Sunteți pe pagina 1din 24

CONSIDERATII GENERALE PRIVIND ADMINISTRATIA PUBLICA Conceptii privind notiunea de stat si administratie publica Acceptiunile termenului de stat sunt

foarte diverse, in functie de autori si de perioada istorica la care ne raportam. In sens traditional, statul reprezinta o chintesenta a puterii politice, o adevarata personificare a acesteia. Stiglitz defineste statul ca fiind o organizatie ce are drept caracteristica esentiala puterea de constrangere. Doctrina marxist-leninista elaborase, inclusiv in tara noastra , o serie de definitii precum statul-element de suprastructura,statul organ de dominatie a unei clase sociale, masina de dominatie a unei clase asupra alteiaetc. Doctrina moderna asupra statului pleaca de la tezele contractului social, a drepturilor naturale ale omului si a separatiei puterilor. Ca urmare, definirea statului trebuie sa cuprinda neaparat referiri la demnitatea si libertatea umana. Astfel, statul nu este o suprastructura, nu se afla deasupra societatii, el este chiar societatea insasi. Statul a aparut tocmai pentru a oferi cadrul institutional care, pe de o parte, sa legitimeze puterea, iar pe de alta parte sa-i asigure realizarea si eficacitatea, iar puterea astfel institutionalizata este o putere etatica adica o putere de stat. In sens restrans, statul este ansamblul autoritatilor publice care asigura guvernarea, adica aparatul prin care se realizeaza directionarea societatii ; In sens larg, statul este o organizare politica a societatii, deci a unei populatii in limitele unui teritoriu istoric recunoscut de comunitatea internationala, in care puterea si libertatea se infrunta si coexista pentru asigurarea prosperitatii fiecaruia si a binelui comun . Luc Weber arata, la randul sau, ca statul isi manifesta aceste calitati prin omniprezenta sa in viata economica si sociala. Astfel : -pe de o parte, el furnizeaza colectivitatii nenumarate prestatii (adesea foarte costisitoare) in domenii foarte variate ; -pe de alta parte, statul intervine in mod continuu asupra functionarii economiei de piata cu ajutorul masurilor de reglementare si a celor financiare pentru a fixa regulile jocului si pentru a corecta deficientele pietei. In conceptia altor specialisti termenul de stat desemneaza o colectivitate umana situata pe un teritoriu si supusa unei autoritati suverane. El desemneaza, de asemenea, un aparat de institutii, care ii permite sa comande si sa actioneze. Sub institutiile politice exista institutii administrative ; ele permit sistemului sa functioneze si sa satisfaca nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degaja din jocul institutiilor publice . Din definitiile de mai sus reiese ca notiunea de stat poate fi definita prin prisma a doua caracteristici : organizationala si functionala. din perspectiva organizationala, statul reprezinta un set de institutii de reglementare si guvernare care au menirea de a produce reguli, de a controla, de a indruma sau de a regla ; din perspectiva functionala, exista doua moduri de abordare si de definire a statului : - primul, denumit abordarea ex-ante, defineste statul ca pe un set de institutii care are grija sa realizeze anumite scopuri si obiective ;
1

- cel de al doilea mod, numit abordarea ex-post, defineste statul prin consecintele pe care le poate avea dezvoltarea unor functii ori institutii (de exemplu, cea de interventie, cea de realizare a bunastarii sau a echitatii sociale etc.). In functie de efectele urmarite, se pot determina si se pot orienta politicile practice pe care statul le pune in practica. Astfel se poate face o distinctie neta intre diferite dimensiuni ale interventiei statului. Prima rezida in rolul statului de a asigura cadrul legal pentru viata sociala si economica, dand prioritate legii si ordinii, protejnd teritoriul national impotriva agresiunilor externe si aparand anumite valori morale traditionale. A doua consta fie in interventia statului in mecanismul pietei, fie in diminuarea interventiei statului prin reglementari si reforme economice in vederea sporirii performantelor sectorului economic. A treia consta in demersurile legislative si institutionale in scopul de a modifica si relatiile dintre stat si grupurile de interese pentru a trece de la o confruntare la cooperare si negociere. Definirea administratiei Dictionary of American Governement and Politics retine pentru sintagma public administration urmatoarele explicatii : functia executiva in guvern; executarea (aplicarea) politicilor publice; organizarea si conducerea poporului si a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernarii; arta si stiinta conducerii aplicate in sectorul public. Administratia publica reprezinta, insa, un termen mult mai larg decat conducerea publica (managementul public), intrucat ea nu se limiteaza numai la management, ci include si imprejurarile politice, sociale, culturale si legale care influenteaza conducerea treburilor publice. Asadar, termenul de administratie are doua sensuri principale : pe de o parte, el desemneaza maniera in care sunt rezolvate treburile curente cu caracter public, procedeele folosite pentru rezolvarea acestora si modul in care sunt gestionate serviciile publice ; pe de alta parte, el reprezinta ansamblul autoritatilor si agentiilor care se consacra conducerii acestor treburi curente. Cand vorbim de administratie se au in vedere doua aspecte : - pe de o parte, functiunea, care semnifica activitatea de stabilire a mijloacelor necesare pentru satisfacerea intereselor generale, a scopurilor avute in vedere ; - pe de alta parte, organul, ce reprezinta instrumentul pus la indemana sa realizeze, adica ansamblul institutiilor care sunt responsabile cu aplicarea deciziilor adoptate. Studiul organizarii administrative a pus in evidenta existenta a doua mari categorii de organe administrative: - in primul rand, organele administratiei publice care deservesc colectivitatii teritoriale, avand nevoi specifice si care detin competenta teritoriala de a organiza servicii: administratia centrala, administratia teritoriala de stat, administratia locala (din comune , orase, municipii) si cea judeteana;
2

- in al doilea rand, institutiile publice care trebuie sa raspunda unor interese care necesita o organizare tehnica si autonoma. Asadar, conceptul de administratie publica, in orice societate, fie ea clasica sau moderna, reprezinta un instrument al statului, indispensabil pentru atingerea unor deziderate majore determinate de acesta pentru realizarea unor valori politice stabilite prin acte juridice, in scopul satisfacerii interesului general, prin actiunea puterii publice. Administratia publica are ca scop realizarea unor interese generale ale statului sau ale unei colectivitati distincte recunoscute de catre stat. Prin scopul sau, administratia publica este strans legata de: puterea legiuitoare care ii circumscrie obiectul; puterea judecatoreasca ale carei hotarari sunt aplicate si executate adeseori in sfera administratiei publice; puterea executive fara, insa, a se indentifica cu aceasta. Prin administratie publica se intelege ansamblul organelor care, pe baza legii si in executarea acesteia, realizeaza o actiune specifica. Conceputa ca un sistem de organizare, administratia publica este alcatuita dintr-o serie de componente bine structurate cu atributii diferite, care conlucreaza intre ele. Activitatea desfasurata de acestea are in vedere organizarea si asigurarea executarii, precum si executarea in mod concret a legilor. Finalitatea ei presupune satisfacerea unor nevoi si interese generale ale colectivitatii umane prin asigurarea unei bune functionari a serviciilor publice si prin executarea unor prestatii catre particulari, executare ce se realizeaza de catre autoritatile statale sau de catre autoritatile autonome alese. In consecinta, administratia publica apare ca o activitate desfasurata de catre autoritatile publice ce utilizeaza prerogativele puterii publice in scopul satisfacerii nevoilor de interes public. Caracteristicile administratiei publice actuale In fiecare etapa a dezvoltarii, administratiei i-au fost proprii anumite trasaturi. Principalele caracteristici ale administratiei in etapa actuala sunt urmatoarele : A. Administratia este subordonata In primul rand ea este subordonata dreptului, legii care ii stabileste obiectivele, ii formeaza limitele ii impune respectarea unor garantii. In al doilea rand este subordonata Guvernului care-i stabileste factorii superiori de conducere si ii furnizeaza mijloacele necesare. B.Administratia este ierarhizata si ordonata Inspirata din ierarhia militara, ierarhizarea administrativa este necesara pentru a asigura coeziunea si disciplina administratiei. Ea permite Guvernului sa-i cunoasca activitatile, iar in cadrul propriei structuri faciliteaza transmiterea ordinelor prin verigile succesive, repartizarea responsabilitatilor si supravegherea executarii. Numai intr-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comanda si control si se poate asigura disciplina. Puterea derivata din ierarhie se manifesta asupra functionarilor numiti si asupra actelor emise de autoritatea inferioara. Prin activitatea de control, care este o consecinta a existentei puterii ierarhice, se asigura si unitatea de actiune a aparatului administrativ.
3

