Sunteți pe pagina 1din 12

Trsturile,clasificarea,ncheierea i controlul contractelor administrative

I.Noiunea de contract administrativ


Potrivit unui autor consacrat din perioada interbelic,administaia acioneaz n unele cazuri i prin acte contractuale pe care le ncheie cu particularii.Astfel sunt contractele de vnzare cumprare,contractele de nchiriere sau arendarea,contractele de locaiune de servicii,mprumuturile,donaiile etc.Aceste contracte sunt supuse n principiu Codului civil,dar unele din contractele ncheiate urmresc satisfacerea unui interes general sau buna i regulata funcionare a serviciilor publice,motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ.1 Etimologic,termenul de contract provine din latinescul contrahere,i reprezint acordul de voin dintre dou sau mai multe pri,care determin naterea,modificarea sau stingerea unor drepturi i obligaii.2 Coninutul unui contract administrativ se stabilete pe cale reglementar i pe cale convenional.Partea reglementar cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu,prevzute de lege,iar partea convenional ,clauze negociate de pri. Contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora n vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general,supuse din aceast cauz regimului administrativ sunt contracte de drept public sau contracte administrative.Contractul administrativ este un alt mijloc,instrument juridic prin care,alturi de actul administrativ,unele autoriti,organe,instituii din cadrul sistemului de administraie public i realizeaz atribuiile,n executarea legii.Aceste acte de gestiune ale administraiei sunt supuse unui regim juridic special.Spre deosebire de actele administrative care sunt acte unilaterale,contractele sunt acte juridice bilaterale. Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez modern,ca o creaie a jurisprudenei consiliului de stat,preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ francez.
1 2

E.D.Tarangul,Tratat de drept administrativ romn,Cernui,1944,p.477. Brndua tefnescu,Raluca Dumitru,Drept civil pentru nvmnt superior economic,Lumina Lex,buc.2002,p267.

I.1Teoria contractelor administrative n Romnia


n Romnia,aceast teorie a aprut i s-a dezvoltat o dat cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice.Marii specialii din perioada interbelic au ntmpinat-o ns cu unele rezerve,calificnd-o ca o instituie exogen ce nu putea evoca esena realitilor endogene3Inexistena unor instane de contencios administrativ n Romnia perioadei interbelice a conferit particulariti specifice teoriei contractelor administrative. Aceast teorie a contractelor este strns legat de domeniul public i implicit de proprietatea public,precum i de serviciul public,noiuni de drept constituional.n doctrina actual,contractul administrativ este definit ca reprezentnd un acord de voin ntre o autoritate public,aflat pe o poziie de superioritate juridic pe de-o parte i alte subiecte de drept pe de alt parte,prin care se urmrete satisfacerea unui interes general,prin prestarea unui serviciu public,efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public,supus unui regim de putere public.4

I.2. Obiectul i prile n contractul administrativ


Obiectul contractului l constituie punerea n valoare a unor bunuri aparinnd domeniului public sau prestarea unor servicii publice .Spre exemplu,pot forma obiectul unor astfel de contracte: Concesionarea de servicii publice Achiziii guvernamentale Executarea de lucrri de construcii-montaj public Prestri de servicii etc. n ceea ce privete prile n contractul administrativ,ntotdeauna o parte contractant este purttor al autoritii publice,care acioneaz n temeiul competenei cu care este nvestit de lege n vederea realizrii unui interes public sau a utilizrii domeniului public.Referindu-ne la partea din contract purttoare a interesuli public,aceasta poate fi:
3 4

A. Iorgovan,Tratat de drept administrativ romn,ed. a III-a,Buc,2002. V.Vedina,Drept administrativ i instituii politico-administrative,Ed. Lumina Lex,Buc.,2002

Minitrii i conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale,de persoanele mputernicite de acetia(pentru domeniul public al statului); Preedinii consiliilor judeene,pentru contractele administrative care privesc domeniul public al judeului; Primarii comunelor i oraelor ,pentru contractele administrative care privesc domeniul public al comunelor,oraelor respective; Conductorii instituiilor publice pentru contractele ncheiate potrivit sumelor alocate din bugetul propriu de venituri i cheltuieli sau potrivit subveniilor alocate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale,potrivit normelor legale. Cealalt parte a contractului administrativ poate fi orice particular, persoan fizic sau juridic,romn sau strin.

