Droit administratif économique

§1. Généralités

I. Les concepts et leurs délimitations

1. Le droit économique
= Ensemble des règles et des principes par lesquels l’Etat régule, oriente et organise les
activités économiques.

Distinctions entre :
- Le droit constitutionnel économique :
Ordre juridique qui résulte de constitution économique. D’application directe.
- Le droit administratif économique :
Normes d’application de la Constitution économique ainsi que l’activité économique de
l’Etat.
- Le droit de la planification économique :
Il s’agit des budgets, inventaires.
Les concepts qui sont autour de cette planification :
• Le droit commercial : Régit les formes des supports de l’activité économique
• Droit du marché : réglemente l’équilibre entre l’offre et la demande
• Droit des affaires
• Analyse économique du droit : évaluer les coûts et les bénéfices de la
réglementation.
Le législateur a choisi en CH une économie libérale de marché en CH.

II. Le panorama général de l’intervention étatique (cf tableau 24)

1. La partie générale
Même matière que la partie spéciale mais présentée de manière différente.

1.1 Les interventions normatives à but économique

Intervention normative = l’activité de l’Etat qui crée la réglementation

Volonté de l’Etat d’influencer l’économie.

a) Marché national commun (LLCA/ LMI): pour favoriser la libre circulation, on fait tomber
les barrières cantonales.
b) Création de monopoles : L’Etat se réserve une activité économique. Il n’y a plus de liberté
économique. Il concède cette activité à des entreprises officielles par des concessions. Pas de
concurrence. Ex : le ramonage en VS.
c) Mesures de politique économique : Réglementations et décisions qui, directement et
expressement, veulent conduire le développement économique. Favoriser une catégorie de
concurrents par rapport à d’autres. C’est la négation de liberté économique. L’Etat intervient.
d)Mesures de promotion économique : Réglementations et décisions administratives qui
soutiennent économiquement les activités. Ce sont des subventions et pas des interventions.

1.2 Les interventions normatives à effet économique

Elles ont un effet secondaire sur l’économie.

• Police du commerce : Réglementer l’exercice des professions pour défendre l’ordre

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public. Objectif : santé publique + biens de police. (pas possible d’être coiffeur si on
est aveugle).
• Politique sociale : Sous-catégorie des mesures de police. But améliorer le bien-être de
la population. Ce sont des mesures qui tendent à protéger des intérêts publics (dentiste
scolaire).
• Autres domaines sans lien direct avec l’économie : ex : protection de l’environnement.
Eviter que par l’environnement on privilégie certaines entreprises.

1.3 Les interventions économiques de fait :

Ce sont des interventions qui ont un impact sur l’économie :
• Employeur
• Gestionnaire de capitaux : ex : caisses de pensions
• Gestionnaire de biens
• Consommateur de biens et de services
• Financé
• Financeur

2. La partie spéciale (cf tableau p. 24)

• Droit des finances publiques

• Droit industriel
• Droit agricole
• Droit de l’approvisionnement
• Droit des voies de communication
• Droit du commerce extérieur
• Droit douanier

III. La politique économique en droit fédéral

1. L’évolution
1.1 Un mot d’histoire

1.2 Les développements récents

Le droit économique est un droit de réaction aux évènements (ex : subprime).

2. Le droit constitutionnel économique

2.1 La Constitution économique

= Ensemble des dispositions de la constitution qui composent l’ordre économique de manière

directe ou indirecte.
Il y’a deux façons de concevoir la Constitution économique :

• Constitution économique de la liberté économique : Conception des anciens. La liberté

économique c’est le centre. Les dispositions constitutionnelles sont des interventions
de l’Etat qui y portent atteinte.
• Constitution économique de la politique économique : La liberté économique englobe
les interventions de l’Etat. Ces interventions ont pour but de promouvoir la liberté
économique au lieu de la restreindre. Deux sortes de mesures :

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 Interventions conformes au système de la liberté économique : Objectif =

favoriser la concurrence (ex : interdiction des cartels).
 Interventions non conformes au système de la liberté économique : L’Etat viole
délibérément la liberté économique.

2.2 Politique économique et liberté du commerce et de l’industrie

cf Tableau 25 pas besoin d’apprendre.

§ 2 La liberté économique
I. La notion
1. La définition
= Droit de choisir et d’exercer librement une activité lucrative privée (art. 27 al. 2 Cst)
Activité lucrative (art. 1 al. 3 LMI) = toute activité non-régalienne ayant pour but un gain.

2. La protection contre des interventions étatiques

3. Les délimitations
3.1 Par rapport à la liberté contractuelle (CO 1)

Contient : droit de conclure ou non. Choisir son partenaire, sa forme et son contenu.
Les deux libertés (économique et contractuelle) contribuent au régime économique suisse. La
liberté économique permet au citoyen de développer son entreprise et il le fait par le biais des
contrats.
D’un point de vue individuel, la liberté économique :
• Défend la personne privée contre l’Etat
• Garantit une sphère d’autonomie contre l’Etat (obligation d’abstention de l’Etat)
• Ne garantit pas le droit de consommer
• Régit les rapports entre Etat et particulier, mais pas entre les particuliers (pour les
particuliers, c’est la liberté contractuelle qui régit leurs rapports)
• N’a pas de contenu positif

Ex des marchés publics :

Les différentes phases :
- Appel d’offres
- Offres
- Evaluation
- Procédure d’adjudication (décision + recours)
Après la phase administrative (aboutit à une décision = adjudication), on rentre dans une
phase contractuelle.
ATTENTION :l’adjudication n’est que le droit de conclure le contrat, ce n’est pas un contrat.
Même si on adjuge, il n’y a pas d’obligation de conclure un contrat.

3.2 Par rapport à la garantie de la propriété..

Y’a-t-il une hiérarchie entre les normes constitutionnelles? Pas de priorité, il faut trouver une
bonne coordination entre la liberté économique et la garantie de la propriété. Ex : Arrêt
Globus. Il y a quantité de réglementation du territoire qui ont un impact économique.