C.Administratia este remunerata ,civila, laica, egalitara Pentru munca depusa, functionarii publici sunt remunerati cu salariu, din bugetul public. Nevoile publice, altele decat cele pe care le implica apararea nationala sunt satisfacute prin intermediul administratiei civile. In societatile moderne nu exista decat in mod exceptional o confuzie intre functiile civile si cele militare. In cazuri particulare, autoritatea militara intervine in domeniul civil, in urma unei relatii deschise cu autoritatea civila sau dupa programarea starii de urgenta. Peste tot, in tarile democratice, administratia este laica, pentru ca ea foloseste un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. In unele state, insa, in mod exceptional, cultul religios are caracter de serviciu public. Administratia publica este egalitara, in sensul ca furnizeaza servicii tuturor, in mod egal, fara a face distinctie de origine, rasa, apartenenta politica, principiu care nu este intotdeauna si peste tot aplicabil. D. Administratia este formalizata, scrisa, birocratica Administratia este formalizata, in sensul ca ea actioneaza conform unor proceduri dinainte stabilite, dand nastere la un anumit traditionalism administrativ, care poate antrena rutina si care-i poate incetini ritmul de lucru. Administratia are la baza documente, fapte, decizii consemnate in documente scrise. Formalismul si birocratia sunt proprii oricarei administratii, ceea ce difera este numai gradul in care acestea se manifesta, trebuind evitate exagerarile care ar putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic. E. Administratia are un caracter de continuitate si necesita din ce in ce mai mult cunostinte specifice Pe de o parte, administratia este realizata de catre reprezentanti alesi ai populatiei, de catre functionari temporari, dar mai ales de catre functionari permanenti care formeaza corpuri de functionari si care-i confera administratiei un caracter de continuitate. Totodata, ansamblul activitatilor si serviciilor publice pe care administratia le presteaza trebuie realizate in mod neintrerupt. Pe de alta parte, multitudinea si complexitatea sarcinilor carora administratia trebuie sa le faca fata au facut necesara posedarea de catre cei care lucreaza in administratie a unor componente specifice si a unor cunostinte tehnice speciale. F. Administratia este structurata vertical si orizontal Vertical, ea este divizata in servicii si grupe de servicii. Astfel, de exemplu, administratia centrala este impartita pe ministere, care au urmatoarele verigi componente : departamente, directii, servicii si birouri. De asemenea, ministerele pot avea in subordine directii la nivel teritorial (judetean). Alaturi de ministere exista institutii publice, agentii independente, societati nationale sau corporatii publice, cu serviciile din cadrul lor. Pe orizintala, regasim administratia centrala, judeteana si locala, intre ele neexistand relatii de subordonare. Intre diferitele diviziuni verticale si orizontale exista relatii de cooperare, coordonare, comunicare, ierarhizare, centralizare si descentralizare, concentrare si desconcentrare. G. Administratia publica este intr-o continua expansiune De peste o jumatate de secol, in toate tarile lumii, administratia se dezvolta, se extinde : exista o crestere a serviciilor publice. Pretutindeni, statul intervine, din ce in ce mai mult, in viata natiunii.
4

S-a trecut de la statul jandarm la statul providenta ; ca urmare, serviciile publice au crescut ca numar si ca volum. Expansiunea administrativa rezulta dintr-o tendinta interna a adminsitratiei, o tendinta naturala de a se extinde, de a prolifera. Cauza acestei tendinte vine din dorinta statului de a face fata unor noi nevoi sociale, de a oferi conditii de viata mai bune membrilor sai impotriva diferitelor riscuri ale vietii. Statul modern, prevazut cu un aparat administrativ enorm, trebuie sa nu piarda controlul administratiei, sa nu fie lovit de neputinta, in ciuda gigantismului sau, sau tocmai din cauza aceasta. Adminsitratia si factorii politici generali 1. Structura de stat si administratia Structura de stat reprezinta organizarea puterii de stat in raport cu teritoriul si populatia, raporturi ce se constituie intre elementele sistemului statal, formatiunile statale sau unitatile administrativ-teritoriale. Din punctul de vedere al formei statului exista patru tipuri de state : - Statele unitare sunt acelea care nu poseda decat un centru de putere politica si guvernamentala. Puterea politica, in totalitatea atributelor si functiilor sale apartine unui titular unic care este persoana juridica a statului. Toti indivizii aflati sub suveranitatea acestuia se supun unei singure autoritati, traiesc sub acelasi regim constitutional si se afla sub incidenta acelorasi legi. Statul nu este, insa, incompatibil cu anumite forme de descentralizare a colectivitatilor locale. El cere, insa, ca autonomia acordata autoritatilor locale sa nu mearga pana la o autoguvernare (autonomie completa). Aceasta conditie este relizata datorita faptului ca puterea autoritatilor locale vine din partea puterii centrale, care permite si supravegheaza folosirea ei. Impartirea competentelor intre stat si colectivitatile locale nu este descrisa in Constitutie. - Statele federale sunt acelea care se reprezinta singure in relatiile internationale, sunt constituite din statele membre care si-au pastrat unele prerogative ale suveranitatii interne si, mai ales, puterea legislativa. Ceea ce diferentiaza aceste state membre de colectivitatile descentralizate ale unui stat unitar este faptul ca ele participa la formarea vointei statului central. Astfel, organizarea politica a statului federal presupune, in general, ca pe langa o adunare care reprezinta ansamblul populatiei sa existe si o alta Camera (adunare parlamentara) care reprezinta statele membre. In plus, statele membre dispun de o competenta proprie in materie legislativa, executiva si judecatoreasca, fixata prin Constitutia federala. - Statele regionale reprezinta o forma intermediara intre statul unitar si statul federal. Criteriul de distinctie dintre statul federal si cel regional este in mod esential juridic. Astfel, in statul regional nu exista decat o singura ordine constitutionala, acea a statului central originar, iar Constitutia acestuia determina statutele si atributiile organelor regionale, dar dupa principiul federalist al unei repartitii orizontale a competentelor legislative. In schimb, statele federale presupun o dualitate a ordinilor constitutionale, cea a statului federal si cea a statelor membre ale federatiei (federalizare). Elocvent este cazul Spaniei, ale carui comunitati regionale dispun de o autonomie diferentiata, negociata de fiecare in parte cu statul central. - Statele integrate intr-un ansamblu cvasi-confederal.
5

Structura de stat, adica modul in care sunt divizate si repartizate competentele statale, influenteaza, in mod direct, structura administratiei. In acest sens, se pot evidentia deosebirile care apar intre administratiile statelor federale si cele ale statelor unitare. Astfel, in statele federale apare o eterogenitate a administratiei, care contrasteaza cu uniformitatea existenta in statele unitare. Fiecare stat membru al federatiei poate sa-si organizeze, dupa nevoi, propriile institutii administrative. De asemenea, se creeaza o dedublare a administratiei, prin suprapunerea celor doua nivele administrative (cel al statului federal central si cel al statelor membre) fara, insa, sa existe o legatura organica intre acestea. In domenii care sunt de componenta exclusiva a statului federal (apararea, afacerile externe), aceasta dualitate nu ridica probleme. In schimb, apar probleme deosebite in domenii in care competentele sunt partajate intre statul federal si statele membre ale federatiei. De exemplu in SUA, unde educatia este de competenta statului federal si a statelor membre, presedintele SUA intampina dificultati in adoptarea deciziilor, el trebuind sa obtina si acordul statelor membre. Totodata, apar probleme specifice legate de functia publica, in special cele care tin de recrutarea functionarilor la nivel federal. Regulile formale au in vedere mentinerea unui echilibru geografic sau etnic in domeniul recrutarii. Aceasta problema se pune, insa, si la nivelul statelor unitare, in care coexista mai multe comunitati etnice, lingvistice sau religioase si care exercita presiuni pentru ca recrutarea sa se faca dupa criteriul reprezentarii proportionale. Acest fapt are drept consecinta supradimensionarea aparatului administrativ fara ca acesta sa fie necesara din punct de vedere tehnic. 2. Tipuri de regimuri administrative Regimul administrativ desemneaza ansamblul relatiilor ce se stabilesc intre stat, colectivitatile locale si intermediare, atat in privinta functiunilor, cat si a organelor administrative. Principiile de baza care stau la baza formarii regimurilor administrative sunt : centralizarea, descentralizarea, desconcentrarea, autonomia. Din punctul de vedere al relatiilor administrative care exista intr-un stat, intre administratia centrala si cea locala distingem patru tipuri de regimuri administrative, fiecare caracterizanduse printr-un anumit raport intre ideea de autoritate si libertate. Ca limite extreme, centralizarea reprezinta preferinta acordata ideii de autoritate, in timp ce autonomia reprezinta preferinta pentru ideea de libertate. A.Centralizarea administrativa Regimul bazat pe centralizarea administrativa reprezinta acel regim administrativ al unui stat in care autoritatile administratiei locale si cele ale administratiei specializate sunt numite de administratia centrala si sunt dependente direct de aceasta. B. Descentralizarea administrativa Regimul bazat pe principiul descentralizarii administrative este acel regim in care administratia intereselor locale este data in grija organelor alese pe plan local de catre colectivitatile locale. Acest regim este complet opus regimului centralizat. Descentralizarea presupune: pe de o parte, delegarea responsabilitatilor si resurselor unor autoritati infranationale relativ independente si autonome care raspund in fata cetatenilor regiunii sau comunitatii si nu in fata puterii centrale ;
6

pe de alta parte, diminuarea competentelor care apartin autoritatilor centrale.

