CHELTUIELI PENTRU FINANAREA UNOR ACIUNI I OBIECTIVE ECONOMICE Lect. univ. dr.

Anioara Bblu
Les dpenses publiques comprennent les rapports financiers de repartition et dutilisation des ressources financires de lEtat en vue de pour voir certains besoins sociaux, considrs de premire ncessit et prioritaires ce moment-l. Lanalyse des lments qui se trouvent la base des dpenses publiques nous aide tablir, aisment, leur nature juridique, qui est distincte de la nature des dpenses budgtaires. Les dpenses publiques en vue des actions et des objectifs conomiques refltent lintervention de lEtat dans le domaine conomique. 1. Noiuni generale. Cheltuielile publice reprezint mijloacele prin care statul intervine n viaa social economic a ntregii societi pentru a susine finanarea obiectivelor i aciunilor de interes general, considerate prin programele bugetare anuale de strict necesitate i prioritare ntr-o anumit perioad de timp. Volumul cheltuielilor publice difer de la un stat la altul i de la o perioad la alta, n funcie de politica economicofinanciare adoptat, de puterea economic de care dispun statele, de gradul lor de dezvoltare, precum i de alte prioriti i opiuni pe care le au n vedere. n literatura juridic de specialitate, cheltuielile publice sunt identificate prin actele i operaiunile de ntrebuinare a fondurilor bneti necesare statului i altor colectiviti publice, n scopul ntreinerii materiale a organelor de stat i serviciilor publice, satisfacerii trebuinelor social-culturale i celorlalte necesiti colective1. Astfel spus, cheltuielile publice sunt considerate modaliti de repartizare i utilizare a fondului bnesc bugetar n vederea satisfacerii nevoilor generale ale societii 2. n fapt, cheltuielile publice sunt pli efectuate din fondul de resurse financiar publice ale statului pentru realizarea unor nevoi sociale, susinerea nvmnntului, culturii, tiinei i artei, ntreinerea armatei, ntreinerea organelor puterii politice, executive i judectoreti etc., la care se adaug cheltuielile efectuate de alte colectiviti (asociaii sportive, culturale, profesionale). Toate aceste cheltuieli se acoper din urmtoarele surse: cheltuieli bugetare 3, cheltuieli extrabugetare (formate din resursele financiare constituite n afara bugetului de stat), cheltuieli acoperite din fonduri cu destinaie special. n efectuarea cheltuielilor publice, statul i colectivitile locale au n vedere nu numai realizarea unor obiective de interes general, ci i susinerea unor aciuni care vizeaz condiii optime de via pentru toi membrii societii. Volumul cheltuielilor publice, mpreun cu ali indicatori macroeconomici (mrimea deficitului bugetar i a veniturilor bugetare) constituie dovada gradului de intervenie a statului n economie. 2. Cheltuieli pentru finanarea unor aciuni i obiective economice. Cheltuielile publice pentru aciunile i obiectivele economice reflect intervenia statului n domeniul economic. La rndul lor, aceste cheltuieli se grupeaz astfel: cheltuieli publice
1 2

Gliga Ioan, Drept financiar public, Ed. All, Bucureti, 1994, p. 82. aguna Dan Drosu, Drept financiar i fiscal, Ed. Eminescu, Bucureti, 2000, p. 984. 3 Cheltuielile bugetare au cea mai important pondere i se refer la acele cheltuieli provenite de la bugetul public naional.

