adequada para receber os laboratrios (espao, mobilirio, instalao eltrica e lgica). A gesto do contrato tornou-se ferramenta para a ganhadora do leilo manter os prazos, sem incorrer nas sanes previstas para possveis atrasos. O FNDE, no Prego Eletrnico n 43/2005, estabeleceu o modelo de pagamento de 50% na entrega dos equipamentos e 50% na instalao dos laboratrios. Esse modelo pretendia vincular o pagamento total entrega e instalao, prevendo penalidades para o fornecedor. No entanto, para o caso dos leiles dos laboratrios, essa condio de pagamento tornarse-ia burocrtica e pouco eficaz. Para evitar atrasos e falta de pagamento, realizou-se um estudo das diretrizes da Lei n 8.666/93, art. 15, inciso III, que atesta: As compras, sempre que possvel, devero submeter-se s condies de aquisio e pagamento semelhantes s do setor privado. Dessa forma, foi possvel sugerir uma nova equao que considerava os seguintes pontos: custos de produo e distribuio/armazenagem/logstica dos equipamentos aproximadamente 70% do custo total; e custos de instalao e garantia aproximadamente 30% do custo total. Essa nova distribuio deveria levar em conta, ainda, os seguintes aspectos: a Contratada no deveria ser penalizada durante a etapa de produo e distribuio, o momento em que ela mais demanda recursos, em face dos compromissos com seus fornecedores (mais de 50% do custo total do item contratado); e a Contratante deveria estabelecer prazo limite de pagamento referente etapa de instalao. A partir de consulta feita pelo FNDE, visando a minimizar custos financeiros da contratada, conclui-se que vivel e recomendvel a adoo da seguinte distribuio de pagamentos: fase de produo e distribuio 70% do total (60% produo + 10% distribuio); e fase de instalao e garantia 30% do total (5% instalao + 25% de garantia). Uma vez que os percentuais apresentados so aproximados, factvel adotar uma variao de mais ou menos 10%.
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Essa nova distribuio pode minimizar as incertezas da licitante quanto ao pagamento e seu consequente aumento de preo no valor final do produto, diminuindo ainda as possibilidades de comprometimento em seu fluxo de caixa.
CONSIDERAES FINAIS
ps a anlise dos fatores, conclui-se que as vantagens identificadas a favor do lote fracionado, em sua maioria, tm pouco peso ou inexistem na compra dos laboratrios e notebooks. Conforme visto anteriormente, dado o volume de equipamentos que compem o objeto do leilo, bem como a grande concentrao dos parques produtivos, a probabilidade de o lote nico prejudicar produtores regionais que poderiam vencer fraes regionais parece pequena ou inexistente. Com base nos estudos do mercado e na experincia do leilo anterior, no foi detectada a existncia de fornecedores capacitados a oferecer preos competitivos, mesmo em lotes fracionados na escala entre 2.500 e 3.500 laboratrios. A possibilidade de benchmarking pode ser considerada irrelevante, por se tratar de tecnologias j estabelecidas e muito similares ao padro do mercado privado. Da mesma forma, a dependncia de um nico fornecedor no cria riscos de lock-out tecnolgico, por se tratar de plataformas de hardware padronizadas e de software livre. Por fim, a disponibilizao de maior capacidade produtiva total possibilitada pelo lote fracionado no parece ser relevante, devido grande capacidade produtiva individual dos maiores fornecedores. Outro fator importante a alta competitividade do mercado, que foi observada na disputa significativa e polarizada de preges anteriores. Historicamente, as licitaes nesse segmento vm obtendo preos finais favorveis. A continuada queda dos preos no varejo e a expanso da escala dos principais fornecedores indicam que os custos dos componentes individuais podem ainda sofrer quedas significativas. O lote fracionado geograficamente gera um risco de conluio que pode anular essa competitividade, alm de implicar em perda de escala e de padronizao nos servios complementares, bem como maiores dificuldades de gesto contratual e operacional. As informaes estudadas mostraram o lote nico como melhor opo. Uma proposta final consistiria em exigir que as ofertas fossem acompanhadas da discriminao de seus diversos componentes (bem fsico, distribuio, garantia, suporte, tributos, custos financeiros etc.), em oposio a um simples valor do lance. Isso geraria uma maior transparncia no que se refere aos custos com os quais o contribuinte arcar. Adicionalmente, permitiria a estipulao de um preo mximo oculto para certos componentes, havendo a opo de cancelar o leilo caso algum desses componentes tenha valor mnimo superior a esses patamares prefixados.
Este caso baseou-se no contedo do trabalho, resultante de assessoria tcnica, realizado para a Globo Comunicaes e Participaes pelo coordenador Fernando Blumenschein da FGV Projetos.
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Anexo
Leiles
A primeira questo que deve ser enfrentada quando se fala de como os economistas encaram um leilo : o que um leilo e no que ele difere de uma venda tradicional de um produto ou servio? Uma definio precisa o suficiente para os fins que temos em mente que os leiles so uma forma de alocao de direitos de propriedade, baseada na competio de compradores (ou vendedores) pelos direitos de compra (ou de venda) de um bem ou servio. Dentro dessa definio, outras coisas que fazem com que esse tipo de instituio difira de outros mtodos para fazer com que produtos ou servios saiam dos vendedores para os compradores so as regras do leilo. Tais regras usualmente consistem em informaes sobre quem pode fazer os lances, quais deles podem ser aceitveis para o leilo, o procedimento de submisso dos lances, quais informaes so tornadas pblicas aos compradores e vendedores e, finalmente, regras para quando o leilo termina tais como determinao do vencedor e quanto ele paga pelo produto. Um exemplo desse conjunto de regras o chamado leilo ingls: um leilo em que os lances so crescentes ou seja, a submisso de um lance inferior ao anterior no aceita em voz alta, com todos os candidatos a comprador ouvindo a evoluo dos lances. O leilo se encerra quando no h submisso de novos lances, e o indivduo que fez o ltimo lance adquire o bem, pagando por ele o valor do lance. importante notar, todavia, que ainda que esse formato de leilo seja bastante comum, e at por isso merece um nome especfico, existe uma infinita gama de variaes de formatos de leilo. Uma variao simples, e muito estudada, envolve alterar a ltima das regras mencionadas no pargrafo anterior: em vez de o vencedor pagar o preo por ele mencionado, ele pode pagar o valor do segundo maior lance. Essa alterao, aparentemente simples e incua, tem efeitos importantes do ponto de vista analtico, como veremos mais adiante. Outra interessante alternativa diz respeito ao formato pelo qual os lances so submetidos. No leilo ingls, os lances so feitos em voz alta, e uma mudana interessante envolve a substituio dos lances em voz alta por lances feitos em envelopes fechados. Nesse caso, bem provvel que o leilo dure apenas uma rodada; aps a abertura dos envelopes o maior valor seria o do vencedor. Uma terceira variao passa pelo nmero de unidades vendidas. Quando enfrentamos a necessidade de transacionar mais de uma unidade, uma alternativa possvel seria fazer leiles repetidos, utilizando qualquer uma das alternativas anteriores. Por outro lado, possvel fazer o chamado leilo de vrias unidades: cada um dos potenciais compradores
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submete o nmero de unidades que deseja adquirir, e a que preo estaria disposto a adquirlos. Nesse caso, os lances so agregados de tal forma que as unidades disposio vo para os indivduos que ofereceram os maiores lances. Ainda que sejam interessantes essas alternativas, o desenho de leiles e a estruturao de regras guiada por algumas questes prticas, que sempre so relevantes quando da utilizao de um leilo como alternativa prtica de venda de produtos ou servios. A primeira dessas questes : quais dessas regras permitem que o vendedor consiga o mximo pelo seu produto? Ou, caso o leilo seja de compra, quais regras permitem que o comprador consiga pagar o menor preo pelo produto? Uma segunda pergunta diz respeito possibilidade de, durante o leilo, termos um comportamento colusivo por parte dos compradores. A depender da estrutura do leilo, e de como a informao flui entre os diferentes compradores, sempre existe o risco de que essa disseminao de informaes seja usada para os compradores coordenarem suas aes de forma a pagar menos pelo produto. Outra preocupao, parecida com a primeira ainda que no seja igual , diz respeito possibilidade de, a partir das regras do leilo, conseguir identificar qual seria o valor que os compradores (ou vendedores) atribuem ao produto comprado ou vendido. Tanto para investigar qual seria a receita de um leilo, quanto para determinar se esse leilo consegue fazer com que as pessoas faam lances prximos de quanto o produto vale, os economistas precisam investigar como seria o processo pelo qual os indivduos formam suas avaliaes do produto. Usualmente, so feitas duas suposies sobre o processo de formao de valores do bem, que podem ser utilizadas para determinar os valores do bem. A primeira suposio chamada de valores comuns, em que cada um dos compradores faz sua avaliao, mas se um comprador soubesse o quanto vale o bem para outro comprador, isso poderia ajud-lo a melhorar sua prpria avaliao do bem. Alternativamente, poderia ser feita a suposio que os compradores possuem valores privados independentes, em que cada um dos compradores possui sua avaliao do bem, mas, se um consumidor souber o quanto vale o bem para outro, isso no ajudaria em nada a sua avaliao. Dada qualquer uma dessas alternativas, qual o comportamento esperado dos compradores em um leilo? Por enquanto, vamos supor que o comportamento dos compradores seja dado pelos valores privados independentes. Cada um desses potenciais compradores possui dois grandes objetivos em um leilo: ganhar o leilo; e pagar pelo produto o mnimo possvel.
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O problema que esses dois pontos so, em certa medida, contraditrios. Em um leilo em que o maior lance for o selecionado, se o indivduo decidir focar somente no segundo ponto e abaixar o lance ao mnimo possvel, evidentemente afeta negativamente a probabilidade de o seu lance ser o vencedor. Porm, se o primeiro ponto for o alvo da ao do indivduo, ele teria de elevar o seu preo ao mximo possvel o que seria, na suposio de racionalidade do indivduo, um preo exatamente igual ao que o produto vale para ele. Nesse ponto, a estrutura das regras importante para entender como diferentes tipos de regra de leilo podem afetar o quanto um vendedor pode auferir em um dado leilo. Por exemplo, no leilo em que o vencedor selecionado como sendo o que oferece o maior preo, pagando o valor de seu lance, as duas preocupaes esto presentes no processo de construo dos lances. Ou seja, o leilo tenderia a selecionar o comprador que est disposto a pagar mais pelo produto, s que faria um lance entre o segundo maior lance e o quanto o produto vale para ele. Entretanto, se o leilo for modificado de forma que o comprador com o maior lance ainda seja o que leva o bem, s que pagando o valor do segundo lance13, o comportamento dos compradores tende a se alterar bastante. Nesse caso, a elevao do valor do lance tende a aumentar a probabilidade que o seu lance seja o vencedor, mas agora essa elevao no implica um maior valor a pagar na eventualidade de vitria. Afinal de contas, o valor a pagar no dado pelo valor do lance vencedor, mas pelo valor do segundo maior lance. Dadas algumas premissas, pode-se inclusive mostrar que, para indivduos racionais, em um leilo como esse, racional para os compradores em potencial fazer lances iguais a quanto o produto vale para eles. Isso no verdade no exemplo anterior. S que no necessariamente um comportamento diferente do ponto de vista do comportamento do consumidor se traduz em um diferente valor recebido do ponto de vista do vendedor do produto. Um resultado muito conhecido na teoria econmica dos leiles o chamado Teorema de Equivalncia de Receita: do ponto de vista de indivduos racionais com valores para o bem, segundo a premissa de valores privados independentes, se o leilo for de primeiro ou de segundo preos, a receita de venda esperada aproximadamente a mesma. A explicao para esse resultado, aparentemente contraintuitivo, est no seguinte ponto: em um leilo ingls, compradores racionais aumentam os lances paulatinamente at o momento em que apenas os dois que possuem maiores avaliaes do valor do bem
Este chamado leilo de segundo preo, ou tambm de leilo de Vickrey, devido ao economista que primeiro estudou esse tipo de leilo.
