Prsident : Jacques Delors

L'ELARGISSEMENT DE L'UNION EUROPEENNE : UNE FUITE EN AVANT ?

DANIEL VAUGHAN-WHITEHEAD

Policy paper N 5 Septembre 2003

ETUDE DISPONIBLE EN FRANAIS UNIQUEMENT Notre Europe, septembre 2003

Cette publication a bnfici dun soutien financier de la Commission europenne. Cependant, elle nengage par son contenu que son auteur. La Commission europenne et Notre Europe ne sont pas responsables de lusage qui pourrait tre fait des informations contenues dans le texte. La reproduction est autorise moyennant mention de la source.

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION

1 UN PROCESSUS DE NEGOCIATION DESEQUILIBRE

2 AGRICULTURE : LES BESOINS BEANTS DUN MONDE AGRICOLE EN CRISE 3

3 POLITIQUE DE COHESION : SANS COMMUNE MESURE AVEC LES DESEQUILIBRES EXISTANTS 4 Une approche moins gnreuse que pour les prcdents largissements Un creusement des ingalits rgionales 4 5

4 - SOCIAL : LE PARENT PAUVRE DES NEGOCIATIONS

5 EMPLOI : LES MARCHES DU TRAVAIL, REFLET DUNE REALITE DIFFERENTE

6 DUMPING SOCIAL : DES RISQUES VOLONTAIREMENT IGNORES Des dlocalisations sans prcdents Lafflux de main doeuvre : la politique ambige de lUE Des flux commerciaux dsquilibrs

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CONCLUSION : UN AVENIR UNCERTAIN

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INTRODUCTION

En votant avec une confortable majorit la ratification du Trait de Nice, lors du rfrendum du 19 octobre 2002, le peuple irlandais levait les derniers obstacles la rforme des institutions indispensable l'largissement de l'UE. Quelques mois plus tard, le Sommet de Copenhague les 12-13 dcembre 2002 confirmait l'adhsion imminente des dix premiers pays candidats : huit d'Europe Centrale et Orientale Rpublique tchque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Slovnie et deux de la Mditerrane Chypre et Malte. Le 16 avril 2003, la signature officielle des traits dadhsion tait conclue avec les futurs Etats membres, pour une adhsion le 1er mai 2004, donnant ainsi la possibilit aux nouveaux Etats membres de participer aux lections du Parlement Europen en juin 2004. Le rapprochement des chances confirme dsormais un fait politique et historique majeur: malgr les obstacles, le projet le plus ambitieux de ce sicle, runifier l'Europe de l'est et l'Europe de l'ouest, est en passe d'tre couronn de succs. Les premires ractions des opinions publiques des futurs Etats membres sont trs encourageantes : malgr une opinion divise sur la question, le rfrendum Malte a dgag une majorit en faveur de ladhsion, alors que les rsultats des rfrendums tenus en Slovnie, Hongrie, Lituanie, Slovaquie, Pologne et Rpublique tchque ont montr un engouement spectaculaire, avec respectivement 95, 85, 91, 92, 77,5 et 77% des votants en faveur de ladhsion de leur pays lUnion Europenne 1 . Pour tre men bien, un projet de cette envergure devait suivre un calendrier prcis. Pourtant, au-del de ce succs politique, le rythme soutenu qui a caractris ce processus dans sa phase finale pourrait avoir un effet boomerang et nous conduit aujourd'hui nous interroger sur la qualit de cet largissement et sur le fonctionnement futur de l'UE largie. Afin dintgrer au plus vite les anciens pays du bloc communiste, n'a t-on pas pris le risque de trahir l'esprit originel de la construction communautaire, ou du moins d'en diluer les principaux acquis ? A t-on pris suffisamment en considration les spcificits des futurs Etats memb res ? A t-on donc pris le temps de rformer nos politiques en consquence, pour mieux accueillir les nouveaux membres ? En bref, ce qui est prsent aujourd'hui comme une opportunit historique ne pourrait t-elle pas se rvler demain une gigantesque fuite en avant? Cet article a pour objet de porter un autre regard sur le processus d'largissement, dsormais inluctable, et de tenter d'valuer, domaine par domaine, quels problmes pourraient surgir aprs l'adhsion des dix nouveaux Etats membres. L'objet de ce texte est de tenter d'identifier les thmes qui n'ont pu tre suffisamment couverts lors des ngociations, d'en cerner toutes les implications possibles, et de dfinir quelques pistes politiques qui pourraient tre suivies.

Mme si ces chiffres sont impressionnants, ils doivent tre pourtant temprs par la faible participation des populations ces rfrendums, observe dans les cinq pays ci-dessus cits. Le taux de participation tait particulirement bas en Hongrie (46%) et dpassait tout juste le seuil minimum requis des 50 % en Slovaquie (avec 52%). Le taux de participation tait lgre ment plus lev en Rpublique tchque (55,2%) et Pologne (59%).

