EXPEDIENTE MUNICIPAL ART.

112 LEY 388 / 97

MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL DIRECCION DE DESARROLLO TERRITORIAL

GUIA METODOLOGICA PARA LA IMPLEMENTACION DEL EXPEDIENTE MUNICIPAL

BOGOTA, 2004

TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCION

2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Qu es el Ordenamiento Territorial? Legislacin desencadenante del proceso de Ordenamiento Territorial Por qu se ordena el territorio? Para qu se ordena el territorio? Qu se espera con el Ordenamiento Territorial? Qu es el Plan de Ordenamiento Territorial? Cmo se evala el impacto de los POT?

3. EXPEDIENTE MUNICIPAL 3.1 MARCO CONCEPTUAL Qu es el Expediente Municipal? Para qu se hace el Expediente Municipal?

Quin es el responsable de conformar el Expediente Municipal?

3.2 MARCO METODOLGICO Cmo se conforma el Expediente Municipal? Qu tipo de informacin requiere el Expediente Municipal?

BIBLIOGRAFIA

1. INTRODUCCIN

De acuerdo a la ley de Desarrollo Territorial (ley 388 de 1997) y su decreto reglamentario 879 del 13 de mayo de 1998, las administraciones municipales y distritales son autnomas en el compromiso de orientar los procesos de planeacin y ordenamiento de su desarrollo territorial. Para tal fin se han establecido instrumentos de planeacin y gestin del desarroll o territorial como son los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), en los cuales se consignan todas las polticas nacionales, departamentales y los compromisos adquiridos por los mandatarios locales en su programa de gobierno, reflejando siempre los intereses y expectativas de la comunidad. Los planes de ordenamiento territorial, definidos como un instrumento tcnico y normativo para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo, requiere de un sistema de informacin que permita evaluar la aplicacin de sus estrategias e instrumentos de gestin, a la vez que se convierte en la herramienta tcnica con la que se puedan soportar las modificaciones y ajustes al POT, cuando se ha iniciado el proceso de su revisin, como se consagra en el artculo 28 de la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 932 de 2002. Teniendo en cuenta lo anterior la ley de Desarrollo Territorial contempla en su artculo 112 la organizacin por parte de los municipios y distritos de este sistema de informacin, el cual se denomina EXPEDIENTE URBANO 1 Dada la importancia del Expediente Municipal como herramienta de planificacin para las administraciones municipales, en este documento se presenta una gua metodolgica la cual pretende orientar a las autoridades y actores locales en el proceso de su implementacin. El documento contiene en un principio una explicacin del concepto de Ordenamiento Territorial, indicndose adems el marco jurdico que lo rige y su importancia en los procesos de planeacin, para finalmente entrar en materia en lo que concierne al tema de Expediente Municipal. Colaborarle a los municipios en la implementacin de su expediente municipal es el objetivo principal de este documento, que pretende convertirse en una alternativa metodolgica funcional y sencilla que contribuya a seguir con la construccin de un modelo territorial local, regional y nacional sostenible, coherente y equilibrado. Es importante aclarar que esta gua no pretende abarcar toda la diversidad de situaciones de los municipios, solo busca ofrecer una alternativa de estructura mnima de organizacin de la informacin a partir de la cual los municipios puedan considerar su situacin particular y precisar o ampliar los lineamientos expuestos en esta gua.

De aqu en adelante en este documento se utilizar el trmino Expediente Municipal y no Expediente Urbano como lo indica la ley 388/97, debido a que se considera que el alcance del instrumento debe ser tanto urbano como rural.

2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
QU ES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL? El ordenamiento territorial es un proceso de planificacin territorial integral y concertada, con la que se pretende configurar en el largo plazo, una organizacin espacial del territorio, acorde con los objetivos del desarrollo econmico, social, cultural y ambiental. Como elementos de planificacin del orden territorial se identifican los atributos, entendidos como los componentes fundamentales del territorio construido y por construir, que hacen posible la construccin del municipio, las dimensiones, definidas como agentes que posibilitan, inciden y condicionan el desarrollo del ordenamiento del municipio y la Estructura Urbano-Regional que expresa los aspectos de la sostenibilidad ambienta, las dinmicas poblacionales y las funciones urbano-regionales.

