Esteso Roberto y Cao Horacio. Reforma de Las Adminsitraciones Publicas Provicciales. Balance de La Decada de Los 90 y Nueva Agenda.

La reforma en Administraciones Pblicas Provinciales
http://www.aaeap.org.ar/ponencias/Data/esteso_Cao.htm
La reforma de las Administraciones Pblicas Provinciales: balance de la dcada de los 90 y nueva agenda() *Roberto Esteso() *Horacio Cao()
1. Introduccin [1] El propsito que se persigue en este trabajo es el de contextualizar los cambios operados en los Estados provinciales en la ltima dcada, en el marco del proceso ms complejo de cambio de las relaciones Estado - sociedad - economa a escala global. No se tiene como objetivo realizar una revisin minuciosa de los enfoques e instrumentos, ni mucho menos profundizar en casos puntuales de reforma, sino el de situar la problemtica de las Administraciones Pblicas Provinciales (APP) en trminos de sus enfoques ms generales, de sus tendencias y de la agenda pendiente. En este marco se desarrollar una introduccin que tiene como objetivo contextualizar la reforma provincial dentro de un mbito ms general dado por la reestructuracin del modo de intervencin y gestin pblica. As, se comienza diferenciando las dos etapas en que suele dividirse la aproximacin al tema: la llamada fase uno, o etapa de ajuste estructural y la fase dos, o reingeniera de las organizaciones pblicas. A continuacin se ordenan los enfoques e instrumentos de reforma en funcin de los actores que los impulsan. Bsicamente se trata de identificar enfoques e instrumentos provenientes de los Organismos Financieros Internacionales (OFI), desde el Estado Nacional y desde los propios Gobiernos Provinciales. Con este ordenamiento como antecedente, posteriormente se avanza sobre la evaluacin de resultados e impactos de los procesos de reforma. Finalmente se construye los que se considera debera ser la agenda del problema de la Reforma provincial en los prximos aos. 2. La crisis del Estado Interventor 2.1. El contexto general La dcada de los noventa, est signada por el agotamiento de un modo de relacin Estado - economa. Este agotamiento comienza a plantearse en el rea capitalista desde mediados de la dcada del '60, s bien con distintos ritmos y modalidades de acuerdo a las peculiaridades de cada situacin. Los diversos sntomas de esta decadencia, se expresaban, entre otras maneras, en una recurrente crisis fiscal de los Estados. Como respuesta a esta situacin, se fueron planteando caminos alternativos para su superacin, todos ellos con impactos en las distintas esferas de las organizaciones pblicas, pero bsicamente redefiniendo las relaciones vigentes durante casi medio siglo, entre Estado - sociedad - economa. Esta situacin da lugar a un nuevo modelo, caracterizado por la retraccin del Estado de ciertas actividades y funciones que haba desarrollado desde la dcada del treinta, por el fortalecimiento del rol del mercado como asignador de recursos sociales y, en general por la liberalizacin de las relaciones sociales, incluidas las relaciones laborales. El nuevo modelo que paulatinamente se fue instaurando, se bas en una mayor apertura a los flujos comerciales y financieros internacionales, en lo social por una tendencia al disciplinamiento de la fuerza de trabajo, mediante el afianzamiento de las reglas de mercado y de los flujos de movimiento poblacional, en la gestin de los Estados mediante una severa disciplina fiscal. En general tiende a predominar un enfoque poltico-cultural que supone que el mercado, funcionando sin restricciones, es el mejor asignador de los recursos y disciplinador de los comportamientos sociales. Como resultado de la implementacin de polticas dirigidas a esos objetivos, se debilitaron un conjunto de instituciones que tenan por objetivo garantizar un cierto nivel de empleo y de oferta de bienes sociales para toda la poblacin. En la mayora de los casos estos procesos produjeron como resultado paradjicos contrastes, entre el exitoso comportamiento de la economa global, medida por el incremento del PBI, y una creciente polarizacin social (Rofman, 2000). En el caso Argentino los procesos de reforma aludidos reconocen, desde una perspectiva sumamente simplificada, por lo menos tres etapas, con orientaciones polticas e instrumentos diferentes: Una primera, que da seales de la llegada de la crisis al pas, a mediados de los '70, que opera como teln de fondo de la crisis del Gobierno Constitucional (l973-76) y sobre la que se asienta la ltima dictadura y su intento de reestructuracin econmica y social. Una segunda, que va desde la recuperacin de las instituciones democrticas (l983) hasta las explosiones hiperinflacionarias de 1989 y 1990. En este lapso, se observan polticas contradictorias de rescate de instituciones castigadas por la crisis y de promocin de un modelo industrial, acompaada por intentos estabilizadores y, sobre el final de este periodo, algunas iniciativas privatizadoras. Una tercera etapa, que va desde 1991 hasta la actualidad, en donde se produce una profundizacin de las llamadas polticas de ajuste estructural. Estas polticas implican bsicamente la apertura comercial y financiera, la desestructuracin de los aparatos reguladores de la produccin, las privatizaciones de las empresas pblicas nacionales, la convertibilidad monetaria y los procesos de descentralizacin, poniendo fin definitivamente al modo de articulacin social y estatal vigente desde la dcada del treinta. 2.2.El ajuste estructural Como queda dicho, a partir de la crisis de mediados de los '70 el Estado Nacional, inicia el proceso de bsqueda de una redefinicin de la insercin productiva del pas en el mercado mundial. Las principales acciones en esta bsqueda se dan en el plano del sector pblico, en todas sus instancias y niveles, buscando variar sus funciones y modalidades de intervencin y gestin, para desde all, inducir cambios en el resto del entorno econmico y social. Tanto las visiones que guiaron la accin como los instrumentos de stas, estuvieron condicionadas por las formas de manifestaciones de la crisis, esto es, la persistente escasez de recursos del Sectores Pblico. Esta situacin gener una secuela de impedimentos para el normal desempeo estatal, principalmente con la dificultad para el Estado Nacional de seguir cumpliendo su rol tradicional de redistribuidor de recursos, tanto el plano social como en el territorial. Los principales contenidos de las polticas desplegadas frente a la crisis, desarrolladas a partir de los noventa estuvieron dados por; la apertura comercial y financiera, expresada como desmantelamiento de las restricciones cuantitativas o como rebaja de aranceles (Agosn y French Davis, 1993). En el caso argentino, la apertura que comienza con del gobierno militar 1976/1983, que da por tierra con el sistema econmico protegido vigente a partir de la segunda guerra mundial, pasa por un intento de reversin entre 1982/88, para volver con ms profundidad a partir de 1989, en donde puede hablarse de una apertura general, con algunas excepciones, como fue el caso de la industria automotriz. Otro elemento importante fue la poltica desreguladora, cuyos principios rectores (Decreto 2284/91) son expuestos como la derogacin definitiva de normas legales que restringen la oferta y la informacin, limitan el ingreso o prevn la intervencin estatal en la formacin de precios . Las acciones
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desreguladoras concretas (Decretos 817, 958, 1493, 1494, 1813 y 2293 de 1992 y Decreto 1187 de 1993) operan sobre la explotacin pesquera, transporte terrestre (carga y pasajeros), reorganizacin portuaria, la navegacin martima y fluvial, correos y permisionarios postales, sector minero, comercio minorista, etc. En cuanto a las privatizaciones y concesiones de las empresas pblicas nacionales, se trata de un proceso que se haba insinuado en el gobierno militar, haba tenido inicio en la ltima parte de la gestin radical (petroqumicas Atanor y Ro Tercero y Siderrgica Siat-Commater, e intento en Aerolneas Argentinas y ENTEL) y que se profundizan a partir de 1990. En los comienzos de esta etapa las privatizaciones se caracterizaron por su celeridad y discrecionalidad, luego tomaron un sendero de mayor racionalidad en cuanto a los resguardos regulatorios, considerndose al proceso privatizador argentino uno de los ms completos e indiscriminados en el mundo (Iazzetta, 1995). El Estado Nacional vendi las empresas siderrgicas, petroqumicas, qumicas, petroleras, de telefnicas, generadoras de electricidad, correos, areas, etc. A la vez concesion ferrocarriles, carreteras, distribucin elctrica, subterrneos, etc. Con estas acciones se lograron varios objetivos, como capitalizar el sector pblico, reducir (momentneamente) el nivel endeudamiento, desbloquear oferta de bienes y servicios clave que estaban colapsados, quitar presin sobre el erario (varias empresas eran deficitarias), generar una corriente de inversiones, etc. A mediano plazo, sin embargo, gener una serie de problemas, de los cuales se citarn dos de los ms importantes (Azpiazu y Nochteff, 1994): El posicionamiento favorable desde el punto de vista de precios relativos y privilegios que lograron las empresas adjudicatarias basado en alguna medida en las condiciones particulares en las que se dio el proceso privatizador con respecto a los sectores productores de bienes y servicios transables internacionalmente. La nula o escasa competencia entre los proveedores de bienes o servicios privatizados o concesionados, que a mediano plazo gener una concentracin del poder econmico en un ncleo acotado de empresas que ejerce su influencia entre otros aspectos sobre la gestin de los marcos y Entes reguladores. Para finalizar este resumen de las principales medidas que tom el Estado Nacional frente a la crisis, se describir la convertibilidad monetaria. Bajo este rgimen la base monetaria tiene que estar ntegramente respaldada por reservas en dlares, lo que en los hechos signific que no habra ms emisin monetaria para sostener el dficit fiscal. La convertibilidad permiti una abrupta reduccin de la tasa inflacionaria que induca distorsiones en el funcionamiento del aparato productivo. Por otro lado disciplin al sector pblico, el que debi recurrir al endeudamiento como opcin para cerrar el dficit, cerrndole el paso a la va tradicional de financiamiento que haba conducido a los procesos inflacionarios crnicos e hiperinflacionarios de l989 y 1990. Este disciplinamiento tiene especial importancia para el tema que nos ocupa, pues el impacto de esta situacin en la relacin Nacin Provincias (que histricamente era lubricada por transferencias extraordinarias de la Nacin) es decisivo, en tanto hace desaparecer la herramienta de la ilusin monetaria creando un marco de transparencia y haciendo posible mayores niveles de control. Un prrafo aparte merece por la temtica que nos ocupa - la desestructuracin o desaparicin de los entes o regulaciones que permitieron el desarrollo y/o el mantenimiento de ciertas economas regionales, Si bien estas polticas son parte de un proceso gradual, iniciado en algunos casos hacia mediados de los 60, el mismo define su direccionalidad hacia mediados de los 70 y tiene una importante aceleracin a partir de una serie de medidas tomadas en ocasin de lanzar la convertibilidad monetaria (1991). Dentro de ellas se destaca la desregulacin y la paralela disolucin de varios Organismos que fijaban cupos de produccin (Direccin Nacional de Azcar, Comisin Reguladora de la Comercializacin de Yerba Mate, Comisin Reguladora de la Produccin Vitivincola, etc.) la privatizacin o liquidacin de bodegas e ingenios azucareros estatales (Cavic, Giol, Las Palmas, Compaa Nacional Azucarera S.A., etc.) y la apertura al ingreso de bienes competitivos desde el exterior. Este proceso adquiere una importancia vital pues como consecuencia de esta situacin, la referencia de los histricos actores sociales regionales en el nivel nacional pierde buena parte de su sentido. En efecto, como fruto de la descentralizacin, en el nivel federal dejan de tomarse decisiones clave para la economa provincial, y as como algunas de estos elementos pasan a la rbita provincial, de igual manera se redirecciona el inters de los actores econmicos hacia esta jurisdiccin. Esta serie de polticas de reforma y adecuacin del Estado tuvieron un captulo aparte en aquellos segmentos que involucraron a las Provincias. Pero antes de pasar a esa medular parte del trabajo, se quiere realizar una sucinta resea acerca de lo que se conoce como primera y segunda reforma del estado, con la perspectiva de que sirva de base conceptual, para girar sobre ella en el resto del trabajo. 