1. UN PROCESSUS DE NEGOCIATION DESEQUILIBRE ?

Le premier constat qui s'impose aprs plus de trois annes de ngociations (elles ont dur 5 ans avec 6 pays et 3 ans avec les 4 autres) est que certains domaines ont t mieux couverts que d'autres. Les institutions europennes, la Commission europenne en premire ligne, ont beaucoup insist sur toutes les conditions requises par le march intrieur, en termes de concurrence et de rgles de march, d'ouverture des marchs publics, de dmantlement des aides d'Etat, ainsi que sur la libralisation des changes commerciaux de biens et services et des mouvements de capitaux. Les chapitres dits faciles o il y a peu, voire pas, dacquis communautaire (recherche, ducation, PME) ont t traits en premier et rapidement clturs. Les domaines relatifs l'emploi, lenvironnement, les politiques sociales et de dveloppement rgional sont quant eux passs au second plan, du fait dun acquis communautaire moins substantiel ou dune plus grande tendance des Etats membres rclamer ou accepter des priodes transitoires. Ainsi a t prserv, pour la dernire ligne droite, l'espace de ngociation ncessaire pour traiter les thmes considrs comme les plus pineux, tels que l'agriculture, les fonds structurels ou la libre circulation des personnes. Un deuxime constat ressort du processus de pr-adhsion: les Etats Membres de l'UE n'ont pas voulu faire, sur l'ensemble des dossiers, de compromis majeurs avec les pays candidats. Ceci a t particulirement visible lors des discussions budgtaires, au sein desquels les reprsentants des Etats Membres ont fait preuve d'une mentalit de comptables plus que de visionnaires de l'Europe largie. Ceci tait galement perceptible lors des discussions sur la libre circulation des travailleurs, qui ont abouti un rgime flexible et variable selon les Etats membres allant de la libralisation complte (dcide en Irlande, au Royaume-Uni et au Danemark) une priode transitoire de 2 ans, pouvant tre tendue de 3 annes supplmentaires, voire encore de 2 autres. Le rsultat final a conduit la consternation dans l'ensemble des pays candidats. La politique agricole et les programmes de fonds structurels fournissent d'autres exemples de compromis dsquilibrs obtenus lors des ngociations, qui pourraie nt remettre en cause un processus rapide de rattrapage des pays candidats que l'on voudrait pourtant voir s'oprer. Plus gnralement, tout au long des ngociations, les actuels Etats Membres de l'UE ont port l'accent sur la ncessit de changement dans les pays candidats, sans se remettre en question, sans tenter d'identifier ce qui devrait tre modifi chez eux, ou dans les institutions et politiques de l'UE, afin d'assurer un fonctionnement fluide 25 Etats membres. La future Constitutin viendra peut-tre combler certaines lacunes des traits de Nice et dAmsterdam, mais le retard accumul depuis prs de dix ans sur la voie de lapprofondissement de lintgration europenne risque d'tre particulirement prjudiciable certaines politiques ou domaines d'activits. Elle pourrait crer des rancurs durables et contribuer enrayer le processus dcisionnel d'une Europe 25.

2. AGRICULTURE : LES BESOINS BEANTS D'UN MONDE AGRICOLE EN CRISE

La manire dont les questions agricoles ont t abordes lors des ngociations illustre bien l'absence de stratgie de long terme au regard de l'largissement. Dans ses propositions de l'Agenda 2000 sur la politique agricole commune, la Commission Europenne se proposait d'approfondir les rformes de 1992, notamment travers des rductions substantielles dans les prix de soutien, compenses par des transferts directs aux agriculteurs non prvus pour les agriculteurs de lEst, ainsi qu'une augmentation significative des interventions en faveur du dveloppement rural. Or, l'aube de l'largissement et du fait du blocage des discussions au Conseil agricole, nombre de ses propositions sont restes lettre morte. Lessentiel des accords de Bruxelles et de Copenhague fin 2002 a consist dans un marchandage financier, directement men au sein du Conseil europen, sans sinquiter de prvoir des mesures adaptes aux pays candidats. Or dans l'Europe Centrale et Orientale, l'agriculture joue un rle bien plus important que dans l'UE, aussi bien en matire d'emploi que de croissance conomique. La part de lemploi dans lagriculture est cinq fois plus importante dans les pays candidats. L'agriculture y contribue aussi 5 % du PIB, contre 2 % dans l'UE des quinze. De plus, les dpenses en alimentation continuent de reprsenter une part essentielle du budget des familles, qui sont les premires victimes de la chute annonce de leur secteur agricole. Le destin de l'agriculture dans ces pays influencera non seulement leurs performances macroconomiques, mais aura aussi de profondes rpercussions sociales et rgionales. A l'heure actuelle, la pauvret dans les pays candidats est concentre 60 % dans les rgions rurales.

Emploi dans l' agriculture (en % de l'emploi total), 2001

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Bu lga rie

44,4

15,1 9,7 4,9 4,9 7,1 6,1

16,5

19,2 9,9 6,3 4,2

Le tto nie

Ch yp re R p. Tc h qu e

Po log ne

Ho ng rie

Es ton ie

Source: Rapport sur l'emploi, CE, 2002

Au mme moment, la productivit dans le secteur agricole est trs faible, bien infrieure celle dans les pays de l'UE. Seul un accs plus facile au capital et aux technologies pourrait assurer une amlioration de productivit et de comptitivit dans ce secteur en crise. Une approche plus globale est aussi requise dans les pays candidats, afin de promouvoir un dveloppement conomique et social des zones rurales et non point uniquement du secteur agricole proprement dit. C'est la principale faiblesse des aides au dveloppement rural de la PAC, qui seront transposes dans les futurs Etats membres sans prendre en compte les plus vastes besoins de leurs zones rurales.

Ro um an ie

Slo va qu ie

Slo v nie

Litu an ie

EU

Enfin, une rforme qui orienterait la production agricole de l'UE vers la qualit plus que la quantit, avec un souci plus marqu pour l'environnement, reste encore dfinir. Pourtant, celle-ci aurait dj pu apporter beaucoup lagriculture des pays candidats en qute de synergie.

3. POLITIQUE DE COHESION : SANS COMMUNE MESURE AVEC LES DESEQUILIBRES EXISTANTS

De mme que pour la politique agricole, la rforme des fonds structurels, et surtout leur ajustement aux besoins des pays candidats, naura pas eu lieu avant llargissement. Et pourtant, avec un doublement du territoire de lUE, les dsquilibres rgionaux auraient d tre traits en priorit. Mais les propositions sont restes dcevantes. Sous le couvert de la capacit d'absorption mise en exergue par les Etats membres actuels, les montants de fonds structurels allous aux pays candidats ont t limits 4 % du PIB national. Pourtant, une meilleure rorientation de ces fonds, travers une gestion plus simple, base sur des objectifs, et conditionne aux rsultats, aurait permis aux nouveaux Etats membres de ne pas buter sur les limites de leur capacit administrative.

Une approche moins gnreuse que pour les prcdents largissements En ce qui concerne les fonds structurels, les sommes octroyes aux dix pays candidats sont sans commune mesure avec celles accordes, au demeurant beaucoup plus gnreuses et de plus longue vision, l'Espagne et au Portugal en 1986. Leur adhsion avait conduit alors un double accompagnement : 1) une rforme en profondeur du fonctionnement des fonds structurels, en particulier du fonds social, avec le passage d'un financement d'une multitude de micro-projets un financement de programmes plus vastes et intgrs, sur la base d'une dfinition des grands objectifs. Une nouvelle assistance aux actions des Etats membres avait t tente, avec le principe de cofinancement, et des actions de soutien ou de "partenariat". Les principes de bases avaient t fixs en 1988, avec la concentration des aides, l'additionalit, la programmation pluriannuelle, le partenariat. 2) un lan de solidarit, au travers dun effort financier considrable et sans prcdent de l'UE, avec un doublement de l'enveloppe totale des fonds structurels, destin aider les nouveaux Etats membres, et en particulier leurs rgions plus dfavorises, et acclrer leur processus de rattrapage conomique et social. Alors que ce double effort, la fois quantitatif et qualitatif, a t reconnu comme ayant atteint ses objectifs, la leon ne semble pas en avoir t tire pour l'largissement actuel. Dans ce contexte, le rattrapage de ces pays au retard conomique et social plus consquent sera beaucoup plus difficile obtenir, avec notamment des dsquilibres rgionaux qui risquent de perdurer.