Astfel, statul poate acorda judetelor si comunelor anumite competente cum ar fi : organizarea politiei, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la masura exproprierii, de a detine bunuri si domeniul public. Un element important al miscarii de descentralizare a fost intarirea, chiar instaurarea unor guvernari intermediare (regiuni, provincii, state). Numeroase tari s-au aratat interesate de descentralizarea fiscala in mod special in ceea ce priveste impartirea veniturilor, diferitele tipuri de subventii si privatizarile. Dezvoltarea organizatiilor comunitare in zonele urbane si rurale. Principalele caracteristici ale regimului descentralizat sunt urmatoarele : a)corespunzator fiecarei categorii de interese (centrale, comunale, judetene) trebuie sa existe un organism distinct in ierarhia administrativa - aceasta intrucat nu exista identitate de nevoi si interese pentru toti cetatenii, in acelasi timp, in orice parte a teritoriului si in toate privintele ; ca urmare nu exista nici necesitatea instituirii unor reguli administrative uniforme si cu atat mai putin nu exista o aplicare uniforma a unor reguli care sunt si trebuie sa fie diferite. b)fiecare organism din ierarhia administrativa trebuie sa aiba personalitate juridica, capacitatea de a fi subiectiv, activ si pasiv de drepturi si obligatii recunoscute prin legile de organizare. c)statul trebuie sa acorde unitatilor sale teritoriale anumite drepturi de putere publica, care sa nu constituie insa concesiunea unui drept de autoguvernare, autoritatile centrale ale puterii executive rezervandu-si dreptul de a supraveghea activitatea autoritatilor locale, exercitand asupra acestora un anumit tip de control. Drepturile de putere publica ale colectivitatilor teritoriale sunt, in consecinta, drepturi private. d)colectivitatile teritoriale trebuie sa aiba dreptul de a avea un patrimoniu necesar indeplinirii atributiilor administrative determinate prin legile de organizare. e) colectivitatilor locale trebuie sa li se acorde dreptul de a-si alege ele insele administratorii, organele insarcinate cu gestiunea intereselor locale. Diferenta esentiala intre centralizare si descentralizare consta tocmai in aceasta caracteristica : administratia descentralizata este administratia condusa de organele locale (alese), in timp ce administratia centralizata aleasa semnifica adminsitratia condusa de organele locale numite de catre administratia centrala. f)existenta unei copetente pur teritoriale si organice, a unei sfere de interese distincte a unor functiuni administrative determinate prin legile de organizare. g)colectivitatilor teritoriale trebuie sa li se asigure venituri suficiente care sa le confere independenta, libertatea necesara, posibilitatea de a-si alege ele insele mijloacele financiare. Un principiu important al descentralizarii afirma ca transferul competentelor de la stat catre colectivitatile locale trebuie sa fie insotit de transferul concomitent de resurse financiare corespondente. Fara mijloace financiare nu exista o reala descentralizare, unii autori mergand pana intr-acolo incat sustin ca libertatea locala-comunala este o chestiune de disponibilitati bugetare. C. Desconcentrarea Regimul care are la baza principiul desconcentrarii reprezinta un regim tranzitoriu catre descentralizarea administrativa. El se manifesta atunci cand se acorda unei autoritati locale sau specializate, ai carei titulari sunt numiti de puterea centrala, dreptul de a lua anumite decizii. De
7

exemplu : printr-o lege se mareste competenta de decizie a prefectului, functionar numit de puterea centrala. Elementul electivitatii organelor administrative locale face distinctia intre regimul de descentralizare administrativa si cel de desconcentrare. Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, in care organele locale sunt alese pe plan local de catre colectivitatile locale in regimul desconcentrat, ele sunt numite de catre puterea centrala. Spre deosebire, insa, de regimul centralizat, in care organele de la nivel teritorial erau simpli agenti ai statului, fara putere de decizie, in regimul desconcentrat, desi aceste organe raman ierarhic subordonate autoritatilor centrale, ele dobandesc, insa, competenta proprie de decizie. A desconcentra inseamna a repartiza mai bine actiunile indeplinite de catre administratiile statului intre nivelul national de concepere a acestor actiuni si nivelul teritorial de executie a acelorasi actiuni. Aceasta nu reprezinta o reforma definitiva sau ireversibila intrucat o competenta care a fost desconcentrata, la un moment dat, poate tot atat de bine, la un moment dat sa fie reluata si asumata de nivelul central al statului. Prin desconcentrare, statul nu-si imparte puterea sa ci se apropie de cetateni, instaland la fata locului servicii specializate dotate cu o anumita autonomie. D. Autonomia locala Intr-o viziune simplista autonomia locala nu reprezinta un regim administrativ ; ea nu cuprinde numai ideea unei autoadministrari ca in regimul de descentralizare administrativa, ci si ideea de autoguvernare, cu atributii de legiferare. Guvernarea consta in a fixa marile directii pe care le va urma o tara in politica economica, culturala, sociala. Guvernarea nu cuprinde insa numai categoria de atributii executive (marile directive in viata unui stat) ci si posibilitatea, dreptul de putere publica de a edicta normele generale, marile directii ale vietii si activitatii statului. Administrarea-consta in dreptul de a decide mijloacele din care se pot realiza scopurile generale urmarite de guvern si de a pune in practica aceste mijloace pana la obtinerea rezultatului. Asadar, autoguvernarea locala reprezinta dreptul diviziunilor teritoriale ale statului de a-si edicta normele generale si obiectivele de conducere, statutele autonome care sa indice felul in care se va desfasura activitatea proprie a localitatilor. Autonomia locala reprezinta nu numai un sistem de organizare administrativa ci si politica. Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului isi maresc competenta cu un numar de atributii cu caracter eminamente politic. Aprofundand aceasta chestiune se poate face o distinctie intre doua forme de autonomie, in functie de sursa drepturilor de putere publica. Astfel, putem distinge : autonomia imperfecta ce se manifesta atunci cand dreptul de decizie al autoritatilor locale emana, printr-o concesiune din partea statului in favoarea colectivitatilor locale ; autonomia perfecta apare atunci cand dreptul de a edicta norme generale de catre autoritatea locala emana de la insasi colectvitatea locala. Ea este sinonima cu guvernarea directa. Aceasta distinctie insa este greu de realizat, intrucat si intr-un caz si in celalalt dreptul de putere publica are un continut identic, indiferent daca adunarea populara a colectivitatii participa direct la elaborarea normelor obiectivelor sau daca participa prin reprezentanti la aceste decizii. In ambele cazuri, tot sistemul de organizare politica a statului - fie el unitar sau federal - este acela care admite existenta acestor drepturi de putere publica in favoarea colectivitatilor.
8

3. Administratia si pluralismul economic si social Inter-relatia dintre administratia publica si factorii politici nu se abordeaza numai intr-un studiu. Trebuie sa se tina seama, de asemenea, si de ansamblul de grupuri care, intr-o societate complexa, diversificata si pluralista, reprezinta elemente ale sistemului politic. In stadiul actual al gandirii privind stiintele sociale cu greu s-ar putea crede ca deciziile politice si administrative se adopta numai in functie de factorii interni ai organizatiei statale. Dimpotriva, inter-comunicarea dintre stat si societate determina ca membrii puternici ai societatii, in mod normal organizatii in grupuri, sa participe sau sa influenteze decizia sau deciziile societatii. In definitiv, sistemele politice actuale sunt sisteme deschise. In orice caz, grupurile de care trebuie sa se tina seama sunt partidele politice, sindicatele si asociatiile de intreprinzatori precum si intreprinderile capitaliste de mari dimensiuni, grupurile profesionale, bisericile sau confensiunile religioase. Dar ceea ce ne intereseaza, inca de la inceput, este cum se repercuteaza in administratiile publice existenta si activitatea acestor grupuri asupra carora trebuie sa se faca o apreciere generala fara a ne referi la fiecare dintre ele. Pe de o parte, trebuie sa se tina seama ca administratiilor publice le revine sarcina sa elaboreze si sa execute deciziile instantelor politice de la orice nivel administrativ, rezultand intotdeauna o linie de separare clara intre deciziile politice si administrative. Pe de alta parte, este clar ca deciziile administrative sunt mai mult sau mai putin influentate de interesele si valorile specifice membrilor acestor grupuri. S-a ajuns la opusul valorii intelese in secolul al XIX-lea, conform careia statul si administratia erau sau trebuiau sa fie neutri fata de societate. Insa, trebuie sa se arate ca, totusi, aceasta colaborare cu grupurile organizate nu impiedica primatul administratiilor publice asupra acestora. Existenta acestor grupuri presupune o recunoastere formala din partea autoritatilor administrative, chiar si in cazul in care Constitutia le recunoaste pe acestea ca elemente ale sistemului politic. Astfel, in acest punct, intalnim una din numeroasele manifestari ale dualitatii administratiei din timpurile noastre. Astfel, pe de o parte, administratia continua sa-si exercite puterea asupra grupurilor sociale organizate, iar pe de alta parte, dialogheaza si colaboreaza amplu cu acestea. 1. Administratia si cetatenii Daca vorbim despre participarea si colaborarea grupurilor organizate ale societatii cu administratiile publice din timpurile noastre se deschide una din marile probleme ale pluralismului politic si social: trebuie sa se limiteze participarea acestor grupuri organizate sau dimpotriva ea trebuie extinsa la toti cetatenii ? Raspunsul este clar. Intr-o societate care considera libertatea drept una din valorile sale esentiale nimeni nu poate fi obligat sa se incadreze in asemenea grupuri. Oricine poate sa se afilieze la un partid politic sau sindicat daca doreste acest lucru, insa nimeni nu trebuie sa faca acest lucru contrar vointei sale. Daca se porneste, de la plurarism si de la libertate trebuie sa intrebam daca participarea se extinde la cetatenii care nu sunt integrati in grupuri. Problema prezinta dificultati nu atat d.p.d.v. al convingerilor comune societatii, cat d.p.d.v. al care sunt subiectii participanti, dar si al nivelului de participare la deciziile administrative. In principiu, inexistenta unor bariere intre stat si societate si, in consecinta, participarea tuturor cetatenilor este una din ideile esentiale ale statului democratic de drept. Doctrina juridico-administrativa, unica existenta in Europa de-a lungul a multi ani in materie de administratie, vorbeste deja de mai mult timp de ceea ce se numeste exercitarea privata a
9