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continuam no leilo. Nesse momento, os lances prosseguem at o momento em que o comprador com a maior avaliao do bem faz um lance pouco maior do que o valor do bem para o comprador com a segunda maior avaliao do bem. Ou seja, a receita esperada nesse tipo de leilo igual ao valor do bem para o comprador com a segunda maior avaliao do bem. Contudo, se alterarmos as regras do leilo ingls de forma que apenas o maior lance o vencedor, mas o comprador com maior lance obrigado a pagar o segundo maior lance, o indivduo que est disposto a pagar mais pelo produto tambm vence, e paga tambm o valor do segundo maior lance que, como vimos anteriormente, o valor do bem para o indivduo que fez o segundo maior lance. Ou seja, a receita aproximadamente a mesma. Nesse sentido, tanto o leilo de primeiro como o leilo de segundo preos seriam adequados para o problema em tela gerar o menor custo possvel para o comprador (no caso, o governo). Um ponto adicional, e especfico ao leilo dos laptops, diz respeito ao fato de que estamos lidando com um nmero elevado de aparelhos. Nesse caso, a teoria econmica possui trs alternativas: Venda de Lote nico: ignorar que so muitas unidades e tratar o lote inteiro como se fosse apenas uma unidade. Venda de Lote Fracionado: fazer vrios leiles em que, em cada um deles, uma parte do total de computadores seria comprada. Venda de Mltiplas Unidades: cada empresa submeteria como lance um par composto por preos e quantidades; o preo que comandasse uma oferta igual ao total de laptops necessrios seria o escolhido, e as empresas receberiam aquele preo pelos seus computadores. Para entender melhor esse problema, vamos supor que a demanda seja por 100 laptops. A primeira das opes significa estruturar uma licitao para 100 unidades, que sero fornecidas pela empresa que ofereceu o lance vencedor. A segunda opo envolveria criar, por exemplo, 10 leiles, cada um deles para o fornecimento de 10 mquinas. A terceira opo tambm envolve o estabelecimento de um leilo. S que, nesse caso, cada empresa faria um lance correspondendo a um par preo-quantidade. O procedimento do leilo seria ordenar os preos do menor para o maior (afinal de contas, aqui estamos em um leilo de compra) e o preo do lance cuja quantidade totalizasse o nmero de unidades a serem compradas. Imagine, nesse caso, que tenhamos trs empresas, A, B e C, sendo que a primeira oferece 20 computadores a 30 reais, a segunda delas oferece 100 computadores a 40 reais e a terceira oferece 40 computadores a 35 reais. O preo selecionado seria o de 40 reais pagos s trs empresas sendo que a empresa A venderia os seus 20 computadores, a empresa C venderia seus 40 computadores e a empresa B venderia apenas 40 computadores.
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Esse formato de leilo pode parecer complexo primeira vista, porm ele amplamente utilizado, sendo o formato adotado em um dos maiores leiles existentes do mundo: o leilo de ttulos do tesouro americano. Com relao ao ltimo dos problemas, como garantir a ausncia de conluio? Para entender como o conluio acontece em leiles, importante entender o papel do fluxo de informaes dentro do processo licitatrio. Ainda que seja de se esperar que haja uma ativa troca de informaes entre empresas interessadas em combinar lances antes do leilo propriamente dito, durante a sua realizao que as partes envolvidas iro ter certeza da atitude colaborativa de seus parceiros. Isso porque do interesse de qualquer empresa competitiva em um leilo convencer os seus concorrentes a abaixarem seus lances, pois a a vitria mais fcil e ocorre a um custo menor. Em um leilo em que os lances so anunciados em voz alta e tornados pblicos durante o seu desenvolvimento, as partes podem usar os valores dos lances para sinalizar disposio a enfrentar qualquer comportamento considerado como excessivamente competitivo. Por exemplo, oferecer lances marginalmente superiores, ou com valores cujos dgitos tenham algum significado especial para o concorrente. Mesmo em leiles de envelope fechado, existe a possibilidade de conluio, quando se espera que as empresas envolvidas voltem a participar de licitaes posteriores. Exemplos ocorreram quando das licitaes de licenas de espectro radioeltrico nos Estados Unidos, em que o processo licitatrio envolveu vrios leiles simultneos, nos quais as mesmas empresas concorriam para diferentes reas. Nesse caso, algumas empresas que buscavam um comportamento colusivo sinalizavam suas intenes fazendo lances com algarismos que correspondiam aos CEPs de outras regies em que estavam interessados. Nesse sentido, a forma de leilo em lotes fracionados, mencionada anteriormente, coloca essa possibilidade de maneira muito clara. Com a realizao de vrios leiles, em que as mesmas empresas esto interagindo, a probabilidade de um comportamento colusivo aumenta bastante.
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caso
ICMS: Incidncia e Efeitos da Carga Tributria

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Autores: Enlinson Mattos e Ricardo Politi
RESUMO
m dos principais temas de anlise de economia do setor pblico diz respeito carga tributria. De uma forma ampla, a carga tributria pode ser compreendida como a soma dos tributos recolhidos pelas famlias e pelas firmas, em benefcio do governo. De maneira similar, a receita tributria refere-se ao total arrecadado pelo governo, seja federal, estadual ou municipal, originrio dos pagamentos dos tributos pelos diversos agentes econmicos. O recolhimento de tributos sobre a sociedade se d principalmente de forma direta, por meio de impostos sobre a renda, ou de forma indireta, por meio de tributos sobre o consumo e servios. Devido s diferenas de renda entre a populao, o governo cobra tributos sobre a renda dos indivduos de acordo com faixas de rendimento, para que a carga tributria total onere mais queles que dispem de maiores recursos. Dessa forma, o governo pode utilizar sua poltica tributria como ferramenta para obter uma distribuio mais igualitria dos recursos econmicos entre as famlias, ou seja, o governo pode definir a carga tributria total segundo critrios de equidade. Uma forma importante de abordar a desigualdade de recursos entre os diversos grupos que compem a sociedade a tributao direta. Porm, a cobrana de tributos sobre os rendimentos pode alterar o comportamento dos indivduos. Em resposta tributao direta, os indivduos podem partir para atividades informais, ou, ainda, mudar decises em relao acumulao de poupana e consumo. Por isso, um debate em torno da carga tributria se ela deve priorizar a eficincia na arrecadao e, dessa forma, elevar a receita do governo por meio de tributos independentes dos grupos socioeconmicos afetados, ou se deve privilegiar a equidade da distribuio de renda, ou seja, procurando coletar mais impostos daqueles que recebem mais renda. Trata-se de uma questo menos simples do que parece primeira vista, pois, conforme dito anteriormente, a cobrana de tributos diretos pode alterar o comportamento dos indivduos.
A FGV Projetos realizou estudos sobre a carga tributria de tributos dos alimentos para a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) e dos tributos de energia eltrica para a Light S.A.
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Uma forma mais eficiente de arrecadar receitas para o governo tributar o consumo, pois nesse caso os indivduos apresentam maiores dificuldades de alterar o seu comportamento. As famlias podem consumir mais ou menos de determinado bem ou substitu-lo por outro, devido cobrana de tributos indiretos, mas certamente no deixaro de consumir determinados bens por causa do tributo em si. No Brasil, os principais tipos de tributos so impostos, contribuies e taxas. Os impostos so considerados o tipo de tributo mais geral, pois podem incidir sobre a renda (impostos diretos) ou sobre o consumo (impostos indiretos); as receitas originrias dos impostos so alocadas de acordo com as decises do governo. J os valores arrecadados pelas contribuies costumam estar vinculados a despesas especficas ou vinculadas, o que implica que o governo possui menor liberdade para alocar o total arrecadado por meio de contribuies. A cobrana de taxas, por sua vez, responsabilidade do contribuinte, que recebe ou usufrui determinado servio pblico, como o caso de pedgio em rodovias ou quando se cobra taxa pelo servio de coleta de lixo. A maior parte da carga tributria no Brasil provm da cobrana de impostos. Conforme representado na Figura 1, o Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicaes (ICMS) o imposto indireto com a maior participao na receita tributria.
Figura 1 Participao dos Tributos na Receita Tributria
Fonte: Receita Federal (2008) OBS: No inclui as receitas das contribuies as INSS
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O ICMS um imposto que pode incidir sobre as diversas etapas do processo produtivo, porm segue o conceito de no cumulatividade, segundo o qual os valores recolhidos em etapas anteriores da cadeia produtiva podem ser abatidos nas etapas seguintes, na forma de crdito fiscal. J o clculo da alquota efetiva do ICMS diferente da alquota nominal. O ICMS um tributo do tipo de alquota inclusiva, ou seja, a alquota do imposto refere-se a uma frao do preo final do bem com o imposto incluso. Segue um exemplo simples. Imagine a alquota nominal de 30% de ICMS e uma conta de energia eltrica de R$ 100,00. Nesse caso, o montante pago de ICMS obtido diretamente multiplicandose a alquota nominal de 30% pelo preo final da conta. Com esse clculo, obtm-se um valor de R$ 30,00 de ICMS. A conta de energia sem ICMS de R$ 70,00. Portanto, a alquota efetiva obtida por meio da expresso:
Desse modo, para uma alquota nominal de 30% de ICMS, a alquota efetiva correspondente de 42,85%. Esse mecanismo do ICMS de alquota inclusiva ficou conhecido como clculo por dentro. Em relao aos impostos diretos, o principal tributo o Imposto sobre a Renda das Pessoas Fsicas (IRPF), de competncia federal, sobre o qual recaem diferentes alquotas de incidncia, dependendo da renda do contribuinte. Quanto maior a renda, maior o tributo. Em 2009, tnhamos quatro alquotas para o IRPF: 0% (at R$ 1.434,00 mensais), 7,5% (R$ 1.434,01 a R$ 2.150,00 mensais), 15% (R$ 2.150,0 a R$ 2.866,00 mensais), 22,5% (R$ 2.866,01 a R$ 3.582,00 mensais) e 27,5% (acima de R$ 3.582,00 mensais). Os rendimentos tributveis so os aumentos patrimoniais decorrentes de remunerao do trabalho ou ganhos de capital, e sua declarao anual. No caso dos trabalhadores, existe o recolhimento do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre os rendimentos pagos pelas firmas no momento em que ocorre esse ganho, o chamado recolhimento na fonte. No caso dos assalariados, a cobrana mensal. Existe ainda o Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ), que recai sobre o lucro das firmas. Outros impostos federais so o Imposto sobre a Exportao (IE), o Imposto sobre a Importao (II), o Imposto sobre o Crdito, Cmbio e Seguro ou Relativos a Ttulos ou Valores Mobilirios (IOF) e o Imposto Territorial Rural (ITR). Em relao ao consumo, depois do ICMS, que de competncia estadual, o principal imposto na esfera federal o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), cuja responsabilidade de recolhimento das firmas e incide sobre produtos industrializados tanto nacionais quanto estrangeiros.