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Cette liberté peut-être restreinte par des interventions de l’Etat mais contre compensation
(Expropriation). Cette garantie est le concept de base de notre économie libérale.

3.3 Par rapport à l’égalité de traitement

Etat doit respecter l’égalité de traitement entre des concurrents directs. L’égalité de traitement
sous l’angle de la liberté économique est une égalité entre concurrents directs.
Sont des concurrents directs les entreprises de la même branche économique qui s’adressent à
la même clientèle en présentant une offre identique en vue de satisfaire les mêmes besoins.

Si l’article 8 Cst est respecté, l’art. 27 Cst ne l’est pas forcément. Les motifs sérieux et
raisonnable (exigence de l’égalité de traitement) peuvent être remplis mais il faut vérifier que
ces motifs ne sont pas de politique économique mais de politique social.

3.4 Par rapport à la liberté personnelle

Elle est garantie par la Constitution et est considérée comme ayant un caractère subsidiaire. Si
une autre liberté est en jeu, cette autre liberté protégera le citoyen. Si la liberté économique
touche des aspects personnels, c’est le domaine de la liberté économique uniquement qui sera
pris en compte.

3.5 Par rapport à la LMI (liberté de s’établir, 95 II Cst)

Elle a pour objectif d’éviter les discriminations entre la population des différents Cantons.
Accès à toute profession sur tout le territoire suisse pour toute personne établie en Suisse à
condition de remplir les exigences du lieu d’origine( OK pour résidents dans l’UE).
Concrétisation de la liberté économique :
-libre circulation des marchandises
-libre circulation des services
-libre circulation des travailleurs
ATTENTION : il faut être établi en Suisse.

Cette loi a un contenu positif aujourd’hui. Elle sert à lutter contre les discriminations mais
elle permet aussi de s’établir dans un autre Canton.

II. Le contenu
1. L’activité économique privée
1.1 La protection de l’activité privée

Ce qui n’est pas une activité privée ne bénéficie pas de la liberté économique.
Ne bénéficient pas de la liberté économique :
• Activité économique de la fonction publique
• Service public
• Activités concédées (concessions : pas de liberté écon.)

Le terme « Activités privées » englobe :

• Les activités professionnelles ou occasionnelles
Est professionnel celui qui s’organise en vue d’exploiter les opportunités de se développer
économiquement.

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• Les activités accessoires et principales

1.2 La protection de toute activité lucrative
La liberté économique protège seulement les activités destinées à rapporter de l’argent.
Restriction de la notion de lucratif :
a) On ne garantit pas un gain, on garantit seulement la possibilité de réaliser un gain.
b) On peut participer aux marchés publics mais on ne peut pas invoquer la liberté
économique si on n’est pas retenu.
c) Pas de droit de consommer
d) Pas de protection de la clientèle

1.3 La protection des personnes indépendantes et dépendantes

On protège d’abord les indépendants et ensuite les employés.

2. Les diverses activités

2.1 Le libre choix de l’activité et de la profession
• liberté d’exercer ou non une profession.
• Libre choix de la profession
• Libre accès à la profession. Ceci comprend aussi le libre accès à la formation
professionnelle.

2.2 La libre organisation

Beaucoup de limites à cette liberté.

2.3 La libre publicité

C’est très important actuellement. La publicité est un élément essentiel de la liberté
économique.

2.4 L’utilisation du domaine public

Maintenant on peut invoquer la liberté économique pour l’utilisation du domaine public aussi
longtemps qu’il y a une compatibilité. Le concurrent peut exiger de l’Etat le droit d’utiliser le
domaine public.

III. Les titulaires

1. Les personnes physiques et morales (aucune limitation)
2. Les étrangers
Il faut être établit en Suisse (permis C). Le rattachement c’est l’espace économique évolue la
personne.
3. Les personnes liées à l’Etat
4. Quelques autres remarques : Subprime
(Excursus cf notes)

IV. Les restrictions

1. En général

1.1 Les critères et les catégories

la liberté économique n’est pas un droit absolu. On peut la limiter de deux façons :
- L’ordre juridique
- Les décisions administratives prises sur la base de cette législation

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1.2 Les fondements légaux

a) La Constitution économique
b) Les autres droits constitutionnels
c) Le droit privé
d) Le droit administratif au sens strict (Ex : LFAIE)

Nature des restrictions : 3 types

a) Mesure de police
- La restriction de police privée au sens strict
- La mesure de police de politique sociale
b) Mesure de politique sociale
c) Mesure de politique économique
- mesures structurelles
- mesures conjoncturelles

1.3 L’admissibilité générale

Conditions générales :
• art. 36 Cst : Base légale, intérêt public et proportionnalité. Le noyau tangible ne doit
pas être violé.
• Faut-il une base constitutionnelle ?
- Concernant les mesures de police et de politique sociale cantonale : pas besoin de base
constitutionnelle spéciale car la confédération n’est compétente que si les cantons lui
ont donné la compétence et en l’occurrence ils ne l’ont pas fait (art. 3 Cst).
- Concernant les mesures de police et de politique sociale fédérale : Si la Confédération
ne légifère pas, les cantons peuvent intervenir (art. 95 al.1).
- Concernant les mesures de politique économique fédérale : il faut une base
constitutionnelle spéciale. Structurelle : 103 Cst. Conjoncturelle : 100 Cst.
- Monopoles : négation de la liberté. Art. 94 al.4, on réserve les monopoles cantonaux.

2. Les mesures de police :

2.1 Les fondements légaux

Deux domaines dans lesquels ces mesures de police portent atteinte à la liberté économique :
- le choix de la profession
- l’exercice de la profession

2.2 L’accès à la profession

Les 4 éléments constitutifs d’un régime de police qui limitent l’accès à la profession :

• Le statut et l’organisation (de l’institution qui supporte la société)

- Le statut est la forme juridique.
- L’organisation est la structure particulière. Dans une société, il faut séparer les
fonctions pour éviter les conflits d’intérêt.