DIMENSIONES Y ATRIBUTOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

DIMENSIONES ATRIBUTOS

POBLACION

SUELO AMBIENTAL

ESTRUCTURA URBANO - REGIONAL

SERVICIOS PUBLICOS

CULTURAL

VIVIENDA Y ENTORNO

SOCIAL

EQUIPAMIENTO

ECONMICA

VIAS Y TRANSPORTE

POLTICO ADMINISTRATIVA

ESPACIO PUBLICO

TERRITORIO

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

UN LUGAR PARA CADA COSA Y CADA COSA EN SU LUGAR

LEGISLACIN TERRITORIAL

DESENCADENANTE

DEL

PROCESO

DE

ORDENAMIENTO

SECTOR IALES

DE PLAN IFICAC IN

LEY 99 /93 Medio Ambiente

LEY 9a /89 PD M + instrumentos. LEY 152 /94 - PD M LEY 388 /97 - D es arr ollo T err itor ial

Ley 142 /94 S er vicios pblic os

LEY 507 /99 C onc ertac in, plazos LEY 128 /94 - r eas Metr opolitanas

Ley 70 / 93 Plur alidad cultur al tnic a-

LEY 136 / 94 Nuevo r gimen Municipal LEY 614 /00 integr acin terr itorial. comits de

POR QU SE ORDENA EL TERRITORIO? Por el acelerado incremento de la demanda de bienes ambientales frente a una insostenible oferta. Por los constantes conflictos que se presentan en el territorio, como consecuencia de la inadecuada localizacin de las actividades y usos del territorio Por la carencia de herramientas tcnicas de planeacin del orden local que apunten a la minimizacin del deterioro de la calidad de vida de la poblacin.

PARA QUE SE ORDENA EL TERRITORIO? Para equilibrar las relaciones de la poblacin con el territorio y as encontrar mejores formas de convivencia, crecimiento y desarrollo municipal. Para acabar con la inadecuada localizacin de las actividades y conflictos de usos del territorio.

Para construir un territorio productivo, equitativo y sostenible, como fin socialmente establecido. Para identificar, racionalizar, priorizar y programar las obras pblicas en el corto, mediano y largo plazo.

QU ES EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL? El POT es un instrumento de planificacin del desarrollo municipal puesto a disposicin de los municipios del pas a travs de la ley 388/97, que lo define como el conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo EL POT ESTA CONFORMADO POR:

DOCUMENTO

DOCUME NTO S TCNICOS DE SOPORTE

RESUMEN

El proyecto ACUERDO QUE ADOPT A EL P.O.T.

ESTUDIOS, DOCUMENTOS ANALISIS ETC NORMAS

PLANOS Y MAPAS

EL EXPEDIENTE MUNICIPAL

CMO SE EVALUA EL IMPACTO DE LOS POT? Una vez se ha implementado en el municipio o distrito el Plan de Ordenamiento Territorial es necesario contar con un instrumento de seguimiento y monitoreo que evale la gestin de los mismos en el comportamiento de las dinmicas territoriales y en las acciones y procesos que inciden sobre ellas.

Por tal motivo, la ley 388/97 estableci el Expediente Municipal, definido como un sistema de informacin que permite sustentar el diagnstico y la definicin de polticas y objetivos, as como la formulacin de planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial.

3. EL EXPEDIENTE MUNICIPAL
Expediente Urbano.2 Con el objeto de contar con un sistema de informacin urbano que sustente los diagnsticos y la definicin de polticas, as como la formulacin de planes, programas y proyectos de ordenamiento espacial del territorio por parte de los diferentes niveles territoriales, los municipios y distritos debern organizar un expediente urbano, conformado por documentos, planos e informacin georeferenciada, acerca de su organizacin territorial y urbana Art. 112, Ley 388 de 1997.

