Bugetul de stat

1. Definitie si caracteristici Sistemul bugetar este cadrul organizatoric prin care se incaseaza veniturile bugetare, se repartizeaza si se cheltuie. Reprezinta totalitatea relatiilor economice sub forma baneasca, rezultat al repartitiei venitului national, relatii ce apar cu prilejul constituirii si repartizarii de fonduri centralizate la si de la dispozitia statului, precum si a unitatilor administrativ teritoriale, in scopul satisfacerii unor interese generale ale societatii ori colectivitatilor publice. Principalele caracteristici ale acestor relatii economice sunt: continutul economic, exprimarea valorica, rezultatul repartitiei valorii nou create, constituirea si repartizarea de fonduri centralizate, implicarea puterii de stat, satisfacerea unor nevoi publice. Sistemul bugetar are asadar componente distincte, pentru care se poate utiliza si expresia de subsisteme bugetare. Proiectul de buget confer Parlamentului i Guvernului posibilitatea de a avea o imagine de ansamblu asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale i nemateriale create n economia financiar public i valoarea eforturilor fcute pentru realizarea lor. n mod similar, autoritile publice locale identific acest raport i modul n care se realizeaz echilibrul dintre nevoi i resurse la nivel mezoeconomic. Bugetul public este instrumentul de programare, de executare i de control asupra rezultatelor execuiei resurselor bneti ale societii i a modului de repartizare i utilizare a acestora prin cheltuieli publice. n sens larg, bugetul public reprezint ansamblul documentelor din sectorul public, care mpreun formeaz sistemul de bugete. Acesta este un sistem unitar de bugete format din: bugetul de stat; bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetele locale; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele instituiilor publice autonome; bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale i bugetele fondurilor speciale, dup caz; bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;

 bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i a cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile. Bugetul public (de stat) se elaboreaza pornind de la bugetul economiei nationale, insa cuprinde numai resursele si cheltuielile autoritatii publice. Bugetul public se supune in mod obligatoriu discutiei amanuntite a Parlamentului si aprobarii acestuia. Dupa aprobarea de catre Parlament, bugetul de stat devine lege si astfel, este posibila incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor publice. Veniturile i cheltuielile publice nu sunt simplii indicatori ai bugetului de stat, ci ndeplinesc rolul unor prghii folosite de stat pentru stimularea dezvoltrii sau restrngerii unor activiti, a produciei i consumului anumitor produse, pentru influenarea anumitor categorii sociale n realizarea aciunilor n care statul este direct interesat. Bugetul de stat este o categorie fundamental a tiinei finanelor, la definirea creia concur o abordare juridic i alta economic. Sub aspect juridic bugetul reprezint un act prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Bugetul de stat prevede i autorizeaz, n form legislativ, cheltuielile i resursele statului. Aceast definiie pune n eviden necesitatea aprobrii parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesit autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodat se subliniaz faptul c bugetul este un act de previziune a resurselor publice i a modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaboreaz pentru o perioad de un an. ntre prevederile nscrise n legea bugetului de stat i execuia veniturilor i cheltuielilor publice intervin neconcordane care impun anumite corective i aprobarea de ctre puterea legislativ a unor rectificri ale bugetului n cadrul aceluiai exerciiu bugetar. Legea bugetului de stat este influenat de concepiile politice, economice i sociale specifice fiecrei perioade, ca i de interesele grupurilor care exercit puterea politic. Ca document oficial, bugetul de stat evideniaz nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua n viitor i mrimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziia statului, ca i mrimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziia statului, ca i durata de timp pentru care se elaboreaz bugetul.Abordarea economic a conceptului de buget subliniaz corelaiile macroeconomice i n special legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. n teoria