• Les conditions personnelles : ex : la réputation est un indicateur de la moralité. 3 types

d’attestation de réputation :
- un extrait du casier judiciaire
- un extrait des poursuites

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- certificat de bonne vie et mœurs

• Les capacités
- Connaissances : examens, certificats de capacité n’est pas égal à patente. Le certificat
est une condition à la patente.
- Expérience

• Conditions financières

2.3 L’exercice de la profession

ex : durée, contact, ouverture de l’entreprise…

3. Mesures de politique sociale

3.1 L’origine
Mesures de police qui limitent la liberté économique afin de protéger les biens de police.
Promouvoir le bien-être.

3.2 Les éléments

L’élément subjectif : il faut un intérêt public particulier. Pour améliorer les conditions de vie.

4. Les mesures de politique économique :

Interventions étatiques dans le libre marché avec un objectif économique.

4.1 Les fondements légaux

Elles sont anticonstitutionnelles (donc nulle) si elles ne reposent pas sur une base
constitutionnelle expresse.
Base constitutionnelle :
- 94 al.4 Cst
- 100 Cst (politique conjoncturelle)
- 103 Cst (politique structurelle)

3 types de mesure dont il faut vérifier la nature :

- Les interdictions dans l’activité économique
- Les clauses du besoin : Assujettir une autorisation de pratiquer une activité économique à la
preuve que cette activité est nécessaire. Ex : cabinets médicaux.
Objectif poursuivi admissible si clause de besoin de police
Objectif poursuivi anticonstitutionnel si clause de besoin de politique économique.
- Les certificats de capacité

4.2 Exemples de politique conjoncturelle

A. Exemple dans la politique financière :

Intérêt négatif pour dissuader les étrangers de déposer leur argent en CH (franc fort). Ok car
base légale : 100 Constitution.

B. Exemple dans la politique monétaire :

Taux directeur de la BNS ( Stabilité du franc suisse).

4.3 Exemples de politique structurelles

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A. Subventions de la Conf aux régions en redéployement pour développer leur infrastructure

(actuellement supprimé).

B. La loi fédérale à l’aide à l’investissement dans les régions de montagne (crédit LIM).
Grâce à ce crédit spécifique, le taux d’intérêt est plus bas. Pour obtenir des prêts plus
facilement. (Bientôt supprimé).

§ 3 Le monopole et la concession

I. Le monopole

1. Concept, terminologie et fondement économique

Définition : Exercice exclusif d’une activité. Quand une entreprise obtient un monopole, il y a
une baisse de production et une augmentation des prix. C’est une perte économique pour la
collectivité.

Dans quelle mesure l’Etat peut-il se réserver l’exclusivité sur une activité économique ? =
Monopole.
À quelles conditions peut-il rétrocéder cet exercice à un tiers ? = Concession.

(Cf Tableau 22-23)

Administration centralisée
Administration décentralisée : quand l’administration est confiée à des entités autres que les
organes de l’Etat et qui exécutent des tâches administratives.
• Corporations (groupement de personnes)
• Établissement (masse de biens)

Les formes de l’entreprise de droit public =Support juridique utilisé par l’Etat qui fait une
activité économique.

Formes publiques Formes privées

Services décentralisés de l’administration SA anonyme de droit privé : SA dont les
(ex : service industriel pour la distribution decapitaux sont entièrement aux mains de l’Etat
gaz dans les communes) (fausse privatisation). Juge civil.
Établissement de droit public sans Société d’économie mixte. 2 sortes :
personnalité morale - SA dans laquelle l’Etat a une
participation majoritaire (+ 50%)
- 762 CO : ??
SA de droit public : elle n’est pas fondée sur Société avec participation étatique
le CO mais sur une loi de droit public, mais minoritaire sans droit de représentation
pour le surplus les articles du CO s’applique, renforcée.
il s’agit de droit public supplétif. Donc c’est
le juge administratif qui est compétent.
Société coopérative de droit public SA entièrement en mains privées
(typiquement la SA du CO, l’Etat n’est plus

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Droit administratif économique

présent)
Association de droit privé
Fondation de droit privé

2. Les types de monopoles

2.1 Les monopoles de droit
Sont décidés par des moyens juridiques

L’Etat se réserve l’activité de deux manières :

a) on interdit l’activité au tiers
b) on oblige les particuliers à se servir auprès de l’Etat
Ex : monopole de l’électricité (confié au service industriel de la commune).

2.2 Les monopoles de fait

Tiennent à des motifs extra juridiques.

Ex :l’Etat distribue des prestations inférieures à celles des privés.

Ex :L’Etat distribue l’eau, le gaz… on a pas l’obligation d’avoir cette eau là mais comme il
faut des tuyaux et que le sol appartient à l’Etat, c’est un monopole de fait.

2.3 Les fondements constitutionnels des monopoles

= Négation de la liberté économique

2 types de base constitutionnelle :

a) monopoles fédéraux= base constitutionnelle fédérale (92-93 Cst).
b) monopoles cantonaux= 3 conditions (base légale formel, intérêt public, proportionnalité. 94
Cst in fine).

3. Les conditions de validité

3.1 La légalité : il faut une base légale formelle.

3.2 Intérêt public

Ex : Il ne faut pas tomber dans le monopole fiscal (=volonté de s’enrichir de l’Etat), car son
but n’est pas d’intérêt public. Le monopole de l’affichage correspond à un intérêt public (arrêt
pages 32ss). Parcontre désormais le monopole de l’affichage sur le domaine privé des
citoyens n’est plus d’intérêt public. C’est contraire à la Constitution.

3.3 La proportionnalité
C’est le rapport raisonnable entre l’intérêt de protection populaire et l’intérêt des concurrents
potentiels.

3.4 L’égalité de traitement

- Traiter de manière égale les concessionaires (= 2 al. 7 LMI) : C’est la mise en soumission.
- Traiter de manière égale les usagers.

II. La concession
1. Concept et nature juridique

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1.1 La notion
Définition : Acte par lequel une collectivité publique (le concédant) attribue à une personne
physique ou morale (le concessionnaire) le droit d’exercer une activité avec une certaine
indépendance.
En principe, elles sont attribuées à des privés.