functiilor publice. Este vorba despre cazurile in care indivizii participa la elaborarea unor acte sau la indeplinirea unor misiuni proprii ale administratiei. De altfel, trebuie facuta distinctia dintre un simplu administrat, supus actiunii administrative in mod nediferentiat sau care se limiteaza la a o suporta si administratul calificat, care are acces la instantele birocratice si care este consultat asupra deciziilor. Oricat ar parea de banal, esenta democratiei este conducerea cu si pentru oameni. Cu cat democratia din Romania inaiteaza in varsta, cu atat acest lucru va deveni din ce in ce mai evident. Acest lucru inseamna ca democratia nu reprezinta doar dreptul de a alege. Conducerea cu si pentru oameni este un parteneriat un parteneriat intre oameni si liderii in care si-au investit increderea. In democratiile din toata lumea, populatia joaca un rol important in guvernarea de zi cu zi. Administratia publica locala ar trebui sa incurajeze si sa faciliteze acest rol. Problema este ca majoritatea populatiei din Romania de abia incepe sa realizeze complet puterea oferita de catre democratie. Parteneriatul dintre liderii alesi si populatie presupune sinceritatea liderilor. Populatia ar trebui sa aiba acces la informatiile care au efect asupra ei. Aceasta inseamna ca cetatenii sunt consultati in momente cheie de decizie in procesul de guvernare. De exemplu, implicarea populatiei ar trebui sa fie un element cheie al procesului bugetar, fie prin sondaje de opinie privind nivelul de satisfactie al cetatenilor fata de furnizorii serviciilor publice, fie prin participari cat mai consistente in cadrul sedintelor consiliului local. Cetatenii ar trebui, de asemenea, sa se ofere voluntari pentru participarea in diferite comisii si grupuri operative in scopul de a ajuta administratia locala sa rezolve unele probleme. Ei pot veni cu idei noi sau pot monitoriza o activitate sau un proces important. Si in Romania, cativa primari de orase au constituit grupuri de cetateni cu care se consulta si care ii ajuta in adoptarea deciziilor. In concluzie, cetatenii ar trebui sa stie cum sunt adoptate deciziile, cum sunt elaborate bugetele locale si cum sunt ele aprobate. De asemenea, ar trebui sa stie cum sunt cheltuiti banii si cum sunt colectate veniturile. Chiar daca ei sunt prinsi in agitatia vietii zilnice incat adesea par ca nu sunt interesati, iar incercarea de a-i informa si educa pentru a le forma cultura administrativa pare un efort inutil, acest efort nu este fara rost, ci pur si simplu foarte greu. Din aceasta cauza, participarea cetateneasca in Romania trebuie sa depaseasca stadiul declarativ si sa se transforme intr-un factor coerent si constant ca fundament al unei democratii sanatoase. O problema importanta care se pune este cea a cailor de participare. Aceasta problema nu are caracter tehnic, desi are implicatii de acest tip, dar, inainte de toate, are caracter politic si organizatoric. Legile recunosc principiul participarii si precizeaza problemele la care trebuie sa se refere (puterea parlamentara in general, activitatea organismelor publice care afecteaza bunastarea sau calitatea vietii, protectia consumatorilor si a utilizatorilor). Insa, participarea, asigurata in cadrul strict politic prin alegeri si intr-un context diferit prin grupuri organizate, nu pare a fi usor de realizat prin alte mecanisme. In primul rand, trebuie sa se tina seama ca, in general politicienii nu doresc crearea unor noi cai participative. Acest lucru este logic, intrucat ar insemna consfintirea stabilirii unei puteri rivale cu cele proprii, obtinuta legitim in urma alegerilor democratice. In mod normal politicienii solicita crearea unor asemenea cai pe care le utilizeaza atunci cand sunt in opozitie, dar pierd orice interes pentru acestea cand ajung la putere. Exista, deci, un obstacol politic de prima importanta, dar nu trebuie sa se uite ca aspectul organizatoric nu este nici el minor.
10

In afara cazului marilor grupuri organizate, micile organizatii si asociatiile particulare si mai departe cetateanul neintegrat in aceste grupuri, sunt slab pregatite pentru a participa si nici structurile administrative nu sunt proiectate pentru aceasta, mai ales in cazul modelului continental european de traditie franceza. Administratiile anglo-saxone si, in special, cele din Regatul Unit cunosc anumite mecanisme de implicare, cum ar fi ancheta, care consta in a realiza o ampla consultare populara inainte de a adopta o decizie administrativa importanta, precum si includerea reprezentantilor consumatorilor si utilizatorilor in organele conducatoare ale unor corporatii publice. Dar, pe langa faptul ca, in acest ultim caz, rezultatele s-au dovedit mediocre, institutiile respective au prins cu greu radacini, atunci cand exista, in tarile din Europa. Ramane, astfel, deschisa problema aspiratiei nerealizate a unei participari specifice societatii pluraliste si statului democratic de drept. Marile decizii care afecteaza viata publica continua sa fie adoptate de catre politicieni si grupurile birocratice, in consens cu grupurile sau sectoarele puternice ale societatii. Micile asociatii si organizatii si cu atat mai mult indivizii izolati, cu toata bunavointa autorilor textelor legale si constitutionale, nu au, in realitate, in democratia pluralista un alt canal de participare decat alegerile. 2. Administratia si puterea politica 2.1. Sistemul de partide si administratia Sistemul de partide care domina intr-un stat exercita o influenta majora asupra structurii si functionarii administratiei. Din punctual de vedere al interconditionarilor care se manifesta intre sistemul de partid si administratie se regasesc urmatoarele situatii: partidul unic si administratia; pluralismul de idei si administratia, situatie in cadrul careia distingem: regimurile in care se admite politizarea administratiei regimurile bazate pe o administratie neutra A.Administratia in cazul partidului unic Existenta unui partid unic are drept consecinta faptul ca programul acestui partid sau obiectivele urmarite de catre grupul care il conduce sunt aceleasi cu cele ale statului. Ca urmare, administratia trebuie sa aplice linia politica urmata de guvern, deci de partidul unic respectiv. Influenta politicului, in acest caz, asupra administratiei se poate face in doua moduri: din interior: pentru a intra in administratie sau pentru a ocupa posturi de raspundere nu este suficient sa ai cunostinte sau aptitudini practice certe, ci trebuie sa dovedesti apartenenta la partidul unic; din exterior : se exercita prin dreptul de supraveghere care apartine unei instante nationale, regionale si locale ale partidului si care se manifesta asupra serviciilor administrative situate la nivelurile respective. Partidul unic are un cuvant de spus in ce priveste avansarea, mutarea, inlocuirea sau sanctionarea disciplinara. Politizarea interna si externa trebuie sa asigure subordonarea totala a administratiei fata de partid si schimbul permanent de idei si oameni in ambele sensuri. B. Administratia in cazul pluralismului de partide In regimurile in care exista pluralism politic, fizionomia administratiei este fundamental diferita. Vorbind de administratie si de gradul sau de independenta fata de partidele care detin puterea se evidentiaza doua conceptii si anume:
11

Una care admite existenta unui anumit grad de politizare pe care ei l considera de dorit si ca