Un creusement des ingalits rgionales En effet, avec l'largissement, le foss entre pays et rgions sera plus grand. Dans une Union 27, prs d'un tiers de la population habitera dans des pays au revenu par tte infrieur 90 % de la moyenne communautaire, contre 1/6me de la population aujourd'hui. Plus de 116 millions de personnes, soit un quart de la population, vivra dans une rgion au PIB infrieur 75 % de la moyenne communautaire (rgions sous objectif 1). Sur le plan rgional, le revenu moyen par tte des 10 % de la population vivant dans les rgions les plus dfavorises atteindra tout juste les 31 % de la moyenne communautaire 27 pays, contre 61 % aujourd'hui dans l'Union des quinze. Les chiffres sur le plan territorial sont parlants: l'cart entre les rgions les plus riches et les pauvres (soit les 10 % chacun des extrmes) passera de 2,6 dans l'Union actuelle 4,4 dans une Union 25 pays et mme 5,8 dans une Union 27. La rduction des ingalits semble tre donc une mission impossible court et moyen terme. Dans tous les cas, le rattrapage conomique des nouveaux Etats membres ne pourra pas sachever avant quinze ou vingt ans, mme dans le scnario le plus optimiste d'une croissance du PIB par an dans les nouveaux Etats membres de 2 % plus forte que dans l'UE. La convergence conomique ne sera donc clairement pas suffisante pour combler les diffrences nationales et rgionales. Bien au contraire, la persistance de ces dsquilibres ne peut que venir freiner, et mme entraver, le processus de rattrapage. Une politique de soutien aux rgions les plus dfavorises est donc une condition incontournable pour crer une zone de croissance conomique quilibre dans l'Union largie de demain. Les zones les plus en difficult sont les rgions majorit agricole, ainsi que les rgions en reconversion industrielle. Face un retard de dveloppement rgional aussi marqu, de nouvelles rformes des Fonds structurels, tout comme en 1986-88, auraient permis de dfinir une politique de soutien, la fois plus adapte et plus fine, sans se heurter aux limites administratives et dabsorption des pays candidats. Dans son deuxime rapport dtape sur la cohsion, la Commission propose de redresser la barre, et annonce qu partir de 2007 il faudrait dpenser 50 % de plus dans les rgions les plus pauvres, avec des fonds structurels passant de 33 milliards aujourdhui 47 milliards deuros aprs 2007. 2 Il faut donc se mobiliser pour que cet effort soit non seulement la hauteur des dsquilibres existants, mais surtout, quil soit enfin accept par les Etats membres actuels. Compte tenu du dlai dintervention li la mise en place d'un nouveau cadre financier pluriannuel (20072013), il faut aussi esprer que les rgions en crise ne se seront pas d'ici l dpeuples au point d'avoir perdu tout ressort de dveloppement.

Deuxime rapport dtape sur la cohsion conomique et sociale , Communication de la Commission Europenne, COM(2002) 46 final, 30 janvier 2003.

4. SOCIAL : LE PARENT PAUVRE DES NEGOCIATIONS

Le processus de ngociation a aussi laiss peu de place aux considrations dordre social. Le chapitre sur lemploi et les affaires sociales, considr comme facile, a t rapidement cltur, au prix d'insuffisances. Ainsi ont t ngliges les preuves sociales que les pays dEurope Centrale et Orientale ont d endurer depuis le dbut de la transition: lcroulement de leurs systmes productifs et une crise conomique et sociale gnralise, tarissant soudainement toute source de travail et de revenu, des restructurations et lapparition dun phnomne jusque l inconnu, le chmage, une libralisation des prix ne concernant pas les salaires do une chute brutale des pouvoirs dachat, une remise en question des avantages sociaux existants au nom de la discipline budgtaire, le recours lconomie informelle, avec linscurit et les excs quelle engendre, lapparition de nouvelles entreprises prives, fragiles et de petite taille et un recours croissant aux formes de travail atypiques, enfin, une adaptation difficile une conomie de march qui semble imposer des cadences de travail acclres, une dure du travail rallonge, des conditions de sant et scurit au travail souvent dplorables. Les premires annes de transition et de rformes conomiques et budgtaires ont laiss des traces. Les salaires, aprs avoir chut en termes rels de prs de 50 % en quelques annes dans nombre de pays dEurope Centrale et Orientale, se retrouvent aujourdhui des niveaux trs infrieurs ceux de lUE, face des prix souvent dj comparables. Le salaire moyen mensuel en 2001 ne dpassait pas les 150 euros en Roumanie et Bulgarie, et les 300 euros dans les autres pays dEurope Centrale et Orientale, avec des moyennes plus hautes pour la Rpublique tchque et la Pologne (480). Seule la Slovnie sort du lot, avec des salaires de plus de 900 euros, comparables ceux de la Grce et du Portugal, alors que Chypre et Malte sont dj dans la moyenne communautaire. Ces moyennes masquent des carts salariaux qui se sont creus en lespace de quelques annes, 3 avec une majorit de la population cantonne dans des tranches de revenu misrables et une petite minorit qui a russi tirer son pingle du grand jeu des privatisations et des rformes. Entre les deux, se trouve un espace vide, d labsence dune classe moyenne, pourtant la clef de vote de toute conomie de march. Au mme moment, une drgulation complte des systmes de protection sociale est intervenue, avec la remise en cause des systmes universels assurant une couverture sociale au plus grand nombre, et ladoption du leitmotiv des institutions montaires internationales : le ciblage des allocations sociales en direction des catgories de population considres comme les plus vulnrables, une mission pourtant impossible dans des pays o plus de la moiti de la population est en dessous du seuil de pauvret ou en situation sociale prcaire.4 Les allocations sociales taient soumises en consquence au crible de critres dligibilit de plus en plus nombreux et contraignants, alo rs que nombre de services sociaux taient du jour au lendemain placs sous la main mise du secteur priv. Deux-tiers des services sociaux dans les pays candidats sont aujourdhui privatiss. Les autorits publiques ont opr aussi des
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Une comparaison du coefficient de GINI qui mesure la distribution des revenus fait tat dune plus forte diffrentiation dans les pays candidats des PECOs (coefficient partout au dessus de 30 et mme 40 pour la Roumanie) par rapport lUE (moyenne de 26) et mme des Etats-Unis (34.4), pourtant renomms pour avoir gnr les plus forts diffrentiels de revenu (base de donnes UN Monee, 1998). 4 Voir par exemple les chiffres sur la pauvret prsents par Janos Ladanyi et Ivan Szelenyi (2002) : The nature and social determinants of Roma poverty a cross-national comparison , manuscript ; chiffres prsents dans la lettre dinformation de la European Anti Poverty Network (EAPN), No. 97, Novembre 2002.