1.2 Les types

2 objectifs à choix:
a) les concessions de services publics= L’Etat rétrocède à une personne privée l’exercice
d’une tâche publique.
b) les concessions qui attribuent un droit à des administrés et où le but est d’arbitrer la
concurrence. Octroi d’un droit exclusif.

1.3 Nature

Acte administratif : Nature unilatérale ou bilatérale, il s’agit donc d’un acte mixte. Ça dépend
de chaque clause. Le juge se concentre sur les clauses litigieuses et qualifie chacune d’elles.

Si c’est une clause unilatérale : C’est comme une décision :

- Modification selon les conditions de la révocation
- Interprétation selon méthode d’interprétation des actes administratifs, on l’interprète
en se souvenant que l’intérêt public prédomine.
Si c’est une clause bilatérale : modification de deux manières :
- la modification peut se faire soit d’entente avec les parties.
- soit avec la clausula rebus sic stantibus (abus de droit).
- Interprétation selon méthode d’interprétation des contrats : Principe de la confiance.

ATTENTION : critère pour distinguer si c’est une clause unilatérale ou bilatérale = L’intérêt
en jeu !!!
Si l’intérêt public est important, c’est une clause unilatérale.
Ex : Obligation des concessionnaires d’utiliser leur concession sous peine de la perdre.
Si l’intérêt public est absent, c’est une clause bilatérale.
Ex : Durée de la concession librement déterminée entre les parties.

Il y a souvent, avec les concessions, des accords accessoires hors concession.

A COMPLETER

Les obligations du concessionnaire :

1) Exercer la concession
2) Obligation des redevances :
Principe de l’équilibre entre taxes et bénéfices !!!
3) Obligation de livrer de l’énergie

1.4 Octroi de la concession

ATTENTION : il ne faut pas confondre la concession et l’octroi de la concession. La
procédure de la concession n’est pas la même que celle pour l’octroi de la concession.

Y’a-t-il un droit d’obtenir une concession?

Ça dépend des conditions légales de cet octroi. Il faut donc lire la loi à l’origine de cette

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concession.
Si ces conditions sont fixes et qu’il n’y a pas de liberté d’appréciation : le citoyen doit juste
démontrer qu’il remplit les conditions.
Si ces conditions sont fragmentaires et qu’il y a liberté d’appréciation : alors le citoyen n’as
pas de droit à obtenir la concession.  L’Etat est libre de choisir. Mais on peut vérifier le
respect des principes constitutionnels dans le refus de la procédure de la concession.

1.5 Les rapports juridiques entre les parties

- Entre le concédant et le concessionnaire : c’est le droit public qui s’applique, même pour les
clauses bilatérales.
- Entre le concessionnaire et les tiers (= usagers) : Droit public si le concessionnaire exerce la
puissance publique qui lui a été déléguée. Pour tous les autres cas, c’est le droit privé qui
s’applique.
- Entre le concédant et les usagers : rapport minime, le concédant doit surveiller le
concessionnaire. Donc possibilité pour l’usager de se plaindre auprès du concédant. La plainte
étant ici un moyen de mettre en œuvre la procédure de surveillance (111 CPJA).

2. Le régime de la concession

2.1 Les droits et obligations des concessionnaires :

les droits :
- exercer la concession
- droits accessoires (ex : exproprier)

les obligations :
- exercer la concession
- payer les redevances
- accepter la surveillance

2.2 Les droits acquis :

= Droits subjectifs qui bénéficient d’une protection particulière par la jurisprudence.
C’est leur substance économique qui est protégée et pas le droit formel.

Conditions pour avoir des droits acquis en matière de concession :

 Il faut des clauses bilatérales négociables. (pour les clauses unilatérales à caractère légal la
situation n’est jamais acquise.)
Comment se défend-on quand un droit acquis est violé ?
- Invoquer la protection de la BF (9 Cst).
- Invoquer une atteinte à la garantie de la propriété.

2.4 Fin et renouvellement de la concession

Fin :
a) par l’écoulement du temps
b) par le rachat de la concession !!
Attention, le rachat ne signifie pas cession. Une cession nécessite l’accord du concédant, il
s’agit de transférer le droit concédé à un tiers. Le rachat de la concession = rachat en fin de la
concession (valeur résiduelle). C’est le droit pour le concessionnaire que le concédant rachète
la concession (l’infrastructure) à la valeur résiduelle à l’issue de la concession.
En principe, on procède au renouvellement de la concession.

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Renouvellement :
Prolongation de la concession : mêmes conditions que l’ancienne concession (ce n’est pas
égal à un renouvellement car la ça se ferait aux conditions de la nouvelle loi).

Comment se déterminer entre prolongation et renouvellement : par interprétation du cas

concret et volonté des parties. Ça nous aide à savoir ou à choisir lequel c’est.

§ 4 Le Financement de l’Etat

III. Les redevances

1. Le tableau général : cf tableau p. 26 attention savoir par cœur.

2. Les conditions générales de validité :

Elles se posent quand il y a un litige pour savoir quand il faut payer une redevance.
Ex : quand je reçois un BV, c est le moment auquel le citoyen ne veut pas payer. Puis y a un
rappel. Puis-je recourir contre le BV ? ça dépend comment c’est formulé. Il y a deux parties
dans le BV : c’est pas une décision administrative . Le BV c’est qu’une mesure d’exécution
de la taxation qui a eu lieu avant. La décision c’est la taxation. Dans cette décision sont
indiquées les voies de recours.
Le recours, c’est la réclamation sous un délai de 10 jours.