fiind inevitabil : Alta care aspira catre depolitizare totala a serviciilor publice. Firesc, intre aceste situatii diferite exista numeroase pozitii intermediare. Practicile urmate de catre statele autentic pluraliste sunt evident mai nuantate decat schemele rigide sustinute de catre adversarii politizarii administratiei. a) Regimurile in care se admite politizarea administratiei. Regimul politic in care politizarea administratiei a fost practicata in mod masiv si oficial este cel al Statelor Unite de la mijlocul secolului al XIX-lea. Functiile administrative erau atribuite invingatorului in competitia electorala. Posibilitatea acordata conducatorilor partidelor de a exclude pe functionarii numiti de sefii partidului advers pentru a-i inlocui cu oameni fideli lor nu se practica numai la scara federala, ci si la nivelul statelor si municipalitatilor. Aceasta practica poarta denumirea de sistem spoliator sau patronal. Printre argumentele in favoarea acestui sistem putem aminti : - rotatia functionarilor, care este o practica conforma cu regulile democratiei si care permite unui mare numar de cetateni sa poata ocupa functiile oficiale in administratie; - evitarea constituirii unui corp de functionari permanenti, legati de privilegiile lor, indiferenti fata de cetateni; - existenta acestui sistem este absolut necesara functionarii unui sistem politic cladit pe rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice sa-si sporeasca numarul militantilor, oferind acestora perspectiva de a obtine, in caz de victorie, functii de stat. El rezolva, cel putin partial, si problema finantarii partidelor. In sistemele in care conducerea este asigurata de mai multe partide, politizarea administratiei, atunci cand este admisa, se face intr-un mod mult mai complex : partidele majoritatii guvernamentale isi repartizeaza ministerele : fiecare formatiune politica, intr-o oarecare masura, isi vede recunoscut dreptul, de catre partenerii sai, de a detine functii publice, repartitie care se face intr-un mod proportional cu voturile castigate si cu negocierile care au loc in urma alegerilor intre partidele castigatoare. b) Regimurile bazate pe o administratie neutra. Sustinatorii acestei conceptii apolitice a administratiei invoca o serie de argumente, precum : - Intr-o administratie compusa din functionari subordonati unui partid poate aparea tendinta de nerespectare a libertatilor publice; - Administratie politizata constituie prin ea insasi o incalcare a principiului democratic al admisibilitatii cetatenilor in functii publice, dupa alte criterii decat cel al valorii profesionale; - Se considera ca numai o administratie compusa din functionari recrutati pe criteriul valoric poate rezista la diferitele influente ale unor grupuri de presiune; - Administratorii numiti in functie pe criterii politice nu sunt intotdeauna mai competenti din punct de vedere profesional decat cei recrutati pe baze obiective; - Continuitatea actiunii administrative risca sa sufere schimbari de personal, care se produc atunci cand un nou partid vine la putere; spre exemplu, cu ocazia alegerilor prezidentiale, administratia americana cunoaste timp de cateva luni mai multe fluctuatii, chiar o adevarata politizare. Asigurarea neutralitatii functiei publice se poate realiza prin mai multe mijloace :
12

Un prim mijloc este elaborarea unui statut al functiei publice destinat protejarii functionarului impotriva arbitrariului puterii politice si care sa interzica desfasurarea de activitati incompatibile cu obligatia lor de neutralitate. Acest statut trebuie sa includa prevederi, precum : - recrutarea functionarilor sa fie operata de catre jurii independente; - acordarea de garantii de impartialitate in materie de avansare si disciplina; - interzicerea interventiilor facute de anumiti oameni politici in favoarea functionarilor si a carierei acestora; - interdictia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la desfasurarea vietii politice a unui partid. Un alt mijloc de garantare a neutralitatii administratiei consta in existenta unor comisii consultative compuse din reprezentantii tuturor partilor politice interesate, care sa fie in masura sa ia si decizii. Pentru a pune la adapost de presiunile guvernamentale sau ale partizanilor unor servicii, institutiile administrative se pot ridica la rangul de institutii autonome ale caror organe conducatoare vor fi independente de guvern si dotate cu puteri largi de decizie; aceste institutii vor trebui sa posede resurse financiare proprii, corespunzatoare necesitatilor. Neutralitatea administratiei poate fi mai bine aparata daca toate deciziile guvernamentale vor putea sa faca obiectul unui recurs in fata unui judecator independent fata de putere. 3. Serviciile publice 1. Consideratii privind notiunea de servicii publice Notiunea de serviciu public, in varianta clasica, se bazeaza pe existenta a trei criterii de identificare : - criteriul organic care precizeaza ca ne aflam in prezenta unui serviciu public atunci cand activitatea este gestionata de catre o persoana publica : stat, colectivitate teritoriala sau institutie publica. Ca urmare, crearea unui serviciu public presupune, in mod necesar, o decizie a autoritatilor publice; - criteriul material al sferei de interes care conditioneaza existenta serviciului public de finalitatea sa, aceea de a raspunde unui interes general.Ca urmare nu se vor avea in vedere interesele autoritatii de interventie, persoana publica, ci interesele utilizatorilor. Serviciile publice trebuie sa raspunda unei cereri sociale, chiar daca aceasta nu este solvabila. In consecinta, serviciul public poate functiona chiar daca nu este rentabil. Unul dintre rolurile existentei serviciului public este satisfacerea unei cerinte a carei nerentabilitate este incompatibila cu scopul intreprinderii private. Pentru a acoperi finantarea serviciului public, insa, persoana publica recurge la taxe si impozite, platite de catre toti cetatenii, nu numai de catre utilizatorii serviciilor. Acest fapt a facut posibila gratuitatea a numeroase servicii publice. - criteriul regimului juridic aplicabil serviciilor publice ce prevede ca serviciilor publice le sunt aplicabile regulile de drept administrativ care trebuie sa asigure instituirea unor reglementari riguroase menite sa apere si sa satisfaca interesele generale ale societatii. Pe masura dezvoltarii economice, intrucat societatea avea nevoie din ce in ce de mai multe servicii publice diverse, operative, flexibile, statul si institutiile sale, neputand face fata cerintelor sociale, s-au vazut nevoite sa incredinteze unele servicii publice catre persoane private.
13

Astfel, a aparut ideea prestarii unui serviciu de interes general prin intermediul unei firme private, fapt ce a avut drept consecinta disparitia a doua dintre criteriile (criteriul organic si cel al regimului juridic) care defineau notiunea de serviciu public. Ca urmare, termenul de serviciu public a devenit o notiune nedefinibila deoarece se bazeaza pe un singur criteriu, cel al interesului general, care, la randul sau, nu poate fi definit. Serviciile publice, intelese in sens larg, sunt ansambluri de persoane si lucruri create in vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate publica, supuse autoritatii si controlului acesteia. Serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizatie de stat sau a colectivitatii locale, infiintata de catre autoritatile competente cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinte ale membrilor societatii in regim de drept administrativ sau civil in procesul de executare a legii. In conceptia profesorului Ioan Alexandru, organismele care presteaza servicii publice pot fi grupate in trei categorii : - autoritati ale administratiei publice; - institutii publice. 2. Clasificarea serviciilor publice Realitatea contemporana ne releva astazi o diversitate si o complexitate a organizarii si functionarii serviciilor publice, datorate specificitatii domeniilor in care se infiinteaza aceste tipuri de organisme sociale, precum si multitudinii cerintelor colectivitatii. In acest context, serviciile publice pot fi clasificate dupa urmatoarele criterii: Aria de manifestare a interesului ce urmeaza a fi satisfacut ; - servicii publice de interes national; - servicii publice de interes teritorial/judetean; - servicii publice de interes local (la nivel de municipiu, oras, comuna). Obiectul serviciilor publice organizate, acestea desemnand sfera de activitate in care se manifesta serviciul public, in functie de natura prestatiei : - servicii publice administrative; - servicii publice industrial comerciale. Regulile juridice aplicabile. Se pot distinge: Servicii publice care functioneaza in regim administrativ (cand serviciile publice sunt organizate si functioneaza ca autoritati administrative, precum si ca organisme aflate sub autoritatea acestora) ; Servicii publice care functioneaza in regim mixt< de drept privat si de drept administrativ (serviciile publioce concesionate in baza unui contract administrativ) Agentii prestatori. Putem vorbi de : - Organe sau autoritati ale administartiei publice (ministere, departamente, directii, oficii, servicii deconcentrate ale ministerelor, serviciile din primarii si din consiliile judetene) ; - Institutii publice (scoli,universitati, spitale, Radio-Televiziune) ; - Regii autonome (organisme distincte coordonate de catre autoritati publice) ; - Companii nationale ; - Servicii publice concesionate initiativei particulare (in domeniile pe care legea le stabileste). Literatura de specialitate din tara noastra distinge urmatoarele categorii de servicii publice : - Serviciul de legiferare, la care participa Parlamentul, care are drept scop adoptarea de norme obligatorii, care sa reglementeze uniform pe intreg teritoriul tarii ;
14

- Serviciul public judiciar, infaptuit de catre instantele judecatoresti, care solutioneaza conflictele juridice si sanctioneaza pe cai care incalca legea ; - Serviciile publice realizate de catre administratie, care asigura executarea legilor si hotararilor judecatoresti si creeaza conditiile de desfasurare a activitatii in domenii precum sanatatea, instructia publica, cultura, transport etc. De asemenea, se poate face distinctia intre : - Serviciul public care este infaptuit de catre o organizatie publica ; - Serviciul de utilitate publica care este realizat de catre organisme neguvernamentale (asociatii si fundatii, infiintate de catre particulari si care desfasoare o activitate de interes public, cu scop nelucrativ) Din punctul de vedere al doctrinei juridice franceze cea mai importanta deosebire este cea dintre : - Serviciile publice administrative (sub forma de institutii publice, structuri administartive proprii autoritatilor publice) care sunt supuse regulilor de drept public, atat in ceea ce priveste organizarea lor, cat si referitor la raporturile acestora cu utilizatorii ; - Serviciile publice industriale si comerciale (sub forma regulilor si societatilor comerciale) ce sunt supuse dreptului public in planul organizarii lor, dar si regulilor de drept privat in ceea ce priveste raporturile cu utilizatorii. Din punct de vedere al modului de finantare, serviciile publice industriale si comerciale (SPIC) isi acopera cheltuielile din taxele platite de beneficiari, in timp ce sursele de finantare ale serviciilor administrative provin de la bugetul central, respectiv de la bugetele locale. In general, sunt considerate servicii publice industriale si comerciale serviciile organizate in : - domeniul de salubritate, distributia apei, canalizare ; - domeniul energiei, distributia electricitatii, distributia gazului ; - domeniul comunicatiilor, transporturi publice interne si interurbane. Sunt, in principiu, servicii publice administrative : - serviciile cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritatile publice nu le pot incredinta altor persoane (protectia civila, autoritatea tutelara, starea civila, serviciile de urbanism sau licentierea transportului, organizarea alegerilor, recensamantul) ; - Servicii in materie de igiena ; - Servicii in domeniul educatiei :scoli, licee, gradinite, crese ; - Servicii culturale si sportive; - Servicii de asistenta si ajutor social. In tara noastra, Sectiunea a-2-a a Capitolului IV al Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, intitulata Serviciile publice ale comunei, orasului si aparatul propriu de specialitate al autoritatilor administratiei publice locale utilizeaza aceste doua sintagme, ceea ce ne face sa credem ca exista doua categorii de servicii publice locale: - Servicii publice organizate de catre autoritatile administratiei publice locale in principalele domenii de activitate, potrivit specificului si nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale si in limita mijloacelor financiare de acre dispune. In aceasta categorie a serviciilor publice de interres local intra serviciile publice organizate ca regii autonome, societati comerciale infiintate de catre autoritatile locale care realizeaza in principal servicii de interes economic general pebtru comunan sau oras. Numirea si eliberarea din functie a personalului serviciilor publice ale comunei sau orasului se face catre conducatorii acestora, in conditiile legii ;
15