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Neste estudo de caso sobre o ICMS, so discutidos os principais aspectos tericos sobre tributao: quem efetivamente paga o imposto, se o consumidor ou a firma; como a cobrana de diferentes alquotas por faixa de consumo afeta a progressividade do imposto; e, ainda, como alteraes nos preos decorrentes de alteraes no imposto afetam a demanda e a oferta de determinado bem, e tambm como essas alteraes provocam impactos no bem-estar de toda a sociedade.
A QUESTO ECONMICA EM TORNO DA TRIBUTAO
introduo de um imposto altera as quantidades produzidas e o preo de equilbrio. Dessa forma, a aplicao de um tributo gera ineficincias alocativas, pois as firmas produzem menos e os consumidores pagam mais pelo preo unitrio da mercadoria ou servio. A contrapartida desse movimento gera a receita tributria do governo. A diferena entre o total arrecadado pelo governo com o novo tributo e a perda monetria das vendas das firmas mais a queda de consumo das famlias gera o peso morto da medida. Quanto maior o peso morto, ou seja, quanto maior a reduo no bem-estar da sociedade, menos eficiente ser o imposto. Alteraes nos tributos alteram de dois modos o bem-estar das famlias. Primeiro, ao elevar o preo final dos bens, a tributao leva diminuio do poder de compra das famlias. Esse o chamado efeito renda, que altera o oramento disponvel dos indivduos. Alm desse efeito renda, aps o aumento de preo decorrente de alteraes da tributao, as famlias podem decidir substituir parte ou a totalidade do consumo de determinado bem por outro bem com funo similar. Esse o chamado efeito substituio. Conforme ilustra a Figura 2, o tamanho do efeito substituio depender da elasticidadepreo de demanda do bem. Quanto maior o efeito substituio, menos eficiente a cobrana do imposto e maior o nus (peso morto) deste para a sociedade. A intuio desse resultado segue a relao com a elasticidade-preo de demanda da mercadoria. Quanto mais inelstica for a elasticidade-preo de demanda de um bem, mais esse efeito se aproxima de um decrscimo no oramento total da famlia, de modo que o efeito no preo do bem quase equivalente ao efeito de uma diminuio direta no oramento disponvel dos consumidores, deixando os indivduos indiferentes entre a cobrana de imposto sobre a renda ou sobre o consumo. Esse tipo de tributo conhecido em economia do setor pblico como imposto lump-sum. importante lembrar que, nesse caso extremo, o total de riqueza da sociedade permanece inalterado e apenas muda de mo, pois h uma transferncia de renda das famlias (consumidores) e produtores para o governo.
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Figura 2 Representao do peso morto
Fonte: Adaptado de Stiglitz (2000)
A tributao tambm pode gerar peso morto do lado do produtor. A longo prazo, se a curva de oferta no for totalmente horizontal, tambm haver perda de bem-estar para o produtor. O imposto provoca um aumento dos preos, que causa queda do consumo das famlias e queda de produo. A perda de receita do produtor decorrente da queda do volume de vendas devido ao maior preo do bem tambm pode gerar peso morto. Isso ocorre toda vez que a perda de receita devido menor quantidade vendida for inferior ao total de receita obtida pelo governo com a tributao do bem.
ECONOMIA DO SETOR PBLICO E TRIBUTAO
oda vez que a autoridade pblica decide instituir ou majorar um tributo, surge a discusso sobre quem efetivamente paga o tributo: se as firmas ou os consumidores.
Na anlise da carga tributria, comum a distino entre quem o responsvel legal pelo tributo e sobre quem incide economicamente sobre o ele. O primeiro caso conhecido como incidncia legal, pois revela quem recolhe o tributo perante a autoridade legal. O segundo caso conhecido como incidncia econmica, pois revela quem tem seu bem-estar afetado pelo nus do tributo. Como a incidncia legal do tributo revela pouco sobre o efeito deste no bem-estar da sociedade, estamos interessados na incidncia econmica em economia do setor pblico. Os dois exemplos extremos de incidncia tributria incluem o caso em que toda a carga tributria recai sobre o consumidor final ou o caso em que recai sobre a firma; nessa
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situao, a distribuidora de energia para os consumidores. A teoria econmica mostra que, independentemente do padro de concorrncia do mercado, a introduo de um tributo diminui a quantidade produzida pela indstria e aumenta o preo final do bem. O novo preo de equilbrio pode trazer o imposto embutido ou no, dependendo de qual agente econmico recolha o tributo, se a firma ou o consumidor. Esse resultado pode ser compreendido na Figura 3.
Figura 3 Incidncia de imposto sobre o consumo
Fonte: Adaptado de Stiglitz (2000)
Na figura 3 se pode observar que a quantidade de equilbrio reduzida, mas o novo preo de equilbrio o mesmo, independentemente de quem recolha a diferena entre o novo preo e o preo antigo, se a firma ou o consumidor. Conforme representado na figura, se o consumidor recolher o imposto, o preo de equilbrio o ponto b e inclui o montante do imposto no preo final; se o imposto for recolhido pela firma, o preo final representado pelo ponto e, mas a firma recolhe o montante de imposto equivalente distncia entre b e e na figura. Portanto, a nova quantidade produzida a mesma, independentemente de quem recolha o tributo, se a firma ou o consumidor. No caso de um mercado competitivo perfeito, assume-se que alteraes de impostos so repassadas exatamente na mesma proporo para o preo final dos bens. No caso de mercados competitivos, as firmas operam com preos muito prximos ao custo marginal (na verdade idnticos) e, por isso, no tm margem para absorver alteraes de impostos. J no caso de monoplio, o resultado tambm depende das inclinaes das curvas de
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oferta e demanda. Porm, quando o custo marginal e a elasticidade da curva de demanda so constantes, alteraes do imposto so repassadas em maior magnitude para os preos das mercadorias. Isso decorre da relao entre elasticidade, custo marginal e preo, conforme segue:
onde: = custo marginal; = preo final com imposto; e = elasticidade.
Como na produo tima a receita marginal deve igualar o custo marginal mais os impostos, obtm-se a partir da relao anterior que:
Da condio de maximizao de lucro do monopolista, sabe-se que e>1 e, portanto, que os preos finais sobem, nesse caso, em proporo maior que o aumento do imposto. Portanto, dependendo da estrutura de concorrncia de mercado, o percentual de transmisso de um tributo pode ser maior ou menor que o montante do imposto. No caso de um mercado competitivo perfeito, espera-se que as alteraes monetrias decorrentes de mudanas no imposto alterem o preo final da mercadoria no mesmo valor. Assim, um aumento na alquota de ICMS equivalente a R$ 0,50 de aumento significaria um aumento no preo de tambm R$ 0,50. No caso de monoplio, espera-se que o mesmo aumento de R$ 0,50 seja repassado em valor maior, como, por exemplo, R$ 0,60. O montante exato depende das relaes entre a elasticidade-preo de demanda do bem e a curva de oferta.
No caso de um mercado com baixa concorrncia, como o oligoplio, o resultado da transmisso de imposto mais complexo e depender das interaes de estratgias de precificao de cada firma participante do mercado. Tanto uma sobretransmisso (transmisso ao preo final do bem em proporo maior do que a alterao do imposto)
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quanto uma subtransmisso (transmisso ao preo final do bem em proporo menor do que a alterao do imposto) so possveis15. A situao de sobretransmisso segue a lgica do monoplio, enquanto a situao de subtransmisso pode ser entendida como o caso de firmas oligopolistas que possuem elevadas margens de lucro e apresentam condies de absorver determinada elevao de alquota de imposto, pois caso contrrio o aumento de preos poder gerar um decrscimo elevado na demanda, que no compensar um eventual repasse integral do imposto ao preo final do produto.
DADOS E FATOS SOBRE O CASO Assimetria na transmisso de imposto Nesse contexto, Politi e Mattos (2009) realizam um estudo sobre a incidncia de ICMS no preo final de dez bens da cesta bsica do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE). A questo investigada se alteraes de alquotas de ICMS so transmitidas na mesma proporo para os preos finais ao consumidor. Ou seja, se uma alquota de ICMS foi reduzida de 17% para 12% em um produto que custa R$ 10,00, espera-se uma reduo de R$ 0,50 no preo do bem. Assim, a mercadoria deveria custar R$ 9,50 aps a reduo de alquota de ICMS. Se o preo cair para R$ 9,70, por exemplo, isso significa que o preo foi reduzido, mas em proporo menor que a reduo do imposto, no caso ICMS. Desse modo, indstria e/ou varejo aproveitaram a reduo de imposto para aumentar sua margem de lucro. Foram analisados os preos de dez bens da cesta bsica (acar, arroz, caf, carne bovina, farinha de trigo, feijo, leite pasteurizado, manteiga, leo de soja e po) em dezesseis capitais do pas (Aracaju, Belm, Belo Horizonte, Braslia, Curitiba, Florianpolis, Fortaleza, Goinia, Joo Pessoa, Natal, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, So Paulo e Vitria), no perodo de julho de 1994 a junho de 2008. O perodo apresenta diversas alteraes nas alquotas de ICMS estaduais, devido ao fato de que, em 1992, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), por meio do Convnio n 83/92, permitiu que as Secretarias Estaduais de Fazenda pudessem reduzir a base de clculo do ICMS nas operaes internas de bens que compem a cesta bsica. Na prtica, a reduo da base de clculo significou a reduo da alquota de ICMS sobre esses produtos. A metodologia aplicada considerou, alm das alteraes de ICMS nos dezesseis estados dos municpios pesquisados, alteraes nos tributos federais, como IPI, Programa de Integrao Social (PIS/PASEP), Contribuio para o Financiamento da Seguridade
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Para um aprofundamento da discusso metodolgica, vide Stern (1987).