Conditions de validité de la redevance :

1) La légalité (base légale suffisante) : violation de ce principe équivaut à la violation d’un

droit constitutionnel. Soit le législateur écrit toute la base, soit il s’occupe du cadre, puis il
délègue aux Cantons pour l’exécution. La on doit faire attention aux conditions de validité de
la clause de délégation.
Dans la clause de délégation :
- les destinataires
- le montant de la redevance

Exceptions à l’exigence de la base légale formelle:

• La réalité juridique doit s’adapter aux exigences de la pratique. Les émoluments de

chancellerie. On ne peut pas modifier la loi à chaque fois que le prix change. Comme
ce sont des montants modiques : relâchement de la base légale.
• Lorsque les principes de la couverture des frais et de l’équivalence suffisent pour
vérifier la validité de la redevance.
• Taxes qui doivent être adaptées très rapidement en fonction des circonstances très
changeantes. Pas le temps d’adapter les bases légales (H5N1).
• Cas dans lesquels les redevances sont fixées en fonction de critères exclusivement
techniques. La marge de manœuvre est limitée à la technique et pas à la base légale.
• Taxes calculées d’après les conditions du marché. Cette taxe dépend de la
concurrence.

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2) La proportionnalité :
C’est proportionnel si la redevance ne sert pas à enrichir l’Etat.
La taxe doit être dans l’intérêt public de la tâche à accomplir.
 2 choses :

• La couverture des frais :

Cela signifie que le montant total de l’encaissement ne doit pas dépasser le montant total des
fais occasionnés par l’activité administrative.
Pour calculer les frais, il faut tenir compte de :
- les frais effectifs (dûs aux services en question)
- les frais généraux (existant indépendamment de l’activité)
- les frais financiers (occasionnés par les intérêts)

Dans la quasi-totalité des cas, l’Etat perd de l’argent. Le gros paquet des dépenses est payé
par les impôts.

En matière de contribution, on a deux sous catégories pour la couverture des frais :

- les contributions dépendantes : dépendent des frais (ici, la condition s’applique)
- les contributions indépendantes : fixé en fonction de la plus-value qui existe pour le
débiteur. Ex :route dans village. On n’applique pas la couverture des frais.

• Le principe de l’équivalence
= approche juridique abstraite. Voir arrêt p. 52ss.
Il se définit négativement. Une redevance y satisfait lorsqu’elle n’est pas grossièrement
disproportionnée par rapport à l’avantage qui profite à l’administré. L’administré doit donc
démontré qu’il est désavantagé (fardeau de la preuve). Le doute profite à l’administration.
Le TF admet des tarifications qui sont des forfaitisations administratives des montants qui
consistent à choisi comme critère de taxation des valeurs abstraites. Ces simplifications sont
admises si ça n’est pas grossièrement disproportionné. Plus je profite, plus je paie. Ce
principe permet les abstractions. Il n’est pas nécessaire de démontrer qu’il y a un lien de
connexité entre redevances et plus-value pour l’autorité. Pour certains cas, ça ressemble à une
contribution mais il n’y a pas de plus value du tout.
C’est un impôt spécial dans ce cas :
Compléter grégory

3) Egalité de traitement :
Il y a des distinctions subtiles dans les taxes entre les citoyens communaux et les résidents
(payent plus chers).
Il faut des motifs justificatifs sérieux et raisonnables :
Ici, il s’agit de la fiscalité.
Les touristes ne paient pas d’impôts et bénéficient pourtant des services communaux (sans les
financer). La distinction est donc fondée sur des motifs sérieux et raisonnables.

4) Interdiction de l’arbitraire :
A compléter

5) le principe de causalité

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§ 6 Le domaine public
1. Notions

1.1 le domaine public au sens large

C’est la notion de choses publiques au sens du CC.

Les différentes catégories :

Deux grandes distinctions :
a) le patrimoine administratif : Ce sont deux catégories de choses :

- Les choses directement utilisées par l’administration (les agents publics) :

Ex : bâtiment, infrastructures dans lequel on a mis le département cantonal des
finances, de même que les meubles à l’intérieur.
- Les choses utilisées par les usagers : Ce sont des biens utilisés pour
accomplir des tâches publiques au service des usagers mais avec l’aide des
agents publics. Il y a tout un système de contrôle, de surveillance. Ex : les
biblios, les cimetières, hôpitaux… Attention, pas les places publiques.

Il ne faut pas confondre le patrimoine administratif avec le patrimoine fiscal de l’Etat. Ce

dernier appartient à l’Etat, mais n’est pas nécessaire, ne sert pas à l’accomplissement de
tâches publiques. Ex : le portefeuille d’action de l’Etat de Fribourg. Quand bien même ce
patrimoine fiscal sera utilisé pour faire tourner l’Etat. Tous les litiges relatifs au patrimoine
fiscal (financier) sont la compétence des tribunaux privés, tandis que pour le patrimoine
administratif, ce sont les tribunaux administratifs.

b) le domaine public au sens étroit :

= Choses utilisées par les administrés, sans intervention d’agents publics, même s’il y a
parfois des actes administratifs (conditions).
Ce sont les choses dans l’usage commun : il y en a deux sortes :

- L’usage commun par nature (domaine public naturel) : ex : lacs, cours

d’eau, glaciers… Tout ce qui est naturellement public, qui n’appartient à
personne. Les choses sans maîtres. 664 CC

- L’usage commun par affectation (domaine public par affectation) : résulte

de l’intervention humaine (ponts, fontaine…). C’est la où le public peut aller
tout seul mais s’il n’y avait pas eu d’intervention de l’Etat, il n’existerait pas.
Attention, concernant les voies publiques (ex : routes), c’est un concept qui se
trouve dans la LCR. Le régime juridique du sol peut-être soit du domaine
public, soit du domaine privé. Application de la LCR même s’il s’agit de routes
privées.

Le domaine public n’est pas enregistré au RF, il est public, on ne sait pas à qui il appartient
alors il n’y a pas besoin de déterminer le propriétaire (il n’est pas encadastré).

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2. Constitution et suppression :
2.1 La compétence

Dans le CC, deux articles qui réservent le droit public :

• Art. 6 CC  compétences cantonales en droit public subsistent (réserves au sens
impropre).
• Art. 664 CC  les choses sans maître et les biens du domaine public sont soumis à la
haute surveillance de l’Etat. Le domaine public n’appartient pas à quelqu’un, et en
particulier il n’appartient pas à l’Etat (pas égal à France). On délègue donc la haute
surveillance et la gestion de ce domaine public à l’Etat.