- Servicii publice subordonate autoritatilor administratiei publice locale. Ele sunt atat cele care sunt cuprinse in organizarea primariei si care sunt conduse de catre primar si care, in opinia noastra, au caracter exclusiv administrativ, dar si cele organizate ca institutii publice aflate in subordinea primariei in domeniul educatiei, culturii, sanatatii, tineretului, sportului, asistentei sociale etc. Numirea si eliberarea din functie a personalului din aparatul propriu de speciatate al autoritatilor locale se face de catre primar, in conditiile legii. Consiliul local poate recomanda, motivat, primarului eliberarea din funtie a conducatorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate. 3. Metode de gestiune a serviciilor publice Metodele de gestiune locala se definesc ca tehnici juridice de care dispun colectivitatile locale descentralizate si gruparile lor (sindicate, asociatii de comune, districte, comunitati urbane etc.) pentru a-si exercita competentele ce le-au fost acordate. 3.1. Gestiunea directa Se poate vorbi de gestiune directa atunci cand o autoritate locala ia in responsabilitatea sa organizarea si functionarea unui serviciu public. Acesta se afla in competenta sa si, in aceasta ipoteza, nici o persoana juridica de drept public sau privat nu poate interpune intre serviciul public si colectivitate. Se poate vorbi de doua tipuri de gestiune directa : regia simpla si regia depersonalizata. a.Regia simpla Un serviciu public gestionat in regie simpla sau directa este cel in care autoritatea locala, care a decis crearea serviciului sau careia legea i-a incredintat aceasta responsabilitate, isi asuma direct functionarea serviciului astfel incat acesta se confunda total cu acasta autoritate, iar serviciul nu apare decat sub forma unei activitati in cadrul aparatului propriu de specialitate al autoritatii locale. Ca urmare, serviciul public organizat in regie simpla nu are nici personalitate juridica distincta de cea a colectivitatii si nici autonomie financiara. Aceasta implica urmatoarele caracteristici : Deciziile privind functionarea si organizarea serviciului sunt adoptate de catre organul deliberativ si organul executiv al colectivitatii. Mijloacele financiare ale serviciului sunt furnizate de catre bugetul general al colectivitatii in care intra si eventualele venituri obtinute de pe urma serviciului. Personalul serviciului este recrutat dintre functionarii colectivitatii. Bunurile serviciului apartin domeniului public si privat al colectivitatii. Aceste caracteristici pun in evidenta controlul total al colectivitatii asupra serviciului respectiv. Este, totusi, posibil ca in marile colectivitati locale sa se constate o relativa individualizare a serviciilor gestionate in regie simpla. b. Regia depersonalizata Acest mod de gestiune apare in cazul serviciilor publice comunale care nu dispun de personalitate morala sau juridica, dar care au autonomie fianaciara si organe de gestiune proprii care vin in sprijinul autoritatilor reprezentative ale colectivitatii. Aceasta metoda de gestiune prezinta urmatoarele caracteristici : - Serviciile in regie depersonalizata se confunda intotdeauna, din punct de vedere juridic, cu autoritatea administartiva in subordinea careia se afla. Autoritatea care a creat serviciul detine controlul asupra gestiunii sale. - Acest mod difera de regia simpla pentru ca regia depersonalizata este prevazuta cu autonomie financiara, constituind un organism de gestiune cu o pozitie individuala in cadrul
16

colectivitatii. Regia dispune de un buget distinct de bugetul general al colectivitatii, acesta fiind votat de catre organul deliberativ al acesteia. - Organizarea unei asemenea regii este relativ complexa intrucat, fiind creata de catre organul deliberativ al colectivitatii, regia este administrata, sub autoritatea organelor executive si deliberative ale acesteia, de catre un consiliu de exploatare si un director desemnati de catre organul executiv la propunerea organului deliberativ. In cadrul unei asemenea regii, atributiile de gestionare a serviciilor publice sunt repartizate intre patru autoritati : - Organele deliberative si executive ale colectivitatii ; - Consiliul de exploatare ; - Directorul regiei. 3.2. Gestiunea delegata Acest tip de gestiune exista atunci cand autoritatea locala, care a creat serviciul public, decide sa incredinteze gestiunea acestuia unei persoane publice sau private distincta din punct de vedere juridic. Persoana care gestioneaza, in general o persoana juridica, se interpune intre serviciul public si colectivitate. Autoritatea locala nu poate interveni in functionarea serviciului, dar si pastreaza competenta de a controla daca gestionarul respectiv isi realizeaza sarcinile in conformitate cu cerintele interesului general. Exista doua tehnici de lege delegare a gestiunii unui serviciu de interes local : Delegarea unilaterala ; Delegarea contractuala. Delegarea unilaterala Este rezultatul unui act juridic unilateral (lege, act administrativ) prin care unei persoane publice sau private i se incredinteaza gestionarea unui serviciu public, de cele mai multe ori de natura administrativa. A.Delegarea unilaterala catre o persoana publica Regia autonoma Serviciul public este incredintat unui organism public, adica unei personae juridice de drept public, create prin sau de catre organul deliberative al colectivitatii locale. Un asemenea mod de gestiune are urmatoarele caracteristici: -serviciul public este incredintat unilateral unui organism public care are personalitate juridica si autonomie financiara fiind, deci, o persoana juridica distincta de colectivitatea locala. - Aceasta regie autonoma nu poate gestiona decat serviciul public sau serviciile publice limitativ definite pe care colectivitatea i le incredinteaza (principiul specializarii se opune competentei generale a colectivitatii teritoriale). -Conducerea serviciului este asigurata de catre organe proprii, respectiv consiliul de administratie (organ deliberativ) si directorul (organ executiv) care dispun de competenta de a intocmi acte juridice unilaterale si de a incheia contractele necesare pentru functionarea serviciului respectiv. Aceste organe sunt numite direct sau indirect de catre autoritatea locala deliberativa -Regia autonoma dispune de un buget propriu supus principiilor echilibrului si contabilitatii publice. -Regia autonoma este, in general, rezervata serviciilor publice industriale si comerciale. B.Delegarea unilaterala catre o persoana privata O asemenea tehnica este deseori utilizata la nivelul serviciilor publice nationale, mai ales pentru serviciile publice administrative, pe care legea le incredinteaza unei personae juridice de
17

drept privat fara ca, in prealabil, sa fie incheiata o conventie intre cel care deleaga sic el care este delegate. Delegarea unilaterala catre o persoana private este rareori intalnita atunci cand este vorba despre serviciile publice locale, deoarece o colectivitate locala nu dispune de posibilitatea de a impune unei personae private gestiunea unor asemenea servicii. Trebuie sa se remarce, totusi, faptul ca modul de gestiune care se apropie cel mai mult de cel in care, de exemplu autoritatea deliberativa a unei comune creeaza ea insasi o asociatie si ii incredinteaza gestiunea unei activitati de interes general (practicarea activitatilor sportive, gestiunea unei cantine scolare etc.) Delegarea contractuala Autoritatea locala, competenta de a crea un serviciu decide sa incredinteze gestiunea acestuiape baza de contract unei persoane distincte de colectivitate. Conventia incheiata intre colectivitatea care deleaga si persoana delegata constituie un contract administartiv in care se concretizeaza acordul partilor si modalitatile financiare ale delegarii. Aceste contracte sunt insotite de caiete de sarcini in care sunt definite drepturile si obligatiile partilor cu scopul de a asigura o functionare a serviciului potrivit princiilor generale ale serviciilor publice (continuitate, adaptare constanta, egalitatea in fata serviciului public, transparenta A.Principiile care guverneaza delegarea contractuala Delegarea contractuala este utilizata in domeniul serviciilor publice industriale si comerciale, dar constituie, de asemenea si o modalitate posibila de gestiune pentru serviciile publice administrative locale. In ceea ce priveste natura juridica a celui delegat, el poate fi : - o persoana publica (de exemplu, o intreprindere publica specializata in gestiunea apei); - o persoana fizica sau juridica de drept privat cazul cel mai des folosit cand este vorba de delegarea contractuala. Se poate recurge la o societate comerciala pentru serviciile publice cum ar fi apa, colectarea deseurilor, pompelor funebre, incalzirea urbana, transporturile, gestiunea echipamentelor publice, etc. Natura particulara a celui delegat implica o aplicare foarte larga a dreptului privat, iar forma comerciala permite o gestiune foarte supla. In schimb, colectivitatile publice care deleaga nu isi asuma obligatiile de control fata de cei carora le-au incredintata delegarea. Delegarea contractuala poate fi incredintata unei asociatii care sa gestioneze anumite activitati, cum ar fi cele culturale, sportive, turistice, privind alimentatia scolara, etc. Asociatia de drept privat asigura o mare suplete in functionare, permite administrarea serviciului de catre persoane direct interesate in gestiunea sa si le permite acestora sa beneficieze de un regim fiscal avantajos. Cu toate acestea, formula nu corespunde serviciului de natura comuna si sunt cazuri in care colectivitatile locale nu-si asuma intotdeauna obligatiile asociatiilor pe care le-au delegat. - Alegerea celui delegat revine adunarii deliberative a colectivitatii locale care se pronunta si asupra contractului de delegare, insa, in multe cazuri, delegarile de servicii publice sunt supuse si unei aprobari superioare, in unele cazuri a prefectilor. In cele mai multe state, jurisprudenta porneste de la faptul ca o colectivitate locala trebuie sa dispuna de o libertate totala in alegerea cecelui pe care il deleaga astfel incat pentru efectuarea si gestionarea unui serviciu public sa fie aleasa persoana cea mai apta sa gestioneze sericiul public in conformitate cu cerintele interesului general.
18