2.3. Fases de la Reforma En los ltimos aos ha cobrado vigencia la diferenciacin de los procesos de reforma en dos fases distintas, las que marcan procesos que tienen diferentes objetivos y distintos niveles de complejidad de implementacin. Dentro de este esquema, se denomina 1 fase de reforma a aquellas tendientes a adecuar el tamao y nivel de intervencin del Estado a las condiciones generadas por la crisis fiscal del Estado y a los cambios acaecidos en la relacin Estado - Sociedad a escala internacional. Por su parte, se entiende como 2 fase todas aquellas acciones e instrumentos que se dirigen no tanto operar sobre la relacin recursos gastos y/o el tamao estatal, sino sobre el aparato administrativo del Estado y los productos que este desarrolla, es decir, sobre todo aquello que tiene relacin con el Estado como organizacin compleja, sus estructuras, procesos, tecnologas, valores, etc [2] . Va de suyo que para la realizacin de ambas fases de reformas se puede recurrir a marcos tericos y modalidades diferentes accin. As, para citar el caso argentino, no fue idntica la estrategia del Ministro Sorrouille de adecuacin del Estado a la que aos despus seguira el Ministro Cavallo. Igualmente, no son similares las propuestas de reforma de segunda generacin que se proponen en el marco del paradigma gerencial que aquellas que se desarrollan dentro de las escuelas estructuralistas de la administracin. Es un sobrentendido que una de las claves de xito de cualquier proceso de Reforma y de su viabilidad est dada por la congruencia entre el tipo de Reforma que se emprende y la situacin estructural. As, emprender Reformas de reduccin del gasto pblico en aparatos estatales con solvencia fiscal no tiene sentido, como tampoco parece tenerlo plantear esfuerzos organizacionales a aparatos estatales amenazados en el cumplimiento de sus obligaciones financieras bsicas. El intento de realizar estas dos tareas de forma concomitante (ajuste + fortalecimiento) no tienen, desde la experiencia histrica, buenos resultados, en ninguno de los dos objetivos buscados. Una primera aproximacin, casi apriorstica y considerando las distintas experiencias internacionales y la opinin generalizada de los expertos, indica que resulta mucho ms sencillo lograr cambios y transformaciones irreversibles cuando el objeto propuesto es solamente restablecer equilibrios fiscales y/o minimizar el Estado (1 fase) que cuando se trata de mejorar su operacin y la calidad de sus sistemas de planeamiento, ejecucin y control (2 fase). La ola de reformas, iniciada en los 80 pero consolidada durante los 90, se caracteriz por priorizar objetivos del primer tipo. En efecto, el agotamiento del modelo intervencionista y proteccionista indujo readecuaciones en el papel del Estados alterando la forma en que se relacionaba con la economa y la sociedad. Los cambios operados en ese mbito han sido de tal magnitud que en la actualidad la estructura del Estado, sus modos de intervencin, sus culturas, las relaciones entre instancias, etc. son totalmente diferentes a las que imperaron durante casi cinco dcadas.
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No obstante, es pertinente puntualizar que en el espacio provincial las reformas vinculadas a la fase uno, como se intentar demostrar ms adelante en este trabajo, estuvieron muy vinculadas a los condicionamientos "externos, o a situaciones de estado de necesidad y que los intentos espordicos de trabajar con instrumentos que impacten en la lgica de funcionamiento de las organizaciones, encontraron fuertes resistencia de los principales actores polticos locales. Resumiendo; despus de una dcada de reformas de 1 fase, y a pesar de que muchas provincias todava no han logrado un cierto piso fiscal, todo parece indicar que en la prxima dcada la realizacin de actividades vinculadas con la optimizacin del aparato del estado ocuparn un lugar relevante dentro de la agenda pblica. 3. Las diferentes visiones sobre el ajuste estructural en las provincias Para empezar a desbrozar el camino que nos lleva a un anlisis de las polticas de Reforma del Estado en las Provincias, es importante puntualizar cuales fueron las diferentes visiones que sobre las necesidades provinciales tenan los diferentes actores involucrados en la definicin de las polticas y en el manejo de los procesos e instrumentos. En primer lugar hay que subrayar que el que plantea la necesidad de reforma en el nivel provincial fue casi exclusivamente el Estado Nacional. Esto se dio as, no slo por la citada escasez de recursos que la crisis fiscal haca sentir sobre el tesoro el Estado Federal, sino tambin por las caractersticas econmicas, polticas y culturales de la relacin Nacin Provincias, es decir por las condiciones estructurales y tendenciales de funcionamiento del paradojal federalismo centralista argentino (Esteso y Capraro, 1989). Como instancia receptora de las orientaciones surgidas desde la Nacin se encuentran las Provincias, actor heterogneo, que histricamente tena un papel subordinado en el reparto de funciones, pero que en este proceso se le demandaban otros roles. Por ltimo, y como en todo el proceso de ajuste estructural que desarrolla la Argentina desde mediados de los 70, ocuparon un lugar importante los Organismos Financieros Internacionales (OFI). Dentro de ellos, los que en mayor medida tuvieron injerencia en el tema que nos ocupa fueron el BID y el BIRF (Banco Mundial). En particular, los documentos realizados por esta ltima institucin, sern los que se utilizarn para analizar la visin de los OFI en la Reforma de los Estados Provinciales. 3.1. La visin de los Organismos Financieros Internacionales (OFI): La descentralizacin poltico - administrativa, como concepcin vinculada con el funcionamiento de las organizaciones, reconoce mltiples antecedentes y enfoques [3] . Esquemticamente puede decirse que las propuestas en este sentido reconocen una vertiente socialdemcrata europea (en la Argentina, hubo una fuerte marca del pensamiento espaol surgido del posfranquismo) y otra veta ligada a la visin neoliberal. El ideario de los OFI, si bien reconoce matices sobre todo en el caso del Banco Mundial, est ms emparentado con esta ltima perspectiva. Para los OFI la descentralizacin es un elemento estratgico de sus polticas, que implica cambiar los sistemas poltico - institucionales y de gobierno, estableciendo nuevas instituciones polticas, administrativas, fiscales, regulatorias, etc. En general la prdica descentralizadora, independientemente de su origen conceptual se asienta en el argumento clsico a favor de la reduccin de la distancia entre la conduccin poltica y los ciudadanos, entre concepcin y ejecucin, entre decisin, ejecucin y control. Esto genera un conjunto de beneficios, tales como: 1) una mejora en las comunicaciones; 2) una mayor posibilidad de penalizacin de los malos gobiernos, o de las ineficaces conducciones en general; 3) una mejor posibilidad de deteccin y por ende de correccin de desvos por cercana del control y 4) una tendencia, por confluencia de factores de esa ndole, hacia el desarrollo de crculos virtuosos poltico - administrativos - organizacionales que a la postre conducen a la eficiencia (al respecto ver, por ejemplo, Coraggio, 1989).
Desde la perspectiva de los OFI, si bien sostiene una visin general positiva de la descentralizacin, es necesario sealar que, sobre todo el BIRF, admite que no es una solucin mgica y que realizada sin un adecuado diseo puede empeorar la situacin de partida. Por ltimo desde esta institucin se considera que en los procesos de descentralizacin es clave el fortalecimiento de las instituciones receptoras, aunque reconoce que esta tarea es enormemente difcil (Banco Mundial, 1997) Paralela a esta posicin frente a las descentralizaciones, los OFI sostienen una visin que considera la expansin del sector pblico como uno de los principales factores que dificultaban el desarrollo de la economa. Segn esta visin, la sociedad civil no poda desplegar su potencial creativo debido a que era cohersionada por una burocracia vida por captar rentas producidas por el accionar del estado, siendo estos los factores que impedan el surgimiento de un dinmico proceso de expansin econmica. Para superar estos problemas se planteaba como solucin una importante reduccin del tamao y de la cantidad de funciones que cumpla el Estado, el que debera pasar a tener un rol subsidiario. Esta misma reduccin le permitira especializarse en tareas indelegables (salud, educacin, justicia, seguridad) las que podra realizar en mayor cantidad y calidad. La falta de disponibilidad de capital para dar el impulso original, poda ser sustituida por los ingresos producto de las privatizaciones y por la posibilidad de acceso a fuentes nacionales e internacionales de financiamiento. En suma, la Reforma era un proceso disparador del crecimiento econmico, el que se produca a partir de inducir el surgimiento de economas de mercado en el mbito regional. La propia dinmica econmica, ms los ahorros producidos de la privatizacin de empresas deficitarias, mejoraran el perfil fiscal de las Provincias. En el caso concreto de nuestro pas, la perspectiva del BIRF, lo ubica como inmerso en un proceso de Reforma de su estructura federal, proceso que se profundiz a inicios de la dcada de los 90. Su diagnstico considera que las dificultades para superar la recurrente situacin de crisis provincial, se debe a la permanencia de conductas y modalidades de accin remanentes de etapas del Estado interventor y del pasado inflacionario, en donde las alzas generalizadas de precios y la ilusin monetaria producida por las constantes devaluaciones, permitan manejar las cuentas pblicas con menores niveles de disciplina. Atento a este diagnstico, las medidas que se promueven son las de profundizar las reformas, en lnea con lograr eliminar el dficit fiscal, fijar prioridades (para poder realizar recortes) y elevar la eficiencia del gasto y privatizar empresas pblicas (Banco Mundial, 1996). Hacia fines de la dcada del noventa el BIRF explicaba en cinco puntos la situacin de mediano plazo del proceso de reforma en las Provincias argentinas, en cuanto a las acciones por realizar (Banco Mundial, 1998): a) b) c) Dar los pasos finales para terminar de transferir o consolidar los baches fiscales producidos por los Bancos provinciales y los Sistemas Previsionales. Financiar los costos que implican incrementar en tres aos la escolaridad obligatoria Desarrollar polticas coherentes y modernas hacia el sistema de servicio civil, que permitan superar las traumticas reducciones salariales realizadas
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por necesidades derivadas de la crisis del tequila, y la ola de irresponsable expansin de salarios de las primeras etapas de la convertibilidad d) Superar las dificultades que obstaculizan el total cumplimiento de los compromisos asumidos por las Provincias en los Pactos Fiscales.