I.3 Regimul juridic aplicabil contractelor administrative i deosebirile fa de contractul civil


n ceea ce privete regimul juridic,acesta mprumut unele caracteristici din dreptul privat,se mai susine n doctrin,cum ar fi condiiile de validitate,dar se distinge prin dou elemente eseniale i anume:se bazeaz pe inegalitatea juridic a prilor iar autoroitatea public parte n contract nu dispune de o libertate de voin identic cu cea reglementat de dreptul privat. Competena autoritilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinat de lege i circumscris realizrii interesului general i din acest motiv ea este expres determinat prin actul constitutiv sau actul normativ de organizare i funcionare a autoritii respective5. Fiind un contract cu ajutorul cruia administraia i realizeaz sarcinile,regimul juridic aplicabil este unul exorbitant,de drept public n special,avnd i clauze negociate,ceea ce-i confer un regim mixt de drept public i privat 6.Administraia se afl ntr-o situaie privilegiat prin interesul pe care-l urmrete i poate impune clauze

5 6

Em Blan,Drept administrativ i contencios administrativ,Ed. Fundaiei Romnia de mine,Buc,2000. T.Toma,Tratat de drept administrativ,Ed. Vasiliana,Iai,2003

exorbitante n contract,poate controla modul de executare a contractuli,putnd i dispune unilateral rezilierea contractului. Se face distincie ntra contractele administrative unde organele administraiei publice acoineaz ca autoriti statale avnd ntietate i contractele civile la care organele administrative particip n aceleai condiii ca orice persoan particular.Ca asemnare,ambele contracte cuprind un acord de voin,generator de drepturi i obligaii pentru prile contractante. Contractul administrativ urmrete o mai bun funcionare a serviciului public.Neexistnd interese,autoritatea egalitatea prilor contractante i un echilibru perfect de administrativ contractant urmrete interesul

colectivitii.Elaborarea clauzelor contractuale nu rezult din negocierea dintre prile contractante deoarece una din pri -administraia- stabilete n mod unilateral clauzele,iar cealalt le poate doar accepta sau refuza n bloc.7

II.Trsturile contractului administrativ


Pot fi identificate urmtoarele trsturi n ceea ce privete contractul administrativ: -Acord de voin prin care se nate un raport juridic; -ntotdeauna,una din prile contractante este o component a sistemului de administraie public (sau un alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice),aceasta are calitatea de parte n acest contract,urmare a prevederilor legale care o autorizeaz s realizeze un interes public pentru utilizarea domeniului public,ncheind contracte administrative.Cealalt parte poate fi o persoan fizic sau juridic,romn sau strin,din afara sistemului de administraie public.De regul, aceast parte este aleas de organul de administraie public,n urma organizrii licitaiei publice. -Aceste contracte au titlu oneros,n sensul c particularul realizeaz animite activiti n schimbul unui pre,a unei pli.Cheltuielile trebuie prevzute n bugetul

E.Popa,op.,cit,2002.p.297.

autoritii,serviciului de administraie public ce organizeaz licitaia i ncheie contractul; -Contractul administrativ este destinat s asigure funcionarea aceluiai serviciu public a crui organizare reprezint tocmai obligaia organului administrativ contractant:organizarea unui serviciu public sau punere n valoare a bunurilor respective; -Unele clauze din contract pe care prile trebuie s le accepte sunt stabilite prin lege sau n baza legii,prin hotrre a guvernului;particularul nu poate dect s le accepte sau nu.Aceste clauze nu pot fi negociate,ele fiind fcute cunoscute printr-un caiet de sarcini,dat publicitii sau pus la dispoziia celor interesai o dat cu anunarea licitaiei publice,n urma creia se va ncheia contractul; -Referitor la obligaiile i drepturile contractuale,organul administraiei publice nu le poate ceda dect altui organ de administraie public,n timp ce particularul le poate ceda,transfera oricui,dar cu aprobarea organului administraiei. -n anumite circumstane precizate de la bun nceput (nendeplinirea,din culp,de ctre particular a obligaiilor sau cnd executarea devine mpovrtoare pentru acesta) organul de administraie public poate modifica sau rezilia contractul,fr a se recurge la justiie; -Condiiile de executare a contractului administrativ sunt mai riguroase i sanciunile mai energice dect n cazul contractelor civile; -Prile au neles c se vor supune unui regim de drept public ; -Soluionarea litigiilor revine instanelor de contencios administrativ; -Capacitatea de a contracta n toate situaiile cnd administraie ncheie un contractea nu face defapt dect s pun n valoare o competen a sa.Capacitatea de a contracta a organelor administraiei publice este legat de personalitatea juridic acestora, pentru c atunci cnd un serviciu public ncheie diferite contracte,se angajeaz statul nu serviciul public.8

III.Clasificarea contractelor administrative

Ion Corbeanu,Drept administrativ,carte format digital.