coupes drastiques dans leurs dpenses de protection sociale, confirmant ainsi leur nette volont de se dsengager progressivement de leur responsabilit, y compris budgtaire, dans ce domaine. Aujourdhui, les dpenses en scurit et assistance sociale des pays candidats, mesurs en proportion du PIB, restent bien en dessous de la moyenne communautaire.

Dpenses de protection sociale dans les pays candidats (en pourcentage du PIB), 2001

30 26 25 20 15 10 5 0
Mo Tu ye rqu nn e1 ie 0P EC OS Ho ng rie Le tto nie Po log ne Ch yp re Ro um an ie Es ton ie tch q ue Slo va qu ie Slo v nie Litu an ie Bu lga rie

27,4

24,5 22,5 19 19 19 14,5 13 11 9 7 20 18,9

Source: Eurostat

A lvidence, ces faibles niveaux de dpenses de protection sociale dans les futurs Etats membres ne constituent pas la rponse adquate la crise sociale quils traversent, et contrastent fortement avec les ambitions de lUE en matire de protection sociale. Pourtant, les messages de lUE sur la protection sociale dans le processus de ngociation sont rests timors, et nont pas russi mettre en avant avec conviction les traits marquants du modle social europen dans ce domaine : universalit, solidarit, cohsion. Bien au contraire, ces messages, en insistant parfois lexcs sur la libralisation et la privatisation de nombre de services (y compris dans le domaine de la protection sociale), ont fini par se confondre avec ceux de la Banque Mondiale, qui russissait par contre imposer son modle de prestations sociales, plus restrictif et rducteur. Ce dmantlement progressif de toutes les allocations sociales, combin avec une progression insuffisante des salaires, a contribu placer une forte proportion de la population en dessous du seuil de pauvret, avec en particulier un phnomne grandissant, celui des travailleurs pauvres. Les chiffres recenss dans nombre de futurs Etats membres, quelques mois avant leur adhsion, sont consternants : en Pologne ou en Lituanie, 70 % de la pauvret concerne les catgories productives, avec une moyenne de 40 % pour l'ensemble des pays candidats d'Europe Centrale et Orientale. 5 Dans un tel contexte, o la pauvret semble concerner le plus grand nombre, il est urgent de renforcer la protection sociale dans sa fonction de redistribution, et de dvelopper les instruments mme de combler ce dficit social. Cest un dfi relever pour lUE qui sest rcemment dote de nouveaux moyens de cohsion sociale avec la mthode ouverte de coordination.
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Des chiffres qui grimpent pour la Turquie 80 % de la pauvret touchant la population active.

R pu bliq ue

EU -15

Cela semble dautant plus indispensable que les salaris des pays candidats, outre une chute dans leurs revenus, sont aussi les victimes depuis le dbut de la transition dun bouleversement dans les formes demploi, conditions de travail et relations professionnelles sur leur lieu de travail. Ainsi la crise conomique a conduit une forte prcarisation des contrats de travail, et un recours croissant, souvent la demande de lemployeur, au statut de travailleur indpendant. Afin de rduire leurs contributions sociales et impositions diverses, nombre dentreprises demandent leurs salaris de convertir leur contrat de travail en contrat indpendant, une pratique qui ne concerne pas uniquement les PME mais aussi les grandes entreprises, et que l'on rencontre par exemple de plus en plus au sein de grandes banques en Hongrie. Les travailleurs perdent ainsi nombre davantages, tels que les prestations sociales et mme le droit de grve. Cette forme demploi ouvre de plus la porte lconomie informelle. Dans leur recherche de flexibilit maximale, les entreprises, souvent encourages par un assouplissement des codes du travail, ont aussi multipli les contrats dure dtermine ou encore les embauches travers les agences intrimaires. Les cadences de travail se sont aussi intensifies. La dure hebdomadaire du travail tait en 2000 de plus de 48 heures dans chacun des pays candidats, y compris Chypre et Malte (contre 37,8 dans lUE), avec des pointes de plus en plus frquentes plus de 50 heures par semaine (20 % des salaris en moyenne contre 10 % dans lUE). Une enqute rcente sur les conditions de travail dans les pays candidats fait tat dun stress au travail bien plus lev que dans lUE, avec de plus grands risques relatifs la sant et scurit des travailleurs. 6 Alors que la transposition dans ces pays de lacquis communautaire devrait aider une converge nce dans les conditions de travail, lon se prpare assister dans les prochaines annes un cart entre ladoption formelle et la mise en application de toutes les directives communautaires. De plus, la faiblesse des partenaires sociaux ne permet pas au dialogue social de jouer un rle de levier sur le terrain. Alors que les pays candidats ont dvelopp nombre dinstances tripartites sur le plan national, le dialogue social autonome fait encore dfaut dans les entreprises et les secteurs. Les conventions collectives conclues entre partenaires sociaux sont faibles, avec une ngociation collective qui couvre en moyenne moins de 20 % de la force de travail, soit 80 % des travailleurs dont les intrts ne sont pas reprsents. Au mme moment les syndicats continuent dassister, impuissants, une baisse continue de leurs membres. Au vu des tendances ci-dessus, lon est en droit de se demander si les futurs Etats membres nont pas dj mis en place une flexibilit bien plus extrme que dans la plupart des actuels Etats membres. Ces tendances pourront bien videmment influencer lEurope sociale de lUE largie de demain, lorsque ces pays seront des membres part entire et participeront aux dcisions ultrieures dans ce domaine. Nul doute que ce scnario pourrait bien se concrtiser si lUE ne montre pas une volont plus forte d'affirmer son modle social.