2.2 Acquisition du domaine public :

2 conditions cumulatives à remplir pour qualifier un bien du domaine public:

a) Il faut que l’Etat ait le pouvoir de disposer de l’objet. Le cas des lacs, cours d’eau routes…
b) L’Etat doit affecter cet objet à une tâche publique.

2.3 La perte du domaine public :

Pour perdre cette qualité de bien du domaine public, il y’a deux conditions :

a) Il faut un acte de disposition du droit privé (une vente au sens du CO : le transfert de

propriété depuis l’Etat vers le privé).
b) Un acte de désaffectation : il faut transférer le bien du domaine public au sens étroit dans
le patrimoine fiscal. Pour accomplir un tel acte, il faut rendre une décision administrative (il
faut une base légale et un intérêt public) qui transfère le bien dans le patrimoine financier. Il
faut donc que l’Etat, gestionnaire des biens publics, accomplisse ce transfert. Cet acte de
désaffectation est une décision administrative qui peut faire l’objet d’un recours.
Dans le CPJA, art. 114, on dit qu’on va au TA sauf dans les cas ou la loi prévoit un autre
recours. Zufferey connaît qu’un seul cas : décision de désaffectation du domaine public
cantonal (pure question d’opportunité et donc compétence du CE).

II. Le régime juridique applicable au domaine public :

1. Sources et compétences

Le domaine public connaît un système dualiste : le domaine public est assujetti

essentiellement au droit public et aussi au droit privé pour certains aspects.

2 exemples :

- On peut accorder des servitudes sur le domaine public par exemple pour construire un
parking sous la place python. Droit d’utilisation du sous-sol. Droit de superficie régit
dans le CC. On ira devant le notaire car c’est une servitude qui exige un acte public.
C’est un droit distinct et permanent demandant une immatriculation au RF. Une
servitude n’est pas une décision de désaffectation quand bien même la servitude
épuise la propriété. Une décision de désaffectation est nécessaire quand on supprime
le droit public. Pour la servitude, seul l’usage est nécessaire, on passe par une
concession.
- L’Etat utilise le domaine public (une route par exemple) et il fait du bruit (il viole les

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Droit administratif économique

droits du voisinage). Comme c’est l’Etat qui viole le CC, ce n’est pas pareil que si
c’est un simple administré, donc on remplace le CC par l’expropriation formelle du
droit du voisinage.

2. Quels sont les domaines dans lesquels le domaine public est régi par le droit public ?
Il y a trois cas :

1) L’usage du domaine public (le plus important).

2) La protection du domaine public : mesures qui sont prises pour éviter qu’on porte
atteinte au domaine public. Mesures externes, internes…
Ex : interdiction de monter à cheval dans un parc public, ce serait admissible s’il y a une base
légale. Ce serait alors du droit public. Interdiction de poser sur une parcelle privée d’une
citerne à mazout, c’est du droit public car ça risquerait de polluer l’eau souterraine.

3) Les redevances : ces taxes sont clairement de droit public.

III. L’utilisation du domaine public au sens étroit

Il y a trois formes d’utilisation du domaine public : très important pour savoir quel est le
régime applicable.

1. Usage commun se caractérise par :

- Accessibilité générale. Le droit pour chacun d’utiliser le domaine public. Art. 18 de

la loi fribourgeoise. Usage utilisé par un nombre indéterminé de personnes. Dès que
l’usage n’est plus accessible à tous, c’est un indice que ça tend vers un usage accru.

- Égalité de traitement : il ne doit pas y avoir de détermination. Chacun peut utiliser

le domaine public (pas de catégorie juridique privilégiée).

- La conformité de l’utilisation à la destination de la chose : la chose sert par nature

à l’usage qu’on en fait, ce pourquoi elle a été créée.

- La gratuité : l’Etat ne peut pas s’enrichir en mettant des péages sur les routes, c’est
même interdit par la constitution. ATF 89 Ia 533 : les parcomètres sont
anticonstitutionnels. TF : non !! C’est pour inciter les gens à quitter leur place assez
rapidement. Ça provoque un tournus qui rétablit l’égalité de traitement. Système
valide.

 Il y a quand même la possibilité de réglementer l’usage commun, même s’il est gratuit et
libre. L’Etat peut imposer un régime de police lorsque c’est justifié par les circonstances
(Intérêt public et proportionnalité).

2. Usage commun accru (ici, on a de l’activité juridique) : se définit comme un usage

plus intensif, ce qui signifie que nécessairement, il est sujet à autorisation : c’est une décision
administrative qui lève l’interdiction d’utiliser le domaine public de manière accrue.

- Il ne peut pas être effectué par un nombre indéterminé de personnes. Il est limité à un

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Droit administratif économique

certain groupe de personnes déterminé.

- Il est, en principe, de durée limitée.
- Il ne porte pas atteinte à la structure du domaine public.

Exemple :
- l’expression des opinions sur le domaine public : concernant la distribution des tracts, les
stands d’information, les affiches, les haut-parleurs… En principe, il s’agit d’un usage accru,
mais ça dépend des circonstances.
- Les réunions et les manifestations.

Caractéristique de cet usage accru :

1) Autorisation : elle doit systématiquement demandée pour le contrôle.

2) Cette autorisation ne confère pas un droit réel, elle permet juste l’utilisation.
3) Est-ce qu’on a un droit à autorisation ? Ça dépend des circonstances, il faut voir la
base légale. La base légale n’est pas nécessaire. Sans loi, l’Etat peut quand même
assujettir l’usage accru à autorisation (intérêt à protéger correctement le domaine
public).
4) La redevance : l’usage est toujours assujetti à un prix. C’est une compensation pour
une prestation étatique (mise à disposition d’un bien étatique). Il faudra appliquer les
principes de couverture des frais, proportionnalité et équivalence.

3) Usage privatif :
- Il est durable.
- Il se caractérise par le fait qu’il exclut les autres (il est particulier).
- Il porte atteinte à la structure du domaine public.