3.1 MARCO CONCEPTUAL QU ES EL EXPEDIENTE MUNICIPAL? El Expediente Municipal es un sistema de informacin que tiene como objetivo principal evaluar el desarrollo territorial, mediante el fortalecimiento de la capacidad de gestin municipal en la ejecucin, monitoreo y evaluacin de planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial. Las peculiaridades de los objetivos y formas de actuacin de la funcin pblica de ordenamiento del territorio justifican la conformacin de un sistema de informacin propio, que sirva de apoyo a la gestin municipal para el seguimiento a la ejecucin de estos planes. El Expediente Municipal es ese sistema de Informacin.

PARA QUE SE HACE EL EXPEDIENTE MUNICIPAL?

-

Para brindar soporte institucional en la toma de decisiones por parte de la administracin pblica Para evaluar el desarrollo del territorio y el impacto de los POT Para evaluar el avance en la construccin del modelo de ocupacin del territorio Para hacer seguimiento y evaluacin de los programas de ejecucin y los instrumentos de gestin urbanstica Para garantizar la continuidad del proceso de ordenamiento territorial y el acceso a la informacin por parte de todos los agentes implicados Para servir de archivo tcnico e histrico sobre el desarrollo territorial del municipio
Como se explico en la primera nota de pie, la ley 388/97 lo denomina Expediente Urbano.

Para soportar tcnicamente el proceso de revisin, ajustes y modificaciones del POT

QUIN ES EL RESPONSABLE DE CONFORMAR EL EXPEDIENTE MUNICIPAL? El Expediente Municipal es un instrumento que complementa el POT, razn por la cual, por disposicin legal, la responsabilidad de la conformacin del Expediente Municipal recae en la Alcalda Municipal. Preferiblemente la oficina de Planeacin o la que haga sus veces, tenga la responsabilidad de liderar, promover y conformar este instrumento. Igualmente se debe impulsar a travs de diversos mecanismos administrativos gestionar la participacin de las instituciones o entidades con representacin local (secretaras de gobierno, empresas de servicios pblicos, cmara de comercio, gremios y la comunidad en general) como recursos de apoyo a las etapas de conformacin del expediente urbano y convenir la cooperacin de esfuerzos entre stas y la administracin municipal. 3

3.2 MARCO METODOLOGICO

CMO SE CONFORMA EL EXPEDIENTE MUNICIPAL? La conformacin del Expediente Municipal comprende las siguientes etapas:

1. Identificacin y Valoracin de la informacin La construccin del Expediente Municipal se inicia con una lectura operativa del Plan de Ordenamiento Territorial, del Plan de Desarrollo Municipal y de los planes, programas y proyectos matriculados en el Banco de Proyectos Municipal. All se identifican las dimensiones y atributos que estn definidos en el territorio. En este primer paso se debe hacer una identificacin de los mdulos temticos de informacin dentro de los planes que correspondan a: La visin: entendida como el fin ltimo de los objetivos que garanticen calidad de vida, sostenibilidad, proyeccin futura y concrecin del municipio deseado, entre otros. El modelo de ocupacin del territorio: un territorio donde interactan ejes estructurantes y las dimensiones en pro del bienestar de una poblacin.

Es recomendable establecer responsables entre las dependencias de la administracin municipal para la produccin, gestin y actualizacin de la informacin.

Estrategias e instrumentos: Elementos que apuntan a la consecucin de los objetivos trazados, a travs de herramientas de gestin, planificacin, financieros y de participacin ciudadana, entre otros. Planes, Programas y Proyectos: Instrumentos estructurados que responden a procesos de planificacin concertada donde se definen actividades en funcin costobeneficio.