Drept public

pentru industrie, transporturi, construcii de locuine; cheltuieli publice pentru agricultur; cheltuieli publice pentru protecia mediului; cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare. n general, aceste cheltuieli publice sunt dirijate ctre sectorul public i, mai puin, ctre sectorul privat.4 Sectorul public cuprinde unitile economice strategice cu capital majoritar de stat, din domeniul produciei de bunuri sau prestrilor de servicii, n care statul are putere de decizie5. Astfel de ntreprinderi i desfoar activitatea pe baz de autofinanare, mprumuturi, credite bancare sau din ajutorul statului. Ajutorul de stat se prezint sub diverse forme i este folosit de toate rile cu economie de pia. Potrivit legislaiei actuale 6, ajutorul de stat este definit ca orice msur de sprijin acordat de stat sau de unitile administrativ - teritoriale, din resurse de stat, resurse ale colectivitilor locale ori de alte organisme care administreaz astfel de resurse, care distorsioneaz sau amenin s distorsioneze concurena prin favorizarea unor ntreprinderi, producia anumitor bunuri, prestarea unor servicii sau care afecteaz comerul dintre Romnia i statele membre ale Uniunii Europene, fiind considerat incompatibil cu un mediu concurenial normal". Precizm c noiunea de ajutor de stat din legislaia romneasc a fost adoptat n concordan cu prevederile Tratatului Comunitii Europene. Astfel c art.87 se precizeaz: "cu excepia cazurilor n care Tratatul prevede astfel, orice ajutor acordat de ctre un stat membru sau din resurse de stat, indiferent de form, care distorsioneaz sau amenin s distorsioneze concurena prin favorizarea anumitor ntreprinderi, a produciei anumitor bunuri va fi considerat incompatibil cu piaa comun, n msura n care afecteaz comerul ntre statele membre". Din coninutul articolului reiese c n Tratatul de la Roma, ajutorul de stat nu a fost definit i nici nu sunt enumerate formele de sprijin; regsim doar criteriile de recunoatere a ajutorului public, incompatibil cu piaa comun. Aceast obligaie a revenit instituiilor comunitare. Din analiza comparativ a celor dou noiuni, se poate observa c n Legea privind ajutorul de stat s-a introdus conjuncia "sau" naintea condiiei afectrii comerului dintre Romnia i Uniunea European, deoarece s-a dorit ca legea mai sus menionat s constituie sediul materiei pentru reglementarea n dreptul naional a relaiilor comerciale interne i externe cu parteneri din statele-membre ale Uniunii Europene7. Precizm c n Constituia European8, n materie de ajutor de stat se reiau prevederile Tratatului de la Roma. n cadrul Uniunii Europene i n lume ntlnim urmtoarele forme de ajutor9: ajutor financiar direct, care acioneaz ca mijloc de intervenie i ajutor i ajutor financiar indirect. La rndul lor, ajutoarele financiare directe sunt: subveniile, investiiile, avansurile rambursabile, mprumuturile cu dobnd subvenionat etc. ntre formele indirecte ale ajutorului financiar public sunt de menionat: facilitile fiscale i garantarea mprumuturilor contactate de unii ageni economici. a)Subveniile dein ponderea cea mai ridicat i prezint ajutorul bnesc nerambursabil10 acordat de stat agenilor economici n dificultate. La rndul lor, subveniile
4

n anul 1993 statul american a ajutat concernul industrial Chrysler (aflat n pragul falimentului) cu un mprumut de 1 miliard de dolari. 5 n aceste uniti economice unele preuri i tarife sunt controlate sau chiar stabilite de Guvern. 6 Legea nr. 143/1999 privind ajutorul de stat, modificat i completat, prin O.G. nr. 97/2004. 7 Stancu Radu, Stancu Mdlina, Ajutorul de stat, n lucrarea Integrarea european i dreptul romnesc, Ed. Dacoromn Tempus, Dacoromnia Comterra, Bucureti, p. 263 i urm. 8 Sediul maderiei l constituie art. III-67, III-168 i III-169. 9 Vcrel Iulian i colaboratorii, Finane publice, ediia a IV-a, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004, p. 288 i urm. 10 Ajutorul bnesc are caracter unilateral i se acord fr o contraprestaie, dar condiionat i cu o afectaiune special.