Compte tenu du fait qu’on doit arbitrer les demandes, l’usage privatif est systématiquement
assujetti à concession. Cette concession est donc accordée par le canton ou par la commune.
Elle figure dans la loi fribourgeoise et quand il n’y a pas de loi, c’est la jurisprudence. L’Etat
est libre, il n’y a jamais de droit à obtenir une concession. La concession est sujette à
redevance. Dans tous les cantons qui ont une loi, la concession ne peut être accordée que par
une procédure particulière : la mise à l’enquête publique. Art. 2 al. 7 LMI.

2 exemples :
Domaine public aquatique.
Usage commun Usage commun accru Usage privatif
Nager dans une rivière Prendre l’eau de la rivière Amarrer un bateau
pour arroser sa vigne
Descendre une rue Manifester dans une rue Mettre des chaises et des
tables devant un resto (kebab)

Il y n’a pas de domaine public fédéral, il est cantonal ou communal. Pour les eaux, les routes,
les autoroutes c’est le droit public cantonal, tout le reste, ce sont les communes. Ce sont donc
les communes qui vont accorder les autorisations. La vignette c’est juste un impôt et pas une
taxe.

§ 7 La responsabilité de l’Etat

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Droit administratif économique

I. le système
1. Le rapport avec le droit privé
On a affaire au patrimoine de l’Etat et non pas à l’activité de l’Etat en tant que détenteur de la
puissance publique. On est très proche du droit privé dans ce domaine. Avant : théorie du fisc
(Etat= Etablissement de biens), on ne voyait pas le besoin de distinguer entre RC de l’individu
et RC de l’Etat. Aujourd’hui c’est différent.

La responsabilité = obligation aux dettes. Obligation pour une entité juridique d’assumer le
dommage qu’elle crée par une compensation du préjudice auprès de celui qui le subit.
On parle ici d’actes illicites. A ne pas confondre avec la responsabilité pour actes licites
(Indemnisation en équité, l’état considérant que pour l’égalité de traitement, on aide une
certaine catégorie de citoyens. Pas fréquent).
La RC de l’Etat  c’est la même nature que la RC civile, mais ça n’est pas l’art. 41 CO qui
s’applique. Différences fondamentales entre le droit public et le droit privé. Dès que l’auteur
du fait dommageable est l’Etat, on est dans le domaine du droit public, et le droit public
réserve la responsabilité de l’Etat et il codifie cela à l’art. 61 CO qui établit un système
compliqué. Il faut voir en quelle qualité l’Etat intervient.
Réserve au sens impropre : le droit public régit la responsabilité de l’Etat lorsque l’Etat exerce
la puissance publique et non pas lorsqu’il agit en tant que simple citoyen. Si par contre, on a
affaire à des actions de fait : ex : pompier coupe la jambe pour désincarcérer. Là, on est dans
une action de fait et pas dans une décision administrative.
La délimitation n’est pas toujours très claire. Il faut juste se souvenir que c’est l’art. 61 qui
délimite.

Même si on est dans la RC privée, parfois on est quand même en droit public. Il y’a quantités
de dispositions qu’on appelle les fondements du droit de la responsabilité, dans les
responsabilités objectives causales, simples ou aggravées, les dispositions qui fondent les
conditions se trouvent dans des lois publiques (par ex : 58 LCR). On essaie de considérer le
citoyen comme un individu mais il y a un emballage de droit public (LCR= droit public).

En droit, il faut des fondements pour créer la responsabilité de l’Etat. Il y a 27 systèmes parce
qu’il y a 27 Etats susceptibles de répondre. Les cantons sont souverains dans la détermination
de leur responsabilité. On n’a pas de responsabilité communale par contre.
Pour l’examen, on prend seulement la LRCF. Mais il ne faut pas oublier que chaque canton à
sa loi et que les communes répondent selon la loi cantonale.
Il y a une disposition dans la constitution qui dit : le canton répond de ses actes illicites. Le
droit public s’applique, mais il ne règle pas tous les aspects. À ce moment-là, on applique le
CO (41ss)  droit public supplétif. Dans certains cantons, comme le Valais, c’est quand
même le tribunal civil qui est compétent (pas confiance dans le TA)

2. L’approche en droit public

3 façons pour l’Etat de concevoir sa responsabilité : le choix appartient à l’Etat.
Le nombre de gens qui agissent en responsabilité contre l’Etat est énorme. Les collectivités
sont tout le temps actionnées en responsabilité. C’est très rare que l’administré obtienne gain
de cause.
Le problème : Celui qui est responsable fixe les conditions de sa responsabilité (Etat).
Conflits d’intérêts. Comme le tribunal doit appliquer les lois, c’est souvent très difficile d’en
remplir les conditions.

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Droit administratif économique

1ère façon :
Le citoyen fonctionnaire répond seul contre le lésél’Etat ne répond pas. Il est tout seul.
C’est la responsabilité personnelle des fonctionnaires.

2ème façon : le fonctionnaire est responsable en premier rang et l’Etat intervient à titre
subsidiaire, lorsque le fonctionnaire a déboursé tout son patrimoine. Art. 19 LRCF.

3ème solution : l’Etat répond seul. Ça veut dire qu’il assume l’entier du dommage. Le
fonctionnaire ne paie pas un centime. Le lésé n’a même pas le droit d’agir contre le
fonctionnaire avec 41 CO car la relation juridique entre eux est une relation de droit public.
Art. 3 LRCF. Aucune possibilité d’agir directement contre le fonctionnaire fautif.
L’Etat peut tout de même se retourner contre le fonctionnaire  responsabilité personnelle
des fonctionnaires (action récursoire).
En droit suisse, c’est définitivement cette solution qui a été choisie. Avant, ds certains
cantons, on avait un système mixte (ex : en valais). Aujourd’hui, tous les cantons sont passés
à cette responsabilité unique et totale contre l’Etat.

2 raisons :
- le fonctionnaire travaille mal s’il se sent menacé. Pour éviter qu’il ne prenne plus les
bonnes décisions, il est protégé.

- le fonctionnaire a un grand pouvoir. Il est donc logique que le citoyen soit protégé
financièrement. Le patrimoine de l’Etat est plus étendu que celui du fonctionnaire.
Indemnité plus grande pour le lésé.