La informacin aqu relacionada deber ser valorada de tal manera que su evaluacin, a partir de indicadores, sea fcilmente medible para las fuentes alimentadoras de informacin. Los pasos en la captura de informacin se sintetizan en: Recopilar y Evaluar informacin local disponible. Dicha informacin est consignada en los documentos del POT, el PDM, los planes sectoriales y las entidades encargadas de manejar temas especficos como son las Empresas de Servicios Pblicos, la Oficina de Planeacin del Municipio, la Secretara de Obras Publicas, el Dane, el Sisben, la Secretara de Salud, la Secretara de Educacin, la Registradura, el Fondo de Vivienda Municipal, el Instituto de Deporte y Recreacin, la Secretaria de Trnsito y Transporte, la Oficina del Trabajo, la Cmara de Comercio, entre otras entidades. Evaluar la informacin disponible en el municipio, estableciendo su temporalidad y su confiabilidad. Determinar la informacin faltante.

2. Procesamiento y Organizacin de la Informacin No siempre los datos recopilados estarn listos para su uso inmediato. Generalmente se requiere de un procesamiento bsico para convertirlos en documento explicativo o indicadores (estadsticos y cartogrficos), de tal manera que sean operativos para el Expediente Municipal. Como requisito mnimo el expediente debe estar organizado mediante un sistema de informacin en archivo fsico, pero es deseable en el tiempo, y segn las posibilidades de cada municipio, que este archivo se convierta en formato digital. Esta etapa de conformacin del expediente comprende las siguientes actividades: Definir los formatos de almacenamiento de la informacin (fichas de informacin, planos a diferentes escalas, etc.). Definir el sistema de archivo fsico para la informacin. Definir y conformar la base informtica de datos para almacenamiento y consulta de la informacin.

Esta gua sugiere la organizacin de la informacin en un sistema de matrices, en las cuales se consignan los indicadores correspondientes a cada modulo temtico y su evolucin en el tiempo. El diseo de estas matrices se presenta mas adelante.

As mismo para la recopilacin y el clculo de indicadores se recomienda el diseo de fichas tcnicas, las cuales adems deben contener las caractersticas generales del indicador, la forma de obtenerse, sus fuentes y la cartografa correspondiente. En la prctica las fichas son orientaciones metodolgicas para obtener la informacin o los planos cartogrficos propiamente dichos. El Conjunto de estos indicadores llevar a la administracin municipal a conformar bases de datos organizadas y funcionales con respecto a los requerimientos de la planificacin del territorio. Mas adelante se presenta una alternativa de diseo de ficha tcnica en la cual podr apoyarse el usuario para generar un conjunto de fichas sobre las que se soporta la informacin de los indicadores. En resumen se puede decir que la informacin es tratada en la ficha tcnica y los resultados visualizados en las matrices.

3. Suministro de la informacin El expediente municipal debe ser una herramienta activa para consulta y de actualizacin permanente, por lo tanto se deber contar con una forma simple de extraer la informacin: formatos, reportes y mapas, entre otros. Esquema general del proceso de conformacin del Expediente Municipal
Identificacin Valoracin de Informacin. y la POT PDM Planes, Programas y Proyectos

Formatos de almacenamiento Procesamiento Organizacin de Informacin. y la Archivo Fsico Base informtica de datos para almacenamiento y consulta