142

Revista de tiine Juridice

se acord att pentru activiti interne, ct i pentru export. Subveniile interne, numite i subvenii de funcionare11 sunt acordate de stat pentru a acoperi pierderile unitilor economice cauzate de diferena dintre preurile (tarifele) de vnzare, impuse de stat, i costurile de producie. Aceste subvenii vizeaz producia social a indivizilor sau sprijinul unor ageni economici12. Subveniile pentru export13 se acord de unele ri n curs de dezvoltare pentru a sprijini ptrunderea unor produse interne pe piee strine sau pentru a le menine pe aceste piee, n cazul n care intr n concuren cu produse oferite la preuri mai mici. Subveniile pentru export pot aprea sub forma unor prime acordate agricultorilor pentru produsele agricole exportate, avantaje valutare, restituirea unei pri din impozitul pltit de exportatori etc. b)Investiiile sunt sumele bneti alocate de la bugetul statului n vederea dezvoltrii sectorului public. Astfel de aciuni vizeaz mai mult interesul general al ceteanului i mai puin profitul. n rile dezvoltate, investiiile publice se regsesc n transporturi, amenajarea teritoriului, n infrastructur etc. c)Avansurile rambursabile constau n ajutoarele financiare pariale pe care statul le acord unor ageni economici pentru a-i promova produsele n strintate. Dup vnzarea acestora, avansurile se restituie bugetului de stat14. d)mprumuturile cu dobnd subvenionat se acord ntreprinderilor publice i, uneori, i celor private care au probleme financiare temporare. Credite cu dobnd subvenionat se acord agricultorilor (pentru procurarea de maini agricole, ngrmnt, animale) precum i pentru crearea de ntreprinderi mici i mijloci etc. e)Facilitile fiscale sunt forme indirecte de ajutor financiar i presupun renunarea statului la ncasri de pli n favoarea agentului economic. n rile U.E. acestea reprezint 1/3 din sprijinul total acordat de stat. Avantajele fiscale sunt legate de investiiile pe care le efectueaz agenii economici: permit amortizarea lor accelerat, pentru profitul reinvestit se reduc impozitele, se acord credit fiscal etc. f) Garantarea mprumutului bancar devine un ajutor financiar numai n situaia n care agentul economic nu-i achit creditul, iar statul trebuie s-i onoreze obligaia asumat de rambursare a creditului, pe seama resurselor bugetare. n prezent exist tendina de reducere a ajutorului financiar direct i folosirea pe scar tot mai larg a degrevrilor fiscale. 3. Cheltuieli publice pentru industrie, transport, construcii de locuine. Cheltuielile publice cu destinaii economice au dimensiuni diferite, de la o perioad la alta, n funcie de nivelul i structura de dezvoltare a ramurilor economice, etapa de privatizare sau naionalizare15 a acestora, de anumite evenimente conjuncturale externe (creterea preului petrolului, de exemplu). De diferite forme ale ajutorului public au beneficiat urmtoarele ramuri ale industriei: industria minier, extractiv, construciilor de maini,

11 12

Sau subvenii de exploatare. Aceast situaie se ntlnete n agricultur, transportul urban, energie i gaz pentru consumul casnic etc. 13 Aceste subvenii se acord cu respectarea regulilor i principiilor comerului internaional. 14 Spre exemplu, Frana a acordat astfel de avansuri rambursabile pentru a sprijini promovarea n strintate a unor produse electronice i mecanice. 15 Cheltuielile publice cresc n perioada de naionalizare a unor uniti economice cu dificulti financiare majore i scad n perioada de privatizare (Frana, Japonia).

143

Drept public

siderurgie16, industria energetic, construciile navale etc. Acest ajutor a fost acordat sub form de subvenii (de exploatare, de echipament), investiii, credite cu dobnzi subvenionate, faciliti fiscale, ajutor extern. Ajutorul extern poate proveni de la Banca Mondial (sub forma de mprumut) sau din fondurile structurale ale bugetului comunitar 17. Transporturile au beneficiat de ajutor pentru infrastructur, modernizare sau subvenionare a tarifelor de transport. n rile dezvoltate este ncurajat dezvoltarea transportului rutier i transportului urban, prin acordarea de mari subvenii n acest sens. Construciile de locuine sunt subvenionate prin acordarea de subvenii i mprumuturi cu dobnd subvenionat. Ajutoarele financiare sunt acordate pentru amenajarea teritoriilor, a unor zone, n special rurale sau persoanelor fizice, n funcie de starea lor material familiar. i n Romnia anumite ramuri ale industriei, transporturilor i construciilor de locuine primesc importante ajutoare financiare, sub form de subvenii, investiii, credite externe i ajutoare financiare nerambursabile. n domeniul industriei, statul a alocat importante subvenii pentru susinerea industriei extractive, precum i transferuri prin care se finaneaz programul de conservare sau nchidere a minelor etc. Investiiile au fost canalizate spre anumite obiective din industrioa extractiv, energetic (Cernavod II spre exemplu), construcii de maini etc. n transporturi ajutoarele publice au fost alocate sub form de transferuri pentru realizarea unor obiective, pentru care au fost primite i credite externe i ajutoare financiare nerambursabile (unele autostrzi, portul Constana etc.). n domeniul construciilor de locuine, s-au alocat resurse financiare pentru subvenionarea dobnzilor la creditele pentru construcia de locuine pentru anumite categorii sociale (tineri pn la 35 de ani i specialiti care se stabilesc n mediul rural), precum i transferuri pentru construirea de locuine sociale, finalizarea altora, aflate n diferite stadii de execuie etc. n Romnia se aloc de la bugetul de stat importante sume bneti pentru susinerea i promovarea exporturilor18, la care se adaug cheltuieli pentru participarea la trguri i expoziii internaionale, realizarea unor studii de pia, finanarea unor aciuni de reclam i publicitate etc. 4. Cheltuieli publice pentru agricultur. Agricultura este o ramur economic de importan major pentru societate, fiind chemat s contribuie la satisfacerea nevoii de hran material a populaiei. n acelai timp, producia din acest domeniu este influenat de anumite fenomene naturale (inundaii, secet, boli, duntori) pe care omul nu le poate stpnii, trebuie s le accepte i s ncerce s triasc n armonie cu legile naturii. Pentru o mai atenua efectele negative ale acestor fenomene, la care se adaug i unele economice, statul contribuie cu resurse financiare la susinerea agriculturii. n SUA, agricultura este susinut prin finanri bugetare majore, pe o perioad ndelungat de timp. Preurile agricole sunt susinute de statul american i se acord subvenii pentru acoperirea diferenelor de pre i a primelor de export. De asemenea, agricultura beneficiaz de importante ajutoare financiare din partea statului sub form de subvenii i faciliti
16

