INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DA AMAZNIA

Rodrigo Barbosa de Castilho

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A regio amaznica atravessou, no sculo passado principalmente, por alguns poucos modelos de desenvolvimento, algo distintos e at incompatveis entre si. Tais incongruncias so res ultado de uma determinada poltica governamental imaginada para a Amaznia: intervenes de grande impacto com enormes custos financeiros, ecolgicos e sociais. Por conta desse modelo exgeno de desenvolvimento, com idias e propostas buscadas sempre por tcnicos ou burocratas alheios realidade cultural dos amaznidas, as oportunidades de aproveitamento das potencialidades locais, como alternativa a esses impulsos forneos, permaneceram relegadas a segundo plano, quando no descartadas simplesmente, por f alta de vontade poltica. Esta situao histrica motivada e justificada pelo fato de que a perspectiva de um modelo de desenvolvimento sustentvel conquista recente. As implicaes ecolgicas e sociais, por certo, no permeavam os programas e projeto s vocacionados Amaznia, em passado recente e no muito distante. O aproveitamento racional dos recursos da natureza, com respeito e em observncia aos processos de renovao e capacidade de saturao, e a preocupao com os impactos sociais das polti cas pblicas, voltadas a uma justia distributiva, foram incorporados no discurso poltico e na prtica social, ao menos no Brasil, durante o processo de transio democrtica, culminando com a promulgao da Constituio Federal de 1988. Vale dizer, o paradigma de desenvolvimento esteve atrelado ao crescimento econmico, com vinculao estreita ao aumento do produto interno bruto, e nada mais. Esse fato acentuou e aprofundou o desequilbrio entre os fatores de produo [capital, trabalho e natureza], com efeitos
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Mestre em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas (UEA). Procurador do Trabalho.

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gravssimos no meio ambiente e na distribuio equitativa de renda. Atualmente, em razo da nova ordem de valores e princpios

fundamentais da sociedade, incorporados no texto constitucional, no se pode conceber qualquer modelo de desenvolvimento com preocupaes

exclusivamente econmicas. O desenvolvimento deve ser visto como um fator de promoo plena de todos os seres humanos, de modo a possibilitar uma vida com dignidade, em um espao saudvel, hgido e seguro, proporcionando meios materiais para a concretizao de cada projeto de vida. Em outras palavras, desenvolvimento da pessoa humana com a promoo integral dos direitos fundamentais, em suas inter -relaes pessoais, sociais, polticas, culturais e com o meio ambiente. Sem embargo dos equ vocos perpetrados pelo modelo de

desenvolvimento anterior, alguns instrumentos utilizados para promov -lo devem ser analisados sob a tica da sustentabilidade. O primeiro deles intrnseco ao Estado Social e Democrtico de Direito e a uma econmica dirigente e interventiva. Trata -se da atividade estatal regulatria de mercado. A sociedade contempornea qualifica -se pela diversidade cultural, com plos de tenso permanente, permeados por ideologias das mais

contraditrias. O pacto poltico e social de uma sociedade mltipla, inserida em um contexto de globalizao e mundializao, deve acolher todas as manifestaes, pretenses e demandas represadas, buscando o consenso possvel e adequado. Essa soluo compromissria -o Brasil um exemplo permite que um a economia de mercado capitalista conviva com uma, cada vez mais desejada, interveno estatal na promoo, incentivo e planejamento dos fatores de produo. E mais. Os fins e programas de governos so predeterminados por essa sociedade multifacetada, atra vs de normas

programticas e proposies diretivas, com o fito de alcanar objetivos fundamentais de elevada conotao valorativa e moral. Na pena de Lus Roberto Barroso, esses programas predefinidos significam projees de comportamentos a serem efetiv ados progressivamente, dentro do quadro de

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possibilidades do Estado e da sociedade 2. Esse aparente conflito de idias antagnicas tem o signo da

legitimidade constitucional. A prpria Carta Magna de 1988 elege como fundamentos da Repblica Federativa do Brasil a i) dignidade da pessoa humana; ii) os valores sociais do trabalho e iii) a livre iniciativa (artigo 1 ). E como objetivos principais i) construir uma sociedade livre, justa e solidria; ii) garantir o desenvolvimento nacional; iii) erradicar a pob reza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e iv) promover o bem de todos (artigo 3). A par de um ttulo inteiro dedicado aos direitos e garantias