Suministro Informacin

de

la

Formatos Reportes Mapas

HERRAMIENTA DE CONSULTA Y ACTUALIZACION PERMANENTE DE LA INFORMACIN

QU TIPO DE INFORMACION REQUIERE EL EXPEDIENTE MUNICIPAL? El expediente comprende en sentido estricto tres tipos de informacin: la estadstica, documental y cartogrfica la cual se agrupa a travs de INDICADORES. Por lo general, un mismo tema contiene tanto informacin numrica como cartogrfica. Informacin Estadstica: Indicadores calculados a travs de relaciones y funciones matemticas. Informacin Documental: Informacin que corresponde a los planes sectoriales, plan de ordenamiento, plan de desarrollo y otros. Informacin Cartogrfica: Indicadores basados en planos georeferenciados. Los planos bsicos y mnimos corresponden a los definidos previamente en la etapa de formulacin del POT, as que la tarea se remite a reunir y actualizar esta documentacin, si el municipio no posee la cartografa bsica. La cartografa bsica de un municipio es la siguiente:
CARTOGRAFA PARA LA CONFORMACIN DEL EXPEDIENTE MUNICIPAL SEGN REAS URBANAS Y RURAL CARTOGRAFA BSICA Clasificacin General del Territorio (categoras establecidas en el POT) Visin Urbano-Regional* - Funcional Modelo de Ocupacin del Territorio Zonas de produccin Econmica Usos del suelo Sistemas estructurantes (Vas, Servicios Pblicos Domiciliarios, entre otros) Suelo de proteccin (reas de provisin de SPD, reas de riesgo no mitigable y reas de proteccin ambiental) Programas de ejecucin Equipamientos colectivos Espacio pblico (lineales, parques y zonas verdes, entre otros) reas morfolgicas homogneas * Sin escala, si se presentan de manera esquemtica. 1:2.000, 1:5.000 1:2.000, 1:5.000 1:2.000, 1:5.000 1:2.000, 1:5.000 1:2.000, 1:5.000 1:2.000, 1:5.000 1:2.000, 1:5.000 1:2.000, 1:5.000 1:2.000, 1:5.000 1:25.000 1:25.000 1:25.000 1:25.000 1:25.000 1:25.000 1:25.000 1:25.000 1:25.000 URBANO 1:2.000, 1:5.000 RURAL 1:25.000

INDICADORES En su papel dentro de cada mdulo de informacin del expediente, los distintos indicadores son variables (nmero de habitantes, metros cuadrados del rea urbana, por ejemplo) o funciones de variables (densidad de poblacin, porcentaje de hogares con dficit habitacional, ndice de condiciones de vida, tasa de crecimiento demogrfico, tiempo promedio de viaje al sitio de trabajo, etctera) que expresan, en forma precisa, una caracterstica de un fenmeno relevante para la evaluacin y monitoreo de las polticas de ordenamiento y desarrollo territorial.

Caractersticas de los indicadores: Cuantifican informacin para que su significado sea evidente y rpido Simplifican informacin sobre fenmenos comunicacin y la toma de decisiones complejos para mejorar la

Orientados al usuario: deben ser tiles a los usuarios a quien se dirigen Pertinentes para las preocupaciones de los actores Permiten evaluar condiciones y tendencias, comparar situaciones, proveen informacin que alerta tempranamente. entre lugares y

Condiciones que debe cumplir los indicadores: Relevancia (asociados a polticas de desarrollo y de ordenamiento territorial) Validez (claramente definidos) Suficiencia (dan cuenta del fenmeno por s mismos) Eficiencia (capacidad de sntesis, fcil comprensin y costo-efectividad oportunidad)

Relacin de los tipos de indicadores y los mdulos temticos La ubicacin de la informacin lleva a identificar los mdulos temticos definidos en el Plan de ordenamiento territorial con su nivel de evaluacin en el expediente municipal a travs de distintos tipos de indicadores, los cuales se relacionan en el cuadro siguiente:

Relacin de tipos de indicadores en los mdulos temticos del expediente Mdulo Temtico Nivel de Evaluacin Tipo de indicador Impacto de Estado del territorio

Logro de la visin y los objetivos Evaluacin de impacto estratgicos: largo plazo Construccin del modelo de Evaluacin ocupacin del territorio: ocupacin mediano plazo del modelo

Ejecucin de estrategias e Monitoreo de estrategias e Resultados de instrumentos de gestin: instrumentos de gestin gestin territorial mediano y corto plazo Ejecucin estratgicos plazo de del proyectos Monitoreo de POT: corto estratgicos

la

proyectos Resultados de la ejecucin de proyectos estratgicos Procesos: avance de actividades Recursos o insumos: avance de ejecucin presupuestal.