Conditions de travail dans les pays candidats , P. Paoli, A. Parent-Thirion, et O. Persson (2002), Working Conditions in Candidate Countries and the European Union (in 2001), Fondation Europenne pour lamlioration des conditions de vie et de travail, Dublin.

5. EMPLOI : LES MARCHES DU TRAVAIL, REFLET D'UNE REALITE DIFFERENTE

L'emploi est un autre domaine pour lequel les caractristiques des Etats candidats se distinguent fortement de celles de l'UE des quinze. Il est certes incontestable que la transition dans l'ensemble des pays d'Europe Centrale et Orientale a t couronne de succs, dans la mesure o ces pays ont non seulement mis en place des conomies de march, mais aussi assur toutes les conditions de base au fonctionnement fluide de leurs marchs du travail, un processus que leur ancrage dans les pratiques et politiques de l'UE ne pourra que renforcer. Pourtant, le passage d'un rgime l'autre a besoin de plus de temps, et les mentalits ne se modifient pas d'un jour l'autre, les habitudes des administrations nationales et locales non plus. De plus, les marchs du travail refltent souvent les imperfections rencontres dans d'autres sphres cono miques ou sociales. C'est en quelque sorte le baromtre de la conjoncture et de la socit dans leur globalit. Or la plupart des futurs Etats membres semblent dj suivre en matire d'emploi des trajectoires parfois radicalement diffrentes de celle de l'UE, avec notamment deux phnomnes inquitants : l'importance de l'conomie informelle, qui s'est stabilise des niveaux trs levs, et la prsence d'un chmage de long terme qui n'en finit pas d'augmenter. L'ampleur de l'conomie informelle dans les pays candidats est immense, celle-ci gnrant une grande partie de leur PIB: plus de 40 % en Estonie et Lettonie, 35 % en Bulgarie, Roumanie et Turquie, 30 % en Pologne et Lituanie, 25 % en Hongrie et Slovnie, et 20 % en Slovaquie. 7 La persistance de ce flau s'explique par une forte demande la fois du ct des employeurs (pour ne pas payer de taxes et rester totalement libres quant aux conditions d'emploi et de travail) et des travailleurs (comme alternative une absence d'emploi ou complment un salaire de misre dans le secteur formel). L'conomie informelle est donc bien le reflet du mal-tre de la socit dans ces conomies de march mergentes qui semblent laisser nombre d'acteurs potentiels au bord de la route. C'est sans aucun doute la place de l'conomie informelle qui contribue expliquer la prsence d'un faible taux d'activit, bien en dessous de la moyenne communautaire: en 2001 le taux d'activit tait de 58,8 % dans les dix pays candidats d'Europe Centrale et Orientale, soit moins de cinq points de la moyenne dans l'Union des quinze (63,9 %). Cet cart n'est pas un hritage du pass, ni la rsultante des restructurations du dbut des rformes : le taux d'activit aprs avoir fortement baiss dans les premires annes de transition, tait pass dans ces pays au-dessus de la moyenne communautaire, avec mme une diffrence d'un point et demi en 1997, avant une inversion de tendance et un cart de plus en plus marqu depuis 1999.

Selon les estimations de Schneider (2002): "The size and development of the shadow economies of 22 transition and 21 OECD countries", IZA Discussion Paper No. 514, Juin, Bonn.

Taux d'activit dans les pays candidats d'ECO et dans l'UE, 1994-2001
65 64 63 62 61 60 59 58 57 56

64 62 60 59 62,5 61 62,5 61 63 61,5 62,5 62 63 61

63,9

PECOs UE
58,8

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Source: Rapports sur l'emploi, 2001 et 2002, Commission Europenne.

Mme si le creusement de cet cart peut tre partiellement d des restructurations tardives, il retranscrit en fait un problme plus profond : celui d'une dynamique de cration demploi enraye dans les futurs Etats membres. Ce problme est bie n illustr par la deuxime caractristique majeure de l'emploi dans ces pays: l'augmentation du chmage, et surtout, son caractre de longue dure. Dans nombre de pays candidats, le taux de chmage est au-dessus des 13 %, donc dj bien suprieur la moyenne de l'UE de 7,4 %, avec des situations encore plus graves en Bulgarie, Pologne et Slovaquie qui devraient dpasser bientt le seuil des 20 %. Mais c'est surtout du ct de la dure du chmage que le bt blesse. Dans les futurs Etats membres, l'exception peut-tre de Chypre, le taux de chmage de longue dure dpasse les 7 %, soit plus du double de la moyenne communautaire (3,3 %), avec des chiffres encore plus levs en Bulgarie (12,5 %), Slovaquie (11,3 %), Lituanie (9,3 %) et Pologne (9,2 %). Dans la plupart des pays candidats, plus de la moiti des chmeurs recherchent un travail depuis plus d'un an, souvent depuis deux ou trois ans, si bien qu'ils finissent par tre rays des statistiques officielles alors qu'ils demeurent exclus du march du travail: cela explique la fois le faible taux d'activit et le recours frquent l'conomie informelle. Cela dmontre aussi que les taux officiels du chmage, pourtant la hausse, ne sont qu'un ple reflet de la ralit. L'emploi dans les pays candidats est aussi caractris par dimportantes disparits rgionales : les rgions rurales, celles plus loignes des capitales ou des frontires avec l'UE connaissent les taux de chmage les plus levs, sans perspective damlioration moyen terme. Mais les rgions les plus dveloppes sont galement touches, et la croissance conomique dans son ensemble n'est pas suffisante: mme un pays plus dvelopp, tel que la Slovnie, doit faire face un chmage 60 % de longue dure. 25 % des chmeurs sont toujours sans travail aprs trois ans, le dlai moyen d'attente tant de 30 mois. De mme, en Hongrie, les taux d'activit et de chmage sont rests totalement dconnects de la forte croissance conomique que le pays a connu au cours des dernires annes.