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Social (Cofins) e a extinta Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF). Controlando custos locais, preos das matrias-primas e caractersticas de cada regio, o estudo encontrou que, no caso dos dez bens pesquisados, alteraes das alquotas de ICMS so transmitidas em menor proporo para o preo final dos bens. Conforme ilustrado na Figura 4, em 7 dos 10 bens pesquisados, o percentual de transmisso do imposto ficou entre 30 e 50%, o que significa que uma alterao equivalente a R$ 1,00 de ICMS foi transmitida apenas entre R$ 0,30 e R$ 0,50 no preo final dos bens. Como no perodo analisado, cerca de 70% das alteraes de alquotas foram de reduo de ICMS, conclui-se que o benefcio de desonerao dos bens da cesta bsica nessas localidades no atingiu os consumidores na mesma proporo. Alteraes de preos em diferentes propores de alteraes de custo (no caso imposto) sugerem que os mercados no apresentam competio perfeita e a indstria e/ ou varejo podem ter aproveitado a reduo de ICMS para recompor parte das suas margens.
Figura 4 Transmisso da alquota ao consumidor
Fonte: Politi e Mattos (2009)
Regressividade versus progressividade Outro aspecto levado em considerao pelos formuladores de polticas pblicas em relao carga tributria se os indivduos com renda mais baixa recolhem proporcionalmente menos tributos do que aqueles com renda mais alta. Nesse caso, classifica-se o regime de tributao
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como progressivo, ou seja, a carga tributria maior para os indivduos com maior renda. O caso oposto, quando os indivduos de menor renda so onerados em maior proporo do que aqueles de maior renda, conhecido como regime regressivo. Siqueira, Nogueira e Souza (1999) realizam pesquisa nessa rea. Os autores utilizam dois mtodos diferentes, porm complementares, para discutir a questo da regressividade do ICMS16. No primeiro deles, estimada a proporo do valor pago de ICMS em relao renda obtida pelas famlias. A segunda metodologia analisa a proporo do imposto pago em relao ao montante gasto em consumo. Assim, pode-se imaginar uma famlia que tenha renda de R$ 1.000,00, com gastos em consumo de R$ 800,00 e valor pago de ICMS de R$ 20,00. Na primeira anlise, considera-se que os gastos com ICMS equivalem a 2% da renda. Na segunda, considera-se que os gastos com ICMS equivalem a 2,5% do consumo. Para estimar a maior ou a menor regressividade do tributo, a participao do montante de ICMS na renda e no consumo das famlias deve ser avaliada segundo parcelas socioeconmicas da populao. Os autores dividem a populao em dez classes de renda, de acordo com o nmero de salrios-mnimos. Os dados foram obtidos da Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE de 1995 a 1996. A metodologia inclui a estimao das alquotas efetivas dos impostos, ou seja, o quanto recaem sobre o preo final dos bens caso o repasse seja integral, por classe de renda, por gastos em consumo e oramento familiar. Os resultados para o Estado de So Paulo esto na Tabela 1.
Tabela 1 Imposto pago e carga tributria por classe de renda - So Paulo

At 2 SM Imposto Pago (R$) - ICMS Despesa Total (R$) Renda Disponvel (R$) Imposto Pago/ Despesa Total (%) - ICMS Imposto Pago/ Renda Disponvel (%) - ICMS 30,44 258,34 153,98 >2 a 3 45,01 386,85 273,37 >3 a 5 51,95 446,12 430,05 >5 a 6 69,87 620,12 594,61 >6 a 8 90,76 780,36 748,26 >8 a 10 100,09 867,21 969,40 >10 a 15 >15 a 20 >20 a 30 128,54 1.133,82 1.669,43 178,46 1.613,23 1.859,14 228,31 2.032,29 2.527,43 >30 450,90 3.978,05 5.542,01
11,8
11,6
11,6
11,3
11,6
11,5
11,3
11,1
11,2
11,3
19,8
16,5
12,1
11,8
12,1
10,3
7,7
9,6
9,0
8,1
Obs: SM = Salrio Mnimo
Vale destacar que os autores conduzem o estudo para vrios tributos, como ICMS, IPI e II. Aqui sero discutidos os resultados apenas do ICMS. Para mais detalhes, vide Siqueira, Nogueira e Souza (1999).
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interessante notar que, para o caso brasileiro, aqui representado pelos resultados no Estado de So Paulo, os resultados so diferentes, dependendo do critrio adotado. Quando considerado o peso do imposto (ICMS) sobre a renda disponvel das famlias, a carga tributria do ICMS regressiva, pois medida que a renda aumenta, a participao do imposto pago sobre o oramento diminui. O ICMS corresponde a 19,8% da renda da classe menos rica e a 8,1% da renda da classe com maior renda. Quando considerado o peso dos impostos sobre a despesa total, a participao do imposto sobre o total do consumo permanece quase constante, em torno de 11,5%, independentemente do grupo de renda. Segundo esse critrio de anlise, a carga tributria neutra, ou seja, a participao do ICMS no total de despesas da famlia pouco varia segundo classes de renda. Esse resultado levanta questionamentos sobre qual critrio o mais apropriado para avaliar a regressividade ou a progressividade do ICMS no Brasil. No existe consenso sobre qual critrio o mais apropriado. De qualquer forma, autores como Poterba (1989) e Creedy (1997) consideram a hiptese de suavizao do consumo nas famlias. Segundo esse conceito, as famlias maximizam o seu consumo no decorrer da vida, alternando perodos de poupana com outros de endividamento. Isso gera a suavizao do consumo ao longo do tempo, ou seja, as variaes de consumo seriam muito menores que as variaes de renda e, portanto, o peso dos tributos sobre o total de despesas seria uma medida mais adequada para analisar a regressividade ou no da carga tributria.
Alquotas nominais e regressividade do tributo Uma forma que os governos estaduais utilizam para tentar tornar a carga tributria mais progressiva a diferenciao de alquotas nominais de ICMS por faixas de consumo. Isso possvel em servios como o fornecimento de energia eltrica. A Tabela 2 traz as alquotas de ICMS para energia eltrica, segundo faixa de consumo para trs estados: Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo.
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Tabela 2 Alquota de ICMS sobre energia eltrica residencial: RJ, MG e SP Renda per capita mdia no estrato R$ 397,12 R$ 688,18 R$387,50 R$ 846,92 R$ 1.449,12 R$464,59 R$ 651,46 R$ 802,17 R$ 1.093,77
Estado Minas Gerais
Faixa de consumo At 90kWh > 90kWh At 50kWh At 300kWh > 300kWh At 50kWh At 90kWh At 200kWh > 200kWh
2002 0% 30% 0% 18% 25% 0% 12% 12% 25%
2007 0% 30% 0% 18% 30% 0% 0% 12% 25%
Rio de Janeiro
So Paulo
Fonte: POF e secretarias estaduais de Fazenda.
Considere-se o caso do ICMS sobre o servio de energia eltrica no Rio de Janeiro, onde as alquotas so diferenciadas segundo faixas de consumo. De acordo com o regulamento de ICMS do Estado desde 2002, o consumo residencial de energia eltrica isento at a faixa de consumo de 50 quilowatts/hora mensais. Na faixa de consumo seguinte, acima de 50 quilowatts/hora at 300 quilowatts/hora por ms, a alquota de 18% sobre todo o consumo. E no caso de consumo mensal acima de 300 quilowatts/hora mensais, aplicada alquota de 30%, de maneira uniforme sobre o todo o consumo realizado. A simples diferenciao das alquotas no garante que o regime tributrio seja progressivo, se considerado o gasto mensal e a renda dos diversos grupos socioeconmicos da populao. Para os casos de famlias com consumo inferior a 50 quilowatts/hora mensais, fica evidente que a carga tributria menor (na verdade, zero para o consumo residencial de energia eltrica) do que quando comparada com os outros dois grupos. Porm, para duas famlias com rendas mensais diferentes, com despesa semelhante de energia eltrica e na segunda faixa de consumo, na qual a alquota de ICMS de 18%, a famlia que ganha mais recolhe proporcionalmente menos imposto do que a famlia que ganha menos. O mesmo raciocnio se aplica terceira faixa de consumo. O uso de diferentes alquotas de ICMS por faixa de consumo insuficiente para garantir a progressividade do regime tributrio. A progressividade do regime tributrio depender tambm de outros fatores, como (i) o percentual do gasto com energia eltrica entre as famlias de menor renda, (ii) se a faixa de consumo com iseno de ICMS um percentual significante das famlias e, ainda, (iii) se famlias com baixa renda,
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mas numerosas (e com maior consumo de energia), conseguem se encaixar na faixa de menor consumo de energia com iseno de imposto. Portanto, apesar de seguir uma estrutura de distribuio progressiva de alquotas, com alquotas maiores para maiores faixas de consumo, esse regime, quando considerado o perfil de consumo da populao, no necessariamente produz resultados progressivos.