e) Sortear las perturbaciones presupuestarias que producen los ciclos electorales, que dificultan a las Provincias de objetivos permanentes y plausibles de ser cumplidos. 3.2. Las Provincias Como consideracin preliminar para avanzar sobre la perspectiva provincial de la Reforma, hay que hacer notar que es difcil y complejo conceptuar una visin de las provincias, ya que las mismas comprenden situaciones heterogneas, involucrando actores con intereses y visiones diferenciados. Sin dejar de considerar estas diferencias, y reconociendo que se realiza una generalizacin que omite matices que en algunos casos pueden ser cruciales, en este acpite se trabajar sobre una visin desde la clase poltica tradicional, por oposicin a aquella que presentan los "cuadros tcnicos" [4] . Esta visin, sus enfoques y sus discursos se asientan en tres contenidos clave: La evocacin de un pasado federal aplastado militarmente por el puerto de Buenos Aires. Es decir, un fuerte componente de federalismo cultural
La descripcin de situaciones de extrema pobreza de segmentos de la sociedad provincial. Este componente discursivo, oculta ms o menos explcitamente las condiciones de privilegio en que se desempean los grupos dominantes locales. El recuento de las dificultades y de las necesidades de apoyo que requiere el aparato productivo regional. Este recuento evita mencionar la situacin de los diferentes programas que en este sentido se desarrollan desde hace dcadas. Alrededor de estos tres contenidos, se organiza un discurso que es, en trminos generales, refractario a las polticas de reforma. As, se sostuvo que: 1) Las turbulencias en las economas provinciales eran producidas por el ajuste estructural, y 2) Estas turbulencias terminaban por producir la crisis fiscal provincial. Esto es, no consideraba justas las crticas referidas a la poca eficiencia en el gasto ni a la alta tasa de crecimiento de las plantas pblicas y del gasto en personal. Esa era la forma de amortiguar la crisis, ya que la organizacin econmica que dejaba el ajuste no dejaba espacios para ninguna respuesta en este plano. Por otro lado, si se hubieran respetados los acuerdos fiscales Nacin Provincia, esto es, si la Nacin no hubiera hecho detracciones a la coparticipacin federal, la situacin fiscal de las Provincias sera desahogada. Por ltimo, si son autnomas, los nicos que deben juzgar el comportamiento poltico del Estado provincial son los habitantes de la Provincia. A la crisis fiscal, que como se vio se consideraba inducida, se le agregaban presiones que el gobierno nacional aplicaba sobre las autoridades provinciales para que estas realizaran el ajuste. Por lo tanto se sostena - no hay autonoma para tener polticas propias, ni hay decisin provincial en las acciones de reforma desarrolladas [5] . La visin ms tradicional de este discurso fuertemente asentada en las provincias de menor desarrollo relativo - no pudo armar una propuesta alternativa al enfoque nacional y de los OFI, operando slo como envoltura o factor de presin para obtener algunas concesiones a la hora de negociar los programas de reforma y de obtener subsidios extraordinarios. Concesiones, en la mayora de los casos no directamente vinculadas con las economas regionales que el discurso dice defender- o con los sectores desplazados por el modelo, sino con los propios intereses de los grupos controladores de los aparatos estatales provinciales. Situacin distinta es la que se da en las Provincias avanzadas en la primera parte de la dcada de los 90, es decir, en los aos previos a la crisis del tequila". En efecto, en estas Provincias se intenta desarrollar un modelo de Reforma con fuertes rasgos diferenciadores de los impulsados desde la Nacin y desde los OFI. En algunos casos como Mendoza, ya desde fines de la dcada del 80 se impulsaba un proceso privatizador con otras caractersticas caso Bodegas Giol - o en otros como Crdoba se intentaba construir un enfoque global de reforma asentado sobre ejes distintos: la descentralizacin, los procesos participativos de planeamiento y gestin, etc. Con posterioridad al tequila tanto Mendoza como Santa Fe alinean sus polticas con el modelo de la Nacin y de los OFI. Con matices en cada caso, Buenos Aires y Capital conservan su autonoma, en tanto que Crdoba sigue con su planteo diferenciador que lo conduce a la crisis de l995. El ajuste post tequila que realiza esta provincia tiene un enfoque propio: evita las privatizaciones y la transferencia del sistema Previsional, por lo que descarga el ajuste casi exclusivamente sobre el gasto corriente y, dentro de l, sobre el gasto en personal. Tambin el caso de dos Provincias de las despobladas merece atencin diferente, La Pampa y Santa Cruz. Aqu bsicamente por razones vinculadas a sus fortalezas financieras se transit la dcada sin aplicar ninguno de los enfoques de Reforma sealados. En el caso de Santa Cruz, con un fuerte ajuste sobre el gasto corriente al inicio de la dcada, o en el caso de La Pampa, asentada sobre un manejo ordenado de los recursos, hechos que luego les permiti a ambas transitar por una gestin tradicional. Ms all de los matices sealados todas las Provincias, con la excepcin de Crdoba mientras gobern Eduardo Angeloz, manifestaron en el plano formal adhesin a los lineamientos de poltica explicitados desde la Nacin a travs de los sucesivos Pactos Fiscales. Situacin que estaba expresando los lmites precisos a polticas alternativas. En los hechos se asisti desde las provincias a tres situaciones: 1. Adhesin ms o menos incondicional a los lineamientos nacionales, en algunos casos como condicin para mantener estabilizados los flujos mnimos de funcionamiento de las APP, en otros como gesto formal pero sin implementar acciones. 2. Bsqueda de un modelo alternativo al ajuste inducido desde la Nacin, sin mayores definiciones y acciones, salvo el caso Crdoba. 3. Buenos Aires y Capital Federal, con adhesin a las polticas nacionales slo en los aspectos tributarios y en alguna medida de desregulacin. En ese entorno de condicionamientos y adhesiones forzadas se desarrollaron muchas polticas de maquillaje reformista o "polticas light", como por ejemplo mltiples cambios en el organigrama de las administraciones pblicas, sin que esto significara poco ms que un mero cambio en la nominacin de diferentes unidades. Tambin ocurri que programas diseados para complementar polticas de ajustes, terminaron financiando obras u otros rubros desvinculados de los objetivos, siendo esta situacin el ejemplo ms elocuente de hasta donde se forzaron las acciones de reforma. Otro punto importante fue el desarrollo de acciones defensivas de obstruccin de las reformas - en el plano organizacional. Uno de los casos ms comunes en este sentido, son los casos de instrumentos de Reforma de probada calidad tcnica, que terminaron en fracasos desde el punto de vista de resultados [6] . 3.3. La Nacin Como se dijo, en su carcter de primer receptor del impacto de la crisis fiscal y sus secuelas hiperinflacionarias, el gobierno central fue el primer y principal
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promotor de la reforma, an de la que consideraba deba realizarse en las Provincias. En trminos generales puede decirse que la estrategia discursiva de la Nacin, bsicamente del Ministerio de Economa hasta l996 [7] era complementaria, cuando no idntica a la que seguan los OFI. Esto se debe, entre otras causas a: a) la existencia de acuerdos firmados entre la Nacin y los OFI, que involucran objetivos a cumplir por las Provincias como parte de las condiciones asumidas por el Gobierno Central. b) el desarrollo de medidas que se hacen bajo el impacto de tendencias o condicionamientos globales, que llegan primero a la Nacin (v.g. privatizacin, desregulacin) pero que se pasan a constituirse en parte del discurso poltico y por esa razn se proyectan al plano provincial, ms all de su pertinencia. c) la existencia de marcos conceptuales e ideolgicos compartidos entre los cuadros tcnicos del Ministerio de Economa y los OFI [8] . Lo anterior hay que ubicarlo en el contexto de xito que marcaban los indicadores macroeconmicos nacionales (importante incremento del PBI en la primera etapa del plan de convertibilidad). De esta manera tanto el peso de las acciones desde la Nacin, como la baja resistencia provincial, estaba condicionada por un enfoque asentado sobre resultados exitosos. Bsicamente, la Nacin tuvo dos tipos de objetivos, en su relacin con las provincias: Objetivos de corto plazo 1) Evitar que los desequilibrios fiscales de las Provincias amenazaran el equilibrio macroeconmico, 2) Descongestionar la jurisdiccin nacional, descentralizando hacia las Provincias funciones que consideraba seran realizadas ms eficientemente en ese nivel Objetivos de largo plazo 3) Generar condiciones para un mejor despliegue de las oportunidades de negocios en todas las regiones del pas. 4) Elevar la calidad de los servicios que brinda el Estado, tambin como forma de expandir las condiciones para el funcionamiento del mercado. Sin embargo, en su despliegue hacia las Provincias, el Estado Nacional no solamente desarroll acciones en este sentido, sino que en muchos casos abri espacios para la sobrevivencia de actores provinciales que tenan posiciones antirreformistas. Esta situacin, aparentemente paradojal, es la forma en que salen a la luz articulaciones interregionales del poder poltico. No debe perderse de vista que en la forma federal de gobierno se expresan complejos equilibrios de poder interregional. Esto es, que cuando se refiere a regiones, provincias, estados, no solamente se est tratando de encadenamientos econmicos, articulaciones de culturales y sociedades con algn grado de diferenciacin, sino tambin que se esta operando con equilibrios de poder que son parte vital de una formacin nacional. Esto se reflejaba en trabajosos procesos de negociacin que por lo general concluan con instrumentos parciales, acciones progresivas contrarios a shock aplicado en la Nacin y acuerdos sobre metas fiscales, la mayora de las veces antagnicas con los objetivos de reforma. En concreto, en esta compleja trama, este tipo de acciones tuvieron como propsito, para el nivel federal, adems de la obtencin de los resultados de reforma esperados, mantener y consolidar mayores niveles de gobernabilidad y gobernancia [9] . Esto a partir de: 1. Mantener y reforzar la tradicional estructura de alianzas regionales lubricadas por partidas del presupuesto nacional 2. Evitar situaciones de tensin social y poltica que podan afectar no slo a las Provincias en cuestin sino a la estabilidad del conjunto. 3.4. Las diferentes olas reformistas Relacionado con las acciones defensivas desarrollas en el mbito organizacional por algunos actores que operan en las estructuras de las APP y a las diferentes coyunturas de la Nacin frente a la cuestin federal, es interesante ver como se fueron conformando diferentes capas u olas de reformas. Con respecto a las diferentes olas reformistas, las mismas estn relacionadas entre otros elementos con dos escenarios claramente diferenciados. Una primera etapa, que llega hasta el efecto tequila, incluyendo el ao l995, en donde se logran importantes avances, alentados por el Estado Central que tension, a veces de manera crtica, las relaciones Nacin - Provincias. Efectivamente, en l995 en el marco de las restricciones financieras severas por las que pasaron algunas jurisdicciones, se implementaron importantes acciones de reforma, sobre todo en el campo de las privatizaciones, transferencias de sistemas previsionales, baja de salarios, etc. Una segunda etapa que, bajo un escenario ms restringido en lo poltico para la accin nacional, desde el Ministerio de Economa debilitamiento y salida de Cavallo-, se busca avanzar por medio de la negociacin y seduccin de actores sociales, con el nico lmite de no permitir desajustes fiscales, objetivo - por otra parte - no totalmente cumplido. El inicio de los primeros programas de reforma provincial coordinados por el gobierno central tenan el supuesto - correcto segn nuestro entender - de que algunos cambios de fondo en el Estado, an los ligados a la reduccin del gasto pblico, necesitaban financiamiento para su concrecin. Este tipo Programas, insertos en diversos Ministerios, transitan por varias etapas que explican en parte sus resultados: Una primera, de preparacin de los Proyectos, de formacin de las Unidades Ejecutoras, de familiarizacin de los nuevos ncleos burocrticos con la lgica de los Proyectos con OFI, etc. Una segunda, que hasta fines de 1996, donde muestran una dinmica de ejecucin e implementacin con una articulacin razonable con sus objetivos de reforma y de creacin de condiciones institucionales para el desarrollo del mercado. Una tercera, en la que globalmente se abandonan desde el Estado Nacional las polticas activas hacia las Provincias, quedando los Programas progresivamente sujetos a la lgica tradicional de funcionamiento de las respectivas APP, en el caso concreto de los programas PSF y DEPA y PDP, se transit de Proyectos de fortalecimiento institucional e incorporacin tecnolgica hacia Proyectos vinculados con el equipamiento, la infraestructura y en general con la compra de bienes. En cuanto a los resultados obtenidos, puede rescatarse como aspecto positivo el papel que cumplieron estos programas en la modernizacin de la Administracin Pblica. As, la gran mayora de los proyectos de fortalecimiento institucional (de diferentes reas del estado provincial, de los sistemas de