II. Les conditions de la responsabilité :

Conditions ordinaires :
1) Un dommage
2) Ce dommage doit être causé sans droit (acte illicite).
3) Lien de causalité
4) Par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions (l’acte peut être une action ou une
omission).
En cas d’omission, plus difficile d’arriver à recevoir une indemnité.

L’exercice de la fonction : lorsqu’il s’agit d’actes juridiques. Car il est évident que le service a
été conçu pour cela, rendre des décisions administratives.
Dans les actions de fait, c’est moins évident. L’acte de fonction n’est pas une affaire très
simple.

En matière de RC de l’Etat, il n’y a pas de faute du fonctionnaire. On a supprimé l’exigence

de la faute partout actuellement. C’est pourquoi il s’agit d’une responsabilité objective.
Salut Sandrine !!! Allez bon courage pour la suite !!!

Analyse des conditions :

1) La causalité :

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Droit administratif économique

La causalité naturelle : chaîne des éléments conditionnels. S’il n’existait pas, le dommage ne
serait pas arrivé.
La causalité adéquate : En droit public, c’est la même approche mais on parle de causalité
juridique. Ça montre bien que c’est le juge qui apprécie les causalités naturelles et qui porte
un jugement pour savoir lesquelles sont prépondérantes. On va identifier les éléments qui ont
eu un impact prépondérant sur la survenance du dommage. C’est ici que 9 fois sur 10 l’Etat
s’en sort. Ce n’est pas évident de démontrer que l’omission de l’Etat est un élément
déterminant dans la survenance du dommage.
Ex : Action en RC contre le Canton de Berne. Un tout jeune conducteur sort du permis et fais
un accident : trois morts. L’assurance RC agit contre le Canton pour acte illicite (avoir donné
le permis à cette personne). Selon les juges, le personnage est un escroc notoire, il conduisait
déjà avant sans permis, donc si l’Etat ne lui avait pas donné le permis, il aurait quand même
fait un accident.
En droit public, il n’y a pas de preuves libératoires.

2) L’acte illicite
C’est une atteinte à un bien juridique protégé. L’intégrité corporelle et le patrimoine. Sinon
c’est la violation d’une norme de comportement.
La faute c’est un reproche d’ordre moral que l’on peut faire au responsable. Une appréciation
subjective de son comportement. On distingue entre la faute grave (celle qui ne devrait jamais
arriver) et la faute légère (celle qui peut arriver). En droit public, cette faute ne joue pas de
rôle.
L’illicéité c’est la violation grave d’un devoir de fonction (devoir de la charge de l’agent
public en question)
Il y a quatre hypothèses dans lesquelles c’est un acte illicite:
- La violation du texte d’une loi claire
- La violation d’un principe général du droit (le cas le plus fréquent c’est la violation de
la proportionnalité)
- L’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation
- La violation d’une règle de procédure

Qu’est-ce qu’un fonctionnaire pourrait faire de faux en dehors de ces hypothèses ? Rien, c’est
forcément couvert par ces 4 points.
Un problème en matière d’illicéité : la relation d’illicéité  fait que le lésé est effectivement
protégé par la loi dont il invoque la violation.

III. La mise en œuvre

1. L’action et la décision
C’est l’action de droit administratif puisqu’on agit contre un patrimoine. On ouvre donc une
action en indemnisation comme on le ferait contre un particulier.
Le tribunal administratif qui est l’autorité unique de première et dernière instance doit
instruire l’affaire comme juridiction unique. Le recours contre le jugement du TA est
extrêmement difficile parce qu’on est dans un cas où ça concerne bien le droit public
(normalement RUPU) mais c’est la décision du TA qui est contestée, et pas la loi. On peut pas
invoquer la violation d’un droit constitutionnel car il n’y a pas de droit constitutionnel à ne
pas payer ses dettes. Seul cas où l’on peut avoir gain de cause : c’est quand on démontre que
la procédure n’a pas été diligente. Comme c’est une affaire pécuniaire, la valeur litigieuse doit

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Droit administratif économique

être de 30'000.- au moins (85 Ia LTF). Il y a dans tous les cantons la procédure préalable.
C’est la procédure de la prétention et de la détermination. La prétention est formulée à travers
une règle qu’on envoie à l’Etat. La détermination, c’est la réponse de l’Etat, c’est-à-dire non.
Ce n’est pas une décision administrative ici, donc on ne peut pas recourir. On ouvre donc une
action.
Attention au délai de péremption : si on n’a pas agi dans le délai, la créance est morte.
A ne pas confondre avec le délai de prescription qui résulte du droit matériel de la
responsabilité civile.
Pour la confédération, ce n’est pas pareil, elle a introduit un autre système, et elle dit à l’art.
10 LRCF : l’autorité compétente statue sur les réclamations qui sont dirigées contre la
confédération. Lorsque je veux réclamer des sous, j’envoie une réclamation au département
fédéral des finances et qui rend une décision administrative (Elle statue.). Après, puisqu’il a
pris une décision, on recourt contre cette décision. On va aller au TAF du coup.
Al.2 : le TF connaît en instance unique des prétentions concernant les dommages intérêts.
L’action de droit administratif n’avait pratiquement aucune portée. Le système s’est donc
simplifié, lorsqu’on agit contre la Confédération c’est 10 LRCF, on fait une réclamation et la
Confédération rend une décision à laquelle on répond. L’action de droit administratif devant
le TF n’est réservée qu’a des cas particuliers très rare. Donc on oublie.

Les obstacles juridiques à l’action récursoire :

Attention, l’action récursoire n’est admise qu’en cas de faute grave du fonctionnaire.

Ce qu’il y a, c’est l’enquête administrative qui aura deux objectifs :

- Vérifiera si le service concerné travaille correctement.
- Un fonctionnaire s’est-il mal comporté du point de vue administratif ? peut être
établira-t-elle qu’il y eu diligence…

Les sanctions ne seront jamais pécuniaires : ça va du blâme à la résiliation des rapports de

service.