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Dure du chmage dans les pays candidats, 2001

25 20 15 10 5 0
Bu lga rie R pu bliq Ch ue yp re tch q ue Es ton ie Ho ng rie Le tto nie Lit ua nie Po log n Ro e um an ie Sl ov aq uie Mo yen Sl ne ov 10 n PE i CO e S EU -15

- d'un an + d'un an

Source: Eurostat

Cette dficience des marchs du travail est principalement due un dcalage entre les caractristiques d'une grande partie de la main duvre, qui ne correspondent plus la nouvelle demande des employeurs, qui recherchent surtout des salaris trs qualifis. Les salaris faibles ducation ou qualification, ou mme avec une exprience acquise lors des annes du communisme, ou encore les jeunes ou les minorits, sont les premiers occuper les bancs des services de l'emploi, dont le fonctionneme nt est aussi trs rustique, souvent totalement inadapt, et contribue donc l'inertie des marchs du travail. Les politiques de l'emploi, aussi bien passives qu'actives, dans les pays candidats sont d'ailleurs gnralement dfaillantes, faute de moyens financiers et humains. Une comparaison des fonds destins la politique de l'emploi rvle d'ailleurs ces carences. Les pays candidats consacrent moins de 1 % de leur PIB leur politique de l'emploi, contre 2,5 % dans les pays de l'UE. 8 La situation de l'emploi reflte donc des malaises profonds, en matire d'ducation, de formation professionnelle, de politique de l'emploi en gnral. Ils ne seront donc pas uniquement rsolus par un rattrapage conomique hypothtique, mais par une politique de grande ampleur, dans plusieurs domaines et plusieurs niveaux. Dans un tel contexte, l'on peut se demander si l'UE a t suffisamment prsente pour aider les pays candidats dans le domaine de l'emploi, et si les instruments proposs taient adapts : lUnion europenne connaissait en 2000 un gain net de 3 millions demplois, contre une perte de 600.000 emplois dans les pays candidats. Certes, la Stratgie europenne de l'emploi a t explique, et des rapports conjoints sur les marchs du travail ont mme t prpars dans les pays candidats, comme premire tape de leur future participation cette politique coordonne de l'emploi9 . Mais celle ci peut-elle rpondre leurs proccupations ? Aidera telle les futurs Etats membres surmonter leurs insuffisances et carences sur les marchs de l'emploi ? Ainsi, les rapports sur l'emploi dans chacun des pays candidats ne mentionnent que trop rarement la prsence de l'conomie informelle, qui devrait pourtant reprsenter la grande priorit, et ne s'attaquent pas aux causes du chmage de longue dure. Pourtant, la politique europenne de l'emploi devra aussi s'adapter aux nouvelles ralits qui seront celles des marchs du travail dans une UE largie.

R. Eamets, E. Kallaste, J. Masso, et M. Room, (2003) "How flexible are the labour markets in CEE countries? A macro level approach", dans Transfer, N1 vol.9, Spring 2003, Institut Syndical Europen.
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K. Gwozdz (2002) La stratgie de lemploi applique aux pays candidats, premier essai dvaluation , Note Europe.

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6. DUMPING SOCIAL : DES RISQUES VOLONTAIREMENT IGNORES?

L'ouverture d'un march si important, de plus de 500 millions de personnes, devrait s'accompagner de mouvements la fois commerciaux, de capital et de main duvre. Malgr cette vidence, peu d'tudes ont tent dvaluer les mouvements attendre et la diffusion de leurs rsultats est reste cantonne un cercle dinitis ou dexperts. Il n'est pas surprenant que les citoyens europens, aient eu le sentiment quon leur dissimulait quelque chose et que trois craintes majeures aient progressivement pris de l'ampleur dans leur esprit : tout d'abord la crainte d'assister des dlocalisations d'entreprises d'Ouest l'Est motives par des cots salariaux et conditions de travail infrieures; ensuite, la crainte de voir dferler une vague d'immigration des pays candidats, cette fois-ci dans le sens Est-Ouest, pousse par l'attrait de meilleures conditions de travail et protection sociale; enfin, la crainte de voir les nouveaux Etats membres, toujours avantags par des cots salariaux et des normes infrieurs, gagner rapidement en parts de march et "mettre sur la paille" nombre de nos entreprises. De telles peurs sont assurment exagres, mais ces risques ne peuvent tre totalement balays. Pour leur redonner leur juste taille et en limiter les effets, il importe de bien analyser les phnomnes et de prendre diverses mesures prventives.

Des dlocalisations sans prcdents? A quelques mois de ladhsion des dix premiers pays candidats, il faut tout dabord se rendre lvidence : ce processus dlargissement a suscit toute une srie de transferts dactivits conomiques, y compris des dlocalisations, dans les futurs Etats membres. Et ce dans toutes les branches dactivit. Des compagnies aussi diverses que Ikea, ABB, Audi- Volkswagen, Philips, Whirpool, Nokia ont dj constitu dans les futurs Etats membres de vritables platesformes dexportations ; ce processus a t encourag par les opportunits saisir dans le processus de privatisations, ainsi que par des conditions salariales et de travail allchantes. Une stratgie en deux tapes est poursuivie : une implantation dans les pays candidats pour couvrir les nouveaux marchs mergents, pour dans un second temps, profiter de cette base productive et des rendements dchelle ainsi atteints pour alimenter lensemble des marchs de lUnion Europenne largie. Dj, les multinationales de lUE implantes dans les futurs Etats membres exportent plus de 90 % de leur production, gnralement en direction de lUE. Lafflux des investissements trangers a t tel dans les pays candidats (plus de 100 milliards deuros en 2000) que ces nouveaux acteurs venus dEurope de louest, des Etats-Unis ou du Japon dominent dj la scne conomique. Ils contribuent certes la croissance, mais sment aussi quelques doutes sur la viabilit de ces conomies: qu'arrivera t- il lorsque ces conomies auront perdu de leur attrait aux yeux des capitaux trangers 10 ? Plus de 75 % des exportations de la Hongrie (ou encore 70 % des exportations slovnes ou 50 % des exportations polonaises) sont luvre des investisseurs trangers, qui contribuent plus de 40 % de son PIB. Mme si ces mouvements entranent des ajustements parfois douloureux, ils sont cependant globalement positifs pour les pays dorigine, dans la mesure o ils leurs apportent le surplus de comptitivit que toute entreprise de lUE recherche dsesprment dans une priode de forte concurrence et de faibles marges de rentabilit. Encore faut- il expliquer clairement et dans la transparence tous les avantages et dsavantages de ce processus.
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Ce qui semble tre le cas aujourdhui en Hongrie avec un nombre croissant dentreprises qui prennent la dcision de repartir.