Clasificarea contractelor administrative se poate face dup mai multe criterii i avnd n vedere mai multe opinii.Asfel, contractele sunt clasificate dup mai multe criterii:9 a) Subiecte; b) Natur(obiect); c) Modaliti de ncheiere. Raportndu-ne la subiecte,se disting dou mari categorii: 1.Contracte ncheiate ntre dou autoriti de administraie public (n general ntre dou persoane de drept public); 2.Contracte ncheiate ntre o persoan de drept public i un particular (persoan fizic sau juridic,de drept privat). Dup natur se pot disting cel puin dou mari categorii: 1. Contracte care sunt ncheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii n valoare a bunurilor domeniului public (de dare n administrare,concesionare,nchiriere); 2. Contracte care sunt ncheiate pentru realizarea altor servicii publice nvmnt,sntate,meninerea ordinii publice etc. O alt clasificare10 se face dup: 1.Modul de perfectare: -Contracte administrative perfectate pe baz de licitaie public; -Contracte administrative perfectate pe baz de nvoial. 2.Domeniul public ce se contracteaz: -Contracte privind domeniul public al statului -Contracte privind domeniul public al judeului -Contracte ncheiate pentru domeniul public al municipiilor,oraelor,comunelor. Sunt contracte administrative urmtoarele tipuri de contract: 1.Contractul de concesiune 2.Contractul de achiziii publice, reglementat iniial prin O.G.nr.12/1993,n prezent sediul materiei l constituie O.G. nr.60 din 25 aprilie 2001 aprobat cu modificri prin Legea 241/2002.Potrivit art.3,lit.b) din ordonan,contractul de achiziii publice este um contract cu titlu oneros,ncheiat n form scris ntre o autoritate contractant i un
9 10

A.Iorgovan,Tratat de drept administrativ,ed a IV-a,vol.II,Bucureti 2005. Dup T.Toma,Tratat de drept administrativ,Ed.Vasiliana,Iai,2003.

contractant.Sunt incluse aici : contractul de furnizare,contractul de servicii,contractul de lucrri etc.Art.5 prevede c are calitatea de autoritate contractant i anume:orice autoritate public,inclusiv autoritatea judectoreasc,orice instituie public de interes general sau local,autonom ori aflat n subordinea sau sub controlul unei autoriti publice.

III.1 Contractul de concesiune


n perioada interbelic problema concesiunii a fost abordat de doi mari autori n domeniul dreptului public:Prof. Paul Negulescu i E.D. Trangul. Primul autor definea concesiunea ca fiind modul de organizare a serviciilor publice,n care administraia ncredineaz un serviciu public unui particular.Acesta se angajeaz s gireze serviciul public pe socoteala i pe riscul su,n conformitate cu regulile stabilite de administraie,remunerndu-se de taxele pe care le percepe de la particulari,care se servesc de serviciul public concesionat. Al doilea autor definete concesiunea ca fiind o form de exploatare a unui serviciu public n care particularul ia asupra sa riscurile exploatrii i conducerea activitii serviciului ,n schimbul dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate. n legislaia romn actual,o definiie a concesiunii ntlnim n art.1,alin 2 din Legea 219/1998,legea cadru privind concesiunea.Potrivit legiuitorului romn, concesiunea se face pe baza unui contract,ntre o persoan numit concedent care transmite pentru o perioad determinat de cel mult 49 de ani ,unei alte persoane numit concesionar,care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa ,dreptul i obligaia de exploatare a unui bun,a unei activiti sau a unui serviciu public n schimbul unei redevene. Acest contract este unul administrativ pentru c: 1.Una din pri este o autoritate administrativ; 2.Contractul de concesiune cuprinde clauze prevzute n caietul de sarcini,stabilite de ctre autoritatea administrativ concedent i care sunt obligatorii pentru concesionare.