economic modern, bugetul este considerat ca o variabil esenial n determinarea produsului intern brut i a nivelului folosiri resurselor. n acest context, politica bugetar genereaz numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contraindicatorii. Structura sistemului bugetar este adecvata organizarii administrative a statului. Astfel, intr-un stat unitar (spre exemplu, Romania) bugetul de stat este organizat pe doua paliere: bugetul administratiei centrale de stat si bugetele administratiei locale. Aceasta este o strucurare simplificata a sistemului bugetar care insa, in Romania, asa cum precizeaza legea finantelor publice, este reprezentat de un sistem unitar de bugete: "resursele financiare publice se constituie si se gestioneaza printr-un sistem unitar de bugete, si anume: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului si bugetele altor instituitii publice cu caracter autonom, in conditiile asigurarii echilibrului financiar". 2. Principii Bugetare Principiile bugetare reprezint o sintez a experienei practicii bugetare, dar i a cerinelor i exigenelor presupuse de procesul elaborrii i execuiei bugetului de stat. Principiile bugetare sunt riguros formulate i sunt parte a patrimoniului universal de cunotine i nvminte care in de tiina finanelor. Legislaia bugetar se bazeaz pe aceste principii i le include ca norme juridice. Cele mai reprezentative principii privitoare la bugetul de stat sunt: a) Universalitatea bugetului Potrivit acestui principiu n bugetul de stat ar trebui sa se nscrie, n sume integrale, toate veniturile si toate cheltuielile statului. Prin urmare, fata de acest principiu, este interzisa nscrierea n buget a unor actiuni ale statului numai ca rezultat al compensarii dintre cheltuieli si venituri, adica per sold. Aceasta interdictie a urmarit sa oblige la reflectarea deplina si exacta a implicatiilor financiare ale fiecarei actiuni publice, concretizate, pe de o parte, n cheltuielile necesare si, pe de alta parte, n veniturile posibile de obtinut. nscrierea n buget, n mod separat, a veniturilor, respectiv a cheltuielilor a fost considerata de natura sa ofere o imagine reala asupra consecintelor financiare ale actiunilor reflectate n buget si posibilitatea de control asupra corelatiilor necesare, inclusiv n faza executiei bugetare.

Aplicarea acestui principiu a creat premisele concentrarii si corelarii resurselor si cheltuielilor statului ntr-un cadru unic (acela al bugetului public) opunndu-se existentei n afara acestuia a unor venituri publice destinate acoperirii anumitor cheltuieli nereflectate n buget, ceea ce facilita si aplicarea celorlalte principii bugetare. b) Unitatea bugetului Acest principiu presupunea nglobarea ntr-un singur document, denumit bugetul general, a tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, interzicnd retinerea sau separarea anumitor venituri ori parti din venituri pentru a se finanta anumite actiuni publice. Principiul unitatii urmarea sa asigure cunoasterea si reflectarea, pe baza unei conceptii clare, a veniturilor si cheltuielilor bugetare, precum si a corelatiei dintre marimile acestora. Pus n corespondenta cu universalitatea bugetului si cerintele de echilibrare a veniturilor cu cheltuielile bugetare, principiul unitatii permitea, prin aplicarea sa, constatarea eventualelor abateri de la conditia de echilibru bugetar prin compararea directa a celor doua parti ale bugetului (venituri cu cheltuieli). n plus, se oferea posibilitatea unui control riguros asupra structurii veniturilor si cheltuielilor publice, prevenind pulverizarea acestora n mai multe documente de reflectare a lor. Aplicarea principiului unitatii presupune, deci, existenta unui buget unic, care concentreaza ansamblul relatiilor bugetare ale statului, privind procurarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor sale, favoriznd stabilirea de prioritati si optiuni, respectiv luarea deciziilor bugetare mai bine fundamentate. Aplicat corect, initial, principiul unitatii bugetare a fost si este, n prezent, ncalcat prin ntocmirea si folosirea concomitenta a mai multor documente de reflectare a cheltuielilor si veniturilor bugetare, folosite n paralel cu bugetul general. O prima abatere de la acest principiu, o reprezinta introducerea si practicarea asanumitelor bugete extraordinare, care presupun separarea unor cheltuieli considerate a avea un caracter exceptional, prin faptul de a fi generate de fenomene numite exceptionale. O alta forma de ncalcare a principiului unitatii bugetului o reprezinta folosirea debugeteautonome. Acestea se ntocmesc, n mod distinct, de catre colectivitati locale (regiuni, municipii etc.), ntreprinderi sau chiar institutii ale statului care beneficiaza de o larga autonomie functionala si de gestionare a resurselor publice, n propria activitate. n baza acestei autonomii, colectivitatile locale, ntreprinderile sau institutiile respective ntocmesc bugete proprii, autonome, menite sa le asigure si o larga autonomie financiara.