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salud, educacin, finanzas, tributarios, catastro, etc.) significaron en los hechos la inversin de importantes sumas en hardware, software y capacitacin, que permitieron la familiarizacin de importantes segmentos del Sector Pblico con las llamadas nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin. Ms all de este impacto positivo, cabe reconocer que estos programas se mostraron insuficientes para producir la Reforma de fondo que se estaba buscando. Es que con el correr del tiempo los proyectos financiados de esta manera fueron apartndose de los objetivos explcitos e introducindose progresivamente en la lgica poltico - administrativa de las respectivas APP. Por otro lado, entre l994 y l995 comenzaron a implementarse programas que no tenan la lgica de proyectos, sino la de resultados. El Banco Mundial recomendaba que los programas de este tipo, que ... desarrollen objetivos fiscales, los que deberan ser acompaados por una serie de medidas necesarias para su obtencin y con un cronograma de su despliegue (Banco Mundial, 1996 traduccin propia). El razonamiento que sostiene este tipo de estrategia es que la nica va para obtener ciertos resultados fiscales es a travs de desarrollar acciones de las conocidas como ajuste estructural [10] . La primera experiencia de este tipo, mostr ya caractersticas contradictorias. Se trata de los citados acuerdos de compensacin de crditos y deudas recprocas Nacin - provincias, por el cual la Nacin transfiere hacia las Provincias $ 2.000 millones (MEyOySP, 1994). Por tales acuerdos las jurisdicciones subnacionales se obligaban a la realizacin de diferentes reformas. La inexistencia de instancias de seguimiento sistemtico, y la transferencia de los fondos en bloque al inicio del programa hizo que el plan de Reformas no llegara a realizarse, permitiendo, en algunos casos, que con los fondos frescos se prolongaran las situaciones distorsivas, que se queran corregir. Un Programa con esta estrategia, financiado con fondos BIRF y provenientes de algunas privatizaciones, es el Programa de Reforma del Estado provincial (PREP). Para acceder a este programa las Provincias se comprometan a la aplicacin de una serie de medidas. Muchas de ellas tenan que ver con equilibrios fiscales bsicos, pero tambin deban realizarse Reformas en los sistemas de salud y educacin, como as tambin privatizaciones y transferencias. Estas medias estaban diferenciadas en metas que conformaban tramos. Contra el cumplimiento total de las metas de cada tramo se realizaban los desembolsos, que eran de libre disponibilidad para las provincias. Si bien cosech algunos xitos, este plan tambin tuvo dificultades. En primer lugar, al inicio del despliegue del plan ocurri el citado efecto tequila, que hizo tambalear todos sus supuestos fiscales. Adems, algunas de las metas eran muy ambiciosas y no se condecan con el financiamiento que brindaban (v.g. algunas privatizaciones, que finamente involucraban sumas muy superiores a las que se prestaban en el marco de este proyecto). Por otro lado tambin surgieron tensiones con las auditoras que realizaba desde la jurisdiccin nacional la unidad ejecutora central del programa. En efecto, ante las graves dificultades que atravesaron algunas Provincias que haban ingresado en el programa (sobre todo en la etapa crtica del tequila), desde la esfera poltica se presion para que se dieran por cumplidas algunas metas. A pesar de que esto no se acept que hubo mayor elasticidad en el tratamiento de las metas (v.g. se tomaron definiciones ms permisivas para la evaluacin de ciertos indicadores fiscales considerados metas). Desde fines de l996 en adelante el Programa fue perdiendo compromiso con los objetivos originales, siendo progresivamente absorbido por la lgica general de politizacin de las relaciones Nacin - Provincias. Posteriormente surgi una nueva generacin de programas, que se diferenciaban de los anteriores por relacionar directamente a las Provincias con el Banco Mundial. Estos programas tuvieron varias ventajas sobre la versin PREP: La contrapartida de los prstamos eran programas de Reforma bastante ms completos, complejos y consistentes, casi programas de gobierno. El financiamiento comprometido era de mayor volumen
La relacin directa Banco Mundial Provincia evit el citado mecanismo de presin poltica, que tensionaba la auditora de metas (aunque no pudieron neutralizarse totalmente este tipo de presiones). El fuerte impacto poltico y en general en el mundo de las finanzas y empresas, no slo a escala provincial. Llevando a que algunas Provincias en sus estrategias promocionales de la inversin. Por primera vez el BIRF comienza a hablar de reasignacin del gasto y no solamente de disminucin.
Cabe destacar que la importancia del acceso directo a programas financiados por el BIRF exceda las ventajas de tasa y plazo de pago. La firma y cumplimiento de los mismos permite a la administracin provincial exhibir un halo de eficiencia y seriedad, otorgndole una suerte de certificado de calidad al entorno poltico-burocrtico provincial. En el mbito econmico local se lo utiliz como parte de una estrategia de atraccin de inversiones, siendo estos logros un elemento favorable cuando se definen localizacin de inversiones. Hacia inicio de la nueva gestin del Gobierno Nacional se firm el llamado Compromiso Federal Ley 25.400 que mantiene la lgica de dar financiamiento contra cumplimiento de programa. En este caso, lo que se brinda a las Provincias es la oportunidad de mejores condiciones de tratamiento de sus deudas. 4. Los resultados
Se sostuvo que los objetivos reformistas eran en el corto plazo evitar que los desequilibrios fiscales de las Provincias amenazaran el equilibrio macroeconmico y descongestionar la jurisdiccin nacional, descentralizando hacia las provincias funciones que consideraba seran realizadas ms eficientemente en ese nivel; mientras que en el largo plazo se esperaba desplegar condiciones para el desarrollo econmico, mejorando las oportunidades de negocios en todas las regiones del pas y elevar la calidad y cantidad de los servicios que brinda el estado. Es decir, objetivos de eficacia y eficiencia en la gestin pblica.
En ese entorno de objetivos, veamos un poco los resultados obtenidos 4.1. Evitar impacto sobre el equilibrio macroeconmico En primer lugar debe decirse que este objetivo figuraba al tope de las prioridades nacionales, y de los OFI. En este sentido debe recordarse que el dficit del consolidado de provincias era el elemento central en la inestabilidad macroeconmica de los '80 y es considerado uno de los elementos principales que amenaza la continuidad de la convertibilidad (Banco Mundial, 1992). Como ser observa en el Cuadro N 1, el objetivo a grandes rasgos se habra logrado, las Provincias como un todo no fueron un actor particularmente peligroso para la estabilidad macroeconmica. Si bien el dficit no pudo eliminarse se mantuvo por debajo del 15% de los ingresos, y en las etapas de crisis
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(tequila y recesin entre 1998-2000) no lleg a los crticos niveles de 1988 y 1991. Grfico N 1 Evolucin del Dficit Fiscal Consolidado 24 jurisdicciones
Como porcentaje del total de Ingresos Fuente: Elaboracin propia en base a datos Ministerio del Interior (2001) De todas formas esta visin debera acotarse, ya que esta posicin fiscal se da en el marco de un importante incremento de los recursos provinciales, que - en trminos reales - se duplican en la dcada de los 90 (Cuadro N 1). Cuadro N 1 Evolucin de las Erogaciones Consolidado 24 Jurisdicciones Promedios Quinquenales 1981 - 2000 En $ Convertibles (1) 1981/1985 Erogaciones 13.990,9 1986/1990 15.425,3 1991/1995 25.095,3 1996/2000 33.667,3
Nota: (1) Aos 1981 a 1990, en $ de 1991. Aos 1991 a 2000 en $ corrientes. Fuente: Elaboracin propia en base a datos Ministerio del Interior (2001) Esta visin global de un dficit bajo relativo control, se desarticula en situaciones muy diversas cuando se analizan situaciones puntuales. La fortaleza del agregado provincial tiene que ver con el desempeo de las jurisdicciones de mayor tamao relativo. A pesar de diez aos de programas con el objetivo de lograr equilibrios fiscales, hay jurisdicciones con una situacin financiera muy delicada, y otras que directamente han colapsado desde el punto de vista fiscal; la mayora de ellas son las provincias de menor desarrollo relativo. Como puede observarse, adems, si no se toma en cuenta la situacin de las provincias despobladas, existe una importante correspondencia entre el tipo de provincia (ver Anexo I) y la situacin fiscal. Cuadro N 2 Rnking Fiscal y Tipo de Provincia Consistencia Rnking Fiscal MB= Muy Buena B/R= Buena/Regular M/MM= Mala / Muy Mala ----//---Tipo de Provincia A= Avanzada I = Intermedia R= Rezagada D= Despoblada X= Consistencia de escalas Cuadro N 2 Rnking Fiscal y Tipo de Provincia (Continuacin)
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Provincia
Rnking Fiscal MB MB MM MB M M B MM MM MM R M R R MB MB B M
Tipo de Prov. A A R A R R I R R R A R I I I A R I
ConsisTencia X X X X X X X X X X X X X X X
Buenos Aires Capital Federal Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Entre Rios Formosa Jujuy La Rioja Mendoza Misiones Salta San Juan San Luis Santa Fe Sgo. del Estero Tucuman Provincias Despobladas Chubut La Pampa Neuqun Rio Negro Santa Cruz T. Del Fuego
R MB R MM R MM
D D D D D D
Fuente: Rnking Fiscal = Fundacin Capital (2000) / Tipo de Provincia = Ver Anexo I Pongamos ahora el foco de atencin en los tres casos en donde no se observa una correspondencia entre tipo de provincia y situacin fiscal. En el caso de Santiago del Estero, su fortaleza fiscal se explica por la disciplina en el manejo de la hacienda pblica que han tenido los gobiernos que se sucedieron en la provincia a partir de la intervencin federal de 1993. En esta provincial, a principal diferencia de Santiago del Estero con respecto a las otras Provincias es el manejo del gasto corriente. As se observa que en todo el periodo 1994 - 1999 este rubro se incrementa en un 2%, mientras que en el agregado de 24 jurisdicciones crece a una tasa superior al 20%. Sin la relevancia de este tem, tambin se destaca el descenso en el peso de las transferencias al sector pblico (reflejo de la transferencia de la Caja de Jubilaciones y un manejo disciplinado de las relaciones con los municipios). El buen desempeo fiscal redunda en un bajo nivel de pago de intereses de la deuda. Finalmente debe remarcarse que esta fortaleza fiscal de Santiago del Estero, si bien indiscutiblemente es una virtud, no le alcanz para mejorar su perfil econmico social (Cuadro N 3). Por su parte la situacin de la Provincia de San Luis - y ms all de la situacin particular que ostenta por la Promocin Industrial - su fortaleza fiscal, al igual que en el caso de Santiago del Estero, se basa primordialmente en el desempeo del gasto corriente, las transferencias al Sector Pblico y el efecto sobre el pago de intereses que la solvencia fiscal induce. Esta situacin le permite a la provincia, adicionalmente, aplicar una importante cantidad de recursos a la inversin (Cuadro N 3). Cuadro N 3 Evolucin del gasto en tems escogidos Provincias de Santiago del Estero, San Luis y Consolidado 24 Jurisdicciones 1994 1999 / En millones de $, en % y para 1994 = 100 Santiago del Estero 1.994 1.999 Dif. 1994 /99 15 2% 16 123% -24 -19% 8 9% San Luis 1.994 1.999 Dif. Consolidado 24 Jur. 1.994 1.999 Dif.