Concesiunea este un act de gestiune a patrimoniului propriu i nu un act de autoritate deoarece esena concesiunii const n administrarea de ctre privat a patrimoniului public,n vederea eficientizrii economice a acestuia11.Indiferent de iniiatorul concesiunii,aceasta se bazeaz pe un studiu de oportunitate i se aprob pe baza unui caiet de sarcini. Contractul cuprinde elemente de identificare a prilor respectiv nume,prenume domiciliu,denumire,sediu,cetenie,naionalitate,reprezentanii legali. Potrivit art.28,Legea 219/1998,contractul de concesiune se ncheie n termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale,dac prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.Contractul se ncheie n conformitate cu legea romn,indiferent de cetenia sau naionalitatea concesionarului. Durata pentru care se ncheie acest contract nu poate depi 49 de ani ncepnd de la data semnrii lui,potrivit art.30,alin.1 din legea cadru. Coninutul contractului de concesiune este formar pe de o parte din clauze reglementare,fiind cuprinse n caietul de sarcini.Aceste clauze sunt prestabilite i reprezint unul din elementele specifice contractelor administrative. Potrivit art.28 alin 5 din Legea 219/1998,la ncheierea contractului de concesiune prile vor conveni asupra cazurilor de ncetare a contractului .n toate cazurile,contractul de concesiune va meniona interdicia pentru concesionar de a subconcesiona n tot sau n parte unei alte persoane obiectul contractului (art.28,alin6,legea 219/1998). Textul art.31 reflect o alt trstur specific contractului.Astfel,se prevede dreptul concedentului de a modifica unilateral partea reglementat a contractului de concesiune cu notoficarea prealabil a concesionarului,din motive excepionale,legate de interesul naional sau local,dup caz. Pentru protejarea concesionarului,care a suferit un prejudiciu prin modificarea unilateral a contractului, art.31 alin 2 stabilete c acesta are dreptul s primeasc n mod prompt o despgubire adecvat i efectiv.

11

I.Avram,Contractele de concesiune,Ed. Rosetti,2003

Un alt element care atest natura administrativ a contractului de concesiune se ntlnete n art.32 legea 219/1998 relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al concesiunii.Aceast dispoziie este o aplicare direct a principiului previziunii care caracterizeaz contractele administrative.12 Constituia prin art.136 alin 4 conine dispoziii cu privire la concesiune: Bunurile proprietate public sunt inalienabile.n condiiile legii organice,ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate.Dispoziii cu privire la concesiune se regsesc i n alte acte normative: -Legea 15/1990 privind reorganizarea unitilor de stat n regii autonome i societi comerciale (ct a rmas n vigoare din acest act normativ); -Legea 18/1991 privind fondul funciar,republicat cu modificrile i completrile ulterioare; -O.G. nr.30/1995 privind regimul de concesionare a construirii i exploatrii unor tronsoane de ci de comunicaii terestre,autostrzi i ci ferate,aprobat i modificat prin Legea 136/1996; Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizica/juridic,romn /strin.n ceea ce privete iniiativa concesionrii,legea 219/1998 pune pe acelai plan iniiativa public cu cea privat cu precizarea c aceasta revine concedentului sau oricrui investitor interesat.13 Concesionarul are obligaia ca la expirarea termenului de concesiune s restituie n deplin proprietate,liber de orice sarcin,bunul concesionat,inclusiv investiiile realizate. Prin ncheierea contractului de concesiune nu are loc o transmitere de la concedent ctre concesionar a proprietii asupra bunului,lucrrii publice,sau a exclusivitii puterii de organizare a serviciului public. Contractele de concesiune pot fi clasificate dup mai multe criterii: 1. Dup criteriul obiectului lor.Aceast grupare este fcut de legiuitor n art.1 din legea 219/1998 care prevede c obiect al concesiunilor l pot constitui bunurile
12 13

R.N.Petrescu,Drept administrativ,vol II,ed. Cordial Lex,Cluj,2001. A.Iorgovan,op.cit.,2002,p 228

proprietate public sau privat a statului,judeului, oraului,comunei sau activitile i serviciile de interes naonal. 2.Clasificarea dup modul de ncheiere a lor.Prin modul de ncheiere se desemneaz modalitatea efectiv de selecionare a concesionarului de ctre concedent,procedur obligatorie i prealabil momentului naterii drepturilor i obligaiilor de natur contractual a prilor. n funcie de acest criteriu,contractul de concesiune poate fi clasificat astfel: a) Contract de concesiune ncheiat prin negociere direct; b) Contracte ncheiate n urma unei licitaii publice a concesiunii; c) Contract de concesiune ncheiat direct i obligatoriu. 3.n funcie de natura concedentului,putem distinge dou mari grupe de contracte de concesiune n care concedent este un minister sau alt organ de specialitate a administraieie publice centrale sau dimpotriv,contracte n care aceast calitate o are consiliul judeean sau local sau o instituie de interes public local. ncheierea contractului de concesiune este reglementat n art.35.Situaiile n care acest contrct nceteaz sunt urmtoarele: La expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune n cazul n care interesul naional/local o impune,prin denunarea unilateral de ctre concedent,cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului; n cazul nerespectrii obligaiilor de ctre concesionar prin rezilierea unilateral de ctre concedent cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului.