Criza energetic mondial a creat probleme grave pentru siderurgie. Astfel, mai multe state ale lumii au fost nevoite s susin aceast ramur a economiei, prin acordarea de ajutor financiar pentru modernizarea i restructurarea ei. 17 Este cazul Fondului European de Dezvoltare Regional, care acord fonduri financiare pentru investiii n infrastructur sau activiti productive. 18 Exist, n acest sens, programe de cretere a competitivitii produselor industriale i agroalimentare care vizeaz ntreprinderile mici i mijlocii, proiectele aprobate fiind susinute n proporie de 50% din bugetul de stat i 50% din surse proprii.

144

Revista de tiine Juridice

fiscale19. n rile membre UE, agricultura este susinut att la nivel naional, ct i din fondurile structurale. La nivel naional, agricultorilor li se acord subvenii, faciliti fiscale, mprumuturi cu dobnd subvenionat, garanii pentru credite, granturi pentru tinerii agricultori. La nivelul UE a fost creat Fondul European de orientare a Garaniei Agricole (FEOGA) care acord ajutoare financiare nerambursabile pentru agricultori i aciuni din agricultur. Acest organism este principalul instrument financiar pentru realizarea obiectivelor politice agricole comune (PAC), cu cele dou direcii de aciune: agricultura 20 i dezvoltarea rural21. n Romnia, ncepnd mai ales cu 2001, agricultura a fost modernizat cu ajutorul unor instrumente i mecanisme financiare noi, n conformitate cu cele folosite n politica agricol comun a Uniunii Europene. n vederea modernizrii satului romnesc, se urmrete formarea unor exploataii agricole de dimensiuni optime. Acestea sunt sprijinite prin acordarea de subvenii pe produs, prin pli directe, acordarea de ajutoare pentru procurarea de ngrminte chimice, prime de export etc. n perioada 2003-2007, n agricultur i silvicultur se deruleaz importante programe n vederea dezvoltrii durabile a acestora, finanate din fondurile bugetare, fondurile externe nerambursabile, credite externe de la Banca Mondial. Fondurile externe nerambursabile provin de la Uniunea European, prin programul SAPARD. Fondul SAPARD reprezint un fond special al U.E., creat n 199922 n vederea restructurrii agriculturii i pentru dezvoltarea rural a rilor candidate. n perioada 2000-2006, Romnia a beneficiat de o alocare anual de 29% din totalul fondului SAPARD. n ara noastr a fost nfiinat Agenia SAPARD, autorizat de Ministerul Finanelor Publice. Aceasta se afl n subordinea Ministerului Agriculturii i este finanat de la bugetul de stat. 5. Cheltuieli publice pentru protecia mediului. Natura, dat omului pentru a-i face viaa mai uoar i mai frumoas, a suferit n ultima vreme o degradare continu, ca urmare a unui complex de factori ntre care se afl i dezvoltarea economic. Schimbrile intervenite n biosfer, inclusiv prin cunoscutul "efect de ser" au determinat regndirea raporturilor cu mediul nconjurtor, n care accentul s cad pe simbioza sau armonia dintre om i planeta n care triete. Protecia mediului nconjurtor i mbuntirea calitii lui presupune adoptarea unor reglementri juridice n acest sens 23, aplicarea unor politici ecologice, utilizarea de diverse modaliti i instrumente economice i financiare24. Cheltuielile legate de protecia mediului n rile dezvoltate sunt finanate din mai multe surse25: a)fondurile bugetare, sunt destinate pentru efectuarea de investiii n domeniul proteciei mediului nconjurtor (constituirea de staii de epurare a apei, plantarea de spaii
19 20