Total de Gasto Corrientes 1994= 100 Int. y Gastos de la Deuda 1994= 100 Transf. Sector Pblico 1994= 100 Gasto de Capital 1994= 100
635 100 13 100 130 100 82 100
650 102 28 223 106 81 90 109
310 100 0 n,c, 41 100 135 100
311 100 5 n,c, 34 84 193 143
1994 /99 1994 /99 1 25.033 31.140 6.107 0% 100 124 24% 5 571 1.317 746 n, c, 100 231 131% -7 4.117 4.723 607 -16% 100 115 15% 58 4.529 4.230 -298 43% 100 93 -7%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos Ministerio del Interior (2001)
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Por ltimo, y como ya vismo, la inconsistencia en el caso de Mendoza, puede atribuirse a la forma en que se encar la resolucin de la crisis del tequila, dentro de las que se destaca la cada del Banco de la Provincia. 4.2. Descongestionar la jurisdiccin nacional Como se vio, la descentralizacin es uno de los pilares del modelo sostenido por los OFI. En el caso Argentino los procesos descentralizadores vienen de larga data - inicindose hacia principios de los 60 tomando una aceleracin notable a partir del despliegue del plan de convertibilidad (ao 1991) Cuadro N 4 Evolucin relativa del Gasto federal y de las Provincias. Incluye Administracin, Empresas Pblicas y Sistema de Seguridad Social Por quinquenio, 1960- 1999 1961/1964 1965/1969 1970/1974 1975/1979 1980/1984 1985/1989 1990/1994 1995/1999 Nacin Provincias 81.42 18.58 78.46 21.54 77.06 22.94 74.32 25.68 73.11 26.89 69.15 30.85 61.08 38.92 57.46 42.54
Fuentes: A) 1961 - 1979 Ministerio de Economa (1982) / B) 1980 - 1997 - MEyOySP (1999) / C) 1998 - 1999 Estimacin Propia sobre la base de Ministerio de Economa (2000) y Ministerio del Interior (2001). Cabe acotar que los registros de la dcada del 90 tienen algn nivel de distorsin con respecto a los otros aos por el peso del sistema previsional en el gasto nacional [11] . As, mientras en el nivel nacional la participacin en el gasto total ms que se duplic entre 1983 y 1997 (pas de un 15% a un 38%), en el nivel provincial se mantuvo estable en el orden del 11% (MEyOySP 1999). Si se comparara el gasto nacional y provincial neto de estas erogaciones para el ao 1997 antes de que la crisis distorsionara los resultados - los registros resultantes seran mayores para las provincias que para el Gobierno Federal la Nacin: aproximadamente 57 para las provincias un y 43 para la Nacin (Cuadro N 5). Cuadro N 5 Gasto federal y de las Provincias. Total y neto de gasto en previsin social y servicios de la Deuda Ao 1997 Gasto Total Nacin Provincias Fuente: MEyOySP (1999) Como en toda Amrica Latina estos procesos, ms all del discurso democratizador, se relacionan con objetivos fiscales, organizacionales y polticos (Rojas, 1999). Desde lo fiscal debe recordarse que el Estado Nacional transfiri los Servicios Educativos a las jurisdicciones Provinciales sin acompaarlas con las correspondientes partidas presupuestarias (Ley N 24.049, Artculo N 14). La Nacin argument que el incremento en las transferencias fiscales a provincias haba sido de tal envergadura que no eran necesarios aportes financieros adicionales. En efecto, fruto del crecimiento econmico, las reformas impositivas y cambios en la gestin del organismo encargado del cobro de impuestos, las transferencias Nacin Provincias se incrementaron en trminos constantes en ms de un 25% entre los aos 1991 y 1993 (elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio del Interior, 2001) Desde lo poltico, estos procesos de devolucin de competencias a Provincias tuvieron el objetivo de aislar en el mbito regional los reclamos sectoriales, por ejemplo, evitar repetir la nacionalizacin del conflicto docente de 1987. Por ltimo, y tal vez ms importante que los otros dos aspectos tratados, las tareas de descentralizacin permitieron elevar los niveles de operatividad de la estructura burocrtica nacional. En efecto, la mltiple presin social y sindical, la crisis fiscal y el deterioro organizacional haban terminado por colapsar la capacidad de accin del aparato administrativo del nivel federal, y los procesos descentralizadores - entre otras cosas, al aliviar la carga de presiones y de responsabilidades organizacionales - coadyuvaron a reconstruirla. Esa reconstruccin se dio de manera dispar en las distintas reas. Mientras los avances en el sistema presupuestario y de ejecucin del gasto fueron notables a partir de la implementacin de la ley de administracin financiera, en otras reas como las vinculadas a las polticas sociales y los Programas de Asistencia, la dispersin, falta de informacin, superposicin, etc. sigui siendo la regla. Especial mencin, por el significado social y por su peso en el total de gasto nacional merecen la ANSSES y el PAMI. Estos organismos ejecutan entre ambos una porcin sustancial del presupuesto nacional, y hasta el momento son reas en las que el avance racionalizador ha sido escaso. En resumen, luego del proceso de transferencias de facultades y funciones, el Estado Nacional qued a cargo las funciones estatales esenciales (Defensa Nacional, Relaciones Exteriores, Justicia y Seguridad Federal) y el desarrollo de polticas globales que tienen que ver con la estabilidad macroeconmica (negociacin de la deuda externa, la relacin con los organismos multilaterales de crdito, la parte principal de la poltica tributaria, etc.). Las Provincias, por su parte, quedan a cargo de la gestin de los complejos sistemas que dan cuenta de casi todas las relaciones entre la Administracin Pblica y los ciudadanos en su vida cotidiana, y en alguna medida de las funciones de promocin de la produccin, sobre todo en lo que tiene que ver con la generacin de condiciones ambientales seguridad jurdica, capacitacin y calidad de la fuerza de trabajo, ambiente cultural, etc. (Lerner, 1992). El proceso de transferencia, adems de las implicancias financieras conocidas signific, para algunos aparatos administrativos, sobre todo para los de las Provincias de menor desarrollo relativo, un gran esfuerzo organizacional, que no siempre pudo ser sobrellevado exitosamente, generndose una reduccin, en Neto de Servicios Sociales y Deuda 46.310 21,703 34.426 29,317
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calidad y cantidad, de la oferta de servicios pblicos bsicos, por incapacidad de los aparatos estatales de gestionar la ampliacin de demandas, recursos y servicios. Ejemplo de ello lo constituye los aparatos centrales de los sistemas educativos provinciales, diseados, provistos de recursos y entrenados para administrar cierta matrcula, currcula, personal, etc., pasando sbitamente a tener que gestionar volmenes mucho mayor con los mismos recursos humanos, materiales y los mismos sistemas de gestin. Contemplar este aspecto del problema, no significa dejar de lado la cuestin de la magnitud de recursos y la discusin sobre si las transferencias de servicios fueron acompaadas de las correspondientes partidas, si no que implica poner el acento los aspectos organizacionales y de gestin, sin los cuales an resolviendo el problema del financiamiento de la educacin, la salud, la justicia, etc., no se resolvera el problema de fondo de la eficacia de gasto pblico provincial. 4.3 Generacin condiciones para el funcionamiento del mercado En cuanto al despliegue econmico se observa una dicotoma entre las diferentes reas que componen el pas. Siendo el despegue econmico - dadas las caractersticas de la etapa - segmentado, en algunas provincias los sectores que han logrado insertarse en las corrientes ms dinmicas son capaces de arrastrar al aparato productivo regional, mientras que en otras regiones los segmentos dinmicos no cumplen tal funcin. En particular, en las reas de menor desarrollo relativo, no se observan resultados positivos. En efecto, en un marco de crisis generalizada, son pocos los segmentos que puedan mostrarse como exitosos, con la que los que pueden catalogrselos de tales tienen la caracterstica de enclave (minera, petrleo) o su despliegue tiene que ver con subsidios estatales (diferimentos impositivos) [12] . Se ha dicho que la estrategia de reforma era generar condiciones para un mejor funcionamiento del mercado promoviendo cierto dinamismo y crecimiento en el pas. Los resultados parecen mostrar que esto no ocurri as en buena parte del territorio. Podra sostenerse que la reforma no dio frutos debido a que las mismas no se implementaron con la profundidad necesaria. Si esto es as, se tendra que aquellas jurisdicciones que tuvieran un mayor avance en las Reformas habran logrado una mayor fortaleza fiscal y/o un mayor avance en su desarrollo econmico. Con respecto al avance en las reformas se consider que el elemento ms representativo estaba dado por el cumplimiento del Pacto Federal, el que implicaba cuestiones que tenan que ver con la desregulacin, las privatizaciones y la cuestin impositiva. Cuadro N 6 Rnking Econmico y Desarrollo de la Reforma Consistencia Rnking Econmico MB= Muy Buena B/R= Buena/Regular M/MM= Mala / Muy Mala Avance de Reformas MD= Muy Desarrolladas D/RD= Des. / Regularmente Des. PD/ND= Poco Des. / No Des. X= Consistencia de escalas / Z= Inconsistencia de escalas con ms de una categora de diferencia Cuadro N 6 Rnking Econmico y Desarrollo de la Reforma (Continuacin)
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Provincia
Rnking Econmico MB MB MM M B B MM R MM MM MB M B R R B M R MB MB MB M M R
Desarrollo Reforma ND ND ND RD PD PD RD D RD D MD MD RD D PD MD RD PD D ND PD MD ND MD
Consistencia
Inconsistencia Z Z
Capital Federal Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Cordoba Corrientes Entre Rios Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquen Rio Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe S. del Estero T. del Fuego Tucuman
Z Z Z
Z Z X Z
Z Z Z