Como se indica en la tabla anterior cada uno de los cuatro mdulos relaciona tipos especficos de indicadores: 1. Mdulo temtico que apunta al logro de la visin y los objetivos estratgicos: en este mdulo se evala el impacto de la interaccin de la poblacin y el territorio en procura del municipio deseado, mediante la generacin y correlacin de indicadores de impacto. 2. Mdulo temtico para la construccin del modelo de ocupacin del territorio: la concrecin de un modelo a partir de la identificacin e integracin de las dimensiones y los atributos en el territorio se evala con indicadores de estado del territorio. 3.Mdulo temtico para la ejecucin de estrategias e instrumentos de gestin: Los instrumentos de planeacin, financiacin y en general de gestin para la ejecucin de los planes parciales y unidades de actuacin urbanstica, programas y proyectos sern monitoreados a travs de indicadores de resultados de la gestin territorial. 4.Mdulo temtico para la ejecucin de proyectos estratgicos del POT: el avance y cumplimiento de las actividades y acciones que hacen parte de los proyectos estratgicos se miden por medio de indicadores de resultados de la ejecucin de proyectos estratgicos, indicadores de procesos (avances de actividades) e indicadores de recursos o insumos (avance de ejecucin presupuestal).

Para lograr una ilustracin clara y sencilla del Expediente Municipal se sugiere organizar los mdulos temticos y sus respectivos indicadores mediante un sistema de matrices. A continuacin se presenta la estructura y conformacin de estas matrices y se propone un conjunto bsico de indicadores; lo cual no es una imposicin de esta gua en cuanto a la informacin que requieren los municipios, ya que estos deben considerar adems sus singularidades y necesidades.

MODULO TEMTICO 1. Visin 2. Modelo de ocupacin del territorio 3. Estrategias e instrumentos de gestin 4. Ejecucin de proyectos estratgicos del POT

MATRIZ Matriz 1 Matriz 2 Matriz 3 Matriz 4 Matriz 5 Matriz 6

INDICADORES Indicadores de Impacto Indicadores de Estado del Territorio Indicadores de Resultados Gestin Territorial de la

Indicadores de Resultados de la Ejecucin de Proyectos Estratgicos Indicadores de Procesos Indicadores de Recursos e Insumos

POT

VISION OBJETIVOS ESTRATEGICOS

EM
PARA QUE?

EVALUA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO TERRITORIAL, EL IMPACTO DEL POT EN EL TERRITORIOY LA COMUNIDAD

MATRIZ 1

MODELO DE OCUPACION DEL TERRITORIO SISTEMA ESTRUCTURANTE

QUE?

EVALUA EL AVANCE EN EL LOGRO DEL MODELO DE OCUPACION DEL TERRITORIO

MATRIZ 2

ESTRATEGIAS E INSTRUMENTOS DE GESTION

COMO?

EVALUA LA APLICACIN DE NORMAS, INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS DE GESTION

MATRIZ 3

PROYECTOS ESTRATEGICOS ESTRUCTURANTES

MONITOREA LOS PROYECTOS ESTRATEGICOS Y ESTRUCTURANTES

MATRICES 4, 5, 6

BIBLIOGRAFIA

LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL, En: Ley 388 de 1997, Ministerio de Desarrollo Econmico, Viceministerio de Desarrollo Humano. Bogot, 1997.

GUA METODOLGICA PARA LA ELABORACIN DE UN EXPEDIENTE URBANO. Ministerio de Desarrollo Econmico, Viceministerio de Desarrollo Humano. Bogot, 1998.

EVALUAR EL ORDENAMIENTO Y LA GESTION TERRITORIALES. Manual para la conformacin y administracin de los Expedientes Municipales. Ministerio de desarrollo econmico, Direccin General de Desarrollo Territorial y Urbano. Bogot, Septiembre de 2002.

GUIA SIMPLIFICADA PARA LA ELABORACION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. Instituto Geogrfico Agustn Codazzi- IGAC, Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca- CAR, Agencia de Cooperacin Alemana al Desarrollo-GTZ, Proyecto Quechua y KFW. Bogot, 1998.

SISTEMAS DE GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL SIGAM. Ministerio del Medio Ambiente. Universidad Nacional de Colombia. Bogot, 2002.