n aceste bugete, sunt nscrise cheltuielile de efectuat si veniturile proprii, inclusiv eventualele transferuri sau subventii de la stat necesare echilibrarii lor. O alta varianta, asemanatoare celei anterioare, de nerespectare a principiului unitatii bugetului este practica folosirii de bugete anexe. Aceste bugete (anexe) sunt ntocmite de anumite ntreprinderi si institutii publice cu autonomie functionala mai limitata. Neafectarea veniturilor bugetare O premisa a aplicarii acestui principiu este teza despre depersonalizarea veniturilor preluate la fondul bugetar al statului, conform careia, odata ncasate la buget, resursele banesti sunt utilizate global, pierznd legatura cu sursa din care au provenit. n concordanta cu aceasta teza, principiul neafectarii veniturilor bugetare sustine ca nu pot fi rezervate venituri, indiferent de sursa, pentru a fi destinate, n mod expres, finantarii anumitor actiuni. n consecinta, pentru acoperirea tuturor cheltuielilor bugetare se foloseste totalitatea veniturilor ncasate la buget, nefiind permisa separarea sau dislocarea unei parti din acestea pentru a servi efectuarii unor cheltuieli anume. c) Anualitatea bugetului Acest principiu cere ca ntocmirea, aprobarea si executia bugetului, inclusiv ncheierea exercitiului bugetar sa se faca n limitele unei perioade de 1 an. Aceasta perioada de 12 luni este denumita an bugetar, fara a fi obligatoriu ca ea sa se suprapuna pe un an calendaristic. n mai multe tari se practica variante de an bugetar ce acopera intervale de timp (parti) din 2 ani calendaristici, dar care nsumeaza mpreuna tot 12 luni. Aplicarea principiului anualitatii bugetului vizeaza anul bugetar sub doua aspecte: perioada pentru care se ntocmeste si se aproba bugetul; perioada n care se executa bugetul si se ncheie exercitiul bugetar. Acest principiu a fost, la rndul sau, conceput n contextul doctrinei financiare liberale clasice si presupune balansarea (egalizarea) veniturilor cu cheltuielile nscrise n bugetul de stat. Potrivit principiului echilibrarii se cerea, nsa, ca prin bugetul de stat sa se asigure echilibrul ntre veniturile curente si cheltuielile totale pe fiecare an bugetar, att n faza de proiectare-aprobare, ct si n cea de executie, pna la nchiderea exercitiului bugetar. Dar, mai mult dect alte principii bugetare, echilibrarea bugetului a suferit interpretari si reconsiderari n conceptia moderna,

d) Echilibrarea bugetului

admitndu-se, mai nti, posibilitatea unor neconcordante determinate de dinamica diferita a ncasarilor si platilor bugetare. Alte tari au optat pentru solutii mai ingenioase de mascare a dezechilibrului (deficitului) bugetar. ntre acestea, se practicadebu getiz area, care semnifica scoaterea n afara bugetului a unor actiuni de finantat si acoperirea lor din surse speciale sau transferarea de actiuni pe seama unor institutii publice, de tip CEC, incluzndu-le n bugetele acestora, pentru a se acoperi n resursele atrase de ele. n contrast total cu cerintele acestui principiu, se manifesta n lumea contemporana o tendinta accentuata de promovare premeditata a deficitelor bugetare finantate din resurse extraordinare, ca solutii de relansare a economiilor stagnante sau n criza, ori de stimulare a cresterii economice. e) Realitatea bugetului Acest principiu cere ca att elaborarea si aprobarea bugetului, ct si urmarirea executiei sale sa se bazeze pe un sistem informational adecvat, sa se fundamenteze pe date reale si sa reflecte situatia financiara reala a statului. n mod concret, el impune ca evaluarile la cheltuieli, respectiv la venituri, sa aiba corespondent n posibilitatile reale de realizare a lor si sa exprime corect elementele de efort si efect pe care se fundamenteaza. Sub acest aspect, se apreciaza ca metodele clasice de cuantificare a veniturilor si cheltuielilor au, prin continutul lor, un caracter aproximativ si nu asigura o fundamentare deplina a prevederilor bugetare. f) Specializarea bugetara Potrivit acestui principiu, nscrierea n bugetul de stat, aprobarea de catre Parlament si urmarirea executiei veniturilor si cheltuielilor bugetare trebuie facuta n concordanta cu o schema unitara, denumita "clasificatie bugetara", care structureaza veniturile, pe de o parte, si cheltuielile, pe de alta parte ntr-o anumita ordine si pe baza anumitor criterii. g) Publicitatea bugetului n raport cu acest principiu, continutul bugetului de stat trebuie adus la cunostinta publicului, bugetul fiind considerat unul dintre documentele de cel mai larg interes public. n acest scop, sunt folosite mijloacele de informare si publicitate, respectiv presa, radioul, televiziunea etc., pentru ca cetatenii sa dispuna de informatii utile, inclusiv sa cunoasca puncte de vedere ale specialistilor, iar Legea bugetului adoptat de Parlament, ca si datele statistice privind executia bugetara pe perioade expirate, sunt publicate, n mod oficial.