ICMS NO DESTINO OU NA ORIGEM
or fim, uma das principais discusses em torno do ICMS no Brasil diz respeito a se o ICMS deve incidir no estado em que a mercadoria produzida (origem) ou naquele em que a mercadoria comercializada (destino). A alquota de ICMS pode variar segundo o destino da operao, ou seja, a alquota para operaes internas (dentro do estado de origem) pode ser diferente da alquota para bens com destino a outros estados. De acordo com a Resoluo n 22/89 do Senado Federal, a alquota para operaes entre os estados de 12%, com exceo das operaes realizadas por contribuintes das regies Sul e Sudeste com destino s regies Norte, Nordeste ou Centro-Oeste ou no estado do Esprito Santo, para os quais a alquota de 7%. A ideia desse mecanismo conceder aos estados maior participao na receita do ICMS, com menos recursos econmicos (VARSANO, 1995). Por exemplo, como a alquota interestadual base de 17%, no caso de operaes da regio Sul e Sudeste para a regio Nordeste, 12% deve ficar com o estado de destino; j no caso de operaes da regio Nordeste para a regio Sul do pas, a diferena entre as alquotas (nesse caso de 5%, originrio da diferena entre 17 e 12%) fica com o estado de destino, conforme o Projeto de Resoluo n 42/01 do Senado Federal). Um dos problemas com esse mecanismo que o ICMS se afasta da sua ideia original de ser um tributo que incide sobre a venda e se torna um tributo hbrido, que recai ao mesmo tempo sobre a produo (estado de origem) e sobre o consumo (estado de destino) (PAES, 2009). Esse formato d origem a alguns problemas, como a guerra fiscal entre estados, e abre oportunidades para a sonegao. Conforme assinala Paes (2009), como parte da receita com o ICMS proveniente do local de origem, o ICMS apresenta caractersticas de um imposto sobre a produo. Esse aspecto estimula os governos a atrarem indstrias para que produzam no estado, mesmo que este apresente um mercado consumidor pequeno, pois a receita do governo local aumentar, devido parcela do ICMS destinada ao estado produtor. Esse mecanismo estimula que estados com menor mercado consumidor ofeream benefcios
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fiscais, como iseno de ICMS por determinado perodo, para atrair novas indstrias, o que pode gerar distores nas alocaes das indstrias e queda na arrecadao dos demais estados. Outro problema associado ao mecanismo de tributao na origem e no destino diz respeito s oportunidades de sonegao. Varsano (1995) lembra que esse mecanismo permite que as indstrias interessadas em recolher menos impostos de forma ilegal podem recorrer adulterao de notas fiscais, simulando que um bem produzido em um estado com alquota de ICMS maior seja destinado de maneira fictcia para outro com menor alquota. Por isso, sempre que surge uma discusso em torno da reforma tributria, uma das principais sugestes consideradas trata do fim do recolhimento do ICMS tanto na origem quanto no destino e prope a sua cobrana apenas no local onde a mercadoria consumida. Com essa mudana, o ICMS se tornaria um imposto puro sobre o consumo, ou seja, acabaria se transformando em um Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) da mercadoria. Essa discusso sempre enfrenta a resistncia da maioria dos estados, pois no existe uma simulao indiscutvel de qual seria o impacto na arrecadao dos estados, e todos temem pela queda da receita tributria. Paes (2009) realiza um estudo para estimar os possveis impactos na arrecadao dos estados, caso fosse adotado o modelo de incidncia de ICMS apenas sobre o local de destino. Assim, todo o volume arrecadado com o imposto ficaria dentro do estado do mercado consumidor. Conforme esperado, os resultados do estudo de Paes (2009) apontam que os estados com elevada produo industrial apresentam maior potencial de perda absolta ou relativa, casos dos estados de So Paulo (perda absoluta de receita tributria de ICMS estimada em cerca de R$ 1,4 bilho) e do Esprito Santo (perda relativa de receita tributria de 13,4%). Em relao aos estados que poderiam ser beneficiados pela reformulao na forma de recolhimento do ICMS, esto os estados menos desenvolvidos industrialmente ou com elevado mercado consumidor em relao produo industrial. Nesse ltimo caso, encontra-se o estado do Rio de Janeiro e o Distrito Federal. No primeiro caso, esto os estados do Piau (maior beneficiado com a mudana) e do Maranho (PAES, 2009). Os resultados completos da simulao encontram-se na Tabela 3.
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Tabela 3 Simulao da variao na arrecadao estadual - R$ milhes UF AC AL AP AM BA CE DF ES GO MA MT MS MG PA PB PR PE PI RN RS RJ RO RR SC SP SE TO Total Brasil At 2004 257 973 184 2613 7133 2994 2581 3732 3978 1192 2973 2349 13222 2406 1145 7824 3667 762 1395 9638 13052 1058 151 5258 45922 873 606 137938 variao $ 41 319 12 1 -410 12 576 -499 1 222 363 -94 -83 256 8 -433 83 280 247 -732 992 186 36 -142 -1398 51 164 59
Fonte: Paes (2009).
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CONSIDERAES FINAIS
ributar bens e servios pode gerar ineficincia alocativa. Isso ocorre quando o total de receita obtida com o imposto inferior soma do total de receita que as firmas deixam de obter, mais o total que as famlias transferem do seu oramento para o governo. Nesse caso, o nus total do imposto para a sociedade (firmas mais famlias) inferior ao seu valor arrecadado pelo governo. Essa diferena se constitui no peso morto. Em relao ao preo final dos bens, no faz diferena se o tributo recolhido pela firma antes da venda ou pelo consumidor no ponto de venda. O montante obtido com o imposto o mesmo e o seu valor em relao ao preo da mercadoria tambm. J polticas de desonerao de impostos podem no provocar o efeito desejado. No caso de mercado com concorrncia imperfeita, as firmas podem no repassar o benefcio fiscal de reduo de alquotas de ICMS na mesma proporo. Alquotas maiores de imposto para os consumidores de maior renda no garantem que o regime de tributao seja progressivo. A progressividade ou regressividade do regime depende da proporo que as famlias gastam no servio ou bem em relao renda total. Se o percentual gasto com o bem for elevado, alquotas diferenciadas por faixa de consumo, como o caso de energia eltrica, podem no ser suficientes para garantir que as famlias que ganhem menos paguem menos impostos. J o princpio de cobrana do ICMS por origem e destino d origem a problemas alocativos, alimenta a competio tributria entre os estados (guerra fiscal) e estimula a sonegao. Com esses tpicos, foi possvel realizar uma breve discusso dos principais aspectos tericos a respeito da incidncia do ICMS no pas.
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caso
Implantao do Prmio de Incentivo Qualidade na Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo

Autor: Walter Soboll
RESUMO
o presente caso, ser apresentado resumidamente o modelo de gesto com resultados para a administrao pblica, elaborado em 2005 pela Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/FGV), a pedido da Bolsa de Valores de So Paulo (BOVESPA). Na ocasio, a inteno era encaminhar essa proposta para os candidatos a governo que estavam disputando eleies naquele ano. Um dos aspectos destacados dizia respeito aos incentivos que devem ser dados aos servidores pblicos para aceitarem o desafio de trabalhar visando resultados, com base em objetivos e metas previamente fixados. Como exemplo da aplicao de um desses instrumentos, ser detalhado o Prmio de Incentivo Qualidade (PIQ), institudo na Secretaria de Fazenda do Estado de So Paulo em 1996, destinado a estimular a produtividade dos seus servidores pblicos. Esse exemplo permite avaliar os cuidados que devem ser tomados pelo administrador pblico na adoo de suas ferramentas de trabalho, em especial quando o sistema de gesto da entidade administrada prima pelo modelo burocrtico de gesto.
CONCEITUAO DE MODELO DE GESTO PARA A ADMINISTRAO PBLICA Da administrao burocrtica para a administrao contratual e por resultados O processo mundial de reforma do Estado est apoiado em conceitos de administrao pblica gerencial. uma resposta grande crise do Estado, verificada na dcada de 80, e ao processo de globalizao da economia, dois fenmenos que impem uma redefinio das funes do Estado e de sua burocracia. Em meados da dcada de 90, intensificou-se a difuso das novas tecnologias de telecomunicaes, juntamente com as de computao, gerando a implantao
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acelerada da administrao gerencial no setor pblico. Essas tecnologias permitem dar transparncia aos atos de gesto, o controle dos resultados on-line, aumentar a eficincia e automatizar rotinas inteiras de trabalho. Sua implantao gerou novos conceitos, como governo eletrnico, governana eletrnica e mercado eletrnico, incorporados gradativamente pela administrao pblica. A reforma do Estado tem como objetivo conseguir um governo mais enxuto e mais eficiente em relao ao existente, visando prestao de servios de melhor qualidade aos cidados. De uma maneira geral, esse processo se caracteriza pela transio de um modelo de administrao com maior nfase no controle dos procedimentos, conhecido como modelo burocrtico, para um modelo com maior nfase no controle de resultados, ou modelo gerencial (ABRUCIO, 1997). A administrao pblica burocrtica foi adotada no Brasil para substituir a administrao patrimonialista e clientelista, prtica definida pelas monarquias absolutistas, nas quais o patrimnio pblico e o privado se confundiam. Com o desenvolvimento do capitalismo, mesmo no capitalismo tardio brasileiro, passou a ser essencial a clara separao entre o Estado e o mercado. A democracia s pode existir quando a sociedade civil, formada pelos cidados, se distingue do Estado e, ao mesmo tempo, passa a control-lo. Tornou-se, assim, necessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse no apenas da clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da separao entre o poltico e o administrador pblico. Surgiu e ganhou fora, ento, a administrao pblica burocrtica moderna e seu carter racional-legal. A organizao burocrtica caracteriza-se pela centralizao das decises, por um tipo de estrutura piramidal de poder baseado no comando hierrquico, com rotinas rgidas e muitos controles sobre os processos administrativos. O comportamento do burocrata guiado por normas e procedimentos previamente estabelecidos e todo o controle se d pelos insumos e formalidade, e no pela substncia ou resultado (BRESSER-PEREIRA, 1999). No fazem parte do universo de preocupaes do burocrata e das suas repostas os princpios de: racionalidade (otimizao) na utilizao dos recursos colocados disposio da administrao pblica; eficincia na utilizao das melhores prticas com menores custos para promover produtos e servios onde, quando e da forma que o cidado, que o seu cliente, necessita; e resultados, ou seja, a satisfao alcanada pela sociedade ou pelo cidado. Em resumo, a administrao burocrtica no trouxe nem boa qualidade, nem custo baixo para os servios prestados ao pblico, conforme era esperado. Ela lenta, cara, autorreferida e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados. Diante dessa ineficincia da mquina pblica, comeou a se fazer sentir a influncia da administrao de empresas privadas, ganhando espao as ideias de descentralizao e flexibilizao administrativa em todos os governos. A reforma gerencial vai buscar inspirao na administrao privada e procura dar autonomia de deciso ao gerente
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pblico, objetivando, em vez do lucro, o interesse da sociedade, pressupondo princpios democrticos que por definio no tm espao no seio da empresa capitalista. Passou-se a buscar a boa governana do Estado, entendida como a capacidade do Estado de transformar em realidade, de forma eficiente e efetiva, as decises tomadas pelo poder constitudo. Implica conseguir um Estado sadio no plano fiscal e financeiro, competente no plano administrativo, mais prximo do cidado e responsvel. Todas as reformas e processos de modernizao administrativa do setor pblico enfatizam o aumento da produtividade e da eficcia, o fortalecimento da responsabilidade e de mecanismos de controle para a garantia do interesse pblico, o redesenho de modelos obsoletos e a revitalizao das organizaes pblicas. Inicialmente, o modelo gerencial segue os parmetros utilizados no setor privado, tais como a alterao da estrutura burocrtica-piramidal de administrao e a flexibilizao da gesto, com diminuio dos nveis hierrquicos e maior autonomia por parte dos gerentes para a tomada de decises. Ainda que o movimento inicial seja inspirado na iniciativa privada, o modelo gerencial deve adaptar-se aos requisitos do setor pblico. Assumidas essas premissas, a reforma gerencial apresenta aspectos positivos, pois capaz de assegurar mecanismos que aumentam a eficcia, a eficincia e a efetividade da gesto pblica, tornando mais democrtica a relao entre Estado e sociedade por meio da prestao de contas. Assim, a reforma gerencial introduz a possibilidade do desenvolvimento de mecanismos para a consolidao da responsabilizao e da transparncia da administrao pblica.