fundamentais (Ttulo II) e de outro vocacionado ordem social (Ttulo VIII), com captulo especfico ao meio ambiente, a Constituio Federal de 1988 dispe sobre os princpios gerais da atividade econmica. Nessa seara v -se, claramente, a adoo de um sistema econmico baseado na livre iniciativa e concorrncia -os postulados mais caros ao capitalismo - e, contrapondo-os, a valorizao do trabalho humano com a finalidade de assegurar a todos uma existncia digna conforme os ditames da justia social (artigo 170). Alm dos fundamentos da ordem econmica, o texto constitucional avana e estabelece os princpios gerais da atividade econmica, dentre os quais, a funo social da propriedade (III), a defesa do consumidor (V), a defesa do meio ambiente (VI), a reduo das desigualdades pleno emprego (VIII). Percebe-se, portanto, que a interveno do Estado, como agente normativo e regulador da atividade econmica, tem lastro constitucional, revestido de fundamentalidade formal e material, por se tratar de deciso majoritria e se enquadrar na ordem d e valores e princpios compartilhados e desejados pela sociedade. A atuao do Estado como agente promocional do capital e da livre iniciativa uma caracterstica ontolgica do sistema capitalismo. O mercado, com efeito, no atingiria toda a pujana dos dias de hoje sem a mo caridosa e
2 Barroso, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas limites e possibilidades da Constituio brasileira. 8 Ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 114.

regionais e sociais (VII) e a busca do

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afetuosa do Estado, financiando e incentivando a burguesia incipiente a lograr sua revoluo industrial. No mesmo sentido, a funo promocional do Estado em relao ao trabalho e, recentemente, ao consumo. Basta dizer que todo um ramo do direito ergueu -se sobre a questo social (direito do trabalho) e a

vulnerabilidade do consumidor em sua relao desigual com o mercado de massa (direito do consumidor). O conceito atual de Estado Democrtico de Direito, alm do devido resp eito s regras do jogo e aos procedimentos legais, diz tambm com a previso e garantia de direitos fundamentais sociais dos trabalhadores e coletivos dos consumidores. Entretanto, a evoluo da atividade regulatria estatal no mbito ambiental tem percurso bem mais acidentado. A primeira manifestao interventiva do Estado no aspecto ambiental recaiu sobre a regulao do espao, principalmente o espao construdo pelo homem, em questes de vizinhana e propriedade do solo, visando garantir a ordem pblica vigente, a moralidade, a segurana, o sossego e a sade da populao, como tambm conter e evitar conflitos em questes demarcatrias e divisrias do territrio. Com o surgimento de movimentos ambientalistas nos idos dos anos 60/70 e a tomada de conscin cia da sociedade e do Poder Pblico para a gravidade da degradao do recursos naturais do planeta Terra, com possibilidade de consequncias danosas imprevisveis e assustadoras, o Estado assumiu o papel de protagonista na preservao e proteo ambiental, tal como um agente promocional, interventor e sancionador. Principalmente pela constatao emprica dos fatos da vida em sociedade de que o modelo de consumo at ento vigente ensejaria, rapidamente, o esgotamento dos recursos naturais disponveis, por de srespeitar-lhes o ciclo regular de renovao, limitando as alternativas das geraes futuras de escolher seus prprios modos de vida e, pior, suprir suas necessidades bsicas. Sobre esse pano de fundo, a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvim ento elaborou um documento em 1987, intitulado Relatrio Brundtland. Evidentemente que a sociedade civil organizada -terceiro setor- tem

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papel importantssimo na formao de opinio, na construo da cultura, na disseminao de um modo de vida sustentve l e na fiscalizao e denncia dos ilcitos ambientais. Mas para fins deste pequeno escrito, a ateno voltar se-, apenas, aos instrumentos econmicos. Pois bem. Aps o alerta inicial e o envolvimento da comunidade internacional da questo ambiental -Conferncias das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1972 e 1992 - e a consagrao do conceito e do modelo de desenvolvimento sustentvel, os Estados passaram a voltar-se para a atuao regulatria no uso dos recursos naturais. Nesse momento, os bens da natureza, antes considerados coisa de ningum -res nullium- e disponveis utilizao indiscriminada ou explorao pura sem restries, por qualquer pessoa que se arvorasse proprietrio ou possuidor, foram considerados bens de uso comum do p ovo e essenciais qualidade de vida. Mais. No Brasil, tal tutela de preservao e proteo espraia -se, por disposio constitucional, ao Poder Pblico e coletividade como imperativo categrico. Com efeito, o Estado encampou a atividade de regular e dis ciplinar sobre o uso dos bens naturais, estabelecendo procedimentos administrativos para o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras e sanes pela degradao ambiental. Tal atuao estatal imprescindvel mas, como medida de interveno nica , denota um modelo centralizado de regulao do mercado. Nesse sentido, devem ser adotados, conjuntamente, instrumentos descentralizados de mercado, tais como selos de qualidade ambiental ou tributos verdes, de modo a evitar os provveis efeitos negativo s do modelo centralizado de atuao estatal regulamentar. No caso especfico do Brasil, alm dos efeitos negativos inerentes a qualquer poltica exclusiva e sem complemento alternativo, diversos

equvocos foram e so cometidos pelo modelo brasileiro de at uao do Estado na regulamentao ambiental. O primeira e inacreditvel erro da poltica ambiental nacional tomar decises e realizar escolhas com base exclusivamente na intuio dos