- Se iau masuri prevazute de lege pentru a evita favoritismul. Publicitatea si prezentarea de oferte concurente sunt procedee obligatorii in delegarea contractuala. - Daca procedeul de delegare elibereaza colectivitatea locala de gestionarea serviciului public, colectivitatea locala, totusi, sa-si asigure diverse modalitati de control pentru a verifica daca cel delegat gestioneaza in mod corespunzator serviciul public respectand conventia de delegare si prevederile din caietul de sarcini. - In interesul bunei functionari a serviciului delegat, autoritatea locala dispune de competente care ii permit modificarea si chiar rezilierea unilaterala a contractului administrativ. In cele mai multe cazuri, conventiile de delegare au o durata limitata. De asemenea, in cele mai multe situatii, conventiile de delegare trebuie facute publice. B.Modalitatile de delegare contractuala Reglementarile in vigoare si practica au pus in evidenta cateva tipuri de delegare a serviciului public. a)Concesionarea Conventia cea mai clasica este cea de concesionare a serviciului public. In cadrul acesteia, autoritatea administrativa locala insarcineaza o intreprindere exterioara sa gestioneze serviciul public pe o perioada de timp bine determinata, pe riscul si raspunderea acesteia, intreprinderea concesionara fiind remunerata din tarifele platite de catre utilizatorii serviciilor. Concesionarea prezinta urmatoarele caracteristici : 1. Imputarea riscurilor asupra concesionarului Concesionarul se angajeaza sa asigure buna functionare a serviciului public pe cheltuielile sale, asumandu-si inclusiv pericolele si riscurile ce rezulta din realizarea serviciului respectiv. Astfel, concesionarul isi finanteaza cheltuielile de functionare. In principiu, colectivitatea este eliberata de grijile financiare. 2. Realizarea investitiilor initiale de catre concesionar Intrucat concesionarul isi asuma realizarea investitiilor initiale, concesionarea prezinta interes pentru administratie pentru ca, in mod normal, n-o costa nimic. 3. Remunerarea concesionarului de catre utilizatori Remuneratia sa se obtina direct de la utilizator in contrapartida prestatiei efectuate. Utilizatorii suporta cheltuielile legate de functionarea serviciului public platind la folosire tarife sau redevente. Acest criteriu, considerat ca esential pentru concesionari, ar putea fi modificat daca se tine seama de faptul ca nu intotdeauna concesionarul suporta toate riscurile si pericolele. 4.Mentinerea unui control public de catre administratia care a facut concesionarea Administratia nu trebuie sa se dezintereseze de serviciul concesionat intrucat este vorba despre un sistem public care trebuie sa corespunda cerintelor de egalitate, continuitate, etc. In ultima instanta, administratia este aceea care ramane responsabila de buna fucntionare a serviciului si, pentru a asigura acest lucru, ea dispune de o gama intreaga de santiuni. 5.Durata contractului Contractele se incheie, in general, pe termen lung, (pentru treizeci, cincizeci, saptezeci si cinci sau chiar nouazaci si noua de ani) pentru a-i permite concesionarului sa-si recupereze investitiile. De aici rezulta ca acest concesionar devine un fel de colaborator permanent al administratiei. In secolul al XIX-lea concesionarea serviciului public, deseori dublata de cea a unor lucrari publice, a cunoscut un succes imens si a permis realizarea de mari lucrari (transporturi feroviare,
19

distributia apei, a gazului, etc). In perioada actuala, concesionarul nu mai este neaparat o persoana particulara, putand fi vorba despre o societate mixta sau de o intreprindere publica. b) Arendarea Arendarea reprezinta un mod de gestionare a serviciului public in cadrul caruia autoritatea administrativa remite unei intreprinderi exterioare un echipament pe care aceasta trebuie sa-l exploateze pe riscul si raspunderea sa. In legislatia romaneasca, arendarea este o modalitate care nu este permisa decat in cazul terenurilor. Caracteristicile arendarii sunt : 1.Imputarea riscurilor asupra intreprinderii exterioare Cel care arendeaza gestioneaza serviciul pe riscul sau si suporta eventualele pericole. 2.Realizarea investitiilor initiale de catre autoritatea locala. Cel care arendeaza nu finanteaza investitiile initiale ca in cazul concesiunii, colectivitatea punandu-i la dispozitie sub o anumita forma serviciile la cheie. Cel care arendeaza are obligatia de a plati o taxa pentru utilizarea instalatiilor apartinand colectivitatii. 3.Remunerarea intreprinderii exterioare de catre utilizatori. Intreprinderea percepe tarife platite de catre beneficiarii prestatiei, varsand o taxa fixa la bugetul local, diferenta dintre tarif si taxa constituind remunerarea sa. 4. Mentinerea unui control public de catre administratia care a facut arendarea Colectivitatea trebuie sa verifice in permanenta daca cel care arendeaza face in mod constant operatiile de intretinere si reparatii si isi indeplineste obligatiile financiare. 5. Durata contractului Cel care arendeaza nu este implicat in amortizarea investitiilor (instalatiilor), de aceea durata contractului are in vedere o durata mult mai scurta decat in cazul concesionarii. Regia interesta si geranta Reprezinta acele metode de gestiune in cadrul; carora autoritatea locala deliberative insarcineaza o intreprindere exterioara sa asigure gestionarea serviciului, dar conservandu-si responsabilitatea financiara. In ambele modalitati de gestiune colectivitatea locala isi pastreaza o mare influenta asupra serviciului. Regia interesata si geranta prezinta urmatoarele caracteristici : Autoritatea locala isi pastreaza responsabilitatea generala a serviciului ; Autoritatea locala suporta cheltuielile financiare si detremina conditiile de functionare, dar nu asigura gestiunea zilnica a acestuia, ea fiind incredintata unui responsabil sau unui gerant ; Nu exista o relatie financiara directa intre intreprinderea exterioara si utilizatori intrucat colectivitatea locala este responsabila cu perceperea tarifelor de la beneficiarii serviciilor. O diferenta in remunerarea celor care exploateaza permite caracterizarea fiecarei din aceste doua modalitati : Responsabilul interesat este remunerate nu de catre utilizatori, ci de catre colectivitate, care ii varsa o suma determinate in functie de cifra de afaceri, la care se adauga o prima de productivitate si, cateodata, o parte din beneficii; Gerantul este, de asemenea, remunerat de catre colectivitate, percepe o remuneratie forfetara completata eventual cu o prima calculata in functie de cifra de afaceri.
20