Reformas e ajustes legais A transformao do modelo de gesto burocrtica para o gerencial exige adoo de uma estratgia que produza menor resistncia. At o limite do possvel, devem ser adotadas as normas constitucionais vigentes, antes de promover mudanas na legislao que envolvam procedimentos operacionais. Quando o modelo de gesto estiver suficientemente difundido, as necessidades de novas mudanas institucionais tornar-se-o mais claras e as resistncias sero menores. Alcanadas as mudanas legais, os direitos ou os grandes interesses dos servidores pblicos devero ser devidamente colocados na pauta. A boa governana levar, sobretudo, ao comprometimento com valores democrticos, normas, prticas, servios de qualidade confiveis e a negcios justos e honestos. Com relao aos servidores pblicos, necessrio introduzir novos tipos de incentivos para melhorar o desempenho, utilizando os princpios da racionalidade e da eficincia, mecanismos de premiao ou punio pelos resultados alcanados, e mecanismos de controle externo para que a sociedade possa responsabilizar a administrao pblica. Essas medidas levam a uma gesto contratual por resultados, que compreende o prvio estabelecimento de planos e metas de realizao por unidades de gesto, em diferentes
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nveis hierrquicos da administrao direta e demais entidades pblicas. Acolhidos esses planos e metas e celebrados os contratos de gesto, os respectivos rgos pblicos passam a ser unidades executivas. O ideal que esses contratos sejam publicados, especificando detalhadamente os objetivos, produtos e servios com seus respectivos indicadores de desempenho. O controle feito pela publicao peridica de relatrios de metas e prestao de contas. Por fim, os gestores devero ser responsabilizados em relao ao atingimento desses objetivos e metas, aplicando-se as penalidades entidade e aos seus dirigentes proporcionais ao grau de descumprimento do que foi contratado.
Ferramentas de gesto: metas e instrumentos para a mensurao de desempenho A gesto contratual precisa se consolidar em mecanismos de governana efetiva, ser complementada com mudanas na capacitao e gesto de recursos humanos e empregar intensivamente tecnologia e instrumentos modernos de gesto. Pessoal o recurso mais importante e o item de maior custo na despesa da administrao pblica. Muitos estudos demonstram que, em geral, os salrios dos funcionrios pblicos so muito maiores para funes correspondentes, quando comparados com os do setor privado. Aumentando a produtividade e tomando-se as referncias salariais do setor privado como parmetro, possvel reduzir sensivelmente as despesas do governo. A moderna administrao pblica no pode mais conviver com carreiras estanques, que so incompatveis com os princpios da inovao, eficincia, incentivos e cobrana de resultados. No modelo de gesto, possvel conseguir a transparncia de cada ato praticado pelo funcionrio, resultante da adoo da moderna tecnologia da informao, da introduo de controladorias, da possibilidade de responsabilizao e da flexibilizao de carreiras. Dessa forma, gradativamente acontece a integrao dos mercados de trabalho pblico e privado, levando a uma subordinao da administrao pblica ao controle do mercado e produo de funcionrios competentes. Para que os gestores pblicos possam ser cobrados em relao ao compromisso de cumprimento dos objetivos e das metas, eficincia em termos de custos e responsabilizao por resultados, necessrio que tenham seu poder de deciso ampliado sobre os recursos humanos. O treinamento e a capacitao dos funcionrios so elementos fundamentais no programa de modernizao da gesto pblica. No momento em que todos os funcionrios da organizao pblica tiverem internalizado o objetivo final de melhoria do servio pblico e de que fazem parte desse todo, haver uma mudana comportamental crucial. Todos se sentiro valorizados e incentivados a enfrentar os obstculos que aparecerem. Para a otimizao na tomada de decises, a informao elemento-chave, e precisa estar organizada e sistematizada para poder exercer o seu papel. O desafio reduzir a assimetria da informao, normalmente mal distribuda, desconexa e desarticulada em todos os nveis da organizao. A implantao de sistemas transparentes e integrados
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exige o treinamento dos recursos humanos para que possam acompanhar os avanos metodolgicos. fundamental a implantao de um sistema de custos, com parmetros especficos definidos na organizao pblica, que permita verificar a eficcia da aplicao dos recursos governamentais. Os sistemas de informao, utilizados como instrumentos de gesto, objetivam: atender s necessidades do processo de tomada de deciso em todos os nveis; facilitar a interao entre os membros executivos pblicos, assegurando-lhes a troca contnua e sistemtica de informaes; contribuir para a integrao das aes governamentais; propiciar o controle, a avaliao e o ajustamento constante das aes governamentais; permitir a otimizao do uso dos recursos governamentais; promover a melhoria do processo de oramentao, estabelecendo uma mensurao adequada da ao governamental e ampliando o alcance de indicadores de execuo oramentria; promover a incorporao de indicadores de desempenho, gesto, resultados e satisfao da populao; tornar disponveis para acompanhamento amplo indicadores de conformidade; valorar produtos gerados em relao aos recursos consumidos; estabelecer indicadores adequados da efetividade da ao governamental; e medir o retorno do capital investido, evidenciando os resultados econmicos gerados com a gesto dos recursos pblicos. A adoo dessa metodologia visa aferir as polticas, os planos e as metas de governo sob o ponto de vista da economicidade, eficincia, eficcia e efetividade, permitindo o controle de todas as fases da execuo oramentria, inclusive nos aspectos fsico-financeiros.
Publicao e transparncia A transparncia a base para o exerccio pleno da democracia em um regime de governo aberto e universal. O aprimoramento da ao governamental requer que o governo materialize com clareza aonde quer chegar, por meio de objetivos enunciados com clareza, metas e resultados, eleio de prioridades, e definio de estratgias para alcanar as metas de resultados e concretizar as prioridades. Para que as contas pblicas tenham mais transparncia e possam ser compreendidas de forma cada vez mais ampla, os demonstrativos contbeis, financeiros e os balanos devem retratar os padres normalmente aceitos, nacional e internacionalmente.
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Administrao contratual: incentivos e punies A necessidade de controle da atuao do administrador pblico e de todos os gestores responsveis pela realizao das metas definidas, com aferio dos resultados obtidos e sua eficincia e eficcia, est presente em vrios instrumentos do ordenamento jurdico brasileiro. A implementao de programas de avaliao de desempenho dos gestores pblicos e da aferio das metas estabelecidas faz surgir a necessidade de um rgo que possa analisar essas matrias e apontar as desconformidades encontradas no sentido de corrigi-las. Feita a avaliao do cumprimento das metas e do desempenho dos gestores, torna-se necessrio que ela resulte em consequncias aos avaliados, seja em benefcio daqueles que cumpriram as metas estipuladas, seja como penalidade para aqueles cuja atuao se revelou fraca ou nula. O estabelecimento de recompensas financeiras por produtividade, assim como de sanes pelo descumprimento das metas, depende de leis que as estabeleam. Certas sanes podem ser implementadas de imediato, tais como a exonerao de cargos em comisso de livre nomeao. Nos casos em que o ocupante do cargo em comisso tambm for servidor efetivo, ainda podem ser adotados processos disciplinares, conforme previsto em lei.
O PIQ A Secretaria de Fazenda do Estado de So Paulo experimentou, na segunda metade da dcada de 90, uma transformao administrativa significativa, que veio ao encontro da adoo do modelo de gesto por resultados. Na onda da revoluo tecnolgica e antecipando a lei de responsabilidade fiscal, a Secretaria implementou em toda a administrao direta e indireta do estado, utilizando intensivamente o governo eletrnico, novos procedimentos de trabalho. O resultado foi a transparncia nas contas pblicas, mas, muito mais do que isso, a criao de instrumentos gerenciais estratgicos e operacionais. O treinamento intensivo de funcionrios em todos os nveis da administrao pblica recuperou a autoestima e a motivao dos agentes pblicos, levando inclusive criao de ferramentas de controle interno e informatizao dos processos licitatrios. Para estimular ainda mais o funcionalismo da Secretaria de Fazenda e implementar o modelo de gesto por resultados, foi criado o PIQ, detalhado a seguir, que excluiu os fiscais de renda estaduais, que j dispunham de sistema prprio de remunerao por produtividade.
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Criao do PIQ Em dezembro de 1995 foi institudo, por lei complementar, na Secretaria de Fazenda do Estado de So Paulo, o PIQ aos servidores em exerccio nas suas unidades de gesto. As classes de funcionrios foram distribudas em quatro grupos, de acordo com o seu grau de escolaridade, de especializao, de responsabilidade e nvel de complexidade de atribuies comparveis e homogneas. O prmio foi calculado mediante aplicao de percentuais sobre o valor das escalas de vencimentos comisses, observada a jornada de trabalho do servidor e grupo a que pertencia. O prmio foi atribudo com base na avaliao do resultado das atividades do servidor, levando-se em conta os seguintes objetivos: resolutividade da assistncia ao contribuinte; racionalidade dos servios internos; agilidade no controle interno; e crescente melhoria dos servios prestados ao usurio. Essa avaliao foi estabelecida trimestralmente e realizada pelo superior imediato do servidor, de acordo com normas e critrios definidos em regulamentao complementar, discutida a seguir. Ficou estabelecido que o prmio no seria computado sobre o dcimo terceiro salrio e que sobre o mesmo incidiriam os descontos previdencirios e de assistncia mdica. Por fim, foi prevista a cobertura das despesas resultantes da aplicao do prmio.
Detalhamento do funcionamento do PIQ Em abril de 1996 foi publicado decreto regulamentando a lei complementar, no qual as regras do PIQ foram explicadas em detalhes. A avaliao trimestral do resultado das atividades do servidor visava consecuo dos objetivos citados na lei complementar. As unidades de gesto da Secretaria de Fazenda fariam a avaliao trimestral a partir das suas atividades, das caractersticas dos processos de trabalho utilizados, dos padres de desempenho esperados e das condies intervenientes, estabelecendo metas a serem atingidas para o aprimoramento da qualidade dos servios prestados e o incremento da produtividade no referido perodo. Para as atividades a serem desenvolvidas deveria ser atribudo um peso, de acordo com o seu respectivo grau de importncia e/ou complexidade em relao s metas estabelecidas. Essas metas seriam estabelecidas de forma a promover progressivamente o atendimento aos objetivos do PIQ.