Fuente: Rnking Econmico = sobre la base de Fundacin Capital (1998) / Avance en la reforma = sobre la base de Fundacin Capital, (1998) [13] Dado que no es posible encontrar correspondencias significativas entre avance de los procesos de reforma, en el sentido sealado, y desarrollo econmico, se hace necesario cuestin que haremos en el punto final del trabajo- explorar en temas vinculados con la calidad de la gestin, como aspecto central de la reforma, y su relacin con el desarrollo, ms que quedarse en los aspectos fiscales, de desregulacin, privatizaciones, etc. 4.4. Mejora en la calidad de los servicios y en la eficiencia estatal En cuanto a la eficiencia organizacional y a mejorar de los productos generados por los Estados Provinciales, consistente con el bajo nivel de prioridad que se le ha dado a este objetivo en comparacin con los referidos a reformas de 1 tipo, son pocos los avances que pueden mostrarse como consolidados. Es de destacar que en algunas Provincias la salida de la crisis fiscal restituy autoridad al Estado [14] y, derivada de esta situacin, se restablecieron ciertas capacidades mnimas del aparato administrativo. Vinculado con la problemtica de las reformas de 2 fase hay que sealar, que los resultados estn en consonancia con la baja prioridad que tuvieron con relacin a los objetivos fiscales. As, y con excepcin de la citada incorporacin de tecnologa al calor de los Programas con financiamiento de los OFI, no se observa innovacin importante ni en plano de los recursos humanos, ni en el de las tecnologas organizacionales, ni en los procedimientos y rutinas de trabajo. En resumen, y segn una visin de interlocutores clave que reconoce excepciones provinciales y sectoriales, en la dcada fue bastante comn la declinacin de la cantidad y calidad de los servicios pblicos. Un dato muy significativo al respecto, tiene que ver con la gestin de la planta de empleados pblicos. En ella, si bien en dcada se observa un detenimiento de la tendencia expansiva del empleo pblico provincial manifestada en la dcada de los 80, no han existido polticas consistentes de transformacin del esquema de relaciones laborales en las Provincias, ni en trminos de incorporacin, carrera, capacitacin, ni de los sistemas prestacionales y de remuneracin. Ms an, en trminos generales, se puede observar que la brecha entre las condiciones generales de funcionamiento del mercado de trabajo tendencias hacia la flexibilizacin, polivalencia y remuneraciones vinculadas al desempeo - se ampla abismalmente, llegando hasta el extremo de funcionar el mercado de trabajo, sobre todo en las provincias rezagadas, como dos sistemas que no se tocan. Uno, el privado, con reglas cada vez ms salvajes, tendencias a precarizacin y sobreexplotacin de la fuerza de trabajo. Otro, en donde se mantienen la extensin de la jornada laboral y condiciones de trabajo, con ventajas o situaciones de hecho de verdadero privilegio (jornadas reducidas, extensin de licencias, prestaciones reducidas, controles inexistentes, etc.) alcanzadas en el marco del uso poltico partidario, con un criterio clientelar, de la gestin de las plantas de personal. Desde el punto de vista de la organizacin, procedimientos y procesos de trabajo, salvo las innovaciones introducidas como condicin de acceso a los Programas con financiamiento externo, como los nuevos sistemas de Administracin Financiera, las innovaciones son muy pocas.
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Fruto de los compromisos de equilibrio fiscal y los consecuentes ajustes, la inversin en infraestructura nueva o mantenimiento de la existente se vio disminuida, razn por la cual no se asisti a un aumento ni mejora sustancial de la infraestructura soporte del desarrollo, situacin que se torna en una verdadera restriccin, en algunos casos, preocupante para el desarrollo. Esta carencia se vincula a la falta de recursos, en trminos absolutos, o a la tendencia a resistir el ajuste, evitando recortes en el gasto corriente, sobre todo en personal, y aplicando los ajustes sobre la inversin. As, a pesar del importante incremento del gasto, el asignado a erogaciones de capital tendi a mantenerse relativamente estable, y ante las sucesivas crisis, reducir su participacin proporcional. Cuadro N 7 Gasto Corriente y de Capital, Aos 1990 - 1999 En Millones de $ y para 1990= 100 Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Personal 1990=100 7,294.2 100.0 8,431.0 115.6 11,971.5 164.1 14,158.7 194.1 15,043.5 206.2 15,206.1 208.5 14,830.7 203.3 15,581.5 213.6 16,835.7 230.8 18,039.5 247.3 Capital 1990=100 2,165.0 100.0 2,188.1 101.1 2,399.9 110.8 3,345.7 154.5 3,976.9 183.7 4,251.1 196.4 4,442.3 205.2 4,383.8 202.5 5,208.3 240.6 4,638.1 214.2 Total 1990=100 14,100.80 100.00 16,246.50 115.22 22,340.20 158.43 27,264.70 193.36 29,619.00 210.05 30,005.90 212.80 30,074.26 213.28 32,521.31 230.63 35,025.93 248.40 36,364.80 257.89
Fuente: Elaboracin propia en base a datos Ministerio del Interior (2001) 5. Resultados y determinantes 5.1. Las debilidades del discurso reformista En primer lugar debe remarcarse que muchos instrumentos de reforma no cumplieron con los objetivos para los que fueron diseados. Ya se vio la poca potencia de las acciones de reforma para impactar sobre la economa. En lo que hace a los resultados fiscales, del conjunto de instrumentos inducidos desde la Nacin, nicamente aparecen como relevantes, la induccin de los procesos de transferencia de los Sistemas Previsionales a la rbita de la Nacin y los procesos de privatizacin de los Bancos provinciales en crisis. En efecto, ms all de otras implicancias, sobre el mercado de trabajo local y sobre la autonoma decisoria local, la implementacin de estas acciones signific un importante alivio a las finanzas pblicas provinciales y una posibilidad de canalizacin de los recursos liberados hacia otras reas. En el resto de los casos, los resultados o son contraproducentes o tienen efecto neutro. Como se desprende de lo dicho en el punto anterior, una de las principales debilidades de los enfoques predominantes fue la distancia que exista entre el contenido de los documentos conceptuales, en los que se pona mucho nfasis en Reformas de 2 generacin, con aquellos en donde se realizan recomendaciones factuales, que se dirigen al desarrollo de Reformas de 1 generacin (al respecto ver las diferencias entre Banco Mundial, 1997 y Banco Mundial, 1998). Esto puede deberse a que muchas provincias no han logrado establecer un piso fiscal lo suficientemente firme como para poder acceder a reformas de 2 fase. Pero an en el caso de provincias con una situacin fiscal desahogada (La Pampa, San Luis, Santa Cruz, Buenos Aires en algunos periodos, etc.) no se indujo el desarrollo de programas de este tipo, sino que, desde la Nacin o desde los OFI, se mantuvo como oferta la misma receta. Cabe acotar que desde las propias Provincias tampoco hubo avances significativos hacia reformas de 2 generacin. Esta situacin, es en apariencia un error crucial, ya que el propio desarrollo de los objetivos de las Reformas de primera generacin induce esta segunda fase [15] . Pero a poco de adentrarnos en el anlisis de la problemtica provincial, se cae en la cuenta de que constituye el nudo central del conflicto poltico administrativo de la dcada. En efecto, la reforma vista como ajuste y equilibrio fiscal es condicin para avanzar en la mejora en la calidad de la gestin. Mientras no se cuenta con esos equilibrios mnimos los problemas de gestin aparecen opacados o subalternizados, pero una vez alcanzados esos pisos se pone en escena el verdadero problema poltico - administrativo, que da cuenta del modo de dominacin local, de los vnculos entre poder poltico local y clientela social y poltica, etc. De ah que, sin minimizar los problemas tcnicos, de diseo e implementacin de acciones reformistas de las llamadas de segunda generacin, hay que poner de relieve con suficiente nfasis el principal obstculo que este tipo de acciones tienen y que est situado en las prcticas polticas, ms que en los enfoques, instrumentos, etc. Otro punto que debe resaltarse, es que, independientemente de la fase de la reforma a la que se aluda, el discurso reformista de los OFI y la Nacin tuvieron la debilidad de realizar idnticas recomendaciones para regiones estructuralmente muy diferentes, para condiciones muy diversas como son las que conforman la Repblica Argentina (ver Anexo I). Ejemplo de lo anterior lo constituyen las recetas que indicaban los retiros voluntarios del estado en todas las situaciones y en todos los niveles. Esto, como es sabido, condujo en la mayora de los casos a debilitamientos institucionales, no resolvieron los problemas fiscales que apuntaban a subsanar, y dejaron grandes vacos, no siempre reemplazado por la sociedad civil. Por otro lado hay que tomar en cuenta las caractersticas de los entramados institucionales a los fines de verificar su posibilidad de contener a actores sociales privados. En este sentido si bien se concuerda que, en trminos generales, es ms fcil estructurar adecuados organismos reguladores que desarrollar las acciones per se, en algunos casos esta situacin no es posible de resolver. As en algunos aspectos y temas, el problema deja de ser organizacional para ser un problema de poder: la empresa que ingresa a la Provincia, en virtud de su potencial financiero, de administracin de la informacin, de conexiones con el mundo empresarial y poltico, de formacin de cuadros gerenciales, etc., estructuralmente tiene ms poder que la provincia (y el ente regulador) con el que tiene que negociar. Adems, en las Provincias de menor desarrollo relativo, en donde el sector pblico tiene un peso muy alto sobre la economa, el ingreso de actores privados, que se proveen de insumos fuera de la provincia y remiten las ganancias a casas matrices en otras regiones o pases, tiende a producir lo que se ha denominado desertizacin econmica (Posadas, 2001). En virtud de lo expresado en esta seccin, y de la conexin entre resultados y tipo de provincia, se podra alegar que se est ante una verdad de perogrullo:
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esto es que las provincias que tienen un mayor desarrollo son, a su vez, las que se muestran como ms fuertes en lo fiscal y lo econmico. Si esto es as Para qu se llevan adelante costosos planes de reforma, que tensionan la relacin Nacin / Provincias, que agreden a actores sociales locales con fuerte impacto social y amenaza de la gobernabilidad? La respuesta podra estar en una equivocada seleccin de los instrumentos de reforma. Esto es, la disciplina fiscal y la optimizacin del funcionamiento del aparato del estado podran ser condiciones necesarias para el desarrollo, pero el tipo de instrumento utilizado para ello no es neutro con relacin al objetivo. Por lo tanto lo errneo del enfoque estara en confundir objetivos con instrumentos para lograrlo. En definitiva el intento de aplicacin del modelo nacional privatizaciones, desregulacin, descentralizacin, etc.- no siempre result adecuado, sobre todo porque el Estado Nacional, a partir de la reforma fue quedando cada vez con menos instancias de relacin directa con los ciudadanos. En tanto que esta receta aplicada en las Provincias, a veces sirvi para debilitar este nivel de la Administracin que pas a concentrar, junto con los Municipios, la casi totalidad de las funciones estatales que tienen relacin directa con los ciudadanos. En sntesis, un tipo de reforma, que en la rbita nacional pudo haber sido exitosa, en el mbito provincial no siempre constituy un instrumento adecuado, ni en el plano fiscal ni en el organizacional. 5.2. Distribucin interregional de recursos y control de las APP Ms all de la uniformidad de polticas de reforma, en el terreno de la distribucin de recursos y por medio de una amplia gama de instrumentos, se han desplegado a lo largo del tiempo innumerables acciones tendientes a contemplar el desigual desarrollo relativo regional, estableciendo subsidios, transferencias extraordinarias, regmenes especiales etc. Al respecto, para slo citar algunos de los vigentes en la actualidad, se mencionan: Coparticipacin Federal de Impuestos (Ley N 23.548), Fondo Nacional de la Vivienda (Ley N 23.966), Fondo de Obras de Infraestructura Elctrica (Ley N 23.966), Fondo Compensador de Desequilibrios Fiscales (Ley N 24.130), etc. Todos estos dan lugar a transferencias interregionales. lo que determina una diferente disposicin de recursos pblicos per cpita en el nivel provincial de acuerdo al rea geogrfica. Esta situacin es de larga data en la historia nacional. A continuacin (Cuadro N 8) se transcriben los registros correspondientes a las ltimas dos leyes de coparticipacin y a lo efectivamente transferido, comparado con la poblacin de cada una de las reas en que se clasific a la Nacin. Cuadro N 8 Poblacin total y Distribucin Secundaria de Coparticipacin por tipo de provincia Leyes 22.071 y 23.548 y transferencias de 1999 En porcentaje Tipo de Provincia Avanzadas Intermedias Rezagadas Despobladas TOTAL Ley 22.071 % 50.68 17.17 23.04 9.11 100.00 %/pob 0.77 1.32 1.52 1.62 n/c Ley 23.548 % 44.02 19.17 27.49 9.32 100.00 %/pob 0.66 1.48 1.81 1.65 N/c Transf. 1999 % 45.28 18.37 26.20 10.16 100.00 %/pob 0.68 1.41 1.73 1.80 n/c Pob. % 66.21 12.99 15.17 5.64 100.00
Fuentes: Censo '91 Leyes 23.548 y 22.071 Ministerio del Interior (2001) Sin embargo, no se han logrado generar un crecimiento acelerado en regiones "beneficiarias" de estos regmenes. En efecto, todas las mediciones del desempeo econmico de las ltimas dcadas de las diferentes regiones verifican que este ha sido relativamente similar, no observndose la esperada convergencia en el nivel de desarrollo regional [16] . Segn nuestro anlisis esto se debe a la forma en que se procesan estos recursos extraordinarios en la sociedad regional. Por ejemplo, los gobiernos provinciales, en conjunto, emplean poco ms de la mitad del gasto corriente en personal, rubro que en las provincias rezagadas llega a ms del 65% (Cao y Vaca, 1999). Esa informacin indica que el empleo pblico es, con mucho, el mayor gasto de los gobiernos provinciales y que, en gran medida ello es as gracias a los recursos que le vienen desde el nivel federal. Lo anterior permite aventurar la hiptesis de que esas transferencias federales han operado, predominantemente, como subsidios que garantizan la reproduccin de un cierto ordenamiento social de las Provincias ms rezagadas, sirviendo, adems, como estmulo al mantenimiento de las condiciones estructurales que frenan el desarrollo provincial. Dentro de estas condiciones generales estn, sin lugar a dudas, un sistema de dominacin que articula los intereses regionales en forma subordinada a los de los grupos gobernantes, aprovechando las prerrogativas que obtiene a partir de la forma federal de gobierno. Si este razonamiento es vlido, entonces puede inferirse que no siempre que se descentraliza se acerca a la ciudadana. A veces el gobierno de menor nivel (v.g. provincia o municipio) es ms cerrado, responde a ciertos intereses encriptados, siendo menos permeables que el nivel nacional a la accin de la sociedad civil. En suma, las polticas de desarrollo de las regiones rezagadas, lejos de disparar un proceso de crecimiento ms equilibrado, en general han generado las condiciones para el surgimiento y/o fortalecimiento de grupos dominantes, los que mediante el control de las Administraciones Provinciales se estn convirtiendo en verdaderas oligarquas. Retomamos este concepto que en su acepcin clsica refiere a un gobierno de pocos, y que fuera resignificado a principios del siglo XX, bajo el objetivo de apuntar a un segmento que adems de ostentar una posicin de fuerza y privilegio, se hace con el poder poltio. Desde esta situacin, har funcionar las potestades estatales en el sentido de inducir circularmente a una creciente polarizacin del poder poltico. En diferentes etapas se produce esta situacin, an en los casos en que se encuentren vigentes instituciones democrtico liberales. Queda claro que no estamos hablando de las tradicionales clases terratenientes del interior, sino de un estamento que, alrededor de los partidos polticos,
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acumula poder por el hecho de apropiarse de recursos de origen extrarregional. A este elemento, se suma la utilizacin, en provecho propio, de las potestades que le asigna el poder provincial en el marco de la forma federal de gobierno. 6. La agenda de la Reforma de las APP Resumiendo, y tomando en consideracin las experiencias de la dcada de los '90, la nueva agenda de reforma de las provincias tendra que tomar en cuenta los siguientes aspectos: 1. El nuevo entorno de las relaciones Estado - sociedad parece indicar que el equilibrio fiscal es un elemento esencial (aunque no suficiente per se) para el desarrollo econmico del pas. Pero, como se desprende del trabajo, si el objetivo de los Programas de Reforma fue sostener un cierto equilibrio fiscal en el nivel provincial, los instrumentos inducidos y desarrollados desde la Nacin y los OFI han tenido resultados sumamente contradictorios y en mucho casos alejados de los objetivos propuestos. Esto hace concluir que parece ms apropiado, sobre todo en las Provincias de menor desarrollo relativo, inducir el seguimiento de ciertos registros clave (v.g. gasto en personal), que la induccin de polticas genricas de ajuste. 2. Tambin se desprende que las situaciones de equilibrio fiscal, si bien son un Estado deseable, no garantizan, ni mucho menos, el xito econmico y/o social, el que parece estar ms articulado con mecanismos complejos y propios de cada sociedad regional. Expresado en trminos positivos, que el modelo nacional no necesariamente es aplicable mecnicamente a las provincias, ni desde la Reforma ni desde el proceso de crecimiento econmico. 3. La realizacin de Reformas de segunda generacin formar parte de la agenda de preocupaciones provinciales an en el caso de provincias en donde no se halla logrado alcanzar un cierto piso fiscal. 4. Vista la relacin Nacin - Provincias, desde el ngulo de la primera, se desprende que el gobierno central debera desarrollar polticas diferenciadas por tipo de provincia. Esto implicara reconocer que ms all de las relaciones entre pares que implica el federalismo, algunas polticas, como por ejemplo las de reforma, deben ser diferentes de acuerdo al tipo de Provincia que se trate. Esto no implicara dejar de lado la posibilidad de existencias de polticas desde la Nacin, slo significara que estas se construyan y diseen desde las especificidades de cada una de las situaciones regionales o provinciales, o por lo menos contemplando ciertas caractersticas comunes que surgen del agrupamiento de Provincias con el que se oper en este trabajo. 5. En virtud de lo anterior los programas de Reformas nacionales tendran que estructurarse por Provincias, por grupo de ellas o por regiones y no por funciones y/o procesos. Inclusive podra ser til que la divisin de las unidades nacionales que tengan por funcin la Reforma provincial fuera regional y no funcional como es normalmente. 6. Otra cuestin importante est vinculada a lo contradictorio que termina resultando la aplicacin de medidas o instrumentos inducidos desde la Nacin o desde los Organismos Financieros de Crdito, cuando no estn debidamente internalizados, en cuanto a conveniencia y oportunidad, por los actores locales. As, cuando no se dan estas condiciones de consenso, se termina asistiendo a la instrumentacin de medidas que pueden resultar tcnicamente correctas, pero ineficaces porque no terminan siendo absorbidos por las estructuras poltico - administrativas de la Provincia. 7. Salvo casos muy especficos, los programas tendran que desplegarse a partir de generar una aceptacin voluntaria por parte de las Provincias (y no inducida por presiones desde la Nacin). Estos mismos programas tendran que contener clusulas gatillo de ingreso y salida de acuerdo a la obtencin de un cierto piso fiscal. De esta forma se minimizaran luego presiones para el cumplimiento de metas o impactos. Como reflexin general y final, habra que sealar que la explicacin del comportamiento de los actores y de los instrumentos de Reforma que se disearon, estuvieron determinados durante toda la dcada de los 90, por los episodios poltico - econmicos de fines de la dcada del 80 e inicios de esta. En efecto, el impacto de los dos episodios hiperinflacionarios sobre los comportamientos de los actores poltico - estatales y en general sobre los valores y culturas predominantes fueron decisivos para entender y explicar ciertos comportamientos. La bsqueda de instrumentos universales, sin contemplar los particularismos de cada situacin, est muy vinculada a la idea de instrumento nico y de impacto general, que ti la poltica econmica en general y sus instrumentos centrales: convertibilidad, privatizaciones, desregulacin, etc. Asociado con esa visin y con el xito, en trminos inflacionarios y de crecimiento, la expansin de esa visin, sea como condicionamiento o como induccin hacia las jurisdicciones provinciales contaba con mucha fuerza. O visto desde las Provincias, apareca como muy atractivo o como imposible de resistir, discutir o contrarrestar. Bibliografa Azpiazu, Daniel y Nochteff, Hugo (1994) El desarrollo ausente Flacso Editorial Norma, Buenos Aires Banco Mundial (1992) Towards a New Federalism - Report N 10.612 - AR. Banco Mundial, Junio Banco Mundial (1996) Argentina provincial finances study. 