3. Elaborarea bugetului de stat Bugetul de stat se elaboreaza ca proiect de catre puterea executiva, deoarece numai guvernul are initiativa legislativa in domeniul finantelor publice. In cadrul puterii executive, ca regula generala, proiectul de buget se elaboreaza de catre Ministerul Finantelor. Elaborarea proiectului de buget incepe inca de la jumatatea anului precedent, pentru ca de atunci autoritatea publica si institutiile sale cunosc deja executia bugetului din penultimul an. Elaborarea proiectului de buget se face concomitent pentru toate verigile organizatorice ale statului. Proiectul de buget guvernamental, inainte de a fi dezbatut in Parlament, se supune analizei comisiilor de specialitate ale Parlamentului care au dreptul de a propune modificari si intocmesc un raport. Dupa dezbaterile din comisii, proiectul se supune discutiei si aprobarii in plenul Parlamentului, impreuna cu raportul comisiilor. In final, Parlamentul aproba proiectul de buget pe fiecare tip de sursa si destinatie de cheltuieli. Prin votarea proiectului de buget rezulta legea bugetului, care aproba cheltuielile si veniturile statului, dar si autorizeaza guvernul sa inceapa executia bugetului. 4. Executia bugetului de stat In ceea ce priveste veniturile intreaga executie bugetara se realizeaza de catre Ministerul Finantelor si de catre administratiile financiare.Pentru a asigura executia partii de cheltuieli s-a organizat sistemul ordonatorilor de credite. Ordonatorul este o persoana care are dreptul de a repartiza creditele bugetare. La nivel central exista ordonatori principali, ordonatori secundari si ordonatori tertiari. Ordonatorii principali sunt ministrii pentru toate cheltuielile care cad in sarcina ministerelor lor si in limita creditelor aprobate. Ordonatorii secundari sunt secretarii de stat sau directorii generali din ministere si sarcina acestora este repartizarea creditelor bugetare pe executantii directi. Ordonatorii tertiari sunt spre exemplu rectorii, inspectorii generali la invatamantul preuniversitar etc. Pentru bugetele locale exista doar ordonatori primari si tertiari. Ordonatorii raspund de executia bugetului de stat in domeniul lor. Executia cheltuielilor presupune urmatoarele tipuri de operatiuni: angajarea cheltuielilor, lichidarea, ordonantarea si plata.Angajarea cheltuielilor inseamna asumarea unei obligatii viitoare de plata in concordanta cu indeplinirea sarcinii ce-i revine ordonatorului. Concret, inseamna asumarea obligatiei de a

efectua o plata in viitor pentru marfurile sau serviciile cumparate de institutiile publice. Trebuie sa aiba temei legal si se realizeaza prin semnarea unui contract , acceptarea unei oferte, trimiterea unei comenzi etc. Lichidarea presupune constatarea faptica si pe baza unor documente a realizarii operatiilor angajate in prealabil, precum si stabilirea sumei ce urmeaza a fi platita. Ordonantarea inseamna emiterea unei dispozitii de plata ce trebuie sa poarte viza de control financiar preventiv. Executia de casa a bugetului inseamna incasarea propriu-zisa a veniturilor si efectuarea platilor in si din contul bugetului de stat. Aceasta operatie se realizeaza fie prin intermediul sistemului bancar, fie prin Trezoreria Publica, fie prin ambele. Trezoreria Publica este ca un fel de "banca a Finantelor Publice" si prin ea se realizeaza executia de casa a bugetului dar, are si rolul de a mobiliza si pastra disponibilitatile banesti ale tuturor ordonatorilor de credite, precum si a veniturilor agentilor economici care doresc sa-si pastreze diponibilitatile aici. Deosebit de important este controlul bugetar care se realizeaza la trei nivele: politic (exercitat de Parlament), administrativ (realizat de catre Guvern prin organisme specializate ale Ministerului Finatelor) si jurisdictional (exercitat de Curtea de Conturi, numita de Parlament) .