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O processo de avaliao compreende trs etapas contnuas e ininterruptas, envolvendo participao, responsabilidade compartilhada e desenvolvimento profissional, e so as seguintes: Plano de desempenho, compreendendo a definio de metas da unidade, estabelecidas pelas chefias imediata e mediata, a anlise das atividades e prazos necessrios consecuo das metas (chefia imediata), e a definio das atividades e prazos, a ser efetuada conjuntamente pela chefia imediata e cada servidor. Acompanhamento do desempenho, compreendendo a verificao peridica, pela chefia imediata, do cumprimento das atividades e prazos previamente estabelecidos com o servidor, e reunies peridicas, entre a chefia imediata e o servidor, para acompanhamento do desempenho apresentado e eventuais ajustes de atividades ou prazos. Avaliao de desempenho, realizada pela chefia imediata ao final do perodo, para verificar se o resultado apresentado est compatvel ou no com o que foi previamente definido com o respectivo servidor. No processo de avaliao, necessariamente devero ser considerados, entre outros fatores, a qualidade e a quantidade das atividades desenvolvidas, bem como o cumprimento dos prazos estabelecidos para a sua execuo. As chefias imediata e mediata tambm podero propor ajustes a serem implementados nos processos de avaliao subsequentes, vista dos resultados finais obtidos no mbito de suas unidades. O superior imediato comunica o resultado final da avaliao ao servidor, que, se discordar do resultado final da avaliao, poder entrar com recurso dirigido ao superior mediato, que solicitar relatrio justificando o resultado da avaliao ao superior imediato do servidor. Feita a anlise, a deciso final do recurso dever ser comunicada ao servidor. O processo de avaliao do PIQ ficou sob responsabilidade do rgo setorial de recursos humanos da Secretaria de Fazenda, com a competncia de: implantao, orientao, superviso e controle do processo de avaliao; elaborao e distribuio de formulrios a serem utilizados na sua consecuo; processamento e manuteno dos registros referentes aos resultados da avaliao; elaborao de relatrio dos processos de avaliao para aprovao do titular da pasta; e anlise dos resultados globais da avaliao e a promoo, quando necessrio, de eventuais ajustes nos processos de avaliao subsequentes, visando melhoria do desempenho. O valor do PIQ, a ser atribudo nos percentuais resultantes da avaliao, ser devido aos servidores a partir do primeiro dia do ms subsequente quele em que tiver sido concludo o respectivo processo de avaliao.
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Approach didtico do PIQ Dada a complexidade do processo de avaliao e visando transmitir com clareza aos servidores e aos avaliadores a importncia do processo para a melhoria da qualidade dos servios prestados, foi editada resoluo, cujo contedo merece ser apresentado aqui, para complementar as informaes sobre o modelo de gesto descrito na primeira parte deste artigo. Assim, foi explicado, por meio de resoluo do Secretrio de Fazenda, que a avaliao de desempenho um processo sistemtico baseado em critrios objetivos, focalizando resultados e desempenho, tendo em vista as metas desejadas para a Secretaria de Fazenda e para suas unidades, constituindo-se em: Instrumento gerencial que, ao ser utilizado, propicia a comunicao entre os diversos nveis hierrquicos, o conhecimento das condies de trabalho que interferem favorvel ou desfavoravelmente no desempenho do funcionrio, o acompanhamento contnuo de resultados, facilitando as relaes profissionais de trabalho. Instrumento de racionalizao da ao administrativa que possibilita maior segurana s chefias quanto aos objetivos e aos procedimentos da avaliao de seus subordinados, de forma transparente, com responsabilidades compartilhadas e participao de todos os envolvidos. Instrumento de planejamento, acompanhamento e controle da ao administrativa, bem como um agente de mudanas de comportamento nas relaes profissionais, visando ao maior desenvolvimento pessoal e profissional. O processo de avaliao tem por objetivo atender o Programa Permanente de Qualidade e Produtividade no Servio Pblico (definido por decreto do governo), na medida em que fomenta: A resolutividade da assistncia ao contribuinte, propiciando aos cidados os meios que lhes permitam exercer os seus direitos de usufrurem dos servios oferecidos com a devida qualidade. A racionalidade dos servios internos, compreendendo a simplificao dos procedimentos de trabalho, tornando-o mais eficiente, tendo em vista o alcance da produo, na menor unidade de tempo e com os menores custos e a minimizao dos desperdcios e dos erros. A agilidade no controle interno, mediante a promoo dos ajustamentos organizacionais que favoream a prestao de servios com qualidade e produtividade, a incorporao dos avanos do conhecimento cientfico e tecnolgico, que so imprescindveis melhoria da qualidade e da produtividade. A crescente melhoria dos servios prestados ao usurio, com a melhoria do desempenho, assim como da qualidade dos servios prestados, tendo em vista as carncias e as solicitaes do cliente e a inovao nas maneiras de atender s necessidades do usurio e proceder s transformaes essenciais para atingir a qualidade e a produtividade.
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O processo de avaliao dever subsidiar tambm a tomada de decises relativas a recursos humanos, no que se refere movimentao de pessoal, ao treinamento e desenvolvimento profissional de acordo com as necessidades do trabalho, visando melhoria de desempenho dos indivduos, das equipes e da Secretaria como um todo e das aes relativas a ajustes de cargos e funes. Visando homogeneizar a linguagem a ser adotada no processo de avaliao, foi definido o seguinte glossrio: Contrato de desempenho: a descrio prvia do que se espera em termos das atividades e do desempenho do funcionrio, tendo em vista as metas estabelecidas para a unidade de gesto dentro do perodo de avaliao. Desempenho: compreende a atuao profissional, bem como a contribuio individual no processo de trabalho para o alcance de metas. Metas: abrange um conjunto de resultados a serem atingidos pela unidade de gesto em um perodo determinado, por meio da execuo das atividades, tendo em vista os objetivos da unidade, o aprimoramento da qualidade dos servios prestados e o incremento da produtividade. Atividades: o conjunto de tarefas executadas pelo funcionrio para o alcance das metas da unidade, tendo em vista os objetivos do cargo ou funo. Indicadores de desempenho: so critrios preestabelecidos e de conhecimento dos envolvidos, abrangendo quantidade, qualidade e prazo, servindo para auxiliar a avaliao do desempenho apresentado. Indicador quantitativo de desempenho: constitui a base para o clculo posterior da meta quantitativa do trimestre, sendo que essa base pode ser quantidade por hora, quantidade por dia, ou quantidade por ms, dependendo da peculiaridade da atividade. Peso: o percentual relativo da importncia e/ou complexidade de determinada atividade a ser executada por um avaliado, tendo em vista as metas estabelecidas para a unidade, sendo que o somatrio dos pesos de todas as atividades dever ser igual a 100. Condies de trabalho: so aquelas que independem do avaliado e que interferem favorvel ou desfavoravelmente no desenvolvimento do trabalho, tais como materiais fsicas, recursos tecnolgicos; imateriais; e diretrizes, orientaes, decises administrativas, podendo ser internas ou externas unidade e Secretaria. Entrevista de avaliao: o momento em que o avaliador e o avaliado dialogam, de forma estruturada e contnua, sobre o trabalho e o desempenho, estabelecendo comunicao aberta e clara, buscando mtua confiana e compartilhamento de responsabilidades, visando atingir resultados de trabalho com qualidade.
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Acompanhamento de desempenho: o processo que envolve a anlise peridica do trabalho e do desempenho por parte do avaliador e do avaliado, de forma contnua, por meio da entrevista de avaliao, fornecendo tambm subsdios para que, na avaliao final do perodo, no sejam considerados somente os fatos ocorridos nos ltimos dias. Avaliao de desempenho: a anlise e a aferio da atuao profissional e da contribuio do funcionrio, com base na comparao entre as atividades/resultados e os padres desejados no perodo de avaliao e os efetivamente apresentados, considerando, quando for o caso, as condies intervenientes. Treinamento e desenvolvimento: so aes que visam formao, reciclagem e ao aprimoramento, no sentido de propiciar melhoria de desempenho e desenvolvimento profissional, podendo ser: treinamento formal, treinamento prtico em situao de trabalho, programas de autodesenvolvimento, orientao prxima e direta da chefia, entre outras aes. Nessas normas foram tratadas tambm as situaes de exceo, tais como afastamentos dos servidores, suas transferncias, exonerao e aposentadoria. No que diz respeito responsabilidade dos envolvidos, estabeleceu-se que o avaliado dever participar ativamente de todas as etapas do processo de avaliao, com sugestes e buscando informaes e dilogo constante com seu avaliador. Ao avaliador, por sua vez, superior imediato, coube como responsabilidade: iniciar o processo de avaliao dos servidores a ele subordinados, mediante preenchimento dos respectivos formulrios de avaliao; gerenciar a dinmica do processo de avaliao, garantido o cumprimento dos seus objetivos, o entendimento dos princpios envolvidos, esclarecendo dvidas dos avaliados, assim como proceder operacionalizao de todas as etapas dentro dos critrios e procedimentos estabelecidos; garantir consistncia na elaborao do contrato de desempenho e na avaliao de desempenho; propiciar o dilogo e a participao constante, envolvendo os avaliados; assegurar o cumprimento dos prazos estabelecidos na operacionalizao das etapas do processo de avaliao; e garantir a aplicao do processo de avaliao, cumprindo a legislao que estabelece o perodo mnimo para avaliao do funcionrio. Ao chefe imediato do avaliador, coube estabelecer as metas das unidades sob sua responsabilidade, analisar e dar parecer sobre os contratos de desempenho efetuados por suas equipes e sobre os resultados das avaliaes finais de desempenho, validando ou no, garantindo consistncia e coerncia e dando a deciso final nos casos dos recursos apresentados, bem como participando de todo o processo de avaliao conforme estabelecido na operacionalizao definida.
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Por fim, ao rgo setorial de recursos humanos da Secretaria coube: implantar, orientar, supervisionar e controlar o processo de avaliao; processar e analisar os registros referentes aos resultados da avaliao final, observando ocorrncias de possveis distores na aplicao de normas e critrios estabelecidos, indicando medidas de soluo, bem como a manuteno dos registros referentes aos resultados da avaliao; elaborar e distribuir formulrios prprios a serem utilizados na consecuo do processo de avaliao; elaborar relatrios dos processos de avaliao para o titular da pasta e elaborar relatrios demonstrativos, a partir dos resultados da avaliao de desempenho das unidades e da Secretaria como um todo, e promover, quando necessrio, eventuais ajustes nos processos de avaliao subsequentes, visando ao seu aprimoramento. Todo o fluxo de operacionalizao do processo de avaliao de desempenho foi minuciosamente descrito, incluindo distribuio dos formulrios, responsabilidade de assinatura etc. Quanto pontuao a ser atribuda ao servidor, foi apontado como ressalva que o chefe imediato do avaliador dever analisar os resultados das avaliaes de seus subordinados diretos e indiretos, de modo a garantir a distribuio equilibrada dos resultados da unidade, a qual no poder apresentar avaliaes super ou subestimadas, ou, ainda, tendncia em demasia para a mdia, mas dever apresentar as diferenas individuais de desempenho existentes refletidas nos resultados das avaliaes.
Modernizao do PIQ Em 2010 foi criado o sistema eletrnico do PIQ, desburocratizando e aprimorando sensivelmente os trabalhos de contrato de desempenho, com base em plano de metas e de atividades das unidades de gesto. Ao mesmo tempo, foi redefinida a distribuio de pesos da avaliao final, respeitando a autoavaliao do servidor, a avaliao recebida pelo chefe imediato e o resultado da avaliao recebida pelo chefe imediato pelo avaliado. Alm disso, os resultados da avaliao de desempenho foram submetidos ao ajuste estatstico nos casos das distribuies dos seus valores finais apresentarem distribuio com baixa disperso e de serem centrados em notas elevadas.