Aceste modalitati de delegare contractuala au fost prezentate deoarece sunt cele mai cunoscute si mai utilizate, dar acest lucru nu inseamna ca nu exista si alte sisteme de delagre. Exista, astfel, montaje contractuale (de exemplu,exploatarea prin antrepriza, contracte de antrepriza si de lucrari publice) care ajung pana la asocierea directa a contractului si colectivitatii locale in executia, in grade diferite, a unei misiuni de serviciu public. Finantarea colectivitatilor locale 1.Autonomia financiara a colectivitatilor locale Existenta finantelor locale presupune existenta unei autonomii a colectivitatilor pe urmatoarele directii: Autonomie juridica, asigurata prin personalitatea juridica recunoscuta a acestor colectivitati care le transforma in subiecte de drept distincte de stat, avand patrimoniu propriu si organe de conducere proprii; Autonomie financiara, care presupune existenta unui buget propriu, distinct de cel al statului, in care figureaza venituri si cheltuieli proprii. Autonomia financiara reprezinta conditia sine qua non a descentralizarii administrative. Pentru a se realiza autonomia financiara, colectivitatile locale trebuie: -sa dispuna de resurse proprii suficiente pentru a face fata responsabilitatilor ce le revin; -sa-si poata determina in mod liber veniturile si cheltuielile; -sa nu fie supuse unui control aposteriori privind deciziile lor financiare. Ca urmare, autonomia financiara a colectivitatilor locale implica crearea unor sisteme ale finantelor publice locale eficace, echitabile si corelate cu necesitatile si politicile statelor nationale. In practica europeana exista trei sisteme de finantare a colectivitatilor locale: - finantarea pe baza veniturilor proprii necesare pentru acoperirea cheltuielilor, in virtutea dreptului colectivitatilor locale de a percepe taxe si impozite locale si de a exploata domeniul public si privat apartinand unitatilor administrativ-teritoriale; -finantarea integrala de la bugetul central pe baza de transferuri financiare din partea statului; -finantarea mixta, prin completarea veniturilor proprii cu sume primite de la bugetul central. In prezent, colectivitatile locale dispun de surse financiare neadaptate sarcinilor carora trebuie sa le faca fata, in conditiile unei conjucturi de rigoare bugetara si ale unei presiuni fiscale globale care a atins un nivel considerat excesiv de catre contribuabili din toate tarile. De aceea, guvernele centrale trebuie sa acorde colectivitatilor locale o autonomie si o responsabilitate financiara mai mare. Problematica referitoare la finantele publice locale se afla in centrul dezbaterilor politice actuale, deoarece toate statele membre ale Consiliului Europei se confrunta cu problema armonizarii a doua tendinte divergente: - controlul si reducerea cheltuielilor publice; - acordarea unei cat mai mari autonomii financiare colectivitatilor locale. In toate aceste state se cauta solutii de asigurare a unei repartizari cat mai echilibrate a resurselor financiare intre diferitele niveluri de organizare administrativa, tinand cont de rigoarea bugetara care se impune la toate nivelurile administratiei publice. Obiectivul oricarui sistem de finantare a colectivitatilor locale este de a le ajuta sa se achite de obligatiile ce le revin ca puteri publice. Nici un sistem al finantelor publice locale nu este perfect.
21

De altfel, la nivel local, nici un impozit, nici un sistem de tarifare sau de transferuri financiare nu este perfect. Mai mult decat atat, un sistem care este eficace intr-o tara nu este in mod necesar adaptat si in alta tara. Totusi, desi nu exista un sistem universal sau ideal de finantare a colectivitatilor locale, exista, cu siguranta, anumite principii de care responsabilii politici trebuie sa tina cont in deciziile pe care le iau. Aceste principii sunt enuntate in articolul 9 al Cartei Europene a Autonomiei Locale, care prevede urmatoarele: -Colectivitatile locale au dreptul , in cadrul politicii economice nationale, la resurse proprii suficiente de care ele pot dispune in mod liber, in exercitarea competentelor lor. -Resursele financiare ale colectivitatilor locale trebuie sa fie proportionale cu competentele prevazute de Constitutie si lege. -Cel putin o parte din resursele financiare ale colectivitatilor locale trebuie sa provina din taxele si impozitele locale pentru care acestea au puterea de a fixa rata de impozitare, in limitele legii. -Resursele financiare de care dispun colectivitatile locale trebuie sa fie de natura suficient de diversificata si evolutiva pentru a le permite sa urmareasca pe cat posibil, evolutia reala a cheltuielilor bugetare aflate in competenta lor. -Sprijinirea colectivitatilor locale mai sarace din punct de vedere financiar necesita punerea in functiune a unor mecanisme de redistribuire financiare sau a unor masuri echivalente destinate a corecta echitabil efectele repartitiei ilegale a resurselor potentiale de finantare, cat si a sarcinilor ce le revin. Asemenea mecanisme sau masuri nu trebuie sa reduca libertatea de a opta a colectivitatilor locale in domeniul lor de responsabilitate. -Colectivitatile locale trebuie sa fie consultate asupra modalitatilor de atribuire a resurselor ce le revin prin redistribuire. -Pe cat posibil, subventiile acordate colectivitatilor locale nu trebuie sa fie destinate finantarii unor proiecte punctuale. Atribuirea de subventii nu trebuie sa aduca prejudiciu libertatii fundamentale a politicii colectivitatilor locale in propriul lor domeniu de competenta. -In scopul finantarii cheltuielilor de investitii, colectivitatile locale trebuie sa aiba acces, in conformitate cu legea, la piata nationala de capitaluri. Ratificarea de catre Parlamentul Romaniei a Cartei Europene a Autonomiei Locale impune obligativitatea respectarii prevederilor ei, si in mod special, a celor care se refara la realizarea autonomiei locale a colectivitatilor teritoriale. 2. Modelul de clasificare a veniturilor locale Analize recente, efectuate la nivelul Congresului Puterilor Locale si Regionale din Europa, in ceea ce priveste finantele publice locale au condos la un model de clasificare a surselor de venituri ale bugetelor locale, model care raspunde cel mai bine cerintelor Cartei Europene a Autonomiei Locale. Conform acestui model exista 5 surse principale de venituri ale bugetelor locale: Impozite si taxe locale, cele mai importante 6 tipuri fiind considerate: - impozitul pe proprietatea privata; - impozitul pe venitul personal; - impozitul asupra societatilor comerciale, intalnit sub diverse forme, cum ar fi: impozitul pe cifra de afaceri; impozitul pe profit; impozitul pe fondul total de salarii;
22

- impozitul pentru rezistenta (taxa de locuit); - impozitul pe profesie (taxa profesionala); - alte impozite sit taxe locale exclusive, nu se incadreaza in categoriile enumerate mai sus. Taxe si tarife pentru serviciile furnizate de catre administratia publica locala; cele mai importante patru tipuri fiind considerate cele pentru: - servicii administrative (exemplu: eliberarea de certificate, premise, autorizatii); - efectuarea unor servicii de gospodarie comunala; - participarea la diverse manifestari cultural-sportive organizate de catre administratia publica locala, bilete de intrare la muzee, utilizarea bazelor sportive etc. - diverse alte servicii ale administratiei publice locale. Transferuri financiare de la alte niveluri de autoritate, pe care le putem clasifica in: -impozite partajate, care pot lua forma: cotelor-parti din impozite centrale prelevate de catre stat; cotelor-aditionale la unele impozite centrale; -subventiile, de care colectivitatile locale beneficiaza numai pentru un serviciu determinat (scop precizat); -alocatiile, pe care colectivitatile locale decide ele insele cum sa le utilizeze; -transferuri speciale, pentru acoperirea unor cheltuieli ocazionale ale autoritatilor locale. Imprumuturi: interne si externe; pe termen scurt (de trezorerie) si pe termen mediu si lung; din credite bancare sau din obligatiuni municipale. Alte surse de venituri, care grupeaza sursele de finantare care nu fac parte explicit din categoriile 1-4, printre care enumeram: veniturile obtinute din exploatarea bunurilor care formeaza patrimonial colectivitatilor locale (exemplu: concesionari, inchirireri, locatii); veniturile obtinute din vanzarea unor bunuri din proprietatea private a colectivitatilor locale; veniturile provenite din operatiuni financiare; veniturile provenite din amenzi, contraventii, recuperari, majorari pentru intarzierea la plata unor taxes au impozite; veniturile care provin de la institutii aflate sub autoritatea administratiei publice locale; venituri din fondul de amortizare; donatii, contributii de la persoane fizice sau juridice. Chiar daca aceasta clasificare a surselor de venituri ale bugetelor locale ofera o viziune simplificata a situatiei existente pe plan European, ea permite totusi stabilirea unor criterii necesare realizarii unei analzie comparative. Prin venituri proprii vom intelege impozitele si taxele locale, taxele, tarifele si redeventele pentru serviciile furnizate de administratia publica si celelalte surse de venituri. Gradul de autonomie locala si implicit finantarea unei colectivitati teritoriale este direct proportional cu ponderea veniturilor proprii in raport cu alte tipuri de resurse financiare ale bugetelor locale. In mod ideal, ar trebui ca veniturile proprii sa poata acoperi cheltuielile efectuate pentru a rezolva (satisface) nevoile si cerintele colectivitatilor locale.
23

Pentru a realiza acest lucru, competentele autoritatilor locale trebuie correlate cu veniturile proprii ale bugetelor locale, dar, in realitate, nu exista nici o tara din lume in care acest lucru sa se realizeze pe deplin. Vom prezenta in continuare cateva consideratii referitoare la echilibrul care trebuie sa existe intre veniturile proprii, pe de o parte, si transferurile financiare de la niveluri superioare ale autoritatii, pe de alta parte. Acest echilibru difera in functie de natura serviciilor publice furnizate de catre administratia publica locala, care pot fi: servicii publice de interes strict local; servicii publice delegate de catre stat. A.Finantarea serviciilor publice de interes local In mod normal, cheltuielile efectuate pentru furnizarea serviciilor publice de interes local ar trebui sa fie acoperite, in totalitate, din veniturile proprii: autoritati centrale B.Finantarea serviciilor publice delegate de catre stat In cazul serviciilor publice delegate de stat, cea mai mare parte a finantarii trebuie sa provina din transferuri financiare deoarece: - Guvernul va fi mai atent in ceea ce priveste modul de cheltuire a banilor publici, dat fiind faptul ca el va fi cel care trebuie sa gaseasca sursele de finantare.

24

S-ar putea să vă placă și