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L'afflux de main duvre: la politique ambigu de l'UE La libre circulation des travailleurs est aussi un thme sur lequel les Etats membres de l'UE nont pas fait preuve de beaucoup de transparence et de solidarit, se confondant souvent mme dans leurs contradictions. Dun ct, les tudes se sont tout dabord accumules pour dmontrer quune vague dimmigration massive en provenance des futurs Etats membres naurait pas lieu. Sur la base dlments concrets : la faible mobilit actuelle au sein de lUE, lexprience des prcdents largissements, et surtout les faibles migrations constates aprs l'adhsion de lEspagne et du Portugal, enfin, des mouvements de main duvre jusquici limits entre les pays dEurope Centrale et Orientale et les pays de lUE. Et pourtant, malgr ces conclusions, lUE, pousse par les craintes de ses Etats membres, et surtout de lAllemagne et de lAutriche qui partagent le plus de frontires communes avec les futurs Etats membres, dcidait de mettre en place des priodes transitoires avant que le droit de libre circulation des travailleurs puisse tre exerc par les futurs Etats membres. Pendant une priode de cinq ans, les accords bilatraux devraient donc prvaloir, avec une possibilit dtendre de deux ans supplmentaires cette priode probatoire. Cette mesure politique a suscit la colre et la dception lEst. Pourtant, les deux lments de la politique de lUE dans ce domaine (rfutation d'une migration massive et priodes transitoires) apparaissent non seulement comme contradictoires, mais aussi dnus de fondement. Tout dabord la possibilit de vagues dimmigration a t trop rapidement carte. Aprs tout, le prochain largissement na pas son pareil dans lhistoire si bien que nul ne peut en prvoir les consquences exactes. De plus, les conditions particulires des pays candidats, que nous avons tent de cerner ci-dessus, pourraient se rvler d'importantes sources de migration : un chmage de longue dure, qui affecte surtout les jeunes, les non-qualifis et les minorits ethniques pourrait motiver ces catgories plus vulnrables tenter leur chance louest. Des salaires trs bas, des prestations sociales la baisse, des conditions de travail difficiles pourraient aussi inciter la mainduvre partir, surtout si la croissance conomique dans ces pays nest pas au rendez- vous. Tous ces facteurs nont pas t suffisamment pris en compte. Les priodes transitoires doivent en principe permettre une raction flexible et adapte chaque march du travail. On peut cependant parier que la prolifration de rgimes distincts dans les 15 Etats membres sera source de confusion pour tous, travailleurs des actuels et des futurs Etats membres. Pourtant, mme si les risques de migration savrent plus importants que ce que lon a annonc, la libert immdiate de circulation, aurait eu bien des mrites. En accompagnant la libre circulation du capital, des biens et des services, elle aurait donn lensemble du processus une autre tonalit politique, apportant aux pays candidats le sentiment dtre traits quitablement et dgal gal. En facilitant la fluidit des marchs du travail, la mobilit aurait pu contribuer combler le foss entre la main duvre qualifie (qui est celle qui souffre le moins des priodes transitoires car bnficiaire des accords bilatraux de mobilit) et la main duvre moins qualifie, plus marginalise, qui peuple la myriade de chmeurs de longue dure de ces pays. Une libre circulation immdiate des travailleurs aurait aussi eu le mrite dassurer un rattrapage plus rapide des salaires et des conditions de travail, limitant ainsi les tentations de succomber au dumping social. Enfin, la lgalisation des mobilits est le meilleur moyen de lutter contre limmigration clandestine, qui reste lun des problmes les plus dlicats que lUE largie devra affronter.

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Des flux commerciaux dsquilibrs Dans le processus d'largissement, la libralisation des changes avec les pays candidats, qui bnficient d'avantages comparatifs en cots de travail, a souvent t prsente comme une mauvaise opration, une ide qui persiste souvent aux yeux des citoyens de l'UE. Pourtant, il n'en est rien, comme le confirment les donnes statistiques: non seulement les Etats membres de l'UE ont une balance commerciale excdentaire avec les pays candidats, mais cet excdent ne fait que s'accrotre au fil des ans, provoquant des dsquilibres conomiques au sein de nos partenaires. Dans ce contexte, l'on est en droit de se demander si les restrictions douanires que les actuels Etats membres imposent encore aux pays candidats, par exemple pour les produits agricoles ou pharmaceutiques, sont toutes bien raisonnables.

Echanges commerciaux entre l'UE et PECOs, 1992-2000 (en milliards d'Euros) 140 120 100 80 60 40 20 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Import Export

Source: Eurostat

De plus, mme si certains secteurs des pays candidats ont russi se spcialiser dans des industries plus forte valeur ajoute et plus haut contenu technologique, l'image de la Hongrie dans l'quipement lectrique et lectronique, c'est avant tout une division traditionnelle des changes qui prvaut entre l'Est et l'Ouest de l'Europe. Les pays d'Europe Centrale et Orientale se sont spcialiss dans des secteurs intensifs en main duvre, tels que la chaussure, le textile ou des industries de base comme l'acier et tous les sous-produits possibles de la mtallurgie. L o ces pays ont russi voluer vers des changes plus intgrs avec l'UE, par exemple dans l'industrie automobile ou dans linformatique, c'est souvent grce l'afflux des investissements trangers, qui ont intgr les pays candidats dans leurs chanes de spcialisation. C'est le cas pour la Slovnie et Malte dans l'quipement lectrique, de la Hongrie, la Rpublique tchque, et la Slovaquie dans les quipements et vhicules de transport. Des changes commerciaux plus fournis, aussi bien en termes d'importations que d'exportations, sont uniquement dus l'influence des investissements trangers, marquant ainsi leur rle moteur dans le rattrapage conomique, mais aussi le lien intime entre les mouvements de capital, ceux des biens et services, et de la main duvre. Un large dbat sur l'imbrication possible de ces trois mouvements et de leurs consquences conomiques et sociales n'a pourtant pas encore pris place.