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del Estado: requerimientos y polticas en la crisis", Elsa Laurelle y Alejandro Rofman (compiladores), CEUR, Buenos Aires Esteso, Roberto y Hctor Capraro (1989) Algunos elementos para el anlisis de las relaciones entre el Estado Federal y las Provincias, en Cuadernos IIPAS N 1, Fundacin Friedrich Ebert, Buenos Aires Ferrer, Aldo (1980) "La Economa Argentina, Las Etapas de su Desarrollo y Problemas Actuales" - Fondo De Cultura Econmica - Buenos Aires. Fundacin Capital (1998) "Rnking Econmico Provincial" Fundacin Capital, Buenos Aires Fundacin Capital (2000) "Rnking Fiscal Provincial" Fundacin Capital, Buenos Aires Iazzetta, Osvaldo (1995) Privatizaciones en Brasil y Argentina Homo Sapiens Ediciones, Buenos Aires INAP (1998) Seminario La situacin de las Provincias, Descentralizacin Fiscal y Coparticipacin Federal INAP Presidencia de la Nacin, Buenos Aires Guiaz, Mara Clelia (1999) Estado y Reforma en las nuevas recomendaciones del Banco Mundial ISEG MEyOySP - Buenos Aires Lerner, Emilia (1992) Cambios recientes en la relacin fiscal Nacin - Provincias, trabajo presentado en el IX Congreso Nacional de Administracin Pblica, Mendoza Ministerio de Economa (1981) Presupuestos Provinciales. Ejercicios 1972 - 1981 - Secretara de Hacienda - Ministerio de Economa Buenos Aires Ministerio de Economa (1982) Erogaciones del Sector Pblico Argentino - Secretara de Hacienda - Ministerio de Economa Buenos Aires Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (1994) Cambios estructurales en la relacin Nacin Provincias - MEyOySP Buenos Aires Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos - MEyOySP (1993) El Gasto Pblico Consolidado - Secretara de Programacin Econmica Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos Buenos Aires Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos -MEyOySP (1999) Caracterizacin y Evolucin del Gasto Pblico Social Direccin Nacional de Programacin del Gasto Social Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos Buenos Aires Ministerio del Interior (2001) "Base de Datos" Ministerio del Interior Buenos Aires Nuez Miana, Horacio (1974) Indicadores de Desarrollo Regional en la Repblica Argentina: Resultados Preliminares - Documento Interno N 10 Facultad de Ciencias Econmicas - UNLP - La Plata. Oszlak, Oscar (1999) De menor a mejor. El desafo de la segunda Revista Nueva Sociedad N 160 Caracas, Venezuela Porto, Guido G.(1995) - Convergencia entre regiones, algunos resultados empricos para la Argentina 1953 1980 - en Finanzas Pblicas y Economa Espacial (En honor a Horacio Nuez Miana) - Editado por Alberto Porto - Universidad Nacional de La Plata - Facultad de Ciencias Econmicas - La Plata Posadas, Marcelo (2001) En torno de la gran distribucin moderna y una propuesta reguladora, en Realidad Econmica N 176 IADE Buenos Aires Rofman, Alejandro (1999) Las economas regionales a fines del Siglo XX Ariel Buenos Aires Rofman, Alejandro (2000) Desarrollo Regional y exclusin social Amorrortu Buenos Aires Rojas, Fernndo (1999) The political context of descentralization in Latin America paper prepared for the annual World Bank conference on development in Latin America and Caribbean Descentralization and accountability of the Public Sector Banco Mundial - Valdivia, Chile Vaca, ngel - Francs, Mnica - Cao, Horacio - (1997) "Empleo Pblico en las Provincias Rezagadas" Revista Aportes para el Estado y la Administracin Gubernamental Ao 4 N 8 - Buenos Aires ANEXO I UNA CLASIFICACIN DE PROVINCIAS Cualquier visin que se haga de la totalidad del pas no puede pasar por alto el nivel de heterogeneidad y desigualdad que lo recorre en su dimensin poltica, social, econmica, demogrfica, etc. Existen una importante cantidad de trabajos [17] que han conceptualizado el tema, trabajndose en este escrito en la Clasificacin usada por el Banco Mundial (1996): AVANZADAS Ciudad de Bs. As. Buenos Aires Crdoba Santa Fe Mendoza INTERMEDIAS San Juan San Luis Salta Tucumn Entre Ros REZAGADAS Catamarca La Rioja Jujuy Chaco Corrientes Sgo. del Estero Misiones Formosa DESPOBLADAS Tierra del Fuego Santa Cruz Chubut Ro Negro Neuqun La Pampa
() Una primera versin de este trabajo fue presentado en un Seminario Taller homnimo en la Universidad Nacional de Crdoba, los das 29 y 30 de Junio de 2001. La presente versin incorpora algunos temas, observaciones y comentarios que surgieron en el mismo.
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() Abogado, Master en Administracin Pblica, ex Investigador del CIDE de Mxico y del CONICET, Profesor de Administracin Pblica y Teora de las Organizaciones de diversas Universidades Argentinas y de Mxico, Consultor de Gobiernos y Organismos Internacionales sobre temas de Reforma de los Gobiernos Locales, ex Ministro de Coordinacin y Planeamiento y ex Secretario de la Funcin Pblica de la Provincia de San Juan, actualmente a cargo del Instituto de Capacitacin del Banco de la Nacin Argentina. Ha publicado diversos artculos en Libros y Revistas especializadas en diversos pases, sobre Administracin Pblica y Reforma del Estado. () Licenciado en Ciencia Poltica, Doctorando en Administracin (FCE/UBA), Investigador del CEPAS/AAG y ex director y miembro del staff de la Revista APORTES. Como Administrador Gubernamental trabaj en temas relacionados con la Reforma del Estado Provincial en la Secretara de Provincias, el Gobierno de la Provincia de San Juan, la Comisin Especial de Coparticipacin Federal de Impuestos de la Honorable Cmara de Senadores de la Nacin y la Jefatura de Gabinete de Ministros. Ha publicado ms de 20 artculos sobre la problemtica de los Estados Provinciales y sus administraciones pblicas en revista especializadas nacionales y de Mxico, Venezuela, Brasil y Chile. [1] Agradecemos las observaciones que sobre una versin preliminar de este escrito hicieron Ricardo Luque, Sergio Moradcci y Angel Vaca. Desde ya el contenido y las opiniones expresados son de nuestra exclusiva responsabilidad. [2] Este razonamiento fue desarrollado sobre la base de Oszlak, 1999. [3] Al respecto ver, por ejemplo Esteso (1989). [4] Ver al respecto Cao y Rubins, 1997. La visin de los cuadros tcnicos se emparenta con la de los OFI. [5] Al respecto ver, por ejemplo, las opiniones de los Senadores Gioja y Gagliardi en la mesa redonda organizada por el INAP (1998). [6] Ejemplo de estos casos son los Proyectos de Modernizacin de los Catastros emprendidos por muchas jurisdicciones. En San Juan, por citar una provincia ya que los proyectos se emprendieron en casi todas, se despleg un proyecto (costo de aproximadamente $ 5 millones) que permiti actualizar el Catastro y dejar instalada una poderoso instrumento que incorpor la ms moderna tecnologa registral de la propiedad. No obstante esta herramienta no sirvi para su propsito original de o elevar de manera sustancial el cobro del Impuesto Inmobiliario, ya que nunca se vincul tecnolgica y operativamente con el rea de recaudacin. Hace falta decir que los costos de estas operaciones son mnimos frente a las erogaciones totales del proyecto? [7] Desde la asuncin del Ministro Roque Fernndez, la Nacin abandona un rol activo frente a las Provincias, sosteniendo que seran los propios ciudadanos que habitan las Provincias quienes castigaran a los gobiernos que no avancen en las Reformas. [8] Estas coincidencias son analizadas en Cao/ Rubins, 1997 [9] Se entiende por gobernabilidad la capacidad poltica de gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar. Por gobernancia se entiende la capacidad financiera y administrativa de implementar las decisiones polticas (sobre la base de Bresser Pereyra, 1997). [10] Esto no siempre funciona as. Se corre el riesgo de que en algunas ocasiones no se hagan las Reformas y se lleguen a los resultados por medio de un ciclo econmico particularmente positivo que impacte sobre la recaudacin, se pospongan gastos importantes pero no urgente (v.g. inversin en infraestructura), se reduzcan hasta lmites mnimos gastos operativos del estado, etc. [11] Cabe acotar que una parte de este incremento se origina en la transferencia de catorce Cajas Provinciales al nivel federal. [12] Al respecto ver, por ejemplo, Rofman (1999). [13] Como el armado del rnking consideraba los avances en las reformas, los resultados que se tomaron en cuenta se netearon de estos registros para no caer en un modelo autodeterminado. El avance de reforma se tomaron datos de Fundacin Capital, colocando las provincias en las categoras que se muestran en la referencia bajo metodologa que utiliza la Fundacin Capital para dividir las provincias en el Rnking. [14] Sobre todo a partir de recomponer su capacidad de asignar recursos, lo que le brinda una cierta capacidad de disciplinamiento social que haba perdido. [15] Esto es, para que el Estado pueda mantenerse en el tiempo como agente de la estabilizacin fiscal y desarrollo econmico, se requiere que realice acciones para las que se precisan reformas del 2 tipo (Guiaz, 1999). [16] Al respecto ver Vaca / Francs / Cao (1997). Se analizaba la perfomance (principalmente social) de los ltimos aos en las Provincias de menor desarrollo relativo y en el resto del pas. Tambin ver G. Porto (1995) y Bolsa de Comercio de Crdoba (1998), en donde se analizan los resultados econmicos de las diferentes regiones de la Argentina a lo largo de varias dcadas. En ambos casos se comprobaba que, al menos, el desempeo haba sido similar, refutndose la hiptesis de convergencia. [17] Ver por ejemplo Nez Miana, 1974 / Ferrer 1980 / Esteso y Capraro 1989 / Cao y Rubins, 1994, etc. Si bien estas clasificaciones fueron realizadas bajo marcos tericos diferentes, sus resultados general no difieren demasiado del transcripto.
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Esteso Roberto y Cao Horacio. Reforma de Las Adminsitraciones Publicas Provicciales. Balance de La Decada de Los 90 y Nueva Agenda.

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La reforma en Administraciones Pblicas Provinciales

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635 100 13 100 130 100 82 100

650 102 28 223 106 81 90 109

310 100 0 n,c, 41 100 135 100

311 100 5 n,c, 34 84 193 143

Fuente: Elaboracin propia en base a datos Ministerio del Interior (2001)

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