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administradores pblicos. No h qualquer modalidade de anlise de imp acto regulatrio, com a verificao dos custos e benefcios daquela interveno estatal e das eventuais alternativas a disposio, para uma comparao em termos de eficincia e resultado. A experincia estrangeira mostra que qualquer ato de escolha adminis trativa, mesmo aqueles envolvidos na mais incisiva discricionariedade, devem buscar sua justificativa em motivos racionalmente determinados, no sentido de o espao de conformao decisria no se transfigure em arbtrio ou incompetncia. Um segundo ponto diz com a sobreposio de polticas regulatria entre os entes governamentais e as agncias de controle e fiscalizao. A Repblica Federativa do Brasil caracterizada pela unio de trs esferas polticas distintas e autnomas, todas com competncias legi slativas e atribuies administrativas em matria ambiental. Aliado a esse imbrglio federativo, existe tambm a ausncia de uma articulao institucional coordenada eficiente entre as instncias de poder e, mais ainda, a recorrente contradio entre as prprias polticas ambientais. Esse estado de coisa remete a uma burocracia estatal excessiva e, para sustentar toda esse estrutura administrativa, o Estado v -se diante de elevadssimos custos operacionais em contraposio a recursos oramentrios limitados. Para um pas em afirmao no cenrio econmico mundial, sujeito instabilidade de toda ordem, a manuteno dessa complexa organizao administrativa de fiscalizao e polcia repressiva ambiental tende a sofrer contingenciamentos e cortes de verbas, mu itas essenciais para o normal funcionamento e para a prestao mnimas dos servios. Vale lembrar ainda uma peculiaridade do jogo poltico nacional que macula o processo decisrio majoritrio, desvirtua a participao popular representativa e interfere no exerccio da democracia. Trata -se da influncia dos agentes econmicos nos processos deliberativos e decisrias, tanto no legislativo quanto no executivo. Esse simbiose promscua ultrapassa o tpico lobby e tangencia o ilcito penal. Nesse contexto, os at os normativos emanados de casas representativas ou esferas de poder viciadas em sua composio, motivao e finalidade no refletem os anseios da sociedade e o Todos os direitos reservados Rodrigo Barbosa de Castilho, 2013.

ideal de preservao e proteo ambiental. Servem aos interesses privados econmicos, individuai s em sua natureza, em detrimento do interesse pblico transcendental e difuso de toda a sociedade a um meio ambiente

ecologicamente equilibrado e saudvel, de cada um em si viver em perfeita harmonia com o espao exterior. Por fim, duas outras patologias afetam o modelo centralizado nico de interveno estatal. O primeiro decorrncia da caracterstica de

generalidade dos atos normativos. O segundo, a razo intrnseca para a adoo de um modalidades descentralizadas de regulao do mercado. O ato normativo, em regra, tem carter genrico. No crvel ao Estado disciplinar e ordenar todos os comportamentos, um a um, com as respectivas sanes. A generalidade, portanto, deve ser ao menos buscada, de modo a racionalizar e simplificar o exerccio das funo estatais. Entretanto, ao uniformizar condutas e tratar igualmente situaes de fato diferentes

contextualmente, corre -se o risco de influir ainda mais no instvel equilbrio de foras entre os diversos agentes de mercado. Exemplo elucidativo ocorre com o tratamento semelhante dado s empresas potencialmente poluidoras na observncia dos requisitos legais para o licenciamento das atividades e o cumprimento das normas de proteo e preservao ambiental. Por tal razo, tem -se que a utilizao de mecanismos de mercado descentralizados, pode auxiliar, complementar e aumentar a eficincia da atuao estatal na proteo e preservao do meio ambiente. Isso se deve ao fato de que os prprios agentes econmicos detm as informaes de mercado para a alocao de re cursos e avaliao dos custos do dano ambiental. Prescindir dos mecanismos de mercado para regulao ambiental equivale, em ltima anlise, a transferir integralmente sociedade os encargos da preservao e proteo ambiental, pois o custo financeiro atri budo pelo Estado s empresas potencialmente ou efetivamente poluidoras repassado ao mercado consumidor, atravs de aumento nos preos dos produtos, e ao contribuinte, por meio do incremento da carga tributria.

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