Discusso Em 1995, a Secretaria de Fazenda do Estado de So Paulo, como todos os demais rgos da administrao direta do estado, era regida pelo modelo burocrtico de gesto. Nesse
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modelo, acompanhando as diretrizes do direito administrativo, todas as atribuies e competncias dos funcionrios e das unidades de gesto so regidas por normas preestabelecidas, caracterizadas pela rigidez e inflexibilidade. Para cumpri-las existe um quadro de pessoal estvel, formado por carreiras de lenta ou nenhuma progresso e subordinado a uma hierarquia estvel, responsvel pelo acompanhamento da execuo das rotinas dos diferentes processos de trabalho. Nesse modelo, a gesto por resultados somente aparece em casos excepcionais, como, no caso da Secretaria de Fazenda, as quotas a serem atingidas pelos fiscais de renda em relao arrecadao. Dessa forma, a administrao burocrtica se caracteriza pela gesto para dentro, em que o foco no cliente praticamente no existe. Alis, a palavra cliente substituda por usurio, e todos os meios so utilizados para que ele perturbe o mnimo possvel o fluxo de trabalho preestabelecido. A revoluo tecnolgica veio a abalar a solidez desse modelo, na medida em que implementou rotinas eletrnicas, quebrou cartrios de informaes, gerou transparncia em muitos dos procedimentos e bancos de dados que eram totalmente vedados aos cidados, e aproximou sobremaneira o funcionrio pblico do usurio/ cliente que demanda seus servios. No entanto, o medo de se tornar intil diante da utilizao da tecnologia, a necessidade do trabalho interdisciplinar, bem como o receio de perder seus privilgios to bem regulamentados, geram uma resistncia compreensvel no corpo de servidores. Essa resistncia ser superada apenas com a gradativa destruio do modelo burocrtico de gesto, com capacitao intensiva do corpo de funcionrios e com a introduo de ferramentas e metodologias que caminhem em direo ao modelo de gesto por resultados. A implantao do PIQ foi recebida com entusiasmo pelos servidores da Secretaria da Fazenda, transformando-se em rotina, similar s rotinas conhecidas no processo burocrtico de gesto. At os dias de hoje, o PIQ continua sendo utilizado com pequenas alteraes. No transcurso dos anos mudaram apenas as fontes dessa despesa. Atualmente o prmio sustentado pelo prprio tesouro estadual. O que se conseguiu foi a incorporao do valor pago pelo PIQ ao salrio dos funcionrios da Secretaria, sistemtica esta que inclusive se tornou alvo de demanda dos servidores de outros rgos do governo do estado de So Paulo. No sistema de gesto por resultados, os objetivos e as metas so avaliados quanto a sua eficincia, eficcia e efetividade. Na gesto pblica, esses objetivos e metas somente so alcanveis com a derrubada sistemtica do paradigma burocrtico, o que no aconteceu no caso do PIQ, ou com a criao de rgos ou instrumentos gerenciais que permitam a aplicao da gesto por resultados. O prmio teve eficincia no aumento de salrios dos servidores da Secretaria, pois todos se submeteram ao sistema de avaliao de desempenho. No entanto, os objetivos e as metas das unidades gerenciais necessariamente no trouxeram melhorias de qualidade
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da resolutividade da assistncia ao contribuinte, racionalidade dos servios internos, na agilidade do controle interno, ou na crescente melhoria dos servios prestados ao usurio, objetivos primrios do sistema de incentivo qualidade implantado. Foram modos e viraram p na engrenagem kafkiana dos processos burocrticos. Alguns problemas constatados: O cronograma trimestral para aplicao da avaliao de desempenho a transformou em rotina comum e cartorial, tomando muito tempo dos avaliadores e dos avaliados na definio dos objetivos e metas a serem considerados. Foi difcil estabelecer os contratos quanto aos seus objetivos e metas, uma vez que as rotinas de trabalho estavam claramente estabelecidas nos instrumentos legais e no podiam ser alteradas ao bel-prazer dos servidores (o prprio prmio foi estabelecido por lei complementar, regulamentado por decreto e detalhado por resoluo do mandatrio da Secretaria). Os funcionrios submetidos ao PIQ eram concursados, e gozavam de estabilidade no emprego. Em curto espao de tempo, houve acordo tcito de que todos deveriam ser beneficiados com ganhos salariais, independentemente das metas ou dos objetivos almejados pela implantao da sistemtica de premiao. Admitiam-se variaes trimestrais para no descaracterizar a avaliao. Dada a rigidez da hierarquia existente no setor pblico, no aconselhvel que um servidor hierarquicamente superior prejudique com uma avaliao menos meritria um subordinado, visto que em uma situao futura poder ser seu superior. A melhoria do atendimento ao usurio/cliente ficou prejudicada, dado que a maior parte dos funcionrios no tinha essa atribuio como uma das normas de seu contrato de trabalho ou da sua carreira; o foco no cliente novidade no setor pblico, e somente virou objeto dos rgos em que houve uma destruio parcial ou total do modelo de gesto burocrtica. Por fim, dada a rigidez das carreiras, a interdisciplinaridade entre funcionrios concursados no aceita com facilidade, requisito fundamental para o sucesso de melhorias de qualidade nos procedimentos de trabalho. Concluindo, os modelos de gesto burocrtica e de gesto por resultados so paradigmas de certa forma incompatveis. Podem at funcionar em paralelo, mas no se sobrepem de maneira alguma. As ferramentas de um podem ser utilizadas como soluo do outro, mas sero rapidamente absorvidas e descaracterizadas. Para utilizar ferramentas do modelo de gesto por resultados no modelo burocrtico, necessrio previamente alterar ou destruir a estrutura anterior para que os objetivos almejados sejam alcanados.
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Gerar, transmitir e aplicar conhecimento para o desenvolvimento socioeconmico.

Escola de Economia de So Paulo (EESP)
A Fundao Getulio Vargas (FGV) desenvolve cursos na rea de Economia desde os anos 1980, quando a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP) oferecia ps-graduao nesse campo do conhecimento. Com sede em So Paulo, a EESP iniciou oficialmente suas atividades de educao e pesquisa em 2004, com a criao do curso de graduao. Atualmente oferece graduao, ps-graduao acadmica e profissional, educao continuada e especializao em economia. A produo acadmica da EESP j rendeu artigos veiculados nos peridicos Economtrica, American Economic Review, Journal of Economic Theory, Economic Journal, Journal of Post-Keynesian Economics e Cambridge Journal of Economics. Entre outros eventos importantes, a EESP realiza anualmente o Frum de Economia - referncia em debate dos grandes desafios econmicos nacionais e internacionais - com forte apoio de instituies setoriais, coordenado pelo professor e exMinistro Luiz Carlos Bresser-Pereira.
Diretor Yoshiaki Nakano
FGV Projetos
A FGV Projetos a unidade de extenso de ensino e pesquisa da Fundao Getulio Vargas (FGV) que se dedica h mais de 20 anos aplicao do conhecimento acadmico gerado e acumulado em suas Escolas e Institutos. Esse conhecimento concentrado nas reas de economia, administrao pblica e de empresas, direito e cincias sociais a base para identificao dos modelos e tcnicas que melhor se aplicam aos desafios encontrados. As necessidades identificadas so analisadas no contexto do conhecimento formal que, combinado com informaes de fontes primrias e secundrias, geram solues customizadas. Os efeitos positivos desses trabalhos so mensurveis tanto nos resultados da gesto de organizaes pblicas e privadas quanto na criao e no aperfeioamento de polticas pblicas em diferentes setores.
Diretor Cesar Cunha Campos
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FUNDAO GETULIO VARGAS

Instituio de carter tcnico-cientfico, educativo e filantrpico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurdica de direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla, em todas as matrias de carter cientfico, com nfase no campo das cincias sociais, administrao, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econmico-social do pas.
Expediente
ESCOLA DE ECONOMIA DE SO PAULO (EESP/FGV) Diretor Yoshiaki Nakano
Sede Praia de Botafogo, 190 | Rio de Janeiro RJ | CEP 22250-900 ou Caixa Postal 62.591 Tel: (21) 3799-5498 | www.fgv.br Primeiro Presidente Fundador Luiz Simes Lopes Presidente Carlos Ivan Simonsen Leal Vice-Presidentes Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque CONSELHO DIRETOR Presidente Carlos Ivan Simonsen Leal Vice-Presidentes Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque Vogais Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Correa Jnior, Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade Suplentes Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Jacob Palis Jnior, Jos Ermrio de Moraes Neto, Jos Julio de Almeida Senna, Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho e Nestor Jost. CONSELHO CURADOR Presidente Carlos Alberto Lenz Csar Protsio Vice-Presidente Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia) Vogais Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Celso Batalha (Publicis Brasil Comunicao Ltda), Dante Letti (Souza Cruz S/A), Edmundo Penna Barbosa da Silva, Heitor Chagas de Oliveira, Hlio Ribeiro Duarte (HSBC Investment Bank Brasil S.A - Banco de Investimento), Jorge Gerdau Johannpeter (Gerdau S.A), Lzaro de Mello Brando (Banco Bradesco S.A), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de Andrade Fortes, Mauro Srgio da Silva Cabral (IRBBrasil Resseguros S.A), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A), Romeo de Figueiredo Temporal (Estado da Bahia), Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado do Rio de Janeiro e do Esprito Santo) e Srgio Ribeiro da Costa Werlang. Suplentes Aldo Floris, Brascan Brasil Ltda, Gilberto Duarte Prado, Luiz Roberto Nascimento Silva, Ney Coe de Oliveira, Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Pedro Aguiar de Freitas (Cia. Vale do Rio Doce), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A) e Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A).
FGV PROJETOS Diretor Cesar Cunha Campos Diretor Tcnico Ricardo Simonsen Diretor de Controle Antnio Carlos Kfouri Aidar Vice-Diretor de Projetos Francisco Eduardo Torres de S Vice-Diretor de Estratgia e Mercado Sidnei Gonzalez
EQUIPE TCNICA Coordenador Acadmico Antnio Carlos Kfouri Aidar Organizador Acadmico Marcio Holland Colaborador Fernando Barbosa EQUIPE DE PRODUO Coordenadora Editorial Melina Bandeira Projeto Grfico Maria Joo Pessoa Macedo Assessoria de Produo Teresa Borges Eduarda Moura Reviso Formas Consultoria Gabriela Costa Tiragem 2000 exemplares Impresso Grfica Nova Brasileira
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A partir dessa metodologia, foram discutidas alternativas.

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RISCO DE INTERVENO REGULATRIA: PROPOSTA DE METODOLOGIA

Figura 1 ndice de Estrutura Regulatria

ABRADEE: Custo de Capital na Energia Eltrica

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anlise da bibliografia sobre risco regulatrio nos permite afirmar que:

ABRADEE: Custo de Capital na Energia Eltrica

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ABRADEE: Custo de Capital na Energia Eltrica

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Se as duas so iguais em equilbrio, temos:

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Fonte: BCB, IBGE