De aceste ajutoare au beneficiat, mai ales, fermele mari. Fermierii beneficiaz din partea U.E. de ajutor financiar direct, la hectarul de cereale (dac respect normele privind reducerea suprafeelor cultivate), de taxe de restituire (subvenii la export), de prime acordate productorilor, de subvenii pentru ngrminte, compensaii financiare pentru retragerea de pe pia a unor legume i fructe. 21 Programele de aciuni de dezvoltare rural privesc practicarea unei agriculturi ecologice, modernizarea i diversificare a proprietilor agricole etc. 22 Fondul S.A.P.A.R.D. a devenit funcional n anul 2000. 23 n domeniul legislaiei proteciei mediului se aplic, n toate rile, principiul poluatorul pltete. Potrivit acestuia, responsabilitatea pentru daunele produse mediului revine celui care a produs poluarea. 24 Cum ar fi , spre exemplu, taxele, impozitele, creditele etc. 25 Drcea Marcel i colaboratorii, Finane publice, Ed. Universitaria, Craiova, 2000, p. 99 i urm.

145

Drept public

verzi etc.). De asemenea, aceste resurse sunt folosite pentru subvenionarea dobnzilor bancare i finanarea aciunilor de cercetare- dezvoltare destinate crerii de bunuri i servicii, care s limiteze sau s corecteze poluarea mediului. b)fonduri speciale, destinate unor aciuni importante de protejare a mediului nconjurtor. n acest sens a fost creat fondul naional de mediu (n SUA, dar i n rile Europei centrale i de est), folosit pentru susinerea unor politici ecologice i ale crui surse provin din impozite, taxe, amenzi, dobnzi etc. c)fondurile agenilor economici, din care acetia suport pagubele mediului, precum i plata unor impozite, taxe sau redevene destinate aceluiai scop. d)credite externe acordate de Banca Mondial. mpreun cu Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare, Banca Mondial gestioneaz un fond mondial pentru protecia mediului, care finaneaz aciuni ce vizeaz mbuntirea calitii apei, eliminarea progresiv a substanelor care reduc stratul de ozon. n Romnia, a fost adoptat Legea proteciei mediului, care a statuat principiul modern poluatorul pltete. De asemenea, de la bugetul de stat au fost alocate importante resurse bneti pentru protecia mediului. n anul 2000 a fost creat Fondul pentru mediu i este gestionat de Administraia Fondului pentru Mediu, aflat sub autoritatea Ministerului Agriculturii, Pdurilor, Apelor i Mediului. Din acest fond se acord credite rambursabile sau nerambursabile, se pot subveniona total sau parial debnzi sau garanta unele credite externe etc. Romniei i-au fost acordate credite externe pentru protecia mediului de la Banca Mondial26, BERD. De asemenea, a beneficiat de fonduri nerambursabile de la UE ( PHARE, LIFE MEDIU, LIFE NATURA) sau fonduri ce pot fi utilizate numai n cofinanare (fondul ISPA). 6. Cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare. Activitatea de cercetare dezvoltare are un rol important n dezvoltarea economic i social. Presupune costuri ridicate, datorit dotrilor speciale de care are nevoie i personalului de nalt calificare la care trebuie s apeleze. Acestui domeniu de activitate i sunt alocate importante resurse financiare i umane mai ales de rile dezvoltate (Suedia, SUA, Japonia, Israel etc.). Activitatea de cercetare-dezvoltare reprezint un obiectiv major pentru Uniunea European, att n ceea ce privete efortul fiananciar, ct i cel uman (vizeaz sporirea numrului de cercettori, precum i mbuntirea perfecionrii acestora). Sursele de finanare pentru activitatea de cercetare-dezvoltare sunt: fondurile bugetare, reprezint sumele bneti alocate de la bugetul statului pentru domeniul cercetrii. De cele mai multe ori, aceste alocaii bugetare se prezint sub forma granturilor27 i sunt distribuite de organisme centrale care au rol coordonator n acest domeniu; fondurile industriei, provin din resursele alocate cercetrii-dezvoltrii de ctre agenii economici publici sau privai; fondurile externe, mbrac forma ajutoarelor financiare nerambursabile.

26

Aceste credite au vizat aciunile de nlturare a efectelor calamitilor naturale i prevenirea inundaiilor. 27 Granturile sunt forme specifice de finanare pe criterii competitive a temelor de cercetare tiinific de interes naional, cu un pronunat caracter de originalitate.

146