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CONCLUSION : UN AVENIR INCERTAIN

A la lumire des arguments et des donnes apports dans ce papier, l'on peut conclure un bilan mitig: si l'Union Europenne n'a pas laiss passer l'opportunit historique que reprsentait la runification de l'Europe, elle a par contre nglig la prparation stratgique de l'largissement. Elle n'a pas assez investi dans l'analyse des consquences de l'adhsion des dix prochains Etats membres sur son mode de fonctionnement interne. Ainsi, l'acquis communautaire leur a t impos, malgr leurs diffrences culturelles, conomiques, sociales et politiques. A aucun moment l'Union Europenne ne s'est demand si il fallait envisager d'adapter, ventuellement de modifier, mais surtout d'amliorer, l'acquis communautaire dans la perspective de l'largissement, aussi bien l'acquis lgislatif que l'ensemble des politiques communautaires en cours, telles que la politique agricole commune, la politique de cohsion, la politique de l'emploi ou la politique sociale. Il est grand temps de profiter de l'largissement en cours pour rformer nos politiques sans plus attendre 2006 ou d'autres chances. L'Union Europenne na pas non plus mis en place des moyens la hauteur de cet largissement. La priode de pr-adhsion ainsi que les ngociations finales qui sont intervenues au Sommet Europen de Copenhague ont montr des Etats Membres avant tout crisps sur leurs propres intrts nationaux, la poursuite d'une seule stratgie, saisir lopportunit de l'largissement, tout en minimisant son cot pour le fonctionnement des institutions et programmes communautaires. C'est ainsi que les discussions se sont cristallises sur les aspects financiers, prsentant l'largissement aux opinions publiques comme une opration avant tout budgtaire, mettant en vidence les intrts divergents plus que les intrts communs dans la construction de cette UE largie. Pourtant, il existe, au-del de ce descriptif dominante sombre, nombre de raisons de rester optimistes. Tout d'abord, et c'est certainement l l'essentiel, l'enthousiasme de venir participer l'aventure communautaire est immense de la part des futurs Etats membres, qui embrassent avec lan et dtermination l'ensemble des politiques de l'Union, malgr des conditions d'adhsion souvent dsquilibres. Les rsultats rcents leurs rfrendums sur ladhsion en apportent la confirmation. Les nouveaux venus apporteront un hritage culturel riche et contribueront relancer la dynamique communautaire. A nous de ne pas les dcevoir tout jamais par des politiques sociales et de cohsion qui pchent par leur manque de transparence et de solidarit. Sur le plan conomique, mme si ces pays ont un retard considrable, tous ont russi leur transition vers une conomie de march et ont par ailleurs rempli le critre 'conomique' de Copenhague. Nombre d'entre eux connaissent une croissance rapide, mme si l'on peut regretter son aspect parfois phmre, bas sur l'investissement tranger par dfinition plus volatile. Et tous ont galement russi rorienter leur commerce, en direction des pays de l'Union Europenne, On peut lgitimement sattendre ce que les effets conomiques de l'intgration, comme ce fut le cas pour l'Espagne et le Portugal en 1986, soient encore plus importants que ce que semblent dsigner les premiers chiffres. Sur le plan social, il est vrai que l'Union Europenne n'a pas toujours compris quels taient les besoins rels des pays candidats aprs quarante annes de communisme et plus de dix annes de transition. Malgr tout, en quelques annes seulement, les pays candidats ont mis en place

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tout le dispositif lgislatif et institutionnel ncessaire afin qu'ils occupent toute leur place dans le concert europen. Des efforts soutenus en matire de capacit administrative devraient permettre d'assurer progressivement l'ancrage de ces dispositifs dans les pratiques locales et d'entreprise. A ce titre, la prparation l'adhsion aura sans aucun doute permis ces pays d'viter de s'enraciner dans la logique trop no- librale qui a caractris leurs premires annes de transition, lorsque nombre d'entre eux se laissaient sduire par les recettes et formules magiques de la 'thrapie de choc'. Les ngociations entames par l'UE auront donc dj permis de rquilibrer le processus, mme si ces pays continuent de bien marquer leur prfrence pour une logique individuelle domine par le libre march et une faible considration pour les politiques sociales. Cela montre que si rien n'est acquis, rien n'est perdu. L'avenir reste incertain et cest ce qui doit nous pousser agir. Des signaux et des politiques plus volontaristes de l'UE dans le domaine social permettraient ces pays de considrer les lments d'une politique de cohsion sociale comme faisant partie intgrante d'une conomie de march comptitive. Cest un dfi pour lEurope mais aussi pour d'autres parties du monde, toutes confrontes lre de la globalisation; pour Juan Somavia, Directeur Gnral de lOrganisation Internationale du Travail: Lavenir social du monde se joue en Europe, si lEurope parvient maintenir son modle social, ce sera un signe desprance pour le reste du monde . 11

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Lavenir mondial se joue en Europe , dans La Libre Belgique, mercredi 5 fvrier 2003, p. 7.

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Daniel VAUGHAN-WHITEHEAD
En charge des politiques salariales et de conditions de travail lOrganisation Internationale du Travail (OIT); de 1999 dbut 2003, responsable la Commission Europenne du dialogue social dans le processus dlargissement. Auteur de louvrage EU Enlargement versus Social Europe ? The Uncertain Future of the European Social Model, aux ditions Edward Elgar, Juin 2003. (http://www.e-edgar.com)

Notre Europe
Notre Europe est un groupement indpendant dtudes et de recherches sur lEurope, son pass, ses civilisations, sa marche vers lunit et ses perspectives davenir. Lassociation a t cre par Jacques Delors lautomne 1996. Elle se compose dune petite quipe de chercheurs originaires de divers pays. Notre Europe participe au dbat public de deux manires : en publiant des tudes sous sa responsabilit et en sollicitant des chercheurs et des intellectuels extrieurs pour contribuer la rflexion sur les questions europennes. Ces documents sont destins un nombre limit de dcideurs, politiques, socio-professionnels, acadmiques et diplomates dans les diffrents pays de lUnion europenne, mais sont systmatiquement mis en ligne sur le site internet. Lassociation organise galement des rencontres et des sminaires en collaboration avec dautres institutions ou des organes de presse. Conformment aux statuts de lassociation, le "Comit Europen dOrientation" se runit galement au moins une fois par an ; il est compos de personnalits issues des diffrents pays europens et de diverses origines politiques et professionnelles.