IV.ncheierea i executarea contractului administrativ


ncheierea contractelor este posibil datorit faptului c statul,judeul,oraul,comuna au patrimoniu(bunuri mobile i imobile) de care pot dispune,ceea ce constituie domeniul public al statului sau autotitilor locale.Norma stabilit n actele normative n materie prevede c ncheierea contractelor administrative se face n urma organizrii licitaiei publice,ncredinarea direct fiind o situaie de excepie.Dup condiiile de participare stabilite de autoritatea de administraie ce organizeaz licitaia,aceasta poate fi: a) Licitaie public deschis,fr precalificare; 10

b) Licitaie deschis cu precalificare; c) Licitaie public restrns (selectiv). Fazele licitaiei publice: 1. Lansarea caietului de sacini i publicitatea licitaiei (n M.O. sau alte mijloace de massmedia); 2. Depunerea ofertelor (angajamentul ofertantului); 3. Examinarea,compararea ofertelor; 4. Adjudecarea,de ctre comisia de licitaie a ofertei convenabile; 5. ncheierea contractului. Executarea obligaiilor care decurg din contractul administrativ sunt supuse unui regim mai riguros.Autoritile administraiei publice i rezerv dreptul de a controla ori de cte ori consider necesar modul n care sunt respectate clauzele contractuale,urmrind totodat felul n care aste respectat interesul public.Executarea obligaiilor ce decurg din contractul administrativ nu sunt deosebite n asen de cele care decurg din contractul civil. Cele mai multe obligaii revin contractantului care odat ce a aderat la condiiile impuse prin caietul de sarcini,trebuie s execute obligaiile,aa cum i le-a asumat. Litigiile ivite n legtur cu modul de executare a obligaiilor ce decurg din contractul administrativ nu sunt de competena instanelor de drept comun,ci a instanelor de contencios administrativ.

V.Controlul contractelor administrative


Controlul este una din componentele activitii de administrare sau conducere i este nelipsit n sistemele administrative din toate timpurile.Exercitarea controlului se integreaz n activitatea de administraie i reprezint activitatea de verificare a conformitii aciunilor autoritilor i instituiilor publice,ale organizaiilor nestatale,ale persoanelor fizice i juridice cu reglementrile juridice n vigoare14. Asupra contractelor administrative se exercita una din formele de control,i anume controlul judiciar prin intermediul instanelor de contencios administrativ.

14

D.Brezoianu,Drept administrativ romn,Ed. All Back,Bucureti,2004.

11

Contenciosul administrativ este activitatea de soluionare,de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii,a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public,iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea,dup caz,a unui act administrativ,fie din nesoluionarea n termen legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.15 i Constituia prin art.52 recunoate dreptul persoanei vtmate de o autoritate public de a obine recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim,anularea actului i repararea pagubei,n urma aciunii n contencios administrativ. Contractul administrativ poate fi atacat in faa instanelor de contencios prin faptul c eman de la o autoritate administrativ.Acest control judiciar asupra legalitii (nu i oportunitii) constituie o garanie suplimentar a exercitrii depline de ctre ceteni a dreptului lor.n urma controlului,dac se constat nelegaliti,actul poate fi anulat cu plata unei despgubiri. Aceast form de control judiciar este probabil cea mai eficient,fiind realizat de instanele de judecat. n anumite condiii,precum ndeplinirea defectuoas a obligaiilor asumate sau cnd ndeplinirea acestora devine prea mpovrtoare pentru particulari,autoritatea de administraie public poate s rezilieze contractul,fr s apeleze la instan. Controlul se impune nu numai pentru protecia drepturilor cetenilor,a drepturilor omului n general dar i pentru mbuntire activitii organelor administraiei publice,a sarcinilor generale ale statului. Activitatea de administraie public se realizeaz parial i prin ncheierea de contracte administrative de ctre unele componente ale sistemului de administreie public,astfel pentru a eficientiza activitatea,se impune existena unui control.

15

Legea nr 554/2004-Legea contenciosului administrativ.

12